Inspectie Werk en Inkomen
onderzoek samenwerking CWI Dordrecht
Postbus 100 2700 AC Zoetermeer Bredewater 12 2715 CA Zoetermeer
onderzoek samenwerking CWI Dordrecht Versie 4/18 juni 2002
S. Heeremans/E.Jansen
Inhoud 1 Inleiding 2 Historie 3 Zienswijze gemeente en zienswijze CWI 4 Analyse IWI 5 Conclusies 6 Reacties van Gemeente Dordrecht en CWI op dit onderzoek. Bijlage 1 Bijlage 2
Historisch overzicht Lijst van afkortingen
1 Inleiding Op grond van de wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (SUWI) werken sinds 1 januari 2002 de gemeentelijke sociale diensten en de centra voor Werk en Inkomen (CWI) samen
om de inschakeling van uitkeringsgerechtigden en werkzoekenden in het arbeidsproces te bevorderen. Op 6 juni 2002 is een persbericht uitgegeven door de gemeente Dordrecht over de samenwerking met CWI Dordrecht. Het persbericht heeft geleid tot een publicatie in het dagblad Trouw waarin werd gesproken van stopzetting van de samenwerking door de gemeente Dordrecht met CWI Dordrecht. Dit bericht is tevens aanleiding geweest voor een beleidssignaal van de regionale inspectie Zuidwest, waarin melding wordt gemaakt van het in onderling overleg beëindigen van de detachering van het gemeentelijk personeel. In het reguliere bestuurlijk overleg van 6 juni tussen de minister en de Centrale organisatie van de CWI’s heeft de minister aangegeven een onderzoek van IWI te vragen. In het jaarplan van IWI is de samenwerking in algemene zin als potentiëel uitvoeringsknelpunt en tevens als prioriteit benoemd. Daarom heeft de inspectie het voornemen landelijk onderzoek te verrichten op basis van de signalen en de analyses van onder andere de kwartaalrapportages die vanuit CWI worden ontvangen. Bovendien ontvangt IWI signalen vanuit de gemeenten, die de noodzaak van onderzoek naar de samenwerking en de dienstverlening door CWI aantonen. Het onderzoek naar de gang van zaken in Dordrecht op het gebied van samenwerking past in dat kader. De opdracht van het onderzoek is als volgt geformuleerd: Een feitenonderzoek van de inspectie naar de wijze van samenwerking tussen de gemeente Dordrecht en het CWI Dordrecht gedurende het laatste half jaar. Het onderzoek naar de feiten rond de samenwerking in Dordrecht bezien in het licht van het gestelde in artikel 8 van de wet SUWI ten aanzien van de samenwerking. Behoudens de afspraken over de overdracht van gegevens en het niveau van de dienstverlening (vastgelegd in een serviceniveauovereenkomst) bestaat er nog geen normering op basis waarvan de samenwerking kan worden beoordeeld. Werkwijze 1. Documentenanalyse bij zowel CWI als gemeente Dordrecht • wettelijke en aanvullende samenwerkingsafspraken tussen gemeente en CWI • verslagen van gehouden overleggen • kwantitatieve (management)informatie over de geleverde producten 2. Gesprekken met gemeente Dordrecht en CWI.
Het onderzoeksrapport is als volgt ingedeeld:
2/10
-
een korte schets van de ontstaansgeschiedenis van de samenwerking tussen het CWI Dordrecht en de gemeente Dordrecht; de zienswijzen van de gemeente Dordrecht en CWI over de samenwerking en de beëindiging van de detachering ; de analyse van de Inspectie op basis van bovenstaande; - de conclusie van de Inspectie en het vervolg op dit onderzoek.
2 Historie Hieronder wordt een korte weergave gegeven van de historie over de samenwerking tussen CWI en de gemeente Dordrecht. Een meer uitgebreide weergave vindt u in bijlage 1. Op 1 juli 1999 is gestart met de detachering van de intakemedewerkers van de sociale dienst Dordrecht bij Arbeidsvoorziening, de voorloper van CWI. Afgesproken was dat ongeveer drie formatieplaatsen via een roulatiesysteem (met in totaal acht medewerkers) werden ingezet voor de intake van de Algemene Bijstandswet (Abw) voor de gemeente Dordrecht. Op 1 januari 2002 wordt gestart met CWI Dordrecht. De detachering van de medewerkers van de gemeente Dordrecht blijft evenals het ‘oude’ werkproces van de gemeente Dordrecht bestaan. Afgesproken is dat dit werkproces gedurende 2002 zal worden aangepast zodanig dat het past binnen het Referentie Werkproces (RWP) van CWI. Deze afspraak is niet een concrete planning geoperationaliseerd. Per februari echter besluit de vestigingsmanager CWI dat voor het intakeproces van de Abw het RWP gaat gelden. De problemen in de samenwerking tussen sociale dienst en CWI nemen daarna toe. Op 16 mei 2002 neemt het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Dordrecht het besluit de detachering per 1 juli te beëindigen.
3 ZIENSWIJZE GEMEENTE DORDRECHT en CWI DORDRECHT Gemeente Dordrecht Inleiding Afgesproken is dat per 1 januari 2002 het volledige intaketeam van de sociale dienst Dordrecht inclusief coördinator op detacheringsbasis in het CWI Dordrecht zou gaan werken. Enerzijds zou een ervaren organisatie een onervaren organisatie helpen en anderzijds zou door kruisbestuiving de onervaren organisatie ervaring opdoen. De constructie werd wederzijds goed ontvangen mede omdat het CWI Dordrecht, door allerlei oorzaken, een late start had gemaakt. Aansturing, taakopvatting en werkwijze Als de verschillende processen naast elkaar worden gelegd dan zijn er nauwelijks verschillen te zien. Het verschil zit in de aanpak, de belevingswereld en de manier van omgaan met het proces (taakopvatting en cultuur).
3/10
Voor de gedetacheerden was de intakecoördinator van de sociale dienst de leidinggevende. Het geheel werd vervolgens door de vestigingsmanager van het CWI Dordrecht aangestuurd. De cultuur bleek verschillend. Het intaketeam van de gemeente Dordrecht heeft in de afgelopen twee jaar een poortwachtersfunctie opgebouwd die te typeren is als: eerst werk en pas indien dit op redelijke termijn niet mogelijk is, wordt de mogelijkheid van een uitkering bezien. Het CWI Dordrecht werkte, naar de mening van het intaketeam, nog met het oude adagium van het arbeidsbureau: u komt voor hulp met zoeken naar werk, wij helpen u en sinds wij CWI zijn helpen wij u ook aan een uitkering. De cultuurverschillen leverden voor de intakemedewerkers het gevoel op, dat het door hun gewenste Dordtse model langzaam aan de kant werd geschoven. Op de vraag of de gedetacheerden van de gemeente per 1 juli aanstaande de overstap wilden maken naar CWI is door iedere medewerker aangegeven hier geen gebruik van te willen maken. Achteraf kan gesteld worden dan van kruisbestuiving geen sprake is geweest. Gezien het voorgaande in het proces is dit een logisch gevolg. Een belangrijk doel van de constructie is hiermee vervallen. Intenties en nieuwe afspraken De gemeente is voornemens om in overleg te blijven met het CWI Dordrecht om tot een nauwere samenwerking te komen, waarbij een goede samenwerking centraal staat. Op 16 mei jongstleden is overleg geweest tussen CWI Dordrecht en de gemeente Dordrecht. Afgesproken is om aan de hand van prestatie-indicatoren te kijken naar de intake Abw door het CWI. De gemeente helpt door vervolgens de gegevensoverdracht te controleren. In het overleg van 19 juni 2002 zal dit voorstel geformaliseerd worden. Aanbevelingen gemeente De gemeente geeft als aanbevelingen mee dat de cultuur moet wijzigen, het referentiewerkproces niet naar de letter moet worden uitgevoerd, maar naar de geest en dat de financieringsprikkel t.a.v. het CWI moet wijzigen in een systeem zoals dat nu voor de gemeenten geldt.
Zienswijze CWI Afspraken Op 1 juli 1999 werd afgesproken de bestaande gebouwen, die dicht bij elkaar liggen, te blijven gebruiken en eigenlijk een soort bedrijfsverzamelplein in te richten. In november 2001 is formeel besloten om medewerkers van de sociale dienst ten behoeve van de intake Abw te detacheren bij het CWI. De bedoeling was om zo lerenderwijs te beginnen. Alle gedetacheerde medewerkers van de gemeente Dordrecht zouden een training krijgen op het gebied van de andere CWI-activiteiten. Onstane situatie
4/10
De samenwerking tussen het CWI en de gemeente Dordrecht werd voorheen getypeerd als ‘gezamenlijk’. Thans is er sprake van een verstoorde verhouding. Het vermoeden bestaat dat van de kant van de gemeente geen interesse bestond voor een training, aangezien er niemand van de gedetacheerde medewerkers zich voor de training heeft aangemeld. Werkwijze, taakopvatting en aansturing De verschillen in werkwijze worden duidelijk in de normering. Zo staat er in het referentiewerkproces tien minuten voor de poortwachtersfunctie. De Dordtse werkwijze resulteert in een beduidend langere verwerkingsduur. Door de gekozen constructie (detachering van het gehele intaketeam in het CWI) zijn twee poortwachtersrollen ontstaan: een bij het CWI en een bij het gedetacheerde Intake-team. Voor de gedetacheerden was niet de vestigingsmanager, maar de sociale dienst de leidinggevende. De gedetacheerden accepteerden de sturing door de vestigingsmanager niet. Zij vonden dat zij aangestuurd werden door de sociale dienst. Hierdoor kwamen de gedetacheerde medewerkers apart te staan. Van echte detachering was geen sprake. Sturen op een oplossing Op 16 mei 2002 is overleg geweest tussen het CWI Dordrecht en de gemeente Dordrecht. Geconstateerd is dat de bevlogen aspiraties gezien het formele takenpakket teruggebracht moeten worden tot de eigen verantwoordelijkheden. Het voorstel is nu om aan de hand van prestatieindicatoren te kijken naar de intake Abw door het CWI. De gemeente helpt door vervolgens de gegevensoverdracht te monitoren. Er komt als het ware een ‘tweede schil’. Nieuwe afspraken Het bovenstaande wordt gezien als een zakelijke afspraak, die weliswaar wat minder ver gaat dan de oorspronkelijke ambitie maar bedoeld is om de zaken weer goed op te pakken en later door te groeien naar verdergaande samenwerking. Per 1 juli wordt de detachering van de medewerkers van de sociale dienst beëindigd. Men had de mogelijkheid om langer te blijven, maar niemand heeft te kennen gegeven naar het CWI te willen overstappen. In het overleg van 19 juni 2002 moet dit voorstel geformaliseerd worden. De afspraak is dan om vanaf 1 juli 2002 als CWI binnen 6 maanden te laten zien dat de afgesproken prestatienormen gehaald kunnen worden. Het CWI Dordrecht heeft nu de kans om te laten zien dat het de poortwachtersfunctie, welke formeel ook bij CWI belegd is, kan waarmaken.
4 Analyse IWI De samenwerking op lokaal niveau tussen lokale CWI’s en gemeenten is een cruciale factor in het SUWI-stelsel. De feitelijke samenwerking en de bijdrage van de samenwerking aan het realiseren
5/10
van de SUWI-doelstellingen (klant centraal, effectieve en efficiënte uitvoering) wordt sterk bepaald door lokale verhoudingen en historische achtergronden. Kenmerken in Dordrecht bij de aanloop naar de SUWI-invoering op 1 januari 2002 waren: CWI Dordrecht: • CWI Dordrecht is relatief laat gestart, mede als gevolg van de late aanstelling van de vestigingsmanager. Er waren aanloopproblemen in de implementatie van het referentiewerkproces, kwantitatieve en kwalitatieve bemensing en in het algemeen problemen bij de start van een nieuwe organisatie. Gemeente Dordrecht: • De uitvoering van de bijstandswet is op orde. Naast een rechtmatige uitvoering zijn producten van het ‘Dordtse model’ een goed functionerende poortwachtersfunctie en een succesvol uitstroombeleid. De gemeente heeft een belang deze goede resultaten te continueren. Er is een inherente spanning tussen belang van gemeente om continuïteit in haar ‘Dordtse model’ te waarborgen en het belang van CWI om eerst een organisatie op poten te zetten die haar primaire wettelijke taken kan uitvoeren. Gemeente en CWI hebben afgesproken om een team intakers van de sociale dienst bij het CWI te detacheren. Doel was het niveau van de door de gemeente voorgestane dienstverlening en met name de invulling van de poortwachtersrol door het CWI te kunnen leveren. Uit de stukken en gesprekken is gebleken dat de gekozen constructie niet tot het gewenste resultaat heeft geleid. De uiteenlopende belangen zijn met verschillende verwachtingen gecombineerd wat een weerslag heeft gehad op de aansturing en de feitelijke werkzaamheden. De oorzaken van de ontstane situatie zijn naar het oordeel van de inspectie in de kern terug te voeren naar onduidelijke afspraken bij de detacheringsconstructie en onvoldoende sturing op de feitelijke werkzaamheden van het team. Gevolgen waren: • De dagelijks hiërarchische aansturing van de gedetacheerde medewerkers (team in een team) was onduidelijk. • De situatie was dat naar het referentiewerkproces zou worden toegegroeid en dat vooralsnog het beproefde ‘Dordtse model’ werd toegepast op het CWI. De afspraken over het hoe en wanneer van de overgang naar het referentiewerkproces waren niet concreet; • De beoogde kruisbestuiving tussen CWI-medewerkers en medewerkers van de sociale dienst heeft, naar de mening van zowel CWI als gemeente, onvoldoende plaatsgevonden; • Het CWI Dordrecht erkent ook dat onder druk van de omstandigheden en de late start van het CWI in Dordrecht tot de keuze van de organisatorische constructie is gekomen en dat men onvoldoende in staat was werk boven inkomen te stellen.
6/10
Bovendien heeft de wijze waarop gecommuniceerd werd niet bijgedragen tot een oplossing van deze problemen. Niet alleen het persbericht, maar ook overige communicatie verliep niet altijd op een wijze welke was gericht op samenwerking. Verschillen in taakopvatting tussen medewerkers van de sociale dienst en voormalig medewerkers van de arbeidsvoorzieningsorganisatie in CWI spelen een rol. De gemeente Dordrecht is reeds twee jaar bezig met een transformatie van de organisatie tot een dienst waar werk boven inkomen staat. De cultuuromslag die dat van de medewerkers van de sociale dienst vergt heeft de afgelopen jaren plaatsgevonden. Daartegenover staat dat het CWI in Dordrecht deze cultuuromslag met de medewerkers, die zoals ook op andere plaatsen voor een groot deel afkomstig zijn van het voormalige arbeidsvoorziening, nog moeten maken. Gevolg hiervan is geweest dat verschillend met de invulling van de poortwachtersrol wordt omgegaan. 5 Conclusie De gemeente Dordrecht heeft de wettelijk verplichte samenwerking met het CWI niet verbroken. In overleg met het management van CWI wordt wel vanaf 1 juli de detachering van het team intakers van de gemeente Dordrecht beëindigd. De beoordeling van de samenwerking in het licht van artikel 8 van de wet SUWI levert het beeld op dat de afgesloten serviceniveau overeenkomst rechtmatig is. De inspectie constateert echter wel dat er een verstoring in de samenwerkingsrelatie tussen gemeente en CWI is opgetreden: • Beëindiging van de detachering van het gehele team intakers van de sociale dienst is geen uiting van samenwerkingsgerichtheid. • De taakopvatting bij de invulling van de poortwachtersfunctie wordt verschillend ingevuld. • Zowel gemeente als CWI trekken zich voorlopig terug op hun formele posities; • De gemeente neemt een meer afwachtende en kritische houding aan. Dit leidt een verscherping van de verificatie van overgedragen CWI-dossiers. • De gemeente heeft twijfels over de (financiële) prikkels die CWI heeft om tot een voor de gemeente aanvaardbaar product te komen. • Het is nog niet duidelijk in hoeverre CWI aan de afgesproken verwachtingen en vereisten kan voldoen. De inspectie concludeert dat de oorzaak van het mislukken van de detacheringsconstructie met name in onduidelijke afspraken en onvoldoende sturing door beide betrokken partners ligt. Gevolg is dat naar de mening van de inspectie de samenwerking en daarmee beoogde bijdrage aan het bereiken aan de SUWI-doelstellingen onder druk komt te staan. De inspectie vraagt van de gemeente Dordrecht en CWI-Dordrecht gezamenlijk voor 1 augustus schriftelijk te vernemen hoe zij de samenwerking verder vormgeven, welke afspraken daartoe zijn gemaakt en hoe de sturing op de uitvoering van deze afspraken is vormgegeven.
7/10
6 Reacties van Gemeente Dordrecht en CWI op dit onderzoek. In de rapportages van de inspectie is het gebruikelijk in het kader van hoor en wederhoor de reacties van de betrokken instanties op te nemen. Reactie Gemeente De gemeente is het niet eens met de conclusie dat de afspraken over aansturing onduidelijk waren. De gemeente erkent wel dat in de praktijk sprake was van verschillende aansturingen en dat achteraf de gekozen constructie wellicht niet zo gelukkig was. De gemeente is het niet eens met de eindconclusie dat de oorzaak van het mislukken ligt bij onduidelijke afspraken en onvoldoende sturing. De gemeente is van oordeel dat de oorzaak ligt in het fundamentele verschil in cultuur en taakopvatting van beide organisaties, waarbij aangetekend dat beide partners niet in staat zijn gebleken dit te doorbreken. Reactie CWI Het rapport geeft in grote lijnen de situatie weer. Op een aantal punten is door CWI nog aangegeven dat aanvullende informatie voor de huidige stand van zaken geleverd kan worden. Het CWI blijft voorstander van het zoeken naar de meest optimale vorm in de samenwerking tussen de ketenpartners, daarbij beschouwt het CWI de gemeente Dordrecht als centrumgemeente een belangrijke en gewaardeerde samenwerkingspartner.
8/10
Bijlage 1 Historisch overzicht activiteiten in het kader van samenwerking
Op 1 juli 1999 is gestart met de detachering van de intakemedewerkers van de Sociale Dienst Dordrecht bij Arbeidsvoorziening. Afgesproken was dat ongeveer drie fte via een roulatiesysteem met in totaal acht fte werden ingezet voor de Abw- intake voor de gemeente Dordrecht. Per 1 januari 2001 heeft de Sociale Dienst Dordrecht de poortwachtersfunctie in het primaire proces ingebouwd. De directeur van de Sociale Dienst Dordrecht schrijft op 23 oktober 2001 in een memo aan zijn medewerkers dat gedurende 2002 het ‘oude’ werkproces zal worden omgebouwd naar het referentiewerkproces CWI. In een overeenkomst tussen CWI, gemeente Dordrecht en gemeenten CWI-werkingsgebied wordt in oktober 2001 opgenomen dat de werkwijze met betrekking tot de lokale situatie gedurende 2002 werkenderwijs aangepast moet worden. Op 1 januari 2002 wordt gestart met het CWI Dordrecht. De detachering van de medewerkers van de gemeente Dordrecht blijft evenals het ‘oude’ werkproces bestaan. De trainingen om de medewerkers op te leiden tot adviseur CWI worden opgestart. Op 5 februari wordt de SNO door de gemeente Dordrecht ondertekend. Lokale afspraken omtrent klantherkenning/ poortwachter: n klantherkenning en werkintake zoveel mogelijk combineren. De termijn tussen beide processtappen dient zo kort mogelijk te zijn. n aan cliënten fase 1 wordt een werkzoektijd opgedragen van maximaal 10 werkdagen. Dit maakt onderdeel uit van het ‘oude’werkproces van gemeente Dordrecht.
Het Hoofd bureau Intake SD Dordrecht doet in haar memo van 6 februari 2002 aan de directeur Sociale Dienst melding van een aantal problemen in de samenwerking tussen Sociale Dienst en CWI. Zo vindt de uitkeringsintake eerder plaats dan de werkintake, worden medewerkers intaketeam niet betrokken bij werkoverleggen en laat opleiding op zich wachten. De vestigingsmanager CWI besluit om per 18 februari 2002 een wijziging in het werkproces aan te brengen. De poortwachtersfunctie zoals die door de Sociale Dienst van Dordrecht wordt voorgestaan, wordt uit het proces geschrapt. Het Referentie werkproces (RWP) dient te worden gevolgd.
9/10
In het verslag van het ketenoverleg van 24 april 2002 wordt door de gemeenten de twijfel over uitstroombevordering uitgesproken. De medewerkers van de Sociale Dienst Dordrecht konden op drie momenten kiezen om in dienst te komen bij het CWI (april, juli of oktober 2002). Geen van de medewerkers heeft interesse getoond om over te stappen naar het CWI. Op 16 mei 2002 neemt het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Dordrecht onder meer de volgende besluiten: n terugtrekking intake-formatie uit CWI; n organisatie ‘tweede schil’per 1 juli (8,25 fte). In feite wordt de procedure per 1 juli dezelfde zoals die is voor andere gemeenten. Het CWI verzorgt de intake zoals in het RWP is vastgelegd en draagt het dossier over aan de gemeente alwaar in de ‘backoffice’ de aanvraag verder wordt behandeld. Op 6 juni 2002 verschijnt het persbericht van de gemeente Dordrecht met de titel ‘ Time out voor Dordtse samenwerking CWI’. Daarin wordt medegedeeld dat de gemeente met het CWI gezamenlijk is besloten per 1 juli de gedetacheerde medewerkers van de Sociale Dienst terug te trekken uit het CWI. Dit persbericht wordt door het dagblad ‘Trouw’ gebruikt voor een artikel waarin wereldkundig wordt gemaakt dat de Sociale Dienst de samenwerking met CWI stopt. Dit is echter niet het geval. Op 19 juni namelijk vindt bestuurlijk overleg plaats tussen de twee betrokken organisaties waarin de werkafspraken die op 16 mei zijn gemaakt te formaliseren. 3 4 Abw Arbvo CWI GSD RWP SUWI
Bijlage 2 Afkortingen lijst Algemene Bijstandswet Arbeidsvoorziening Centrum voor werk en Inkomen Gemeentelijke Sociale Dienst Referentiewerkproces van CWI wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen
10/10
