raad voor cultuur
R.J.Schimmelpennincklaan3
raad voor cultuur raad voor cultuur
2506 AE Den Haag
3°3's-3612+3 relefoon.31
70310ssse fax +31(o)70 36147 27 e-mail [email protected] www.cultuur.nl
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap p/a de Algemene Rijksarchivaris Postbus 90520 2509 LM 's-Gravenhage
datum: 20 december 2007 ons kenmerk: bca-2007.04347
onderwerp: Verzameladvies over selectielijsten uit de periode juli 2006 tot en met juli2007
SELECTIE: DE HOGERE KUNST VAN HET VERNIETIGEN
L
Inleiding en toelichting
De Archiefwet van 1995 verbindt de doeleinden van het selectieproces aan een drietal functies van het inrichten van archieven, te weten het gebruik door de desbetreffende overheidsorganisatie zelf, het belang voor de recht- en bewijszoekende burger en, ten slotte, de mogelijkheid voor historische reconstructie van het gevoerde overheidsbeleid. De laatste jaren heeft met name de laatste functie een verdere 'uitwaaiering' doorgemaakt: van 'slechts' reconstructie van het handelen van de overheid, naar reconstructie van de maatschappelijke situatie tot archieven als weerspiegeling van de samenleving. Deze verlangens stellen hogere eisen aan de representativiteit van archieven. Selectie wordt onder die voorwaarden niet eenvoudiger. Bovendien probeert het Project Wegwerken Archiefachterstanden (PWAA) het selectieproces sneller te laten verlopen omdat veel achterstallig onderhoud is ontstaan als gevolg van nalatigheid van de rijksoverheid. Het is de opvatting van de Raad voor Cultuur dat de zorgvuldigheid in het selectieproces niet mag worden opgeofferd aan bureaucratische urgentie. De selectie van archieven was in het verleden niet vanzelfsprekend, ook al werd zij al ruim voor de Tweede Wereldoorlog toegepast. Men meende dat in selectie het gevaar van partijdigheid schuilde. Het duurde tot de jaren vijftig voordat er systematisch over het probleem werd nagedacht In Nederland kwam de discussie over selectie zelfs pas in de jaren negentig goed op gang. Eind jaren tachtig signaleerde de Algemene Rekenkamer dat de overheid haar archieven niet op orde had. Achterstanden in de selectie en vernietiging van archiefbescheiden en in de overbrenging van archieven naar de Rijksarchiefdienst2 hadden Zie bijvoorbeeld T.R. Sdaellenberg, Modern Archives. Principles and techniques, Chigago 1956. 2 De naam is gewijzigd in Nationaal Archief
raad voor cultuur raad voor cultuur raad voor cultuur
paginas sca-2007.04347
geleid tot overvolle depots. Bovendien werd er gewerkt aan een nieuwe Archiefwet waarin de overbrengingstermijn verkort zou worden van vijftig naar twintig jaar. De verwachting was dat, als er geen maatregelen zouden worden getroffen, de Rijksarchiefdienst zou worden overstroomd met archiefmateriaal. Het antwoord op alle problemen werd het Project Invoering Verkorting OverbrengingsTermijn (PIVOT). Deze methode, ook wel macroselectie genoemd, gaat er van uit dat selectie moet worden uitgevoerd vanuit het gezichtspunt van het overheidsorgaan dat deze documenten, in het kader van zijn taak heeft ontvangen of geproduceerd. Niet de infonnatiewaarde van documenten maar de waardebepaling van handelingen van overheidsorganen staat centraal. Met de archieven die naar het Nationaal Archief worden overgebracht, moet het handelen van de overheid op hoofdlijnen te reconstrueren zijn. De digitalisering van de overheid heeft bovendien duidelijk gemaakt dat documenten snel zouden kunnen 'vergaan' wanneer zij niet op het moment van hun ontstaan of binnenkomst worden geïdentificeerd als archiefstuk en worden voorzien van metagegevens. De snel veranderende technologische toepassingen en de veelal niet traceerbare optie tot elektronische vernietiging zijn daar debet aan. Deze ontwikkeling maakt selectie tot een proces dat vraagt om een verfijnde, constante en waakzame werkwijze. Het is daarom begrijpelijk dat het vraagstuk van verantwoorde waardering en selectie in de laatste jaren weer zoveel aandacht heeft gekregen De Raad voor Cultuur heeft, vanwege zijn wettelijke taak, deze ontwikkelingen kritisch gevolgd. Verbetering en aanscherping in de voorbereidingen van het tot stand brengen van een ontwerpselectielijst en de gewenste tempoversnelling deden de Raad besluiten minder gedetailleerd dan voorheen te adviseren over dergelijke lijsten.4 De advisering van de Raad concentreert zich nu meer op hoofdlijnen en kan dus doeltreffender en doelmatiger zijn. Daarnaast is de mogelijkheid geboden om jaarlijks een zogenaamd verzameladvies uit te brengen. Voor dat advies wordt al het 'groot en klein selectieleed' van een bepaalde periode opnieuw bekeken en geanalyseerd. Het gaat hier doorgaans om gebreken die niet zo ernstig zijn dat de voortgang van de vaststellingsprocedure afgeremd of afgebroken hoeft te worden, maar die samengebracht en in samenhang bekeken wel aanleiding kunnen geven om bepaalde onderdelen van het selectie- en vaststellingsproces te verbeteren. Deze meer globale aanpak betekent geen aantasting van de wettelijke verantwoordelijkheid van de Raad voor Cultuur voor de advisering over voorgelegde ontwerpselectielijsten. Integendeel, juist de boven genoemde uitwaaiering van selectiedoeleinden maakt een instantie die objectiverend en evenwichtzoekend als selectiesluis optreedt, onmisbaar. Het is hier niet de plaats om daar nu een discussie over te beginnen. Het zou echter wel eens zo kunnen zijn dat de betrokkenheid van de Raad voor Cultuur nog meer van waarde wordt in
het digitale tijdperk. De Raad onderstreept met dit verzameladvies bovendien dat archiefvorming en -benutting geen statische maar een dynamische aangelegenheid is. Ten slotte merkt hij op dat de lessen die te trekken zijn uit deze en volgende verzameladviezen kunnen bijdragen aan de kwaliteit 3 Bijvoorbeeld: S@p Jaarboek 2004, Selectie. Waardering, selectie en acquisitie van archieven, Den Haag 2005; Raad voor Cultuur, Het tekort van teveel. Over de ryksverantwoordelijkheid voor cultureel erfgoed, Den Haag
2005 en recentelijk het rapport van de Commissie Waardering en Selectie, Gewaardeerd verleden. Bouwstenen voor een nieuwe waarderingsmethodiek voor archieven, Den Hang 2007. Zie Advies raad voor Cultuur, Aanpassing werkwijze Raad voor Cultuur, juli 2006.
2
raad voor cultuur
paenas
raad voor cultuur
sea-2007.04347
raad voor cultuur
van de te tot stand te brengen generieke selectielijsten bij de (rijks)overheid, zoals nu ondernomen door het Interdepartementaal Platform Selectievraagstukken. II.
Inhoudelijk deel advies
Sinds juli 2006 is de werkwijze van de Raad veranderd. De Raad blijft weliswaar elke selectielijst toetsen op de kwaliteit, maar brengt over afzonderlijke selectielijsten alleen nog inhoudelijke adviezen uit als hij daarvoor aanleiding ziet. Een aanleiding kan bijvoorbeeld zijn dat de procedure voor de vaststelling niet in orde is. Ook kan het voorkomen dat handelingen, die volgens de conceptselectielijst voor vernietiging in aanmerking komen, volgens de Raad toch bewaard zouden moeten blijven op grond van historischmaatschappelijke overwegingen, bedrijfsvoeringoverwegingen, of voor de recht en bewijszoekende burger. Soms lijken dit 'kleine' wijzigingen, maar de consequenties kunnen ingrijpend zijn: 'eenmaal vernietigd is voor altijd verloren'. Alle andere gevallen wordt met een procedureel advies afgedaan. Dat wil overigens niet zeggen dat er over deze selectielijsten niets valt op te merken. De Raad heeft het afgelopen jaar deze opmerkingen bijeengebracht en geanalyseerd. Uit deze analyse kwam een aantal patronen naar voren. Deze zullen hierna beschreven worden. Driehoeksverslags is niet altijd doorzichtig en volledig Mandatering en reikwijdte onduidelijk De procedurele toets maakt onderdeel uit van de taak van de Raad. Tijdens deze toets bleek verschillende malen dat er bij de mandatering wel eens wat mis gaat. Zo kwam in het driehoeksverslag van de Rechterlijke Macht niet goed naar voren hoe de mandatering van de verschillende partijen was geregeld en was onduidelijk welke actoren de selectielijst moesten vaststellen. omdat een selectielijst na wettelijke vaststelling een formele status heeft, is het juridisch van belang dat mandatering en reikwijdte van de selectielijsten kloppen. De Raad heeft begrip voor de druk waaronder het Nationaal Archief en het Project Wegwerken ArchiefAchterstanden (PWAA) staat, maar het zorgvuldig uitvoeren van de procedures rondom de vaststelling van selectielijsten blijft geboden. Onvolledig driehoeksverslag Uit de driehoeksverslagen komt naar voren dat een deel van het overleg op de achtergrond wordt gevoerd. Er wordt gebeld en gemaild, maar dit wordt niet altijd in het driehoeksverslag vermeld. Dat dit tot onduidelijke situaties kan leiden, bhjkt uit de volgende casus. In het driehoeksverslag van het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB) werd er aan dossiers die betrekking hebben op de samenstelling van bestrijdingsmiddelen een vernietigingstermijn van 10 jaar toegekend. De eerste reactie van de Raad was dat dit onverantwoord kort was. Neem het voorbeeld van asbest: dit materiaal is jarenlang onbekommerd gebruikt in huizen, schuren en kantoren, totdat bleek dat het 5 De Archiefwet schrijft voor dat bij het ontwerpen van een selectielijst tenminste drie personen aanwezig zijn, te weten beleids- en archiefdeskundigen van de betrokken zorgdrager(s) en de vertegenwoordiger van de Algemene Rijksarchivaris. Tijdens dit zogenaamde driehoeksoverlq; wordt gesproken over de waardering van de handelingen. Hiervan wordt een verslag gemaakt: het zg. driehoeksverslag.
3
raad voor cultuur
pagine
raad Voor cultuur
sca-2007.o4347
raad voor cultuur
kankerverwekkend was. Vanuit deze optiek vond de Raad het van belang dat dossiers over de samenstelling van bestrijdingsmiddelen langer bewaard zouden blijven. Navraag wees echter uit dat er -- buiten het verslag om - over deze dossiers al intensief overleg was gevoerd tussen het Nationaal Archief en het CTB. Uit onderzoek was gebleken dat de relevante dossiers onder een handeling vallen die voor permanente bewaring was aangemerkt. Van dit overleg en onderzoek was niets vermeld in het verslag van het driehoeksoverleg. De Raad is van mening dat deze informatie niet had mogen ontbreken in het verslag. Een zorgvuldige weergave van het driehoeksoverleg is en blijft van groot belang. Hierin wordt immers verantwoord waarom bepaalde waarderingskeuzes zijn gemaakt. Bovendien kan een driehoeksverslag in een later stadium weer een belangrijke rol spelen. Eerdere discussies en overwegingen om voor een bepaalde waardering te kiezen, kunnen bijvoorbeeld helpen bij het actualiseren van een bestaande lijst. De potentie van de Historisch-MaatschappelijkeAnalyse niet ten volle benut De Raad juicht het toe dat bij veel selectielijsten een Historisch-Maatschappelijke Analyse (HMA) wordt uitgevoerd. Dat neemt niet weg dat er vraagtekens geplaatst kunnen worden bij de toepassing van dit instrument. Niet bij elke selectielijst een HMA Zo is het jammer dat niet bij alle lijsten een HMA wordt toegevoegd. Een HMA kan aanvullende, nieuwe en actuele inzichten geven op het beleidsterrein. Deze inzichten kunnen op hun beurt weer leiden tot aanpassingen in de toegekende waarderingen. Een contextbeschrijving beïnvloedt immers de waardering. Dit is een winstpunt ten opzichte van de Rapporten Institutioneel Onderzoek (RIO) die van een wat oudere datum zijn, maar zeker ook voor RIO's die inhoudelijk het beleidsterrein onvoldoende weerspiegelen. Dat het weglaten van een HMA zelfs kan leiden tot een negatief advies van de Raad werd duidelijk bij de selectielijst Agrarisch markt- en prijsbeleid. Een HMA zou tijdig hebben aangetoond dat zowel het RIO als de selectielijst 'onder de maat' waren en dat aanvullend (archief)onderzoek, bijstelling en aanvulling van handelingen noodzakelijk waren. De Raad is van mening dat de HMA gelijktijdig met het opstellen of actualiseren van een RIO zou moeten worden gemaakt. Los van de tijdswinst kunnen de resultaten onmiddellijk in het RIO worden geïntegreerd. Ook is het aanbevelenswaardig dat departementen - vóórdat zij daadwerkelijk tot selectie overgaan - recente ontwikkelingen in ogenschouw nemen en zonodig op basis van de bevindingen waarderingen aanpassen. Input van de voor de HMA benaderde deskundige niet altijd optimaal gebruikt Soms raadt de opsteller van de HMA aan om andere deskundigen te raadplegen of aanvullend (literatuur)onderzoek te doen. In het verslag wordt niet duidelijk wat er met deze aanbevelingen gebeurt. De Raad is van mening dat ook deze informatie in het drichoeksverslag thuishoort.
4
raad voor cultuur
,a,«
raad voor cultuur
sca-2007.04347
raad voor cultuur
De huidige selectiemethodiek leidt tot onduidelijkheden... Hoewel de kwaliteit van de selectielijsten de afgelopen jaren aanzienlijk is verbeterd, worden
de beperkingen van de PIVOT-methode ondertussen duidelijk zichtbaar. In algemene zin kan worden opgemerkt dat de beleidsterreinen soms kunstmatig zijn ingedeeld waardoor verbrokkelijking optreedt. Deze verbrokkeling heeft onder andere betrekking op de beleidsterreinen zelf. Voorbeelden hiervan zijn de beleidsterreinen Gezondheidszorg en Overheidspersoneel. Dit laatste beleidsterrein bestaat uit zes deelbeleidsterreinen. De afbakening en afstemming tussen deze deelterreinen is niet altijd even duidelijk en dat leidt ondermeer tot overlappingen in handelingen en verschillende bewaartermijnen voor min of meer dezelfde handelingen. Een andere vonn van verbrokkeling treedt op als een ministerie verschillende (deel)beleidsterreinen tot haar taken moet rekenen. De actor minister van Economische zaken verricht momenteel 2292 handelingen op 45 verschillende beleidsterreinen en de actor minister van Binnenlands zaken zelfs het dubbele: 4413 handelingen op 92 beleidsterreinen.' ... maar er zijn hoopvolle ontwikkelingen Het behoeft geen verder betoog dat het overzicht over de taken van beide ministers volledig zoek is. Dit wordt versterkt doordat de, doorgaans zeer gedetailleerde, handelingen worden gebaseerd op wet- en regelgeving en niet - zoals gebruikelijk in bijvoorbeeld de Angelsaksische landen - op werkprocessen. Zijn deze tekortkomingen in een papieren wereld nog enigszins te hanteren, in een digitale omgeving lukt dat eenvoudigweg niet meer. Dit werd vooral duidelijk toen P-Direkt de uitvoeringshandelingen van de eerder genoemde selectielijsten op het beleidsterrein Personeel probeerde te verwerken in een digitaal archiefbeheerssysteem. Dat lukte niet. De lijsten waren te gedetailleerd, overlapten elkaar, of juist niet. Door het opstellen van een selectielijst op basis van werkprocessen en door het aantal handelingen drastisch terug te brengen, is men er in geslaagd voor de uitvoerende handelingen ten aanzien van het personeelsbeheer een werkbare inrichting van een digitaal archiefsysteem tot stand te brengen waarbij op een verantwoorde en gecontroleerde manier kan worden geselecteerd. Behalve dat handelingen steeds vaker aansluiten op werkprocessen, neemt de Raad een andere ontwikkeling bij het Rijk waar, namelijk die van de organisatiegebonden selectielijsten. Voorbeelden hiervan zijn de selectielijsten voor de Waarderingskamer, het College voor Toelating van Bestrijdingsmiddelen en Staatsbosbeheer. De laatstgenoemde lijst heeft beide werkwijzen gecombineerd: een organisatiegebonden selectielijst waarin de handelingen gebaseerd zijn op werkprocessen. Dit heeft geresulteerd in een korte, overzichtelijke en praktisch toepasbare selectielijst. De Raad juicht deze nieuwe werkwijze van harte toe. Niet alleen neemt het aantal handelingen drastisch af en is het inzichtelijk welke taken een organisatie uitvoert maar ook worden hierdoor de vaststellingsprocedure en mandatering eenvoudiger en korter. In de laatste - maar zeker niet de onbelangrijkste plaats wordt door de eenvoudige en transparante opzet van deze selectielijsten nieuwe stijl een verantwoorde selectie beter gewaarborgd.
" Bron: Handelingenbank van de Centrale Archiefselectiedienst
5
raad voor cultuur
pagina: a
raad Voor cultuur
sea-2007.04347
raad voor cultuur
De waarderingen zijn niet altijd consistent Het valt op dat bepaalde - meer algemene -- veelvoorkomende handelingen steeds weer anders gewaardeerd worden. Zo kan het voorkomen dat de handeling 'Het beantwoorden van vragen van individuele burgers, bedrijven en instellingen' in de ene selectielijst met een B, in een andere met een V1 of een V5 gewaardeerd. De Raad volgt met belangstelling de ontwikkeling van een generieke lijst door het Interdepartementaal Platform Selectievraagstukken. Met een dergelijke lijst zullen de genoemde inconsistenties grotendeels tot het verleden horen. De naijleffecten van de Tweede Wereldoorlog worden soms onderschat Het bevreemd de Raad dat in een aantal gevallen alleen de oorlogsperiode 1940-1945 als 'speciaal' wordt aangemerkt. De gevechtshandelingen mogen dan wel in 1945 zijn afgelopen, maar de gevolgen en nasleep van de Tweede Wereldoorlog niet, en die zijn in veel gevallen buitengewoon belangrijk. Zo had in de selectielijst Geldzuivering de periode opgerekt mogen worden tot 1952. Voor de selectielijst Agrarisch markt- en prijsbeleid geldt iets vergelijkbaars: de effecten van de (vooroorlogse) wet- en regelgeving op het gebied van de voedselvoorziening werkten tot ver na 1945 door. De Raad bepleit daarom dergelijke naijleffecten goed in kaart te brengen en de waarderingen van de daar op betrekking hebbende handelingen daaraan aan te passen. Nieuwe werkwijze NationaalArchief Driehoeksverslag nieuwe stijl Sinds de zomer van 2007 volgt het Nationaal Archief een nieuwe werkwijze bij het opstellen van de driehoeksverslagen. Door het weglaten van 'overbodige' informatie, dat wil zeggen informatie die in de selectielijst zelf al voorkomt, is de leesbaarheid van het driehoeksverslag aanzienlijk verbeterd. Desondanks blijven de eerder genoemde opmerkingen over de procedure en de inhoud van kracht. Parallelle selectie Daarnaast experimenteert het Nationaal Archief met de zogenaamde 'parallelle selectie' zoals beschreven in de Nota Klep Bij het toepassen van parallelle selectie worden er als het ware twee selectielijsten met waarderingen opgesteld: één geredeneerd vanuit het administratieve belang (de zorgdrager) en één vanuit het culturele belang (Nationaal Archief). Vervolgens wordt gekeken waar beide lijsten elkaar wel en niet overlappen. Als waarderingen niet samenvallen, wordt erover gediscussieerd in het driehoeksoverleg. De Raad steunt het Nationaal Archief in deze werkwijze. Wel is de Raad van mening dat de zorgdrager bij het opstellen van de selectielijst zich niet moet beperken tot het aanwijzen van de te vernietigen archiefbescheiden. De zorgdrager weet immers als geen ander de 'interessante' archieven te duiden. P.M.M. Klep, Archieven bewaren; cultureel investeren in de toekomst. Discussienota over selectie en vernietiging van archiefhescheiden ten behoeve van de Rijkscommissie voor de Archieven, Nijme gen 1992.
6
raad voor cultuur
pagina 7
raad voor cultuur
sea-2007.04347
raad voor cultuur
Nawoord Dit advies was al geschreven voordat het visierapport van de Commissie Waardering en Selectie (Gewaardeerd verleden. Bouwstenen voor een nieuwe waarderingsmethodiek voor archieven, Den Haag 2007) verscheen. Dit advies heeft niet tot doel dit boeiende en inspirerende rapport te beoordelen.
Els H. Swaab Voorzitter
Kees Weeda Algemeen secret.ans
7
