Onderzoeksprogramma naar management grote infraprojecten

Onderzoeksprogramma naar management grote infraprojecten

Kennis- en netwerkontwikkeling gaan in Netlipse hand in hand Grote infrastructuurprojecten halen helaas maar al te vaak de voorpagina’s van onze kranten omdat ze falen. Maar wanneer is er eigenlijk sprake van falen van zo’n project? En waarom falen deze projecten en hoe kunnen we dat in de toekomst voorkomen? Deze vragen stonden centraal in een grootschalig onderzoeksprogramma naar het managen en organiseren van grote infrastructuurprojecten in Europa, uitgevoerd door het kennisnetwerk NETLIPSE. Dit internationale netwerk waarin zowel onderzoekers als projectmanagers uit de praktijk betrokken zijn, laat zien hoe praktijk en wetenschap elkaar kunnen versterken door samen te werken aan kennis- en netwerkontwikkeling. In dit artikel geven wij hierop een toelichting aan de hand van de kernpunten van de aanpak, de belangrijkste conclusies en een doorkijk naar de toekomst.

D

e publieke opinie over het welslagen van grote infrastructuurprojecten is genoegzaam bekend. Het beeld wordt bepaald door het uitlopen van planningen, het overschrijden van budgetten, tegenvallende resultaten en een algemeen gevoel van ontevredenheid bij de betrokken partijen. Dat zie je niet alleen in Nederland, maar wereldwijd. En juist terwijl de ambities op het gebied van mobiliteit, zoals geformuleerd in TransEuropese Netwerken voor Transport (TEN-T), enorm zijn. Het lukt ons blijkbaar niet om dergelijke hoge ambities op succesvolle wijze te realiseren.

auteurs Dr. Eddy Westerveld ([email protected]),

Drs. Pau Lian Staal-Ong

senior consultant bij

([email protected]),

AT Osborne.

senior consultant bij AT Osborne.

18

IPMA Projectie Magazine | 03-2011

Europese samenwerking Uit voorgaande beschrijving van de beeldvorming rond infrastructuurprojecten valt op te maken dat we afstevenen op een ‘lock-in-situatie’ van grote ambities, maar een tekort aan implementatiekracht om deze te vervullen. Dit probleem werd in Nederland erkend door op infrastructuurgebied actieve partijen als Rijkswaterstaat en ProRail, en kreeg op Europees niveau aandacht van de Europese Commissie (EC). De interesse van de Europese Commissie voor dit probleem is begrijpelijk, aangezien veel grote infrastructuurprojecten (in het kader van het TEN-T) door de EC gefinancierd worden en eventuele kostenoverschrijdingen daarvan op de Europese begroting drukken. De EC stelde vast te weinig inzicht te hebben in waarom dergelijk projecten vaak spaak lopen en wie daarvoor verantwoordelijk is. Verbetering van kennis- en ervaringsuitwisseling tussen grote infrastructuurprojecten werd gezien als noodzakelijke basis voor de kennisontwikkeling die uiteindelijk de tools moet opleveren om dergelijke projecten goed te kunnen monitoren en tijdig te kunnen ingrijpen bij kosten- en tijdsoverschrijdingen. Om de implementatiekracht - ook met het oog op het steeds belangrijker worden van duurzame mobiliteit - te verbeteren, werd door een aantal bij grote infrastructuurprojecten betrokken partijen in Europa het plan opgevat voor een Europees onderzoeksprogramma op dit gebied. In kort tijdsbestek werd een consortium geformeerd van in totaal acht partijen uit Nederland, Groot-Brittannië, Zwitserland, Polen en Portugal. Vanuit

1. Betuweroute (rail) 2. Ring road Bratislava (road) 3. Gotthard Base Tunnel (rail) 4. HSL-South (rail) 5. Lezíria Bridge (road) 6. Lisbon - Porto (rail) 7. Lötschberg Base Tunnel (rail) 8. Maaswerken (water) 9. Motorway A2 (road) 10. Motorway A4 (road) 11. Motorway E18 (road) 12. Nuremberg - Ingolstadt (rail) 13. Øresund bridge (road & rail) 14. Unterinntalbahn (rail) 15. West Coast Main Line (rail)

Figuur 1: Overzicht van de in het NETLIPSE-programma 2006-2008 onderzochte projecten.

Nederland maakten adviesbureau AT Osborne, Rijkswaterstaat en de Erasmus Universiteit Rotterdam hiervan deel uit. Onder penvoering van AT Osborne is vervolgens een onderzoeksvoorstel ontwikkeld voor het Zesde Kaderprogramma (FP6) van de Europese Unie. Na honorering van dit voorstel ging in 2006 onder de naam ‘NETwork for the dissemination of knowledge on the management and organisation of Large Infrastructure ProjectS in Europe’(NETLIPSE) een onderzoeksprogramma van start, met als doelstelling: ‘Identificeer de spanning tussen mobiliteitsbehoefte en sociale eisen en ontwikkel nieuwe innovatieve manieren om met deze spanning om te gaan bij de implementatie van grote infrastructuurprojecten’.

Onderzoeksaanpak Als aanpak voor het Netlipse-onderzoek werd gekozen voor de ‘tripartiete kennisinfrastructuur’ zoals ontwikkeld binnen het BSIK-programma Transumo. Transumo (TRANsition to SUstainable MObility) is een Nederlands platform waarop private bedrijven, overheden en kennisinstellingen gezamenlijk kennis ontwikkelen op het gebied van duurzame mobiliteit. Door het samenbrengen van deze drie partijen ontstaat kennisuitwisseling en -ontwikkeling en wordt de kans op succesvolle implementatie van die kennis vergroot. Met deze tripartiete aanpak kent het onderzoeksprogramma dus een tweeledig doel: • het vergroten van de kennis over het organiseren en managen van grote infrastructuurprojecten teneinde de implementatiekracht in die projecten te kunnen verbeteren, én • het oprichten en uitbouwen van een netwerk van projectpartijen als basis/platform voor die kennisvergroting door het onderling uitwisselen van kennis van en ervaring met grote infrastructuurprojecten. Het verwerven van kennis over het organiseren en managen van grote infrastructuurprojecten ging in de onderzoeksperiode

2006-2008 hand in hand met het oprichten en uitbouwen van een netwerk van opdrachtgevers (ministeries), projectorganisaties en wetenschappers (universiteiten en onderzoeksinstellingen). Via activiteiten als netwerkbijeenkomsten, een magazine en een website werden kennis en ervaringen gedeeld en (tussen) resultaten van het onderzoek geverifieerd en besproken. Het Netlipse-onderzoek richtte zich in eerste instantie op het bestuderen en vergelijken van vijftien grote Europese infrastructuurprojecten en het op basis daarvan vaststellen van best practices en lessons learned in het managen en organiseren daarvan (zie figuur 1). Daartoe werden in meerdere onderzoeksteams de volgende thema’s beoordeeld: doelstellingen en scope, stakeholder management, financieel management, organisatie en management, risico- en kansenmanagement, contractering, vergunningenbeheer, kennis en (nieuwe) technologieën. In 2008 werd het onderzoek afgerond met de eindrapportage ‘Managing Large Infrastructure Projects’*. Het netwerk werd gecontinueerd middels een vervolgsubsidie van de EC TEN-T Executive Agency.

Praktische toepassing De tweede onderzoeksperiode van Netlipse (2008-2010) was vooral gericht op het continueren en uitbouwen van het netwerk en de praktische implementatie van de onderzoeksresultaten. Dit laatste heeft geleid tot de ontwikkeling van een model genaamd IPAT (Infrastructure Project Assessment Tool). Deze tool biedt de EC en andere opdrachtgevende of financierende instellingen de mogelijkheid een project op zeven momenten in haar levenscyclus te beoordelen.

Doel van IPAT is: • het verbeteren van het projectmanagement van infrastructuurprojecten; > 03-2011 | IPMA Projectie Magazine

19

> • het bieden van inzicht in de levensvatbaarheid van deze projecten in specifieke projectfases; • het verschaffen van beter inzicht in de voortgang van deze projecten; • het mogelijk maken om te benchmarken met soortgelijke projecten. In het IPAT-model worden twaalf thema’s onderscheiden op basis waarvan de levensvatbaarheid en voortgang van een infrastructuurproject op elk moment beoordeeld kunnen worden, te weten: politieke context, doelstellingen en business case, functionele specificaties, interfaces, stakeholder management, financiering, vergunningen, technologieën, kennismanagement, organisatie en management, contractering, risico- en kansenmanagement. Die beoordeling wordt verricht door een assessorteam, bestaande uit vertegenwoordigers van het Netlipsenetwerk - praktijk- en wetenschapbeoefenaars op het gebied van projectmanagement. Zij houden er bij hun afwegingen rekening mee dat het belang van elk thema per projectfase varieert. De resultaten van en ervaringen met IPAT zijn tot nu toe positief. Inmiddels breidt het netwerk zich gestaag uit. Ook de activiteiten ervan zijn in de tweede onderzoeksperiode uitgebreid. Naast de bijeenkomsten, de website en het magazine zijn er Special Interest Groups in het leven geroepen om specifieke kennis verder uit te diepen. Op dit moment zijn er vier groepen actief op de gebieden: Business Cases & Project Finance, Stakeholder Participation & Communication, Contracting & Procurement en Project Management.

Essentie van de werkwijze Voor het realiseren van de kennisuitwisseling was de keuze voor het verrichten van een internationaal onderzoek van essentieel belang. De schaal en complexiteit van grote infrastructuurprojecten maakt dat deze op landelijk niveau vaak uniek zijn, en er nationaal dus maar weinig vergelijkbare projecten zijn voor kennisuitwisseling. Op internationale schaal zijn dit soort projecten echter vaak wel vergelijkbaar. Op de onderzochte thema’s blijken grote infrastuctuurprojecten in verschillende landen dezelfde uitdagingen tegen te komen. Het onderscheid zit in de manier waarop hiermee wordt omgegaan. Juist de verschillen in de aanpak van deze uitdagingen zijn interessant gebleken om te kunnen vaststellen wat nu precies bepalend is voor de implementatiekracht van infrastructuurprojecten. Daarom is ervoor gekozen om het kennisnetwerk Netlipse op internationale leest te schoeien. Een tweede essentiële factor in de aanpak en werkwijze van Netlipse is de eerder genoemde ‘tripartiete kennisinfrastructuur’, de samenwerking tussen overheden, kennisinstellingen en private bedrijven. De meerwaarde van deze samenwerking tot kennisontwikkeling zit in de specifieke verantwoordelijkheden en competenties van de partijen, te weten: • de overheden zorgen ervoor dat de kennisontwikkeling aansluit bij de behoefte aan kennis; • de private partijen zorgen voor een doelgerichte aansturing van het project; • de kennisinstellingen zorgen voor een kritische blik op de bestudering van de projecten en zo op de kwaliteit en diepgang van de ontwikkelde kennis.

20

IPMA Projectie Magazine | 03-2011

Figuur 2: Projecten zijn het meest gebaat bij een duale aansturing, zowel gericht op ‘control’ als op ‘interaction’.

De kennis- en netwerkontwikkeling verliepen bij Netlipse synchroon. Bij de uitvoering van het programma is gebleken dat deze twee pijlers samen een soort vliegwiel vormen. Door inhoudelijk interessante kennis te ontwikkelen, zullen steeds meer partijen en actoren bijeenkomsten bezoeken en zich bij het netwerk aansluiten. Deze nieuwe aanwas zorgt op haar beurt voor nieuwe inbreng in het netwerk, die nodig is om nieuwe kennis te kunnen ontwikkelen. Deze koppeling vormt één van de belangrijkste succespunten in de aanpak van Netlipse. Het onderzoek kende zowel praktische als wetenschappelijke drivers. Binnen Netlipse is geprobeerd om deze te koppelen. Zo is het bij de cases gebruikte theoretisch kader diverse malen besproken met en getoetst door projectdirecteuren uit de praktijk. Op basis van deze gesprekken is het kader vervolgens aangescherpt. Ook bij de samenstelling van onderzoeksteams is telkens gezocht naar een mix van uitvoerende (projectmanagers) en adviserende (consultants) praktijkmensen en wetenschappers. Methodologisch gezien waren de onderzoekers ‘reflective practitioners’. Zij reflecteerden op wat ze aantroffen bij de onderzochte infrastructuurprojecten. Het onderzoek verliep grotendeels via case studies, zowel op basis van desk research als interviews op locatie. De projectorganisatie belast met de realisatie van het infrastructuurproject gold hierbij als het centrale object van studie. Ondanks deze duidelijke focus is getracht een holistische benadering te volgen. De projecten werden in een zo breed mogelijke context geplaatst, bijvoorbeeld door ook de netwerken van betrokken actoren en hun interacties in de beschouwingen mee te nemen - met telkens de verantwoordelijke projectorganisatie als centraal punt.

Kernconclusies Uit het uitgevoerde onderzoek volgen vele conclusies, waarvan de belangrijkste hieronder worden toegelicht en geïllustreerd met voorbeelden.

1. Hoewel de context van projecten erg kan verschillen, zijn de uitdagingen en kernthema’s die in die projecten worden ervaren op internationale schaal goed vergelijkbaar. dat impliceert dat internationale kennisuitwisseling mogelijk is en een meerwaarde biedt. Oorspronkelijk werd de uitwisselbaarheid van conclusies tussen landen als potentieel problematisch beschouwd. Het was immers niet ondenkbaar dat implementatieproblemen van een infrastructuurproject sterk bepaald zouden zijn door de specifieke situatie van het betreffende land waarin het uitgevoerd wordt. Het tegendeel bleek echter het geval: in het algemeen vertonen de problemen en uitdagingen juist een buitengewoon grote gelijkenis. dit wil overigens niet zeggen dat de problemen identiek zijn. dat is binnen onze eigen landsgrenzen ook niet het geval, maar de grotere thema’s zijn hetzelfde. in het Verenigd koninkrijk en zwitserland kent men ook discussies over interoperabiliteit op het spoor bijvoorbeeld. en de innovatieve technologie, toegepast op het gebied van tunnelveiligheid, zorgt niet alleen in nederland voor hoofdbrekens. de kernuitdaging binnen alle landen ligt bij het omgaan met sociale complexiteit: de grote en vaak contrasterende belangen die zo kenmerkend zijn voor infrastructuurprojecten. zo is de realisatie van het project götthard Basistunnel (met 57 kilometer in de zwitserse alpen de derde langste tunnel in de wereld) enkele jaren vertraagd door het dwarsliggen van het kanton Uri aan de noordzijde van de tunnel. de bewoners hebben meerdere malen - en met succes - geageerd tegen de uitvoeringsplannen van de projectorganisatie waarin oorspronkelijk weinig ruimte was voor mitigerende maatregelen. in nederland kennen we hiervan uiteraard ook vele voorbeelden. Historisch gezien, zeker voor de theorieontwikkeling op het gebied van procesmanagement, is de oppositie van de provincie gelderland tegen de Betuweroute daarvan een voorname exponent. 2. Aansturing van projecten vraagt om een delicate balans tussen ‘control’ en ‘interaction’. deze staan regelmatig op gespannen voet met elkaar. Projectorganisaties zijn doorgaans meer competent op het gebied van ‘control’. Het project West coast main Line behelst een upgrade van een 650 kilometer lange spoorlijn in het Verenigd koninkrijk, die zowel voor goederen- als personenvervoer wordt gebruikt. Het

de Øresund brug tussen denemarken en zweden.

project werd na het faillissement van railtrack in 2001 opnieuw onder aansturing van de overheid geplaatst; bij de Strategic railway authority (Sra). Sra voerde een groot aantal veranderingen door in het project. zo werden er lokale bijeenkomsten georganiseerd, startte een apart overleg met de gemeenten langs de lijn en voerde de projectleiding diverse gesprekken met de gebruikers van het spoor. naast deze op ‘interaction’ gerichte interventies besloot Sra ook meer te gaan sturen op ‘control’. professioneel projectmanagement werd ingehuurd bij Bechtel en de sturing was vooral gericht op de ontwikkelde business case. juist deze combinatie van interventies bleek succesvol: het project werd in zijn laatste fase binnen de planning, budget en naar tevredenheid van de meerderheid van de actoren opgeleverd. 3. Grote infrastructuurprojecten bevatten een keten van doelen waarin de meerwaarde voor de gebruikers voorop dient te staan. maar vaak wordt de koppeling tussen de fysieke infrastructuur en mobiliteitsdoelen (gebruikers) uit het oog verloren, waardoor de beoogde meerwaarde niet of minder wordt gerealiseerd.

Figuur 3: naast de behoefte aan mobiliteit spelen vaak andere, mogelijk ‘hogere doelen’ een rol bij de aanleg en aanpassing van infrastructuur.

Het aanleggen of aanpassen van infrastructuur is een middel om te voorzien in een behoefte. Vaak gaat het daarbij uiteindelijk om de behoefte aan mobiliteit, maar soms spelen andere doelen en mogelijk ‘hogere doelen’ de hoofdrol. Schematisch is dit weergegeven in figuur 3.

>

03-2011 | IPMA Projectie Magazine

21

> Het project Øresund bijvoorbeeld, de brugtunnelcombinatie tussen Denemarkten en Zweden, kende als hoger doel ‘het integreren van de regio’s Skane (Zweden) en Kopenhagen’ (Denemarken). Dit hogere doel werd tot diep in de projectorganisatie herkend en gebruikt als basis voor de aansturing. De Øresund-brug en bijbehorende tunnel vormden een middel om dit hoger liggende doel te bereiken. Als gevolg van dit hoger liggende doel identificeerde de projectorganisatie ook vele problemen die de integratie tegenwerkten. Zo bleek het bellen met een Zweedse mobiele telefoon in Denemarken (en vice versa) bijzonder duur. Deze en andere problemen zijn vervolgens aangekaart en in andere projecten aangepakt. 4. Projecten lijden aan de ‘leerparadox’: De meerwaarde van leren van andere projecten is groot, maar leren van anderen wordt vaak niet als een taak van de projectorganisatie beschouwd. Projecten zijn doelgerichte ondernemingen die het leren van andere projecten vaak niet voorop stellen. Nog veel te vaak worden evaluaties of kennisuitwisseling gezien als activiteiten die niet passen bij de vanuit een opdrachtgever gegeven projectopdracht. De directe positieve impact op projectresultaten is vaak niet tastbaar te maken, waardoor het leren van anderen vrijwel nimmer bovenaan de prioriteitenlijst komt. Dat is jammer, aangezien ons onderzoek aantoont dat het buitengewoon zinvol is om eens bij vergelijkbare projecten in Nederland of in het buitenland kennis op te doen. De essentiële managementthema’s van grote infrastructuurprojecten zijn internationaal immers vergelijkbaar, waardoor kennisuitwisseling meerwaarde geeft. Trap daarbij echter niet in de valkuil om best practices lineair te kopiëren. Het onderzoek wijst namelijk ook uit dat elk project zijn eigen op maat gesneden oplossingen moet realiseren, aangezien het doel, de startcondities en de context ervan altijd uniek zijn. 5. Het inbouwen van flexibiliteit is essentieel omdat de condities tijdens het project kunnen veranderen en je het ontwerp dus tussentijds moet kunnen aanpassen. Externe spanningen (9/11, nieuwe regering, financiële crisis en dergelijke) kunnen grote invloed hebben op infrastructuurprojecten. Infrastructuurprojecten zijn statische voorzieningen in een dynamische omgeving. De looptijd van deze projecten is vaak tien tot vijftien jaar. Gedurende deze periode vinden er vele ontwikkelingen plaats. Het project zal op deze ontwikkelingen moeten inspelen, of de projectleiding dat nu leuk vindt of niet. Als je een auto koopt, wil je tenslotte ook dat deze aan de eisen van vandaag voldoet en niet aan die van tien jaar geleden. Zo werkt het met infrastructuurprojecten ook: zodra zich in Zwitserland een tunnelramp voordoet, laait de discussie over veiligheidsnormen voor de Nederlandse tunnels weer op. Vaak met als gevolg nieuwe normen, aanpassingen in technologie en meerkosten. De projectorganisatie die met zijn tijd en de veranderende wensen van de stakeholders mee wil gaan, zal de nodige flexibiliteit tentoon moeten spreiden.

Voortgang programma Het Netlipse-programma vormt een voorbeeld van het hand in hand gaan van kennisontwikkeling en netwerkontwikkeling. Naast

een groeiend netwerk kent het een kennisbestand dat steeds verder wordt verbreedt en uitgediept. In de volgende fase van het programma hopen we deze kennis nog meer in te zetten in de praktijk, bijvoorbeeld door een bredere toepassing van het IPAT. Netlipse laat zien dat internationale kennisuitwisseling met een wisselwerking tussen theorie en praktijk kan werken. Wetenschap als katalysator van nieuwe ideeën en de praktijk als hoeder van de praktische toepasbaarheid en werkelijke verbetering. Hoewel de focus van Netlipse op Europa ligt, zijn er inmiddels ook banden aangegaan met kennisinitiatieven buiten Europa, onder meer in Brazilië, Rusland, China en India. Landen die graag willen profiteren van de kennis en ervaring die in Europa zijn opgedaan. Momenteel vindt er een heroriëntatie op het programma plaats. Het streven is om ten minste door te gaan met de huidige activiteiten: IPAT-assessments, trainingen, netwerkactiviteiten, etc. Daarnaast worden samenwerkingsinitiatieven met andere kennisprogramma’s ondernomen. Meer informatie is te vinden op www.netlipse.eu of neem contact op met Netlipse Programma Manager paulian. [email protected].

Noten * Het boek ‘Managing Large Infrastructure Projects’ is te bestellen via [email protected]. < (advertentie)