Onderzoeksrapport Aanbesteding leveringen, diensten en werken. Rekenkamercommissie Waterschap Aa en Maas

Onderzoeksrapport “Aanbesteding leveringen, diensten en werken” Rekenkamercommissie Waterschap Aa en Maas

's-Hertogenbosch, 28 augustus 2008 RKC200801 Versie: AB

Onderzoeksrapport “aanbesteding”

Rekenkamercommissie Waterschap Aa en Maas

2 van 50

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ....................................................................................................................3 Inleiding

....................................................................................................................5

Hoofdstuk 1 1.1 1.2 1.3 1.4

Opdracht .....................................................................................................7 Doelstelling .................................................................................................7 Object van onderzoek en afbakening van het te onderzoeken gebied.........7 Opdracht .....................................................................................................7 Onderzoeksvragen......................................................................................7

Hoofdstuk 2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3

Proces van onderzoek ................................................................................9 Organisatie van het onderzoek....................................................................9 Teamsamenstelling en taakverdeling ..........................................................9 Overige betrokkenen...................................................................................9 Werkwijze ...................................................................................................9 Vooronderzoek............................................................................................9 Veldwerk .....................................................................................................9 Rapportage ...............................................................................................10

Hoofdstuk 3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3

Relevante kaders (w.o. weten regelgeving).............................................11 Beleidskader .............................................................................................11 Europese regelgeving en implementatie in nationale wetgeving................11 Interne regelgeving ...................................................................................12 Toetsingskader .........................................................................................14 Toekomstige ontwikkelingen .....................................................................14 Aanbestedingswet.....................................................................................14 Waterschapswet .......................................................................................16 Positionering inkoop..................................................................................17

Hoofdstuk 4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.1.5 4.1.6 4.1.7 4.2 4.2.1 4.2.2

Bevindingen ..............................................................................................19 Aanbestedingsproces................................................................................19 Identificeren / inventariseren .....................................................................19 Bepalen aard opdracht..............................................................................20 Bepalen totale geraamde waarde opdracht ...............................................21 Bepalen aanbestedingsprocedure.............................................................22 Dossiervorming .........................................................................................23 Verantwoording.........................................................................................24 Overig .......................................................................................................26 Rechtmatigheid aanbestedingspraktijk ......................................................28 Financiële inkoopanalyse ..........................................................................28 Rechtmatigheid .........................................................................................29

Hoofdstuk 5

Conclusies ................................................................................................31

Hoofdstuk 6

Aanbevelingen ..........................................................................................35

Hoofdstuk 7

Zienswijze dagelijks bestuur......................................................................37

Nawoord

Rekenkamercommissie.............................................................................39



3 van 50

Bijlage I.

Bij het onderzoek betrokken medewerkers................................................41

Bijlage II.

Toetsingskader aanbestedingsproces .......................................................42

Bijlage III.

Toetsingskader rechtmatigheid .................................................................44

Bijlage IV.

Resultaten steekproef ...............................................................................45

Bijlage V.

Interviewvragen.........................................................................................46

Bijlage VI.

Definities ...................................................................................................48



4 van 50

Inleiding In dit rapport wordt verslag gedaan van het onderzoek naar aanbesteding conform het jaarplan 2008 van de rekenkamercommissie. In de Managementletter van de accountant over het verslagjaar 2007 wordt betreffende ‘inkoop en aanbestedingen’ opgemerkt dat de interne beheersing hiervan beter kan, aangezien er nog geen interne controle wordt uitgevoerd op het naleven van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Hierdoor is het risico aanwezig dat onder andere niet voldaan wordt aan de weten regelgeving omtrent de Europese aanbestedingen. Daarnaast bestaat het risico dat, als gevolg van het ontbreken van interne controle, het beleid van het waterschap niet of niet volledig wordt nageleefd. Tevens loopt het waterschap op dit onderdeel een risico ten aanzien van het aspect rechtmatigheid, welke op grond van de nieuwe waterschapswet vanaf 2009 in de accountantscontrole wordt betrokken. Uit onderzoek1 blijkt dat de naleving van (Europese) aanbestedingsregels van met name diensten bij waterschappen in 2004 erg laag (30-40%) was. Medio 2006 is de Unie van Waterschappen gestart met het project professionaliseren aanbesteden met als meetbaar resultaat 75% naleving in 2009 door de waterschappen. Hierbij wordt opgemerkt dat in ieder geval voor Europese aanbesteding een 100% naleving vereist is om te voldoen aan de rechtmatigheidseisen van de nieuwe waterschapswet. In de uitvoering van het beleid is de Rekenkamercommissie geïnteresseerd. Leeswijzer In het eerste hoofdstuk wordt de onderzoeksopdracht concreet afgebakend, waarna in hoofdstuk 2 het onderzoeksproces wordt toegelicht. Relevante tekstpassages van inen externe weten regelgeving zijn uitgewerkt in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 beschrijft de onderzoeksbevindingen, waaruit in hoofdstuk 5 de conclusies kort worden samengevat per onderzoeksvraag. De aanbevelingen zijn in hoofdstuk 6 opgenomen. In hoofdstuk 7 is / wordt de zienswijze van het dagelijks bestuur opgenomen, waarna het rapport is / wordt afgesloten met een nawoord van de rekenkamercommissie.

1

Bron: Significant, december 2005



5 van 50



6 van 50

Hoofdstuk 1 Opdracht 1.1 Doelstelling De doelstelling van het onderzoek is het in beeld brengen van de mate van naleving van de Europese regelgeving en het interne beleid op het gebied van aanbesteding door waterschap Aa en Maas. Tevens wordt een oordeel gegeven over de beheersing van het proces van aanbesteden.

1.2 Object van onderzoek en afbakening van het te onderzoeken gebied Onderzocht wordt de naleving van de geldende regelgeving op het gebied van aanbestedingen en de wijze waarop dit geborgd is in het aanbestedingsproces. Het gaat hierbij om Europese, Nederlandse en interne regelgeving, waarbij specifiek gekeken wordt naar de aard (levering, dienst of werk), omvang en gekozen procedure van de aanbestedingen.

1.3 Opdracht De opdracht luidt als volgt: “Is de aanbestedingspraktijk van leveringen, diensten en werken bij waterschap Aa en Maas rechtmatig en is het aanbestedingsproces geborgd?”

1.4 Onderzoeksvragen De concrete vragen waarop het onderzoek is gebaseerd: Wordt er gewerkt conform de Europese regelgeving én vastgestelde interne richtlijnen (rechtmatige uitvoering) voor wat betreft de wijze van aanbesteden en het handelen binnen de budget- en tekenbevoegdheid? Maak een onderbouwde inschatting van de mate waarin hiervan wordt afgeweken. Indien wordt afgeweken van de vastgestelde richtlijnen gebeurt dit dan navolgbaar, toetsbaar en rechtmatig? Wordt afwijking van de richtlijnen expliciet en onderbouwd vastgelegd in een (aanbestedings)dossier en / of anderszins gemeld? In hoeverre worden er aanbestedingsdossiers bijgehouden en zijn deze adequaat? Wordt verantwoording afgelegd over de aanbestedingen over een periode (kwartaal/jaar) aan het Algemeen Bestuur en voldoet deze verantwoording aan de eisen van transparantie? Welke knelpunten worden in de praktijk van aanbesteding gesignaleerd? Op welke wijze wordt de naleving van de regelgeving geborgd in de AO/IC (administratieve organisatie2 en interne controle3)?

2

Administratieve organisatie (AO): Alle activiteiten die betrekking hebben op het verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens, het verstrekken van gerichte informatie ten behoeve van het besturen, het doen functioneren en beheersen van een organisatie evenals het afleggen van verantwoording. 3

Interne controle (IC): De controle op de oordeelsvorming en activiteiten van anderen om de organisatie te kunnen besturen, mits deze controle door of namens de leiding van de organisatie wordt uitgevoerd.



7 van 50



8 van 50

Hoofdstuk 2 Proces van onderzoek 2.1 Organisatie van het onderzoek 2.1.1 Teamsamenstelling en taakverdeling Het onderzoek is uitgevoerd door een intern onderzoeksteam. De eindverantwoordelijkheid en kwaliteitsbewaking voor het uitgevoerde onderzoek berust bij de onderzoeksmanager. Hierbij is de volgende rolverdeling afgesproken. Functie Taak Onderzoeksmanager Kwaliteitsbewaking en communicatie richting opdrachtgever Hoofdonderzoeker Verzamelen, verkrijgen, vastleggen van gegevens en bewerken, analyseren en interpreteren van informatie als ook aansturing werkzaamheden en zorgen voor communicatie en afstemming met onderzoeksmanager, onderzoekers en betrokkenen bij het onderzoek Onderzoeker Verzamelen, verkrijgen, vastleggen van gegevens en bewerken, analyseren en interpreteren van informatie

2.1.2 Overige betrokkenen Binnen waterschap Aa en Maas zijn vele personen bij het aanbestedingsproces betrokken. Middels een steekproef is een selectie bepaald voor de te interviewen budgethouders. Als basis voor de steekproef is gebruik gemaakt van de financiële administratie en een financiële inkoopanalyse over 2007. Daarnaast is ook een directielid geïnterviewd. Een overzicht van de betrokken medewerkers is in bijlage I opgenomen.

2.2 Werkwijze Onderstaand wordt op hoofdlijnen uiteengezet welke stappen en activiteiten zijn uitgevoerd in dit onderzoek.

2.2.1 Vooronderzoek In de periode van het vooronderzoek zijn de volgende activiteiten uitgevoerd: Het verzamelen en op hoofdlijnen bestuderen van relevante basisgegevens ten behoeve van het nader inkaderen van de onderzoeksopdracht, het opstellen van het normenkader (van toepassing zijnde inen externe regelgeving) en het opstellen van de capaciteitsplanning voor het uitvoeren van het onderzoek, resulterend in een plan van aanpak van het onderzoek van de rekenkamercommissie.

2.2.2 Veldwerk Middels een onderzoeksbrief heeft de rekenkamercommissie het DT (directieteam) in kennis gesteld van het onderzoek, waarbij deze zijn medewerking heeft toegezegd (notulen DT-overleg d.d. 28 januari 2008). Op basis van de financiële cijfers over 2007 is een financiële inkoopanalyse uitgevoerd. Onderdeel van de financiële analyse vormt een overzicht naar leveranciers en budgethouders. Uit dit overzicht is een steekproef genomen. Hierbij is rekening gehouden met een afspiegeling van de aanbestedingen naar organisatieonderdeel, de aard van aanbesteding (dienst, levering of werk) en financiële omvang.



9 van 50

De betreffende budgethouders zijn geïnterviewd, waarna van een selectie van de aanbestedingen de dossiers nader zijn onderzocht. Daarnaast is een directielid geïnterviewd en zijn ten behoeve van het dossieronderzoek waar nodig een aantal medewerkers benaderd. Allen hebben hun medewerking verleend aan het onderzoek. Parallel is een onderzoek gestart naar het gebruik van de orderbonnenadministratie (van welke ‘orderbonplichtige’ facturen is daadwerkelijk een orderbon aangemaakt) en is geïnventariseerd welke aanbestedingen via de aanbestedingskalender4 zijn gepubliceerd.

2.2.3 Rapportage Na afronding van het veldonderzoek is een eerste conceptonderzoeksrapport opgesteld. Na behandeling hiervan in de rekenkamercommissie is het conceptrapport voorgelegd aan de voor het onderzochte proces verantwoordelijke medewerkers met het verzoek het rapport te controleren op feitelijke onjuistheden en onvolledigheden. Na deze consultatieronde is door de secretaris in samenspraak met de voorzitter een definitief rapport opgesteld waarin de gesignaleerde onvolkomenheden zijn hersteld. Dit rapport is voorgelegd aan het dagelijks bestuur met het verzoek om een schriftelijke zienswijze op het rapport te leveren. De zienswijze van het dagelijks bestuur is / wordt met een nawoord van de rekenkamercommissie integraal opgenomen in het rapport. De definitieve versie van het rapport wordt, voorzien van de zienswijze van het dagelijks bestuur en een nawoord, van de rekenkamercommissie, ter behandeling aangeboden aan het algemeen bestuur van het waterschap. Tot slot wordt opgemerkt dat de hoofdlijnen van de onderzoeksresultaten aan het management team worden teruggekoppeld, teneinde de stand van zaken te bespreken en ambtelijk draagvlak te creëren voor de activiteiten die op het gebied van aanbestedingen ontplooid moeten worden. Parallel aan het onderzoek lopen er namelijk al een aantal activiteiten op het gebied van inkoopen aanbesteding welke vermeldenswaardig zijn aangezien het een beeld schept van het belang dat de organisatie hecht aan een goede inkooporganisatie, die waarborgt dat er recht- en doelmatige wordt ingekocht en aanbesteed. Om een goede wisselwerking tussen de onderzoeksresultaten en deze activiteiten te waarborgen is voor deze terugkoppeling gekozen. In hoofdstuk 3 worden de activiteiten nader toegelicht.

4

Aanbestedingskalender.nl is een website waarop aanbestedende diensten hun aankondigingen van Europese en nationale aanbestedingen kunnen plaatsen. Aankondigingen van Europese aanbestedingen worden via deze website direct doorgestuurd naar 'Luxemburg' voor opname in de TED (Tenders European Daily). M.i.v. maart 2008 worden alle rechtstreekse publicaties op TED ook gepubliceerd op Aanbestedingskalender. Publicatie op TED is voor Europese aanbestedingen overigens verplicht.



10 van 50

Hoofdstuk 3 Relevante kaders (w.o. weten regelgeving) In dit hoofdstuk wordt het relevante kader van huidige weten regelgeving, inclusief het interne beleid, nader toegelicht en wordt het beoordelingskader van het onderzoek uitgewerkt. Gezien de relevantie voor de aanbevelingen worden aan het eind van dit hoofdstuk in paragraaf 3.3 tevens de toekomstige inen externe ontwikkelingen op het gebied van inkoop en aanbesteden geschetst.

3.1 Beleidskader Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden is het van belang een goed beeld te hebben van de van toepassing zijnde weten regelgeving en het vigerende interne beleid. De voor het onderzoek van toepassing zijnde relevante passages zijn in dit hoofdstuk opgenomen.

3.1.1 Europese regelgeving en implementatie in nationale wetgeving De meest recente Europese aanbestedingsrichtlijn die voor het waterschap relevant is is Richtlijn 2004/18. Bij deze Richtlijn behoren EG-drempelbedragen. Het waterschap dient opdrachten met een geraamde waarde (exclusief BTW!) Europees aan te besteden. De drempelbedragen worden iedere twee jaar herzien. Vanaf 1 januari 2008 gelden de volgende drempelbedragen, exclusief BTW: - werken € 5.150.000,00 (voor 2006/2007: € 5.278.000,00) - leveringen en diensten € 206.000,00 (voor 2006/2007: € 211.000,00) De richtlijn is omgezet in Nederlandse regelgeving door omzetting in een AMvB die onder de Raamwet EEG-voorschriften aanbesteding hangt, namelijk: Het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao). In het Bao zijn de bepalingen van de Europese richtlijn herhaald en voor zover nodig uitgewerkt en aangevuld. Het Bao is op 1 december 2005 in werking getreden. Opdrachten betreffende werken. Voor werken gelden aanmerkelijk hogere drempelbedragen dan voor leveringen en diensten. Om te bepalen of een opdracht de uitvoering van een werk betreft, dient de bijlage I bij de Richtlijn/ het Bao geraadpleegd te worden. Deze bijlage bevat een uitputtende lijst van werkzaamheden die onder het begrip “werk” vallen. Toepasselijk aanbestedingsreglement: Aanbestedingsreglement Werken (ARW 2005). Tegelijk met het Bao is het ARW 2005 op 1 december 2005 in werking getreden. Hoewel niet verplicht voor lagere overheden als waterschappen, is reeds bij de vaststelling van de nota aanbesteding besloten het ARW toe te passen. In het ARW 2005 wordt iedere procedure (openbaar, niet-openbaar, procedures voor raamovereenkomsten, onderhands, etc.) afzonderlijk geheel uitgeschreven. De keuze voor een bepaalde procedure is een kwestie van beleid.(zie ook 3.1.2 interne regelgeving) Dit beleid dient uiteraard wel te voldoen aan de Europese en nationale regelgeving. Opdrachten betreffende leveringen en diensten. Opdracht voor levering van producten kunnen betrekking hebben op koop, maar ook op lease of huur. Bijkomende werkzaamheden, zoals installeren, worden op grond van de definitie van een overheidsopdracht voor leveringen, als onderdeel van de levering beschouwd.



11 van 50

Alles wat geen werk of levering is, is een dienst. In de Richtlijn en in het Bao wordt in Bijlage II onderscheid gemaakt tussen A- en B- diensten. Op A-diensten is de Richtlijn/het Bao integraal van toepassing. Op B-diensten zijn alleen de artikelen 23 en 35 twaalfde tot en met zestiende lid Bao van toepassing. Artikel 23 Bao betreft de verplichting tot het maken van een bestek met de ‘technische specificaties’, waarbij deze specificaties niet mogen leiden tot ongerechtvaardigde belemmeringen in de mededinging. Artikel 35 leden 12 tot en met 16 Bao hebben betrekking op het achteraf melden van de opdrachtverlening. Bij de opstelling van de lijst van B-diensten is de Europese wetgever ervan uitgegaan dat de opdrachten voor het verlenen van dergelijke diensten op het eerste gezicht geen grensoverschrijdend belang hebben. Bij het ontbreken van een duidelijk grensoverschrijdend belang, volstaat toepassing van bovenstaande bepalingen (eisen aan technische specificaties en bekendmaking achteraf). Indien er wel sprake is van een duidelijk grensoverschrijdend belang, dan gelden de Verdragsbeginselen en dus ook de verplichting tot enige transparantie.5 Dit geldt ook voor opdrachten onder de Europese drempels!

3.1.2 Interne regelgeving Nota Aanbestedingsbeleid waterschap Aa en Maas. De doelstelling van het aanbestedingsbeleid is het aanbesteden, als vorm van inkopen, op transparante, verifieerbare en zoveel mogelijk geobjectiveerde wijze. Integriteit is bij dit alles het kernbegrip. Om deze doelstelling te bereiken zal in het beleid zoveel mogelijk naar uniformiteit en standaardisatie worden gestreefd, waarbij afwijkingen zowel in beleid als in uitvoering zorgvuldig gemotiveerd dienen te worden. Relevante wetgeving en uniforme richtlijnen dienen bij alle medewerkers die te maken krijgen met aanbestedingen bekend te zijn. De (beleids-)kaders dienen dermate SMART6 te zijn dat deze op elk moment toetsbaar zijn. Relevante beleidsuitgangspunten zijn: 1. Juridische beleidsuitgangspunten a. Naleven van weten regelgeving b. Nastreven van transparantie, objectiviteit en non-discriminatie c. Toepassing van een aanbestedingsreglement 2. Ethische en ideële beleidsuitgangspunten a. Aandacht voor duurzaam inkopen b. Maatschappelijke eisen aan leveranciers c. Integriteitseisen aan bestuurders en ambtenaren 3. Economische beleidsuitgangspunten a. De mate waarin concurrentie wordt gezocht (aanbestedingsvorm) b. Het beleid ten aanzien van innovatief aanbesteden c. De afweging tussen prijs en kwaliteit (de gunningscriteria ‘laagste prijs’ en ‘economisch meest voordelige aanbieding’) d. Het omgaan met (regionale) leveranciers • Voorkeur voor regionale leveranciers • Het regelmatig evalueren van leveranciers e. Het streven naar inkoopsynergie

5

Jurisprudentie: Zaak C-507/03 13 november 2007 (An Post) Het SMART-principe is managementjargon voor het eenvoudig en eenduidig opstellen en controleren van doelstellingen, waarbij de afkorting SMART staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. Opgemerkt wordt echter dat de beleidskaders, in tegenstelling tot wat wordt gesuggereerd, niet verder SMART zijn uitgewerkt. 6



12 van 50

Of Europees dan wel niet-Europees moet worden aanbesteed is afhankelijk van de volgende drempelbedragen (bedragen 2007 exclusief BTW):

Werken

€ 5.278.000,-

Leveringen € 211.000,Diensten € 211.000,Boven deze drempelbedragen mag er uitsluitend Europees worden aanbesteed. Beneden de drempelbedragen is het mogelijk om openbaar dan wel onderhands aan te besteden. Regeling budgethouderschap en financieel mandaat. In de regeling budgethouderschap en financieel mandaat van waterschap Aa en Maas is onder andere bepaald dat bij aanbestedingen van > € 150.000 het uitgangspunt is dat openbaar wordt aanbesteed met inachtname van de Europese aanbestedingsregels. Daarnaast is in de genoemde regeling het volgende bepaald: Bedrag (incl. BTW) Aanbestedingsvorm Voorwaarde > € 500.000 Openbaar > € 150.000 en < € 500.000 Openbaar (uitgangspunt) Onderhands (uitzondering) ≥ 5 aannemers > € 75.000 en < € 150.000 Onderhands ≥ 4 offertes / inschrijvingen > € 25.000 en < € 75.000 Onderhands ≥ 3 offertes / inschrijvingen < € 25.000 Onderhands Meerdere offertes / inschrijvingen (tenzij onderbouwde aanleiding voor één offerte) Voor een totaaloverzicht wordt verwezen naar het stroomschema in bijlage III. Onderstaand worden artikelsgewijs nog enkele relevante passages uit de regeling vermeld. Artikel 10. Opdrachtvormen voor het aangaan van overeenkomsten 1. Alle financiële verplichtingen worden vastgelegd in het orderbonnensysteem. 2. Overeenkomsten ten aanzien van goederen en diensten binnen het beschikbare budget kunnen worden aangegaan via documentatie van de leverancier, een bestelbon of een opdrachtbrief. 3. Van documentatie van de leverancier wordt gebruik gemaakt bij bestellingen betreffende uitgaven tot een bedrag van € 1.500 inzake kantoorbenodigdheden, huishoudelijke artikelen en computerbenodigdheden. 4. Een bestelbon wordt uitgeschreven bij bestellingen betreffende uitgaven inzake routinematige leveringen van goederen en diensten vallende onder de specificaties van de desbetreffende begrotingsposten en voor dagelijkse aankopen van verbruiksen gebruiksgoederen. 5. Een opdrachtbrief wordt opgesteld bij bestellingen betreffende aankopen welke niet routinematig zijn en voor het aangaan van contractuele financiële verplichtingen. 6. Opdrachten worden verstrekt met inachtneming van het vastgestelde aanbestedingsbeleid en de hierin opgenomen richtlijnen. Artikel 11. Bevoegdheden budgethouder met betrekking tot investeringen Lid 3. Na beschikbaarstelling van het krediet is de budgethouder bevoegd tot het houden van aanbestedingen en het doen van gunningen voor in het projectvoorstel onderkende onderdelen tot een bedrag van € 500.000 per project(onderdeel). Indien het onderdelen



13 van 50

betreft die hoger zijn dan voornoemd bedrag blijft de bevoegdheid tot gunning voorbehouden aan het Dagelijks Bestuur. Artikel 12. Voorwaarden bij het houden van aanbestedingen 1. Alvorens opdracht kan worden verleend dient ten behoeve van de aanbesteding c.q. het opvragen van offertes het gestelde in de Nota Aanbestedingsbeleid te worden gevolgd. 2. De in de Nota Aanbestedingsbeleid genoemde financiële grensbedragen hebben betrekking op individuele aanbestedingen. Splitsing van aanbestedingen in meerdere kleinere om zodoende onder bepaalde grensbedragen te blijven is niet toegestaan. 3. Bij het gestelde in dit artikel dient de EU-richtlijn in acht genomen te worden.

3.2 Toetsingskader De onderzoeksvragen zijn grofweg in te delen in twee categorieën: A. Procesbeheersing B. Rechtmatig handelen Onderstaand is het beleids- en referentiekader van de categorieën nader uitgewerkt. Procesbeheersing Het proces van aanbesteden is binnen de kaders van dit onderzoek getoetst op de beheersing van de volgende processtappen: Identificeren / inventariseren Bepalen aard opdracht Bepalen totale geraamde waarde van de opdracht Bepalen aanbestedingsprocedure Dossiervorming Verantwoording De overige processtappen, te weten selecteren en contracteren, vallen buiten het kader van het onderzoek en zijn dus niet in het onderzoek betrokken. In bijlage II is het toetsingskader gedetailleerd weergegeven. Rechtmatig handelen Het referentiekader hiervoor wordt gevonden in de richtlijnen / regelgeving in de Nota aanbestedingsbeleid en de regeling budgethouderschap en financieel mandaat. Als beoordelingskader wordt het vastgestelde stroomschema uit III gehanteerd. Onderstaande vragen moeten worden beantwoord: Wat is de financiële inkoopvolume in 2007? Wordt voldaan aan de wetgeving voor Europese aanbesteding? Wordt voldaan aan het door het AB vastgestelde inkoopen aanbestedingsbeleid?

3.3 Toekomstige ontwikkelingen 3.3.1 Aanbestedingswet Zoals het er nu naar uitziet zal per 1 mei 2009 een nieuwe Aanbestedingswet in werking treden. Aanleiding voor het kabinet om een nieuwe Aanbestedingswet voor te bereiden was het onderzoek van de Parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid en de constatering dat de toegankelijkheid van de regelgeving, de integriteit van ondernemers en aanbestedende diensten en de professionaliteit van aanbestedende diensten veel te wensen overlaat. Met de nieuwe Aanbestedingswet wil het kabinet een modern wettelijk kader voor het aanbesteden maken dat tegemoet komt aan wensen van ondernemers die klagen over



14 van 50

disproportionele eisen, onvoldoende naleving en versnippering en verkokering van aanbestedingsregels als gevolg van verschillende aanbestedingsreglementen. De nieuwe wet schept de mogelijkheid om op nationaal niveau nadere regels te stellen ter aanvulling of verduidelijking van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Hierdoor wordt een betere uitvoering van de Europese en internationale aanbestedingsverplichtingen bereikt. Inhoud Aanbestedingswet In de nieuwe aanbestedingswet komen regels die betrekking hebben op: - verplichte toetsing van de integriteit van ondernemers en uitsluiting van niet-integere ondernemers. De toets ziet op veroordelingen voor strafbare feiten en overtredingen van mededingingswet. Hij wordt uitgevoerd door het Centraal Orgaan Verklaringen omtrent het Gedrag (COVOG) van het Ministerie van Justitie. - voorkomen dat opdrachtgevers onredelijk zware eisen aan ondernemers stellen ten aanzien van ervaring en financiële draagkracht, waardoor ondernemers onterecht worden uitgesloten. - vermindering van administratieve lasten onder meer door verplichte aankondiging via een elektronisch aanbestedingsinstrument, TenderNed en stroomlijning van het aanbestedingsproces zoals verplicht gebruik van standaard formulieren. - harmoniseren van eigen reglementen van aanbestedende diensten, bijvoorbeeld ten aanzien van opdrachten onder de Europese aanbestedingsdrempels. Inhoud nadere regels Behalve nadere uitwerking en verduidelijking van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, komen er in amvb’s regels voor aanbestedingen onder de drempel. Zoals het er nu naar uitziet zal voor opdrachten beneden de Europese drempels het volgende gaan gelden. Voor opdrachten tussen de € 50.000 en de Europese drempels: voor alle opdrachten - de openbare EU-procedure met ingekorte minimum termijnen. - de niet-openbare EU-procedure met ingekorte minimum termijnen. - de onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking. voor alle opdrachten, met uitzondering van werken > € 1,5 miljoen - de meervoudige onderhandse procedure. Geen voorschriften voor lengte van termijnen. voor bijzondere opdrachten - de concurrentiegerichte dialoog (speciale EU procedure van boven de drempel) - de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking (idem) beiden met ingekorte minimum termijnen. Voor het verstrekken van opdrachten met een geringere economische waarde zal dus ook de meervoudig onderhandse procedure beschikbaar zijn. Bij deze procedure nodigt de aanbestedende dienst minimaal 3 gegadigden uit om een offerte in te dienen op basis van een door hem vervaardigd beschrijvend document met daarin alle relevante nformatie. Er gelden geen voorschriften tot openbare bekendmaking of voorschriften voor de duur van termijnen. Deze procedure wordt niet geschikt geacht voor werken boven € 1,5 miljoen. Uitzonderingen Alle uitzonderingen op de aanbestedingsplicht die boven de drempel gelden, zullen ook van toepassing zijn onder de drempel.



15 van 50

Bagatel Voor opdrachten met een zeer geringe waarde is het niet zinvol om een specifieke procedure voor te schrijven. Daarom is het voornemen een bagatel in te stellen, waaronder geen voorschriften gelden. Aanbestedende diensten kunnen onder deze bagatel zelf een afweging maken tussen de voordelen van concurrentiestelling en administratieve en uitvoeringslasten. Voor de bepaling van deze bagatel is geprobeerd zoveel mogelijk aan te sluiten bij de praktijk zoals naar voren is gekomen in het onderzoek “inkopen onder de Europese aanbestedingsdrempels”. Daaruit blijkt dat boven de € 50.000 een opdracht vrijwel nooit zonder concurrentiestelling wordt geplaatst. Bij het Rijk geldt vanaf € 50.000 de regeling contractbeheer waardoor concurrentiestelling nodig is. De bagatel wordt daarom gesteld op € 50.000 voor zowel werken, leveringen als diensten. Harmoniseren van bestaande regels Omdat de veelheid aan eigen aanbestedingsregels vooral een probleem vormt bij opdrachten van aanbestedende diensten vallend onder het nieuwe Besluit Aanbestedingen, wordt de regelgeving daartoe beperkt. Om voor opdrachten met een waarde onder de Europese drempelwaarden een zo coherent mogelijk kader te bieden, wordt een systeem voorgesteld dat zowel aansluit bij de Europese regelgeving als bij de bestaande nationale praktijk. Daarin zullen dezelfde procedures gelden als voorgeschreven in de Aanbestedingsrichtlijn, waarbij uit het oogpunt van proportionaliteit de minimumtermijnen uit procedures kunnen worden verkort en er zal zoveel mogelijk aansluiting worden gezocht bij het Aanbestedingsreglement voor Werken 2005 (ARW2005).

3.3.2 Waterschapswet De Wet modernisering waterschapsbestel brengt twaalf wijzigingen aan in de bepalingen uit de Waterschapswet over de cyclus van beleidsvoorbereiding tot en met verantwoording en de wijze waarop daarbinnen aandacht wordt besteed aan (controle op) doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Eén van de wijzigingen heeft betrekking op de extra aandacht die de wet vraagt voor rechtmatigheid ofwel voor het voldoen aan externe en interne regels. Als gevolg van deze wijziging dienen zowel het waterschap zelf als zijn accountant zich intensiever te richten op rechtmatigheid. In de eerste plaats zal het waterschap zelf intern meer waarborgen moeten treffen dat rechtmatig wordt gehandeld. In de tweede plaats gaat de accountant, als onderdeel van zijn verklaring bij de jaarrekening, een gekwantificeerd oordeel over de rechtmatigheid geven. De ervaringen van provincies en gemeenten, die enkele jaren geleden met vergelijkbare wetswijzigingen werden geconfronteerd, wijzen uit dat de veranderingen rond rechtmatigheid niet moeten worden onderschat. Het voldoen aan de rechtmatigheidbepalingen van de wet zal een grote inspanning van de waterschappen vragen, terwijl er een afbreukrisico in de vorm van niet-goedkeurende accountantsverklaringen en negatieve publiciteit is. Het waterschap heeft recentelijk een projectorganisatie ingericht om te waarborgen dat de consequenties van de wijzigingen in de wetgeving op een juiste wijze worden uitgewerkt en geïmplementeerd. De deelprojectgroep P&C instrumentarium, waaronder ook het onderdeel rechtmatigheid valt, werkt dit jaar de volgende stappen uit: 1. Het inventariseren van externe en interne weten regelgeving die betrekking hebben op de financiële beheershandelingen (normenkader). 2. Het doorlopen van het normenkader op artikelen die betrekking hebben op financiële beheershandelingen (toetsingskader). 3. Het eventueel opschonen van de aanwezige verordeningen op onpraktische administratieve vereisten. 4. Een risicoanalyse ten aanzien van de financiële rechtmatigheid. 5. Het treffen van beheersingsmaatregelen.



16 van 50

6. Het opstellen van interne controleplannen ten aanzien van de interne beheersingsmaatregelen en maatregelen van administratieve organisatie en interne controle. Ook het aanbestedingsbeleid wordt hierbij op deze wijze in de uitwerking betrokken.

3.3.3 Positionering inkoop Op het gebied van inkoopen aanbesteding zijn binnen Aa en Maas inmiddels een aantal acties uitgezet. In deze paragraaf wordt hiervan een beeld geschetst. Aangezien het ontwikkelingen betreft kan vooralsnog geen beeld gegeven worden van het effect daarvan op de beheersing van het proces en op het naleven van het beleid. Het geeft echter wel een beeld van het belang dat de organisatie hecht aan een goede bedrijfsvoering omtrent inkoop en aanbesteding. Herziening inkoopen aanbestedingsbeleid De nota aanbestedingsbeleid van 2004 is nog steeds van kracht, maar zal binnenkort een update ondergaan, waarbij als input tevens de nieuwe aanbestedingswet (voor zover voorzienbaar, aangezien de wettekst nog niet definitief is) en de uitkomsten van het onderhavige rekenkameronderzoek zal dienen. Met de inwerkingtreding van het nieuwe inkoopen aanbestedingsbeleid zullen formulieren ter beschikking worden gesteld om het proces voor de afdelingen te uniformeren, structureren ofwel te vereenvoudigen. Professionalisering inkoop In de voorjaarsnota 2008 van Aa en Maas is hierover opgenomen: “De gecoördineerde inkoopfunctie (1,5 fte) zal zich de komende jaren verder professionaliseren. Hiervoor is 1 extra fte benodigd welke zich minimaal 1 tot 1,5 keer terugverdient door besparingen in het inkoopproces. Het besparingspotentieel bedroeg in 2007 op alleen al facilitaire aankopen ca. € 200.000. De professionalisering richt zich op uitvoering en begeleiding van (complexe) inkoopen Europese aanbestedingstrajecten en het leveren van een inhoudelijke bijdrage aan de implementatie van het inkoopen aanbestedingsbeleid binnen het waterschap. Verder zal ondersteuning worden geleverd aan de inventarisatie van de inkoopbehoeften en wensen binnen de organisatie, het opstellen van de inkoopen aanbestedingskalender gekoppeld aan inkoopactieplannen, het begeleid opzetten van leveranciersmanagement en het contractenregistratiesysteem en het inrichten van een uniform inkoopproces met daarin het ontwikkelen en beheren van inkooptools. Indien nodig zal expertise, van buiten het waterschap, worden aangetrokken voor externe trajectbegeleiding in het kader van het op een juiste manier vormgeven van gezamenlijke inkoopontwikkeling, inkoopvisie en inkooprichting.” Positionering inkoop in het licht van doorontwikkeling De gecoördineerde inkoop wordt, in het licht van de doorontwikkeling, naar verwachting medio 2008 losgekoppeld van de afdeling Facilitair Bedrijf en ondergebracht bij de Concernstaf met als doel de bedrijfsfunctie inkoop binnen de organisatie meer focus te geven en ook de naleving van het beleid middels goede beheersmaatregelen en adequate (verbijzonderde) interne controle te borgen. In de strategienota organisatieontwikkeling (“waterproof”) van de Directie is onder het hoofddoel efficiënte bedrijfsvoering als actie “meer profiteren van centrale inkoop met minder leveranciers” benoemd. Samenwerking andere waterschappen Waterschappen Aa en Maas en De Dommel hebben de intentie om op het gebied van inkoop vergaand samen te gaan werken. Tevens wordt verkend of en op welke wijze op dit vlak samengewerkt kan worden met waterschap Brabantse Delta.



17 van 50

Momenteel draaien waterschappen Aa en Maas en De Dommel gezamenlijk een proef met een zogenaamde procurement portal, een workflowsysteem dat ondersteuning biedt tijdens het voorbereiden en naleven van een Europese aanbestedingsprocedure. Gebruik van deze portal zal in eerste instantie gaan plaatsvinden met betrekking tot gezamenlijke (De Dommel en Aa en Maas) Europese aanbestedingstrajecten, te beginnen met de aanbesteding van slibtransporten. Afhankelijk van de proef zal worden gekeken of de applicatie ook ingezet kan worden bij kleinere (niet Europese) opdrachten.



18 van 50

Hoofdstuk 4 Bevindingen In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit het onderzoek weergegeven. Allereerst worden in paragraaf 4.1 de bevindingen weergegeven ten aanzien van de aangetroffen beheersmaatregelen in het aanbestedingsproces van Aa en Maas. In paragraaf 4.2 worden vervolgens de bevindingen gepresenteerd ten aanzien van de rechtmatigheid van de aanbestedingspraktijk (m.a.w. in hoeverre wordt er gewerkt conform de wet en (interne) regelgeving). Deze bevindingen worden voorafgegaan door een samenvatting van de financiële inkoopanalyse van Aa en Maas die is uitgevoerd over de cijfers van 2007.

4.1 Aanbestedingsproces 4.1.1 Identificeren / inventariseren Toetsingskader Voordat daadwerkelijk ingekocht en aanbesteed gaat worden dient er bekend te zijn wat er ingekocht moet worden. De vraag is dan ook of de organisatie zicht heeft op wat op welk moment de inkoopbehoefte is. Op basis daarvan kan bepaald worden wat er wanneer aanbesteed moet worden. Het waterschap kent binnen het P&C instrumentarium een aantal planningsdocumenten, waarin deze behoefte vastgelegd kan worden. Wanneer bekend is wat de specifieke behoeftestelling is kan middels een inkoopanalyse op basis van deze documenten bepaald worden welke aanbestedingen centraal danwel decentraal opgepakt moeten en kunnen worden. Hiermee kan inkoopsynergie worden bewerkstelligd en geborgd dat (rechtmatig) uitvoering gegeven wordt aan het aanbestedingsbeleid. Ten behoeve van het onderzoek zijn dan ook de voorjaarsnota 2007, de beleids- en beheersbegroting 2007 en enkele afdelingsplannen 2007 doorgelicht. Daarnaast is in interviews met budgethouders navraag gedaan naar de wijze waarop men zicht heeft op de aanbestedingen die op korte en middellange termijn gaan lopen en of er inzicht is in lopende contracten. Bevindingen - Er is geen compleet inzicht in de inkoopbehoefte; - De organisatiebrede afstemming van de inkoopbehoeftes is beperkt ; - De kennis over aanbesteden/inkopen is op sommige afdelingen beperkt; - De kennis van deskundigen op andere afdelingen wordt niet altijd benut door andere afdelingen met minder kennis; - Het contractregister is niet actueel. Toelichting bevindingen In de voorjaarsnota, begroting en afdelingsplannen wordt een inschatting gemaakt van de verwachte kosten en opbrengsten op hoofdlijnen, waarbij de afdelingsplannen en de beheersbegroting de meest gespecificeerde opgave bevatten. Hierin is ook een overzicht per afdeling van lopende contracten. Van individuele voorgenomen aanbestedingstrajecten wordt slechts bij hoge uitzondering expliciet melding gemaakt. De beheersbegroting wordt niet gebruikt als instrument om een inkoopanalyse op uit te voeren. Een organisatiebrede inkoopanalyse van de behoeftestelling is niet aangetroffen. Weliswaar is in 2007 een financiële inkoopanalyse uitgevoerd over de realisatiecijfers 2006, maar dit heeft nog niet tot concrete acties geleid. Er is geen inkoopactieplan opgesteld.



19 van 50

Op afdelingsniveau is over het algemeen een redelijk beeld van het inkoopvolume voor het lopende jaar aanwezig. Bij de meeste afdelingen wordt jaarlijks bij het tot stand komen van de begroting de inkoopbehoefte ingeschat. Voor wat betreft het aanbesteden wordt vrijwel iedere opdracht als een op zich zelfstaande opdracht beschouwd op het moment dat de behoefte zich voordoet. Het organisatiebrede totaaloverzicht ontbreekt, waardoor bundeling of clustering van gelijksoortige opdrachten niet plaatsvindt. Voor de meeste afdelingen geldt dat het inkoopvolume op jaarbasis relatief beperkt is, waarbij de individuele opdrachten beperkt in omvang zijn. Voor enkele afdelingen is het inkoopvolume – zowel qua aantal opdrachten en financiële omvang per opdracht – beduidend groter. Over het algemeen geldt dat bij deze afdelingen er meer kennis van en aandacht voor het aanbestedingsbeleid, de planning en de uitvoering daarvan is. Omdat uitgegaan wordt van integraal management geldt dat de budgethouders verantwoordelijk zijn voor het realiseren van hun producten en de inzet van middelen en daarmee ook voor de aanbesteding. De deskundigheid van inkoop en aanbesteding is ondergebracht bij de inkoopafdeling. De specifieke kennis benodigd voor het goed doorlopen van het aanbestedingsproces is daarnaast aanwezig bij de afdeling juridische zaken en, met name voor werken, bij de afdeling O&R. Omdat de kennis over aanbestedingsregels bij de andere afdelingen in de organisatie niet voldoende is en deskundigen in de organisatie niet of niet tijdig worden ingeschakeld ontstaan risico’s op foutief aanbesteden. Bij het cluster ‘inkoop’ beschikt men over een applicatie voor het centraal bijhouden van contracten. Er wordt nog geen gebruik gemaakt van deze applicatie, omdat een inventarisatie van de vigerende contracten nog niet heeft plaatsgevonden. Deze inventarisatie is nodig voor het vullen van de applicatie. Enkele budgethouders houden voor eigen gebruik contractoverzichten bij. Daarnaast wordt ten behoeve van de beheersbegroting jaarlijks door financiën per afdeling een uitvraag gedaan naar de inputgegevens voor de begroting, waaronder contracten / overeenkomsten. In de beheersbegroting 2008 zijn niet bij alle afdelingen contractgegevens ingevuld en zijn her en der in de tekst vraagtekens opgenomen. De volledigheid en actualiteit van de contractgegevens is in ieder geval niet geborgd. Dit is een verantwoordelijkheid van het afdelingshoofd.

4.1.2 Bepalen aard opdracht Toetsingskader Om te kunnen bepalen op welke wijze de opdracht aanbesteed dient te worden, wordt allereerst de aanbestedingsvorm bepaald. Voorgenomen opdrachten worden in drie hoofdcategorieën ingedeeld namelijk: leveringen, diensten en werken. De indeling in één van deze categorieën in combinatie met de drempelbedragen is bepalend voor de van toepassing zijnde procedure en de aanbestedingsvorm. Indien het een samengestelde opdracht betreft (een combinatie van bijvoorbeeld de levering van een product en aanvullende dienstverlening), is het onderwerp dat de grootste financiële waarde vertegenwoordigt, bepalend voor de categorie waarin de opdracht dient te worden ingedeeld. Het is van belang dat alle budgethouders hiervan kennis hebben, of zich tijdig laten adviseren. Bevindingen - De kennis over het correct bepalen van de aard van de opdracht is niet bij alle budgethouders voldoende aanwezig; - De impact van het foutief bepalen van de aard van de opdracht is niet bij alle budgethouders voldoende bekend.



20 van 50

Toelichting bevindingen De kennis is gebundeld bij de inkoopafdeling, de afdeling juridische zaken en (met name voor werken) bij de afdeling O&R. Bij de overige afdelingen is de kennis beperkt. Er is een organisatiebreed kennisplatform – het zogenaamde intersectoraal aanbestedingsoverleg – ingericht. Per sector is een medewerker in dit overleg vertegenwoordigd. Het intersectoraal aanbestedingsoverleg heeft als doel het “uitwisselen van praktijkervaringen, inzicht en overzicht in voorgenomen aan te besteden projecten, het bespreken van actuele ontwikkelingen, het monitoren en evalueren van het aanbestedingsbeleid en het doen van voorstellen tot beleidsaanpassing”. De zichtbaarheid van het platform is beperkt, waardoor deze kennis niet optimaal wordt benut. Voor alle hoofdcategorieën (werken, leveringen en diensten) geldt dat voor opdrachten tot € 150.000 dezelfde interne drempelwaarden en daaraan gekoppelde voorwaarden voor onderhandse aanbesteding gelden. Dit is algemeen bekend bij de budgethouders. Aangezien iedere budgethouder, indien dit past binnen zijn of haar mandaat7 en budget, ook aanbestedingen kan doen met een financiële omvang groter dan € 150.000 is het risico op onrechtmatig handelen noemenswaardig, omdat de hierop van toepassing zijnde regels onvoldoende bekend zijn. Als hierbij in ogenschouw wordt genomen dat ook bij aanbestedingen beneden de Europese drempelbedragen een voldoende mate van openbaarheid moet worden betracht, is dit risico des te groter.

4.1.3 Bepalen totale geraamde waarde opdracht Toetsingskader Nadat de aard van de opdracht is vastgesteld, dient vervolgens naar de totale waarde van de opdracht te worden gekeken. Aan de hand van de kostenraming, die getoetst wordt aan de vastgestelde drempelbedragen (zie bijlage III), kan worden vastgesteld, welke aanbestedingsprocedure gevolgd moet worden. Bij het bepalen van de waarde van de opdracht, dient de volledige omvang van de behoeftestelling van het gehele waterschap als uitgangspunt te worden genomen. Er mag niet een bepaalde ramingsmethode worden gekozen met het doel om de opdracht onder de vastgestelde drempelbedragen te houden. Dit betekent dat de opdracht niet in onderdelen mag worden opgesplitst (organisatorisch noch inhoudelijk) en dit betekent ook dat de opdracht niet in de tijd beperkt mag worden. Aangezien het bepalen van de totale (geraamde) waarde in grote mate bepalend is voor de wijze waarop de aanbesteding zal gaan plaatsvinden, dient zowel de gekozen procedure als de onderliggende motivatie (kostenraming en overige randvoorwaarden) in het aanbestedingsdossier te worden opgenomen. Bevindingen - Door gebrekkige organisatiebrede afstemming over inkoopbehoeftes en de afwezigheid van een inkoopstrategie vindt geen check plaats of clustering van gelijksoortige opdrachten noodzakelijk is voor het correct bepalen van de totale geraamde waarde; - Een expliciete raming van de opdracht vindt niet voor alle inkopen plaats; - Het bewust knippen in opdrachten is niet aangetroffen door het onderzoeksteam. Toelichting bevindingen Vastgesteld is dat de budgethouder per project / opdracht de voorgeschreven vorm van inkoop of aanbesteden bepaalt. Er is – enkele uitzonderingen daargelaten – geen sprake 7

In de regeling budgethouderschap en financieel mandaat is dit voor alle budgethouders beperkt tot investeringen. In de exploitatie hebben slechts directieleden en stafafdelingshoofden dit mandaat.



21 van 50

van clustering van gelijksoortige opdrachten. Het grotere geheel (het totaal van een gelijksoortige werk, levering of dienst) wordt niet in de beoordeling betrokken. Het niet clusteren van gelijksoortigheid van opdrachten vormt een risico, omdat de Europese richtlijn deze clustering wél voorschrijft. ‘Aanbestedingsplicht’ wordt in het BAO gekoppeld aan het begrip ‘overheidsopdracht’. Overheidsinkopers moeten, voordat zij een overheidsopdracht in de markt zetten bij het ontstaan van een nieuwe inkoopbehoefte of het expireren van een bestaand contract, eerst beoordelen of deze Europees moet worden aanbesteed. Vóórdat inkoopuitgaven worden gedaan, is lang niet altijd sprake van een duidelijk te definiëren ‘opdracht’. Voor dergelijke uitgaven vindt vaak geen duidelijke afweging plaats of de opdracht ‘aanbestedingsplichtig’ is of niet. Dit geldt in het bijzonder voor inkoopuitgaven die verspreid over de organisatie plaatsvinden. De aanbestedingswetgeving stelt dat overheden hun voorgenomen inkoopuitgaven – voor zover die op een relevante manier samenhangen – op moeten tellen om te bepalen of aanbestedingsplicht op het totaal van deze uitgaven van toepassing is. Om deze samenhang te operationaliseren, introduceert het BAO het begrip ‘homogeniteit’. In de jurisprudentie wordt verder gesproken van ‘functionele samenhang’, die beoordeeld moet worden aan de hand van de ‘economische of technische functie’ van de opdrachten. Beide termen zijn voor meerdere interpretaties vatbaar. In het beleid van het waterschap zijn deze termen niet verder gedefinieerd. Het BAO schrijft dus niet voor om alle op elkaar lijkende inkoopuitgaven bij elkaar op te tellen bij het beoordelen van de aanbestedingsplicht. De inkopende organisatie heeft (wettelijke) vrijheid om hierin keuzes te maken en bepaalt tot op zekere hoogte zelf wanneer de aanbestedingsplicht aan de orde is, maar moet daarbij wel aannemelijk maken dat zij deze vrijheid naar eer en geweten invult. De ‘inkoopstrategie’ die de organisatie zelf opstelt, is leidend. Een inkoopstrategie kan allerlei beslissingen bevatten over het combineren of splitsen van inkooppakketten om de (inkoop)doelen van de organisatie beter te dienen. Of zij bevat beslissingen over het verdelen van inkoopuitgaven over organisatieonderdelen, omdat hier inhoudelijk of zakelijk gezien logische argumenten voor bestaan. Uitgangspunt is te allen tijde wel dat inkoopuitgaven die qua aard en/of functie samenhangen, niet mogen worden gesplitst om de richtlijnen te omzeilen. Het waterschap heeft momenteel geen (vastgestelde) inkoopstrategie waarin inkoopdoelen en inkooppakketten nader zijn uitgewerkt. Tot slot merken wij op dat niet van iedere opdracht een expliciete raming wordt gemaakt. Veelal wordt grofweg ingeschat wat de hoogte van de opdracht zal zijn. Niet altijd worden hierbij alle redelijkerwijs tot de opdracht behorende kosten in de raming meegenomen. Het onderzoeksteam heeft geen opdrachten aangetroffen waarbij bewust is gesplitst om de richtlijnen te omzeilen.

4.1.4 Bepalen aanbestedingsprocedure Toetsingskader Welke procedure gevolgd moet / mag worden is afhankelijk van de aard van de opdracht en het van toepassing zijnde drempelbedrag. Dit is uitgewerkt in het stroomschema in bijlage III, dat in dit onderzoek tevens het toetsingskader voor de rechtmatigheid vormt. Bevindingen - Het stroomschema ten behoeve van het bepalen aanbestedingsprocedure is slechts globaal bekend bij alle budgethouders;



22 van 50

-

De drempel voor openbaar aanbesteden (€ 150.000) is niet bij alle budgethouders voldoende bekend; De uitzonderingsmogelijkheden zijn niet nader gedefinieerd en daardoor vaak multiinterpretabel; Indien er gebruik wordt gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheden wordt dit zelden schriftelijk vastgelegd; De “regeling budgethouderschap en financieel mandaat” suggereert de mogelijkheid dat een directe bestelling van bepaalde zaken tot een bedrag van € 1.500 zonder opvraag van meerdere offertes (mantelovereenkomsten) mogelijk is.

Toelichting bevindingen Uit de interviews blijkt dat de meeste budgethouders globaal op de hoogte zijn van het bestaan van de geldende drempelwaarden met de daaraan gekoppelde aanbestedingsprocedure. De meeste geïnterviewde budgethouders hebben het stroomschema (zoals opgenomen in bijlage III) onder handbereik. De drempel voor openbaar aanbesteden (€ 150.000) is niet bij iedereen bekend. Het interne aanbestedingsbeleid kent geen gunning uit de hand. In principe moeten voor iedere opdracht / bestelling minimaal twee offertes worden aangevraagd. Wel biedt het beleid de mogelijkheid om in bepaalde gevallen bij onderhandse aanbestedingen minder offertes of inschrijvingen aan te vragen. Het betreft onderstaande situaties: - aanvullende opdrachten bij bouwprojecten; - opdrachten aan monopolisten; - opdrachten in het kader van juridische dienstverlening; - het inlenen van personeel in het kader van ingenieursdiensten8; - opdrachten in het kader van ingenieursdiensten; - opdrachten in het kader van calamiteiten; - opdrachten in het kader van zeer specialistisch werk; - materiële binding aan leverancier door onverbrekelijke relatie met eerder werk, levering of dienst; - bestelling / opdrachten binnen een raamcontract; - evidente ondoelmatigheid; - onvoldoende leveranciers beschikbaar. Deze ‘uitzonderingsgevallen’ zijn niet nader gedefinieerd en daarmee multi-interpretabel. Bij toepassing van een van deze uitzonderingssituaties wordt dit niet altijd op voorhand goed beargumenteerd beschreven noch achteraf schriftelijk vastgelegd. In artikel 10, lid 3 van de regeling budgethouderschap en financieel mandaat wordt vermeld dat “van documentatie van de leverancier wordt gebruik gemaakt bij bestellingen betreffende uitgaven tot een bedrag van € 1.500 inzake kantoorbenodigdheden, huishoudelijke artikelen en computerbenodigdheden”. Dit is strijdig met het aanbestedingsbeleid, omdat de suggestie wordt gewekt dat voor deze opdrachten niet meerdere offertes nodig zijn (of dat hiervoor mantelcontracten zijn overeengekomen).

4.1.5 Dossiervorming Toetsingskader Conform de nota aanbestedingsbeleid dient er een aanbestedingsdossier te bestaan van iedere aanbesteding. Hier zijn geen nadere richtlijnen voor bepaald. De rekenkamercommissie verwacht in ieder geval van iedere aankoop / aanbesteding boven de € 25.000,--, dat minimaal het volgende is vastgelegd: - Opdrachtformulering / offerteverzoeken; - Alle ontvangen offertes; 8

Ondanks dat het als uitzondering wordt genoemd kan het toch onder de EU-aanbestedingsplicht vallen.



23 van 50

-

(onderbouwd) gunningbesluit (en kopie orderbon) c.q. opdrachtverstrekking; Overeenkomst of contract.

Bevindingen - Er is organisatiebreed geen standaard dossieropbouw afgesproken betreffende aanbestedingen; - Binnen enkele afdelingen zijn er wel (afdeling)specifieke afspraken gemaakt met betrekking tot dossieropbouw; - Documenten die aan de daadwerkelijke aanbesteding vooraf zijn gegaan, zijn vaak verspreid over diverse (sub)dossiers, hetgeen het zoeken naar de noodzakelijk geachte informatie betreffende het aanbestedingsproces bemoeilijkt. Toelichting bevindingen Organisatiebreed wordt er geen standaard dossiervorming toegepast. Iedereen kan en doet dit naar eigen inzicht, waarbij vaak niet alle aanbestedingsdocumenten in één dossier bij elkaar zitten. De locatie van de betreffende documenten is wisselend (variërend van persoonlijk, afdelings- of centraal archief, mailcorrespondentie, postregistratiesysteem, etc). Het vergt veel energie en doorlooptijd om de stukken desgevraagd boven water te krijgen. Bij de afdeling O&R worden projectdossiers bijgehouden met een vaste systematiek, waar aanbesteden een onderdeel van uitmaakt. In het kwaliteitsysteem van de sector Zuiveren is dit expliciet vastgelegd. Er is een vaste systematiek van dossieropbouw. Na verloop van tijd gaan afgehandelde dossiers naar het centrale archief. De afdeling Projecten heeft deze systematiek recentelijk overgenomen.

4.1.6 Verantwoording Toetsingskader Er dient (bestuurlijk) verantwoording afgelegd te worden over (gesignaleerde) afwijkingen in aanbestedingsprocedures. Bevindingen - De rol van het Dagelijks Bestuur (DB) in aanbestedingsproces is niet duidelijk; - Uit de DB notulen blijkt dat een aantal aanbestedingen in meer of mindere mate ter sprake zijn gekomen; - In P&C documenten wordt slechts zelden melding gemaakt van de gevolgde aanbestedingsprocedures. Alleen wanneer er sprake is van grote financiële afwijkingen ten opzichte van eerdere begrotingen wordt daarvan melding gemaakt in P&C documenten; - Afspraken over procedureafwijkingen van het beleid worden mondeling door betrokken projectleiders, afdelingshoofden besproken, maar zelden op papier gezet; - Procedureafwijkingen bij aanbestedingen hoger dan € 150.000 worden, in tegenstelling tot het gestelde beleid, niet altijd voorgelegd aan het DB. Toelichting bevindingen De begroting 2007, het bestuursverslag over de periode januari tot en met juni 2007 en de jaarrekening 2007 zijn door het onderzoeksteam getoetst op de planning en verantwoording van aanbestedingen. Daarnaast zijn de notulen van het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur ten behoeve van het onderzoek getoetst op besluitvorming of verantwoording over aanbestedingen. In de notulen van het Algemeen Bestuur van 2007 is twee maal zijdelings melding gemaakt van aanbestedingen. In de P&C-documenten wordt geen verantwoording



24 van 50

afgelegd over aanbestedingstrajecten zelf, tenzij er financiële consequenties aan verbonden zijn (denk hierbij aan voordelige of nadelige financiële aanbestedingsresultaten). Zo wordt in de beleidsbegroting 2007 slechts melding gemaakt van twee aanbestedingen ter onderbouwing van de opgenomen budgetten. In het bestuursverslag wordt in 13 gevallen melding gemaakt van de status en planning van aanbestede of aan te besteden projecten / opdrachten. In de jaarrekening gebeurt dit in 16 gevallen, inclusief de aanbestedingen waarvan ook in het bestuursverslag melding is gemaakt. Bij de melding wordt slechts in enkele gevallen melding gemaakt van de gevolgde aanbestedingsprocedure. Hierbij is geen borging dat deze informatie volledig is. In de notulen van het Dagelijks Bestuur van 2007 wordt in 14 gevallen ter kennisgeving of besluitvorming melding gemaakt van aanbestedingen. Het betreft hier zowel kennisgevingen van de start van een aanbestedingstraject, de melding van de actuele status van een aanbestedingstraject, voorstellen tot afwijking van het beleid (gemotiveerd afwijken van het openbaar aanbesteden binnen de bevoegdheid van het DB) en melding van (voorgenomen) gunning. Verder worden in het DB nog enkele acties afgesproken, welke vermeldenswaardig zijn: - In het DB van 28 februari 2007 heeft men gediscussieerd over de gewenste bestuurlijke betrokkenheid aan de voorkant van een aanbestedingsprocedure. Het DB wil graag aan de voorkant van een aanbestedingstraject de gelegenheid hebben om mee te kunnen denken. Hierbij is de afspraak gemaakt dat in het managementoverleg over dit onderwerp in relatie tot de mandaatregeling nadere afspraken worden gemaakt; - In het DB van 28 maart 2007 is het gunningsvoorstel aanbesteding groenonderhoud voor eigen locaties behandeld. Tot eind 2006 was het groenonderhoud eigen locaties contractueel met diverse groenbedrijven vastgelegd. Om te kunnen voldoen aan de Europese wetgeving is de sector zuiveren in 2007 overgegaan tot het aanbesteden volgens de Europese aanbestedingsprocedure van het groenonderhoud eigen locaties. In het DB is naar aanleiding hiervan gediscussieerd over de vraag of in het kader van de aanbestedingsprocedure optimaal gebruik is gemaakt van interne ondersteunende organisatieonderdelen. Met andere woorden vraagt het DB zich af of er sprake dient te zijn van primaire centrale aansturing (stafafdelingen) op dit terrein of decentraal (productieafdelingen) met ondersteuning van andere afdelingen. Afgesproken is dat de rolverdeling in het proces van de organisatieontwikkeling verduidelijkt dient te worden; - In het DB van 4 juli 2007 is geconstateerd dat het regelmatig voorkomt dat er een opdracht wordt aanbesteed zonder dat daarvoor toereikend budget beschikbaar is. Er wordt in die gevallen een gunningsvoorstel aan het DB ter besluitvorming voorgelegd, terwijl het AB nog niet om aanvullend krediet is gevraagd. Het DB wil paal en perk stellen aan de handelswijze om pas achteraf aan het AB krediet aan te vragen en heeft afgesproken dat hierop binnen de organisatie procesmatig moet worden ingestoken om dit in de toekomst te voorkomen. De uitwerkingen van bovengenoemde acties heeft het onderzoeksteam niet aangetroffen. De opmerkingen geven in ieder geval aan dat de bestuurlijke rol in het aanbestedingsproces niet helder is en dat het Dagelijks Bestuur kanttekeningen plaatst bij de ambtelijke beheersing van het aanbestedingsproces. In interviews is wel aangegeven dat bij het afwijken van het (interne) aanbestedingsbeleid tussen de betreffende projectleider, budgethouder en / of naasthogere leidinggevende collegiale afstemming plaatsvindt. De discussie en het resultaat daarvan wordt zelden op schrift gesteld en zijn daarom door het onderzoeksteam niet te verifiëren. Indien alle opdrachten conform beleid worden aanbesteed is het natuurlijk de vraag of aanbestedingen op de bestuurlijke agenda thuis horen. Weliswaar is vastgelegd dat



25 van 50

budgethouders verantwoording schuldig zijn over de besteding van hun budget, maar hierbij is niet expliciet gemaakt waaruit deze verantwoording in het kader van aanbestedingen dient te bestaan. In het aanbestedingsbeleid is slechts opgenomen dat “als bij aanbestedingen/opdrachten boven de € 150.0000 (incl. BTW) afgeweken wordt van de regel om openbaar aan te besteden moet dit in een beargumenteerd voorstel ter besluitvorming in het DB worden aangeboden”. Niet duidelijk is wanneer wat verantwoord moet worden over aanbestedingen, waardoor per definitie niet geborgd is dat er tijdig en volledig verantwoording wordt afgelegd.

4.1.7 Overig In deze paragraaf worden de overige vermeldenswaardige bevindingen gepresenteerd. Bevindingen - Als gevolg van de KAM certificering heeft de sector Zuiveren een goed beheersbaar inkoopproces, met een professionele invulling door de afdeling O&R. - De administratie van aangegane verplichtingen is verregaand van volledig. - Er heeft geen verbijzonderde interne controle plaats gevonden op naleving van de inen externe regelgeving. Toelichting bevindingen - De sector Zuiveren heeft ten behoeve van haar KAM-systeem – waarvoor zij is gecertificeerd – het ondersteunende proces inkoop beschreven, waarbij onderstaande regelingen zijn vastgesteld: - Algemene inkoopvoorwaarden - Toepassing algemene inkoopvoorwaarden - Aanbestedingsreglement Werken - Aanbesteden: Levering, dienst of werk? - Nota aanbestedingsbeleid - Stroomdiagram aanbestedingsbeleid - Mandaatregeling (inclusief bijlagen) - Formulier ondermandaat - Regeling budgethouderschap en financieel mandaat - Leveranciersbeoordeling sector Zuiveren Het inkoopbeleid is in voorbereiding. Bovengenoemde regelingen, met uitzondering van de leveranciersbeoordeling, zijn ook van toepassing op de rest van de organisatie. De naleving van de regelingen wordt niet structureel getoetst. Alleen binnen de sector Zuiveren is in het kader van het (gecertificeerde) KAM-systeem een (interne) auditsystematiek opgesteld. Specifieke audits omtrent inkoop hebben daarentegen nog niet plaatsgevonden. - De werken die via de afdeling O&R worden aanbesteed geschieden volgens de aanbestedingsprocedure die vast ligt in het (gecertificeerd) KAM-systeem van de sector Zuiveren. Binnen de sector Zuiveren is een Service Level Agreement overeengekomen. Hierin is overeengekomen dat alle aanbestedingstrajecten waarbij een bestek moet worden opgesteld door de afdeling O&R worden aanbesteed. Bij afdelingen buiten de sector Zuiveren is er geen sprake van ‘gedwongen winkelnering’, maar de aanbestedingstrajecten waarbij een bestek moet worden opgesteld lopen in principe via de afdeling O&R. Op basis van goede ervaringen weten de afdelingen bij dergelijke aanbestedingen O&R steeds beter te vinden. - Aangaan van verplichtingen: De eerste centraal gefaciliteerde en geüniformeerde vastleggingen in het proces van inkoop en aanbesteding vindt plaats in de verplichtingenadministratie. Ten behoeve van het vastleggen van aangegane verplichtingen beschikt het waterschap over een orderbonnenapplicatie. Afgesproken is dat het gebruik van een orderbon verplicht is, tenzij de bestelling lager is dan



26 van 50

-

-

-

-

€ 5009, het een ‘vaste’ levering van goederen of diensten (bijvoorbeeld brandstof, energie, telefoon, slibverwerking) betreft of het een levering tegen contante betaling betreft. Begin 2008 is op verzoek van het managementteam (MT) een diepgaand onderzoek uitgevoerd naar het gebruik van orderbonnen, getoetst aan het beleid. Voor het onderzoek zijn in totaal 11.595 facturen beoordeeld. Op basis van de criteria is berekend dat voor 4918 facturen een orderbon uitgeschreven had moeten worden. Vervolgens is onderzocht hoeveel facturen in werkelijkheid zijn voorafgegaan door een orderbon; de zogenoemde werkelijke orderbonfacturen. In 2007 bedroeg dit aantal 2.381 facturen. Vergelijken we de werkelijke orderbonfacturen met de potentiële orderbonfacturen (de ‘norm’) dan resulteert een percentage van 48,4%. Ofwel in meer dan de helft van de gevallen wordt geen orderbon uitgeschreven terwijl dat volgens de criteria wel had gemoeten. Opgemerkt wordt dat nalevingspercentages van de afdelingen onderling sterk verschillen (van 30,9% tot 82,8%). Verder is tijdens het onderzoek gebleken dat in 950 gevallen een orderbon is uitgeschreven terwijl dat volgens de afspraak niet nodig was geweest, aangezien het een bestelling < € 500 betrof. In de orderbonnenapplicatie kunnen verplichtingen niet meerjarig worden vastgelegd. Ieder jaar dient een (meerjarige) verplichting opnieuw ingegeven te worden voor het lopende boekjaar. Factuurproces: In het verleden is er door een extern bureau onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het factuurverwerkingsproces. Uit dit onderzoek is gebleken dat het proces wel doeltreffend was, maar er nog verbeteringen mogelijk waren op het vlak van de doelmatigheid. Deze verbetermogelijkheden lagen op het vlak van de grote mate van interne controlemaatregelen in het factuurproces. Vervolgens is in een vervolgonderzoek (ook met het oog op verdere digitalisering van het factuurproces) gekeken in welke mate hierin efficiencyvoordeel te behalen zou zijn zonder in te boeten op de doeltreffendheid. Dit heeft geleid tot een aantal aanpassingen in de interne controle van het factuurproces welke met de accountant afgestemd en geïmplementeerd is. Verbijzonderde interne controle10: Met interne controle wordt gedoeld op de controleactiviteiten die in de administratieve organisatie (AO) zijn ingebouwd als waarborg voor het noodzakelijk gewenste verloop van die AO. Bij verbijzonderde interne controle heeft iemand van buiten het betreffende werkproces zichtbaar, dat wil zeggen waarneembaar door derden, een controle uitgevoerd op de naleving van de AO. Deze verbijzonderde interne controle vindt niet plaats. Er is geen (structurele) centrale monitoring aanwezig op gedane inkopen door het waterschap en op de naleving van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Het risico bestaat hierdoor dat niet wordt voldaan aan de inen externe regelgeving op dit gebied. Er kan in ieder geval niet eenvoudig worden aangetoond dat er rechtmatig wordt aanbesteed. Wel was een eenmalige toets als nulmeting voorgenomen door het intersectoraal aanbestedingsoverleg, maar om dubbelwerk te voorkomen is ervoor gekozen dit rekenkameronderzoek tevens als nulmeting te laten dienen. Met ingang van eind 2007 is er een ambtelijke (multidisciplinaire) toetsingscommissie ingesteld waarbij ten behoeve van het directieteam de DB stukken kwalitatief worden getoetst. Hoewel er geen duidelijke toetsingscriteria zijn afgesproken draagt dit wel bij aan kwalitatief betere DB-voorstellen. In een aantal gevallen is gesignaleerd dat de toetsingscommissie bij DB-voorstellen heeft getoetst op het juist doorlopen van het aanbestedingsproces.

9

In artikel 10 lid 1 van de regeling budgethouderschap en financieel mandaat is gesteld dat álle financiële verplichtingen moeten worden vastgelegd in het orderbonnensysteem. Dit is strijdig met de gehanteerde interne richtlijn. 10 Voor de accountant is de kwaliteit van (verbijzonderde) interne controle bepalend voor de noodzakelijke breedte en diepgang van zijn controle. Hoe hoger de kwaliteit van de (verbijzonderde) interne controle door de organisatie, hoe minder controlewerkzaamheden de accountant hoeft uit te voeren.



27 van 50

Tot slot is vermeldenswaardig dat in 2004 door een externe partij in opdracht van het waterschap een aantal AO/IC procedures is beschreven, waaronder de aanbestedingsprocedure. Deze procedure is echter nooit in de organisatie geïmplementeerd. Weliswaar is de procedure in 2007 gepubliceerd op intranet, maar hier is verder nooit bekendheid aan gegeven. Uit interviews blijkt dat niemand van deze procedure op de hoogte is. Zelfs de strategisch inkoper is niet bekend met het bestaan van de procedure.

4.2 Rechtmatigheid aanbestedingspraktijk In deze paragraaf worden de bevindingen weergegeven ten aanzien van de rechtmatigheid van de aanbestedingspraktijk, op grond van een uitgevoerde steekproef. Deze steekproef is gebaseerd op de boekingen in de financiële administratie van 2007. Op basis van de financiële cijfers van 2007 is allereerst een inkoopanalyse uitgevoerd, waarvan de hoofdlijnen in paragraaf 4.2.1. zijn weergegeven. In paragraaf 4.2.2. wordt vervolgens ingegaan op de bevindingen uit de steekproef. Aangezien het waterschap, zoals ook in paragraaf 4.1.3 vermeld, geen inkoopstrategie kent waarin inkooppakketten zijn vastgesteld is ten behoeve van de steekproef gekeken naar individuele verstrekte opdrachten. Van deze opdrachten is uiteraard wel vastgesteld dat de opdracht niet gesplitst is (logische samenhang met andere opdracht(en)).

4.2.1 Financiële inkoopanalyse Over het boekjaar 2007 is door het Nederlands Inkoop Centrum (NIC) een grofmazige inkoopanalyse uitgevoerd gebaseerd op een overzicht van alle door waterschap Aa en Maas ontvangen en betaalde facturen11 over het boekjaar 2007. Het betreft 12.09212 facturen met een totaalbedrag van € 50.544.351 (circa 61% van de totale uitgaven). Het betreft hier zowel de kosten van exploitatie + investeringsprojecten. Voor de duidelijkheid: De omvang van het inkoopbelang zegt dus niets over de kwaliteit van het inkopen. Bovendien is op onderstaande analyse geen accountantscontrole uitgevoerd, maar dient het puur voor de beeldvorming van de aard en omvang van de inkopen bij het waterschap. Regionale inkoop

11

Niet inkoopgerelateerde of niet inkoopbeïnvloedbare betalingen zijn niet in de analyse betrokken, zoals onderlinge verrekeningen tussen afdelingen en dienstonderdelen van het waterschap, verstrekte subsidies en uitkeringen aan privépersonen, declaraties van personeel en sollicitanten, schade uitkeringen, belastingen, sociale premies en pensioenen, diensten van andere overheidsinstellingen of grotendeels gesubsidieerde instellingen, leningen en aflossingen. 12 Het aantal facturen volgens de rapportage van NIC wijkt af van het aantal facturen dat in het onderzoek naar de orderbonnenadministratie is onderzocht. Naar dit verschil is geen nader onderzoek verricht.



28 van 50

Onderverdeling naar leveringen, diensten en werken De indeling naar inkoopgebied kan worden verdeeld over de productclassificatie welke wordt gehanteerd bij de EG richtlijnen Leveringen, Diensten en Werken. Leveringen, diensten en werken

100%

68

80%

575

401

€ 8.081.397

5.357 € 18.345.294

60%

Werken Leveringen

40%

Diensten 904

6.334

€ 24.117.660

20%

0% Aantal leveranciers

Aantal facturen

Totaal bedrag incl. BTW

4.2.2 Rechtmatigheid De kwaliteit van de (verbijzonderde) interne controle is bepalend voor de noodzakelijke breedte en diepgang van het onderzoek. Zoals al in paragraaf 4.1 is geconstateerd zijn de interne controle-activiteiten in de administratieve organisatie van het aanbestedingsproces zeer beperkt en vindt er geen verbijzonderde interne controle plaats. Er kan dus niet eenvoudig worden aangetoond dat er rechtmatig wordt aanbesteed. Aangezien de orderbonnenadministratie niet volledig is, er geen inkooppakketten zijn gedefinieerd en opdrachten vaak niet meerjarig gebundeld zijn is niet te bepalen wat de omvang van de totale populatie is. Om in dit geval een representatieve steekproef te nemen, waarmee betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan voor de gehele populatie, zou de steekproefomvang irreëel groot zijn. Om toch een goed beeld te krijgen is in de uitgevoerde steekproef rekening gehouden met een goede afspiegeling van de aanbestedingspraktijk van de organisatie. Zo is in de steekproef rekening gehouden met de verschillende organisatie-onderdelen, leveranciers, financiële omvang en aard van de opdracht. In combinatie met de afgenomen interviews kunnen betrouwbare uitspraken worden gedaan over de wijze waarop binnen het waterschap wordt aanbesteed. Op basis van een steekproef uit de financiële administratie zijn een aantal aanbestedingen nader onderzocht. In totaal zijn tien budgethouders met in totaal 29 leveranciers in het onderzoek betrokken, waarbij gekeken is naar zowel werken, diensten als leveringen. In het onderzoek zijn de uitgaven en de daaraan ten grondslag liggende opdrachten betrokken. Voor nadere informatie zijn interviews afgenomen, is de orderbonadministratie, de financiële administratie, enkele aanbestedingsdossiers en overige belegstukken geraadpleegd.



29 van 50

Hoewel de basis wordt gevormd door de financiële administratie van 2007 zijn enkele verplichtingen (lees aanbestedingstrajecten) al in eerdere jaren doorlopen. Deze zijn in dat geval in het onderzoek meegenomen. In bijlage IV zijn de specifieke resultaten van de steekproef weergegeven. De belangrijkste bevindingen naar aanleiding van de steekproef zijn: - Alle individuele opdrachten die Europees aanbesteed hadden moeten worden zijn ook daadwerkelijk Europees aanbesteed; bij één opdracht, welke is aanbesteed in 2005, komt de contractwaarde dicht in de buurt van het in 2005 geldende Europese drempelbedrag; - Het interne drempelbedrag van € 150.000 voor openbaar aanbesteden is niet in beeld. In de steekproef zijn 4 opdrachten verstrekt met een waarde die boven deze grens lag, maar desondanks onderhands zijn aanbesteed. In 1 geval daarvan is een onderbouwde raming aangetroffen met een waarde die inderdaad lager lag. In geen geval is een expliciet DB-besluit aangetroffen; - De keuze voor wijze (aard) van aanbesteden niet altijd (goed) schriftelijk vastgelegd; - In een aantal gevallen wordt onderhands aanbesteed, waarbij minder offertes worden opgevraagd dan het beleid toestaat. In een aantal gevallen biedt het beleid de mogelijkheid tot afwijken. Schriftelijke onderbouwingen daarvan zijn niet aangetroffen; - In een aantal gevallen wordt ‘ruimer’ aanbesteed dan volgens beleid minimaal noodzakelijk is. Hierbij is openbaar of Europees aanbesteed, terwijl conform beleid onderhands aanbesteden mogelijk was geweest. Uit de interviews komt naar voren dat veelal wel in concurrentie, dus met meerdere betrokken partijen, wordt aanbesteed, maar dat niet altijd exact het minimaal benodigde aantal offertes wordt opgevraagd. Door het ontbreken van nadere definities ter uitwerking van het aanbestedingsbeleid, zoals wat binnen het waterschap onder de begrippen ‘homogeniteit’ en ‘functionele samenhang’ wordt verstaan en de beperkte professionalisering van de bedrijfsvoering op het gebied van inkoopen aanbesteding, zijn budgethouders zich oprecht niet altijd bewust van samenhang in hun inkoopuitgaven. Aanbestedingsplicht is daarmee op budgethouderniveau niet altijd ‘voorzienbaar’. Dit is een onwenselijke situatie. Hierbij wordt tevens opgemerkt dat de transparantie (navolgbare onderbouwing) in de keuze van de aanbestedingsvorm veelal ontbreekt en dat de strategisch inkoper slechts bij uitzondering voor advies of ondersteuning wordt geconsulteerd.



30 van 50

Hoofdstuk 5 Conclusies De bevindingen uit het onderzoek hebben geleid tot onderstaande conclusies. Deze worden per onderzoeksvraag (zie § 1.4) weergegeven. Wordt er gewerkt conform de Europese regelgeving én vastgestelde interne richtlijnen (rechtmatige uitvoering) voor wat betreft de wijze van aanbesteden en het handelen binnen de budget- en tekenbevoegdheid? Maak een onderbouwde inschatting van de mate waarin hiervan wordt afgeweken. De mate van naleving is wisselend in de organisatie, maar uit de steekproef blijkt dat er bij 6 van de 28 bestudeerde dossiers niet conform de interne richtlijnen is gewerkt. Daarbij is de grens € 150.000 voor openbaar aanbesteding niet goed in beeld. Verder is de dossiervorming bij afwijkingen ook niet op orde. Er zijn geen feitelijke afwijkingen geconstateerd ten aanzien van de Europese regelgeving. Vanwege het gebrek aan een organisatiebreed goed overzicht van aanbestedingen, loopt het waterschap wel risico’s op de gebieden van gelijksoortige en meerjarige contracten. Er is onvoldoende geborgd dat het DB zijn verantwoordelijkheid kan nemen, daar waar dit bij afwijkingen van interne regelgeving wel noodzakelijk is. Vanwege het regelmatig achterwege laten van het gebruik van het orderbonnensysteem heeft de organisatie geen adequate vastlegging van al haar financiële verplichtingen. Daarmee wordt niet gewerkt conform de regels ten aanzien van budget en tekenbevoegdheid. Indien wordt afgeweken van de vastgestelde richtlijnen gebeurt dit dan navolgbaar, toetsbaar en rechtmatig? Wordt afwijking van de richtlijnen expliciet en onderbouwd vastgelegd in een (aanbestedings)dossier en / of anderszins gemeld? De afwijkingen hebben betrekking op de naleving van de interne richtlijnen. De onderbouwing en vastlegging gebeurt onvoldoende. Zo is de €150.000 grens (openbaar) niet altijd in beeld. Bij afwijking dient dit door het DB bekrachtigd te worden. Deze afwijkingsvoorstellen zijn binnen de steekproef niet aangetroffen. Daarnaast wordt niet altijd het minimaal benodigde aantal offertes opgevraagd. Vaak wordt daar wel over nagedacht, maar is daarvan in geen van de onderzochte dossiers / documenten een expliciete melding aangetroffen. Wel vindt er, zo blijkt uit interviews, soms overleg plaats tussen budgethouder en ‘projectleider’ waarin keuzes in worden gemaakt. In hoeverre worden er aanbestedingsdossiers bijgehouden en zijn deze adequaat? Bij de afdeling O&R worden projectdossiers bijgehouden met een vaste systematiek, waar aanbesteden een onderdeel van uit maakt. In het Kwaliteitsysteem van de sector Zuiveren is dit expliciet vastgelegd. Er is een vaste systematiek van dossieropbouw. De afdeling projecten heeft deze systematiek recentelijk overgenomen. Bij het facilitair bedrijf zijn in 2006 een aantal Europese aanbestedingstrajecten doorlopen. Hiervan zijn in het centrale archief dossiers aanwezig, maar er is geen standaard dossieropbouw. Dit is vaak aan de projectleider zelf.



31 van 50

Er is geen standaard dossiervorming voor de hele organisatie. Dit gebeurt naar eigen inzicht. De locatie van de documenten is wisselend. Dit leidde in het onderzoek tot veel zoekwerk, maar nagenoeg alle – in het onderzoekskader aangegeven – opgevraagde stukken ten behoeve van de steekproef zijn aangetroffen. Er is geen centraal contractenregister. Weliswaar is voor het team ‘inkoop’ een applicatie hiervoor ontwikkeld, maar moet het inventariseren en vullen van de applicatie nog worden uitgevoerd. Wordt verantwoording afgelegd over de aanbestedingen over een periode (kwartaal/jaar) aan het Algemeen Bestuur en voldoet deze verantwoording aan de eisen van transparantie? Er wordt geen structurele verantwoording afgelegd over aanbestedingstrajecten en het over het naleven van het aanbestedingsbeleid. De verantwoording voldoet niet aan de eisen van transparantie. In de bestaande P&C-documenten wordt geen verantwoording afgelegd over aanbestedingstrajecten zelf, tenzij er financiële consequenties aan verbonden zijn. Behoudens bij afwijkingen zijn er ook geen richtlijnen omtrent het informeren van het Algemeen of Dagelijks Bestuur met betrekking tot aanbestedingstrajecten. De bestuurlijke kaders en de gewenste wijze van verantwoording zijn niet voldoende duidelijk. Welke knelpunten worden in de praktijk van aanbesteding gesignaleerd? -

-

-

-

-

-

Interpretatie van beleid. Het geformuleerde beleid geeft te veel ruimte voor eigen interpretatie of iets wel of niet binnen het beleid past. Dit wordt versterkt doordat er geen centrale inkooprol is; Wat is (nationaal) openbaar? Volgens het (interne) beleid dient er in sommige gevallen (nationaal) openbaar aanbesteed te worden. Er is echter niet uitgewerkt hoe hier binnen het waterschap invulling aan gegeven dient te worden; Bepalen van de omvang van de opdracht. Het is niet voor iedereen duidelijk welke aspecten meegenomen moeten worden bij het bepalen van de omvang van de opdracht. Indien er bijvoorbeeld sprake is van contracten voor onbepaalde tijd moet voor het berekenen van de Europese drempel naar de contractwaarde over 48 maanden gekeken worden; als er een contract voor een bepaalde tijd wordt afgesloten (bijvoorbeeld 6 jaar), naar de waarde van die contractsduur; Bij kleinere opdrachten wordt het middels meerdere offertes aanbesteden niet altijd doelmatig geacht. Het huidige beleid biedt overigens reeds de mogelijkheid van deze regel af te wijken met (onder andere) de reden ‘evidente ondoelmatigheid’, maar dit dient vooraf onderbouwd te worden; Inkoopvoorwaarden. Het waterschap kent eigen inkoopvoorwaarden. Deze worden echter niet voor alle doeleinden toepasbaar geacht. Verder wordt niet uniform omgegaan met het van toepassing verklaren van de eigen inkoopvoorwaarden, zodat niet altijd helder is of bij opdrachten de inkoopvoorwaarden van het waterschap van toepassing zijn of de leveringsvoorwaarden van de opdrachtnemer; De positionering van inkoop is niet voldoende duidelijk in de organisatie en er is geen inkoopbeleid vastgesteld; Het aanbestedingsbeleid voldoet aan de huidige wetgeving. Hierbij is echter nog niet uitgewerkt dat (gebaseerd op jurisprudentie) ook in het geval van grensoverschrijdend belang voor opdrachten beneden de Europese drempelbedragen de verplichting tot een voldoende mate van transparantie geldt. Dit wordt naar verwachting uitgewerkt in de nieuwe aanbestedingswet, die naar verwachting op 1 mei 2009 in werking zal treden



32 van 50

Op welke wijze wordt de naleving van de regelgeving geborgd in de AO/IC (administratieve organisatie en interne controle)? Het navolgen van wetten en overige regelgeving alsmede het handhaven van het beleid op het gebied van aanbesteden behoeft verbetering. Op dit moment vindt er geen structurele toetsing op naleving plaats en worden afwegingen en gemaakte keuzes niet goed en eenduidig gedocumenteerd en gearchiveerd. Het proces wordt (financieel) administratief ondersteund vanaf het moment van het vastleggen van een verplichting in een orderbonnenapplicatie. Er is echter vastgesteld dat niet alle verplichtingen in de orderbonnenapplicatie worden vastgelegd. Bovendien vindt er van het aanbestedingsproces dat voorafgaat aan het verstrekken van de opdracht cq het aangaan van de uiteindelijke verplichting geen (uniforme) vastlegging plaats. De wijze van vastlegging hiervan is een verantwoordelijkheid en bevoegdheid van de desbetreffende budgethouder. In enkele gevallen, zoals het KAM-systeem van de sector Zuiveren, zijn hierover nadere afspraken vastgelegd. Het proces van factuurverwerking is recentelijk heringericht. Hierbij is een externe partij betrokken, teneinde te borgen dat de AO/IC op een goede wijze is vormgegeven. De accountant heeft over 2007 geconstateerd dat niet van alle inkoopfacturen te achterhalen is of de prestatie geleverd is. De prestatieverklaringen (brondocumenten van geleverde prestaties) worden niet gestructureerd vastgelegd en gearchiveerd. Indien (kopie)pakbonnen bij de factuur ontvangen worden, worden zij aan de factuur gehecht en ingescand. Daarnaast zijn de facturen digitaal gekoppeld aan de orderbonnen. Er is geen centrale monitoring aanwezig op gedane inkopen door het waterschap en op de naleving van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Het risico bestaat hierdoor dat niet voldaan wordt aan de inen externe regelgeving op dit gebied.



33 van 50



34 van 50

Hoofdstuk 6 Aanbevelingen In dit hoofdstuk worden de aanbevelingen van de rekenkamercommissie naar aanleiding van het onderzoek gepresenteerd. Allereerst hecht de rekenkamercommissie eraan te benadrukken dat zij verwacht dat met het uitvoeren van de voornemens, die in de voorjaarsnota 2008 tot uitdrukking zijn gebracht ten aanzien van het professionaliseren van inkoop, een belangrijke kwaliteitsimpuls wordt gegeven aan het proces van inkoop en aanbesteden. Ter ondersteuning van deze verbeteracties worden onderstaande aanbevelingen van de rekenkamer gepresenteerd, ingedeeld naar de rubrieken “Beleid”, “Procesbeheersing” en “organisatie-inrichting”. Beleid - Actualiseren beleid: Actualiseer doelstellingen inkoopen aanbestedingsbeleid in het licht van de nieuwe aanbestedingswet en herzie de type aanbesteding met drempelbedragen beneden de Europese normen. Overweeg een drempelbedrag als ondergrens voor gunning uit de hand; - Streef naar zo weinig en eenvoudig mogelijke duidelijke interne richtlijnen die slechts voor 1 uitleg vatbaar zijn, maar zorg voor 100% naleving. Definieer de begrippen ‘homogeniteit’ en ‘functionele samenhang’ als onderdeel van de inkoopstrategie nader en bepaal inkooppakketten. - Stem met het bestuur de kaders af en stem af waarover en op welke wijze zij op het gebied van aanbesteden gerapporteerd worden. Procesbeheersing - Verbeter de inrichting van het aanbestedingsproces. Zet op basis van het nieuwe beleid een systeem van interne controle op dat enerzijds bestaat uit beheersmaatregelen binnen het inkoop en aanbestedingsproces en anderzijds voorziet in het structureel (laten) uitvoeren van specifieke (verbijzonderde) controles op de naleving van de regelgeving. Laat dit deel uit maken van het pakket van interne controleplannen zoals deze in het kader van de nieuwe waterschapswet opgesteld en uitgevoerd moeten worden. - Leg vast dat achteraf en steekproefgewijs interne controle plaatsvindt: De concerncontroller bewaakt dat het aanbestedingsproces binnen de kaders van het te nemen besluit inzake inkoop en aanbesteding wordt uitgevoerd. Deze persoon toetst daartoe achteraf en steekproefsgewijs of de voorgeschreven procedurehandelingen (melding bij de centrale adviesfunctie aanbesteden, indiening adviesaanvraag et cetera) hebben plaatsgevonden. Het resultaat van de toets wordt, voorzien van motiveringen en parafen, in het aanbestedingsdossier vastgelegd. Externe controle op naleving van de (Europese) aanbestedingsregels zal plaatsvinden door de accountant in het kader van het vanaf de jaarrekening 2009 verplichte rechtmatigheidsonderzoek; - Bepaal hoe een aanbestedingsdossier moet worden opgebouwd. Het aanbestedingsdossier moet een adequate interne en externe verantwoording en accountantscontrole tijdens en na uitvoering van de opdracht mogelijk maken. Besteedt hierbij voldoende aandacht op het vastleggen van onderbouwingen van keuzes; - Zorg voor een goed contractenbeheer en een actueel centraal contractenregister. Organisatie-inrichting - Richt de inkooporganisatie hierop in met als doel: o Om soortgelijke opdrachten te kunnen aggregeren op waterschapsniveau om daarmee het risico van handelen in strijd met de Europese richtlijnen te beperken;



35 van 50

Om schaalvoordelen te bereiken; Om de inzet van medewerkers efficiënt over de organisatie te verdelen; Het bij elkaar brengen van de inkoopen aanbestedingsdeskundigheid bij het inkopen; o 100% naleving. De gecoördineerde inkoopfunctie kan jaarlijks de afdelings- en sectoroverstijgende inkooppakketten identificeren t.b.v. gebundelde inkoop (regiefunctie). Onder deze pakketten worden verstaan: leveringen, diensten of werken van gelijksoortige aard die door meer dan één organisatieonderdeel ingekocht worden. Deze gebundelde inkoop kan vervolgens plaatsvinden door de gecoördineerde inkoopfunctie. Afdelingsspecifieke inkooppakketten kunnen decentraal worden ingekocht. Maak hierbij gebruik van de in de organisatie aanwezige kennis. Met het oog op continuïteit en kennisborging kan samenwerking worden gezocht met andere waterschappen, zoals reeds is gestart met waterschap De Dommel; Naast het inrichten van een gecoördineerde inkoopfunctie, is het aan te bevelen een centrale adviesfunctie aanbesteden in te stellen. Deze functie kan worden belast met zowel gevraagde als ongevraagde advisering omtrent aanbestedingen. Ook moeten bij deze functie alle aanbestedingen vanaf een bepaalde waarde worden gemeld en geregistreerd. Gemeld en geregistreerd kunnen worden of het een levering, een dienst of een werk betreft, de aard en de geraamde waarde van de opdracht, welke aanbestedingsprocedure wordt gevolgd en in voorkomend geval op welke uitzonderingsgrond de keuze voor een andere aanbestedingsprocedure dan voorgeschreven is gebaseerd, voorzien van een motivering; De centrale adviesfunctie aanbesteden kan ook een registratie bijhouden van de ervaringen met gekozen leveranciers en werken aan een dossier van preferente leveranciers; Er kan voor worden gekozen om de taken van de gecoördineerde inkoopfunctie en de centrale adviesfunctie aanbesteden te combineren in één functie. Houdt hierbij rekening met functiescheiding en deskundigheid. Inkopen vergt een andere deskundigheid dan adviseren over aanbesteden; o o o

-

-

-



36 van 50

Hoofdstuk 7 Zienswijze dagelijks bestuur



37 van 50



38 van 50

Nawoord

Rekenkamercommissie

De rekenkamercommissie heeft kennisgenomen van de zienswijze van het Dagelijks Bestuur op de voorliggende rapportage. De rekenkamercommissie constateert dat de in het rapport opgenomen conclusies worden herkend en de aanbevelingen worden overgenomen. De reeds ondernomen en geplande maatregelen doen recht aan de aanbevelingen en geven het vertrouwen dat de organisatie zich op dit punt zal verbeteren. Een verbetering is mede noodzakelijk omdat vanaf 2009 in het kader van de rechtmatigheidstoets strengere eisen worden gesteld aan het navolgbaar rechtmatig handelen. Wellicht ten overvloede wijst de rekenkamercommissie erop dat de organisatie op 1 januari 2009 hierop voorbereid dient te zijn. Om het effect van het rekenkameronderzoek te borgen zal de rekenkamercommissie overeenkomstig het “Reglement van orde voor de werkzaamheden van de Rekenkamercommissie” met belangstelling de wijze waarop de aanbevelingen worden geïmplementeerd volgen. De opvolging van de toezeggingen van het Dagelijks Bestuur zullen door de rekenkamercommissie worden betrokken bij de evaluatie van de effecten van dit rapport. Tot slot wil de rekenkamercommissie alle betrokkenen bedanken voor hun bijdrage aan het onderzoek en de totstandkoming van voorliggend rapport.



39 van 50



40 van 50

Bijlage I. Nr. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Bij het onderzoek betrokken medewerkers

Functie Hoofd ICT Coördinator IT-beheer Hoofd P&O Coördinator gebouwenbeheer (afdeling Facilitair Bedrijf) Hoofd Integraal Beleid Hoofd Advies Waterbeheer Hoofd district Boven Aa Hoofd district Hertogswetering Hoofd district Raam Hoofd Zuiveringsregio Dieze Coördinator Bouw en Civiel (afdeling O&R) Projectleider watersysteem (afdeling Projecten) Medewerker projectondersteuning (afdeling O&R) Adviseur Informatiemanagement (afdeling Concern Control) Coördinator Juridische Zaken Strategisch inkoper (afdeling Facilitair Bedrijf) Lid directieteam, aandachtsgebied zuiveren



41 van 50

Bijlage II.

Toetsingskader aanbestedingsproces

Stap

Omschrijving

Voorbeeld beheersmaatregel

Inventariseren

Voordat daadwerkelijk ingekocht en aanbesteed gaat worden dient er bekend te zijn wat er ingekocht moet worden. De inkoopbehoefte op de korte en middellange termijn is bekend.

Inkoopplanning (centraal, decentraal), meerjarenraming, begroting, afdelingsplan, contractenregister

Er is duidelijk wie wat mag inkopen / aanbesteden. Zij dienen over voldoende kennis en kunde te beschikken om dit conform beleid uit te kunnen voeren.

Regeling budgethouderschap en financieel mandaat

Om te kunnen bepalen op welke wijze de opdracht aanbesteed dient te worden, wordt allereerst de aanbestedingsvorm bepaald. Voorgenomen opdrachten worden in drie hoofdcategorieën ingedeeld namelijk: leveringen, diensten en werken. Hoewel voor wat betreft deze categorieën de aanbestedingswijzen grotendeels overeenkomen, verschillen bijvoorbeeld de drempelbedragen onderling, waardoor een verschuiving in de toepassing van procedures en regelgeving kan voorkomen. Het is dus van belang om de opdracht in één van de genoemde categorieën te kunnen indelen. Daarbij is het onderwerp van de opdracht bepalend. Indien het echter een samengestelde opdracht betreft (een combinatie van bijvoorbeeld de levering van een product en aanvullende dienstverlening), is het onderwerp dat de grootste financiële waarde vertegenwoordigt, bepalend voor de categorie waarin de opdracht dient te worden ingedeeld. Nadat de aanbestedingsvorm is vastgesteld, dient vervolgens naar de totale (geraamde) waarde van de opdracht te worden gekeken. Aan de hand van de kostenraming, die getoetst wordt aan de vastgestelde drempelbedragen (zie bijlage III), kan worden vastgesteld, welke aanbestedingsprocedure van toepassing is. Bij het bepalen van de waarde van de opdracht, dient de volledige omvang van de behoeftestelling van het gehele waterschap als uitgangspunt te worden genomen. Er mag niet een bepaalde ramingsmethode worden gekozen met het doel om de opdracht onder de vastgestelde drempelbedragen te houden. Dit betekent dat de opdracht niet in onderdelen mag worden opgesplitst (organisatorisch noch inhoudelijk) en dit betekent ook dat de opdracht niet in de tijd beperkt mag worden.

Aanbestedingsbeleid, inkoophandleiding, kennisdeling via website, centrale adviesfunctie

Bepalen aard opdracht ✓werk ✓levering ✓dienst

Bepalen totale geraamde waarde opdracht ✓ totale geraamde waarde



42 van 50

Aanbestedingsbeleid, gecoördineerde inkoop

Aangezien het bepalen van de totale (geraamde) waarde in grote mate bepalend is voor de wijze waarop de aanbesteding zal gaan plaatsvinden, dient zowel de gekozen procedure als de onderliggende motivatie (kostenraming en overige randvoorwaarden) in het aanbestedingsdossier te worden opgenomen. Bepalen aanbestedingsprocedure ✓ gunning uit de hand ✓ onderhands aanbesteden

(standaard) aanbestedingsdossier, centrale adviesfunctie

Welke procedure gevolgd moet / mag worden is afhankelijk van het type aanbesteding en het van toepassing zijnde drempelbedrag. Dit is uitgewerkt in het stroomschema in bijlage III, dat in dit onderzoek tevens het toetsingskader voor de rechtmatigheid vormt.

✓ openbaar aanbesteden ✓ Europees aanbesteden Dossiervorming

Verantwoording


Conform de nota aanbestedingsbeleid dient er een aanbestedingsdossier te bestaan van iedere aanbesteding. Hier zijn geen nadere richtlijnen voor bepaald. De rekenkamercommissie verwacht echter in ieder geval van iedere aankoop / aanbesteding boven de € 25.000,--, dat minimaal het volgende is vastgelegd: Opdrachtformulering / offerteverzoeken Alle ontvangen offertes (onderbouwd) gunningbesluit (en kopie orderbon) c.q. opdrachtverstrekking Overeenkomst of contract Er wordt (bestuurlijk) verantwoording afgelegd over (gesignaleerde) afwijkingen in aanbestedingsprocedures.


43 van 50

(standaard) aanbestedingsdossier

Vermelding Burap/Jaarrekening, DB- en AB-voorstellen

Bijlage III.

Toetsingskader rechtmatigheid

Bron: Intranet waterschap Aa en Maas



44 van 50

Bijlage IV.

Resultaten steekproef



45 van 50

Bijlage V.

Interviewvragen

Vragenlijst ten behoeve van interviews A) Inkoop en aanbesteden algemeen 1. Wie voeren bij u de inkoop- /aanbestedingstrajecten uit? 2. Heeft u inzicht in de aanbestedingen die op de middellange termijn gaan lopen? Heeft u inzicht in lopende contracten?

B) Inkoopproces 3. Hoe gaat u te werk als u een werk, product of dienst moet inkopen c.q. aanbesteden (Processtappen: Specificeren, Selecteren, Contracteren, Bestellen, Bewaken, Nazorg)? 4. Hoe gaat u te werk bij het bepalen van de aanbestedingsvorm? 5. Hoe gaat u te werk bij het bepalen van het selectie- en gunningcriterium? 6. Rechtmatigheid conform het inkoopen aanbestedingsbeleid: a. Met welke aanbestedingsvormen bent u bekend? b. Hebt u voldoende kennis om de juiste aanbestedingsvorm te kiezen? c. Past u altijd de Algemene Inkoopvoorwaarden van Aa en Maas toe? d. Bent u op de hoogte van het aanbestedingsbeleid; wat staat er zoal in? Waarom niet? e. Houdt u zich aan het aanbestedingsbeleid? f. Is er (standaard) een juridische toets opgenomen? 7. Transparantie en verantwoording a. Op welke wijze gaat u te werk als u wilt afwijken van de van toepassing zijnde inkoopprocedure? b. Worden de keuzes die gemaakt worden schriftelijk onderbouwd? c. Waarover wordt aan wie en op welke wijze (zowel ambtelijk als bestuurlijk) verantwoording afgelegd? d. Worden afwijkingen van het beleid in het dossier opgenomen?

C) Dossiervorming 8. Wat wordt er een dossier vastgelegd? Is de dossieropbouw gestandaardiseerd? 9. Worden alle originele documenten/dossier gearchiveerd? Waar en wanneer? 10. Worden alle (telefonische) afspraken schriftelijk vastgelegd? En in dossier opgenomen?

D) Knelpunten aanbestedingspraktijk 11. Schakelt u interne adviseurs of ondersteuners in bij uw inkoop en aanbestedingen? 12. Hoe ervaart u de interne drempelwaarden?



46 van 50

13. Wanneer maakt u gebruik van de orderbonnenapplicatie? 14. Gebruikt u formats / standaards / checklist (aanbestedingsdocumenten, beschikkingen)? 15. Welke aanbevelingen heeft u ten aanzien van het inkoopen aanbestedingenbeleid. 16. Evalueert u de inkoopen aanbestedingstrajecten en legt u dit vast in een dossier? Wat heeft u hiervan geleerd?



47 van 50

Bijlage VI.

Definities

In dit rapport wordt verstaan onder: - Inkoop: Alle handelingen waar een externe factuur tegenover staat. - Aanbesteden: De uitnodiging aan twee of meer ondernemers om deel te nemen aan een procedure, met als doel het doen van een aanbod (offerte) voor de uitvoering van een opdracht. - Werk: Een “werk” is een product van een geheel van bouwkundige of civieltechnische werken dat ertoe bestemd is als zodanig een economische of technische functie te vervullen. Hieronder vallen zowel opdrachten die betrekking hebben op de uitvoering van een werk, als opdrachten die zowel het ontwerp als de uitvoering van een werk tot voorwerp hebben. Ter afbakening van opdrachten voor diensten bevat bijlage I bij de Richtlijn 2004/18 een lijst van werkzaamheden die als ‘werken’ beschouwd moeten worden. (Artikel 1 lid 2b Richtlijn 2004/18 en artikel 1 sub h Bao). - Levering: Een ‘levering’ is een overeenkomst tussen een aanbestedende dienst en een leverancier, die betrekking heeft op de koop, lease, huur of huurkoop van producten. Er is geen nadere definitie van het begrip ‘producten’ gegeven, maar algemeen wordt aangenomen dat het hier om roerende zaken gaat, zoals een computersysteem of meubilair voor een kantoor. (Artikel 1 lid 2c Richtlijn 2004/18, artikel 1 sub i Bao). - Diensten: Een opdracht met betrekking tot de in bijlage II bij de Richtlijn 2004/18 bedoelde diensten, met uitzondering van opdrachten voor werken of leveringen (Artikel 1 lid 2 sub d Richtlijn 2004/18 en artikel 1 sub j Bao). - Gunning uit de hand: De opdrachtgever kiest zelf een leverancier uit. Er is geen sprake van concurrentie tussen leveranciers. - Onderhands aanbesteden: Aanbesteden zonder een openbare aankondiging. Er is beperkte concurrentie tussen een aantal zelfgekozen leveranciers. - Openbaar (nationaal) aanbesteden: Aanbesteden waarbij de overheidsorganisatie op nationaal niveau een openbare aankondiging voor een opdracht plaatst. Er is vrije concurrentie tussen alle leveranciers uit het land. - Europees (openbaar) aanbesteden: Aanbesteden waarbij de overheidsorganisatie op Europees niveau een openbare aankondiging voor een opdracht plaatst. Er is vrije concurrentie tussen alle EU-leveranciers. De Europese aanbestedingsregels zijn hier van toepassing. - Europees (niet-openbaar) aanbesteden: (Openbare) procedure waaraan alle ondernemers mogen verzoeken deel te nemen, maar waarbij alleen de door de aanbestedende dienst aangezochte ondernemers mogen inschrijven. Ook wel de procedure met voorafgaande selectie genoemd.(Artikel 1 lid 11 b Richtlijn 2004/18) - Richtlijn: Richtlijn 2004/18 van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten.



48 van 50



49 van 50

Colofon

Onderzoeksrapport “aanbesteding leveringen, diensten en werken” Rekenkamercommissie Waterschap Aa en Maas

opdrachtgever AB status Versie AB auteur Onderzoeksteam, Rekenkamercommissie

gecontroleerd door Rekenkamercommissie vrijgegeven door Rekenkamercommissie

's-Hertogenbosch, 28 augustus 2008 RKC200801 Waterschap Aa en Maas Pettelaarpark 70 5216 PP ’s-Hertogenbosch tel 073 615 66 80 fax 073 615 66 00 [email protected] www.aaenmaas.nl © Rekenkamercommissie waterschap Aa en Maas



50 van 50

Onderzoeksrapport Aanbesteding leveringen, diensten en werken. Rekenkamercommissie Waterschap Aa en Maas

Recommend Documents