Ondersteuning van particulieren voor verwerving en renovatie van een woning

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN

Ondersteuning van particulieren voor verwerving en renovatie van een woning. Deel I. Juridisch luik

Frank Pirard

Tekst gemaakt in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Woonbeleid

20 september 2002

Hoger instituut voor de arbeid

iii

Inhoud

Inleiding

1

1. België: federaal 1.1 Recht van opstal 1.1.1 Wat houdt het recht in? 1.1.2 Financieel aspect 1.1.3 Duur van de overeenkomst 1.1.4 Rechten van de opstalhouder 1.2 Recht van erfpacht 1.2.1 Wat houdt het recht in? 1.2.2 Financieel aspect 1.2.3 Duur van de overeenkomst 1.2.4 Rechten van de erfpachter 1.3 Leasing 1.3.1 Wat houdt het recht in? 1.3.2 Financiële leasing 1.3.3 Operationele leasing 1.3.4 Onroerende leasing 1.3.5 Onroerende leasing en private eigendomsverwerving? 1.4 Renting 1.4.1 Renting als alternatief voor onroerende leasing? 1.4.2 Renting en private eigendomsverwerving?

3 3 3 3 4 5 6 6 6 7 8 10 10 11 12 12 14 15 15 15

2. België: het Vlaamse Gewest 2.1 Verkoop sociale huurwoning 2.1.1 Algemene voorwaarden betreffende de verkoop van sociale huur- en koopwoningen 2.1.2 Nadere voorwaarden voor de verkoop van sociale huurwoningen 2.2 Serviceflats 2.2.1 Een serviceflat, wat is dat? 2.2.2 Financieel aspect 2.2.3 Slotsom

16 16

18 22 23 23 24

3. België: het Brusselse Gewest 3.1 Huur-verkoop 3.2 Hypothecaire leningen als alternatief voor huur-verkoop? 3.2.1 Hypotheeklening algemene verrichtingen 3.2.2 Aanvullende hypotheeklening jonge gezinnen 3.2.3 Ter herinnering: wat betekent ‘hypothecaire rangorde’?

26 26 27 28 29 29

16

iv

Inhoud

4. België: het Waalse Gewest 4.1 Verkoop sociale huurwoningen 4.1.1 De voorgeschiedenis 4.1.2 De omzendbrief van 27 maart 2002 4.1.3 Voordelige hypothecaire leningen 4.1.4 Kooppremie (prime à l’acquisition) 4.2 Huurkoop

30 30 30 31 32 33 33

5. Formules tussen koop en huur in Nederland 5.1 Inleiding 5.1.1 Algemeen beleid 5.1.2 Eerste resultaten… 5.1.3 En nu? 5.2 Maatschappelijk gebonden eigendom 5.2.1 Winstdeling: fair value 5.2.2 Fiscale en andere knelpunten 5.3 Andere formules tussen koop en huur in 5.3.1 Koophuur 5.3.2 Huurvast en huurzeker 5.3.3 Vrijekeuswoning 5.3.4 Koopcomfort 5.3.5 Verzilverd wonen 5.4 Juridische en andere belemmeringen 5.5 Stand van zaken discussie in Nederland 5.5.1 Een maatschappelijke tweedeling onder het mom van keuzevrijheid? 5.5.2 Kopen: aanmoediging of dwang? 5.5.3 Het stelsel van de hypotheekrenteaftrek en het eigenwoningforfait 5.5.4 Formules tussen koop en huur 5.5.5 Laatste ontwikkelingen 5.5.6 Conclusie

34 35 35 37 38 38 39 42 43 43 44 44 44 44 45 46

6. Formules tussen koop en huur in Frankrijk 6.1 Verkoop sociale huurwoningen 6.1.1 Vanwaar de verkooppolitiek? 6.1.2 Initiatiefrecht met beperkingen voor de Hlm-instellingen 6.1.3 Hoe verloopt de verwerving? 6.1.4 Financiële aspecten 6.2 Huurkoop 6.2.1 Huurkoop, wat is dit? 6.2.2 Overeenkomst van voorafgaandelijk voorbehoud 6.2.3 Overeenkomst van huurkoop 6.2.4 Wat als er geen definitieve verkoopsovereenkomst op volgt?

57 57 57 57 58 59 60 60 61 61 62

47 48 50 54 54 55

Inhoud

v

6.2.5 Andere financiële aspecten

62

7. Formules tussen koop en huur in het Verenigd Koninkrijk: right to buy 7.1 De argumenten voor 7.2 De argumenten tegen

63 63 64

8. Beleidsaanbevelingen 8.1 Federale rechtsfiguren tussen huur en kopen in 8.2 Gewestelijke wetgeving

65 65 69

Bibliografie

73

1

Inleiding In het juridisch luik bij het onderzoek naar tussenformules koop-huur bekijken we formules uit het binnen- en het buitenland die een tussenpositie innemen tussen kopen en huren. Dit kan volgens ons op twee manieren. Er wordt gebruik gemaakt van: − ofwel een formule die elementen in zich draagt van zowel huur als koop, en die bij eender welke momentopname steeds kenmerken vertoont van beide bezitsvormen (in de eerste plaats woonzekerheid, onderhoud, waardebehoud en -opbouw); − ofwel een formule die in een eerste fase de gedaante aanneemt van huur, en vervolgens, zoals van meetaf aan afgesproken is, overgaat in koop. Voorbeelden van de eerste benadering vindt men vooral in het buitenland, met name in Nederland, waar de burger in de formule koophuur de binnenkant van de woning koopt, maar de buitenkant verder huurt bij de woningcorporatie. Eigen aan die tussenformules is, dat er veelal een onderscheid wordt gemaakt tussen juridische en economische eigendom: juridische eigendom blijft bij ‘een derde’, de economische eigendom komt toe aan de ‘koper’. Dat soort formules ontspruit aan de creativiteit van de woningcorporaties, maar vindt niet altijd weerklank bij de wetgever, waardoor ze vanuit juridisch standpunt wel eens op onvaste bodem rusten. Voorbeelden van de tweede benadering vindt of vond men terug in binnen- en buitenland: de formule huur-verkoop in het Brusselse Gewest, de formule huurkoop in het Waalse Gewest en in Frankrijk. Daarnaast is door het onderzoek ook aandacht besteed aan een formule die zich in de marge beweegt van de tussenformules huur/koop, maar de laatste tijd dermate opgeld doet binnen en buiten de grenzen, dat wij van oordeel zijn dat de zaak niet onbesproken kan blijven: de verkoop van sociale woningen, zoals bijvoorbeeld vastgesteld in het Vlaamse en het Waalse Gewest, en in Frankrijk. We spreken van ‘in de marge’ omdat het eerder om een formule koop-na-huur gaat, en niet om een formule die gelijktijdig kenmerken verenigt van huur en koop, noch om een formule die aanvangt als huur maar waarin van in den beginne overeengekomen is dat die gaandeweg omgezet zal worden in koop. Dit onderzoeksdeel is stapsgewijs opgebouwd. Ten eerste wordt nagegaan welke tussenformules in België voorkomen, zowel volgens het Belgische, het Vlaamse, het Brusselse en het Waalse recht. Dat het Belgische recht wordt behandeld, spreekt vanzelf, aangezien dit bestuurniveau nog altijd bevoegd is voor het burgerlijk recht (overeenkomstenrecht,

2

Deel I

zakelijk recht, …). De studie van het gewestelijke recht is evenzeer logisch, want volgens de staatkundige indeling van de Belgische grondwettelijke ordening zijn de gewesten bevoegd voor het huisvestingsbeleid. In het Belgische recht bekijken we de formules tussen koop en huur in, zonder meteen te verengen tot de aankoop van huurwoningen, aangezien de bestudeerde regelingen op federaal niveau - opstal, erfpacht, onroerende leasing en renting een algemenere draagwijdte hebben en hun ontstaan niet noodzakelijk terug te brengen is op een behoefte aan efficiëntere woonstverwerving voor particulieren. Dit laatste is echter wel het geval voor de Vlaamse, Brusselse en Waalse wetgeving: alleen de formules huur-verkoop en de formules die daadwerkelijk over de aankoop van een (sociale) huurwoning gaan, worden ontleed. Het zal op dit ogenblik overigens opvallen dat de mogelijkheden die eerder op federaal niveau werden bekeken, soms op één of andere manier terugkomen als basis voor de gewestelijke regelingen. Concreet treden voor Vlaanderen de koop van de sociale huurwoningen en het stelsel van de serviceflats op de voorgrond. Bij de koop van de sociale huurwoningen wordt ook even stilgestaan bij de nadere voorwaarden die door de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij ontwikkeld (of minstens voorgesteld) zijn. Een formule die in een eerste fase de gedaante aanneemt van huur, en vervolgens, zoals van meetaf aan afgesproken is, overgaat in koop wat we hierboven de tweede benadering hebben genoemd - komt hier op dit ogenblik vooralsnog niet aan bod, aangezien die juridisch bekeken niet bestaat in Vlaanderen. In de mate dat de overheid werk zou willen maken van een dergelijke formule, adviseren we in de beleidsaanbevelingen bij dit onderdeel een wettelijke basis hiertoe op te nemen binnen de Vlaamse Wooncode. Serviceflats vormen op zich misschien geen tussenformule (toch niet zoals we die hierboven omschreven hebben), maar de bouw en de verhuring ervan worden wel verwezenlijkt aan de hand van een constructie waarin opstal, erfpacht en leasing een prominente rol spelen. Voor Brussel krijgen de huur-verkoop en de hypothecaire lening alle aandacht. Een hypothecaire lening is in het woningbeleid op zich natuurlijk geen instrument waarvan het gebruik beperkt wordt tot de koop van sociale woningen. Het instrument heeft in het hoofdstedelijk gewest de praktijk van de huur-verkoop echter helemaal naar de achtergrond geschoven, en op dit vlak kan het nuttig zijn om inzicht te verwerven in de vraag waarom de begunstiging van de lening het gehaald heeft op de huur-verkoop. Dat gunstige hypotheekleningen een sleutelrol vervullen in een huisvestingsbeleid dat de verkoop onder lagere inkomensgroepen wil aanzwengelen, zal trouwens

Juridisch luik

3

ook ten overvloede blijken in de volgende stap, de studie van het Nederlandse aanbod aan hybride tussenvormen koop-huur. Na een bespreking van de bestaande regelingen, een synthese van de discussies die hierover in Nederland woeden, en de conclusies die daaruit kunnen worden getrokken, wordt een vergelijkbare oefening gemaakt voor Frankrijk: zijn ook daar tussenformules van toepassing? Tot slot verzoeken we uit dit alles op te maken wat het Vlaamse huisvestingsbeleid hier kan uit leren, zowel in positieve als in negatieve zin. Het juridisch luik van dit onderzoek rondt af met die beleidsaanbevelingen.

1. België: federaal 1.1 Recht van opstal Belangrijkste wetgeving Wet van 10 januari 1824 over het recht van opstal Voornaamste bron Deli D. (1998), Erfpacht en opstal: burgerrechtelijke aspecten, in Meulemans D. (ed.), Vruchtgebruik, erfpacht en opstal, Antwerpen/Apeldoorn, p. 37-73. 1.1.1 Wat houdt het recht in? Eigendomsrecht op gebouwen die zich op andermans gronden bevinden (geen minimumduur; maximumduur: in principe 50 jaar). De (rechts- of natuurlijke) persoon die het recht verwerft, is de opstalhouder. Dit tijdelijke, zakelijk genotsrecht wordt verleend door de eigenaar van de grond, de opstalgever. Er zijn dus twee partijen, elk eigenaar, de ene van de grond, de andere van het gebouw. De opstalhouder krijgt het eigendomsrecht over een gebouw dat reeds bestaat, of over een gebouw dat hij zelf optrekt. Zolang de opstal bestaat, mag de opstalhouder het gebouw verhuren en hypothekeren. Opdat het contract tussen opstalgever en opstalhouder ook jegens derden zou gelden (‘tegenwerpelijkheid’), moet de akte van vestiging worden overgeschreven op het hypotheekkantoor (authentieke akte). 1.1.2 Financieel aspect Normaal gezien wordt een vergoeding afgesproken tussen de opstalgever en de opstalhouder, en betaalt deze laatste alle belastingen die slaan op de opgerichte

4

Deel I

gebouwen. De vergoeding kan verschillende vormen aannemen: een vergoeding voor het vestigen van het opstalrecht, een huurprijs voor ‘het gebruik’ van de grond, een éénmalige opstalvergoeding én een huurprijs voor de grond, ... In principe betaalt de opstalgever na het verstrijken van de overeenkomst een vergoeding aan de opstalhouder (voor de gebouwen die hij opgericht heeft). Bij overeenkomst kan men echter andere afspraken maken. Na afloop van het recht op opstal gaat het eigendomsrecht op de door de opstalhouder opgerichte gebouwen met andere woorden niet werktuiglijk over op de opstalgever. Het recht van opstal heeft niet noodzakelijk een ‘bezwarend’ karakter (de opstalgever is niet verplicht de opstalhouder een tegenprestatie op te leggen). De opstalhouder zal de opstalgever slechts een al dan niet eenmalige vergoeding (‘solarium’ genaamd) verschuldigd zijn, indien dit werd afgesproken. De vergoeding kan al dan niet gekoppeld worden aan enig indexeringsmechanisme. 1.1.3 Duur van de overeenkomst Het recht van opstal is een recht met aanvullend karakter: in principe kunnen de partijen contractueel afwijken van hetgeen de wet bepaalt. Alleen op het vlak van de duur mag niet van de wet afgeweken worden.1 De opstalhouder zelf kan op zijn beurt geen opstal geven op het terrein, want hij kan geen genotsrecht toekennen zonder daar zelf over te beschikken. Zijn opstalrecht over het gebouw kan hij wel overdragen aan een derde. Telkens na het verstrijken van de oorspronkelijke duur van het recht (maximum 50 jaar), kan het recht een onbeperkt aantal keer uitdrukkelijk (niet stilzwijgend) verlengd worden. Een hernieuwingsclausule waardoor de opstalhouder de (eerste) overeenkomst van opstal op eenzijdige wilsuiting kan verlengen, is geldig onder bepaalde voorwaarden: de twee periodes, samengevoegd, mogen de termijn van 50 jaar niet overschrijden. Indien de samengevoegde periodes 50 jaar te boven gaan, is de hernieuwingsclausule nietig wanneer de in de eerste overeenkomst afgesproken termijn al 50 jaar bedroeg. Is dit niet het geval, dan is de hernieuwingsclausule gedeeltelijk geldig, namelijk tot zolang globaal de 50 jaar niet bereikt worden. Na afloop van de opstalovereenkomst kan de opstalhouder ook een voorkeurrecht laten gelden om als eerste in te gaan op een nieuw voorstel tot opstalovereenkomst (op hetzelfde goed). Een clausule in die zin mag in de opstalovereenkomst

1

Verder mag de contractuele vrijheid niet dermate vrij benut worden dat het wezen zelf van het opstalrecht wordt aangetast.

Juridisch luik

5

voorkomen. Veelal wordt aangenomen dat een opstalhouder die clausule moet activeren één jaar vóór het verstrijken van de overeenkomst, kwestie van over de nodige tijd te beschikken om onderhandelingen te voeren. Een partij kan zich in de opstalovereenkomst het recht voorbehouden om eenzijdig de overeenkomst te beëindigen (immers: geen wettelijke minimumtermijn). 1.1.4 Rechten van de opstalhouder De opstalhouder geniet behoorlijk wat rechten ten opzichte van het onroerend goed en ten opzichte van het opstalrecht zelf. De opstalhouder wordt (voor de afgesproken termijn) eigenaar van het gebouw dat hij op het terrein optrekt, en mag dus ‘naar believen’ zaken veranderen, voor zover de basis (de grond) na afloop in dezelfde staat terugkomt aan de opstalgever. Wordt hij eigenaar van een gebouw dat er al staat, mag hij deze verhuren (niet afbreken). Ook het eigendom dat hij zelf optrekt, mag hij verhuren. Die overeenkomst mag niet langer duren dan de opstal. Beperkende clausules zijn op dit vlak mogelijk (verhuring voor bepaalde doeleinden, akkoord vooraf door de opstalgever; eventueel, verbod van verhuring). Dergelijke beperkende bepalingen moeten desgevallend niet alleen in de opstalovereenkomst voorkomen, maar ook in de huurovereenkomst (opdat ze ook tegenwerpelijk zouden zijn aan de derde partij, nl. de huurder). De opstalhouder mag in elk geval – bestaande of zelf opgerichte gebouwen – veranderingen aanbrengen in de oorspronkelijke bestemming van het goed. De opstalhouder mag het goed dat hij opgetrokken heeft met een hypotheek bezwaren. Krijgt hij een bestaand onroerend goed in opstal, dan mag hij dit ook, voor zover hij de opstalgever heeft vergoed. Het opstalrecht zelf mag door de opstalhouder van de hand worden gedaan, met een hypotheek bezwaard, verhuurd worden … Ten aanzien van de goederen die al bij de opstal op het terrein staan, en waarvoor hij de opstalgever niet heeft vergoed, heeft de opstalhouder een onderhouds- en herstellingsverplichting, in tegenstelling tot wat geldt voor de goederen die hij zelf zou oprichten. Als eigenaar van de grond mag de opstalgever dit vervreemden of hypothekeren, echter zonder te raken aan de rechten van de opstalhouder. Overnemer of hypothecaire schuldeiser moeten in zo’n geval het gevestigde recht van opstal eerbiedigen (= tegenwerpelijk, zakelijk recht).

6

Deel I

Het recht van opstal verdwijnt echter automatisch zo het terrein, eigendom van de opstalgever en basis waarop het opstalrecht steunt, door overmacht tenietgaat. Wanneer de opstalhouder overlijdt, vervalt het opstalrecht niet, maar komt het te goed aan zijn erfgenamen. Andersom geldt net hetzelfde jegens de erven van de gestorven opstalgever (zakelijk recht!). Bij het vervallen van het opstalrecht wordt de grondeigenaar in de regel eigenaar van de gebouwen in opstal, en vergoedt hij de opstalhouder de huidige waarde van het goed dat die laatste heeft opgetrokken en dat hij nu zelf verwerft. Voor een gebouw dat al bestond op het ogenblik dat het recht van opstal tussen beide partijen werd gevestigd, en waarvoor de opstalhouder de opstalgever had betaald, kan de houder op zijn beurt vragen terugbetaald te worden. De opstalhouder zal bij afloop van de overeenkomst uiteraard geen aanspraak kunnen maken op enige vergoeding, wanneer hij destijds zijn intrek heeft genomen in een bestaand goed zonder daar iets voor betaald te hebben. Zelfs verbeteringen die door hem zijn aangebracht aan een bestaand goed, worden bij de teruggave niet vergoed. 1.2 Recht van erfpacht Belangrijkste wetgeving Wet van 10 januari 1824 over het recht van erfpacht Voornaamste bron Deli D. (1998), Erfpacht en opstal: burgerrechtelijke aspecten, in Meulemans D. (ed.), Vruchtgebruik, erfpacht en opstal, Antwerpen/Apeldoorn, p. 37-73 1.2.1 Wat houdt het recht in? Erfpacht is een tijdelijk, zakelijk genotsrecht waarbij een partij, de erfpachter, het volle genot krijgt over een onroerend goed dat een ander, de erfverpachter (eigenaar) toebehoort. De wettelijke bepalingen hebben slechts een aanvullend karakter: in principe kunnen de partijen in hun contract vrij bepalen hoe ze de erfpacht invullen. Van de bepalingen inzake de duur van een dergelijke overeenkomst mag contractueel echter niet afgeweken worden. Opdat het contract tussen erfpachter en erfverpachter ook jegens derden zou gelden (‘tegenwerpelijkheid’), moet de akte van vestiging worden overgeschreven op het hypotheekkantoor (authentieke akte). 1.2.2 Financieel aspect Jaarlijks betaalt de erfpachter aan de erfverpachter een vergoeding (‘canon’).

Juridisch luik

7

Erfpacht is altijd ten bezwarende titel: de erfpachter betaalt de erfverpachter een ‘canon’. De partijen kunnen vrij het bedrag en de wijze en periodiciteit van aanpassing bepalen in de overeenkomst (niet noodzakelijk dezelfde aanpassing als de wettelijk bepaalde indexering in het kader van klassieke huurovereenkomsten). Wel heeft de wetgever destijds en werktuiglijke aanpassing uitgewerkt voor overeengekomen canons die onveranderlijk (niet-indexgebonden) zijn. De canon is ondeelbaar, wat concreet betekent dat, in geval van (gedeeltelijke) overdracht van een recht op erfpacht, desnoods elke erfpachter kan aangesproken worden om de canon voor het ganse goed te betalen, ook al heeft de titularis in kwestie misschien maar een deel van het onroerend goed in erfpacht. De canon kan op verschillende manieren worden betaald: om het jaar, om het kwartaal, om de maand. De afgesproken betalingsschijven moeten bovendien niet noodzakelijk altijd gelijk zijn. Zo kan, bijvoorbeeld, voor het eerste jaar een hoog bedrag betaald worden, en voor alle daaropvolgende jaren een klein bedrag (deze techniek wordt vaak toegepast om de bezwaren van sommige juristen - door een eenmalige betaling zou de erfpachtovereenkomst te sterk lijken op een gewone koopovereenkomst - te ondervangen). De erfpachter moet de canon in alle omstandigheden voortbetalen, ook als hij helemaal of gedeeltelijk het genot zou verliezen over het onroerend goed. Sleept het verlies van het genot echter 5 opeenvolgende jaren aan, dan kan hij voor de duur van de genotsberoving helemaal of gedeeltelijk vrijgesteld worden van betaling. Dit is de wettelijke regeling, het contract kan in een andere regeling voorzien. 1.2.3 Duur van de overeenkomst Het recht op erfpacht duurt wettelijk minstens 27 jaar en hoogstens 99 jaar. Mochten overeenkomsten per abuis de 99 jaar overtreffen, dan is de erfpacht niet nietig maar wordt hij werktuiglijk herleid tot 99 jaar. Een hernieuwingsclausule waardoor de erfpachter de (eerste) overeenkomst van erfpacht op eenzijdige wilsuiting kan verlengen, is geldig onder bepaalde voorwaarden: de twee periodes, samengevoegd, mogen de termijn van 99 jaar niet overschrijden. Komt zo’n beding uitdrukkelijk in de overeenkomst voor, dan kan zowel stilzwijgend - voortzetting van de erfpacht, de betaling van de canon - als uitdrukkelijk uiting gegeven worden aan de wens om de erfpacht te hernieuwen. Indien de samengevoegde periodes 99 jaar te boven gaan, is de hernieuwingsclausule nietig wanneer de in de eerste overeenkomst afgesproken termijn al 99 jaar bedroeg. Is dit niet het geval, dan is de hernieuwingsclausule gedeeltelijk geldig, namelijk tot zolang globaal de 99 jaar niet bereikt wordt. Niets verhindert beide partijen overigens om na afloop van de oude overeenkomst een nieuwe te sluiten.

8

Deel I

Na afloop van de erfpachtovereenkomst kan de erfpachter ook een voorkeurrecht laten gelden om als eerste in te gaan op een nieuw voorstel tot erfpachtovereenkomst (op hetzelfde goed). Een clausule in die zin mag in de erfpachtovereenkomst voorkomen. Veelal wordt aangenomen dat een erfpachter die clausule moet activeren één jaar vóór het verstrijken van de overeenkomst, kwestie van over de nodige tijd te beschikken om onderhandelingen te voeren. Beide partijen kunnen overeenkomen voortijdig een einde te maken aan de erfpachtovereenkomst. Een mogelijkheid van eenzijdige opzegging via een beding van dergelijke strekking in de overeenkomst is echter uitgesloten. De overeenkomst kan vóór het verstrijken van de afgesproken (minimum)termijn wel teniet gaan om redenen, onafhankelijk van de wil van de contractpartijen, voor zover een dergelijke ontbindende voorwaarde in de overeenkomst werd vermeld. 1.2.4 Rechten van de erfpachter De erfpachter beschikt over een zakelijk recht. Meer bepaald beschikt hij gedurende de erfpacht over het eigendomsrecht van het gebouw dat hij op de grond heeft opgetrokken. Hij mag dit onroerend goed dus in principe verhuren (maar niet verkopen, want hierdoor vermindert de waarde van het onroerend goed, en dat is binnen erfpacht verboden). Het recht van erfpacht zelf (niet het goed) mag vervreemd en gehypothekeerd worden. Aangezien de erfpachter tijdelijk eigenaar is van de gebouwen, kan hij zelf, als eigenaar, een erfpacht toestaan op de gebouwen die hij opgetrokken heeft. Het recht op erfpacht kan betrekking hebben op: bebouwde of onbebouwde gronden, gebouwen op zich, gedeelten van gebouwen, … Het wezen van de erfpacht zou volgens de rechtsleer niet uitsluiten dat de eigenaar aan de erfpachter een koopoptie toestaat die door deze laatste kan gelicht worden vóór de minimumtermijn verstrijkt. In principe mag de erfpachter als titularis van het volledige genotsrecht de bestemming van het goed wijzigen, zolang het goed hierdoor niet in waarde vermindert. Het contract kan echter anders bepalen. Voor zover de huurovereenkomst de duur van de erfpacht niet overschrijdt, mag de erfpachter het goed verhuren, tenzij de overeenkomst dit zou verbieden. Beperkende clausules zijn inderdaad mogelijk (verhuring voor bepaalde doeleinden, akkoord vooraf door de eigenaar; eventueel, verbod van verhuring). Dergelijke beperkende bepalingen moeten desgevallend niet alleen in de erfpachtovereenkomst voorkomen, maar ook in de huurovereenkomst (opdat ze ook tegenwerpelijk zouden zijn aan de derde partij, nl. de huurder). Voor de duur van de erfpachtovereenkomst is de erfpachter eigenaar van de door hem opgerichte gebouwen.

Juridisch luik

9

Het erfpachtrecht op zich mag worden vervreemd, maar dit zal de erfpachter niet ontslaan van zijn plicht om de canon te betalen (schuldoverdracht is niet mogelijk zonder toestemming van de schuldeiser). Het recht kan ook voorwerp zijn van een hypotheek. Na het verstrijken van het erfpachtrecht verdwijnt in principe echter ook de hypotheek – om hieraan te verhelpen wordt in de overeenkomst van hypothecair krediet vaak afgesproken dat de vergoeding die de erfpachter van de eigenaar ontvangt voor de aangebrachte ‘opstallen’ het nieuwe onderpand vormt ten voordele van de schuldeiser. De erfpachter heeft als eigenaar van de door hem opgetrokken gebouwen het recht om deze in erfpacht te geven. De algemene stelregel - de waarde van het onroerend goed mag niet verminderen - veronderstelt dat de erfpachter het goed dat hij ontvangt onderhoudt en zo nodig herstelt. In principe zal dit niet het geval zijn zo de erfpacht slaat op een stuk grond waarop de erfpachter zelf een gebouw optrekt. De eigenaar-erfverpachter kan nog steeds het onroerend goed vervreemden of hypothekeren, maar moet de rechten van de erfpachter eerbiedigen. Gaat het in erfpacht gegeven onroerend goed helemaal teniet, dan houdt ook het recht van erfpacht op te bestaan. Bij het tenietgaan van het door de erfpachter opgerichte gebouw, gaat de erfpacht niet van de weeromstuit evenzeer verloren. Gaat het gebouw voor een stuk teniet, dan blijft de erfpacht bestaan voor het deel van het gebouw dat overeind gebleven is (al dan niet gekoppeld aan een verlaging van de afgesproken canon). De erfpachter die het onroerend goed zwaar beschadigt of het recht ernstig misbruikt, kan van zijn recht vervallen worden verklaard (hij kan hier aan ontkomen door het goed te herstellen of het gepleegde misbruik stop te zetten). De wet bepaalt geen vervallenverklaring bij verzuim van betaling van de canon (buiten de eventuele wettelijke verhogingen) – het is dus aan de partijen om dit afdoende te regelen in hun overeenkomst. Wanneer de erfpachter overlijdt, vervalt het erfpachtrecht niet, maar komt het te goed aan zijn erfgenamen. Andersom geldt net hetzelfde jegens de erven van de gestorven grondeigenaar (zakelijk recht!). Aan het einde van de erfpachtovereenkomst komen de door de erfpachter opgerichte gebouwen in het patrimonium van de grondeigenaar. Het jarenlange genot van het goed ontslaat de grondeigenaar op dit ogenblik van enige vergoedingsverplichting (tenzij in de overeenkomst anders is bepaald).

10

Deel I

1.3 Leasing Belangrijkste wetgeving In België bestaat er op zich geen wetgeving die definitie, inhoud, vorm, voorwaarden, kenmerken en wezen van de leasingovereenkomst in één enkele, afzonderlijke wettekst vat. Niettemin is het al tientallen jaren lang een algemeen aanvaarde rechtsfiguur, overgenomen uit de Angelsaksische rechtsorde. Dit moge blijken uit de rechtsleer, rechtspraak, en, niet in de laatste plaats, verschillende wetteksten in België en Vlaanderen (erkenning leasingmaatschappijen, BTW, boekhouding, consumentenkrediet, fiscale regelingen - weliswaar wetteksten die alle slechts bepaalde deelaspecten regelen). Leasing is zo een juridische realiteit, tussen een rechtsfiguur en een financieringsinstrument in. Sommigen spreken van de rechtsfiguur ‘huur’ (samen met ‘koop’), omgevormd tot een financieel product. Het is alleszins duidelijk dat huurovereenkomst en leasingcontract belangrijke punten van overeenkomst delen, en dat bepalingen uit het burgerlijk wetboek (o.a. deze inzake huur) ook hun uitwerking zullen hebben op een leasingovereenkomst. Voornaamste bron Ingelbrecht J. & Vervaet A. (2000), Leasing zakboekje 2000, Ced.samsom, Diegem. 1.3.1 Wat houdt het recht in? Eén definitie uit de rechtsleer luidt als volgt: ‘De leasingovereenkomst is de overeenkomst die de financiering van de verwerving van een roerend of onroerend investeringsgoed tot doel heeft en waarin drie partijen betrokken zijn: de (…) eerste of vorige eigenaar, de financieringsmaatschappij die eigenaar wordt in het kader van de financiering en de leasingnemer die economisch gebruiker wordt van het goed. Algemeen wordt als derde kenmerk aangenomen dat de overeenkomst de gebruiker in staat moet stellen de eigendom van het goed te verwerven bij het verstrijken van de overeenkomst’.2 Volgens een andere definitie is leasing ‘of financieringshuur de financieringstechniek waarbij de leasingmaatschappij (de leasinggever) gewoonlijk op specifieke aanwijzing van de toekomstige huurder (de leasingnemer) een bepaald goed aankoopt en hem dit voor een bepaalde periode in huur geeft. De huurder verkrijgt (…) een gebruiksrecht. Op het einde van het contract heeft de huurder al dan niet de mogelijkheid het gehuurde (…) aan te kopen tegen een vooraf bepaalde prijs. Hij licht dan de zogenaamde “aankoopoptie” die in

2

Verheyden-Jeanmart N. & Hamer Ph. (1995), Les tiers et les contrats constitutifs ou translatifs de droits réels – Bien corporels, in Le contrat et les tiers, les effets externes et la tierce complicité, Bruxelles, p. 42, zoals geciteerd in de Bodt E. & Henrion E.-F. (1996), Le leasing financier. Aspects économiques et juridiques, Bruxelles, p. 55.

Juridisch luik

11

principe overeenstemt met de residuwaarde ofwel met de vermoedelijke marktwaarde en wordt dan pas eigenaar. Een andere mogelijkheid is op dat ogenblik het materiaal gewoon terug te geven of verder te huren aan een sterk verminderde huurprijs’.3 Leasing is dus een operatie waar drie - leasinggever, leverancier, leasingnemer - of soms zelfs maar twee partijen in betrokken zijn, en die verschillende overeenkomsten veronderstelt waar niet elk van de drie betrokkenen stuk voor stuk partij bij is. Vaak zal de leasinggever de juridische eigendom van een goed bezitten (veelal door aankoop bij de leverancier), en de leasingnemer de economische (overdracht gebruiksrechten). Na verloop van tijd worden die twee eigendommen eventueel verenigd in de persoon van de leasingnemer (lichten aankoopoptie). Een voorbeeld van een tweepartijenovereenkomst is de ‘sale en lease back’, waarbij de leasingnemer die op korte termijn kapitaal nodig heeft, een eigen goed aan een leasingmaatschappij verkoopt, om het vervolgens meteen te huren. Leasingnemer en leverancier zijn één en dezelfde persoon. Een ander woord voor leasinggever is lessor, voor leasingnemer lessee. Er bestaat financiële leasing en operationele leasing. Financiële leasing wordt het vaakst gebruikt. 1.3.2 Financiële leasing Bij financiële leasing krijgt een (toekomstige) leasinggever van een (toekomstige) huurder het verzoek om volgens zijn richtlijnen een goed aan te kopen om dit gedurende een bepaalde periode (de economische levensduur van het goed) aan de lessee te verhuren. De leasinggever verwerft hiertoe het goed bij een leverancier. Gedurende die vaste periode kan de leasingovereenkomst niet worden opgezegd. Achterliggende bedoeling is om het gehuurd goed uiteindelijk te verwerven. Het is dus een alternatief voor koop of klassieke financiering. Het economisch risico rust vooral op de huurder (‘full pay out’). Hij staat ook in voor het onderhoud. In de Belgische wetgeving spreekt men ook wel van financieringshuur (KB nr. 55 van 10 november 1967). Meestal wordt er in een aankoopoptie voorzien die al dan niet gelicht wordt; soms ook, op termijn, in een automatische eigendomsoverdracht – dit zal echter minder vaak voorkomen, aangezien de operatie hierdoor te sterk naar koop neigt. Men gewaagt van een financiële leasing omdat de contante waarde van de huurgelden (normaal gezien) minstens gelijk is aan de omvang van de investering.

3

KMO-brief. Nieuwsbrief voor de ondernemer, nr. 25, 1 juli 1998.

12

Deel I

1.3.3 Operationele leasing Anders is het bij operationele leasing, waar huurder en verhuurder de last van het economisch risico onder elkaar delen. Het huurgeld dat de lessee betaalt, zal zelfs globaal altijd lager blijven dan het kapitaal dat de lessor heeft geïnvesteerd (‘non full pay out’). Operationale leasing kan aangegaan worden voor een duur die korter is dan de economische levensduur van het goed. Het contract kan voortijdig worden opgezegd. Na afloop van het contract kan de lessee over het recht beschikken om het goed in eigendom over te nemen aan de vooraf bepaalde reële restwaarde (hij zal daar in de eerste plaats toe geneigd zijn als de actuele marktwaarde hoger is dan de bepaalde restwaarde). Nochtans staat de latere aankoop van het goed door de leasingnemer hier niet echt centraal: eerder gaat het om een huur voor lange termijn, met bijkomende dienstverlening (bijvoorbeeld onderhoud), aangewend door personen die op voorhand niet alleen de eigenlijke financieringskost maar ook alle onderhouds- en beheerskosten nauwkeurig willen budgetteren. Operationele leasing leunt dan ook nauwer aan bij renting en wordt er niet zelden mee vereenzelvigd (zie hierna, sectie 1.4). 1.3.4 Onroerende leasing Zowel financiële als operationele leasing kunnen op onroerende goederen betrekking hebben. Wat onroerende leasing betreft, kunnen alle rechts- of natuurlijke personen de rol van leasinggever op zich nemen zonder dat zij hiertoe een specifieke erkenning moeten genieten of een afzonderlijk statuut in die zin hebben. Voor de rechtspersonen is uiteraard wel vereist dat hun maatschappelijk oogmerk dit toelaat. In deze financieringsmethode met betrekking tot een gebouwd onroerend goed, kan zo tussen leasinggever en leasingnemer een overeenkomst worden afgesloten waarbij de leasingnemer, die weldra huurder zal worden, instructies geeft aangaande een gebouwd of uitverkoren onroerend goed. Hij krijgt het goed van de verhuurder in huur voor een vaste periode die niet kan worden opgezegd en waarbij geen automatische eigendomsoverdracht geschiedt, en kan na afloop van de overeenkomst het goed voorgoed verwerven tegen een voorheen afgesproken prijs (kan, niet moet, anders zou dit een gewone koopovereenkomst zijn). De verhuurder ontsnapt via de leasingtechniek aan een deel van de verplichtingen die normaal op hem rusten. Zo wordt, bijvoorbeeld, de traditionele verplichting om het rustig genot te verschaffen danig uitgehold: de verhuurder zal de huurder slechts moeten vrijwaren tegen uitwinning door eigen daden van de leasinggever of indien derden rechten laten gelden op het onroerend goed. Vrijwaring voor verborgen gebreken geldt hier niet!

Juridisch luik

13

De huurder draagt in zo’n formule de zwaarste risico’s. Niet alleen gelden voor hem de klassieke verplichtingen als huurder (goed gebruiken als een goed huisvader, bestemming eerbiedigen, betaling overeengekomen huurprijs). Daar bovenop komen nog: − onderhoud en herstelling, zelfs wanneer die hem normaal niet ten laste vallen (zware herstellingen, verborgen gebreken). Door de leasingnemer de onderhouds- en herstellingsplicht op te leggen, zal het goed nog in goede staat verkeren na verstrijken van de leasingovereenkomst, en kan de leasinggever er makkelijker gebruik van maken om het deel van het geïnvesteerde kapitaal dat nog niet is teruggewonnen doordat de leasingnemer de aankoopoptie niet licht, dus de eventuele restwaarde, alsnog eruit te halen; − behoud van de zaak (met inbegrip van alle verzekeringen op dat vlak); − betaling van het huurgeld voor de ganse duur van de overeengekomen periode, ook als het goed verloren zou gaan. Dit aangezien bij leasing de huur een terugbetaling van het door de verhuurder geïnvesteerde kapitaal vertegenwoordigt, niet zozeer een vergoeding voor het genot van het goed. Volgens de algemene theorie uit het burgerlijk recht volgt de eigendom van de gebouwen normaal gezien de eigendom van de grond waarop ze zijn opgetrokken. Wanneer de leasinggever slechts eigenaar is van het gebouw en niet van de grond waar het op staat, zal men, om deze klassieke natrekking buiten werking te stellen en de leasingovereenkomst mogelijk te maken, op zoek moeten naar een juridisch stevige onderbouw. Vaak wordt die gevonden in het recht van opstal (een tijdelijk eigendomsrecht op bijvoorbeeld gebouwen op ‘vreemde’ grond, zie hierboven, sectie 1.1) of het recht van erfpacht (zie hierboven, sectie 1.2). Het komt inderdaad vaak voor dat een leasinggever over een opstalrecht op andermans grond beschikt, en hiervan gebruik maakt door een gebouw op te richten en te verhuren aan de leasingnemer voor de duur van zijn zakelijk recht (op opstal). De leasinggever kan het opstalrecht verkregen hebben van de (toekomstige) leasingnemer zelf of van een derde. Bij het verstrijken van het recht op opstal komt de eigendom van het gebouw in handen van de eigenaar van de grond. Om dezelfde reden werd soms gebruik gemaakt van het recht op erfpacht. Mocht de overeenkomst van financieringshuur tussen twee partijen een automatische eigendomsoverdracht meebrengen van het goed na afloop van de overeenkomst, dan zou ze veel weg hebben van een gewone koopovereenkomst, zeker als de persoon die het goed betrekt eigenaar is van de grond en aldus uiteindelijk ook de eigendom van het onroerend goed verwerft (recht van natrekking). De koppelformule onroerende leasing/erfpacht kan hieraan verhelpen, aangezien het juridisch karakter van de erfpacht nauw aansluit op de wezenlijke kenmerken van onroerende leasing (tijdelijke eigendomsverwerving, mogelijkheid van verhuring

14

Deel I

aan de leasingnemer/erfpachter). Onderhoudsplicht en gebruiksverantwoordelijkheid rusten helemaal op de schouders van de leasingnemer. Wel duurt de erfpacht zoals gezien minstens 27 jaar, wat de formule op het eerste zicht financieel onaantrekkelijk maakt voor de leasinggever (het duurt lang vóór het door hem geïnvesteerde kapitaal weer helemaal is samengesteld). Hier wordt soms een mouw aan gepast door in de eerste helft van die 27 jaar een hoog ‘huur’geld op te leggen, en in de tweede helft een veel lager. 1.3.5 Onroerende leasing en private eigendomsverwerving? Zoals gezien is leasing niet als dusdanig erkend in de Belgische wetgeving; niettemin houden bepaalde rechtsregels voor specifieke aangelegenheden er wel degelijk rekening mee, zo bijvoorbeeld: − het KB nr. 55 van 10 november 1967 tot regeling van het juridisch statuut der ondernemingen gespecialiseerd in financieringshuur; − het BTW-wetboek van 28 december 1992 en het KB nr. 30 van 29 december 1992 (onroerende financieringshuur). Opdat een verrichting als financieringshuur zou worden erkend, moet het in beginsel gaan om bedrijfsmaterieel, door de huurder uitsluitend voor beroepsdoeleinden gebruikt. Dit staat met zoveel woorden in het KB nr. 55. Voor zover de onroerende financieringshuur als dusdanig onderworpen is aan de BTW - dit zal niet steeds het geval zijn -, moet de leasingnemer het onroerend goed gebruiken in de uitoefening van zijn werkzaamheden als belastingplichtige. In de mate dat bepaalde wetgeving leasing behandelt, zal er dus veelal sprake zijn van leasing omwille van beroepsdoeleinden. Leasing voor de particuliere sector en/of private doeleinden mag dan in de praktijk wel voorkomen (zie bijvoorbeeld het grensgeval van de bedrijfswagen) – in de wetgeving is daar nauwelijks een spoor van terug te vinden. Alleen de Wet op het consumentenkrediet van 12 juni 1991 houdt er enigszins rekening mee: verhuurders in het kader van een financieringshuur worden er gelijkgesteld met kredietverschaffers. Het gaat echter alleen om leasing in verband met roerende goederen. Onroerende leasing als een financieringsformule waarbij huur eventueel gaandeweg omgezet wordt in koop, lijkt dus moeilijk bruikbaar als formule voor eigendomsverwerving van een woonst door particulieren, toch niet op een directe manier. Op een indirecte manier, via een intermediair die vanuit beleggingsmotieven optreedt, kan het eventueel wel (zie hierna, sectie 2.2).

Juridisch luik

15

1.4 Renting Belangrijkste wetgeving Net zomin als leasing (er)kent het Belgische recht renting als een afzonderlijke rechtsfiguur ‘op eigen kracht’. Rechtstreeks of onrechtstreeks valt het verschijnsel wel onder het huurrecht enz. 1.4.1 Renting als alternatief voor onroerende leasing? Zo onroerende leasing niet kan aangewend worden voor woonstverwerving, kan renting dan niet een alternatief bieden? Een begin van antwoord op deze vraag kan nog het best geformuleerd worden door de verschillen tussen leasing en renting in het kort te overlopen. Op het eerste gezicht heeft renting veel weg van leasing, het wordt in sommige gevallen zelfs als synoniem gebruikt voor (operationele) leasing. Belangrijkste verschilpunten met (alvast financiële) leasing zijn: − de betaalde huurgelden dekken slechts gedeeltelijk de waarde van het goed (geen ‘full pay out’, want het geïnvesteerde kapitaalgoed wordt niet integraal afgeschreven); − de aankoop van het goed gebeurt niet noodzakelijk op instructie van de (toekomstige) huurder; − de huurperiode is normaal gezien korter dan de economische levensduur van het goed (met een hogere restwaarde tot gevolg – die zal in de mate van het mogelijke overeenstemmen met de doorverkoopprijs); − eventueel mogelijkheid van (tussentijdse) opzegging (in welk geval de huurder een schadevergoeding zal moeten betalen); − onderhoud en herstelling is een mogelijke optie in de overeenkomst (ten laste van de verhuurder), en zal, in voorkomend geval, een ruime bijkomende dienstverlening omvatten; − er is normaal gesproken geen aankoopoptie (toch niet in de rentingovereenkomst zelf; dit kan wel in een tweede overeenkomst); − de risico’s liggen hoofdzakelijk bij de verhuurder. 1.4.2 Renting en private eigendomsverwerving? Uit de kenmerken zoals hierboven omschreven blijkt dat de formule, zo die ingezet zou worden voor eigendomsverwerving (op termijn) van een woonst, voor- en nadelen heeft, voor de verhuurder en/of de huurder. Belangrijkste struikelblok in dit opzicht blijft de afwezigheid van een aankoopoptie. Een oplossing hiervoor is in de praktijk denkbaar (zie de tweede overeenkomst), maar doet wezen en oogmerk van renting dan wel onrecht aan. Immers, renting, al lijkt het nog zo sterk op leasing, vertrekt eigenlijk vanuit een andere gedachte: leasing is eerst en vooral

16

Deel I

een financieringsmechanisme gericht op eigendomsverwerving in, als het ware, slow motion; renting, daarentegen, mikt in principe slechts op het economisch gebruik van een goed.

2. België: het Vlaamse Gewest 2.1 Verkoop sociale huurwoning Belangrijkste wetgeving Decreet van 15 juli 1997 betreffende de Vlaamse Wooncode. Besluit van 11 mei 1999 van de Vlaamse Regering betreffende de voorwaarden en modaliteiten van overdracht van onroerende goederen door de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij en de sociale huisvestingsmaatschappijen in uitvoering van de Vlaamse Wooncode (het zogenaamde overdrachtenbesluit). Besluit van 8 juni 1999 houdende de verbintenissen, voorwaarden, vergoedingen en sancties voor de bewoners van sociale koopwoningen en verkochte sociale huurwoningen ter uitvoering van de Vlaamse Wooncode. Ministerieel Besluit van 1 juli 1999 tot bepaling van de opbrengst, berekeningswijze en voorwaarden van de fictieve rente, bedoeld in de besluiten van de Vlaamse Regering ter uitvoering van de Vlaamse Wooncode. 2.1.1 Algemene voorwaarden betreffende de verkoop van sociale huur- en koopwoningen De Vlaamse Huisvestingsmaatschappij en de sociale huisvestingsmaatschappijen kunnen sociale huur- en koopwoningen uitsluitend uit de hand verkopen aan woonbehoeftige alleenstaanden en gezinnen. Een aantal voorwaarden geldt algemeen, of het nu om de verkoop van sociale koopwoningen dan wel om de verkoop van sociale huurwoningen gaat. Zo betekent ‘woonbehoeftig’ algemeen in het kader van de Vlaamse Wooncode: verkerend in een feitelijke economische en maatschappelijke situatie waarin een behoorlijke huisvesting slechts kan worden verworven of behouden met extra of omvattende steun. Een gezin is voor beide verkoopmogelijkheden een familie-eenheid die bestaat uit meer dan één persoon en die op duurzame wijze in dezelfde woning samenwoont en daar de hoofdverblijfplaats (effectief en gewoonlijk verblijf) heeft.

Juridisch luik

17

Voor de verkoop van sociale huur- en koopwoningen worden alleenstaanden en gezinnen beschouwd als woonbehoeftig zo zij voldoen aan de volgende voorwaarden: − volgens het laatst gekende aanslagbiljet voor de personenbelasting een inkomen4 hebben dat in principe niet meer bedraagt dan: − 26 380 euro voor alleenstaanden; − 39 570 euro voor een gezin van minstens 2 personen, − beide bedragen verhoogd met 2 640 euro5 per persoon ten laste; − geen andere woning volledig in volle eigendom of volledig in vruchtgebruik hebben. Een persoon ten laste is: − het kind dat gedomicilieerd is op het adres van de kandidaat-koper en dat jonger is dan 18 jaar (of ouder, maar dan moet er nog kinderbijslag of een wezentoelage worden betaald), of dat door de Minister van Huisvesting als dusdanig erkend wordt; − de kandidaat-koper zelf en het gezinslid dat erkend is als ernstig gehandicapt. Het verbod op een eigen woning in volle eigendom (of volledig in vruchtgebruik) geldt eenmalig niet zo de kandidaat-koper van een sociale koop- of huurwoning: − een andere woning betrekt die wordt onteigend, of aangetoond onaangepast* is, of aangetoond onbewoonbaar** (en waarbij renovatie, verbetering noch aanpassing kunnen baten); − een woning aankoopt in een kernstad* (Aalst, Antwerpen, Boom, Brugge, Dendermonde, Gent, Genk, Hasselt, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselaere, Sint-Niklaas, Vilvoorde); − minstens 55 jaar oud is*. *

Binnen een termijn van één jaar na het verlijden van de aankoopakte moet de kandidaat-koper zijn oude woning van de hand doen.

**

Binnen voormelde termijn van één jaar moet de kandidaat-koper zijn oude woning slopen of de bestemming ervan wijzigen.

Gebeurt dit niet (en voor zover de betrokkene geen bijzondere sociale lening heeft aangegaan bij de VHM), dan is de koop van rechtswege ontbonden. De opbrengst van de vervreemding van de oude woning wordt gebruikt voor de aanschaf en de uitrusting van de nieuwe woning.

4 5

Desgevallend verhoogd met de ‘fictieve rente’ resulterend uit de verkoop of onteigening van een eigendomswoning en ‘door de Minister nader aan te wijzen inkomsten’ (Overdrachtenbesluit, art. 1). Bedragen per 1 januari 2002 (geïndexeerd).

18

Deel I

Door de regel moeten alle voorwaarden voor deze regeling vervuld zijn op het ogenblik van de referentiedatum, dat wil zeggen, voor sociale koopwoningen de datum van het ondertekenen van de eenzijdige belofte van aankoop, voor de verkoop van sociale huurwoningen de datum waarop de raad van bestuur van de huisvestingsmaatschappij ingestemd heeft met de verkoop. 2.1.2 Nadere voorwaarden voor de verkoop van sociale huurwoningen Na dit overzicht van de algemene voorwaarden voor verkoop van sociale huur- en koopwoningen, beperken we ons in wat hierna volgt tot de verkoop van huurwoningen. Nadere toekenningsvoorwaarden worden omschreven in een officiële bijlage bij de wetgeving: voor zittende huurders is dit bijlage III (reglement betreffende de verkoop van sociale huurwoningen).6 Deze bijlage dateert uit 1999, bevat een aantal materiële fouten, en bovendien bepalingen die door recentere evoluties in de huisvestingswetgeving en/of in het woonbeleid achterhaald zijn. Zowel in een verslag van de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij, zoals goedgekeurd door de Raad van Bestuur op 12 juni 2001, als in de werkgroep ‘stimulering van de verwerving’ (voorstel met oog op de vergadering van 29 april 2002), worden in dit licht dan ook reeds voorlopig een aantal wijzigingen voorgesteld voor de verkoop van sociale huurwoningen (die voorgestelde aanpassingen schrijven we cursief).7 2.1.2.1 Wanneer mag een sociale huurwoning worden verkocht? 1. Iedere verkoop van een sociale huurwoning is onderworpen aan de voorafgaandelijke machtiging van de VHM. 2. Een sociale huurwoning kan pas verkocht worden overeenkomstig bepaalde voorwaarden na eerst 15 jaar gediend te hebben als sociale huurwoning (‘terbeschikkingstelling’). Deze bepaling is uitdrukkelijk opgenomen in de Vlaamse Wooncode (art. 45, § 4), komt niet alleen voor in de bijlage III van het besluit van 11 mei 1999, maar ook in de wetgeving die de subsidies van de Vlaamse overheid aan de initiatiefnemers (onder meer de VHM en de erkende sociale huisvestingsmaatschappijen) regelt voor bijvoorbeeld de bouw van sociale huurwoningen en in het Besluit van 19 december 1996 van de Vlaamse Regering houdende de subsidiëring van de renovatie van woningen en gebouwen en van de bouw van nieuwe sociale woningen. De voltooiing van renovatiewerken uitgevoerd aan een sociale huurwoning kan niet worden beschouwd als een nieuwe terbeschikkingstelling, tenzij het gaat

6 7

Deze bijlage is ook van toepassing voor verouderde en onverhuurbare sociale huurwoningen die normaliter niet verkocht worden aan zittende huurders. Het betreft een tussentijds voorstel. De VHM laat opmerken dat bij nieuwe beleidsopties nog meer wijzigingen nodig zijn.

Juridisch luik

19

om renovatiewerken waarvan de kostprijs meer bedraagt dan de helft van de geactualiseerde kostprijs van de woning (zie verder). Terwijl de subsidiewetgeving voor het bouwen van sociale woningen (voormeld besluit 19 december 1996) uitdrukkelijk schrijft dat de woning bij verkoop aan de zittende huurder moet verkocht worden, laat de bijlage III bij het regeringsbesluit van 11 mei 1999 ruimte voor verkoop aan anderen, zo de zittende huurder zelf geen interesse betoont. Immers, volgens die bijlage moet de verkoop weliswaar eerst worden aangeboden aan de zittende huurder, maar kan die zijn recht afstaan aan een inwonende descendent. De wetgeving spreekt dus niet uit één mond. Aangezien de tweede tekst van recentere datum is, zou die voorrang moeten krijgen, ook al werd de wettekst van 1996 nooit aangepast. Daarenboven stelt de VHM voor, de zittende huurder de mogelijkheid te geven zijn recht tot aankoop niet alleen af te staan aan een inwonende descendent, maar ook aan een ascendent. 3. Oude sociale huurwoningen (in gebruik genomen vóór 1946) die omwille van hun slechte staat of ongeschiktheid niet meer kunnen verhuurd worden, kunnen onmiddellijk verkocht worden, indien een globale renovatie van de wijk niet is aangewezen. De verkoop gebeurt onderhands of openbaar. Op dit vlak verandert er niets in het VHM-voorstel, behalve de berekening van de ouderdom (reeds minstens 40 jaar geleden voor het eerst in gebruik genomen, niet meer: in gebruik genomen vóór 1946). Zo worden het overdrachtenbesluit en het sociaal huurbesluit nauwkeuriger op elkaar afgestemd. 4. In elk geval moet steeds een huurpatrimonium beschikbaar blijven dat qua aard, omvang en samenstelling toereikend is om het recht op menswaardig wonen te verwezenlijken ten aanzien van de meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden. De leefbaarheid en de statutaire doelstellingen van de huisvestingsmaatschappij mogen niet in gevaar worden gebracht door de verkoop van sociale huurwoningen. 2.1.2.2 Financiële aspecten 1.

Verkoopprijs

In artikel 1 van Bijlage III van het overdrachtenbesluit worden de begrippen ‘geactualiseerde kostprijs’ en ‘basisverkoopprijs’ gedefinieerd. De ‘geactualiseerde kostprijs’ wordt omschreven als de som van alle uitgaven die door de SHM werden betaald voor de oprichting van de woning of de verwerving ervan, in voorkomend geval te vermeerderen met de prijs voor alle uitgevoerde renovatie-, verbeterings- en aanpassingswerken, en te vermenigvuldigen met de actualisatiecoëfficiënt die door de minister wordt vastgesteld.

20

Deel I

De ‘basisverkoopprijs’ wordt omschreven als de door de raad van bestuur van een SHM vastgestelde verkoopprijs voor een te verkopen sociale huurwoning, gebaseerd op de geactualiseerde kostprijs van de woning. Artikel 7 van dezelfde bijlage bepaalt daarbij dat de verkoop zowel onderhands als openbaar kan gebeuren en dat de verkoopprijs in elk geval minstens gelijk moet zijn aan hetzij de schatting van de ontvanger der registratie of de commissaris van het comité tot aankoop, hetzij de geactualiseerde waarde. De verkoopprijs moet bijgevolg in ieder geval overeenstemmen met het hoogste van de hiervoor genoemde bedragen. Artikel 5 bepaalt dat de verkoopprijs wordt goedgekeurd door de VHM.8 De VHM stelt nu een vollediger tekst voor die ook de samenhang met andere (al dan niet te wijzigen) bepalingen van de bijlage versterkt. In het voorstel van de VHM heet het dat de verkoopprijs bepaald wordt op basis van een raming door de ontvanger der registratie of van een commissaris van het comité tot aankoop. Deze schattingen gelden voor hooguit één jaar. Alle belastingen, taksen, erelonen en kosten met betrekking tot de verkoopakte, de schatting, de afpaling en de opmeting vallen de koper ten laste. De koopprijs mag in beginsel nooit lager zijn dan geschat, noch het bedrag van de raming met meer dan 15% overtreffen. ‘Basisverkoopprijs’ en ‘geactualiseerde kostprijs’ zijn in de huidige stand van zaken volgens de VHM onbruikbaar geworden. ‘Geactualiseerde waarde/geactualiseerde kostprijs’ werd destijds ontleend aan de wetgeving omtrent het sociaal huurstelsel, en vormde de grondslag voor de basisverkoopprijs. De VHM stelt voor zich voortaan niet op de geactualiseerde waarde maar op de ramingen te beroepen, dit om een aantal redenen (de geactualiseerde waarde overstijgt in de praktijk zelden de schattingswaarde; deze waarde houdt niet altijd rekening met alle belangrijke elementen, zoals bijvoorbeeld de waardevermeerdering door intern onderhoud van de woning, wat een raming wel doet, …). Kortom, de VHM stelt voor eerder gewag te maken van verkoopprijzen, exclusief gebaseerd op schattingsprijzen. Eén en ander heeft wel tot gevolg dat de bijlage III op behoorlijk wat punten zou moeten bijgesteld worden, namelijk overal waar rechtstreeks of door verwijzing sprake is van geactualiseerde waarde en/of geactualiseerde kostprijs. Concreet geeft dat in het voorstel: − schrappen van de definities van basisverkoopprijs en geactualiseerde koopprijs; − wat de verplichte terbeschikkingstelling van 15 jaar als huurwoning betreft: de voltooiing van renovatiewerken uitgevoerd aan een sociale huurwoning kan niet

8

Behoudens afwijking bij beheersovereenkomst.

Juridisch luik

−

−

2.

21

worden beschouwd als een nieuwe terbeschikkingstelling, tenzij het gaat om renovatiewerken waarvan de kostprijs meer bedraagt dan een bedrag, nader te bepalen door de technische diensten van de VHM (niet meer: de helft van de geactualiseerde kostprijs van de woning); een verkoopprijs die bij een openbare verkoop minstens gelijk moet zijn aan de schatting van de ontvanger der registratie of de commissaris van het comité tot aankoop (niet meer, eventueel, de geactualiseerde waarde); een mogelijke verlaging van de koopprijs onder de voormelde schatting in geval van bijzondere omstandigheden (hier ook niet meer: een verkoopprijs onder de geactualiseerde waarde). Tegemoetkoming in de hypothecaire leninglast?

Kopers van volwaardige woningen kunnen een tegemoetkoming aanvragen in de last van de hypothecaire lening ‘koop openbare sector’. Volwaardige woningen zijn woningen die minder dan 20 jaar oud zijn of waarvan de kostprijs van de noodzakelijke werken met het oog op het verkrijgen van een conformiteitsattest lager is dan 12 395 euro (500 000 BEF), met inbegrip van de BTW.9 Niet-volwaardige woningen moeten binnen een termijn van 5 jaar na de aankoop gerenoveerd zijn. Zij kunnen een tegemoetkoming in de last van de hypothecaire lening aanvragen (‘renovatie’). De mogelijkheden van een tegemoetkoming, door de Vlaamse overheid, in de (hypothecaire) leninglast, waarover de bijlage het nog heeft (voor zowel volwaardige als niet-volwaardige woningen), dienen geschrapt, aangezien die tegemoetkoming op beslissing van de Vlaamse Regering niet meer kan aangevraagd worden sinds eind 1999. De afschaffing werd destijds doorgevoerd omdat de tegemoetkoming geen relevantie meer had – de meerwaarde was beduidend laag, en vormde geen zwaarwegend argument meer om al dan niet over te gaan tot het bouwen of het verbouwen van een woning. 3.

Beheersvergoeding

Op de verkoopprijs wordt steeds 0,50% aangerekend als beheersvergoeding voor de VHM. Die vergoeding maakt deel uit van de door de maatschappij bekrachtigde verkoopprijs. De nieuwe berekening van de beheersvergoeding wordt al sinds 1 januari 2001 door de VHM toegepast. Voorheen werd de vergoeding berekend op de verkoopprijs (‘basisverkoopprijs’) zelf, en er nadien aan toegevoegd (basisverkoopprijs + beheersvergoeding = uiteindelijke verkoopprijs).

9

Dit is de definitie van volwaardige woning vóór het afschaffen van het TIL-besluit via een besluit van 19 november 1999 (BS, 15 december 1999, 3e uitgave).

22

Deel I

In dit opzicht werd immers gestreefd naar een harmonisering tussen, enerzijds, de verkoop van sociale koopwoningen, en, anderzijds, de verkoop van sociale huurwoningen (het begrip basisverkoopprijs is vreemd aan de verkoop van sociale koopwoningen). 4.

Verkoopakte

De verkoopakte (model VHM10) bevat voor een periode van 20 jaar verplichtingen met betrekking tot het persoonlijk bewonen, het vervreemden of de overdracht van een zakelijk recht. Bij verzuim mag de maatschappij wederinkopen en kan, behoudens gerechtvaardigde bijzondere omstandigheden, een betaling worden opgelegd van het niet-afgeschreven deel van de overheidsinvestering. Dit bedrag wordt bij het verlijden van de aankoopakte degressief vastgesteld. 2.1.2.3 Aanwending van de opbrengst door de huisvestingsmaatschappij De volledige opbrengst van een verkochte sociale huurwoning moet, desgevallend in combinatie met andere financieringen en/of subsidies, binnen de 5 jaar geherinvesteerd in: − de bouw van nieuwe sociale huurwoningen; − of in de aankoop van gebouwen en de renovatie of aanpassing tot sociale huurwoningen; − of in grondverwerving of renovatie van het eigen patrimonium. 2.2 Serviceflats Belangrijkste wetgeving Besluit van 25 november 1992 van de Vlaamse Regering houdende de regels en bedragen inzake de tegemoetkoming in de kosten van huurkoop of leasing of prefinanciering voor de bouw, aankoop, inrichting en ingebruikname van voorzieningen voor bejaarden. Besluit van 30 november 2001 houdende de toekenning van een subsidie aan Openbare Centra voor maatschappelijk welzijn en verenigingen zonder winstoogmerk als tegemoetkoming in de vergoeding voor de verwerving van de eigendom van de serviceflatgebouwen die op hun grond zijn opgericht in het kader van een onroerende leasingovereenkomst met de BEVAK.

10 We herinneren er ook aan dat iedere verkoop van een sociale woning onderworpen is aan de voorafgaandelijke machtiging van de VHM (zie bijlage III bij overdrachtenbesluit 11 mei 1999), een beginsel dat zijn grondslag vindt in de Vlaamse Wooncode (art. 45, § 4, voorafgaande machtiging bij elke onroerende transactie).

Juridisch luik

23

2.2.1 Een serviceflat, wat is dat? Een serviceflat is een woonvorm voor bejaarden die sinds 1985 decretaal erkend is en waarin het behoud van een optimale autonomie van de betrokkene voorop staat. In die zin is het een woonvorm, tussen een particuliere woning en een rusthuis in. Binnen één of meer gebouwen die samen een functioneel geheel uitmaken, woont de betrokkene beschermd, individueel en zelfstandig. Van daaruit kan hij desgewenst beroep doen op gemeenschappelijke voorzieningen voor dienstverlening. Dergelijke woongelegenheden zijn onderworpen aan erkenningscriteria (normen) vanwege de Vlaamse overheid, of zij nu aangeboden worden op de private (commerciële) markt of elders. 2.2.2 Financieel aspect Aanvang jaren ’90 van de vorige eeuw voerde de Vlaamse overheid een financieringssysteem voor bejaardenvoorzieningen in dat o.a. ook dienst kon doen voor serviceflats. Aldus kwam de Vlaamse overheid financieel tussen in de financieringsovereenkomst, dat wil zeggen, een overeenkomst van lening, financiële leasing of van huurkoop aangegaan door een lokaal bestuur, een vzw of een instelling van openbaar nut, tot de bouw, aankoop enz. van serviceflats. De tussenkomst werd vastgesteld op vijf constante jaarlijkse annuïteiten die telkens bij het einde van het jaar (‘postnumerando’) werden betaald. De annuïteit mocht hierbij nooit hoger zijn dan de constante postnumerando jaarlijkse annuïteit die berekend werd op het bedrag van 60% van de reële bouwkost. Daarnaast kon (destijds) het Vlaams Fonds voor de bouw van de ziekenhuizen en medisch sociale instellingen op verzoek van de voormelde aanvrager zijn waarborg verlenen voor het niet-gesubsidieerde gedeelte van de reële bouwkosten (met plafond). Halfweg de jaren ’90 noopten de schaarser wordende middelen de Vlaamse overheid ertoe op zoek te gaan naar alternatieve financieringswijzen voor het bouwen van serviceflats. Zo zag een nieuw stelsel ter financiering van de bouw van serviceflats het licht waarbij de Beleggingsvennootschap met vast kapitaal (BEVAK) een centrale rol toebedeeld kreeg. BEVAK financiert integraal de bouw van serviceflats, nadat een OCMW – of een voldoende kredietwaardige vzw die over genoeg garanties beschikt met het oog op de langlopende verbintenis – in het kader van een onroerende leasingovereenkomst (als eigenaar) gratis gronden ter beschikking heeft gesteld van de vennootschap, die zelf een recht van opstal krijgt voor een periode van 45 jaar. Zolang blijft BEVAK eigenaar van de gebouwde flats. Na die periode keert de volledige eigendom terug naar het OCMW of de vzw (immers: recht van natrekking). Op dit ogenblik betaalt de grondeigenaar hiervoor een billijke

24

Deel I

vergoeding, normaal gezien beperkt tot de helft van de waarde van de gebouwen (aangezien hij zijn gronden toch gratis ter beschikking stelt, en verantwoordelijk blijft voor het onderhoud alsook de grote herstellingen). BEVAK verhuurt vervolgens de flats aan het OCMW of de vzw via overeenkomsten van erfpacht (45 jaar). Op hun beurt verhuren zij door aan bejaarden (onderhuur). De door het OCMW te betalen ‘canon’ is de jaarlijkse huur, zoals geïndexeerd. De leasingvergoeding is echter wel onafhankelijk van de al dan niet volledige verhuring of genotsderving. Na afloop van de erfpachtovereenkomst bezorgt het OCMW (de vzw) het goed in normale staat terug aan BEVAK (= erfverpachter); BEVAK als opstalhouder doet hetzelfde ten aanzien van het OCMW (of de vzw) zelf, aangezien dit (die) opstalgever is. De initiatiefnemer (OCMW, vzw) krijgt van de Vlaamse overheid gedurende hoogstens 18 jaar een jaarlijkse subsidie van 961,83 euro per flat in een erkend serviceflatgebouw, opgericht volgens dit stelsel van onroerende leasing. Die subsidie moet hem helpen bij het verstrijken van de onroerende leasingovereenkomst BEVAK te betalen met het oog op het verwerven van de eigendom van de serviceflats (zie billijke vergoeding hierboven). Hij stort voor elk jaar dat hij de subsidie ontvangt minstens een gelijk bedrag op een rekening tot waarborg van de verbintenis tot betaling van de billijke vergoeding. De jaarlijks gestorte bedragen worden ononderbroken belegd en aangewend om de noodzakelijke vergoeding te betalen. 2.2.3 Slotsom 1.

Serviceflats vormen op zich geen nieuwe tussenformule huur-koop, maar de bouw en de verhuring ervan worden wel verwezenlijkt aan de hand van een constructie waarin opstal, erfpacht en leasing een prominente rol spelen. Men valt, met andere woorden, terug op drie federale formules (zie hierboven). Zonder meteen nieuwe instrumenten te ontwikkelen, waar Vlaanderen sowieso meteen op de grenzen van de grondwettelijke bevoegdheidsverdeling zou botsen, kan zij inderdaad ook de bestaande federale instrumenten op een eigen, soepele en originele manier aanwenden, daarvan is de BEVAK-financiering een voorbeeld.

Het weze wel benadrukt, dat de particulier in de BEVAK-operatie huurder blijft, ook op lange termijn, zij het met een hoge graad van woonzekerheid, en dat de bewoner als zodanig buiten de tussenformule blijft (dat is een zaak van en tussen het OCMW of de VZW en de beleggingsvennootschap). 2. In zekere mate roept de BEVAK-operatie trouwens ook het urgentieprogramma voor de sociale huisvesting in herinnering, volgens hetwelk in 1992 de NV Domus Flandria werd opgericht om op korte termijn tienduizend

Juridisch luik

25

sociale huur- en koopwoningen te bouwen.11 Privé-partners werden betrokken bij de bouw van sociale woningen. In die NV participeerden destijds de GIMV en de VHM (hoofdaandeelhouders), de ASLK, het Gemeentekrediet, BACOB, de Kredietbank en het Vlaams Woningfonds. De NV ging leningen aan op de kapitaalmarkt. De financieringsinspanning van het Vlaamse Gewest betrof o.m. de intrestlasten (in totaal engageerde het gewest zich over een periode van 22 jaar voor een totaalbedrag van - toen - ca. 31 miljard BEF; gemiddeld zo’n 1,4 miljard BEF per jaar). Voor de huursector was er een drievoudige subsidiëring: − een tegemoetkoming aan de publiekrechtelijke of privaatrechtelijke persoon, initiatiefnemer voor de aankoop, stichting, inhuurneming of terbeschikkingstelling (gedurende 20 jaar); − een huursubsidie (max. 20 jaar); − een rentesubsidie (max. 1 jaar). De tegemoetkoming werd verkregen door van de annuïteit van de geplafonneerde kostprijs een fictieve markthuurprijs af te trekken. De huursubsidie aan de huurder bedroeg het verschil tussen de markthuurprijs en het door hem werkelijk te dragen gedeelte van de huurprijs. De rentesubsidie werd aan de initiatiefnemer verleend gedurende de bouw-, sanerings- of renovatieperiode, op maximum 80% van de kosten. Voor de koopsector werd een rentesubsidie verleend aan de initiatiefnemers en aan de particulieren. Voor de initiatiefnemer mocht de rentesubsidie hier maximum 50% (sociale koopwoning) of 25% (middelgrote woning) bedragen van de rentesubsidie voor een sociale huurwoning. De rentesubsidie voor particulieren kon worden toegekend zo de betrokkene een lening aanging bij Domus Flandria (aankoop sociale woning via het urgentieprogramma). Zoals u merkt zijn er dus ook wel verschillen tussen de formules BEVAK en Domus Flandria (in die laatste werden bijvoorbeeld ook de bewoners rechtstreeks gesubsidieerd om verwerving of minstens bewoning te vergemakkelijken).

11 Decreet van 25 juni 1992 houdende diverse bepalingen tot begeleiding van de begroting 1992 (art. 49; BS, 11 juli 1992) en Besluit van de Vlaamse Regering van 23 juli 1992 tot uitvoering van artikel 49 van het Decreet van 25 juni 1992 houdende diverse bepalingen tot begeleiding van de begroting 1992 (BS, 17 oktober 1992). De informatie is ontleend aan Doms K. e.a. (2001), Op zoek naar eigendom. Een onderzoek naar de overheidssteun voor eigenaars van woningen, HIVAK.U.Leuven, Leuven.

26

Deel I

3. België: het Brusselse Gewest 3.1 Huur-verkoop Belangrijkste wetgeving De huur-verkoopformule kwam niet met zoveel woorden in de Brusselse huisvestingswetgeving voor. Eigenlijk gaf de bevoegde administratie hiervoor een ruime invulling aan een oud nationaal besluit dat nog dateert van vóór de regionalisering (zij het achteraf aangepast door het Brusselse Gewest): het KB van 13 december 1983 betreffende de aanwending voor het Brusselse Gewest van de kapitalen die voortkomen van het Fonds B2, door het Woningfonds van de Bond der Kroostrijke Gezinnen van België. Het Woningfonds heeft de formule destijds op eigen initiatief ontwikkeld, met goedkeuring van de Raad van Bestuur (en de regeringscommissaris die er zitting in had). Voornaamste bron Dambre M e.a. (2001), Vastgoedzakboekje 2001, Kluwer, Antwerpen. De kapitalen uit het Fonds B2 werden door het Woningfonds van de Gezinnen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, één van de instrumenten voor het huisvestingsbeleid binnen dit gewest, in de eerste plaats gebruikt voor hypothecaire leningen, maar konden ook van dienst zijn om andere instrumenten van huisvesting financieel te onderstutten. Eén van die instrumenten was de huur-verkoopformule, gericht op een doelpubliek dat weliswaar een eigen woonst wou verwerven, maar hiervoor wegens bescheiden inkomsten niet over het nodige startkapitaal kon beschikken. Om hieraan te verhelpen, kocht het Woningfonds op verzoek van de geïnteresseerde een woning aan waarvan het dus eigenaar werd. Vervolgens werd de woonst meteen verhuurd aan de betrokkene, tegen gunstige voorwaarden, voor een periode van hoogstens vijf jaar. In die tijd moest de huurder erin slagen genoeg geld bijeen te sparen om een deel van de kostprijs van de aankoopverrichting dat niet geleend werd, te dekken. Na afloop van de eerste periode, de huurperiode, kocht de huurder de woning tegen kostprijs, met behulp van een lening vanwege het Woningfonds. Met het inkomen van het gezin werd tweemaal rekening gehouden: een eerste keer om na te gaan of de geïnteresseerden in aanmerking kwamen als kandidaathuurder/koper, een tweede maal bij het vaststellen van de te betalen huurprijs. De contractuele huurprijzen lagen op een schaal met de tussenwaarden 4,02% tot 11% van het door het fonds in de woning geïnvesteerde kapitaal.

Juridisch luik

27

In de huidige stand van zaken is deze formule in principe echter bevroren, dit omwille van een aantal redenen. Ondanks de inspanningen van overheidswege, bleef de financiële last voor vele gezinnen niettemin te zwaar, de spaarplicht te veeleisend. De formule werd bedacht in de jaren ’80, toen de huurprijzen in verhouding tot een gezinsinkomen behoorlijk lager waren dan de huurprijzen in de jaren ’90. Door die stijging van huur- en koopprijzen moest ook het Woningsfonds al was het maar voor een stuk de markt volgen. Het neerhalen van de startdrempel bleek zo na verloop van tijd onvoldoende om de mensen het vooruitzicht op een eigen woonst te bieden: al wat naar de betaling van de (hogere) huur ging, kon niet opzij worden gelegd voor de betaling van de aktekosten en het persoonlijk deel in de aankoopprijs en de kostprijs van de werken. Daarnaast trad het Woningfonds ook liever op als ontlener dan als eigenaar (de verantwoordelijkheid is anders). O.a. omwille hiervan gooide het fonds het in zijn politiek om de toegang tot de eigendom van een woning te bevorderen, over een andere boeg. Sinds december 2001 trekt het andermaal resoluut de kaart van de hypothecaire lening. In dit verband kan er hier trouwens aan herinnerd worden, dat ook uit wetenschappelijk onderzoek voor Vlaanderen is gebleken dat velen niet overheen de verwervingsdrempel raken bij gebrek aan voldoende startkapitaal (de begininvestering blijft er in bepaalde gevallen hoog, omdat de sociale lening niet alle aktekosten dekt).12 Vanuit dezelfde vaststelling als destijds in Vlaanderen gedaan, komt het Brusselse Gewest thans in welomlijnde gevallen over de brug met een aanvullende hypotheeklening om jonge gezinnen in staat te stellen de aktekosten te dragen. 3.2 Hypothecaire leningen als alternatief voor huur-verkoop? Zo werden versoepelingen doorgevoerd in de door het fonds toegestane hypothecaire leningen (algemene verrichtingen en aanvullende hypotheekleningen voor jonge gezinnen), onder meer voor de aankoop van een woning. Belangrijkste wetgeving Besluit van 6 december 2001 van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering houdende goedkeuring van het reglement met betrekking tot het gebruik van de kapitalen

12 Zie hiervoor Doms K. e.a. (2001), Op zoek naar eigendom. Een onderzoek naar de overheidssteun voor eigenaars van woningen, HIVA-K.U.Leuven, Leuven.

28

Deel I

die voortkomen van het fonds B2 door het Woningfonds van de Gezinnen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voor zijn algemene verrichtingen van hypotheekleningen. Besluit van 6 december 2001 van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering houdende goedkeuring van het reglement met betrekking tot het gebruik van de kapitalen die voortkomen van het fonds B2 door het Woningfonds van de Gezinnen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voor zijn verrichtingen van aanvullende hypotheekleningen voor jonge gezinnen. Beide nieuwe stelsels kunnen weliswaar niet gecombineerd worden toegepast, maar elk kan de verwerving van een woonst binnen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest op zijn manier bevorderen. Deze hypothecaire formules worden al met al gunstiger geacht dan de in onbruik geraakte huur-verkoopformule. 3.2.1 Hypotheeklening algemene verrichtingen Wat de algemene verrichtingen betreft, werden de inkomstgrenzen verhoogd, de maximumtoegelaten waarde van de woonst (eventueel na de uitvoering van werken) evenzeer. De hypotheeklening mag in beginsel nooit meer bedragen dan de geschatte verkoopwaarde van het goed. In uitzonderlijk geval kan echter van deze regeling afgeweken worden, wanneer zulks verantwoord wordt geacht: in dit geval kan aanvaard worden dat het bedrag van de hypotheeklening ten hoogste 20% groter is dan de verkoopwaarde van het goed (eventueel na de uitvoering van werken). In billijke gevallen kan men dus een lening aangaan voor 120% van de verkoopwaarde van het gebouw. Ze wordt aangegaan in eerste of tweede hypothecaire rangorde (zie hierna). Het bedrag van de hypotheeklening wordt sowieso beperkt tot 100 000 euro voor een één- of tweepersonengezin, en verder verhoogd met 10% per bijkomende persoon, zonder dat het geleende bedrag groter kan zijn dan 150 000 euro (alle basisbedragen, buiten indexaanpassing). De duur van de lening wordt bepaald in het licht van de mogelijkheden van de aanvrager, maar mag in principe nooit langer zijn dan 20 jaar. De hypotheeklening moet volledig zijn afgelost op het ogenblik waarop de ontlener de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt.

Juridisch luik

29

3.2.2 Aanvullende hypotheeklening jonge gezinnen Voor jonge gezinnen (aanvrager jonger dan 35 jaar) die een woning in het Brusselse Gewest wensen en alzo voor hun nieuwbouw- of aankoopverrichting bij een hypotheekonderneming13 een lening in de eerste hypothecaire rangorde (zie hierna) hebben aangegaan, die in totaal minstens 80% van de verkoopwaarde van de woning bedraagt, kan onder bepaalde voorwaarden bij het Woningfonds een aanvullende hypotheeklening worden afgesloten. Dit moet ze in staat stellen de aktekosten te betalen, zo zij hiertoe niet zelf over de nodige middelen beschikken. De lening bedraagt hoogstens 20% van de totale kost van de nieuwbouw- of aankoopverrichting (plus, eventueel, werken aan de woning). Het bedrag van de lening is beperkt tot het verschil tussen: − enerzijds, het bedrag ter waarde van 120% van de geschatte verkoopwaarde van de woning (in gebeurlijk geval na de uitvoering van werken), of van de totale kostprijs van de verrichting indien die lager uitvalt − en, anderzijds, de som van de aangegane (eerste) hypotheeklening voor de algemene verrichtingen en van de eigen middelen. De lening bedraagt minstens 7 500 euro en hoogstens 25 000 euro (alle bedragen basisbedragen, buiten indexaanpassing). De duur van de lening wordt bepaald in het licht van de mogelijkheden van de aanvrager, maar mag nooit langer zijn dan 10 jaar. De hoogste hypothecaire rangorde van de aanvullende lening is rang 3 (en de laagste dus rang 2, want rang 1 wordt ingenomen door de externe lening voor de algemene verrichtingen). De rentevoet wordt in principe vastgesteld op 2%, maar in sommige gevallen wordt een rentevoet van 0% toegepast (bijvoorbeeld stadsvernieuwing). Dit is een bijzonder gunstige regeling: een laag tot zelfs nultarief voor een lening die niet de eerste hypothecaire rangorde bekleedt. 3.2.3 Ter herinnering: wat betekent ‘hypothecaire rangorde’? Op één en hetzelfde onroerend goed kan meer dan één hypotheek worden gevestigd (= waarborg voor meer dan één krediet). Een hypotheekvestiging is pas geldig wanneer zij wordt ingeschreven op het bevoegde hypotheekkantoor. Als er meer dan één hypotheek op een goed ligt, wordt de rangorde bepaald door de datum van inschrijving. De schuldeiser die in eerste hypothecaire rangorde staat, heeft dan voorrang op andere schuldeisers zodra het goed wordt verkocht, eens de schuldenaar niet meer bij machte blijkt om zijn verbintenissen na te komen. De tweede ingeschreven hypotheek komt, in geval van aanzuivering van schulden,

13 En dus niet bij het Woningfonds zelf.

30

Deel I

als tweede aan de beurt; de derde als derde enz. Hoe hoger men opklimt in de rangorde, hoe geringer de kans voor de schuldeiser om, bij financiële moeilijkheden van de schuldenaar, de geïnvesteerde sommen terug te zien.

4. België: het Waalse Gewest 4.1 Verkoop sociale huurwoningen Belangrijkste wetgeving De verkoop van sociale huurwoningen heeft op zich geen wettelijke regeling in het Waalse huisvestingsrecht. Het is dan ook tevergeefs zoeken naar een bepaling hierover in de Code wallon du logement (29 oktober 1998) of in de uitvoeringsbesluiten ervan. Toch wordt de verkoop van sociale huurwoningen wel degelijk toegepast in Wallonië – alleen gebeurt dit op basis van een omzendbrief van de Société wallonne du logement, gericht aan de openbare huisvestingsmaatschappijen van de huursector. Onrechtstreeks laat de Waalse huivestingswetgeving hier niettemin haar invloed gelden, met name doordat ook bij een dergelijke verkoop van sociale huurwoningen hypothecaire leningen aan een verminderde rentevoet kunnen worden toegekend (zie verder). Voornaamste bron Société wallonne du logement, circulaire L 2002/06 aux Sociétés de Logement de Service Public/Secteur Locatif, le 27 mars 2002. 4.1.1 De voorgeschiedenis Vóór de huidige omzendbrief liet de Waalse Huisvestingsmaatschappij onder bepaalde voorwaarden reeds toe dat openbare huisvestingsmaatschappijen hun huurpatrimonium te koop aanboden. Hiertoe werden in de loop der jaren een paar omzendbrieven geschreven, waarvan de voorwaarden echter nooit helemaal dezelfde waren. Een omzendbrief 411/92/08 van 17 april 1997 maakte de verkoop van een sociale (huur)woonst mogelijk zo de kostprijs van te verrichten werken te hoog uitkwam, of zo de maatschappij aldus een betekenisvolle meerwaarde kon verwezenlijken in verhouding tot de schatting van de ontvanger van de registratie. Sinds het beheerscontract van kracht is (zie verder), is de verkoop van een woning niet meer toegelaten, behalve indien de kosten met het oog op renovatie, opgelegd door de normen van de Waalse Huisvestingscode, moeilijk te dragen zijn door de maatschappij (omzendbrief L 1999/09, referentie 430/JMD/CR/871 van 26 mei 1999).

Juridisch luik

31

Op aangeven van de Waalse Minister van Huisvesting heeft de Waalse Huisvestingsmaatschappij de procedure versoepeld. De omzendbrief L 2002/6 van 27 maart 2002 vervangt hiertoe beide voormelde omzendbrieven. 4.1.2 De omzendbrief van 27 maart 2002 Elke openbare huisvestingsmaatschappij die een deel van haar woningen met oorspronkelijke huurbestemming wenst te verkopen, stelt een driejarenprogramma van verkoop op (vormt net als het driejarenprogramma van verhuur een onderdeel van het strategisch plan voor het patrimoniumbeheer). Het aandeel verkochte woningen binnen het patrimonium van de maatschappij mag niet de 15% overtreffen (genomen over een periode van 3 jaar). De driejarenprogramma’s worden ter goedkeuring voorgelegd aan de Raad van Beheer van de Waalse Huisvestingsmaatschappij (jaarlijkse aanpassingen zijn mits motivatie mogelijk). Het programma geeft voor elk van de betrokken woningen de volgende elementen aan: − de netto boekhoudkundige waarde (verschil tussen de boekhoudkundige waarde en de op actiefzijde ingeschreven afbetaling); − de geactualiseerde kostprijs; − het bouwjaar; − de graad van onderhoud; − de opgave van de renovatie- of saneringswerken (kwaliteitsdrempel voor de voorraad sociale huurwoningen); − de korting op de kostprijs; − de besteding van de verkoopopbrengst. De verkoopopbrengst moet worden aangewend voor (in deze volgorde): − de renovatie van de bestaande voorraad (hygiëne, comfort); − de verwerving/renovatie; − de bouw van nieuwe woningen; Beide laatste verrichtingen eventueel mede gefinancierd door de Waalse Huisvestingsmaatschappij. Aan wie moet de sociale huurwoning verkocht worden? De sociale huurwoning moet verkocht worden aan (in die volgorde): − de zittende huurder; − personen die bij de maatschappij huren; − een kandidaat-huurder bij de maatschappij; − een huurder bij een andere maatschappij; − een kandidaat-huurder bij een andere maatschappij;

32

−

Deel I

enige andere kandidaat die de vereisten vervult.

De kandidaat-eigenaars moeten voldoen aan de inkomensvoorwaarden zoals bedoeld in de Huisvestingscode. Zolang het goed niet vrijwillig ontruimd wordt, kan het gehuurde huis niet verkocht worden indien de huurder weigert te kopen of niet aan de inkomensvoorwaarden voldoet. Indien de verkoopverrichting doorgaat, zij het niet ten gunste van de zittende huurder, moet de koop geschieden ten voordele van: − de kandidaat die om sociale redenen het sterkst aangewezen is op een koophuis; − het huishouden waarvoor de woning het meest geschikt is. Het Comité van Verwerving of de ontvanger van de registratie - de maatschappij kiest vrij - raamt de waarde van het goed; het comité doet dit volstrekt kosteloos, de ontvanger tegen betaling. Het goed moet verkocht worden tegen minstens de geraamde waarde. De voordelen van de kooppremie (zie hierna) en de bijhorende verlaging van de registratierechten van 12,5% tot 1,5% kunnen ook bij een dergelijke verkoop aan de verkrijger worden toegekend. De regeling kan in voorkomend geval gekoppeld worden aan een voordelige hypotheeklening vanwege het gewest en een kooppremie. 4.1.3 Voordelige hypothecaire leningen Arrêté du 25 février 1999 du Gouvernement wallon déterminant les conditions d’octroi des prêts hypothécaires accordés par la Société wallonne du Logement. Arrêté ministériel du 16 mars 1999 portant approbation du règlement des prêts hypothécaires accordés par la Société wallonne du logement. Onder bepaalde voorwaarden kent de Waalse Huisvestingsmaatschappij hypothecaire leningen toe. De rentevoet die normaal wordt toegepast, schommelt afhankelijk van de samenstelling van het huishouden en de gezinsinkomsten. Die rentevoeten worden evenwel met 0,5% per jaar verminderd wanneer de woning verkocht wordt door een openbare huisvestingsmaatschappij. Naast die in voorkomend geval toe te passen vermindering worden de rentevoeten ook met 0,50% per jaar verlaagd wanneer de woning in bepaalde gebieden gelegen is (beschermingsgebied, oppervlakte voor stadsvernieuwing, bevoorrecht initiatiefgebied, …).

Juridisch luik

33

De inkomsten die in aanmerking worden genomen om na te gaan of iemand al dan niet aanspraak kan maken op een hypothecaire lening, zijn de belastbare jaarinkomsten van de betrokkene en de personen met wie hij samenwoont, al dan niet verwanten (behalve de inkomsten van verwanten in opgaande en nederdalende lijn). De inkomsten hebben betrekking op het voorlaatste jaar dat voorafgaat aan de datum waarop de maatschappij de lening toekent. Deze reële of desnoods fictief berekende jaarinkomsten mogen niet boven 31 000 euro uitkomen, verhoogd met 1 860 euro per kind ten laste of ongeboren kind, zo de aanvrager alleenstaand is. Indien hij samenwoont, mogen die jaarinkomsten niet boven 37 200 euro uitkomen, verhoogd met 1 860 euro per kind ten laste of ongeboren kind. Het absolute maximumbedrag van de lening is op 82 000 euro vastgesteld. Het wordt verhoogd tot 98 500 euro als de woning gelegen is in een bevoorrecht gebied (zie hierboven). De lening loopt over een periode tussen 10 en 30 jaar en de aanvrager moet ze op 65-jarige leeftijd hebben terugbetaald. In bepaalde gevallen, bepaald aan de hand van het (gezins)inkomen, mag de lening niet langer duren dan 25 jaar. 4.1.4 Kooppremie (prime à l’acquisition) Arrêté du 21 janvier 1999 du Gouvernement wallon instaurant une prime à l’acquisition d’un logement Wie bijvoorbeeld een bestaande woning koopt op de openbare markt, kan een forfaitaire kooppremie van 745 euro krijgen zo hij aan een welbepaald aantal voorwaarden voldoet: − in principe zelf of met de partner niet (of sinds minstens 2 jaar niet meer) over een woning in eigendom of vruchtgebruik beschikken; − onder bepaalde inkomstgrenzen blijven (zie hierboven, hypothecaire leningen, de plafonds stemmen immers overeen, of zouden dit moeten doen). − de verbintenis aangaan de woning gedurende 10 jaar als hoofdverblijfplaats te betrekken, en het goed niet te verhuren of te vervreemden; − … De kooppremie wordt in principe aan de aanvrager toegekend in de vorm van een tegemoetkoming in de verkoopprijs, en gaat gepaard met een vermindering van de registratierechten (tot 1,5%). 4.2 Huurkoop Belangrijkste wetgeving

34

Deel I

In Wallonië bestaat er vooralsnog geen wetgeving die de huurkoop regelt, maar de Waalse Huisvestingsmaatschappij heeft de regering wel een voorstel in die zin gedaan. De techniek wordt trouwens uitdrukkelijk vermeld onder de nieuwe actiemiddelen in het beheerscontract tussen de maatschappij en het Waals Gewest voor de periode 1998-2002. Volgens die overeenkomst zou het de bedoeling zijn om op het einde van de huidige beheersovereenkomst over 1 000 woningen van het type ‘location-vente’ te beschikken. Bedoeling is aan de één- of meerpersoonshuishoudens die in aanmerking komen (grenzen inkomen en vermogen) een huurovereenkomst voor te stellen, met aankoopoptie, te lichten op eender welk ogenblik gedurende een periode van 5 jaar. Wordt de optie niet gelicht, dan loopt de huurovereenkomst gewoon voort tot het ogenblik waarop ze verstrijkt. Het gecumuleerd maandverschil tussen de effectief betaalde huur en de normale huurwaarde van de woning wordt aan de huurder geristorneerd. In het andere geval wordt de huurperiode zo’n beetje beschouwd als een periode waarin de kandidaat-koper de noodzakelijke bedragen voor de aankoop ‘kapitaliseert’. Bij het lichten komt het gecumuleerd maandverschil tussen de effectief betaalde huur en de verlaagde huur, in mindering ten voordele van de huurder, en wordt dit prioritair gebruikt voor de betaling van de notariskosten en de registratierechten. Het eventuele saldo wordt aangewend voor de koopprijs.

5. Formules tussen koop en huur in Nederland Voornaamste bronnen De sites van: − www.aedes.nl: vereniging van woningcorporaties; − www.vrom.nl: de site van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening, Milieubeheer en Rijkshuisvesting; − www.woningcorporaties.nl. En verder: − Conijn J. & Schweitzer M. (2000), Fair Value bij Verzekerd Kopen, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam.

Juridisch luik

−

− − − − − − − −

35

Frissen J., Thunnissen V. & de Wildt R. (2001), Verkoop van huurwoningen in het ROA14-gebied. Kansen en belemmeringen, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam. Mulder C. H. (2000), Sterke groei eigenwoningbezit, Tijdschrift voor de volkshuisvesting, 2000, 7, p. 24-28. Priemus H. (2000), Ontwerp-nota Wonen: een vat vol tegenstrijdigheden, Tijdschrift voor de volkshuisvesting, 2000, 4-5, p. 46-51. Remkes, J.W. (2000), Mensen, wensen, wonen; Wonen in de 21e eeuw (Nota Wonen). Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel Rapport 2000, Nederland in Europa, Wonen. Van Hoeflaken W., Onbeperkte hypotheekrenteaftrek verdwijnt, Intermediair, 13 september 2001. Verdegaal E., Fiscaal-economen willen eigenwoningregeling op de helling. Aftrek onder vuur, NRC Handelsblad, 27 oktober 2001. VROM-Raad, Wonen, beleid en legitimiteit, advies 014 van 25 juni 1999. VROM-Raad, Betrokken burger, betrokken overheid, reactie VROM-Raad op de ontwerp-Nota Wonen, advies 022 van 28 september 2000.

5.1 Inleiding 5.1.1 Algemeen beleid Het vorige Nederlandse, paarse kabinet stelde zich in zijn nota Mensen, Wensen, Wonen tot doel in 2010 ongeveer 65% van de woningvoorraad uit eigen woningen te laten bestaan, een ambitieus programma voor een van oudsher traditioneel huurland als Nederland. Alhoewel: het nationaal gemiddelde van de koopwoningen ligt sinds enige tijd toch ook al op 52%. Om het percentage van 65% te bereiken, zouden tot 2010 minstens 700 000 huurwoningen moeten worden verkocht, waarvan ruim 500 000 corporatiewoningen – corporaties behoren tot de belangrijkste spelers op het veld voor de verhuur van woningen (aan lagere inkomens). Een verkoop van 50 000 woningen per jaar over 10 jaar tijd staat gelijk aan 20% van de corporatiewoningen. Dit betekende meteen dat overeenkomstig die politieke keuze het huidige verkooptempo van woningen (zo’n 20 000 tot 25 000 per jaar) fors moet worden opgedreven, zeker binnen grote steden, waar het percentage koopwoningen sterk onder het nationaal gemiddelde ligt (zie verder). In het Nationaal Akkoord Wonen 2001-2005, uitvloeisel van de kabinetsnota, met inbegrip van de reacties erop, en afgesloten tussen de rijksoverheden en de lokale

14 Regionaal Orgaan Amsterdam (stadsgewest).

36

Deel I

overheden en de belangenverenigingen van het terrein (wooncorporaties, woonbond, beleggers enz.), stond uitdrukkelijk te lezen dat de burger meer keuzemogelijkheden wenst op de woningmarkt. De markt vraagt steeds meer om woondiensten-op-maat. ‘Het is de gezamenlijke ambitie van de aanbieders dat de woningmarkt meer vraaggestuurd gaat werken en dat woningcorporaties en andere marktpartijen woondiensten aanbieden die aansluiten bij wat burgers vragen (…) Het woonbeleid staat de komende jaren dan ook in het teken van het vergroten van de keuzemogelijkheden voor de burger, (…) met name ook voor burgers die in een minder goede financiële of maatschappelijke positie verkeren. De belangrijkste fysieke opgave in het woonbeleid is het transformeren van met name de vroeg naoorlogse wijken en buurten tot aantrekkelijke en gevarieerde woonmilieus met toekomstwaarde. Een samenhangende mix van maatregelen, waaronder sloop, renovatie, vervangende nieuwbouw en verkoop van huurwoningen, aangevuld met sociale en economische impulsen moet hiertoe leiden’. Met het oog op de bevordering van eventueel juridische maar zeker economische eigendom zou ook een programma uitgewerkt worden om te zorgen voor een hoger aanbod aan tussenvormen tussen huur en koop. Daarbij werd in het bijzonder gedacht aan constructies waarbij de huurder bij het aangaan van de huurovereenkomst direct een recht verwerft om de woning later te kunnen kopen (helemaal of gedeeltelijk via een aandeel in het eigendom). Zo ontstonden van langsom meer kooptussenvormen die vooral tot doel hebben het kopen van een huis mogelijk te maken voor mensen uit de lagere inkomensgroepen (de huurtussenvormen, dan weer, zijn in de eerste plaats ontstaan om algemeen de voordelen van het huren en het kopen aan elkaar te koppelen). Om meer eigendom te bewerkstelligen, werd ook een politiek gevoerd waarbij een deel van het sociale huurpatrimonium aan de zittende huurders te koop werd aangeboden (vooral via de MGE-formule, maatschappelijk gebonden eigendom, zie hierna, sectie 5.2). Bijkomende reden voor die politiek was trouwens ook: een gedifferentieerde opbouw van wijken bereiken, als instrument voor maatschappelijke integratie (samen met de lopende processen van herstructurering). Algemeen belijdt het akkoord een positief geloof in de ontwikkeling van nieuwe koopvormen, voor zover die een eerlijke relatie leggen tussen het kortingspercentage en het winstdelingspercentage (zie verder, onder sectie 5.2). Beleidsnota en akkoord vormden de grondslag voor de afspraken die gemaakt zijn tussen de rijksoverheid en de regio’s, gemeenten, corporaties enz. Afgesproken werd dat alle regio’s streven naar een percentage eigenwoningbezit van ca. 52% in 1999 naar ca. 65% (verkoop van huurwoningen door corporaties, en nieuwbouw) in 2010, een groei van 1,2 procentpunt per jaar. Voor grotere steden met een kleinere potentiële verkoopvoorraad en/of andere belemmeringen die niet op

Juridisch luik

37

korte termijn te ruimen zijn, werden lagere streefcijfers overeengekomen: afgesproken werd om het percentage koopwoningen van tussen 17 à 20% op te trekken naar 35% in 2010 (A’dam). De verkoopsafspraken zijn een engagements-, geen resultatenverbintenis. Verder naar beneden sluiten regio’s en gemeenten concrete akkoorden met woningcorporaties (en eventueel particuliere verhuurders, geen onderwerp van dit rapport). Om de burger (met laag inkomen) alvast een financiële prikkel te geven om een woning te kopen, werd per 1 januari 2001 een koopsubsidie ingevoerd als spiegelbeeld van de huursubsidie. Dit is een maandelijkse, belastingvrije bijdrage vanwege de overheid in de hypotheeklasten voor lagere inkomens en geringe vermogens, ten belope van hoogstens 159,11 euro per maand (bedrag op 1 juli 2002). Ter bepaling van het belastbaar inkomen wordt met minima en maxima gewerkt, ter bepaling van het vermogen - onroerende goederen, spaargeld, effecten - met maxima. Uiteraard verschillen de grenzen naarmate het om een éénpersoons- dan wel een meerpersoonshuishouden gaat. Zo er een overdrachtsbelasting moet worden betaald, kan bovenop de koopsubsidie een toeslag worden gegeven. Om aanspraak te maken op de koopsubsidie, mogen de kosten van de woning (verkoopprijs, verwervingskosten) niet te hoog liggen. De grens ligt op 123 500 euro. Ook de hypotheek mag niet te hoog zijn, nl. 98 775 euro (dit bedrag is lager dan de maximumprijs voor de woning, omdat de koper ook het eigen bescheiden vermogen kan aanwenden om het huis te verwerven). Die grenzen zouden ook ingegeven zijn vanuit de beleidswens om in de eerste plaats bewoners van sociale huurwoningen ertoe aan te zetten hun huis te kopen – het aantal woningen onder voormelde koopprijsgrens zou eerder beperkt zijn. Men heeft berekend dat ongeveer 20 000 zittende gebruikers per jaar van de maatregel gebruik zouden maken. 5.1.2 Eerste resultaten… Tussen 1990 en 1998 nam het jaarlijks aantal verkochte huurwoningen toe van 17 000 tot zo’n 32 000. In 1999 werd 1% van de huurvoorraad verkocht (landelijk gemiddelde, met uitschieters naar boven en naar beneden). Uit gegevens van de woningcorporaties zelf blijkt dat de cijfers nog steeds (ver) onder de verwachtingen blijven. Hiervoor worden verschillende redenen aangehaald: − de sociale huurtraditie en huurtaak van de corporaties en daarmee samenhangend, een totale afwezigheid van koopbeleid; − een schaalprobleem van kleinere corporaties waarvoor een verkoopbeleid niet verzoenbaar is met een gezonde bedrijfsvoering; − de zware administratieve last bij de talrijke te doorlopen procedures; − de stijgende prijzen op de koopmarkt;

38

− − −

−

Deel I

de onzekerheid op het vlak van ruimtelijke herstructureringen vanwege de overheid; de juridische verwikkelingen bij tussenformules; een verkeerde benadering van potentiële kopers (door gebrekkige communicatie komt een voorstel tot verkoop soms verkeerd over als een plicht tot verkoop); …

Een aantal van die redenen van eerder juridische strekking zullen hierna nog aan bod komen, net zoals het voornemen en de middelen van de Nederlandse rijksoverheid om daar iets aan te doen. 5.1.3 En nu? Nu kan al gezegd worden dat sommige woningcorporaties die voor een deel van hun huurwoningbestand op het eerste gezicht wel in het verkoopscenario stappen, niet automatisch de nieuwe beleidslijn van harte ondersteunen. Woningcorporaties die een verkoopbeleid ontwikkelen, lijken dit eerder te doen vanuit bedrijfseconomische overwegingen en veel minder om gevolg te geven aan de wensen van de huurders, mogelijke kopers. Immers, woningcorporaties zijn sinds enige tijd verzelfstandigd (de subsidiekraan werd dichtgedraaid voor onderhoud en nieuwbouw) en moeten dus hun patrimonium te gelde maken om de kosten van renovatie en nieuwbouw van sociale huurwoningen te kunnen dragen. Zo de bundeling van alle financiële instrumenten, formules en inspanningen onvoldoende zou blijken om huurders de mogelijkheid te bezorgen een woonst in eigendom te verwerven, hield de voormalige Staatssecretaris bevoegd voor huisvesting nog een andere stok (beter: twee stokken) achter de rug: − een wettelijk vastgelegde aanbiedingsplicht vanwege de corporaties om nieuwgebouwde huurwoningen na een termijn van bijvoorbeeld 10 of 15 jaar aan de bewoners te koop aan te bieden; − een geclauseerd kooprecht voor de huurders, waardoor een beperkt deel van de woningvoorraad van de huurmarkt op de koopmarkt kan terechtkomen (‘geclauseerd’ betekent hier eigenlijk: een beperkt contingent). De staatssecretaris dreigde er alvast mee de twee formules op korte termijn op hun juridische haalbaarheid te onderzoeken (onteigening?). De haalbaarheid ervan lijkt ondertussen twijfelachtig. 5.2 Maatschappelijk gebonden eigendom Maatschappelijk gebonden eigendom (MGE) is een vorm van verkoop door een corporatie die huurwoningen in beheer heeft; anders gezegd, een soort verkoop van sociale woningen dus.

Juridisch luik

39

De corporatie biedt hierbij vaak een korting aan (ten belope van hooguit 30% van de marktwaarde; minder kan natuurlijk ook). De MGE wordt verondersteld risico’s voor personen met lagere inkomens te beperken, aangezien de corporatie (eventueel) in noodgevallen de woning terugkoopt.15 Met de zittende huurder, koper, wordt inderdaad afgesproken dat deze, zo hij de woning opnieuw wil doorverkopen, de corporatie als eerste de kans geeft. Op dit ogenblik wordt de winst of het verlies op de afgesproken manier gedeeld (bijvoorbeeld, teruggave van het aankoopbedrag, vermeerderd met de helft van de marktwaardestijging, of verminderd met de helft van de marktwaardedaling). Na terugkoop is het aan de corporatie om te oordelen wat er verder met de woonst moet gebeuren (verhuren, andermaal verkopen). Verhuur door de koper is vaak verboden. De corporatie blijft instaan voor het onderhoud en de administratie van de (wettelijk verplichte) verenigingen van eigenaren. De woonlasten voor de koper zijn dus beperkt. 5.2.1 Winstdeling: fair value 5.2.1.1 Algemeen De winstdeling is op verschillende manieren denkbaar: vroeger werd aan de koper die zijn huis terugverkoopt aan de corporatie vaak de oorspronkelijke prijs uitbetaald, verhoogd met een inflatiepercentage. Later, onder invloed van de theorie van de ‘fair value’ (zie zo meteen) verkochten corporaties de woningen in MGE voor de taxatiewaarde min 15%. Dat de balans van de winstdeling bij een nieuwe transactie wel eens in het voordeel van de corporatie durft over te hellen (waardestijging; de aanvankelijk lage stichtingskosten worden omgezet in actuele marktprijzen), geeft soms aanleiding tot onmin. Nochtans, bij marktwaardestijging maakt de koper die zijn woonst terugverkoopt aan de corporatie weliswaar verlies, maar dit wordt sociaal verdedigd door erop te wijzen dat de corporaties anders niet bij machte zouden zijn om de kortingen op de koopprijs te dekken, woningen opnieuw betaalbaar aan te kunnen bieden en de financiële klappen aan het einde van de exploitatie van een complex te kunnen opvangen. Her en der wordt er ook op gewezen dat, mocht winstdeling niet langer worden toegestaan, de koper die wèl korting krijgt op de aankoopprijs, eigenlijk per saldo rentewinst over de korting zou opstrijken. De korting wordt dan haast een renteloze lening, waarbij de koper niet alleen de vruchten plukt van de waardestijging, maar ook de rentewinst.

15 Sommige corporatie gaan nog verder en leggen zichzelf een terugkoopplicht op, maar dat is niet wettelijk verplicht.

40

Deel I

5.2.1.2 Fair value bij winstdeling Als de MGE-formule door de overheid ter discussie wordt gesteld, is dat in belangrijke mate te wijten aan de vraag of de prijs waartegen de woning wordt aangeboden, zeker met een eventuele verkoop onder de marktprijs of tegen korting, de zogenaamde ‘fair value’ (eerlijke verdeling) weergeeft. Van het antwoord op deze vraag hangt eigenlijk ook de houding van de overheid af in het vraagstuk: is de koopsubsidie, sinds 1 januari 2001 ingevoerd door de Wet Bevordering Eigen Woonbezit, en toegekend om lagere inkomensgroepen tevens in de mogelijkheid te stellen een woonst in eigendom te verwerven, ook van toepassing bij MGE (zie hiervoor, sectie 5.1.1)? De overheid is immers geneigd hierop ontkennend te antwoorden, ten minste, zolang niet helemaal duidelijk is of er daarbij sprake is van een eerlijke verdeling van de financiële voordelen of nadelen tussen koper (ex-huurder) en verkoper. Een openstelling van de koopsubsidie (reeds in 2002?) kan voor de overheid in overweging worden genomen, voor zover de verdeling bij MGE (of andere tussenvormen) eerlijk blijkt. In dit opzicht refereert Frissen (2001) aan de studie Conijn & Schweitzer, 2000, Fair Value bij Verzekerd Kopen, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam, waarin een poging werd ondernomen om een methodiek te ontwikkelen waardoor kan worden nagegaan hoe de eerlijke verdeling bij bijzondere koopvormen als bijvoorbeeld MGE bepaald kan worden. Men gewaagt van een ‘fair value balans’. Immers, gelet op de bijzondere koopvoorwaarden die een dergelijke tussenvorm omringen en de moeilijkheid om die, letterlijk, naar waarde te schatten, is het niet altijd duidelijk met welke elementen rekening dient gehouden, en op welke manier, teneinde het evenwicht tussen koper en verkoper te verzekeren. Met bijzondere koopvoorwaarden wordt in de eerste plaats gedacht aan: − het aanbieden van de woning aan een koopprijs onder de waarde die binnen het vrije economische verkeer van toepassing is; − het feit dat een deel van de toekomstige waarde-ontwikkeling (naar omhoog of naar omlaag) ten goede of ten laste komt van de woningcorporatie-verkoper; − het feit dat een zekere waardegarantie deel kan uitmaken van de overeenkomst (garantie waardoor de toekomstige verkoper beschermd wordt tegen de financiële weerslag van een waardedaling van de woning). Bijzondere koopvormen als bijvoorbeeld MGE worden, zoals gezien, gekenmerkt door een korting bij de aankoop en door een (eventuele) winstdeling bij de terugkoop. De huurder, weldra koper, krijgt van de verhuurder, weldra verkopende woningcorporatie, een korting op de koopprijs die bestaat uit een bepaald percentage van de eigenlijke prijs. De huurder, van zijn kant, doet in die operatie zijn duit in het zakje door zijn woonst bij eventuele, latere verhuis verplicht aan

Juridisch luik

41

dezelfde woningcorporatie te verkopen, en onderling de winst te verdelen (de verdeling zal echter ook in het omgekeerde geval spelen zo de verrichting door de waardevermindering verlieslatend is). Eender welke verdeling geschiedt aan de hand van een bepaalde procentuele verdeelsleutel. Kortings- en winstdelingspercentage staan op zich niet vast, maar moeten onderling wel een zekere samenhang vertonen: staat de verhuurder bijvoorbeeld een forse korting toe bij de aankoop, dan mag verwacht worden dat zijn later aandeel in de winst betrekkelijk hoog ligt. Voor het onderzoeksbureau zal er slechts sprake kunnen zijn van eerlijke verdeling, indien de feitelijke prijs overeenstemt met een vast te stellen referentieprijs: − het bedrag dat de geïnteresseerde sowieso als huurgeld zou (voort)betalen, mocht hij in plaats van eigenaar huurder blijven; − de vrije verkoopwaarde van de woning. Bij de bepaling van de eerlijke verdeling en dus ook het evenwicht tussen de financiële lusten en lasten van beide partijen, is het ook zaak niet uit het oog te verliezen dat financiële plus- en minpunten zich niet alleen aandienen bij de koopverrichting zelf, maar evenzeer gespreid in de tijd (bijvoorbeeld de vrucht van de bewoningsduur). Uiteindelijk bepalen de onderzoekers de ‘fair value’ op basis van vooral de volgende elementen: − het voordeel van een lagere aankoopprijs als gevolg van de korting (rechtstreeks of onrechtstreeks, dit laatste door de lagere rentelasten op de hypothecaire lening); − het voordeel van de lagere bijkomende koopkosten als gevolg van die lagere aankoopprijs (overdrachtsbelasting, transportakte, hypotheekakte, taxatiekosten, geen makelaarstussenkomst enz.); − het nadeel, bij de terugkoop, van de lagere verkoopprijs als gevolg van de winstdeling (vanuit de veronderstelling dat een percentage van de waardestijging van de woning, gerekend ten opzichte van de verkoopwaarde op de vrije markt, toekomt aan de terugkopende woningcorporatie); − het voordeel van de lagere bijkomende verkoopkosten ingevolge de terugkoop door de woningcorporatie (in en dankzij deze verrichting hoeven in principe immers geen makelaarskosten te worden betaald); − het voordeel van de waardegarantie; − de discontovoet. Frissen (2001) concludeert: ‘met Maatschappelijk Gebonden Eigendom wordt nu al meer dan 10 jaar geëxperimenteerd. In de loop der jaren zijn tal van onzekerheden blijven bestaan, ook omdat deze vorm van eigendom in concrete gevallen steeds weer andere gedaanten heeft. Ten eerste is het goed een vaste vorm te ontwik-

42

Deel I

kelen, die geen vragen meer oproept rond het beheer, rond fiscale aspecten en rond de waardeverdeling tussen koper en de betrokken corporatie. De introductie van het zogenaamde ‘fair value’-beginsel biedt hier goede mogelijkheden. Ten tweede zou een gecombineerde toepassing van bijzondere koopvormen met de Wet BEW het eigenwoningbezit onder huishoudens met lage inkomens kunnen verhogen. De fair value-methode biedt hiervoor aanknopingspunten’. 5.2.2 Fiscale en andere knelpunten Eens de Nederlandse overheid besloten had het woon- en huisvestingsbeleid op grote schaal te liberaliseren, betekende dat gelijk ook dat corporaties hun verworven vrijheid elk op hun eigen manier konden invullen. Deze ommekeer stond garant voor een grote variatie binnen het ‘productaanbod’, maar leidde ook tot een onscherp beeld, aangezien elke corporatie voor zich uitmaakt welke diensten en producten zij aanbiedt, en welke niet. Sommige verkiezen vast te houden aan oude tradities (enkel verhuren), terwijl andere ook voor verkoop kiezen, alsook voor allerhande formules tussen koop en huur in. Ook die laatste formules worden door de maatschappijen behoorlijk autonoom ontwikkeld, zodat ze tussen maatschappijen onderling sterk kunnen verschillen, zelfs al dragen ze een gemeenschappelijke naam. Eén en ander geldt ook voor de maatschappelijk gebonden eigendom (verschillen in korting, verschillen in de winstdeling, verschillen in omvang en aanhouden onderhoud). Dit durft een eenduidige behandeling wel eens in de weg staan, zowel op fiscaal vlak als op ander vlak, en is ook een verklaring voor de weigerachtige houding van de rijksoverheid om bijvoorbeeld de koopsubsidies van de nieuwe Wet Bevordering Eigen Woonbezit (BEW) tevens open te stellen voor ‘het’ systeem MGE (voor de koopsubsidie, zie hiervoor, sectie 5.1.1). Op fiscaal vlak gaven ooit, of geven nog steeds, de volgende zaken aanleiding tot problemen: − aftrek rentelast hypotheeklening, omdat bijvoorbeeld de fiscale administratie MGE niet beschouwt als economisch eigendom; − vrijstelling van overdrachtsbelasting voor kopende huurders; − nationale hypotheek garantie (NHG) van toepassing?16 Een openstelling van de koopsubsidie (reeds in 2002?) kon voor de overheid in overweging worden genomen, voor zover de winstverdeling bij MGE (of andere tussenvormen) eerlijk bleek (zie hierboven, sectie 5.2.1). In de eerste helft van dit jaar heeft de (toenmalige) staatssecretaris van Volkshuisvesting vervolgens in een brief gericht aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal een aanpassing van de Wet BEW voorgesteld, zodat de koop16 Dit laatste zou recent opgelost zijn.

Juridisch luik

43

subsidie ook zou kunnen worden toegekend bij ‘verkoop onder voorwaarden’, waarbij sprake is van een vorm van verdeling van de waarde-ontwikkeling van de woning tussen de eigenaar en de desbetreffende woningcorporatie. De uitgebreide toepassing van de Wet BEW wordt, met andere woorden, afhankelijk gemaakt van de ‘fair value’. De wijziging had in werking kunnen treden in het najaar 2002 – in welke mate de daaropvolgende regeringsval en de vorming van een nieuwe coalitie die al met al sterk gericht is op bezuiniging, dit engagement teniet hebben gedaan/overgenomen, hebben we niet kunnen nagaan. Hierna, wanneer we een stand van zaken geven over de discussies in Nederland aangaande de keuze tussen huren en kopen, zullen we langer stilstaan bij het fiscale aspect, precies omdat net op dit punt de gemoederen de laatste jaren in beroering kwamen (zie sectie 5.5.3). De commentaren onder deze sectie zullen zich dan overigens niet beperken tot de MGE. 5.3 Andere formules tussen koop en huur in In Nederland hebben zich, buiten de MGE, ook andere formules ontwikkeld tussen koop en huur in, kooptussenvormen gericht op mensen met een koopwens maar met een lager inkomen, en huurtussenvormen die in de eerste plaats de voordelen van huren en kopen met elkaar willen verzoenen, zonder meteen te mikken op één welbepaalde doelgroep. Rechtstreekse aanleiding voor elke vorm waren soms, naast de wens van de cliënt, die een behoefte aan een differentiatie op maat in huurcontracten voorstaat, de fiscale faciliteiten, de rentestand, de collectiviteit van het huren enz. 5.3.1 Koophuur Deze formule mikt op personen die vanwege de sterk gestegen prijzen op de woningmarkt geen heel huis kunnen kopen (de krapte op de koopmarkt werkt natuurlijk ook enorme prijsstijgingen in de hand). Bij koophuur combineren de klanten de vrijheid van kopen met de zekerheid van huren, en wordt het tekort aan financiële draagkracht ondervangen. De bewoner koopt de binnenkant van de woning en handelt binnenin naar goeddunken. De buitenkant blijft eigendom van de corporatie, en wordt door hem gehuurd. Dit deel van de woning wordt verder onderhouden door de verhuurder. De formule kampt echter met fiscale problemen (aftrek rentelasten voor de koophuurlening niet mogelijk, omdat koophuur buiten de eigenwoningregeling zou vallen).

44

Deel I

5.3.2 Huurvast en huurzeker In tegenstelling tot kopers, die veelal zicht hebben op de totale impact van de hypothecaire aflossing tot het ogenblik waarop het huis helemaal afbetaald is, is dit niet het geval voor huurders (jaarlijkse huurverhogingen). Via de formule huurvast kan de huurhoogte niettemin voor langere tijd (5 jaar, 10 jaar, …) in functie van de verwachte huurstijging(en) worden vastgelegd, en zijn de woonlasten dus standvastiger. Een variatie hierop is huurzeker: de huur wordt jaarlijks met een vooraf vastgesteld huurpercentage verhoogd. Vaak zal de huurder, na afloop van de contractperiode, andermaal een contractvorm kunnen kiezen bij de corporatie. 5.3.3 Vrijekeuswoning Deze formule is eigendomsneutraal en vergt wel enige langetermijnplanning, aangezien de klant bij de corporatie een contractvorm kiest tot zijn oude dag. Bijvoorbeeld, een woonst huren voor een vaste huurprijs gedurende 5 jaar, vervolgens die woonst kopen met korting en met een looptijd van 30 jaar, en daarna verhuizen naar een seniorenhuurwoning met een vaste huurprijsstijging voor 10 jaar. De formule is gloednieuw: hoe de fiscus hiertegen aankijkt, is onduidelijk. 5.3.4 Koopcomfort Die formule koppelt de voordelen van de vrije verkoop aan de voordelen van de MGE. De koper krijgt 100% van de waardeontwikkeling, en blijft tegelijkertijd verzekerd van het regulier onderhoud. De corporatie beschikt veelal over een terugkooprecht (geen plicht). 5.3.5 Verzilverd wonen Sinds kort overwegen corporaties ook de formule verzilverd wonen, waarbij zij woningen kopen van particuliere huiseigenaars (senioren) om deze woning meteen te verhuren aan dezelfde personen. De woning wordt verkocht aan bijvoorbeeld 50 tot 60% van de vrije verkoopwaarde (koopsom in één keer uitgekeerd of gespreid over 15 jaar). Het geld van de bewoners dat totdantoe vastzat in het huis, wordt vrijgemaakt en kan aangewend worden om wat comfortabeler te leven (meer financiële armslag). Ouderen moeten niet langer hun vertrouwde woonomgeving verlaten. Tegenprestatie voor de bewoners: zij kunnen hun leven lang in hun woning blijven, de corporatie neemt de last van het onderhoud op

Juridisch luik

45

zich. Aldus ‘verzilveren’ senioren de waarde van hun koophuis en kunnen ze er toch blijven in wonen. 5.4 Juridische en andere belemmeringen Hierboven werd onder de sectie aangaande de maatschappelijk gebonden eigendom reeds gewezen op een aantal juridische problemen (formule niet of onvoldoende betrokken in fiscale gunstregelingen, eventueel uitgesloten van de koopsubsidie). Omgekeerd wordt echter ook wel eens gewezen op het algemeen gevaar van de door de overheid bedachte stimuleringsprogramma’s voor het domein van de volkshuisvesting (subsidies en fiscale behandeling): deze financiële injecties zouden immers inmiddels in de marktprijs verdisconteerd (‘prijsophopend’) zijn. Wat er ook van zij, juridische belemmeringen kunnen zich niet alleen voordoen op rijksniveau, maar ook op het niveau van de gemeente (en/of de gedecentraliseerde stadsdelen). Zo zal bij verkoop van een woning aan de huurder: − eventueel, zo de grond waarop de betrokken woning staat, door de gemeente aan de corporatie in erfpacht is gegeven, een nieuwe erfpachtovereenkomst moeten worden aangegaan (erfpacht op zich laat immers geen verkoop aan derden toe). De erfpachtconversie zal dan nodig zijn om het goed verkoopklaar te maken, maar de berekening van de canon zal niet altijd even vlot verlopen, aangezien het bouwcomplex niet noodzakelijk in zijn geheel moet worden omgezet in koopwoningen; − eventueel een splitsingsvergunning (splitsing van het vastgoed in appartementsrechten) vereist zijn. Na de omzetting van de erfpacht, wordt via de splitsing notarieel een vereniging van eigenaren opgericht die samen alle appartementsrechten in eigendom hebben. Het appartementsrecht is vaak een noodzaak in Nederlandse grootsteden. Immers, vele woningen maken er deel uit van een groter pand - bij eigendomsverwerving door een burger wordt niet het ganse pand gekocht, maar als het ware het recht een deel van dit pand te gebruiken: het appartementsrecht. Het regelt de rechten en plichten van de eigenaar, bijvoorbeeld inzake het gemeenschappelijk onderhoud - alle bewoners dragen daartoe bij (verdeelsleutel). Wat Amsterdam betreft, is de splitsingsvergunning meestal verplicht in vooroorlogse appartementen en appartementen in zogenaamde stadsvernieuwingsgebieden. De vergunning waarborgt de mogelijkheid om een woning in voldoende grote appartementen op te delen, en is tevens een garantie van volkshuisvestelijke aard (een te verregaande onttrekking van goedkope woningen aan de huurvoorraad tegengaan – na splitsing zouden de flats immers afzonderlijk en zelfstandig op de markt kunnen worden aangeboden). Binnen de stadsvernieuwingsgebieden vreest men dat splitsing gelijk staat aan versnippering, wat een globaal beleid in de

46

Deel I

bestrijding van stadskankers bemoeilijkt (sloop, renovatie). Om de splistingsvergunning alvast vlotter te laten verlopen, wordt die voortaan centraal uitgevoerd door het zogenaamde Grondbedrijf (niet meer afzonderlijk door de stadsdelen). Deze opmerkingen17 betreffen in de eerste plaats de maatschappelijk gebonden eigendom, maar soortgelijke problemen kunnen zich in voorkomend geval tevens voordoen bij gebruik van andere huurkoopformules. 5.5 Stand van zaken discussie in Nederland Het voornemen van de vorige bewindsploeg om het eigenwoningbezit voorrang te verlenen op huurwoningen betekende zo’n radicale breuk met het verleden, de inzet zo groot, dat levendige discussies hieromtrent tussen overheid, woningcorporaties (de Nederlandse huisvestingsmaatschappijen), belangenorganisaties van huurders en eigenaars, deskundigen enz. niet konden uitblijven. En ook niet uitgebleven zijn: het plan om de woningcorporaties te verzelfstandigen en te vermarkten (doch niet: te privatiseren) en het eigenwoningbezit gedurende 10 jaar jaarlijks met 50 000 corporatiewoningen op te trekken, kon op evenveel voor- als tegenstanders rekenen, die in heftigheid niet voor elkaar moesten onderdoen. Reeds van in den beginne formuleerden actoren vanuit het veld toch wel enig voorbehoud: de noodzaak het eigenwoningbezit te bevorderen, werd beaamd, maar zulks mocht geen aanleiding zijn tot bijvoorbeeld eigendomsdwang, noch de vitaliteit van de sociale huursector in het gedrang brengen (door de verkoop - uitverkoop? - van de betere huurwoningen). De grote vraag naar eigen woningen hing ook samen met een economie die in de lift zat en een lage hypotheekrente geen van de twee zijn vaststaande gegevens, wat achteraf trouwens bleek bij de recessie van 2001. (Deel)verkoop kon ook versnippering in de hand werken, waardoor stedelijke vernieuwing nog moeilijker zou worden. De overheid reageerde hierop met de stelling dat het aantal te verkopen huurwoningen geen doel op zich is, maar gebaseerd is op de latente marktvraag. Tegen het gevaar van versnippering bracht het kabinet de complexgewijze verkoop in. Aan de bezorgdheid van de sociale huursector inzake een mogelijke verschraling van de huurvoorraad, geuit naar aanleiding van de nota Mensen, Wensen, Wonen (zie sectie 5.1.1) werd volgens de rijksoverheid in de slotversie van het nationaal akkoord (andermaal: zie sectie 5.1.1) tegemoetgekomen: de verkoop van huurwoningen moest samengaan met het behoud van een evenwichtig opgebouwde, gevarieerd samengestelde huurvoorraad.

17 Frissen, J. e.a. (2001), Verkoop van huurwoningen in het ROA-gebied. Kansen en belemmeringen, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam.

Juridisch luik

47

Het zou onbegonnen werk zijn om dit over-en-weer van de pro’s en contra’s hieronder in al zijn nuances weer te geven. We volstaan er dan ook mee een overzicht te geven van de belangrijkste kritieken die in de afgelopen jaren geformuleerd zijn. Steeds weerkerende punten zijn: − de vrees voor een breuklijn op de woningmarkt en dus binnen de samenleving (‘have en have nots’; boven- en onderkant); anders gezegd, geen ongebreidelde verzelfstandiging van de woningmarkt, de overheid moet nog altijd corrigerend optreden; − de vastgestelde afwezigheid van een eigendomsneutraal beleid, waardoor de overheid de burger op dwingende wijze één richting (kopen) opstuurt en alternatieven (huren) onthoudt; eerder dan formules tussen koop en huur te ontwikkelen (een gebied waar vooral de woningcorporaties bijzonder creatief en spitsvondig zijn), zorgen voor een eigendomsneutrale (fiscale) behandeling, waardoor de ongelijkheden tussen kopen en huren ten voordele van dit laatste worden weggevlakt; − de wankele, onzekere juridische situatie van het merendeel van de formules tussen koop en huur in; − de uitzonderlijk voordelige hypotheekrenteaftrek en het te lage eigenwoningforfait voor woningeigenaars, doorn in het oog van de pleitbezorgers voor een eigendomsneutrale behandeling. We gaan hieronder nader op een aantal van die stellingen in. 5.5.1 Een maatschappelijke tweedeling onder het mom van keuzevrijheid? De vrees het huisvestingsbeleid via het invoeren van ongebreidelde marktprincipes te zien afglijden in een situatie waarin de ongelijkheid floreert, wordt o.a. verwoord in het beleidsadvies 014 van 25 juni 1999, Wonen, beleid en legitimiteit van de VROM-Raad. “Vandaag de dag is er een groeiende behoefte aan differentiatie en een drang van bewoners om keuzevrijheid in het wonen te realiseren. Daarmee neemt de noodzaak toe om de marktwerking in het wonen te bevorderen, maar vele randvoorwaarden die uit het oogpunt van de gehele samenleving van belang zijn, laten ongebreidelde marktwerking niet toe. Meer keuzevrijheid in het wonen mag er niet toe leiden dat de maatschappelijke scheidslijnen in het woondomein worden aangescherpt. (…) Het beleid is niet gericht op gelijke uitkomsten van een verdelingsproces, maar op het bieden van mogelijkheden op de markt: keuzevrijheid ook voor de lage inkomensgroepen.”

48

Deel I

Gevreesd wordt dat men naar een maatschappelijke tweedeling toegroeit met aan de ene kant huurders (lage inkomens) en aan de andere kant kopers (hogere inkomens). Bij het beantwoorden van de vraag of overheidstussenkomst in de vrije marktwerking (nog) gerechtvaardigd is, ziet de raad o.a. een taak voor de rijksoverheid weggelegd ten aanzien van lagere inkomensgroepen. De overheid moet ertoe bijdragen dat ook bewoners ‘met beperkte marktmacht’ kunnen delen in de groei van de woningmarkt: verruiming van de bestedingsmogelijkheden op de woningmarkt, gedifferentieerd woningaanbod, een minder scherpe tegenstelling tussen huren en kopen, mogelijkheden om wonen en werken te combineren, om bescheiden te wonen. Priemus (2000) schrijft dat ‘om te voldoen aan de uitgangspunten van keuzevrijheid voor burgers de overheid vooral marktimperfecties moet wegnemen’. Volledigheidshalve dient toch ook opgemerkt dat volgens sommigen die maatschappelijke scheidslijnen niet helemaal samenvallen met een breuklijn koop/ huur, waarbij voor de kopers alles rozengeur en maneschijn is, en voor de huurders alles kommer en kwel. Zo wees de VROM-Raad in 1999 ook op een zere plek in de fiscale behandeling, waarbij de balans eerder in het voordeel van de huurformule overslaat. In de huursector ontsnapt het grootste deel van het woningbestand dat in handen is van woningcorporaties en institutionele beleggers aan de vennootschapsbelasting, dus aan een rechtstreekse belasting van exploitatiewinsten. Dat zal ongetwijfeld zo zijn, al zijn de eersten die hier voordeel uit halen natuurlijk de verhuurders, niet zozeer de huurders. Wel vermeldenswaard is dat niet alleen kopen voor lage inkomens ongemakkelijk is; daarnaast wordt het ook almaar moeilijker voor midden- en hogere inkomensgroepen om te huren, doordat de slinkende voorraad sociale huurwoningen aan de lagere inkomensgroepen (maximuminkomengrenzen) wordt voorbehouden. Ook dit gegeven belemmert de keuzevrijheid en werkt het eigenwoningbezit van mensen met een hoger dan laag inkomen noodgedwongen in de hand. 5.5.2 Kopen: aanmoediging of dwang? In de polemiek: kopen, huren of iets daar tussenin, wordt wel eens de vraag gesteld of men niet teveel nadruk legt op de bevordering eigenwoningbezit, ten koste van de bevordering van de keuzevrijheid tussen huren en kopen? Alvast Priemus (2000) vraagt zich af: “Kiest de bewoner of het rijk, met name waar het de kwestie kopen-huren betreft?” Omdat een eigendomsneutraal rijksbeleid

Juridisch luik

49

ontbreekt, wordt de voorkeur voor het kopen niet door de consument verwoord, maar door het rijk opgelegd. Volgens voormeld advies uit 1999 van de VROM-Raad mag het bevorderen van het eigenwoningbezit geen doel zijn dat op zich wordt nagestreefd; een vrije keuze tussen kopen en huren zou het centrum van het beleid moeten worden (sectorneutraliteit). De raad herhaalde in een advies 022 van 28 september 2000, Betrokken burger, betrokken overheid, Reactie VROM-Raad op de ontwerp-Nota Wonen, dat de stijgende verkoop van woningen ten nadele van de huurmarkt geen spontaan gegroeid gegeven is: “Bovendien is het enthousiasme voor koopwoningen gedeeltelijk beleidsmatig georganiseerd”. Priemus (2000) citeert onderzoek waaruit blijkt dat het rijk de huurder financieel bevoordeelt wat de armste 30% van de huishoudens betreft. De bewoner-eigenaar wordt op zijn beurt door het rijk geldelijk bevoordeeld voor zover het gaat om de rijkste 70% van de huishoudens. “Een eigendomsneutraal rijksbeleid, dat de keuze kopen-huren bij de bewoners legt (…) zou moeten uitgaan van een drastische verhoging van het huurwaardeforfait en de introductie van een koopsubsidie voor laagbetaalden”. De fiscale gunstbehandeling die een gekochte woning geniet, blijft grotendeels voorbehouden aan de klassieke koop, en lijkt ons belangrijk genoeg om er een afzonderlijke sectie aan te wijden: zie hierna, sectie 5.5.3. Niet alleen voor de ongelijke behandeling op fiscaal vlak tussen koop en huur, ook voor andere nadelen die verbonden zijn aan een (overhaast en ondoordacht) verkoopbeleid vragen onderzoekers aandacht, vaak door te wijzen op ongunstige voorbeelden uit het buitenland. Zo heeft Mulder (2000) het over een aantal mogelijke nadelen van, of zelfs ronduit bezwaren tegen, een snelle groei van het eigenwoningbezit en een uitverkoop binnen de sociale huursector: − wordt het eigenwoningbezit te groot, dan stremt de woonmarkt wegens de immobiliteit van doorgaans ‘honkvaste’ huiseigenaren; − de verkoop, op grote schaal, van corporatiebezit bemoeilijkt herstructurering (opwaardering) wegens het gevaar van versnippering van de eigendomsrechten die totnogtoe dikwijls één zijn in één en hetzelfde complex, en marginaliseert bovendien de sociale (huur)sector; − verminderde toegang van speciale categorieën tot de woningmarkt.

50

Deel I

“Wat eenmaal verkocht is, is verloren voor de sociale sector, en als marginalisering of een moeilijke toegang van speciale groepen tot de woningmarkt eenmaal begint te dreigen, kan het wel eens te laat zijn om het proces een halt toe te roepen.” Verschillende keren duikt het kooprecht op zoals het destijds in het Verenigd Koninkrijk (‘right tot buy’) werd toegepast. Deze politiek heeft er belangrijke nefaste gevolgen gehad: uitverkoop van de beste onder de huurhuizen, groot gebrek aan betaalbare woningen, rendement van jarenlange investeringen in de sociale huursector in geen tijd ongedaan gemaakt; geldzorgen voor de ex-huurders/eigenaars bij onverwacht slechtere tijden op de koopmarkt. Mulder (2000): “Bij een grootschalige verkoop van sociale huurwoningen ligt marginalisering op de loer. In de jaren ’80 is de omvang van de sociale sector daar aanzienlijk gekrompen onder invloed van grootschalige verkopen: van 28% in 1980 naar 21% in 1989.” Gevolg van het recht van de bewoners van sociale huurwoningen om hun woning te kopen was dat in geen tijd de toplaag van de sociale voorraad van de hand was gedaan ten voordele van de bewoners die een wat hoger inkomen genoten. Wat overbleef binnen de sociale sector was van geringere kwaliteit en werd gehuurd door personen met een beduidend lager inkomen. “Zo daalde het aandeel bewoners van de sociale sector tussen 1981 en 1991 in het 5e tot en met het 10e inkomensdeciel, maar in de lagere decielen steeg het juist: onder de 10% huishoudens met de laagste inkomens steeg het van 17% naar 30%.” Hierna, onder sectie 7, zetten we ook nog even de discussie in de verf zoals die thans in het Verenigd Koninkrijk zelf wordt gevoerd. Niettemin houdt de Nederlandse regering een dergelijk kooprecht als een stok achter de deur, mochten andere maatregelen die gericht zijn op verkoop van de huurwoningen niet het verhoopte resultaat halen (zie hierboven, sectie 5.1.3). 5.5.3 Het stelsel van de hypotheekrenteaftrek en het eigenwoningforfait 5.5.3.1 Algemeen Punt van discussie binnen het Nederlandse huisvestingsbeleid is de voorkeurbehandeling van een gekochte woning door de fiscus (in vergelijking met een gehuurde woning). Iedereen is het er over eens dat de overheid via haar fiscaal optreden over het instrument bij uitstek beschikt om op het vlak van de huisvesting een sturend, richtinggevend beleid te voeren – in welke mate die sturing somtijds dwingende vormen kan aannemen, zie hierboven.

Juridisch luik

51

In het Nederlandse recht worden de inkomsten voor de belastingen ondergebracht in zogenaamde boxen, elk met hun eigen heffingsgrondslagen, tarieven en eventuele aftrekposten. Het belastbare inkomen uit de eigen woning die dienst doet als hoofdverblijf, wordt opgesomd in de bestanddelen die alle samen het inkomen uit werk en woning vormen in box 1. Eigendom hoeft niet noodzakelijk juridische eigendom te zijn, economische eigendom kan ook. De voordelen uit eigen woning - bijvoorbeeld het eigenwoningforfait, tot vóór 2001 huurwaardeforfait genaamd - worden in die box progressief belast; de gemaakte kosten kunnen worden afgetrokken. Het eigenwoningforfait houdt in dat de burger niet de werkelijke huurwaarde van de woning aangeeft, maar de fiscale huurwaarde (eigenwoningforfait genoemd). Het huis dat bewoond wordt door de eigenaar, en niet verhuurd, is een beleggingsobject. Wat had kunnen verdiend worden, mocht de woning verhuurd zijn, wordt belast. Deze belasting bestaat uit een vast bedrag waarin al rekening gehouden is met de werkelijke huurwaarde en met de meeste kosten, zoals onderhoudskosten en afschrijving. Van de fiscale huurwaarde kunnen nog de rente en de kosten van hypothecaire geldleningen voor de eigen woning en de periodieke betalingen voor erfpacht en opstal worden afgetrokken. De huurwaarde is afhankelijk van de door de gemeente vastgestelde WOZ-waarde (Wet waardering onroerende zaken) van de eigen woning. De WOZ-waarde is gelijk aan de marktwaarde van de woning. Ter bepaling van de huurwaarde wordt er gewerkt met schijven gaande van nihil over 0,30%, 0,45%, 0,60% en 0,80% van de WOZ-waarde. Het eigenwoningforfait bedraagt thans maximaal 7 800 euro. In het kader van de WOZ werden de huizen onlangs opnieuw getaxeerd: niet zelden werd de waarde hoger ingeschat. Doordat het eigenwoningforfait gekoppeld is aan de WOZ-waarde, zal het toenemen. Volgens de belastinghervorming van 2001 kent het progressief belastingtarief van box 1 vier schijven, gaande van 32,9% naar 52%. Het inkomen uit eigen woning wordt, precies omwille van de plaatsing in box 1, in aanmerking genomen tegen het progressief tarief van maximaal 52%. Over de waarde van het pand is geen vermogensrendementheffing verschuldigd. Het goed zit immers niet in box 3. Voor een goed begrip van wat hierna zal volgen, moet eerst ook nog even worden uitgelegd hoe die box 3 werkt. Daarin worden de inkomsten uit sparen en beleggen gestopt met het oog op het berekenen van de te betalen inkomstenbelasting. De inkomsten die in box 3 terechtkomen worden geacht een fictief vast

52

Deel I

rendement op te leveren van 4%. Daarover wordt 30% belasting geheven. Effectieve belastingheffing over het vermogen: 30% over 4%: 1,2%. Dit is de vermogensrendementheffing. Van de inkomsten uit de eigen koopwoning (hoofdverblijf), vooralsnog in box 1, mag de hypotheekrentelast helemaal worden afgetrokken. De enige verstrakking die sinds kort geldt, met name sedert 2001, is een beperking van de hypotheekaftrek tot 30 jaar in de tijd, en de uitsluiting van een eventueel tweede verblijf uit het gunststelsel. Deze regeling die niettegenstaande kleine wijzigingen erg vrijgevig blijft, is onderhevig aan kritiek uit verschillende hoeken, omwille van de ongelijkheid die op velerlei vlak ontstaat: − bij koopverrichtingen, op zich bekeken: een almaar groter wordende kloof tussen de ontvangsten (eigenwoningforfait) en uitgaven (belastingteruggave via hypotheekaftrek) van de rijksoverheid; − een ongelijke fiscale behandeling van huur en koop. We gaan even dieper op deze kritiek in via beschouwingen vanuit gespecialiseerde adviesorganen en andere deskundigen. 5.5.3.2 De VROM-Raad In een advies 014 van 25 juni 1999 Wonen, beleid en legitimiteit stelt de VROM-Raad zich vragen bij de vrijwel ongebreidelde hypotheekrenteaftrek bij eigenwoningbezit. Volgens de raad verwordt de aftrek hierdoor tot een regelrechte subsidie voor koopwoningen vanwege de fiscus, die hoger is dan de fiscale faciliteiten voor huurwoningen, wat evenwichtige marktverhoudingen kan verstoren. “Er is een minder sterke tegenstelling geboden tussen huur en koop en (mede hierdoor) een betere toegang tot verschillende typen van woonmilieus.” “De raad meent derhalve dat (…) de netto baten voor de eigenaar-bewoner ten gevolge van het lage forfait en de onbeperkte renteaftrek als een fiscale subsidie dienen te worden beschouwd. De doelmatigheid van deze subsidie is, los van de overgangsproblematiek, bepaald onzeker. De overheid subsidieert immers die groepen het meest waar het eigenwoningbezit al het ruimst is vertegenwoordigd en waar de mogelijkheden het grootst zijn om woningen op eigen kracht te kopen. (…) In verband met een sectorneutraal woonbeleid acht de raad een algemene fiscale subsidie van koopwoningen, voor zover die gemiddeld per woning hoger is dan fiscale faciliteiten voor huurwoningen, ongewenst omdat deze de prijsvorming verstoort en tot oneigenlijke concurrentieverhoudingen tussen huur en koop leidt.” Het daaropvolgende jaar pleitte dezelfde raad in het advies 022 van 28 september 2000, Betrokken burger, betrokken overheid, ervoor om ‘in de

Juridisch luik

53

beleidsontwikkeling voor de nabije toekomst de plaats van de eigen woning in het fiscale stelsel te herzien. Aan het huidige stelsel kleven diverse nadelen (grote schuldopbouw, hoge belastingderving, verstoring concurrentie tussen huren en kopen). Als oplossingsrichting geeft de raad in overweging de eigen woning gelijk te stellen aan andere vermogensbestanddelen en onder te brengen in de box ‘sparen en beleggen’ (box 3). De vrijvallende middelen kunnen dan gebruikt worden om de marginale tarieven van de box ‘werk’ te verlagen (box 1) en voor specifieke steun (aan koopstarters). Hierdoor kunnen inkomenseffecten grotendeels worden opgevangen’. De raad wijst ook op het groot positief verschil tussen de hypotheekrenteaftrek en het huurwaardeforfait: de derving aan belastinginkomsten bedroeg in 1990 nog 6 miljard gulden en in 2000 12 miljard gulden. Verdegaal schrijft op dit vlak: “Ongeveer de helft van de Nederlandse huishoudens bewoont een eigen huis en ruim 80% van die woningbezitters geniet hypotheekrenteaftrek voor belastingen. Deze aftrekpost min het huurwaardeforfait kostte de overheid in 1998 al 10,9 miljard gulden, 72% meer dan in 1990. Die kosten stegen daarna verder.” “De onevenwichtige fiscale behandeling van huur en koop heeft (…) woningmarkteffecten’, zo schrijft de VROM-Raad in 2000: ‘de concurrentieverhouding tussen beide sectoren is ongelijk. Investeren in huurwoningen voor duurzame verhuur is daardoor onaantrekkelijk. In de koopprijzen zijn de fiscale voordelen verdisconteerd: de prijzen liggen mede daardoor hoog. Voor huishoudens met een relatief hoog inkomen en een hoog marginaal tarief is dit geen groot probleem, omdat de hypotheekrenteaftrek de nettolasten sterk vermindert. Maar voor kopers in spe met een wat lager inkomen zijn de voordelen minder groot. Voor de lagereen middeninkomensgroepen worden hierdoor de barrières hoger tot het eigenwoningbezit.” “In een nieuw opzet kan de eigen woning als normaal vermogensbestanddeel in de box ‘sparen en beleggen’ (box 3) worden ondergebracht. Desgewenst gelden hier een vrije voet of een plafond voor rendementheffing. Het huurwaardeforfait, de hypotheekrenteaftrek en mogelijk ook de overdrachtsbelasting kunnen dan verdwijnen. Met de vrijvallende middelen kunnen de marginale tarieven verlaagd worden en wellicht ook de opbouw in belastingsschijven aangepast. (…) Deels gebruik makend van de vrijvallende middelen is het goed denkbaar in de box ‘werk’ (box 1) een subsidie in het leven te roepen: een in tijd en omvang begrensde aftrekpost voor huishoudens die zonder financiële tegemoetkoming niet of slechts met grote moeite de lasten van een koopwoning kunnen dragen.”

54

Deel I

5.5.4 Formules tussen koop en huur De laatste jaren zijn formules tussen koop en huur als paddestoelen uit de grond gerezen, formules waarin de voordelen van huur en koop verenigd zijn. Op zich ogen die best ook aantrekkelijk. Maar, aangezien in die tussenformules veelal een onderscheid wordt gemaakt tussen juridisch en economisch eigendom (de eerste blijft bij een derde, de tweede komt toe aan de ‘koper’), durft de juridische ondergrond wel eens los zand te zijn. De juridische houdbaarheid van de ontworpen constructies wordt dan ook in vraag gesteld, met alle risico’s vandien voor de (lange-termijn)kopers. De ‘casco’huurformule, waarbij een burger de binnenkant van de woning koopt en de buitenkant en de ondergrond huurt bij een woningcorporatie, is op dit vlak nog het best af, doordat hij dezelfde fiscale behandeling geniet als het eigenwoningbezit. Ten aanzien van de gekochte binnenkant is het eigenwoningforfait van toepassing, en kan de rente op een eventueel voor die aankoop aangegane lening afgetrokken worden van de belastingen. De MGE-formule, daarentegen, is een dubbeltje op zijn kant: − nog geen volstrekte zekerheid over mogelijkheid om net als ‘klassieke’ kopers de koopsubsidies te kunnen genieten uit de Wet Bevordering Eigen Woningbezit (zie hierboven, sectie 5.2.1.2); − de fiscale administratie weigert de aftrek van de hypotheekrente te aanvaarden omdat MGE niet geacht wordt economisch eigendom te zijn (zie hierboven, sectie 5.2.2). Dit laatste is trouwens evenzeer een probleem bij koophuur. Op zich worden de variaties in de contractvormen binnen de huursector, zonder eigendomsverwerving, positief onthaald (want maakt huren aantrekkelijker). Zolang de overheid hier echter niet nog actiever en ondersteunend optreedt, zullen er juridische problemen blijven bestaan en wordt de keuzemogelijkheid van de bewoner die naar zekerheid streeft eigenlijk beperkt tot koop of huur in de klassieke betekenis van het woord. Dat ook die keuze aangetast is door een ongelijke behandeling vanwege de fiscus, zagen we al eerder onder sectie 5.5.3. Voor andere juridische belemmeringen verwijzen we naar sectie 5.4. 5.5.5 Laatste ontwikkelingen In 2001 werd het stelsel inkomstenbelastingen hervormd, maar of die hervormingen ver genoeg gaan om het verstoorde evenwicht tussen huur en koop te herstellen, daarover zijn de meningen verdeeld. Zeker de commentatoren die voorstander waren om het eigenwoningbezit in box 3 (zie hierboven, sectie 5.5.3) onder

Juridisch luik

55

te brengen, zijn er niet van overtuigd dat de kloof tussen kopen en huren nu gedicht is. Toch kan men met wat goede wil in de belastinghervorming een eerste, zij het eerder schuchtere toenadering zien tussen huur en koop. De hypotheekrenteaftrek is voor het eerst beperkt (niet in omvang, maar in tijd: 30 jaar), maar huis en hypotheek vallen nog altijd in box 1. De hypotheekrente kan nog steeds helemaal worden afgetrokken (van het huurwaardeforfait), en zorgt dus voor een belastingteruggave. Tot zover weinig toenadering. Maar, aangezien de tarieven van de inkomstenbelasting omlaag zijn gehaald, verschaft de renteaftrek minder profijt dan vroeger. Netto wordt de hypotheek dus duurder. Door de lagere belastingtarieven is het netto inkomen van belastingbetalers verhoogd, maar levert tegelijk de hypotheekrenteaftrek door die verlaging minder belastingteruggave op, terwijl de waarde van het huis na de laatste WOZ-schatting door de gemeente sterk kan zijn toegenomen. Hierdoor zal ook de bijtelling van het eigenwoningforfait een sterk stijgend effect hebben. Sommigen leiden hieruit af dat huisbezitters dus wel eens zouden kunnen benadeeld worden door de belastinghervorming. Eén van de laatste wapenfeiten van de vorige legislatuur was het wetsvoorstel nr. 28.056 Hillen (oktober 2001): overeenkomstig dit voorstel zou het eigenwoningforfait niet meer toegepast worden bij belastingbetalers zonder hypotheekaftrek. Het wetsvoorstel werd o.a. ingegeven vanuit de vaststelling dat oudere woningbezitters na aflossing van hun kooplening geen renteaftrek meer kunnen toepassen en dus 52% belasting moeten afdragen over de huurwaarde van de eigen woning. De WOZ-waarde en het eigenwoningforfait kunnen immers door de stijgende prijzen op de huizenmarkt sterk klimmen, terwijl daar geen compensatie in de vorm van een renteaftrek tegenover staat voor de personen die geen hypotheek (meer) betalen. De nieuwe coalitie CDA-VVD-LPF heeft in het strategisch akkoord van 3 juli 2002 echter afgesproken dat de OZB voor woningen en het eigenwoningforfait voor huiseigenaars zonder hypotheekrenteaftrek vervallen en ligt dus in het verlengde van het voorstel Hillen. 5.5.6 Conclusie Als de Nederlandse woningmarkt de afgelopen 10 jaar door één verschijnsel is gekenmerkt, dan is het wel een wijziging in de balans huren-kopen. De huursector blijft groot in omvang, maar toch steeg door de economische voorspoed van de tweede helft van de jaren ’90 van de vorige eeuw de groep de mensen die kans zagen om een eigen woonst aan te schaffen. De belangstelling voor de koopsector vanwege de burger nam in die jaren sterk toe vanwege de stijgende huurprijs, de lage rente en verruimde hypotheekmogelijkheden.

56

Deel I

De stijgende vraag op de koopmarkt werd hierdoor in de hand gewerkt, maar kwam al met al op een natuurlijke wijze tot stand. De overheid wou vervolgens op dit fenomeen inspelen, en begon een (ver)koopbeleid van sociale huurwoningen te voeren, waarbij de wens om de woningcorporaties te verzelfstandigen (en bijgevolg ook minder bouw- en renovatiesubsidies te betalen) en het verlangen van de burger - volgens bepaalde onderzoeken zou ruim een kwart van de huurders zich een koopwoning willen maar door omstandigheden niet kunnen aanschaffen - in elkaar verweven werden. Onder meer met de woningcorporaties werden akkoorden gesloten om de hoeveelheid te koop aangeboden huurwoningen te verhogen. De wetgeving werd aangepast, bijvoorbeeld werd een koopsubsidie ingevoerd om lagere inkomensgroepen de mogelijkheid te geven ook een eigen woonst te verwerven. Op het eerste gezicht is hier niets mis mee. Velen beschouwen de door de Wet Bevordering Eigen Woningbezit ingevoerde koopsubsidies als een potentieel instrument om de financiële kloof tussen huur en koop te vernauwen, een tegenhanger voor de fiscale voordelen (‘subsidies’) die begoede kopers genieten. Niettemin zijn er ook kritische geluiden te horen, in de eerste plaats de onzekere toepassing van de koopsubsidies bij formules tussen koop en huur in als Maatschappelijk Gebonden Eigendom – zolang die onzekerheid niet verdwijnt, is niet altijd even duidelijk in welke mate minstens deze nochtans veelbesproken tussenformule een bruikbaar alternatief zou kunnen vormen voor een traditionele koop. Alvast de VROM-Raad adviseerde in 2000 om ook tussenvormen tussen huur en koop (zoals Maatschappelijk Gebonden Eigendom) onder het werkingsgebied van de Wet Bevordering Eigen Woningbezit te laten vallen. De onzekere toepassing van koopsubsidie, fiscale gunstmaatregelen ten voordele van koop enz. op tussenformules koop/huur, en de rechtstwijfel omtrent de haalbaarheid hiervan, is er ook oorzaak van dat in de meeste commentaren een lans wordt gebroken om de uiteenlopende fiscale behandeling van klassieke huurder en klassieke koper in de mate van het mogelijke en het redelijke uit te wissen. En dus niet zozeer om nieuwe formules te bedenken. Uiteindelijk zou men er zorg moeten over dragen dat de balans tussen huur en koop niet langer uit evenwicht is. Een verklaring voor de terugvallende (tegenvallende) cijfers in de verkoop van huurwoningen - gebeurt soms via tussenformules - wordt gezocht in de fiscale moeilijkheden in die tussenformules, maar andere redenen zijn even goed denkbaar (niet alle noodzakelijke randvoorwaarden voor verkoop zijn voldoende aanwezig, de vraag van de burger werd verkeerd ingeschat , burgers en corporaties ervaren de uitgeoefende druk als te sterk…).

Juridisch luik

57

6. Formules tussen koop en huur in Frankrijk We bekijken twee formules, de verkoop van sociale woningen en de huurkoop. 6.1 Verkoop sociale huurwoningen Belangrijkste wetgeving Code de la construction et de l’habitation (art. L 443-7/L 443-15-5; art. R. 443-10/R. 443-18) 6.1.1 Vanwaar de verkooppolitiek? In het rijke gamma aan organismen en beleidsinstrumenten die samen de Franse huisvestingspolitiek op nationaal, departementaal, regionaal en lokaal gestalte geven, behoorlijk onontwarbaar voor buitenstaanders, vervullen de ‘organismes d’habitations à loyer modéré’ (Hlm) een belangrijke sociale rol. Dit zijn erkende (openbare of privé-) instellingen zonder winstoogmerk, die als maatschappelijk doel sociale huisvesting hebben, een doel dat wordt nagestreefd via bouwwerken en -leningen, beheer van verhuurde goederen. Sommige van deze maatschappijen kampen overigens met ernstige financiële problemen, doordat het profiel van hun cliënteel te eenzijdig is geworden: de lagere inkomensgroepen, de middenmoot wordt niet meer zo makkelijk bereikt. In de laatste jaren heeft de vorige bewindsploeg (la gauche plurielle) trouwens inspanningen gedaan om het huisvestingsbeleid op de twee zwakste flanken te versterken: het financiële draagvlak van de Hlm herstellen, en de zwakste inkomensgroepen die helemaal van de koopmarkt dreigen te verdwijnen (zelfs de beschermde) andermaal uitzicht geven op een eigen woonst. De hervorming van de Hlm-sector was trouwens al op gang gebracht door diens voorganger. Dat de federatie van Hlm-organisaties voor een verdere vermarkting en verruiming van de dienstverlening pleit - de naamsverandering in ESH, ‘entreprises sociales pour l’habitat’ zou dit moeten onderstrepen - past ook in deze evolutie. Naar ons gevoel moet de verkoop van huurwoningen vooral in die context geplaatst worden. 6.1.2 Initiatiefrecht met beperkingen voor de Hlm-instellingen De Bouw- en wooncode, zoals aangepast door de Wet van 21 juli 1994 (Loi n°94-624 relative à l’habitat), geeft de ‘organismes d’habitations à loyer modéré’ de bevoegdheid om aan huurders van sociale woningen de woonst te koop aan te bieden. Alleen de Hlm-instelling heeft hierbij initiatiefrecht – het initiatief moet noodgedwongen beperkt blijven tot voldoende onderhouden woningen waarvan

58

Deel I

de aankoop- of bouwdatum al meer dan 10 jaar in de tijd teruggaat. Om sociale of economische redenen kan van die leeftijd worden afgeweken, zij het alleen met toestemming van de regeringsvertegenwoordiger in het departement. In dit geval zal hij beslissen welke financiële steun die destijds door de staat werd toegekend voor de bouw, het verwerven of de verbetering van de woning, helemaal of gedeeltelijk zal moeten worden terugbetaald (subsidies, premies, bonificaties op leningen toegestaan voor het bouwen, verwerven of verbeteren van het verkochte goed). Al die sommen worden in voorkomend geval berekend in verhouding tot het aandeel van de verkochte woning(en) in het onroerend goed. In het algemeen, in de gevallen waarvoor de vereiste van 10 jaar blijft gelden, wordt die berekend vanaf: − ofwel de datum van verklaring van de voltooiing van de werken – een dergelijke verklaring moet overeenkomstig de ‘Code de l’urbanisme’ worden opgesteld binnen de 30 dagen vanaf de voltooiing van de werken; − ofwel vanaf de datum van de akte van verwerving. De voorraad sociale huurwoningen op het grondgebied van de betrokken gemeente of agglomeratie mag door dergelijke verrichtingen sowieso niet ‘buitensporig’ verkleinen. Jaarlijks beslist de raad van beheer over de richtsnoeren voor de verkoop van de huurwoningen, het aantal, het te bereiken doel. De regeringsvertegenwoordiger kan bezwaar aantekenen tegen een voorgenomen beslissing van verkoop. 6.1.3 Hoe verloopt de verwerving? De Hlm-instelling geeft de verkrijger aan wat voordien reeds bij wijze van huurgeld werd betaald, brengt de uitgevoerde werken aan de gemene delen van de laatste 5 jaren in herinnering. Desgevallend wordt de huurder, bijna verkrijger, ook een lijst overgemaakt van verbeteringswerken aan de gemene delen en uitrusting die zich opdringen. Hieraan voegt de instelling tevens een document toe, waarin het voor de natuurlijke persoon, die de woning in eigendom verwerft, duidelijk wordt dat hij jaarlijks de grondbelasting voor bebouwde eigendommen zal moeten betalen, dit vanaf het eerste jaar dat volgt op het jaar van de eigendomsoverdracht. Zo het goed onder de wetgeving van gebouwde onroerende goederen in mede-eigendom valt, zal hem ook een exemplaar worden overgemaakt van zowel de staat van beschrijving van de verdeling, als van het reglement van mede-eigendom. In principe kan een betrokken woning enkel aan haar huurder worden verkocht. Op verzoek van deze laatste kan de woning evenwel verkocht worden aan zijn partner, of aan verwanten in opgaande of nederdalende lijn (maar dan gelden ook inkomensgrenzen).

Juridisch luik

59

Zoals gezien beschikt uitsluitend de organisatie over het eigenlijke initiatiefrecht, maar dat neemt niet weg dat elke huurder de eigenaar kan vragen de woonst te verwerven. De instelling moet binnen de 2 maanden antwoord geven. Slechts omwille van ernstige en gerechtvaardigde redenen kan zij weigeren in te gaan op een verzoek tot verwerving van de huurders. Een vrijgekomen (huur)woning moet bij voorrang aangeboden worden aan de huurders uit het departement, ingeschreven bij de organisatie. De bekendmaking van de voorgenomen verkoop vermeldt de prijs die wordt voorgesteld. Het bericht wordt: − aangeplakt in de maatschappelijke zetel van de Hlm-instelling, alsook op de plaatsen in haar collectieve onroerende goederen uit het departement waar de huurders gewoonlijk worden geïnformeerd; − geplaatst in twee plaatselijke kranten; − en, zo het om een individueel huis gaat, kenbaar gemaakt via een bord, aangebracht op dit huis zelf of in de onmiddellijke nabijheid ervan, en dat zichtbaar vanaf de openbare weg. 6.1.4 Financiële aspecten De verkoopprijs wordt vastgesteld door de organisatie die de woonst in eigendom heeft. Het goed kan niet verkocht worden aan een waarde die lager is dan de officiële schatting (door de ‘service des domaines’). Uitzonderlijk kan een lagere prijs toegestaan worden door de regeringsvertegenwoordiger in het departement. Wanneer de huurder de woonst koopt die hij betrekt, worden de in de loop van de laatste 5 jaren (vóór de authentieke akte) betaalde huursupplementen aangerekend op de koopprijs. Bij overdracht vanuit het onroerend patrimonium wordt het overeenstemmend deel van de leningen die eventueel werden aangegaan voor de bouw, de verwerving of de verbetering van het geheel waartoe het verkochte goed behoort, door de kredietverstrekker opeisbaar bij de verkoper. Niettemin kan de Hlm-instelling de staatsondersteunde leningen terugbetalen volgens de oorspronkelijk overeengekomen termijnplanning, voor zover hun terugbetaling gewaarborgd blijft onder dezelfde voorwaarden die in de eerste plaats ervoor gezorgd hadden dat een lening is toegekend geworden. Wordt een woonst verkocht die destijds met behulp van de staat werd opgeknapt, dan moet de verkopende organisatie die steun terugstorten, ten minste, zo de

60

Deel I

staatssteun minder dan 5 jaren vóór de verkoop werd toegekend. De termijn van 5 jaar vangt aan vanaf de datum: − van verklaring van voltooiing van de werken; − of van de oplevering van de werken door de bouwheer (voor de werken waarvoor er geen bouwvergunning moet worden afgeleverd, noch, overeenkomstig de ‘Code de l’urbanisme’, een verklaring bij de burgemeester). De meerwaarde van de dankzij de verkoopverrichting ontvangen sommen moet bij voorrang besteed worden aan de financiering van nieuwe bouwprogramma’s, aan verbeteringwerken van het bestaande patrimonium of aan de verwerving van woningen met het oog op verhuur (zo ook in Vlaanderen). 6.2 Huurkoop Belangrijkste wetgeving Loi 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière. Code de la construction et de l’habitation (art. L 443-7). 6.2.1 Huurkoop, wat is dit? De huurkoop (‘location-accession’) is een verkoopsovereenkomst waarbij de eigenaar van een onroerend goed er zich toe verbindt de eigendom van dit goed over te dragen aan een verkrijger, ‘locataire-accédant’ genaamd. De verkrijging geschiedt eens een bepaalde termijn verstreken is, voor een prijs die vooraf bepaald werd. Zolang de termijn loopt, betrekt de ‘locataire-accédant’ het goed als huurder, en betaalt hij een maandgeld dat deels de huur vormt, en deels de betaling van de koopprijs. Indien het contract daartoe de mogelijkheid laat, kan het maandgeld wel herzien worden (er geldt dan een beschermend plafondmechanisme). Voordeel voor de huurder is dat hij zo vlugger eigenaar kan worden, aangezien het koopgeld bijeengespaard wordt tijdens de huur (kapitalisatie), en niet op de bank. Het onroerend goed kan zowel oud, nieuw als vernieuwd zijn, maar moet zeker een woonfunctie hebben (of eventueel een gemengde functie). Bij het verstrijken van de termijn beschikt de huurder over twee mogelijkheden: − ofwel het goed kopen, in welk geval een definitieve verkoopsovereenkomst wordt ondertekend, voor een prijs zoals die overeengekomen werd in de oorspronkelijke overeenkomst; met aftrek, uiteraard, van de reeds gedane ‘voorschotten’; − ofwel licht hij de koopoptie niet. In dit geval moet hij het goed verlaten - eventueel zal in een vergoeding voorzien zijn ten voordele van de eigenaar.

Juridisch luik

61

6.2.2 Overeenkomst van voorafgaandelijk voorbehoud Vóór de definitieve verkoopsovereenkomst sluiten de toekomstige huurder en de verkoper (bijvoorbeeld, publieke promotoren, maar ook de Hlm-instellingen) eventueel een overeenkomst van voorafgaandelijk voorbehoud (‘contrat de réservation préalable’). Op dit ogenblik stort de huurder bij wijze van waarborg 5% van het bedrag van de woning op een bijzondere rekening. Aan dit bedrag kan niet geraakt worden zolang de overeenkomst van huurkoop niet ondertekend is. Hij krijgt de waarborg zonder kosten terug als de overeenkomst van huurkoop uiteindelijk toch geen doorgang vindt. In het andere geval wordt het bedrag in mindering gebracht op de eerste betalingen van het verschuldigde maandgeld (of desgewenst toch ook meteen terugbetaald, waarbij dan uiteraard geen minderingen op het maandgeld worden toegepast). 6.2.3 Overeenkomst van huurkoop De overeenkomst van huurkoop zelf moet bij een notaris ondertekend worden in de 3 maanden die hierop volgen (2 maanden na voltooiing van het goed zo het in aanbouw is). Het contract moet minstens 1 maand vóór ondertekening aan de koper betekend worden. Het vermeldt onder andere: − de verbintenis van de verkoper om de eigendom op de woning over te dragen op een afgesproken datum; − de duur van de huurperiode; − een beschrijving van het goed; − het koopbedrag, de wijze van betaling en de eventuele herziening van de prijs (kan niet met terugwerkende kracht); − het toekennen, eventueel, van leningen om de woonst (af) te betalen na de periode van huur; − de verschuldigde vergoedingen in geval van verbreking van de overeenkomst (en de wijze waarop); − de manieren waarop wordt terugbetaald; − de omschrijving van de lasten voor de huurder en een raming van dit bedrag voor het eerste jaar van uitvoering van de overeenkomst. Tijdens de huurperiode heeft de huurder-koper dezelfde verplichtingen als een gewone huurder (de woning als een goed huisvader gebruiken, overeenkomstig de bestemming die er door het contract van huurkoop aan gegeven werd; zich verzekeren tegen risico’s die ten laste vallen van de huurder; jaarlijkse belastingen en taksen betalen, …). Hij heeft wel een inbreng (stemrecht in de algemene vergadering van mede-eigendom) bij vraagstukken over het onderhoud van het goed. Grote herstellingen zijn ten laste van de verkoper, kleinere zijn voor eigen rekening.

62

Deel I

6.2.4 Wat als er geen definitieve verkoopsovereenkomst op volgt? De verkoper nodigt de huurder 3 maanden vóór het verstrijken van de bepaalde koopdatum schriftelijk uit om zijn woonst te kopen. Zijn er nog eens 2 maanden verstreken, dan stuurt de verkoper de huurder een voorstel van definitieve verkoopsovereenkomst (met inbegrip van het reglement van mede-eigendom van het gebouw). Als de huurder weigert om tot koop over te gaan, moet hij de woning ontruimen op het einde van de afgesproken huurperiode. De verkoper betaalt hem dan het deel van de maandgelden terug die werden gestort met het oog op aankoop (‘partie épargne’); op zijn beurt zal de huurder die de koopoptie niet wenst te lichten, eventueel wel een vergoeding moeten betalen aan de eigenaar, zo dit in de overeenkomst werd bepaald. De vergoeding is hoogstens gelijk aan 1% van de oorspronkelijke koopprijs van de woning (of 3% voor een goed dat nog geen 5 jaar oud is). De huurder is in dit geval zeker van terugbetaling dankzij de verplichte waarborg van terugbetaling die op de verkoper rust, en die verschillende vormen kan aannemen. De huurder zal de eigenaar bij weigering nochtans geen vergoeding verschuldigd zijn zo hij: − niet de nodige lening krijgt om (het overblijvende deel van) de koopprijs (in één keer) te kunnen betalen; − de herwaardering van de verkoopprijs en/of van de afgesproken huurlasten (herwaardering ingevolge door de verkoper verwezenlijkte verbeteringswerken) niet aanvaardt. Indien de verkoper bij het aflopen van de huurovereenkomst de koopoptie miskent, moet hij alle verrichte voorschotten terugbetalen (verhoogd met de wettelijke interesten), en bovendien een vergoeding betalen die hoogstens gelijk is aan 3% van de koopprijs van de woning. De betaalde huurgelden behoudt hij. Zolang de terugbetaling niet helemaal afgerond is, beschikt de huurder over een verblijfrecht in de woning (tegen de gewone huurprijs, de reden om een maandgeld te betalen valt immers weg). 6.2.5 Andere financiële aspecten Wanneer de huurder-koper voor de uiteindelijke definitieve verwerving van de woning in eigendom aangewezen is op leningen zoals bedoeld in de ‘Code de la consommation’, wordt de eigendomsoverdracht afhankelijk gemaakt van de opschortende voorwaarde dat de lening ook daadwerkelijk verkregen wordt.

Juridisch luik

63

Ook huurder-kopers kunnen eventueel, afhankelijk van de gezinssamenstelling, de inkomsten, enz. bepaalde subsidies genieten die onder bepaalde voorwaarden toekomen aan huurders of eigenaars, zoals bijvoorbeeld de ‘aide personnalisée au logement’ (APL). De steun wordt uitbetaald door de kassen voor gezinsbijslag of de sociale mutualiteitskassen van landbouw.

7. Formules tussen koop en huur in het Verenigd Koninkrijk: right to buy In de sectie over Nederland (sectie 5 hierboven) wezen tegenstanders van de verkoop van het sociaal huurpatrimonium op de kwalijke gevolgen van de ‘right to buy’-politiek zoals die in de jaren ’80 door de Britse regering werd gevoerd (Conservatives). Naast de nefaste gevolgen heeft dit huisvestingsbewind echter ook positieve kanten, waar minder over gesproken wordt. In The Guardian van 3 juli 2002 (Housing news) verscheen er een artikel met als sprekende titel: ‘Pros and cons: right to buy’. Dit artikel lijkt ons een interessant en onpartijdig overzicht te bieden van de argumenten uit de praktijk, voor en tegen een politiek van (recht op) koop van een huurwoning, zonder in een juridisch jargon te vervallen. We zetten beide achter elkaar, zonder verder commentaar. We laten de argumenten voor zichzelf spreken. Belangrijkste wetgeving Housing Act 1980 (nadien gewijzigd en hervormd, ook door min of meer autonome parlementen als bijvoorbeeld het parlement van Schotland). 7.1 De argumenten voor − ontsluiting van de koopmarkt voor personen die er anders geen toegang toe krijgen; − eigendom als belangrijkste bron van financiële zekerheid voor het grootste deel van de bevolking; − een betaalbare manier voor lage inkomensgroepen om die vorm van financiële zekerheid te verwerven (1981: 57% van de huishoudens heeft een eigen woonst; 2002: 70%); − door een grotere eigendomverwerving ga je ook de klassenmaatschappij te lijf; eigendom is niet langer het voorrecht van de hogere en de gemiddelde inkomensgroepen (in het VK tot op vandaag nog steeds een gevoelig onderwerp); − na jaren huur betalen houdt de bewoner er ook iets tastbaars aan over, wat de afhankelijkheid van de overheid verkleint; indien noodzakelijk kan dit vermogensmiddel verkocht worden om de kost die verbonden is aan de zorg op latere leeftijd te helpen dragen (in die standpunten herkent men toch wel sterk de hand van de Conservatives);

64

−

− −

−

Deel I

in vergelijking met de gehuurde (sociale) gemeentewoningen, geeft het personen een grotere vrijheid (overlaten aan de kinderen, mogelijkheid om de gekochte gemeentewoning na 3 jaar door te verkopen zonder dat de toegestane korting dient terugbetaald; mogelijkheid van verhuis, de persoon in kwestie is niet langer met handen en voeten gebonden aan de plaats die toegewezen werd door de lokale overheid); een sociale mix door de aanwezigheid van economisch actieve huishoudens in kansarme buurten; de populariteit van de maatregel: 1,8 miljoen Britten tekenden er op in, 85% van de bevolking is de mening toegedaan dat eigendom de beste vorm is om een woonst te betrekken; grotere betrokkenheid inzake de leefkwaliteit van de woonomgeving wanneer er financiële belangen meespelen.

7.2 De argumenten tegen − de right to buy-politiek heeft de voorraad sociale woningen flink doen slinken: 5,5 miljoen betaalbare woningen aanvang tachtiger jaren vorige eeuw tegen 4,2 miljoen nu. De per jaar verwezenlijkte nieuwbouw (betaalbaar) kan geen gelijke tred houden met het aantal verkochte woningen: in de periode 2000-2001 werden dankzij het right to buy-programma 53 000 woningen verkocht en 18 000 nieuwe betaalbare huizen voltooid; − de gebieden met de grootste vraag naar huisvesting worden onevenredig zwaar getroffen door de right to buy-politiek. In Londen werden in de jaren 2000-2002 gemeentewoonsten verkocht en slechts 3 000 nieuwe bijgebouwd. In landelijke streken zit men volledig door de voorraad betaalbare huizen heen; − gemeentehuizen werden gebouwd ten behoeve van de gemeenschap, niet ten behoeve van een individueel gezin. Het right to buy-beleid is een beleid van winst op korte termijn voor individuele huishoudens die op lange termijn een probleem veroorzaakt voor de gemeenschap (tekort aan betaalbare woningen). Kopers die na verloop van tijd hun verworven woning doorverkopen of huren tegen de gewone marktprijzen, boeken zo aanzienlijke winst ten koste van een verloren gegaan collectief goed; − op het ogenblik dat de vastgoedmarkt ineenstort, zijn voormalige huurders van gemeentehuizen vaak de eerste slachtoffers (waarde huis komt in zekere gevallen lager te liggen dan de eigen hypotheek); − right to buy nodigt soms uit tot misbruik (het is al gebeurd dat private huisvestingsmaatschappijen zittende huurders via financiële aanmoediging overtuigd hebben om hun gemeentewoonst te kopen. De afspraak is dan dat zij na de aankoop verhuizen om er plaats te maken voor huurders, die de marktprijs betalen); − het succes (in cijfers) van dit beleid stigmatiseert de huishoudens die nog steeds niet in staat zijn om een huis aan te kopen, en verbreedt dus de kloof

Juridisch luik

−

65

tussen arm en rijk: vóór de right to buy-politiek betrokken meer mensen met een laag tot gemiddeld inkomen een gemeentewoonst. Thans huurt nog zo’n 20% van de bevolking een dergelijke woonst, tegen 32% voorheen. Wie overblijft - achterblijft - is ‘marginaal’; nu de betere gemeentewoonsten na hun verkoop verdwenen zijn, moeten de lokale overheden huizen beheren die qua kwaliteit op de bodem van het patrimonium zitten en moeilijk te verhuren zijn.

8. Beleidsaanbevelingen 8.1 Federale rechtsfiguren tussen huur en kopen in Het Vlaamse Gewest is grondwettelijk bevoegd voor het huisvestingsbeleid en heeft deze bevoegdheid zo ruim als mogelijk ingevuld via vooral de Wooncode en zijn uitvoeringsbesluiten. Beperken we ons tot de tegemoetkoming aan particulieren, dan helpen of hielpen individuele huursubsidies, aanpassings- en verbeteringspremies, sociale leningen, de gratis verzekering tegen inkomensverlies door onvrijwillige werkloosheid en arbeidsongeschiktheid bij hypotheekleningen, tegemoetkomingen in de last van hypothecaire leningen, sociaal kopen en huren, dit beleid gestalte geven. Daarnaast beschikt het gewest ook over een al met al nog beperkte fiscale bevoegdheid om het woonbeleid in Vlaanderen mee vorm te geven: eerder al de vermindering van de onroerende voorheffing en de beslissingsbevoegdheid inzake de tarieven en de vrijstelling van successierechten (deze rechten kunnen zijdelings hun invloed laten gelden op het vlak van huisvesting), en sinds 1 januari 2002 een uitgebreide zeggenschap in de aangelegenheid van de registratierechten. De vermindering van de onroerende voorheffing op zich kent als stuurmiddel ook zijn beperkingen voor het gewestelijke niveau, aangezien de gemeenten autonoom opcentiemen kunnen heffen. Inzake de registratierechten beschikt Vlaanderen sinds 1 januari 2002 over een ruimere bevoegdheid en werd meteen ook ingespeeld op die nieuwe kansen: − verlaging van de tarieven (algemeen tarief van 12,5% werd 10%; verlaagd tarief voor bescheiden woningen van 6% werd 5%); − systeem van meeneembaarheid van eerder betaalde registratierechten bij herhaaldelijke koop en verkoop van de hoofdverblijfplaats (via verrekening of teruggave); − voor de aankoop in volle eigendom van een onroerend goed, toekennen van een vrijstelling op de eerste 12 500 euro van de heffingsgrondslag (abattement voor starters).

66

Deel I

Een combinatie van al die instrumenten geeft de Vlaamse overheid de gelegenheid om een zo effectief mogelijk huisvestingsbeleid te voeren, ook al dient hier meteen gezegd dat men er niet over alle denkbare middelen beschikt, aangezien een aantal andere invloedrijke instrumenten van fiscale of andere aard nog steeds het voorbehouden terrein van de federale overheid blijven. Hierbij kunnen we zowel denken aan de gewone en bijzondere intrestaftrek, de kapitaalaftrek, de (aanvullende) woningaftrek, de belastingverminderingen voor kapitaalaflossing, het verlaagd BTW-tarief, alle fiscale beleidsinstrumenten van herverdeling. Niet alleen de hoofdmoot van de belastingswetgeving, ook andere rechtsdisciplines die ingrijpen in het wezen van de huisvesting bleven op volstrekte wijze federaal: notarieel recht, koop, gewone huur, opstal, erfpacht enz. Kan Vlaanderen op dit vlak iets ondernemen? In de juridische literatuur werd al eerder de vraag gesteld of (en, zo ja, in welke mate) het Vlaamse Gewest gebruik kan maken van de zogenaamde impliciete bevoegdheden bij het voeren van zijn woonbeleid. Met impliciete bevoegdheden wordt de mogelijkheid bedoeld om in een decreet bepalingen op te nemen over aangelegenheden waarvoor Vlaanderen eigenlijk niet bevoegd is, voor zover die bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van een aangelegenheid die uitdrukkelijk wel tot de eigen, gewestelijke bevoegdheid kan gerekend worden. Grondslag hiertoe vormt artikel 10 van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Het Arbitragehof heeft reeds uitdrukkelijk geoordeeld dat een gewest voor zijn bevoegdheid op het vlak van huisvesting op het terrein van de federale overheid mag komen, ‘op voorwaarde dat dit volstrekt noodzakelijk is voor de uitoefening van de bevoegdheden van het gewest, dat die aangelegenheden zich tot een gedifferentieerde regeling lenen en dat de weerslag van de betrokken bepalingen op die aangelegenheden slechts marginaal is’.18 In het HIVA-onderzoeksrapport Doms e.a. (2001), Op zoek naar eigendom. Een onderzoek naar de overheidssteun voor eigenaars van woningen, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, werd reeds gesteld dat een aantal kosten die niet kunnen beleend worden een ernstige drempel kunnen betekenen voor lage inkomensgroepen, en dat dit ertoe kan leiden dat zij geen gebruik maken van een sociale lening hoewel zij gerechtigd zijn en de financiële voordelen voor hen omvangrijk zijn. Voorgesteld werd hiervoor een startpremie te koppelen aan de sociale lening, of nog beter: de kosten zo mogelijk te verlagen. Eén van deze kosten betreft de tussenkomst van de notaris bij de aanschaf van een woning. Statuut, opdrachten en verplicht optreden van de notaris worden echter op federaal niveau geregeld. Zou het zinvol zijn om na te gaan of het notarisereloon voor bepaalde doelgroepen niet kan worden verminderd? Kan een gewest, door gebruik te maken van de theorie van de 18 Arbitragehof, arrest nr. 83/97 van 17 december 1997, geciteerd in Hubeau B. (1999), De bevoegdheidsverdeling in het federale België. Deel 2. Huisvesting, die Keure, Brussel.

Juridisch luik

67

impliciete bevoegdheden, eigenmachtig beslissen om hieraan te raken? Hamvraag is natuurlijk of dit kan zonder de drie absolute voorwaarden die het Arbitragehof naar voren schuift (noodzaak, differentiatie, marginale weerslag) geweld aan te doen. Dezelfde vraag zou ook kunnen gesteld worden wat betreft de koop- en huurwetgeving en het recht inzake erfpacht en opstal en dies meer, maar daar ligt de zaak mogelijk nog delicater en kan bijgevolg aan de haalbaarheid worden getwijfeld (zie de economische en monetaire unie van ons staatsbestel, zoals vastgelegd in het grondwettelijk recht). Het is evenwel niet aan de onderzoekers om hier uitsluitsel over te geven - het aftoetsen van die idee aan de juridische haalbaarheid behoorde niet tot de onderzoeksopdracht zoals afgebakend, en uiteindelijk komt het aan het beleid toe om na afweging van alle belangen en de inzet uit te maken in hoeverre deze weg al dan niet ingeslagen wordt (net als in hoeverre de mogelijke resultaten evenredig zouden zijn aan de inspanningen). Alleszins staat vast dat, ook al zou Vlaanderen niet (kunnen) raken aan bestaande federale instrumenten, er niettemin op een eigenzinnige, soepele en originele manier mee kan worden omgegaan, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de BEVAK-formule voor serviceflats (zie hierboven, sectie 2.2). In die formule worden eigenlijk, met het oog op eigendomsverwerving, drie verschillende rechtsfiguren - onroerende leasing, opstal, erfpacht - door twee partijen aan elkaar gekoppeld: de beleggingsvennootschap die de bouw van serviceflats financiert is opstalhouder, het OCMW dat de bouwgronden ter beschikking stelt, is opstalgever; de belegggingsvennootschap is erfverpachter en ‘verhuurt’ de gebouwde flats aan het OCMW, erfpachter. Het OCMW huurt onder aan de bejaarden. Een vierde partij die tussenkomt is de overheid (subsidies aan het OCMW per flat). De bewoner zelf blijft dus geheel buiten de tussenformule, het is eerder een financieringsconstructie tussen het OCMW en de beleggingsvennootschap. In een soortgelijke constructie, toegepast op de sociale huisvesting, zou een private onderneming de rol kunnen overnemen die BEVAK in de formule serviceflats vertolkt. Met gebruikmaking van de rechtstechnieken opstal en erfpacht, alsook leasing, bouwt de onderneming dan op de grond van een sociale huisvestingsmaatschappij (in de rol van het OCMW) een woning die uiteindelijk in erfpacht wordt gegeven aan de maatschappij. Die huurt op haar beurt vervolgens door aan de sociale huurder. De taak van de overheid zou er dan in bestaan het verschil bij te passen tussen de canon die de huisvestingsmaatschappij aan de private onderneming moet, en de huur die de particulier aan de huisvestingsmaatschappij verschuldigd is. Voornaamste verschil met de vertrouwde manier van bouwen in de sociale huisvesting: de financiering en de technische afhandeling komen bij de private sector terecht, een vorm van publiek/private samenwerking (PPS) dus.

68

Deel I

Mogelijke keerzijde van de medaille is dat een dergelijke constructie wel ingewikkeld kan worden op het fiscaal vlak, zeker als men het buiten het gegeven van de serviceflats zou willen toepassen. Men mag immers niet uit het oog verliezen dat opstal en erfpacht in het algemeen voor alle of minstens één van de betrokken partijen fiscale gevolgen kan hebben (registratierechten, onroerende voorheffing, personenbelasting, eventueel BTW), bij de vestiging van het recht, tijdens de duur van de overeenkomst en/of bij het verstrijken van de overeenkomst. Zo stelt zich de vraag of de fiscale gunstregimes waarvan de sociale huisvestingsmaatschappijen genieten ook van toepassing zijn op de private partners in dergelijke constructie. Een mogelijk obstakel om de serviceflatformule eventueel ruimer toe te passen, is dat er gewerkt wordt met een wel zeer uitzonderlijke vorm van woonrecht, voor die specifieke aangelegenheid ‘bezettingsrecht’ genaamd (een enigszins bevreemdende term, zoiets komt in onze rechtsorde niet voor). Dit ‘bezettingsrecht’ van de bewoner van de flat vloeit voort uit een soort aandelensysteem waarop hij ingetekend heeft. Die ‘aandelen’ zijn vrij van successierechten. De beleggingsvennootschap koopt jaarlijks een deel van de uitstaande aandelen van overleden aandeelhouders in tegen nominale waarde. Een rechtstreekse erfpacht/opstal tussen slechts twee partijen lijkt in het licht van de aanmoediging van de ‘eigendoms’verwerving minder aangewezen: wanneer de overeenkomst bijvoorbeeld zou voorzien in een aankoopoptie, zou ze al te sterk op een klassieke koopovereenkomst (met uitgestelde eigendomsoverdracht) lijken, en verliest de toevlucht tot die rechtsfigu(u)(ren) elke bestaansreden, ten minste, als men op zoek is naar volwaardige alternatieven. Evenmin bruikbaar lijken vervolgens onroerende leasing en renting. Zoals gezien is leasing niet als dusdanig erkend in de Belgische wetgeving. Bovendien, opdat een verrichting als financieringshuur zou worden erkend, moet het in beginsel gaan om bedrijfsmaterieel, door de huurder uitsluitend voor beroepsdoeleinden gebruikt. Voor zover de onroerende financieringshuur als dusdanig onderworpen is aan de BTW - dit zal niet steeds het geval zijn -, moet de leasingnemer het onroerend goed gebruiken in de uitoefening van zijn werkzaamheden als belastingplichtige. In de mate dat bepaalde wetgeving leasing behandelt, zal er dus veelal sprake zijn van leasing omwille van beroepsdoeleinden. Onroerende leasing als een financieringsformule waarbij huur eventueel gaandeweg omgezet wordt in koop, lijkt dus moeilijk bruikbaar als formule voor eigendomsverwerving van een woonst door particulieren, toch niet op een directe manier. Op een indirecte manier, via een intermediair die vanuit beleggingsmotieven optreedt, kan het eventueel wel (zie hiervoor).

Juridisch luik

69

Ook van renting lijkt het directe nut meer dan twijfelachtig, aangezien wezen en oogmerk van renting in feite geen uitstaans hebben met verwerving van een onroerend goed in eigendom. Immers, renting vertrekt vanuit het economisch gebruik van een goed. 8.2 Gewestelijke wetgeving Uiteindelijk vallen we dus, wat België betreft, grotendeels terug op de gewestelijke formules die worden toegepast - of ooit werden toegepast - in Vlaanderen, Brussel en Wallonië (de Vlaamse serviceflats werden hier net boven besproken, omdat voor die financieringsmethode eigenlijk gebruik gemaakt is van een amalgaam van federale rechtsfiguren). Voor de verkoop van sociale huurwoningen bestaat er pas sinds 1999 een wettelijke grondslag in het Vlaamse Gewest. Uit een mededeling van de bevoegde minister aan het parlement blijkt dat sindsdien in totaal 685 woningen op die manier werden verkocht: 267 in 1999, 262 in 2000 en 156 in 2001 (voorlopige cijfers).19 De bevoegde minister - en één van zijn collega’s - hebben in het recente verleden bewezen het idee van een actievere politiek door de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij en de sociale huisvestingsmaatschappijen op dit vlak genegen te zijn. De nodige regeling hiertoe is al voorhanden (een besluit van de Vlaamse Regering), een dergelijke actievere politiek zou, ten minste, vanuit een puur juridisch standpunt, de fundamenten van de Vlaamse huisvestingswetgeving niet ondergraven. Wel zijn aan de verrichting een aantal rechtstreekse en onrechtstreekse voorwaarden verbonden, bijvoorbeeld op het gebied van inkomen, de huurleeftijd van de woning en de omvang van het huurpatrimonium. Afhankelijk van de invalshoek die men wenst in te nemen, zullen sommigen misschien de termen ‘beperkingen’/‘belemmeringen’ verkiezen. Een aantal van de huidige voorwaarden staat een grootschalige verkooppolitiek van sociale huurwoningen misschien in de weg (huurwoningvoorraad, huurleeftijd woningen). De potentiële invloed van de inkomstengrens kan moeilijk worden ingeschat, omdat kennelijk geen cijfermateriaal beschikbaar is over de reële hoogte van het inkomen van de effectieve kopers. Op het eerste aanvoelen zou het totnogtoe lage verkoopcijfer ook kunnen worden toegeschreven aan de moeilijkheid om als gegadigde koper een officiële lening of een tegemoetkoming in de hypothecaire leenlast te krijgen; of

19 Vlaams Parlement, Vragen en Antwoorden, nr. 11-12-13, april/mei 2002, zitting 2001-2002, vraag nr. 34 van 17 januari 2002.

70

Deel I

nog, aan de opstelling van de huisvestingsmaatschappijen, die slechts in arren moede tot verkoop overgaan. De tussenformule die in een eerste fase de gedaante aanneemt van huur, en vervolgens, zoals van meetaf aan afgesproken is, overgaat in koop - we noemden dit in de inleiding de tweede benadering - lijkt in Vlaanderen vooralsnog onbestaande, zeker op juridisch vlak. Over die formule bewaart de Vlaamse wetgeving het grootst mogelijke stilzwijgen. Negatief verwoord, zou men dus kunnen zeggen, dat niets in die wetgeving zich tegen een dergelijke formule verzet, aangezien zij niet uitdrukkelijk wordt verboden. Positief verwoord, zou men echter met even grote stelligheid kunnen beweren, dat de formule moeilijk kan worden toegepast, aangezien ze niet gekend is door de wetgeving. In het Brusselse Gewest - dat de formule een tijd heeft aangewend, maar vervolgens om financiële redenen liet varen - berustte de formule op de techniek van omzendbrieven, maar dit kan om juridische redenen niet worden aangeraden. Administratieve omzendbrieven hebben slechts een geringe rechtskracht en bieden bijgevolg weinig rechtszekerheid, allicht te weinig om daar een beleid op te bouwen (en de controlemogelijkheid van de volksvertegenwoordiging is navenant). Wil men er gebruik van maken, dan ware het beslist beter, een duidelijke juridische basis hiertoe op te nemen in de Vlaamse Wooncode, om vervolgens de nadere toepassingsbepalingen ervoor te regelen in een besluit van de Vlaamse Regering. In de wooncode zou dan titel V, de sociale woonorganisaties, hoofdstuk II, afdeling 1 (gewijd aan de VHM) en afdeling 2 (gewijd aan de sociale huisvestingsmaatschappijen), een aanpassing kunnen gebruiken. Met name in de onderafdelingen ‘opdrachten’ van elk. Afhankelijk van de wijze waarop die uitbreiding zou gebeuren, zal eventueel ook Titel VI, instrumenten van het woonbeleid, in functie van die formule moeten worden bijgesteld, opdat particulieren en initiatiefnemers die erin stappen ook de klassieke subsidies en tegemoetkomingen zouden kunnen genieten. Immers, deze formule, die interessant lijkt omdat ze de kandidaat-kopers letterlijk de nodige tijd laat om het koopkapitaal bijeen te krijgen, en in afwachting de bewoners voldoende woonzekerheid biedt (huur), blijkt zowel in de Brusselse, Waalse als Franse voorbeelden slechts levensvatbaar voor zover in begeleidende financiële maatregelen wordt voorzien. Brussel heeft de eerder toegepaste formule van huur-verkoop, waarbij het gewest in een eerste fase eigenaar bleef van de woning, laten vallen voor twee nieuwe formules van hypothecaire leningen (algemene verrichtingen of aanvullende hypotheeklening jonge gezinnen). De formule zonder meer volstond niet om gegadigde kopers uit lage inkomensgroepen de noodzakelijke financiële ruimte te geven (startkapitaal bleef hoog, woonquotum groot).

Juridisch luik

71

Vergelijkbare begeleidende, rechtstreekse of onrechtstreekse overheidstussenkomst in de financiering van dergelijke huurkoopformules is ook uitdrukkelijk aanwezig in buitenlandse voorbeelden (‘location-accession’ in Frankrijk). Een behoefte aan begeleidende maatregelen is er ook in de Waalse verkoopformule van sociale huurwoningen. Deze formule, gekoppeld aan voorwaarden op het vlak van inkomen, staat immers niet op zichzelf, maar kan gecombineerd worden met een voordelige hypotheeklening en een kooppremie op het budget van het Waalse Gewest. In Nederland, dan weer, wordt het tegenvallende resultaat in de verkoop van huurwoningen onder andere op rekening gebracht van de onzekere toepassing van fiscale en andere gunstmaatregelen (bijvoorbeeld de koopsubsidie voor de bevordering van het eigenwoningbezit). Onderliggende boodschap lijkt dus overal te zijn dat, welke tussenformule men ook toepast, de verhoopte resultaten slechts kunnen bereikt worden zo de noodzakelijke financiële randvoorwaarden zijn vervuld en de daadwerkelijke toepassing van die voorwaarden niet voor enige twijfel of uiteenlopende interpretaties vatbaar is. Deze vaststelling krijgt ook bevestiging in de bevindingen binnen het economische luik van dit HIVA-onderzoek (zie aldaar). Vanuit hetzelfde streefdoel, juridische eenduidigheid (en eenvoud?), lijkt het beter formules die tegelijkertijd kenmerken van huur en koop in zich dragen - de eerste benadering, volgens de inleiding van dit juridisch luik - te vermijden. Het Nederlandse voorbeeld leert ons immers dat dergelijke formules ontspruiten aan de creativiteit van de woningcorporaties, maar niet altijd gehoor vinden bij de wetgever, waardoor ze vanuit juridisch standpunt wel eens op onvaste bodem rusten. Tot slot, twee bedenkingen, die we pas op het einde geven, aangezien ze niet echt van juridische aard zijn. Vraag is inderdaad of een overheid financieel verschillende keren kan/moet/mag optreden met betrekking tot één enkel onroerend goed: gesubsidieerde huur, verkoop onder de marktwaarde, voordelige leningen, koop(start)subsidie … De prijs die de gemeenschap hierbij betaalt voor eigendomsverwerving van de burger komt wel erg hoog te liggen… En, wat is de aanleiding tot, de doelstelling van een opgevoerde verkooppolitiek: een financiële luchttoevoer voor amechtige huisvestingsmaatschappijen, of de eigendomswens van de hurende bewoner in vervulling brengen? Is verkoop van sociale huurwoningen geen operatie die eenmalig geld in het laatje brengt, ten koste van een onroerend goed dat voor altijd uit de sector verdwijnt? Wat bij conjunctuuromslag (als kopende huurders plots hun hypotheek met onvaste rente niet meer kunnen bolwerken)? In het rapport hierboven, sectie 7, die in het kort handelt over de right to buy-politiek van de laatste twintig jaar in Groot-Brittanië,

72

Deel I

wordt o.m. dit argument steevast door tegenstanders aangekaart (een instortende vastgoedmarkt heeft velen inderdaad in een crisis gedompeld).

Juridisch luik

73

Bibliografie Arbitragehof, arrest nr. 83/97 van 17 december 1997, geciteerd in Hubeau B. (1999), De bevoegdheidsverdeling in het federale België. Deel 2. Huisvesting, die Keure, Brussel. Conijn, J. & Schweitzer, M. (2000), Fair Value bij Verzekerd Kopen, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam. Dambre M e.a. (2001), Vastgoedzakboekje 2001, Kluwer, Antwerpen. Deli D. (1998), Erfpacht en opstal: burgerrechtelijke aspecten, in Meulemans D. (ed.), Vruchtgebruik, erfpacht en opstal, Antwerpen/Apeldoorn, p. 37-73. Doms K. e.a. (2001), Op zoek naar eigendom. Onderzoek naar de overheidssteun voor eigenaars van woningen, HIVA-K.U.Leuven, Leuven. Frissen, J., Thunnissen, V. & de Wildt, R. (2001), Verkoop van huurwoningen in het ROA20-gebied. Kansen en belemmeringen, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam. Ingelbrecht J. & Vervaet A. (2000), Leasing zakboekje 2000, Ced.samsom, Diegem. KMO-brief. Nieuwsbrief voor de ondernemer, nr. 25, 1 juli 1998. Mulder C. H. (2000), Sterke groei eigenwoningbezit, Tijdschrift voor de volkshuisvesting, 2000, 7, p. 24-28. Priemus H. (2000), Ontwerp-nota Wonen: een vat vol tegenstrijdigheden, Tijdschrift voor de volkshuisvesting, 2000, 4-5, p. 46-51. Pros and cons: right to buy, in The Guardian (Housing news), 3 juli 2002. Remkes, J.W. (2000), Mensen, wensen, wonen; Wonen in de 21e eeuw (Nota Wonen). Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel Rapport 2000, Nederland in Europa, Wonen. Société wallonne du logement, Circulaire L 2002/06 aux Sociétés de Logement de Service Public/Secteur Locatif, le 27 mars 2002. Van Hoeflaken, W., Onbeperkte hypotheekrenteaftrek verdwijnt, Intermediair, 13 september 2001.

20 Regionaal Orgaan Amsterdam (stadsgewest).

74

Deel I

Verdegaal E., Fiscaal-economen willen eigenwoningregeling op de helling. Aftrek onder vuur, NRC Handelsblad, 27 oktober 2001. Verheyden-Jeanmart N. & Hamer Ph. (1995), Les tiers et les contrats constitutifs ou translatifs de droits réels – Bien corporels, in Le contrat et les tiers, les effets externes et la tierce complicité, Bruxelles, p. 42, zoals geciteerd in de Bodt E. & Henrion E.-F. (1996), Le leasing financier. Aspects économiques et juridiques, Bruxelles, p. 55. Vlaamse Huisvestingsmaatschappij, verslag goedgekeurd door de Raad van Bestuur op 12 juni 2001, VHM, Brussel. Vlaams Parlement, Vragen en Antwoorden, nr. 11-12-13, april/mei 2002, zitting 2001-2002, vraag nr. 34 van 17 januari 2002. VROM-Raad, Wonen, beleid en legitimiteit, advies 014 van 25 juni 1999. VROM-Raad, Betrokken burger, betrokken overheid, reactie VROM-Raad op de ontwerp-Nota Wonen, advies 022 van 28 september 2000. Werkgroep ‘stimulering van de verwerving’, Werkdocument voorstel met oog op de vergadering van 29 april 2002, 2002. www.aedes.nl: vereniging van woningcorporaties. www.vrom.nl: de site van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening, Milieubeheer en Rijkshuisvesting. www.woningcorporaties.nl.

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN

Ondersteuning van particulieren voor verwerving en renovatie van een woning Deel II. Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

Benediekt Van Damme Sien Winters

Tekst gemaakt in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Woonbeleid

20 september 2002

Hoger instituut voor de arbeid

iii

Inhoud 1. Inleiding

1

2. Norm voor betaalbaarheid 2.1 Inleiding 2.2 Norm voor betaalbaarheid: een eerste verkenning 2.3 Ramingen van een minimumbudgetin Vlaanderen 2.4 Enkele berekeningen vertrekkend van de minimumbudgetmethode 2.4.1 Hoe hoog moet het inkomen zijn om de koop met renovatie betaalbaar te houden zonder dat men beroep doet op overheidssteun 2.4.2 Maakt de voorgestelde REVAP de aankoop met renovatie voor een grotere groep huishoudens bereikbaar? 2.4.3 Hoe hoog moet de premie dan wel zijn om het betaalbaarheidsprobleem op te lossen? 2.4.4 Een mogelijke oplossing: de cumulatie met de sociale lening 2.4.5 Een flexibeler systeem van sociale leningen 2.4.6 Wat met de verkoop van sociale huurwoningen? 2.5 Besluit

2 2 3 4 6

12 13 13 16 21

3. De kost voor de overheid 3.1 Inleiding 3.2 De kosten van de premies en sociale leningen 3.3 De kosten van de verkoop van sociale huurwoningen 3.4 De kost van de fiscale voordelen 3.5 Besluit

22 22 22 24 25 27

4. Besluit

27

Bibliografie

31

8 11

1

1. Inleiding Deze paper vormt één luik van een onderzoek dat het Hoger Instituut voor de Arbeid (HIVA) van de K.U.Leuven kreeg toegewezen van de Vlaamse overheid. Het onderzoek bestaat uit drie luiken: een juridisch luik, een communicatieluik en het hier voorliggend economisch luik. Het is een voortzetting van een eerder onderzoek dat het HIVA verrichte in het kader van het Programma Beleidsgericht Onderzoek 1998 en dat uitmondde in het rapport ‘Op zoek naar eigendom. Een onderzoek naar de overheidssteun voor eigenaars van woningen’. De vraagstelling die in dit luik centraal staat is of het Vlaams beleid kan voldoen aan zijn grondwettelijke plicht om iedereen de beschikking te geven over een degelijke en betaalbare woning door steun te bieden bij eigendomsverwerving en hoe deze steun dan in functie hiervan moet gemoduleerd zijn wat betreft. toegangsvoorwaarden en hoogte van de tegemoetkomingen. Waar we in vorig onderzoeksrapport vooral beschrijvend werkten, stelde zich nu veel meer een normatieve vraag. Als uitgangspunt voor de norm namen we de betaalbaarheid van het wonen. Eens deze norm bekend, bepaalden we voor een aantal modelgezinnen hoe hoog de tegemoetkoming overeenkomstig moet zijn. We bouwen verder op een paper die we als reactie op het voorstel tot nieuwe premie21 aan de administratie en het kabinet hebben voorgelegd. In deze paper hebben we betaalbaarheid bekeken vanuit drie verschillende methodologische invalshoeken, nu bouwen we voort op de minimum budgetmethode. Vooral de redeneerwijze die achter de methode zit en de samenhang die vastgesteld wordt tussen een aantal variabelen (o.a. tussen de hoogte van het inkomen en de subsidie) zijn relevant, eerder dan de bedragen op zich die resulteren uit de simulaties. De methode is immers erg gevoelig voor de gehanteerde hypothesen. Indien de methode zou worden toegepast voor toekomstige aanpassingen aan premie- of leningstelsels, dan zijn bijkomende simulaties onder meerdere hypothesen aangewezen. Het is niet de bedoeling een pasklaar systeem aan te bieden waar alle keuzes zijn gemaakt. De paper kan wel een fundament bieden voor de discussie over de keuzes die het beleid ter ondersteuning van eigendomsverwerving moet maken. Het bestaat uit twee delen. In een eerste deel concentreren we ons verder op de vraag van betaalbaarheid van het wonen, in een tweede deel gaan we dieper in op de kost voor de overheid. We bekijken zowel de huidige bestaande (of op til zijnde) systemen van ondersteuning voor eigendomsverwerving als mogelijke alternatieven.

21 Ontwerp REVAP van 19 juni 2002.

2

Deel II

We hebben koop met renovatie verkozen als verrichting voor het uitwerken van simulaties gezien de Vlaamse realiteit en de politieke prioriteit die daaraan gegeven wordt. Ook de verkoop van sociale huurwoningen krijgt speciale aandacht.

2. Norm voor betaalbaarheid 2.1 Inleiding In dit deel stellen we ons de vraag in welke mate eigendomsverwerving betaalbaar is en - indien dit niet het geval is - in welke mate overheidstussenkomsten daaraan kunnen verhelpen. We vertrekken hier dus louter vanuit het criterium betaalbaarheid. We zijn er ons van bewust dat ook andere criteria, in het bijzonder de woonkwaliteit, een doelstelling vormen voor het Vlaamse huisvestingsbeleid. Maar wanneer de betaalbaarheid niet is verzekerd, zal de particulier geen initiatief nemen tot renovatie en ook niet de beschikbare overheidssteun aanvragen. Om deze reden achten we het betaalbaarheidscriterium prioritair. Toch willen we tegelijkertijd een aantal kritische bemerkingen maken bij de gevolgde methode. In de eerste plaats kan het niet de bedoeling zijn dat het woonbeleid via financiële steun voor wonen algemene bestedingsproblemen van lage inkomensgroepen gaat oplossen. Dit dient immers te gebeuren via een algemeen inkomens- en tewerkstellingsbeleid. Zo stelden we in simulaties vast dat zelfs het bestaansminimum onder het budget blijft dat minimaal noodzakelijk is om te voorzien in het levensonderhoud. Het zou fout zijn de subsidie vanuit het woonbeleid dit tekort te laten compenseren. Om deze reden zou alleszins een maximum moeten gesteld worden aan de subsidie. Net zoals een minimumgrens gesteld wordt aan de kosten van levensonderhoud, zo ook dient een maximum gesteld aan de kostprijs van de woning. Deze maximum kostprijs kan men variëren naargelang gezinssituatie en regio (om tegemoet te komen aan de grote regionale verschillen in de prijzen op de woningmarkt). Maar zelfs met deze ingebouwde beperkingen blijft de vraag of de betaalbaarheid het enige criterium mag zijn. Het resultaat van deze benadering is immers dat lage inkomensgroepen zeer zwaar gesubsidieerd worden. Het risico op de armoedeval zal daarmee verhogen. De stimulans voor gezinnen om via de arbeidsmarkt het inkomen te verhogen kan ermee verdwijnen. Met de zware subsidiëring krijgen mensen ook het signaal dat de overheid wel voor hen zal instaan, welke beslissing zij ook nemen. Zij zullen zich daarbij vaak niet bewust zijn van de solidariteit die zij op deze manier ontvangen van medeburgers.

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

3

In hoeverre deze risico’s reëel zijn en waar de grens dan precies moet gelegd worden hebben we in het kader van dit onderzoek niet kunnen behandelen, maar het zijn zeker punten die verder bekeken en bediscussieerd moeten worden. 2.2 Norm voor betaalbaarheid: een eerste verkenning De betaalbaarheid kan een criterium vormen voor het beoordelen van de tegemoetkoming of zelfs een basis voor het bepalen van de modaliteiten. Vraag is hoe betaalbaarheid kan gedefinieerd worden. In de internationale literatuur bestaat geen eensgezindheid over een dergelijke grens. De meest gebruikte methode is het hanteren van een kritische woonquote, die bepaalt dat maximum een zeker percentage van het inkomen mag besteed worden aan wonen. De banken hanteren de één derde regel. Indien een klant meer van zijn inkomen betaalt aan de hypothecaire lening, dan bestaat een te groot risico op het niet kunnen terugbetalen. In meerdere studies wordt 20% als maximum vooropgesteld (zie o.a. Meulemans, Geurts & De Decker, 1996). In ‘Op zoek naar eigendom’ hanteerden we de 30%-grens. Hier wezen we er echter ook op dat een woonquote van 30% veel zwaarder weegt voor een gezin met een laag inkomen dan voor een gezin met een hoger inkomen, en dat het daarom aan te bevelen is een hoger percentage te gebruiken naarmate het inkomen stijgt. Meulemans, Geurts & De Decker (1996) verwijzen naar Verscheure (1988) die voor het laagste inkomensdeciel 5% voorstelt, voor het tweede deciel 15% om vervolgens de norm te laten stijgen tot 23% voor bijvoorbeeld het zesde deciel naar 45% voor deciel 10. Een alternatief is om niet te werken met woonquotes, maar met minimum inkomens die gezinnen nodig hebben om na aftrek van de woonkosten in hun levensonderhoud te kunnen voorzien. Dergelijke methode wordt toegepast door de VHM in het kader van het solvabiliteitsonderzoek dat wordt gedaan vooraleer een sociale lening wordt toegekend. De solvabiliteit van de ontlener wordt getoetst aan het bestaansminimum. De ontlener moet minimum over het bestaansminimum beschikken na aftrek van de maandelijkse afbetaling van de lening.22 De methode heeft het voordeel dat ze tegemoetkomt aan de opmerking dat de minimale woonquote moet variëren met het inkomen. Een probleem met deze methode is dat het bestaansminimum ook de geacht worden de woonuitgaven te dekken, zodat de werkwijze methodologisch niet correct is. Bovendien wordt er van uitgegaan dat het bestaansminimum een goede inschatting is van de reële behoefte van gezinnen. Van den Bosch (1997) wijst er echter op dat het bestaansminimum het resultaat is van een incrementele politieke besluitvorming, zonder garantie dat het voldoende is om van te leven. Daarom moet gezocht worden naar andere methoden. 22 Beslissing Raad van Bestuur van de VHM van 21 juni 2000.

4

Deel II

Van den Bosch (1999) bespreekt naast de methode van het bestaansminimum nog vier methoden. Elk van deze methoden leveren inkomensgrenzen op voor verschillende gezinstypen. Uit de bespreking concludeert Van den Bosch dat om een maatschappelijk en wetenschappelijk gevalideerde armoedegrens te bepalen de ‘budgetmethode’ de meeste voordelen biedt. Hierbij wordt een volledige en gedetailleerde korf van noodzakelijke goederen en diensten samengesteld, van al deze goederen en diensten wordt de prijs nagegaan, en vervolgens wordt het totale noodzakelijke budget berekend. Deze methode heeft het voordeel heel concreet te zijn. Een probleem kan zijn dat de samenstelling van de korf van goederen en diensten bediscussieerbaar is. Hieraan kan men tegemoetkomen door het inbrengen van subjectieve informatie, bv. door het organiseren van panels van gewone leden uit het publiek. Internationaal wordt dergelijke methode zowel gebruikt voor het berekenen van consequenties van betaalbaarheid (o.a. door Kutty (2002)) als in het beleid, zoals bijvoorbeeld in Noorwegen waar de hoogte van de overheidstussenkomst wordt berekend aan de hand van dergelijke methode. 2.3 Ramingen van een minimumbudget in Vlaanderen De budgetmethode is in Vlaanderen tot op heden nog maar zeer beperkt toegepast. Van den Bosch (1997) maakt een raming van een ‘low budget’ of ‘minimumbudget’ voor België voor 3 typegezinnen. Dit budget heeft betrekking op een levensstandaard die duidelijk lager is dan die van het gemiddelde gezin, en waaronder het steeds moeilijker wordt om rond te komen. Het is niet bedoeld als een strikt minimumbudget. Dit budget bevatte o.a. (we halen er slechts enkele elementen uit): − voeding: geen alcohol, geen sigaretten of tabac, geen maaltijden buitenshuis; − vrije tijd: geen vakantie buitenshuis, twee daguitstappen, lidmaatschap jeugdbeweging voor kinderen; − vervoer: wel fiets, geen auto, wel aantal busritten per gezinslid; − kleurentelevisie, geen video, … Er werd van uitgegaan dat de gezinnen huurden. Voor de sociale huursector werd een huur toegerekend conform het sociale huurbesluit.23 Voor de private sector werd er van uitgegaan dat gezinnen met een mimimumbudget in het lagere segment van de huurmarkt wonen, en een huur betalen die overeenstemt met percentiel 33 in de verdeling van de private huur.24 Van den Bosch (2001) geeft in zijn paper ‘Woonkosten en de meting van inkomensarmoede’ de problemen weer m.b.t. het opnemen van woonuitgaven in het 23 Als basishuurprijs wordt de gemiddelde basishuurprijs in de provincie Antwerpen genomen. 24 Op basis van de gegeven uit het socio-economisch panel, 1992 en geïndexeerd aan de hand van de index voor huren. Als 1992 op 100 gesteld wordt dan bedraagt deze index 116,6.

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

5

minimum budget. Hij wijst er op dat als gevolg van marktimperfecties (op de huisvestingsmarkt is de mobiliteit beperkt) en van de verschillen tussen huurders, sociale huurders en eigenaars met of zonder lopende hypotheek, huisvesting in het concept van het minimumbudget niet op dezelfde manier kan worden behandeld als bijvoorbeeld voedingsuitgaven. In de paper wordt daarom als mogelijk alternatief voorgesteld om de woonuitgaven uit het minimumbudget te houden. Dit heeft voor gevolg dat de stijgende woonuitgaven niet worden opgevangen door het minimum inkomen, maar via het woonbeleid moet worden opgevangen. Dit hoofdstuk bouwt verder op deze redenering. Onderstaande tabel geeft de minimale budgetten weer die huishoudens nodig hebben om te leven volgens de mimimumbudgetmethode. De bedragen in de tweede kolom opgenomen zijn de minima exclusief woonuitgaven. Na aftrek van de maandelijkse woonuitgaven zou een huishouden dit bedrag nog moeten overhouden om te kunnen overleven. Dit bedrag hebben we geïndexeerd van 1997 naar 2002. Tabel 1.

Minimumbudget per maand volgens de minimumbudgetmethode, omgerekend naar euro Inclusief private huur, 1997

Alleenstaande Eénoudergezin met 2 kinderen Koppel met 2 kinderen Bron:

671,77 1 185,75 1 398,05

Exclusief private huur, 1997

469,46 896,75 1 097,50

Exclusief private huur, geïndexeerd naar 2002 520,58 994,40 1 217,01

Van Den Bosch (1997) en www.belgostat.be

In onderstaande figuur vergelijken we de maximale woonquota verbonden met de minimumbudgetmethode met de 30% norm. De maximale woonquote is gelijk aan (minY-Y)/Y met minY het minimum inkomen vereist volgens de minimumbudgetmethode exclusief woonuitgaven en Y het werkelijk netto maandinkomen in euro.

6

Deel II

80 alleenstaande alleenstaande, 2 kinderen samenwonenden, 2 kinderen

70 60 50 40 30 20 10 0

500 520.58 600

700

800

900

994.4 1100

1217

1300

1400

1500

1600

1700

1800

1900

2000

2100

2200

netto maandinkomen in euro

Bron:

Eigen berekeningen

Figuur 1.

Maximale woonquotes corresponderend met de minimumbudgetmethode

Zolang het netto maandinkomen lager ligt dan 743,69 euro is de 30% norm te hoog voor alleenstaanden, d.w.z. dat alleenstaanden met een inkomen lager dan 743,69 euro het zich niet kunnen permitteren om 30% van hun inkomen te besteden aan huisvestingskosten. Alleenstaanden met een inkomen hoger dan 743,69 euro kunnen een hoger percentage van hun inkomen aan huisvesting besteden en toch nog voldoende overhebben. Voor alleenstaanden met twee kinderen ligt die grens op 1 420,57 euro en voor samenwonenden met twee kinderen op 1 738,57 euro. In de hierna volgende simulaties gaan we na in welke mate huishoudens steun behoeven om de aankoop van een woning betaalbaar te houden, vertrekkende vanuit de minimumbudgetmethode. 2.4 Enkele berekeningen vertrekkend van de minimumbudgetmethode We maken simulaties voor alleenstaanden, alleenstaanden met twee kinderen en voor samenwonenden met twee kinderen, uitgaande van veronderstellingen voor een aantal basisindicatoren. In onderstaande tabel zijn die samengevat en verantwoord. In deze tekst willen we vooral de methodiek illustreren. Een verdere nuancering van de veronderstellingen is aangewezen, of het uitvoeren van simulaties onder bijkomende veronderstellingen is noodzakelijk om tot meer verfijnde resultaten te komen.

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

Tabel 2.

7

Indicatoren die de basis vormen van de simulaties Hypothese

Verantwoording

Gemiddelde aankoopprijs huishouden met twee kinderen ten laste

60 000 euro

De gemiddelde aankoopprijs van een te renoveren woning (zware renovatiewerken) gefinancierd met een lening van het VWF was in 2001 59 305,35 euro.

Gemiddelde kostprijs voor renovatie huishouden met twee kinderen ten laste

40 000 euro

De gemiddelde kostprijs van de renovatie gefinancierd met een lening van het VWF was in 2001 41 354,44 euro

Gemiddelde aankoopprijs + kostprijs renovatie alleenstaanden

82 900 euro, waarvan 25 000 euro renovatie

Berekend op basis van databankanalyses uit rapport ‘Op zoek naar eigendom’

Gemiddelde verkoopprijs sociale koopwoningen

103 400 euro

Jaarverslag VHM 2001

Gemiddelde verkoopprijs sociale huurwoningen

61 565,45 euro

Jaarverslag VHM 2001

Ontleend bedrag

Aard van de lening Referentierentevoet VHM

Volledige kostprijs

We gaan ervan uit dat men niet over spaargelden beschikt

20 jaar vast 5,27%

www.VHM.be

Percentage ter berekening van de basisrentevoet

80%

We veronderstellen dat de woning buiten woonvernieuwingsgebied ligt

Rentevoet op de OLO met een looptijd van 20 jaar (07/2002)

5,40%

www.belgostat.be

Rentevoet op de OLO met een looptijd van 30 jaar (07/2002)

5,41%

www.belgostat.be

Marktintrestvoet

6,18%

www.belgostat.be

In de simulaties gaan we na hoe hoog de overheidstussenkomst moet zijn om betaalbaarheid te verzekeren. We werken we met volgende basisberekening: Y = minY + A + X met

X = premie, omgerekend naar het maandelijks voordeel MinY = minimum budget, exclusief woonuitgaven A = maandelijkse afbetaling

8

Deel II

2.4.1 Hoe hoog moet het inkomen zijn om de koop met renovatie betaalbaar te houden zonder dat men beroep doet op overheidssteun In dat geval is:

X=0 MinY voor alleenstaanden = 520,58 euro MinY voor alleenstaande met twee kinderen = 994,40 euro MinY voor koppels met twee kinderen = 1 217,01 euro A voor alleenstaanden = 594,47 euro A voor samenwonenden = 717,10 euro

We gaan ervan uit dat het gezin niet over spaargeld beschikt (in 2.4.3 bekijken we de invloed van eigen vermogen). We berekenen dus in dit geval Y = minY + A. Voor alleenstaanden leidt dit tot het besluit dat het beschikbaar maandinkomen minimum 1 115,05 euro moet bedragen om de koop met renovatie van 82 900 euro te kunnen bekostigen, voor een alleenstaande met twee kinderen is dat 1 588,87 euro en voor een koppel met twee kinderen is dat 1 931,92 euro, uitgedrukt in netto belastbaar jaarinkomen is dat respectievelijk 17 454,60 euro, 26 035,80 euro en 29 806,80 euro. Waar positioneren deze inkomens zich in Vlaanderen? Om dit te kunnen beoordelen moeten we rekening houden met de gezinsgrootte. Immers, een bepaald inkomen betekent een hogere reële levensstandaard naarmate het gezin kleiner is. We maken daartoe gebruik van gestandaardiseerde gezinsinkomens, waarbij het inkomen gedeeld wordt door een getal dat de gezinsomvang weergeeft. Hierbij wordt uitgegaan van schaalvoordelen naarmate het gezin groter wordt. Een bijkomend gezinslid kan immers leven tegen lagere kosten omdat een aantal onkosten kunnen gedeeld worden (bv. één televisie die dienstig is voor het hele gezin). Bij de verwerking van de CSB-enquêtes werd volgende methodiek gebruikt: de eerste volwassene vormt de basis en krijgt factor 1 toegewezen, voor elke bijkomende volwassene wordt equivalentiefactor 0,5 gebruikt en voor elk kind factor 0,3 (Cantillon, 1999). Zoals hieronder blijkt uit de vergelijking met de minimumbudgetmethode zijn deze schaalvoordelen bediscussieerbaar. We vonden echter geen beter materiaal om het comparatief welvaartsniveau van de bekomen inkomensgrenzen te bekomen. Onderstaande tabel geeft de gestandaardiseerde gezinsinkomens weer volgens deze methode.

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

Tabel 3.

Reële levensstandaard (in euro), naar percentielgrens, Vlaanderen, 1997

Percentiel 5 10 20 30 40 50 60 70 80 90 95 *

9

Reële levenstandaard 545,37 644,52 768,47 875,88 983,44 1 090,73 1 198,14 1 346,24 1 553,45 1 831,46 2 221,08

Levensstandaard = totaal gezinsinkomen gestandaardiseerd aan de hand van equivalentiefactoren.

Bron:

CSB-enquêtes, 1976-1997

Als we dezelfde equivalentiefactoren toepassen op bovenstaande inkomens bekomen we volgend resultaat. Het gestandaardiseerd minimum inkomen voor een alleenstaande blijft hetzelfde, namelijk 1 115,05 euro, voor een alleenstaande met twee kinderen wordt het 993,04 euro en voor een koppel met twee kinderen 919,96 euro. Men zou verwachten dat door het standaardiseren een gelijk inkomen wordt bekomen voor de drie huishoudtypes. Dit is niet het geval. Dit komt doordat we de prijs van de woning hebben laten variëren naar gezinstype en doordat de schaalvoordelen in de standaardiseringsoperatie die Cantillon gebruikt minder hoog worden ingeschat dan bij de minimumbudgetmethode. Als we daar een gewogen gemiddelde25 van nemen bekomen we een gestandaardiseerd minimum beschikbaar inkomen om een woning te kunnen bekostigen van 1 041 euro. Dit inkomen bevindt zich tussen percentielen 40 en 50. Dit betekent dat de iets minder dan de helft van de Vlaamse huishoudens niet over voldoende inkomen zou beschikken om een gemiddelde koop met renovatie te bekostigen indien ze het volledig bedrag ontlenen op 20 jaar. We dienen er hier echter op te wijzen dat de tabel is gebaseerd op reële levensstandaarden van 1997. Dit betekent dat de groep voor wie de aankoop met renovatie niet haalbaar is wellicht licht wordt overschat. Vergelijken we nu deze inkomensgrenzen met die van de geldende overheidstussenkomsten in Vlaanderen.

25 Het relatief gewicht van deze drie huishoudtypes is berekend op basis van de bevolkingsstatistieken van het NIS (www.statbel.fgov.be).

10

Deel II

Tabel 4.

Geldende inkomensgrenzen (netto belastbaar jaarinkomen) in vergelijking met de minimum inkomens volgens de minimumbudgetmethode (in euro)

Alleenstaande Alleenstaande met twee kinderen Samenwonenden met twee kinderen 1 2

Sociale lening VHM

Ontwerp REVAP1

Minimumbudget2

26 380 44 526

24 800 29 000

17 454,6 26 035,8

44 526

36 500

29 806,8

REVAP (renovatie-, vernieuwings- en aanpassingspremie). Het minimumbudget in termen van netto belastbaar jaarinkomen werd berekend door aan netto inkomen de bedrijfsvoorheffing toe te voegen (dus excl. RSZ) en dit te vermenigvuldigen met 12 via het berekeningshulpmiddel van www.vacature.be.

Bron:

BVR van 11 mei 1999, ontwerp REVAP van 19 juni 2002 en eigen berekeningen

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de minimum inkomens die verbonden zijn met de premie en de sociale leningen ruim boven de bekomen kritische inkomensgrens van de minimumbudgetmethode liggen. Dit is een indicatie dat de inkomensgrenzen van de hier vermelde regimes vrij hoog zijn, in de zin dat gezinnen met dit inkomen redelijk in staat zouden moeten zijn de koop met renovatie te bekostigen. In welk percentiel bevinden zich de inkomensgrenzen van de premie en de sociale lening? Om dit te weten te komen herberekenen we de inkomens tot gestandaardiseerde inkomens. De gestandaardiseerde inkomens van alleenstaanden vallen opnieuw veel hoger uit dan die van de andere huishoudens. Volgens de methode van Cantillon komt de gestandaardiseerde inkomensgrens van de alleenstaanden van de sociale lening en van de REVAP tussen percentiel 70 en 80 terecht. Die van een alleenstaande met twee kinderen komt voor de sociale lening ook tussen percentiel 70 en 80 terecht, voor de REVAP daarentegen komen we tussen percentiel 40 en 50 terecht. De gestandaardiseerde inkomensgrens voor samenwonende met twee kinderen ligt voor de sociale lening tussen percentiel 60 en 70 en voor de REVAP tussen percentiel 40 en 50. De schaalvoordelen voor kinderen worden beduidend lager ingeschat door Cantillon dan door de wetgever. Als we het gewogen gemiddelde berekenen dan valt de gestandaardiseerd inkomensgrens van de sociale lening tussen percentiel 70 en 80 en van de REVAP tussen percentiel 60 en 70. Globaal genomen kunnen we besluiten dat de groep die beroep kan doen op de overheidstussenkomsten groter is dan de groep met potentiële betaalbaarheidsproblemen. De selectiviteit van de ontwerp REVAP is echter groter dan de selectiviteit van de sociale lening.

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

11

2.4.2 Maakt de voorgestelde REVAP26 de aankoop met renovatie voor een grotere groep huishoudens bereikbaar? In deze simulatie gaan we na welk inkomen een huishouden moet hebben om de aankoop met renovatie betaalbaar te maken na ontvangst van de maximale REVAP-premie (7 500 euro). We gaan ervan uit dat dankzij de premie minder moet geleend worden. In dit geval is:

X=0, de premie wordt verrekend in het te ontlenen bedrag MinY voor alleenstaanden = 520,58 euro MinY voor alleenstaande met twee kinderen = 994,40 euro MinY voor koppels met twee kinderen = 1 217,01 euro A voor alleenstaanden = 540,69 euro A voor samenwonenden= 663,32 euro

We berekenen opnieuw Y = minY + A We bekomen volgend resultaat. Het netto maandinkomen van een alleenstaande moet minimum 1 061,27 euro bedragen om de koop met renovatie te kunnen bekostigen, een alleenstaande met twee kinderen moet minimum 1 499,09 euro verdienen en een samenwonende met twee kinderen 1 878,31 euro. Vertaald naar netto belastbaar maandinkomen is dat resp. 16 308 euro, 24 032,64 euro en 28 571 euro. Tabel 5.

Inkomen minimaal noodzakelijk om de lening betaalbaar te houden, vóór en na premie Vóór de premie

Alleenstaande Alleenstaande, 2 kinderen Samenwonenden, 2 kinderen Bron:

17 454,6 26 035,8 29 806,8

Na de premie 16 308,00 24 032,64 28 571,00

Eigen berekeningen

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de invloed van de premie op de betaalbaarheid zeer minimaal is. Betaalbaarheid is dus geen volwaardig argument ter motivatie van deze premie.

26 Ontwerp REVAP van 19 juni 2002.

12

Deel II

2.4.3 Hoe hoog moet de premie dan wel zijn om het betaalbaarheidsprobleem op te lossen? In deze simulaties vertrekken we niet meer vanuit de premie zoals ze wordt voorgesteld in het ontwerp, maar van een premie die varieert met het inkomen. We hebben berekend hoe hoog de premie minimaal moet zijn voor verschillende huishoudens met een bepaald netto belastbaar jaarinkomen om de koop met renovatie betaalbaar te houden. Het bedrag dat we bekomen kan breed worden geïnterpreteerd en ook aanzien worden als het bedrag dat mensen moeten gespaard hebben vooraleer te kopen. Tabel 6.

Premies/spaargelden noodzakelijk om de koop met renovatie betaalbaar te maken

Netto belastbaar jaarinkomen

28 500 euro 24 000 euro 20 000 euro 16 300 euro 15 000 euro 10 000 euro *

Alleenstaande Premie

7 500 14 900 49 600

Minimum spaargeld *

0 7 400 42 100

Alleenstaande, 2 kinderen Premie Minimum spaargeld *

7 500 32 900 60 225

0 25 400 52 725

Samenwonenden, 2 kinderen Premie Minimum spaargeld * 7500 38 000 66 500

0 30 500 59 000

Spaargeld dat de mensen moeten bijeen gespaard hebben indien ze met de voorgestelde premie van 7 500 euro toch tot de transactie willen overgaan.

Bron:

Eigen berekeningen

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de nood aan ondersteuning sterk stijgt naarmate de netto belastbare inkomens lager zijn. In het geval van een alleenstaande zou de premie bij een inkomen van 10 000 euro meer moeten bedragen dan de kost van de renovatie.27 Dit betekent dus dat voor een dergelijk huishouden zelfs de aankoop van een te renoveren woning ter waarde van 57 900 euro niet haalbaar is, tenzij het over heel wat spaargeld beschikt. Daarenboven moeten de huishoudens over eigen middelen beschikken ter financiering van de kosten die gepaard gaan met een aankoop en die niet in deze berekening zijn opgenomen. Hetzelfde geldt voor samenwonenden met 2 kinderen met een inkomen van 20 000 euro. Bovendien stijgt de noodzakelijke hoeveelheid spaargeld naarmate het inkomen daalt (ervan uitgaande dat men een huis koopt met dezelfde aankoopprijs en voor dezelfde kostprijs werken uitvoert).

27 In deze simulatie bedraagt de kostprijs voor renovatie 25 000 euro.

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

13

Uit bovenstaande analyse blijkt dat - om tot een betaalbare mensualiteit te komen de nood aan spaargeld sterk stijgt indien er geen premie wordt verleend of een premie die niet inkomensgerelateerd is. 2.4.4 Een mogelijke oplossing: de cumulatie met de sociale lening Bovenstaande analyses geven duidelijk aan dat het effect van de premie op de betaalbaarheid beperkt is. Om de transactie voor de inkomens met de zwaarste betaalbaarheidsproblemen toch nog betaalbaar te houden is het misschien zinvol om voor deze groep wel een cumulatie met de sociale lening toe te laten. In onderstaande tabellen vergelijken we de minimum inkomens28 bij het aangaan van een gewone lening en een sociale lening al dan niet gecumuleerd met de premie. De sociale intrestvoet aangerekend is de intrestvoet die het huishouden in deze situatie en met gegeven inkomen volgens de huidige regelgeving zou toegewezen krijgen. Tabel 7.

Inkomen minimaal noodzakelijk om de aankoop met een sociale lening betaalbaar te houden, zonder of met premie van 7 500 euro (in euro) Private lening aan marktintrestvoet

Alleenstaande Samenwonenden, 2 kinderen *

Enkel sociale lening*

17 454,60 29 806,80

Sociale lening en premie*

13 778,52 27 000,00

12 774,36 26 000,00

De intrestvoet die we gehanteerd hebben is de interestvoet die bij dergelijk inkomen volgens het BVR van 11 mei 1999 zou toegekend worden voor koop met renovatie.

Bron:

Eigen berekeningen

De sociale lening heeft een grotere invloed op het minimum inkomen noodzakelijk om tot koop met renovatie over te gaan dan de premie. De cumul met de premie verlaagt het minimum inkomen nog verder, maar op eerder beperkte wijze. 2.4.5 Een flexibeler systeem van sociale leningen Het systeem van sociale leningen heeft als pluspunt dat de voordelen inkomensgerelateerd zijn. Tot nog toe wordt bij toekenning enkel de hoogte van de intrestvoet gevarieerd, maar ook de looptijden van de leningen kunnen als instrument worden gebruikt. Dit gebeurt momenteel reeds in beperkte mate in die zin dat de VHM de looptijd van een lening soms verlengt indien vastgesteld wordt dat de ontlener met betaalbaarheidsproblemen kampt. Als toetssteen gebruikt de VHM 28 Het minimum inkomen is opnieuw berekend volgens de formule Y = minY + A.

14

Deel II

daarvoor het bestaansminimum, hierboven hebben we echter reeds geargumenteerd dat dit geen goede indicator is. Hierna simuleren we een systeem van sociale leningen waarbij bij aanvang de looptijd en de intrestvoet van de sociale lening afhangt van de betaalkracht van de ontlener. De minimumbudgetmethode lijkt ons daartoe zeer geschikt. Hieronder schetsen we enkele simulaties: MinY voor alleenstaanden = 520,58 euro MinY voor koppels met twee kinderen = 1 217,01 euro Nemen we opnieuw de hierboven gestelde voorbeelden: een alleenstaande wil een woning kopen en renoveren ter waarde van 82 900 euro, een koppel met twee kinderen ter waarde van 100 000 euro. De inkomensgrenzen om deze verrichting te kunnen betalen met een marktconforme lening bedraagt respectievelijk 17 454,6 euro en 29 806 euro netto belastbaar per jaar. Wat als het inkomen lager is? Tabel 8.

Modaliteiten van sociale leningen in het huidig stelsel en in een flexibel stelsel sociaal leningsregime dat uitgaat van betaalbaarheid Huidig stelsel

Alleenstaanden 26 380 euro

Sociale lening: 240 maanden, 4,1%

17 454,6 euro

Sociale lening: 240 maanden, 2,7%

15 000 euro 12 774,36 12 500 euro 11 500 euro 10 000 euro

Sociale lening: 240 maanden, 2,3% Sociale lening: 240 maanden, 2,2% Sociale lening: 240 maanden, 2,2% Sociale lening: 240 maanden, 2,2% Sociale lening: 240 maanden, 2,2%

Samenwonenden, 2 kinderen 44 526 euro Sociale lening: 240 maanden, 5,27% 29 806 euro

Sociale lening: 240 maanden, 4,1%

27 000 euro 26 000 euro 25 000 euro 23 000 euro 20 000 euro

Sociale lening: 240 maanden, 3,7% Sociale lening: 240 maanden, 3,6% Sociale lening: 240 maanden, 3,5% Sociale lening: 240 maanden, 3,2% Sociale lening: 240 maanden, 2,8%

Bron:

Modaliteiten flexiebel sociaal leningsregime

Lening tegen marktintrestvoet, 240 maanden Lening tegen marktintrestvoet, 240 maanden Sociale lening: 240 maanden, 3,5% Sociale lening: 240 maanden, 2,2% Sociale lening: 285 maanden, 2,2% Sociale lening: 360 maanden, 2,2% Sociale lening: 555 maanden, 2,2% Lening tegen marktintrestvoet, 240 maanden Lening tegen marktintrestvoet, 240 maanden Sociale lening: 240 maanden, 3,8% Sociale lening: 240 maanden, 2,7% Sociale lening: 250 maanden, 2,2% Sociale lening: 360 maanden, 2,2% Sociale lening: 780 maanden, 2,2%

Eigen berekeningen, gedeeltelijk op basis van BVR van 11 mei 1999

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

15

In dergelijk systeem wordt de hoogte van de intrestvoet en de looptijd van de lening dus niet bepaald in functie van de hoogte van het beschikbaar inkomen, maar in functie van het inkomen dat men nog overheeft/zou moeten overhebben na de betaling van de lening. We zijn als volgt tewerk gegaan. In eerste instantie hebben we de intrestvoet laten variëren tot minimum 2,2% (de huidige minimumintrestvoet van sociale leningen). Op het moment dat dit minimum is bereikt, variëren we de looptijd van de lening. Dit hebben we in bovenstaande tabel ter illustratie onbegrensd toegepast. Indien dit in de praktijk zou worden gerealiseerd moet ook de looptijd worden begrensd. Stel dat we de grens leggen op 360 maanden, hoe hoog is dan het minimum inkomen om de aankoop van een woning met renovatie betaalbaar te houden? Tabel 9.

Inkomen minimaal noodzakelijk om de aankoop met verschillende leningsregimes betaalbaar te houden Marktlening

Alleenstaande Samenwonenden, 2 kinderen Bron:

17 454,6 29 806,8

Sociale lening

13 778,52 27 000,00

Sociale lening, flexibele looptijd 11 500 23 000

Eigen berekeningen

Het doelgroepbereik van het leningsregime met flexibele looptijd is veel groter. Daar tegenover staat dat het een veel zwaardere subsidiëring inhoudt van de lagere inkomens en een lagere subsidiëring van de middeninkomens (zie volgend deel over de kosten). We hebben getracht bovenstaand principe te vertalen in een alternatief leningsreglement. Voor een potentiële ontlener wordt een leningsregime opgesteld op basis van het maximum te ontlenen bedrag volgens de minimumbudgetmethode, rekening houdende met inkomen en aantal kinderen ten laste en op basis van de gemiddelde kostprijs van een woning bestemd voor een dergelijke gezinssamenstelling in dezelfde streek. Bijvoorbeeld voor een bepaald huishouden gaat men na wat de gemiddelde kostprijs is van een woning voor dergelijk gezin in de streek en a.d.h.v. het inkomen en het aantal kinderen wordt het maximaal budget bepaald dat mag worden besteed aan een woning. Op basis van die twee indicatoren wordt de looptijd en de intrestvoet van de lening bepaald. Het huishouden is vrij om zelf een woning en een prijscategorie te kiezen. Indien dit huishouden echter een woning wenst te kopen aan een hogere prijs dan de gebruikte richtprijs dan zal dat voor hen moeilijk betaalbaar worden. Indien ze kiezen voor een goed-

16

Deel II

kopere woning, dan moeten ze minder ontlenen en zullen ze wat meer ruimte hebben in hun budget. De huishoudens worden daardoor aangezet niet meer te lenen dan ze nodig hebben, hetgeen soms wel een pervers effect is van bepaalde overheidstussenkomsten. In dit systeem is dit risico zeer reëel, aangezien aankoopprijs mee een bepalende variabele zou zijn bij het vaststellen van de intrestvoet. Door met richtprijzen te werken vermijd je dit risico. Een nadeel aan dergelijk systeem is dat minimumbudgetten moeten worden opgesteld voor alle mogelijke huishoudens die beroep kunnen doen op een sociale leningen en dat deze minimum budgetten regelmatig moeten worden aangepast. Bovendien moeten per streek lijsten worden opgesteld met richtprijzen. Het leningsreglement wordt er dus niet eenvoudiger op. Dit kan echter opgevangen worden mits een goed informatiebeleid dat gesteund is op de nieuwe informatietechnologie (zie hoofdstuk ‘Naar een transparant woonbeleid’). 2.4.6 Wat met de verkoop van sociale huurwoningen? Wat betreft de verkoop van sociale huurwoningen hebben we verschillende scenario’s bekeken: 3. De huurwoning wordt verkocht tegen kostprijs/waarde zonder sociale lening 4. De huurwoning wordt verkocht tegen kostprijs/waarde met sociale lening 5. De huurwoning wordt verkocht tegen kostprijs/waarde na aftrek investeringssubsidie zonder sociale lening 6. De huurwoning wordt verkocht tegen kostprijs/waarde na aftrek investeringssubsidie met sociale lening Scenario 1: de woning wordt verkocht tegen geactualiseerde kostprijs Volgens bijlage 3 van het BVR van 11 mei 1999 betreffende de voorwaarden en modaliteiten van de overdracht van onroerende goederen moet de verkoopprijs gebaseerd zijn op de geactualiseerde kostprijs van de woning. Van de VHM hebben we voorbeelden toegestuurd gekregen van de prijsberekening van sociale huurwoningen. Daaruit leren we dat de resterende investeringssubsidies29 inderdaad niet in de verkoopprijs verrekend worden (met uitzondering van een subsidie op BTW die van kracht was in de jaren ’70). Bij de beslissing tot verkoop wordt de geactualiseerde kostprijs naast de schatting van de waarde door de ontvanger der registratie gelegd en de hoogste van de twee wordt gekozen. De verkoopprijs kan dus zeker niet lager zijn dan de kostprijs, de aankoop is m.a.w. in het huidige systeem niet gesubsidieerd. Bij het simuleren van de verkoop van sociale huurwoningen werden we geconfronteerd met een gebrek aan informatie betreffende 29 Op het moment dat een sociale huurwoning wordt gebouwd krijgt de huisvestingsmaatschappij daarvoor een investeringssubsidie. We spreken van resterende investeringssubsidie, omdat de woning normaal gezien reeds een hele periode werd verhuurd aan een gesubsidieerde huurprijs.

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

17

de geactualiseerde kostprijs van de sociale huurwoning. Wat we wel van de VHM verkregen hebben is de gemiddelde verkoopprijs van verhuurbare huurwoningen (dus excl. de verouderde woningen30) voor 2001. Aangezien dit de enige indicator is die we hebben nemen we dit - zijnde 61 565,45 euro - als uitgangspunt. Voor de berekening van het minimumbudget gaan we opnieuw uit van de formule Y = minY + A, waarna we het bekomen netto maandinkomen hebben omgerekend tot netto belastbaar jaarinkomen. Tabel 10.

Vergelijking van de maximale inkomens in de sociale huursector en de minimumbudget noodzakelijk om de koop tegen kostprijs en aan marktintrestvoet te betalen

Alleenstaande Alleenstaande met 2 ktl. Samenwonende met 2 ktl. *

Inkomensgrenzen sociale huur

Inkomensgrenzen sociale huur laag IC*

Minimum budget

15 376,83 25 627,21 25 627,21

23 064,01 33 316,87 33 316,87

14 181,12 22 668,84 24 072,00

IC = gemiddeld inkomenscoëfficiënt zoals berekend in het sociaal huurbesluit. In afwijking van de geldende inkomensgrenzen kan een sociale huisvestingsmaatschappij met een gemiddeld inkomenscoëfficiënt lager dan 1 kandidaat-huurders inschrijven met hogere maximuminkomens.

Bron:

BVR van 20 oktober 2000 en eigen berekeningen

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de aankoop van een gemiddelde sociale huurwoning tegen kostprijs en zonder sociale lening slechts voor een beperkte groep bereikbaar is, met name deze met een inkomen gelegen tussen het minimuminkomen en de inkomensgrens van de sociale huur. Bij de SHM’s met een laag IC en daardoor hogere inkomensgrenzen is het potentieel bereik groter. Uit bovenstaande tabel blijkt al onmiddellijk dat de verkoop van sociale huurwoningen zeker volgens dit scenario - als risico inhoudt dat de hogere inkomensgroepen de sociale huur gaan verlaten en dat terwijl de hogere inkomensgroepen die wensen te blijven in hun sociale woning in het huidige systeem net belangrijk zijn voor de financiële leefbaarheid van de maatschappijen.

30 Dit zijn vóór 1946 gebouwde onverhuurbare woningen.

18

Deel II

Scenario 2: de woning wordt verkocht tegen geactualiseerde kostprijs in combinatie met een sociale lening In het huidig systeem kan de koper van een sociale huurwoning geen sociale lening krijgen. Wat is het effect op het bereik indien de aankoop wordt gecombineerd met een sociale lening? Als gehanteerde formule voor het berekenen van het minimumbudget geldt opnieuw Y = minY + A waarbij Y wordt omgerekend naar het netto belastbaar jaarinkomen. A is hier de aflossing van de lening tegen sociale intrestvoet, waarvoor we de berekeningswijze hebben gebruikt van het BVR van 11 mei 1999 betreffende sociale leningen. Tabel 11.

Vergelijking van de maximale inkomens in de sociale huursector en de minimumbudget noodzakelijk om de koop tegen kostprijs met een sociale lening te betalen

Alleenstaande Alleenstaande met 2 ktl. Samenwonende met 2 ktl. *

Inkomensgrenzen sociale huur

Inkomensgrenzen sociale huur laag IC*

Minimum budget

15 376,83 25 627,21 25 627,21

23 064,01 33 316,87 33 316,87

11 516,16 19 758,96 21 497,64

Indien het gemiddelde inkomenscoëfficiënt van een SHM lager is dan 1 gelden voor die maatschappij hogere inkomensgrenzen.

Bron:

BVR van 20 oktober 2000 en eigen berekeningen

Door een sociale lening toe te staan vergroot de groep waarvoor de aankoop van een gemiddelde sociale huurwoning bereikbaar is aanzienlijk. Combineren we nu het alternatief leningsregime zoals hierboven uitgewerkt met de aankoop van sociale huurwoningen. Tabel 12.

Modaliteiten van sociale leningen met flexibele looptijd toegestaan om de verkoop van de sociale huurwoningen betaalbaar te maken (samenwonenden met 2 kinderen) Modaliteiten lening

24 072 euro 23 000 euro 20 000 euro Bron:

Eigen berekeningen

Lening tegen marktintrestvoet, 20 jaar Sociale lening: 240 maanden, 4,5% Sociale lening: 360 maanden, 2,2%

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

19

Stel dat we de grens op 360 maanden leggen dan is het minimum inkomen voor samenwonenden met twee kinderen ten laste 20 000 euro. Met dit inkomen en een sociale lening op 30 jaar aan 2,2% intrest wordt de aankoop voor een gezin zonder spaargeld net betaalbaar. De inkomensgroep die aldus in aanmerking komt voor de aankoop van de huurwoning wordt met deze maatregel verruimd, maar blijft niettemin beperkt. Een alternatief voor het toekennen van een sociale lening is het verrekenen van de investeringssubsidie in de aankoopprijs. Scenario 3: de woning wordt verkocht tegen kostprijs na aftrek van de investeringssubsidie De investeringssubsidie is niet gemakkelijk te berekenen om verschillende redenen. De woning werd reeds verschillende jaren verhuurd waardoor een deel van de subsidies reeds werd doorgerekend naar de huurder. Bovendien worden enkel woningen verkocht van minstens 15 jaar oud, dit zijn woningen die nog werden gebouwd met middelen uit het vroegere stelsel van leningfinanciering. Het is heel moeilijk om het subsidie-equivalent van dergelijk systeem te berekenen. Tenslotte worden woningen na een aantal jaar gerenoveerd en deze renovatie wordt ook gesubsidieerd. We hebben echter heel weinig informatie over het moment waarop een woning wordt gerenoveerd en tegen welke kostprijs dat gebeurt. We moeten dus opnieuw een aantal veronderstellingen inbouwen. Om het eenvoudig te houden gaan we uit van een woning van 15 jaar oud die tussentijds niet werd gerenoveerd. We nemen opnieuw de gemiddelde verkoopprijs in 2002 als indicator voor de geactualiseerde kostprijs. Toen in 1994 werd overgestapt van het systeem van leningsfinanciering naar het systeem van investeringskredieten was het een beleidsoptie het gesubsidieerd aandeel constant te houden. Voor de huursector werd dit subsidiepercentage vastgelegd op 69%. We gaan er bijgevolg van uit dat het subsidiepercentage vóór 1994 69% bedroeg. Na het terugrekenen van de geactualiseerde kostprijs tot de kostprijs op het moment van de bouw (45 886,15 euro) aan de hand van de actualisatiecoëfficiënten die de VHM hanteert31 en het toepassen van het subsidiepercentage komen we tot een subsidie van 31 661 euro. Dit is dus de subsidie die de overheid toekende aan een gemiddelde sociale huurwoning die 15 jaar geleden werd gebouwd. De huurder geniet impliciet van deze subsidie via een verlaagd huurtarief, en dit voor de volledige periode waarover de woning wordt verhuurd. We mogen echter enkel de nog overblijvende subsidie verrekenen. Om dat te bekomen moeten we eerst de subsidie in de sociale huurprijs berekenen. Dit doen we door enerzijds een kostprijs dekkende huurprijs te berekenen op basis van de kosten, zijnde intrestlasten, fiscale heffingen, onderhouds- en administratiekosten, 31 In Excel bestand ontvangen van de VHM.

20

Deel II

afschrijvingen en waardeveranderingen en anderzijds de sociale huurprijs. Voor deze berekeningen hebben we ons gebaseerd op de eerder gebruikte werkwijze in het onderzoek ‘Op zoek naar eigendom’. Voor deze berekeningen hebben we opnieuw een aantal veronderstellingen moeten inbouwen: − de reglementering betreffende het berekenen van de sociale huurprijs is de afgelopen 15 jaar niet fundamenteel gewijzigd; − voor de berekening van de basishuurprijs: 6% van de geactualiseerde kostprijs32; − gemiddeld inkomen van een sociale huurder, zijnde 9 515 euro (jaarverslag VHM, 2001). Op basis daarvan bekomen we een maandelijkse sociale huurprijs van 216,38 euro33 en een maandelijkse kostprijs van 342,25 euro. Dit betekent dus een maandelijkse vermindering van de subsidie met 125,87 euro. Indien de woning over de hele periode wordt verhuurd aan een gemiddelde sociale huurder, dan is de subsidie na 34 jaar opgebruikt. Als de woning na 15 jaar wordt verkocht, dan is de nog resterende subsidie 16 519 euro. Van de investeringssubsidie blijft er met andere woorden nog 15 420 euro over. Volgens het vorige scenario recupereert de verkopende SHM deze subsidie, volgens dit scenario wordt het afgetrokken van de verkoopprijs en verdwijnt het dus uit de sector. Tabel 13.

Vergelijking van de maximale inkomens in de sociale huursector en de minimum inkomens noodzakelijk om de koop tegen kostprijs verminderd met investeringssubsidie en aan marktintrestvoet te betalen

Alleenstaande Alleenstaande met 2 ktl. Samenwonende met 2 ktl. *

Inkomensgrenzen sociale huur

Inkomensgrenzen sociale huur laag IC*

15 376,83 25 627,21 25 627,21

23 064,01 33 316,87 33 316,87

Minimuminkomen

11 857,32 20 122,68 21 751,92

Indien het gemiddelde inkomenscoëfficiënt van een SHM lager is dan 1 gelden voor die maatschappij hogere inkomensgrenzen.

Bron:

BVR van 20 oktober 2000 en eigen berekeningen

Het verrekenen van de investeringssubsidie in de verkoopprijs van de sociale huurwoning maakt de aankoop van een sociale huurwoning voor een grotere

32 Het jaarbedrag van de basishuurprijs van de woning wordt vastgesteld op ten minste 3% en ten hoogste 9% van de geactualiseerde kostprijs (BVR, 20 oktober 2000). 33 De huurprijs wordt berekend op basis van de geactualiseerde kostprijs, hierboven beschreven percentage, de inkomenscoëfficiënt en aantal kinderen ten laste.

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

21

groep huishoudens bereikbaar. Het effect is vergelijkbaar met het effect van het verlenen van een sociale lening. Scenario 4: de woning wordt verkocht tegen kostprijs na aftrek van de investeringssubsidie in combinatie met een sociale lening Dit laatste scenario betekent dat de koper tweemaal wordt gesubsidieerd, éénmaal via de investeringssubsidie en éénmaal via de sociale lening. Tabel 14.

Vergelijking van de maximale inkomens in de sociale huursector en de minimum inkomens noodzakelijk zijn om de koop tegen kostprijs verminderd met de investeringssubsidie en sociale intrestvoet te betalen

Alleenstaande Alleenstaande met 2 ktl. Samenwonende met 2 ktl. *

Inkomensgrenzen sociale huur

Inkomensgrenzen sociale huur laag IC *

15 376,83 25 627,21 25 627,21

23 064,01 33 316,87 33 316,87

Minimuminkomen

10 027,56 17 976,00 19 907,28

Indien het gemiddelde inkomenscoëfficiënt van een SHM lager is dan 1 gelden voor die maatschappij hogere inkomensgrenzen.

Bron:

BVR van 20 oktober 2000 en eigen berekeningen

In dit scenario is het bereik van de verkoop van sociale huurwoningen het hoogst. Dit moet natuurlijk worden vergeleken met de kostprijs van de maatregel. Dit bekijken we in het volgend deel. 2.5 Besluit Uit bovenstaande analyses blijkt dat overheidstussenkomsten in de grootteorde die we nu kennen, zelfs bij cumulaties, het betaalbaarheidsprobleem van woningverwerving voor een grote groep van de bevolking niet oplossen. Het probleem van betaalbaarheid stelt zich vooral bij lagere inkomens, maar de tekorten voor deze groep lopen snel hoog op. Dit zou een argument kunnen zijn om de middelen zoveel mogelijk te concentreren voor de ondersteuning van een selectieve doelgroep. We hebben verschillende manieren nagegaan om eigendomsverwerving voor een bredere doelgroep bereikbaar te maken. De verkoop van sociale huurwoningen tegen kostprijs na aftrek van investeringssubsidies en tegen een sociale lening heeft, tezamen met de verkoop van sociale huurwoningen tegen kostprijs tegen de alternatieve sociale lening, het grootste bereik. Daar hangt natuurlijk ook een

22

Deel II

prijskaartje aan vast. De kostenimplicaties van de bovenstaande regimes wordt in het volgend deel besproken. Naast de kostenimplicaties van een in dergelijke mate doorgedreven ondersteuning door de overheid wijzen we nogmaals op een aantal beperkingen eigen aan de gevolgde methode. Ten eerste is er het feit dat een dergelijke doorgedreven ondersteuning kan aanzien worden als een compensatie voor een inkomens- en tewerkstellingsbeleid dat tekort schiet. Cruciale vraag die vanuit dit perspectief moet beantwoorden is waar de grens ligt van de algemene inkomensondersteuning en waar de taak begint van het huisvestingsbeleid inzake betaalbaarheid van het wonen. Een andere mogelijke kritiek is het feit dat het de armoedeval verhoogt. Zware overheidsondersteuning houdt het risico in dat de stimulans voor de gezinnen om hun inkomen te verhogen via de arbeidsmarkt verdwijnt. Deze punten geven aan dat het zeer belangrijk is dat er goed wordt nagedacht over waar het beleid zijn grenzen legt. Het kan daarvoor de hier bekomen resultaten als input gebruiken.

3. De kost voor de overheid 3.1 Inleiding Tot nog toe concentreerden we ons op de vraag naar de optimale modaliteiten van de overheidstegemoetkomingen uitgaande van het principe van betaalbaarheid en stelden we vanuit dit perspectief een aantal alternatieven voor. Wat is echter de financiële consequentie voor de overheid van deze alternatieven? Om dit te becijferen hanteren we een microbenadering. We berekenen m.a.w. niet wat de totale kostprijs is van een regime, maar hoeveel de ondersteuning van een welbepaald huishouden kost. Dit is vooral vanuit comparatief perspectief interessant. De methode die we hierna gebruiken is vrij eenvoudig. Een betere methode zou zijn te vertrekken van de gebruikskosten, omdat hierbij rekening gehouden wordt met waardewijzigingen, afschrijvingen en andere kosten. Om de kost voor de overheid te berekenen zouden we de statische analyse die uitvoerden in hoofdstuk 9 van ‘op zoek naar eigendom’ moeten dynamiseren wat niet haalbaar was binnen de toegestane tijd van dit onderzoek. We vertrekken daarom van een meer pragmatische benadering. 3.2 De kosten van de premies en sociale leningen De kost van de premie is gelijk aan de hoogte van de premie. De maandelijkse kost van een sociale lening hebben we berekend door de annuïteit tegen de intrestvoet op de OLO af te trekken van de annuïteit tegen sociale intrestvoet. Deze maandelijkse kosten hebben we geactualiseerd en opgeteld.

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

Tabel 15.

Kost voor de overheid34 van de financiële ondersteuning van een gezin bij eigendomsverwerving op de private markt (in euro)

Netto belastbaar inkomen

1 2 3

23

Gepland premiestelsel1

Sociale lening

Voorstellen uitgaande van betaalbaarheid Premie Alternatief sociaal leningsregime2

Samenwonenden, 2 kinderen ten laste 29 806 7 500 28 000 7 500 25 000 7 500 20 000 7 500

10 025 12 270 14 488 19 588

03 11 500 31 500 60 000

03 5 920 24 513 47 283

Alleenstaanden 20 000 15 000 11 500 10 000

14 247 19 138 19 714 19 714

03 14 900 39 150 49 600

03 12 010 26 256 33 720

7 500 7 500 7 500 7 500

Ontwerp REVAP zoals voorgesteld op 19 juni 2002. Intrestvoet en looptijd zoals berekend in tabel 8. Voldoet niet aan de inkomensvoorwaarden.

Bron:

Eigen berekeningen

In bovenstaande tabel geven we de kost weer voor de overheid van verschillende mogelijke tegemoetkomingen, met name het geplande premiestelsel REVAP, het huidig sociaal leningsregime, de premie variërend met inkomen en het alternatief sociaal leningsregime. Met uitzondering van de huishoudens met de hoogste inkomens - die wel de REVAP zouden ontvangen, maar niet zouden ondersteund worden door de voorgestelde alternatieven - kost de REVAP de overheid het minst voor de ondersteuning van individuele huishoudens. Daar tegenover staat (cf. hiervoor) dat deze premie weinig effect heeft op de betaalbaarheid van de aankoop met renovatie. Een eerste opvallende vaststelling is de hogere kost voor de overheid voor het verlenen van een premie dan voor het verlenen van een sociale lening om hetzelfde betaalbaarheidsdoel te bereiken. De oorzaak is dat het gezin een deel van de premie moet besteden aan de afbetaling van de lening tegen marktrente, terwijl de overheid lagere intrestvoeten betaalt. Wat bovendien opvalt is dat uitgaande van het principe van betaalbaarheid de kosten van de tegemoetkomingen sterk stijgen naarmate het inkomen daalt. Ter34 Overheid wordt hier geïnterpreteerd als zijnde het Vlaams Gewest. We maken dus abstractie van de VHM of het VWF.

24

Deel II

wijl de kosten van de voorgestelde alternatieven voor de huishoudens met de hogere inkomens lager zijn dan de kost van de bestaande systemen zijn ze veel hoger voor de huishoudens met een lager inkomen. Om effectief te berekenen wat de eventuele meerkost van dergelijk alternatief zou zijn zou de opbrengst van het verengen van de doelgroep moeten afgewogen worden tegen de meerkost van de extra subsidiëring van de doelgroep met de lagere inkomens. Dit zou kunnen gebeuren via analyses van VHM-databanken. De grenzen zouden dan zo kunnen bepaald worden dat het nieuw regime geen meerkost mag inhouden. 3.3 De kosten van de verkoop van sociale huurwoningen We gaan er opnieuw van uit dat net zoals in 2.4.5 de kost gelijk is aan het verschil tussen de kostprijs dekkende huurprijs en de sociale huurprijs, en dit over 50 jaar. Tabel 16.

Kost voor de overheid van de verkoop van sociale huurwoningen ten opzichte van het verhuren van een sociale woning (in euro)

Netto belastbaar inkomen

1 2 3

Verkoop tegen kostprijs

Sociale lening

Investeringssubsidie

Sociale lening en investeringssubsidie

Sociale huur1

02 02 -27 069 3 -6 659 3

Samenwonenden, 2 kinderen ten laste 29 806 01 28 000 01 25 000 01 20 000 01

6 171 7 553 8 919 12 041

15 420 15 420 15 420 15 420

20 045 21 081 22 105 24 444

Alleenstaanden 20 000 15 000 11 500 10 000

10 714 14 213 14 640 14 640

15 420 15 420 15 420 15 420

23 450 26 072 26 395 26 395

01 01 01 01

02 5 779 16 235 26 262

Op voorwaarde dat de huisvestingsmaatschappij de inkomsten uit verkoop integraal herinvesteert in de sector. Voldoet niet aan de inkomensvoorwaarden. De huurprijs is hoger dan de kostprijs.

Bron:

Eigen berekeningen

De kosten voor de overheid verbonden met de verkoop van sociale huurwoningen is lager dan de kostprijs van de overheid bij ondersteuning van eigendomsverwerving op de private markt. De kost van de sociale lening gecombineerd met de investeringssubsidie is lager dan de som van de kostprijzen van de twee apart, omdat het huishouden, indien ze een subsidie op de aankoopprijs krijgt, minder moet ontlenen . Het ontleend

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

25

bedrag via sociale lening is dus lager en dus ook de subsidie verbonden aan de sociale lening. De vaststellingen met betrekking tot de kostprijs van de sociale huur zijn opvallend. De verhuur aan de hogere inkomens levert een subsidie in plaats van een kost op voor de overheid. Ook de kostprijs van de ondersteuning van de lagere inkomenscategorieën blijft redelijk. Oorzaak voor deze lage tot zelfs negatieve kosten voor sociale huur is de hoge residentiële inflatie, die de kostprijs voor de huisvestingsmaatschappijen sterk drukken, aangezien waardestijgingen van het patrimonium als een opbrengst kan omschreven worden van de maatschappijen. Achterliggende veronderstelling bij de simulatie is natuurlijk wel dat de residentiële inflatie gedurende de volledige periode dat het huishouden sociaal huurt zo hoog blijft. Indien de residentiële inflatie zou verminderen zou de kost van de sociale huur sterk stijgen. 3.4 De kost van de fiscale voordelen Tot slot geven we de kost van de overheid weer voor de fiscale voordelen.

26

Deel II

Tabel .17

Fiscale uitgaven voor de overheid als gevolg van de fiscale voordelen voor de koop met renovatie (in euro) Verminderd BTW

Verminderd RR1

Verminderd OV2

Bijkomende intrestaftrek

Lening op de markt tegen marktvoorwaarden Samenwonenden, 2 kinderen ten laste 29 806 6 000 3 000 3 397 4 279 28 000 6 000 3 000 3 397 4 279 25 000 6 000 3 000 3 397 3 851 20 000 6 000 3 000 3 397 3 851 Alleenstaanden 20 000 3 750 2 895 1 973 3 501 15 000 3 750 2 895 1 973 3 501 11 500 3 750 2 895 1 973 3 113 10 000 3 750 2 895 1 973 3 113 Lening bij de VHM tegen sociale intrestvoet Samenwonenden, 2 kinderen ten laste 29 806 6 000 3 000 3 397 2 930 28 000 6 000 3 000 3 397 2 796 25 000 6 000 3 000 3 397 2 256 20 000 6 000 3 000 3 397 1 754 Alleenstaanden 20 000 3 750 2 895 1 973 1 880 15 000 3 750 2 895 1 973 1 426 11 500 3 750 2 895 1 973 1 067 10 000 3 750 2 895 1 973 1 067 1 2

Kapitaalaftrek

Totaal

17 112 17 112 15 400 15 400

33 788 33 788 31 648 31 648

13 998 13 998 12 443 12 443

26 117 26 117 24 174 24 174

17 617 17 670 16 007 16 214

32 944 32 863 30 660 30 365

14 619 14 808 13 248 13 248

25 117 24 852 22 933 22 933

Klein beschrijf. Berekende over 50 jaar, veronderstellende dat het KI niet wijzigt (KI = 740 euro).

Bron:

Eigen berekeningen

We hebben zowel de kostprijs van de fiscale maatregelen bij marktlening als bij sociale lening berekend om na te gaan in welke mate de voordelige sociale intrestvoeten een effect hebben op de fiscale uitgaven. We gaan met ander woorden na of de Vlaamse voordelen gecompenseerd worden door lagere federale voordelen, dus in welke mate de Vlaamse voordelen naar de federale kas vloeien. We stellen inderdaad een wegvloei-effect vast, maar dit effect blijft eerder beperkt. Het is opvallend dat de fiscale uitgaven dalen naarmate het inkomen daalt. De kost van de fiscale voor hogere inkomens zijn veel hoger dan de kost voor de huidige niet fiscale voordelen voor de laagste inkomen en benadert zelfs de kost van de voorgestelde alternatieven om de eigendomsverwerving voor de laagste inkomensgroepen bereikbaar te maken.

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

27

3.5 Besluit De hoge fiscale uitgaven blijven vragen oproepen, zeker omdat deze voordelen als gevolg van de algemeenheid van de maatregel volgens onderzoek (Englund, 2002) een inflatoir effect heeft, waardoor deze voordelen terugvloeien naar de markt. De verkoop van sociale huurwoningen blijkt op het eerste zicht vanuit kostenperspectief het meest interessante alternatief te zijn om eigendomsverwerving bereikbaar te maken voor lagere inkomensgroepen. Aan de verkoop van sociale huurwoningen is echter een pervers effect verbonden. Bovenstaande analyses tonen aan dat de hoogste inkomens in de sociale huursector momenteel geen kost betekenen voor de overheid, maar een subsidie. Er doet zich dus een herverdeeleffect voor binnen de sociale huursector. Wanneer men sociale huurwoningen verkoopt kunnen - afhankelijk van het regime waartegen dit gebeurt - vooral deze hogere inkomens daar beroep op doen, waardoor dit herverdeeleffect wegvalt. Indien dus tot een stimulerend beleid van deze verkoop wordt beslist zal toch moeten nagegaan worden wat het effect is op de subsidienood van de sociale huursector.

4. Besluit Eigendomsverwerving bereikbaar maken voor lage inkomensgroepen kost veel voor de overheid. Zeker in tijden van hoge residentiële inflatie blijkt het vanuit kostenperspectief interessanter te zijn om de sociale huur te ondersteunen. Er kunnen echter andere argumenten aangehaald worden om de eigendomsverwerving te ondersteunen, zoals het feit dat de huishoudens vermogen opbouwen. Hoewel de verkoop van sociale huurwoningen op het eerste zicht een interessante formule lijkt, kwamen we toch een aantal bezwaren tegen. We zetten ze nogmaals allemaal op een rijtje: 1. De koop zou - afhankelijk van het regime - slechts voor een beperkte groep betaalbaar zijn. 2. Als gevolg van (1) zou het stimuleren van de verkoop van sociale huurwoningen als pervers effect kunnen hebben dat juist de huishoudens met de hoogste IC’s niet meer sociaal gaan huren en dit terwijl voor maatschappijen met een laag IC de inkomensgrenzen zijn opgetrokken om hun financiële problemen op te vangen. 3. Onduidelijkheid over de kostprijs als gevolg van de ingewikkelde financieringssystemen. 4. Tot nog toe werden duidelijk afzonderlijke subsidiestromen voorzien voor de koop- en de huursector. Als men de investeringssubsidie gaat verrekenen ver-

28

Deel II

dwijnt dit onderscheid en wordt het ook moeilijker om beleidskeuzes te maken. Een andere optie is de investeringssubsidie niet te verrekenen maar een sociale lening te verlenen. De huurmaatschappijen die deze woningen hebben gebouwd en verkopen kunnen echter zelf geen sociale lening verlenen, hetgeen de administratieve complexiteit opnieuw verhoogt. 5. Bovendien zijn er nog problemen die niet blijken uit bovenstaande analyses, maar waarvan de technische diensten van de VHM ons een voorbeeld gaven: door de verkoop van een aantal woningen in een huizenblok worden de onderhoudswerken van de SHM’s serieus bemoeilijkt en betekent dit vaak meerkosten bij dit onderhoud. 6. Als gevolg van de steeds stijgende kwaliteit stijgt de kostprijs voor een nieuwbouw sterker dan de actualisatiecoëfficiënt die gebruikt wordt bij de berekening van de verkoopprijs van een woning. Bijgevolg zal de opbrengst van de verkoop van een sociale huurwoning niet volstaan om een nieuwe sociale huurwoning te bouwen. Ook als de opbrengst van de verkoop onmiddellijk terug geïnvesteerd wordt in de sector zal er zich bij een massale verkoop van sociale huurwoningen bijgevolg toch een daling voordoen van het totaal sociaal woningpatrimonium. 7. Bovendien betekent de hogere kostprijs voor de bouw van een nieuwe sociale huurwoning ook dat de sociale huurprijs zal stijgen, aangezien die gebaseerd is op de geactualiseerde kostprijs. Gezien deze bezwaren lijkt het ons interessanter om één van de beleidsdoelen die aan de basis liggen van het idee om sociale huurwoningen te verkopen - namelijk de sociale mix - op andere manieren na te streven. Een mogelijke piste is meer gemengde sociale huisvestingsprojecten na te streven. De projecten kunnen zo geconcipieerd worden dat ze van bij het begin een diverse doelgroep bereiken door een aantal woongelegenheden duidelijk te voorzien voor de verkoop, maar goed rekening houdende met implicaties voor bijvoorbeeld onderhoud. Sociale koopwoningen worden tegen kostprijs verkocht, gecombineerd met een sociale lening. De verkoopprijs van sociale koopwoningen bedroeg in 2001 gemiddeld 103 339,71 euro. Dit is vrij hoog in vergelijking met de kostprijs van huurwoningen. Hierboven hebben we een aantal analyses gedaan voor een verkoopprijs gelijk aan 100 000 euro en daaruit bleek dat deze verrichting voor een grote groep niet bereikbaar zou zijn. We vroegen ons af hoe het komt dat de kostprijs voor een sociale koopwoning zoveel hoger is dan voor een sociale huurwoning. De oorzaak ligt gedeeltelijk bij het feit dat de kwaliteit van een nieuwbouw hoger is waardoor ook de kostprijs hoger is (zie hierboven), maar mogelijk ook aan het feit dat de koopwoningen groter gebouwd worden dan huurwoningen en dat het aandeel van de grond bij koopwoningen veel groter is. Koop-

Economisch luik: ‘Naar een betaalbare huisvesting’

29

woningen zijn namelijk vaak alleenstaand, dit in tegenstelling tot huurwoningen die (bijna) nooit alleenstaand zijn. Om voor een grotere groep de keuze tussen sociale koop en huur mogelijk te maken zou het misschien interessanter zijn meer kleinere koopwoningen te bouwen. Ideaal zou zijn dat er op één site zowel sociale huurwoningen als grotere en kleinere sociale koopwoningen zouden worden gebouwd.

31

Bibliografie Cantillon B. e.a. (1999), ‘Sociale indicatoren 1976-1997’, CSB-Berichten, vol. 5, 50 p. Doms K. e.a. (2001), Op zoek naar eigendom. Onderzoek naar de overheidssteun voor eigenaars van woningen, HIVA-KULeuven, Leuven. Englund P. (2002), Property taxation - Efficiency and equity issues, ENHR-conference, Vienna, Stockholm. Hurts S. (ed.) (2000), ‘Basisgegevens armoede en sociale uitsluiting’, in J. Vranken, D. Geldhof, G. Van Menxel & J. Van Ouytsel (eds.), Armoede en sociale uitsluiting. Jaarboek 2000, ACCO, Leuven, p. 299, p. 345. Kutty N.K. (2002), The house poor - are high housing costs keeping non-poor Americans at poverty standards of living?, ENHR conference 2002, Vienna, Washington. Van Dam R. & Geurts V. (2000), ‘De bewoners van gesubsidieerde en niet-gesubsidieerde woningen in Vlaanderen: profiel, woningkwaliteit en betaalbaarheid’, CSB-Berichten, Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen. Van den Bosch K. (1999), ‘De meting van armoede, op basis van subjectieve en consensuele maatstaven’, CSB-Berichten, nr. (december 1999), Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen. Van den Bosch K. (1997), ‘Wat heeft een gezin nodig om rond te komen? Budgetnormen voor drie type-gezinnen’, CSB-Berichten, vol. 2, p. 28. Van den Bosch K. & Van Dam R. (2001), ‘Woonkosten en de meting van inkomensarmoede’, CSB-Berichten, vol. 4, p. 15. Vlaams Woningfonds (2002), Activiteitenverslag 2001, VWF, Brussel. Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (2002), Jaarverslag 2001, VHM, Brussel. Whitehead C. & Scanlon K. (2002), Fiscal instruments for the provision of affordable housing, ENHR-conference 2002, Vienna.

32

Ondersteuning van particulieren voor verwerving en renovatie van een woning Deel III. Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

Sien Winters An Valkenborgh Frank Pirard

Tekst gemaakt in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Woonbeleid

20 september 2002

Deel II

iii

Inhoud 1. Probleemstelling 1.1 Situering van de onderzoeksvraag binnen het onderzoek 1.2 Gebruikte methodologie in dit onderzoeksluik 1.3 Achterliggende vaststellingen in vorig onderzoek 1.4 De vraagstelling in dit onderzoeksluik

1 1 1 2 4

2. De transparantie van de overheid 2.1 Het transparantiemodel 2.2 De transparantie van de overheid voor kansarme doelgroepen 2.2.1 Drempels aan de aanbodzijde 2.2.2 Drempels aan de vraagzijde 2.2.3 Relationele drempels

5 5 7 7 9 10

3. Initiatieven ter bevordering van de transparantie 3.1 Initiatieven ter bevordering van de transparantie in het algemeen 3.2 Meer transparantie voor kansarme doelgroepen

11 11 13

4. Toepassing van het transparantiemodel op het woonbeleid 4.1 De beschikbaarheid van de overheidsinformatie 4.2 De toegankelijkheid van de informatie 4.2.1 De bereikbaarheid van de informatie 4.2.1.1 Toegang tot de dragers van de informatie 4.2.1.2 De vindbaarheid 4.2.1.3 De prijs 4.2.2 De begrijpelijkheid van de informatie

15 15 17 17 17 18 20 21

5. Initiatieven voor meer transparantie in Vlaanderen 5.1 Initiatieven binnen het woonbeleid 5.1.1 De visie en de initiatieven van de Vlaamse overheid 5.1.2 Het één-loketsysteem 5.1.3 De methodiek ‘woonwijzer’ of ‘woonwinkel’ 5.2 Initiatieven buiten het woonbeleid 5.2.1 E-government 5.2.2 Sociaal huis/kaderdecreet lokaal sociaal beleid 5.2.3 Lokale werkwinkel

22 22 22 24 24 25 25 26 28

6. Initiatieven voor meer transparantie in het woonbeleid in andere landen 6.1 Geïntegreerde dienstverlening (Nederland) 6.2 Frankrijk 6.2.1 ANIL (en ADIL) 6.2.1.1 Huisvestingsgids 6.2.1.2 Berekeningsmodules 6.2.1.3 FAQ

29 29 31 32 32 33 34

iv

Inhoud

6.2.1.4 Actuele informatie 6.2.1.5 Grondige informatie 6.2.2 De officiële site van het Ministerie van Huisvesting 6.3 Zweden 6.3.1 SwedenDirect Portal 6.3.2 Openbare Administratie ten dienste van de Democratie

34 34 34 35 35 36

7. Besluiten en aanbevelingen voor een transparant woonbeleid 7.1 Logica in het beleid 7.2 Vereenvoudiging van de overheidsinstrumenten 7.3 Een centraal elektronisch informatiepunt 7.4 Versterking van de rol van de huisvestingsconsulent 7.5 Geïntegreerde dienstverlening 7.6 Pro-actieve communicatie en dienstverlening

38 38 38 39 39 40 41

Bibliografie Websites

42 43

Bijlage 1. Verslag discussievoormiddag ‘Naar een transparant woonbeleid’, Brussel, 13 september 2002

44

1

1. Probleemstelling 1.1 Situering van de onderzoeksvraag binnen het onderzoek De Vlaamse overheid spendeert veel geld en middelen om gezinnen te ondersteunen in hun wens om eigenaar te worden en om hun eigen woning goed te kunnen onderhouden. Hiervoor zijn er de premies, de sociale leningen (van het Vlaams Woningfonds en de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij), de sociale koopwoningen en kavels, de gratis verzekering tegen inkomensverlies. Voor de Vlaamse overheid is het belangrijk dat deze middelen goed besteed worden. Daarom wil zij kritisch nadenken over de modaliteiten van de financiële steun: naar wie moet deze steun bij voorrang gaan en hoe hoog moet die zijn. Het Hoger Instituut voor de Arbeid (HIVA) van de K.U.Leuven kreeg de opdracht toegewezen hiervoor aanbevelingen te formuleren. In dit onderzoek, dat loopt van juni 2002 tot september 2002, wordt in de eerste plaats gekeken naar de vorm en de hoogte van de overheidssteun en naar de voorwaarden waaraan de gezinnen moeten voldoen om deze steun te kunnen genieten. Dit is wat aan bod komt in het juridisch en economisch luik. Voor beide luiken zijn afzonderlijke eindteksten beschikbaar. Naast de vraag naar de modaliteiten van de tegemoetkomingen is er echter ook de vraag naar de manier waarop de burger hierover geïnformeerd wordt en welke diensten de overheid aanbiedt opdat de burger er ook gebruik van zou kunnen maken. Immers, wanneer de klant niet weet dat deze instrumenten beschikbaar zijn en hoe hij er een beroep op kan doen, zal het gevoerde beleid de vooropgestelde doelen niet of onvoldoende bereiken, ook al heeft de overheid de meest optimale overheidsinstrumenten ter beschikking. Daarom is het evenzeer belangrijk om aandacht te besteden aan de informatieverstrekking en de dienstverlening van de overheid in verband met de beschikbare overheidssteun. Dit is wat aan bod komt in dit communicatieluik. We stellen hier dus niet meer de modaliteiten van deze steun in vraag, maar gaan na hoe - gegeven de tegemoetkomingen die bestaan of zullen bestaan - de beschikbaarheid en de toegankelijkheid van deze tegemoetkomingen voor alle doelgroepen, en in het bijzonder de meest behoeftige doelgroepen, kan verbeterd worden. 1.2 Gebruikte methodologie in dit onderzoeksluik Om op deze onderzoeksvragen een antwoord te geven maakten we eerst een inhoudelijke nota op basis van beschikbare literatuur. We maakten hiervoor gebruik van zowel bronnen over overheidscommunicatie en toegankelijkheid van voorzieningen voor kansarmen, als over het woonbeleid, en dit via de klassieke materiële bronnen maar ook in belangrijke mate via het internet. In de tekst werd

2

Deel III

een theoretisch kader uitgewerkt en begrippen gedefinieerd. Vervolgens pasten we dit alles toe op het woonbeleid, en illustreerden we bevindingen en voorstellen met concrete voorbeelden. We beschreven daarbij een aantal vernieuwende projecten of werkwijzen in Vlaanderen. Maar daarnaast keken we over de grenzen, voornamelijk naar Nederland en Frankrijk. Deze literatuurstudie resulteerde in een eerste tekst. In tweede instantie wilde we deze bevindingen toetsen aan de praktijk van het werkveld en de meningen van de doelgroep. Daartoe lanceerden we samen met de Afdeling Woonbeleid een oproepen om deel te nemen aan een discussievoormiddag of schriftelijk te reageren op de voorbereidende tekst. De discussievoormiddag vond plaats op 13 september en werd bijgewoond door een ruime vertegenwoordiging van het werkveld. Aanwezig waren o.a. sociale huisvestingsmaatschappijen uit koop- en huursector, de VHM, het Vlaams Woningfonds, het VOB, een aantal woonwinkels/woonwijzers, provinciebesturen, gemeentebesturen, sociale verhuurkantoren. De discussie werd ingeleid door de onderzoekers en enkele externe sprekers. Voorafgaand aan de discussie werd aan de deelnemers de voorbereidende tekst en een aantal gerichte vragen toegezonden. Op deze manier kon de discussie goed gericht worden. Over het algemeen konden we een vrij vergaande consensus vaststellen over de knelpunten in het informatiebeleid die verwoord werden in de tekst, alsook over de voorstellen die gedaan werden voor een meer transparant woonbeleid. De bijdrage van de deelnemers bleek vooral interessant om een gewicht te kunnen toekennen aan de voorgestelde oplossingen en om bepaalde voorstellen te nuanceren of te wijzen op risico’s, te vervullen voorwaarden, etc. In bijlage is het verslag van de discussie opgenomen. Op basis van dit verslag en van de schriftelijke opmerkingen die we nadien nog ontvingen, werd vervolgens de voorbereidende tekst herwerkt en werden besluiten geformuleerd. Het resultaat hiervan kan u hierna lezen. 1.3 Achterliggende vaststellingen in vorig onderzoek In een vorig onderzoeksrapport, getiteld ‘Op zoek naar eigendom’ (Doms e.a, 2001) deden we reeds een aantal belangrijke vaststellingen in verband met de informatieverstrekking en de dienstverlening van de overheid. Zo stelden we in de enquête bij de huurders vast dat de bestaande overheidsvoordelen ter ondersteuning van eigendomsverwerving en woningrenovatie slechts zeer minimaal bekend zijn. Nochtans verklaarde ongeveer de helft van de huurders ooit eigenaar te willen worden. Hinderpalen voor het (nog) niet verwerven van een woning bleken o.a. een te laag inkomen en te weinig spaargeld te zijn. Dat de overheid helpt om deze problemen te overbruggen, was bij een minderheid bekend. Slechts een kleine groep (19%) had ooit geïnformeerd naar deze voordelen.

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

3

Als dit al gebeurde, dan was dit in de eerste plaats bij familie en kennissen (41% van de groep die zich informeerde). Hierna volgden de media (28%) en de banken (23%). Overheden of overheidsinstellingen (met inbegrip van de sociale huisvestingsmaatschappijen) bleken slechts voor 1 op 10 huurders die zich bevragen over de bestaande voordelen de bron te zijn waar men zich informeert. Bij de bevraging van de begunstigden van overheidsvoordelen stelden we hetzelfde vast. Ook hier bleek de onmiddellijke omgeving van de begunstigden de belangrijkste informatiebron te zijn. Dit alles doet het vermoeden rijzen dat de toegang tot de bestaande overheidsinstrumenten in sterke mate bepaald wordt door het feit of men zich al dan niet informeert en bij wie men zich informeert. De vraag is ook of de kanalen waar men informeert wel de juiste zijn. Zo stelden we bijvoorbeeld vast dat banken hun klanten niet informeren over voordelen die concurrentie inhouden (bv. sociale leningen), maar wel als dit in het voordeel van de banken speelt (zoals bij premies). Als we vervolgens kijken naar de bekendheid van de overheidsvoordelen, dan bleken - met uitzondering van de fiscale aftrekbaarheid van een hypothecaire lening de overheidsinstrumenten slechts bij een minderheid van de huurders bekend te zijn. De bekendheidsgraad voor de aftrekbaarheid van de hypothecaire lening was met 78% nog redelijk. Het tweede meest gekende voordeel (65%) waren de woningen die verkocht worden door een sociale huisvestingsmaatschappij. Sociale leningen en sociale kavels waren bekend bij ongeveer de helft van de huurders (met uitzondering van de saneringsleningen die minder bekend zijn). De premies van het Vlaams gewest (met inbegrip van de inmiddels verdwenen tussenkomst in de afbetaling van de hypothecaire lening) zijn bekend bij minder dan één op vijf van de huurders. De gratis verzekering tegen inkomensverlies bleek gekend door één op drie huurders. We zochten naar mogelijke verklaringen voor deze verschillen in bekendheid. Het feit dat de fiscale voordelen en de sociale koopwoningen het meest gekend zijn, heeft vermoedelijk te maken met het reeds lange bestaan ervan. Een bijkomende verklaring voor de bekendheid van de fiscale voordelen is de universaliteit van dit systeem (iedereen kan er van genieten). Een andere mogelijke verklaring voor de bekendheid van de sociale koopwoningen is de zichtbaarheid ervan. Verder gaven we als mogelijke (bijkomende) verklaring dat de ‘grotere’ voordelen (fiscale aftrekbaarheid, sociale leningen) beter gekend zijn dan de ‘kleinere’ (premies, verzekering tegen inkomensverlies). In antwoord op deze vaststellingen formuleerden we in het rapport ‘Op zoek naar eigendom’ reeds een aantal aanbevelingen voor het informatiebeleid van de Vlaamse overheid. Zo wezen we, omwille van de diversiteit van de overheidsinstrumenten en het regelmatige wijzigen ervan, op de behoefte aan één centraal

4

Deel III

informatiepunt waar alle informatie in de meest actuele vorm beschikbaar is, bijvoorbeeld een website die samengesteld en permanent geactualiseerd wordt op Vlaams niveau, die toegankelijk is via de portaalsite van de Vlaamse overheid en waarbij de gebruiksvriendelijkheid centraal staat. Tevens wezen we op de centrale rol van de huisvestingsconsulenten, waarbij we aangaven dat een passief informatiebeleid (wachten tot de burger een vraag stelt) onvoldoende is als het beleid ook kansarme doelgroepen wil bereiken en dat via samenwerking met lokale welzijnsdiensten en verenigingen de huisvestingsconsulent zijn aanbod tot bij de cliënt kan brengen. 1.4 De vraagstelling in dit onderzoeksluik In dit onderzoeksluik willen we aansluitend bij de conclusies van vorig onderzoek dieper ingaan op het beleid inzake informatieverstrekking over de beschikbare overheidssteun voor de verwerving van woningen. We trachten vanuit een conceptueel model betreffende de transparantie van de overheid de verschillende onderdelen van een dergelijk beleid aan bod te brengen. We proberen dit alles te concretiseren naar het woonbeleid om van hieruit aan te geven welk soort initiatieven kan bijdragen tot de transparantie van het woonbeleid. We bekijken het woonbeleid in zijn algemeenheid, omdat dit uiteraard het kader is waarbinnen het beleid ter ondersteuning van verwerving van woningen tot stand komt. Bij de voorbeelden en de suggesties ter verbetering van de transparantie gaat de meeste aandacht evenwel naar het specifiek beleid ter ondersteuning van verwerving. De centrale vraag die aan de orde is in dit onderzoeksluik is dus: “hoe de beschikbaarheid en de toegankelijkheid van de overheidsinformatie betreffende het beleid ter ondersteuning van verwerving en behoud van woningen kan verbeterd worden voor de doelgroep van het beleid.”

De doelgroep van het woonbeleid wordt daarbij in de eerste plaats breed gedefinieerd. In principe richt dit beleid zich immers tot iedere burger die een woning verwerft of renoveert. Vele instrumenten van het woonbeleid zijn echter specifiek gericht naar bijzondere doelgroepen. Een van de belangrijkste bijzondere doelgroepen zijn gezinnen en alleenstaanden met een laag inkomen. Velen van hen bevinden zich in een precaire woonsituatie. Bovendien cumuleren zij vaak het lage inkomen en de beperkte woonkwaliteit met andere achterstellingsfactoren. Tegelijkertijd blijkt dat juist deze doelgroep door het beleid moeilijk te bereiken is. Ook in de nota ‘Communicatie Huisvesting 2002’ wordt erkend dat deze groep bijzondere aandacht nodig heeft. Daarom besteden we in dit onderzoeksluik zowel aandacht aan de ruimere doelgroep van het woonbeleid als aan de bijzondere doelgroep die we hier onder de term ‘kansarm’ vatten (m.i.v. kansarme allochtonen).

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

5

Tenslotte merken we op dat de focus ligt op de informatieverstrekking van de overheid. Zoals we verder zullen verduidelijken, bekijken we deze informatieverstrekking niet als een passieve aangelegenheid (waarbij de overheid enkel antwoordt op gestelde vragen), maar als een pro-actieve vorm van communicatie. Het is dus een vorm van dienstverlening. Dit betekent echter niet dat we in dit onderzoeksluik de dienstverlening binnen het woonbeleid in globo onderzoeken. We beperken ons binnen de dienstverlening tot de informatieverstrekking. Beschikbaarheid van sociale woningen, begeleiding van kopers en renoveerders, dossierverloop, klantvriendelijkheid etc. blijven buiten beschouwing.

2. De transparantie van de overheid 2.1 Het transparantiemodel Tijdens de zoektocht naar een theoretisch model dat als basis kon dienen voor de uitwerking van dit onderzoeksluik, kregen we kennis van een nog af te ronden PBO-onderzoek uitgevoerd door het Interdisciplinair Centrum voor Recht en Informatie (ICRI) en het Departement Communicatiewetenschappen van de K.U.Leuven. De doelstelling van dit onderzoek is te komen tot gefundeerde beleidsvoorstellen om de openbaarheid en de toegankelijkheid van overheidsinformatie in Vlaanderen te optimaliseren, en dit zowel in de context van de informatiemaatschappij en de toepassing van ICT als binnen het overkoepelend Europese beleidskader. Op 6 juni 2002 vond hierover in Leuven een studiedag plaats. We baseerden ons op het ontwerp van eindrapport (Dumortier e.a.). Overheidsinformatie wordt in dit rapport omschreven als reële of potentiële informatie (documenten of bestanden met gegevens) die door de overheid, in opdracht van de overheid en/of op kosten van de overheid bij de uitoefening van haar taken wordt verzameld en/of geproduceerd.35 Overheidscommunicatie wordt hierbij niet gezien als enkel een passieve aangelegenheid. Het is een vorm van proactieve dienstverlening, waarbij de overheid zich afvraagt welke informatie de burger wil en hoe zij met de burger wil samenwerken (Steyaert, studiedag Leuven 6 juni 2002). De term ‘transparantie van de overheidsinformatie' wordt in het rapport gebruikt als overkoepelende verzamelnaam voor sleutelbegrippen als toegang, openbaarheid, toegankelijkheid en openheid van overheidsinformatie. De auteurs opteerden voor deze term omdat hij niet alleen verwijst naar het eigenlijke proces van het

35 Naast de eigenlijke bestuursinformatie, zijn ook de informatie die berust bij de wetgevende macht en de informatie van de rechterlijke macht te beschouwen als overheidsinformatie. We gaan hierop niet nader in.

6

Deel III

openstellen of ontsluiten van overheidsinformatie, maar ook impliciet naar de openstelling of letterlijk de doorzichtigheid van het overheidsapparaat. Het transparantiemodel van Dumortier e.a. is gebaseerd op een model dat werd ontwikkeld door medewerkers van het Rathenau Instituut in Den Haag. Het model (zie schema 1.) bevat twee hoofdcomponenten: de beschikbaarheid en de toegankelijkheid van de informatie. transparantie toegankelijkheid

beschikbaarheid toegang passieve openbaarheid

Schema 1.

actieve openbaarheid

begrijpelijkheid

bereikbaarheid

gebruik

toegang media

vindbaarheid

prijs

inhoud

vorm

Transparantiemodel uit Dumortier e.a., p. 29

De beschikbaarheid is het directe resultaat van het (wettelijk) verlenen van toegang. Hierbij moet een onderscheid gemaakt worden tussen twee vormen van toegangsverlening, afhankelijk van het feit of de overheid de informatie verstrekt op verzoek (passieve openbaarheid) of op eigen initiatief (actieve openbaarheid). Naast de graad en de vorm van openbaarheid, is ook het gebruik dat men mag maken van overheidsinformatie een element van de beschikbaarheid. Met gebruik wordt bedoeld of, door wie, in welke mate, onder welke voorwaarden en op welke manier de informatie mag worden gebruikt. Immers, het is mogelijk dat de overheid verbiedt bepaalde informatie te verspreiden of te gebruiken voor commerciële doeleinden. Het tweede luik van transparantie betreft de toegankelijkheid: zijn de informatie en de dienstverlening bereikbaar en kunnen deze geraadpleegd worden met een minimum aan inspanning? De bereikbaarheid wordt beïnvloed door drie factoren: (a) de toegang tot de media of de dragers van de informatie; (b) de vindbaarheid ervan: weten dat de informatie en de dienst bestaan, weten waar (plaats), wanneer (tijd), hoe ze te vinden zijn en in staat zijn zich doorheen de informatie en de dienstenstructuur te begeven; en (c) de kosten of de prijs (voor het raadplegen of gebruik). De begrijpelijkheid verwijst zowel naar de inhoud als naar de vorm of presentatiewijze van de informatie en de dienstverlening. Het is essentieel om de samenhang tussen al deze aspecten voor ogen te houden. Overheidscommunicatie is enkel transparant wanneer de informatie en de diensten tegelijkertijd beschikbaar én toegankelijk worden gemaakt, d.i. vindbaar, betaalbaar, begrijpelijk én beschikbaar via kanalen waartoe iedere burger toegang

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

7

heeft. Elk aspect vormt een onmisbare schakel in het proces om overheidscommunicatie transparant(er) te maken. Een transparante overheidscommunicatie vormt de hoeksteen van een efficiënte werking en een kwaliteitsvolle dienstverlening. De nieuwe media krijgen een sleutelrol om overheidsinformatie te ontsluiten ten dienste van allen: burgers, belangengroepen, media, onderwijs- en onderzoeksinstellingen, de private sector en de overheid zelf. De explosieve groei van het internet in het midden van de jaren negentig heeft ook in België bij overheden het proces versneld om informatie meer actief ter beschikking te stellen van het publiek door gebruik te maken van ICT. Met het ‘e-government’ wordt intussen gewerkt aan de omschakeling van eenzijdige informatiediensten naar tweezijdige communicatiepatronen en elektronische transacties tussen overheden en belanghebbenden. Het transparantiemodel van Dumortier e.a. is de basis voor de hiernavolgende tekst. We vullen dit model aan met gegevens uit onderzoek dat aan het HIVA gebeurde over ‘Toegankelijkheid van de algemene voorzieningen en de welzijnsrechten voor armen en etnisch-culturele minderheden’ (Sannen & Demeyer, 2001). De invalshoek van dit onderzoek is de organisatie van de welzijnsvoorzieningen, en in het bijzonder de toegankelijkheid van het aanbod voor armen en etnisch-culturele minderheden. Het gaat dus niet zozeer over overheidsinformatie, maar over het aanbod aan dienstverlening. Toch zijn er parallellen te trekken en kunnen uit dit onderzoek aanbevelingen afgeleid worden voor de informatieverstrekking binnen het woonbeleid, in het bijzonder t.a.v. kansarmen. 2.2 De transparantie van de overheid voor kansarme doelgroepen Het woonbeleid richt zich in belangrijke mate tot de doelgroep van de kansarmen, de meest behoeftigen, de kwetsbaren. Onderzoek heeft aangetoond dat deze doelgroep vaak moeilijk aanspraak kan maken op een aantal rechten; ook al wordt een breed gamma van diensten en informatiekanalen geacht hen hierbij behulpzaam te zijn. Er bestaan verschillende soorten drempels die de toegang tot informatie en dienstverlening verhinderen. Sannen en Demeyer spreken van drempels m.b.t. de voorzieningen (aanbodzijde), cliëntgebonden drempels (vraagzijde) en drempels m.b.t. de relatie hulpverlener-cliënt. 2.2.1 Drempels aan de aanbodzijde De drempels aan de aanbodzijde kunnen we situeren binnen de rechterzijde van het boven voorgestelde transparantiemodel, m.n. bij de toegankelijkheid. Hier zien we vooreerst problemen wat betreft de bereikbaarheid. Een van de voornaamste drempels is de vindbaarheid van de informatie. De zender-overheid heeft het moeilijk om door de kolkende informatiestroom en versnipperde dienst-

8

Deel III

verlening haar doelgroep, en in het bijzonder de kansarmen, te bereiken. De informatie- en hulpbehoeftige op zijn beurt heeft het moeilijk om de overheid in die informatiemassa en het kluwen van diensten terug te vinden (Mestiaen & Goubin, 2002). Dit is mede het gevolg van de ingewikkelde structuur van het geheel van voorzieningen en informatiekanalen. Voorzieningen zijn uitgebouwd op basis van diverse criteria (functionele, categoriale, levensbeschouwelijke, territoriale, …); er zijn commerciële en niet-commerciële voorzieningen en kanalen, formele en informele, … Burgers, en in het bijzonder kansarmen, hebben het moeilijk een onderscheid te maken tussen relevante en niet-relevante informatie en worden overspoeld door het enorme informatieaanbod via zoveel verschillende kanalen. Ze lopen al te vaak verloren in het kluwen van voorzieningen die her en der verspreid liggen (Sannen & Demeyer, 2001). Het niet weten van het bestaan of het niet vinden van de plaats waar folders ter beschikking zijn, is volgens kansarmen een reden waarom zij vaak interessante informatie missen. Het postkantoor of het gemeentehuis is niet echt een dagelijks gefrequenteerde, noch heel toegankelijke informatievindplaats (Mestiaen & Goubin, 2002). Ook de toegang tot de dragers van de informatie is voor kansarmen niet evident. In het algemeen zijn de media (kranten, TV, radio, tijdschriften, …) goed toegankelijk voor een grote groep, hoewel kranten en tijdschriften voor kansarmen vaak te duur zijn. Ook het internetgebruik neemt op korte tijd zeer snel toe. Maar voor kansarmen is het gebruik van deze nieuwe media niet evident. De ontwikkeling van ICT en de hiermee samenhangende doorgedreven informatisering veroorzaken een nieuwe tweedeling in de maatschappij, tussen de mensen die toegang hebben tot de verschillende nieuwe informatiebronnen en diegenen die om sociaal-culturele redenen niet aangepast zijn aan de nieuwe elektronische samenleving. Deze ‘digitale kloof’ is niet enkel een nieuwe vorm van sociale ongelijkheid - tussen de ‘information haves’ en de ‘information have-nots’ - maar versterkt ook nog eens de al bestaande sociale ongelijkheden in de samenleving. Het dreigt de participatie van eenieder als volwaardige burger in een democratische (informatie)samenleving bijgevolg (verder) te hypothekeren (Dumortier e.a., 2002). Volgens gegevens van de Administratie Planning en Statistiek van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap is de digitale kloof anno 2001 in Vlaanderen nog steeds een realiteit. Vooral leeftijd en opleiding (en in mindere mate geslacht) maken de kloof duidelijk. De 55-plussers en de groep met maximum een diploma lager onderwijs maakt veel minder gebruik van PC en internet. De wens om een PC aan te schaffen of op het internet te gaan is bij deze groepen ook zo goed als afwezig. Bovendien zijn zij nauwelijks geïnteresseerd om bijscholing te volgen in internet of e-mailgebruik, terwijl de belangstelling bij andere groepen hoog is (VRIND, 2001). Dumortier e.a. beperken zich in de bespreking van de dragers van informatie tot schriftelijke en elektronische informatie en gaan (vanuit de specifieke vraagstelling

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

9

in hun onderzoek) niet in op de uiterst belangrijke rol die personen daarbij spelen. Ambtenaren, loketbedienden, hulpverleners, buurtwerkers, … blijven in zeer belangrijke mate de toegangspoort tot overheidsinformatie. De beschikbaarheid en bereikbaarheid van deze dienstverlening, onder meer bepaald door de mate van deconcentratie of decentralisatie, blijft dan ook cruciaal voor de toegang tot informatie. Om deze reden kan bijvoorbeeld de toegankelijkheid van informatie in arme plattelandsgebieden problematisch zijn. Sannen en Demeyer (2001) wijzen tevens op mogelijke problemen als gevolg van een te beperkte personeelsbezetting. Hulpverleners geven in dit geval soms voorkeur aan deze cliënten die het gemakkelijkst geholpen kunnen worden of diegene die coöperatief zijn ingesteld; anderen worden sneller doorverwezen. De zogenaamde ‘moeilijke cliënten’ krijgen hierdoor minder toegang tot de diensten en bijgevolg ook tot informatie. Een ander belangrijk element is de kostprijs van de dienstverlening. Veel overheidsinformatie is in principe een publiek goed, maar toch is er vaak een kostenplaatje aan verbonden: krant, radio, televisie, kopie van bestuursdocumenten, PC, mobiliteit, geografische afstand tot de dienst, etc. (Sannen & Demeyer, 2001). Tenslotte wijzen we op de problemen die kansarmen vaak hebben om (bepaalde vormen van) overheidsinformatie te begrijpen. Volgens Mestiaen en Goubin klaagt de doelgroep over de vaak niet-geschikte lay-out van folders, bijvoorbeeld over de moeilijke leesbaarheid van groene druk op grijze achtergrond of over te kleine letters. Anderzijds lijken folders ook vaak te moeilijk, te abstract of te saai. 2.2.2 Drempels aan de vraagzijde De drempels aan de vraagzijde houden verband met de eigen opvattingen, overtuigingen, houdingen van de cliënt/burger t.a.v. de dienstverleners of informatieverstrekkers. Zo ontbreekt bij kansarmen doorgaans een leescultuur: ze lezen niet graag en/of hebben het moeilijk om (begrijpend) te lezen. Vaak ligt de (veronderstelde) moeilijkheidsgraad van teksten of formulieren al aan de basis van een ontbrekende motivatie om te lezen. Slechts enkelingen houden zorgvuldig documenten bij om er mee naar een vertrouwenspersoon te stappen (Mestiaen & Goubin, 2002). Sannen en Demeyer wijzen er op dat niet alle doelgroepen wensen gebruik te maken van formele vormen van hulp- en dienstverlening. Zo bestaan er binnen diverse migrantengemeenschappen verwantschapsrelaties en sociale netwerken die een informele structuur vormen voor onderlinge hulp, advies, bemiddeling, uitwisseling van informatie en ondersteuning op basis van wederkerigheid en wederzijds vertrouwen. De weerstand tegen het gebruik van formele diensten blijkt wel groter te zijn voor immateriële hulp dan voor materiële hulp. Ook gebeurt het dat kansarmen (zowel autochtonen als allochtonen) vooroordelen hebben tegenover bepaalde voorzieningen of vormen van hulp- of dienstverle-

10

Deel III

ning, dit tengevolge van het niet goed op de hoogte zijn van de dienstverlening of het verkeerd ingelicht zijn, of tengevolge van slechte ervaringen in het verleden. Tenslotte blijkt uit onderzoek dat veel kansarmen communicatieve en sociale vaardigheden missen die nodig zijn om mee te draaien in onze samenleving. Mestiaen en Goubin (2002) wijzen in dit verband op het bestaan van een ‘kenniskloof’ en een ‘gebruikskloof’. Met de kenniskloof wordt gewezen op de tegenstelling die zich voordoet tussen het steeds groter wordend aanbod van informatiekanalen en diensten en de groepen die van toegang tot deze kanalen verstoken blijven als gevolg van ontbrekende motivatie, ontbrekende capaciteiten en ontbrekende mogelijkheden. Het motiveren van de doelgroep om informatie in te winnen, en zo duidelijk mogelijk aantonen wat dit kan opleveren, kunnen belangrijk zijn om de doelgroep de kloof te helpen overbruggen. Met de ‘gebruikskloof’ bedoelen Mestiaen en Goubin dat groepen met een lagere sociaal-economische status (SES) geneigd zijn dezelfde kanalen anders, en daardoor in mindere mate te gebruiken voor maatschappelijk relevante informatie en dienstverlening dan groepen met een hogere SES. Onvoldoende vaardigheden om informatie te verwerven en te verwerken vormen voor deze groep vaak hoge drempels. We merken wel op dat bij deze laatste argumentatie het probleem bij de cliënt gelegd wordt, terwijl men het evenzeer kan benoemen als een probleem van de aanbodzijde, met name dat de overheid of de dienstverlener er niet in slaagt de informatie op een voor iedereen begrijpbare manier over te brengen. 2.2.3 Relationele drempels Sannen en Demeyer onderscheiden drie soorten drempels in de relatie tussen de hulpverlener en de cliënt: sociaal-culturele drempels, psychologische drempels en drempels t.g.v. het kampen met meervoudige problemen. Met sociaal-culturele drempels bedoelen Sannen en Demeyer in de eerste plaats dat de verschillende sociaal-economische positie van de hulpvrager en de hulpverlener een drempel kan vormen tot het vragen van hulp. Kansarmen leven vaak in een eigen cultuur die bij bepaalde groepen zelfs de vorm kan aannemen van een subcultuur. Lescrauwaet (2000) geeft aan dat er in de hulpverlening zeker ook een culturele afstand bestaat tussen dienstverleners, die doorgaans doordrongen zijn van een middenklassencultuur, en kansarmen. Men merkt dit bijvoorbeeld aan het jargon en taalgebruik van hulpverleners. Voor allochtone hulpvragers komen daar nog extra cultuurverschillen bij. We vermoeden dat de culturele afstand die speelt in de hulpverlening, evenzeer (of zelfs nog meer) een rol speelt in de verhouding tussen informatieverstrekkers (ambtenaren en/of huisvestingsconsulenten) en de burger die zich informeert. Sannen en Demeyer wijzen er ook op dat de verwachtingen van hulpverleners t.a.v. cliënten te hoog gespannen kunnen zijn. Zij gaan er vaak van uit dat de

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

11

hulpvrager verbaal sterk is, zijn hulpvraag duidelijk kan verwoorden, gemotiveerd is om iets aan zijn situatie te veranderen, kan denken op lange termijn, etc., wat - zeker bij kansarmen - niet altijd het geval is. Gevoelens van schaamte, onmacht, wantrouwen t.o.v. hulpverleners kunnen psychologische drempels zijn voor kansarmen om hulp te zoeken. Zij zijn doorgaans weinig op de toekomst gericht, leven in het hier-en-nu en gaan vaak niet actief op zoek naar manieren om hun situatie te verbeteren. Indien hulpverleners onvoldoende rekening houden met deze gevoelens, kan dit er toe leiden dat de cliënt zich niet respectvol behandeld voelt en de relatie verstoord geraakt. Tenslotte bemoeilijkt ook de meervoudigheid van de problematiek waarmee kansarmen kampen de relatie met hulpverleners. Vaak moeten kansarmen immers een beroep doen op meer dan één hulp- of dienstverlener. Dit op zich vormt al een drempel. De gebrekkige afstemming tussen diensten maakt dit alleen maar erger (cf. de problemen aan aanbodzijde).

3. Initiatieven ter bevordering van de transparantie Om de transparantie te verbeteren kunnen een hele reeks initiatieven worden genomen. We behandelen opnieuw alle onderdelen van het transparantiemodel (Dumortier e.a.) en besteden hierbij bijzondere aandacht aan kansarmen. 3.1 Initiatieven ter bevordering van de transparantie in het algemeen Wat betreft de beschikbaarheid van de informatie, is er in de eerste plaats de wet op de openbaarheid van bestuur, die zowel de passieve als de actieve openbaarheid in Vlaanderen regelt. De passieve openbaarheid houdt in dat de administratieve overheid verplicht is aan iedere persoon die erom verzoekt, de gewenste bestuursdocumenten openbaar te maken door er inzage in te verlenen, er uitleg over te verschaffen, er een afschrift van te overhandigen of er een exemplaar van uit te lenen. De aanvrager moet geen belang aantonen, behalve als hij om de openbaarmaking van documenten van persoonlijke aard verzoekt. Momenteel is deze wet in herziening. De actieve openbaarheid betekent dat de administratieve overheden de verplichting hebben de bevolking systematisch, tijdig en in begrijpelijke vorm voor te lichten over het beleid, de wetten en decreten, de besluiten en andere regelgeving, alsook over hun dienstverlening en over de informatie die bij hen beschikbaar is. In dit verband stelt de Vlaamse regering voorlichtingsambtenaren aan. Hoever deze actieve openbaarheid moet gaan is onduidelijk. Gezien de informatieovervloed is het de vraag welke informatie aan welke burgers moet bekend worden gemaakt om nog doelmatig en efficiënt te zijn. Bovendien zijn er gradaties denkbaar: moet

12

Deel III

de overheid pro-actief informatie meedelen, bijvoorbeeld door burgers te attenderen op rechten en diensten, of nog verder gaand op basis van de gegevens die zij heeft automatisch rechten en diensten toekennen? (Van Gompel, presentatie studiedag 6 juni 2002). Aan de zijde van de toegankelijkheid zijn er diverse initiatieven mogelijk. In de eerste plaats kan de toegang tot de dragers van de informatie verbeterd worden. De nieuwe media openen vele mogelijkheden. Veel aandacht gaat naar e-government; het beleid dat gericht is op een interactieve communicatie tussen de overheid enerzijds en burgers, bedrijven en organisaties anderzijds (cf. infra). Wat betreft het internetgebruik, blijft de ongelijke spreiding van PC’s en internetaansluiting over de bevolking een probleem. In 2001 had iets meer dan de helft van de 18- tot 85-jarigen thuis of op kot een PC ter beschikking. Bijna één derde van de Vlamingen is aangesloten op het internet. Dit is een aanzienlijke stijging ten opzichte van enkele jaren geleden. Bijna de helft van de 18- tot 85-jarige Vlamingen gebruikt minstens één keer in de maand op het werk, thuis of elders een PC. Iets meer dan een derde surft minstens maandelijks eens op internet. Zeven op tien PC-gebruikers zijn ook internetgebruikers. Dat de Vlaamse overheid een website heeft, is bekend bij 57% van de Vlamingen. Ongeveer één vijfde van de Vlamingen die weet hebben van het bestaan van deze website, bezoekt deze ook minstens enkele keren per jaar. Uit een bevraging door de Europese Commissie uitgevoerd in februari 2001 bleek dat 47% van de Belgische internetgebruikers wel al eens informatie opgezocht heeft op een overheidswebsite en dat 8% van de Belgische internetgebruikers al gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om via een overheidswebsite formulieren in te dienen. Dit is onder het Europees gemiddelde, dat 12% bedraagt. In Nederland is dit zelfs 34% (VRIND, 2001). Volgens V. Bekkers is inmiddels echter al een nieuwe fase in de ontwikkeling van de nieuwe media aangebroken met de snel toenemende mobiele internettoepassingen en de WAP-technologie. Het ziet er naar uit dat de WAP-telefoon en de palmtopcomputer zullen evolueren naar een multifunctioneel toestel, dat meer informatie kan weergeven dan de huidige mobilofoon en meer interactieve toepassingen biedt. In Europa zouden de voorwaarden voor grootschalig gebruik van deze technologie door burgers aanwezig zijn. De overheid moet deze ontwikkeling van nabij volgen en benutten in het verbeteren van haar communicatie met burgers en in de communicatie tussen overheden en dienstverleners. Dit is wat men noemt ‘m-government’. De toepassing hiervan zou vooral interessant zijn wanneer er sprake is van acute of ad hoc informatiebehoeften. Een voordeel is ook dat informatie vanwege de overheid kan geïndividualiseerd worden. Dit maakt pro-actieve dienstverlening mogelijk, bijvoorbeeld de overheid die de burger er op wijst dat bepaalde evenementen op stapel staan of dat een dossier afgehandeld is. Ook de voorkeur van bepaalde doelgroepen (bv. jongeren) kan WAP-technologie een meerwaarde geven (zie ook verder).

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

13

In verband met de vindbaarheid is het in de eerste plaats een taak van de overheid om de burger te informeren over het bestaan van de informatie en vervolgens te helpen zoeken naar de informatie. Een aanzet hiertoe is het bijhouden van een openbaar documentenregister. Ook een centraal meldpunt of aanspreekpunt voor vragen (cf. de Vlaamse Infolijn) kan de vindbaarheid aanzienlijk bevorderen. Wat nog verder gaat is de introductie van een centraal elektronisch loket. Het principe houdt in dat de burger zich tot één loket (frontoffice) moet kunnen richten met al zijn vragen en waarlangs de burger automatisch geraakt tot bij de bevoegde overheidsdiensten waar de gevraagde informatie of de benodigde formulieren zich bevinden. Dergelijk elektronisch bestuur vraagt echter de ombouw van de diensten tot een backofficestructuur die naadloos aansluit op de frontoffice. De realisatie van een dergelijke structuur is een zeer omvangrijke operatie, waarbij op verschillende niveaus (federaal, regionaal, lokaal) overleg moet gepleegd worden. Ook zal hierbij specifieke aandacht moeten gaan naar de toegankelijkheid van een dergelijk systeem voor onder meer kansarmen. De kostenverrekening en prijsbepaling van overheidsinformatie en dienstverlening is een heikel probleem. Vanuit democratisch standpunt kan men argumenteren dat dit gratis moet zijn en is er het argument dat de informatie en de diensten al op kosten van de belastingbetaler werden gecreëerd. Toch maakt de opvatting opgang dat de overheid de kosten mag recupereren volgens het principe dat de eindgebruiker betaalt. Een fundamenteel probleem blijft echter de bepaling van de kostprijs. Om de toegankelijkheid zo goed mogelijk te verzekeren, kan enkel geopperd worden de prijs zo laag mogelijk te houden. Het inhoudelijk begrijpelijk maken van schriftelijke en elektronische informatie vraagt dat alle noodzakelijke en nuttige informatie wordt verzameld en op een logische manier geordend. Vaak is het omwille van de begrijpelijkheid nodig om de informatie in een bredere context te situeren, zonder er evenwel alle overbodige details bij te betrekken. Hoe een bepaalde inhoud begrijpelijk wordt voorgesteld hangt echter in grote mate af van het publiek waarnaar de boodschap is gericht. De leesbaarheid van de informatie kan men bevorderen door duidelijk, eenvoudig taalgebruik. Daarnaast wordt de leesbaarheid sterk bepaald door de structuur, de stijl en het grafisch ontwerp (begrijpelijke vorm). 3.2 Meer transparantie voor kansarme doelgroepen We gaven reeds aan dat de toegankelijkheid van overheidsinformatie voor kansarme doelgroepen bijzondere problemen stelt. De overheid kan de kloven proberen te dichten door meer doelgroepgericht te communiceren. In de loop van 2000 en 2001 verrichtten Mestiaen en Goubin (Memori-Katholieke Hogeschool Mechelen) een PBO-onderzoek over overheidscommunicatie voor kansarme doelgroepen. Hierna volgen een aantal aanbevelingen uit dit onderzoek.

14

Deel III

Mestiaen en Goubin wijzen er op dat het bij overheidscommunicatie belangrijk is voor de afzonderlijke doelgroepen relevante informatie te verstrekken op een manier (inhoud) en via de kanalen waaraan de doelgroep de voorkeur geeft. Kansarmen geven er de voorkeur aan in één keer goed, correct en volledig geïnformeerd te worden in een begrijpelijke taal. De doelgroep wil concrete informatie: informatie die zeer nauw aansluit bij de eigen leefwereld, ook qua ruimte en tijd. Regionale en snel bruikbare informatie worden geprefereerd. Extra aandacht kan gaan naar mediagebruik en formulering en visualisering van de boodschap. De doelgroep moet bovendien vertrouwen hebben in de informatiebron en het medium. Een uitgesproken voorkeur gaat bij kansarmen naar personen, hoewel ook printmedia en audiovisuele en nieuwe media worden gebruikt, maar dan liever als aanzet tot of als geheugensteuntje bij face-to-face communicatie. Bij gedrukte media genieten folders, brieven en ledenbladen voorkeur omdat ze gratis, persoonlijk gericht en/of makkelijk bij te houden zijn. Bij publicatie in kranten en tijdschriften kan in de campagne voorrang worden gegeven aan deze die de doelgroep het best bereiken. Affiches en reclameborden hebben meer succes als ze opgehangen worden op plaatsen waar men stil staat of moet wachten, bijvoorbeeld eerder in de wachtzaal van de huisarts dan in de bibliotheek. Kansarmen hebben ook duidelijk meer een beeldcultuur dan een leescultuur. Het bereik van televisie is zeer groot, namelijk 87,1% in Vlaanderen. Daarom is televisie, met inbegrip van regionale televisie, een goed medium om een campagne te starten. Anderzijds is het een uiterst duur medium en is het moeilijker hiermee doelgroepgericht te communiceren. Internet en e-mail zijn zoals reeds aangegeven onvoldoende toegankelijk voor kansarmen. Informatiekiosken en gratis internet in bibliotheken zouden wel de financiële drempels, maar niet de intellectuele drempels, verlagen. Uit interviews met kansarmen kwam naar voor dat zij zich ongemakkelijk voelen bij de gedachte uitleg te moeten vragen. Ten opzichte van GSM, inclusief SMS-berichtjes, ervaart de doelgroep deze drempels niet. Op dit vlak biedt de WAP-technologie en het m-government mogelijkheden. Bekkers argumenteert dat de hoge penetratiegraad van GSM-toestellen binnen de Europese samenleving een perspectief biedt waarbij WAP de informatiekloof juist kan dichten. Een WAP-toestel is goedkoper dan een PC. Bovendien verwacht Bekkers dat telecommunicatiebedrijven de WAP-telefoons zullen ‘weggeven’ omdat ze meer belang hebben bij het verkopen van abonnementen en beltijd. De overheid zou dan iedere burger een e-mailadres kunnen geven en direct met alle burgers kunnen communiceren. Maar dergelijke communicatievormen roepen dan weer andere vragen op, met name in welke mate de burger zelf nog kan beslissen welke informatie hij verstrekt aan en krijgt van de overheid en hoe zijn privacy moet worden beschermd.

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

15

Media die persoonlijk contact waarmaken, of dit minstens suggereren, worden enorm gewaardeerd door de doelgroep: de persoonlijk geadresseerde brief of het ledenblad, persoonlijke berichten via GSM. Face-to-face communicatie is heel belangrijk voor de doelgroep omdat er onmiddellijk kan gereageerd worden, bv. als een woord niet begrepen wordt. ‘Geïntegreerde doelgroepencommunicatie’ veronderstelt dat verschillende informatiestromen op mekaar afgestemd zijn, binnen en tussen overheden evenals binnen en tussen sociale systemen. Een andere aanbeveling is om ‘intermediairs’ in te schakelen. Dit zijn personen die uitdrukkelijk tot taak hebben een centrale en laagdrempelige informatieve brugfunctie te vervullen tussen overheid en kansarmen. De intermediair, die ook kan gerekruteerd worden uit de doelgroep zelf, moet beschikken over voldoende kennis, communicatieve know how, eigen communicatiekanalen naar de doelgroep en geloofwaardigheid voor de doelgroep. De communicator kan ook zelf de doelgroep opzoeken. In sommige gevallen kan de overheid de doelgroep relatief gemakkelijk herkennen, vinden en bereiken. Maar mensen identificeren zich niet altijd graag met hun doelgroepkenmerken. In dit geval kan de overheid er voor zorgen dat de groep de dienst of het product weet te vinden op het moment dat de vraag zich hiernaar stelt.

4. Toepassing van het transparantiemodel op het woonbeleid In wat volgt trachten we het bovenstaande toe te passen op het woonbeleid en in het bijzonder op het beleid ter ondersteuning van eigendomsverwerving en -behoud. Voor elk van de onderdelen van het transparantiemodel geven we aan wat het in dit verband inhoudt, welke problemen zich stellen of kunnen stellen - in het bijzonder voor kansarme doelgroepen - en tenslotte wat mogelijke initiatieven zijn ter verbetering van de transparantie. Het is de bedoeling dat dit laatste meer inhoud krijgt tijdens de bespreking met het werkveld. 4.1 De beschikbaarheid van de overheidsinformatie In het woonbeleid zien we zowel vormen van passieve als van actieve openbaarheid. Op niveau van het Vlaams gewest kunnen de mediacampagnes en het verspreiden van folders en brochures vormen van actieve openbaarheid genoemd worden. Hoe actief de openbaarheid op lokaal vlak is, kunnen we moeilijk inschatten. In vele gemeenten vermoeden we dat de passieve openbaarheid overheerst: de burger die zich tot het gemeenteloket wendt, zal antwoord krijgen op zijn vraag, maar wie niet de stap zet, blijft verstoken van de informatie die voor zijn persoonlijke situatie toch belangrijk kan zijn. Ongetwijfeld valt om deze reden een deel van de groep kansarmen uit de boot. Het ‘Mattheus-effect’ in het woonbeleid,

16

Deel III

dat in diverse onderzoeken werd vastgesteld, kan mede hierdoor verklaard worden. Vraag is dan ook of er niet meer moet worden geïnvesteerd in actieve openbaarheid. Dit kan inhouden dat op basis van bestandsgegevens of gekoppelde bestandsgegevens (bv. kruispuntbank gekoppeld aan GIS) aan gezinnen automatisch voordelen worden toegekend. Het kan ook inhouden dat op basis van beschikbare gegevens men actief gaat opzoeken welke huishoudens geen gebruik maken van de voordelen waar zij recht op hebben (bv. wie een aanvraag voor verbouwing indiende en voldoet aan de voorwaarden voor een verbeteringspremie). Een voordeel van automatische toekenning is dat bespaard wordt op administratieve kosten. Een knelpunt kan zijn in welke mate dit mogelijk is binnen de wet ter bescherming van de privacy. In een eerste reactie op een ontwerpversie van voorliggende tekst, reageert de afdeling Woonbeleid van de Vlaamse administratie dat de cijfers geciteerd in paragraaf 1.2 aantonen dat er nood is aan een actief element in de informatieverstrekking, aangezien de particulier zelf blijkbaar weinig initiatief neemt om zich te informeren en zich bovendien bij het inwinnen van informatie niet richt tot alle voordelen (bv. wel naar de hypothecaire lening, niet naar de tussenkomst in de leninglast). De afdeling Woonbeleid besluit dat het automatisch toekennen van rechten en diensten op basis van beschikbare gegevens misschien het enige alternatief is om de eerder beschreven uitsluitingsmechanismen tegen te gaan. Maar dit vraagt volgens de afdeling dat dan ofwel de automatische toekenning beperkt wordt tot kansarmen, ofwel dat de toekenningsvoorwaarden grondig herzien worden. Zo niet, zal dit budgettair niet haalbaar zijn. De afdeling wijst er ook op dat de graad van het actief informatie verstrekken heel verschillend kan zijn. Actieve informatieverstrekking houdt ook in dat huisvestingsambtenaren, welzijnswerkers en andere actoren die betrokken zijn bij de uitvoering van het woonbeleid actief op zoek gaan naar gerechtigden om de benutting van de bestaande voordelen te vergroten. Het volstaat zeker niet dat de huisvestingsambtenaar achter zijn loket blijft zitten. Het bereik van de doelgroep kan worden vergroot door het uitbouwen van samenwerkingsverbanden tussen de huisvestingsambtenaren en andere dienst- en hulpverleners, via contacten met verenigingen en buurtwerken, door inschakeling van sleutelfiguren uit de lokale gemeenschappen. De woonwinkels/woonwijzers gaan in belangrijke mate op deze wijze tewerk (zie verder). Een mooi voorbeeld van dergelijk actieve informatieverstrekking en dienstverlening vinden we in Sint-Niklaas, waar een aantal organisaties actief in het woonbeleid een steekkaart maakten met daarop een aantal indicatoren betreffende de woningkwaliteit. Deze steekkaart is bedoeld voor mensen die aan huis hulp verlenen (bv. in de thuiszorg). Ze laat toe een globaal zicht te krijgen op de kwaliteit van de woning en de bewoners eventueel door te verwijzen naar de instanties die hun kunnen bijstaan in het verbeteren van de kwaliteit.

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

17

4.2 De toegankelijkheid van de informatie 4.2.1 De bereikbaarheid van de informatie 4.2.1.1 Toegang tot de dragers van de informatie In het woonbeleid zijn de voornaamste materiële dragers van informatie de wetteksten, folders en brochures, de websites van de Vlaamse administratie afdeling Woonbeleid en van de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (VHM). De Vlaamse overheid heeft de afgelopen jaren bijzondere inspanningen gedaan om haar tegemoetkomingen bekend te maken via advertenties in kranten. De effectiviteit hiervan is echter moeilijk te meten. De informatie geraakt echter nog in zeer belangrijke mate bij de burger via personen: huisvestingsambtenaren, medewerkers van sociale huisvestingsmaatschappijen, welzijnswerkers, etc., hierna ‘huisvestingsconsulenten’ genoemd. De ‘Handleiding lokaal woonbeleid. Deel II: Klantgerichte dienstverlening’ schetst het profiel van de huisvestingsconsulent, die gezien wordt als een spilfiguur in het lokale woonbeleid. Het gewenste profiel kan verschillen van gemeente tot gemeente, afhankelijk van de omvang van de gemeente, de andere actoren die werkzaam zijn in de gemeente of regio, de financiële middelen van de gemeente. Naast leidinggevende taken en beleidsondersteunende taken zit in dit profiel een groep communicatieve taken. Hiertoe behoren o.a.: − behandelen van klachten, beantwoorden van vragen en telefonische inlichtingen verstrekken; − informatiedoorstroming aan het publiek met betrekking tot huisvesting; − actieve doelgroepwerving bij de meest kwetsbare groepen om ze te betrekken in het overleg. De huisvestingsconsulenten hebben dus tot taak de cliënt doorheen het kluwen van voordelen en maatregelen te loodsen. Ze dienen te beschikken over een goede kennis van de beleidsinstrumenten voor het woonbeleid alsook van de lokale woningmarkt. De deskundigheid wordt bevorderd via vorming en opleiding. Maar daarnaast is samenwerking met de andere lokale actoren een belangrijke voorwaarde voor het goed uitoefenen van de taak. Maar er blijven knelpunten bestaan. Zo is enerzijds de informatieverstrekking in de grotere steden en gemeenten vermoedelijk beter georganiseerd dan in een aantal kleinere gemeenten. Anderzijds stellen zich in de grotere (vooral in de zin van meer uitgestrekte) gemeenten meer moeilijkheden met de bereikbaarheid van de diensten. Het aanbieden van informatie via wijkkantoren of via zitdagen in wijkbureaus of buurtcentra biedt hier mogelijkheden en wordt al op meerdere plaatsen toegepast.

18

Deel III

Ook mogen we er op korte termijn niet van uitgaan dat de volledige doelgroep van het woonbeleid toegang heeft tot elektronische media en hier ook gebruik van maakt. Sommige gemeenten doen inspanningen om hun inwoners gratis aan te sluiten op het internet, maar dit zal zoals boven gesteld misschien wel de financiële drempels, maar daarom niet de intellectuele drempels voor kansarmen wegnemen. De afdeling Woonbeleid wijst er op dat gratis internet voor het Vlaams gewest financieel niet haalbaar is en tevens andere problemen stelt: het aantal uren online stijgt, de installatiekost valt daarmee niet weg. Toegang via informatiezuilen in daartoe voorziene ruimten lijkt daarom voor de afdeling meer voor de hand liggend. De afdeling Woonbeleid verwijst ook naar een nieuwe trend: de buurtnetwerken. Buurtbewoners leggen verbindingen aan tussen hun PC’s en beschikken dan over een eigen lokaal netwerk. De kostprijs wordt gedeeld, net zoals de informatie (men werkt met een vorm van muurkrant op de lokale intranetsite). Misschien biedt dit een mogelijkheid om de toegang te optimaliseren op gemeentelijk niveau. Zolang het internetgebruik niet algemeen is, zijn begeleidende initiatieven noodzakelijk. Zo lijkt het aangewezen dat alle informatie gecentraliseerd wordt op één website die permanent geactualiseerd wordt, maar blijft er een brugfiguur noodzakelijk om niet-internetgebruikers hiertoe toegang te verlenen (cf. infra). Het is bijvoorbeeld goed mogelijk dat de gemeentelijke huisvestingsambtenaar samen met de klant aan het loket de centrale interactieve website consulteert en de klant informeert over de resultaten van het opzoekingswerk. 4.2.1.2 De vindbaarheid We gaven reeds aan dat de vindbaarheid van overheidsinformatie sterk bemoeilijkt wordt door het naast elkaar bestaan van verschillende diensten die soms dezelfde, soms andere informatie aanbieden, met als gevolg dat de burger geen duidelijk zicht heeft op wat waar te vinden is. Deze bemerking gaat zeker op voor het woonbeleid. Zo zijn er in de eerste plaats de drie bestuursniveaus: Vlaams, provinciaal en gemeentelijk. De diensten van de Vlaamse overheid, van de VHM en van het Vlaams Woningfonds zijn daarbij ook nog gedeconcentreerd naar het provinciaal niveau. Op het lokaal (of regionaal) niveau zijn er binnen het woonbeleid diverse diensten of organisaties actief: de gemeentelijke huisvestingsdienst, soms een woondienst van het OCMW, één of meerdere sociale huisvestingsmaatschappijen uit de huursector, een sociale huisvestingsmaatschappij uit de koopsector, een sociale kredietvennootschap, een sociaal verhuurkantoor, huurdersbond, soms een woonwinkel, …, dit naast een aantal private initiatieven (private banken, hypotheekverstrekkers, bouwpromotoren, …). Tussen deze organisaties bestaan over het algemeen wel min of meer duidelijke afspraken omtrent taakverdeling. De vraag is echter of ook de burger voldoende

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

19

inzicht heeft in deze onderlinge taakafbakening en of hij weet waar hij voor wat terecht kan. Het gevolg van gebrek aan kennis over het bestaand aanbod kan zijn dat hij met een vraag, bijvoorbeeld naar financiële steun bij de aankoop van een woning, eerder bij toeval terecht komt bij één van deze organisaties of diensten. Het risico is dan groot dat deze dienst of organisatie alleen informatie verstrekt over het domein waarvoor men verantwoordelijk is, en onvoldoende over vormen van ondersteuning die elders verkregen kunnen worden en die misschien zelfs financieel voordeliger zijn in de betreffende situatie. Er bestaat geen globaal systeem van informatieverstrekking rond woonbeleid dat alle overheidsvoordelen bevat en de voorwaarden die hieraan verbonden zijn. Evenmin bestaan er duidelijke afspraken over doorverwijzing. De gemeentelijke huisvestingsambtenaren trachten wel de burger te informeren over het brede spectrum van diensten en ondersteuning, maar het is helemaal niet zeker of deze burger zich wel tot dit gemeentelijk loket wendt. Bovendien zijn de huisvestingsambtenaren in de grotere gemeenten redelijk goed geïnformeerd, maar stelt er zich een duidelijk schaalprobleem bij de kleinere gemeenten. De provincies vervullen hier wel een tweedelijnsfunctie. Om de vindbaarheid van de informatie te vergroten, denken we dat een combinatie van verschillende initiatieven mogelijk is. In de eerste plaats willen we herhalen dat er nood is aan een centraal informatiepunt waar alle informatie gebundeld wordt, en dit zowel voor particulieren als voor professionelen. De website ‘wonen in Vlaanderen’ lijkt hiervoor een goed startpunt. Ze bevat nu reeds een volledig overzicht van de tegemoetkomingen en regelgeving, maar vermoedelijk is dit voor de gebruiker nog onvoldoende transparant. Er kan gewerkt worden aan een gebruiksvriendelijke toegang tot de informatie. Een goed uitgangspunt hiervoor is niet te vertrekken van de bestaande wetgevingen en reglementeringen, maar van de vraag van de klant. Dit kan door een interactief systeem dat vertrekt van de kenmerken van de klant (inkomen, gezinssituatie, …) en van de te bouwen, aan te kopen of te renoveren woning (kostprijs van verwerving of renovatiekosten, ligging van de woning, …) en dat vervolgens informatie levert op maat van deze klant. Zo zou het bijvoorbeeld mogelijk moeten zijn dat het systeem automatisch genereert op welke voordelen deze klant recht heeft en waar en hoe hij deze moet aanvragen. Bijkomende functionaliteiten zouden bijvoorbeeld kunnen zijn: een berekening van de kosten die gepaard gaan met de verrichting over een periode van 20 of 30 jaar, met tevens de impact van de overheidsvoordelen op deze kosten. Op de website van het Nederlands Ministerie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (www.vrom.nl) vonden we dergelijke vorm van actieve informatieverstrekking. Een ander middel is wat men ‘geïntegreerde dienstverlening’ noemt. Dit houdt in dat verschillende organisaties en diensten die een product aanbieden dat tot eenzelfde vraagcluster behoort, zich als één geheel wenden tot de klant. Concreet voor het woonbeleid zou dit bijvoorbeeld kunnen betekenen dat verschillende

20

Deel III

lokale woonactoren ondergebracht zijn onder hetzelfde dak, of dat zij gezamenlijk een informatieverstrekker aanduiden die de klant, afhankelijk van zijn concrete vraag, doorverwijzen naar de geëigende instantie. Beter nog zou zijn dat deze persoon de eerste stap in de aanvraagprocedure tot het bekomen van het voordeel kan afhandelen, waarna hij/zij het dossier overmaakt en de klant begeleidt naar deze instantie (één frontoffice, een goed georganiseerde backoffice). In principe kan deze functie waargenomen worden door de gemeentelijke huisvestingsambtenaar. De wijze waarop dit momenteel gebeurt, verschilt sterk van gemeente tot gemeente, o.a. samenhangend met de omvang van de gemeente. Een meer gesystematiseerd beleid zou wenselijk zijn. In paragraaf 5 beschrijven we enkele interessante experimenten in Vlaanderen en daarbuiten. Dergelijke initiatieven zouden de transparantie aanzienlijk kunnen verbeteren. Voor de groep kansarmen zullen echter ook dan nog belangrijke drempels blijven bestaan. Om ook dergelijk geïntegreerd informatieaanbod binnen het bereik van deze groep te brengen, is het aangewezen dat de informatieverstrekking gebeurt binnen een netwerk van organisaties en verenigingen die dicht bij de doelgroep staan. Het woonbeleid kan zich op dit vlak inspireren op de ervaringen binnen het opleidings- en tewerkstellingsbeleid. Om ook de moeilijkst bereikbare doelgroepen te laten participeren aan programma’s voor opleiding en tewerkstelling worden netwerken van toeleiding opgezet. Hieraan wordt o.a. medewerking verleend door welzijnsorganisaties, de hulpverlening, buurt- en opbouwwerk en straathoekwerk. Ook het inschakelen van ervaringsdeskundigen in de (kans)armoede biedt mogelijkheden. 4.2.1.3 De prijs De vraag die zich hier stelt is of de prijs die aangerekend wordt voor het bekomen van informatie (voor sommige groepen) een drempel vormt tot het verkrijgen van informatie of tot het aanvragen van de voordelen. We denken dat deze drempel in het woonbeleid relatief beperkt is. De diensten die de informatie aanbieden zijn gratis. Ook folders en brochures kunnen gratis bekomen worden. Advertenties via radio, TV en kranten impliceren wel een kostprijs, maar het grootste deel van de bevolking beschikt wel over dagelijkse toegang tot deze media. Als het gaat over de toegang tot elektronische media, dan is de kostprijs die hieraan verbonden is wel nog een serieuze drempel (cf. supra). De afdeling Woonbeleid suggereert om na te gaan of het mogelijk is om gratis toegang te verlenen tot de portaalsite, in overeenstemming met de 0800-nummers.

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

21

4.2.2 De begrijpelijkheid van de informatie De informatie over de diverse tegemoetkomingen die de overheid moet overbrengen aan de burger is allesbehalve eenvoudig. Er bestaan verschillende tegemoetkomingen naast elkaar, verstrekt door verschillende overheden. De voorwaarden waaraan aanvragers moeten voldoen vertonen grote verschillen. Ook de hoogte van het voordeel dat de overheid verstrekt is voor de doorsnee klant niet duidelijk. Zo is het bijvoorbeeld moeilijk in te schatten hoe groot het fiscaal voordeel van de aftrekbaarheid van hypothecaire leningen is, wat het financieel voordeel van de lagere intrestvoet op een sociale lening is, hoe men dit moet vergelijken met een eenmalige premie,… Vereenvoudiging van het instrumentarium is uiteraard de beste oplossing, maar zoals gesteld laten we dit in dit onderzoeksluik buiten beschouwing. We willen hier vooral nagaan hoe de informatie begrijpelijk aan de klant kan worden overgebracht. In brochures wordt daarom nogal eens de wettelijke regeling vereenvoudigd, met als gevolg dat bijvoorbeeld niet alle voorwaarden voor toekenning opgenomen zijn. Opnieuw verwijzen we naar het boven geformuleerde alternatief om in de presentatie van informatie niet te vertrekken van de verschillende tegemoetkomingen, maar van de vraag en de kenmerken van de klant. Als toch met advertenties, folders en brochures gewerkt wordt, is het taalgebruik heel belangrijk: korte, eenvoudige zinnen, vermijden van ‘stadhuistaal’, … We zouden tijdens de discussienamiddag graag vernemen hoe de klanten de brochures van de afdeling Woonbeleid ervaren: zijn zij voldoende inzichtelijk en in begrijpbare taal opgesteld? In een reactie laat de afdeling Woonbeleid alvast weten dat één van de problemen is dat men bij het opmaken van de overheidsinformatie dikwijls één algemene doelgroep voor ogen heeft, men bijgevolg uitgaat van één kennisniveau en men vrij snel voorbijgaat aan diegene die zich onder dit niveau bevinden. Een bijkomende moeilijkheid is dat de informatie meestal verstrekt wordt door diegenen die sterk vertrouwd zijn met de materie, wat de kans groter maakt dat de kansarme doelgroep de informatie minder goed begrijpt. Een specifiek probleem is natuurlijk de begrijpbaarheid van de informatie voor allochtonen. Sommige gemeenten waar veel allochtonen wonen hebben in het verleden folders en brochures met informatie over tegemoetkomingen opgesteld in verschillende vreemde talen. Via de centrale website zou deze inspanning maar éénmalig moeten gebeuren en kunnen alle anderstaligen in Vlaanderen er gebruik van maken. De aanbeveling van Mestiaen en Goubin om de schriftelijke communicatie zoveel mogelijk aan te vullen met face-to-face informatie lijkt voor het woonbeleid minstens even zinvol als voor andere beleidsdomeinen. Een interessante suggestie van deze auteurs is om ambtenaren (bijvoorbeeld huisvestingsambtenaren) training te

22

Deel III

geven in interpersoonlijke communicatie, zodat zij zich leren uitdrukken in eenvoudige woorden, op gepaste manier leren omgaan met bijzondere doelgroepen en leren begrip opbrengen voor de houding en gevoeligheden van deze mensen, leren begrijpen waarom zij op sommige boodschappen vreemd reageren. Om de communicatie met allochtonen te verbeteren kan het bovendien aangewezen zijn intermediairen (bv. interculturele bemiddelaars of tolken) in te schakelen.

5. Initiatieven voor meer transparantie in Vlaanderen Zowel binnen als buiten het woonbeleid zijn er reeds heel wat initiatieven genomen voor een transparanter beleid. We bekijken eerst de initiatieven binnen het woonbeleid, te beginnen met de initiatieven van de Vlaamse overheid. Vervolgens focussen we op enkele initiatieven op lokaal vlak die getuigen van een aanpak die nieuwe perspectieven biedt. We bekijken de aanzetten die er zijn tot het uitbouwen van het één loket en de werkmethoden die uitgebouwd werden binnen de woonwijzers – woonwinkels. Buiten het woonbeleid is er in de eerste plaats het e-government dat het algemene kader biedt. Ook het ‘lokaal sociaal beleid’ en hierbinnen het Sociaal Huis komt aan bod, voornamelijk omdat er duidelijke raakvlakken zijn met het woonbeleid. Hetzelfde geldt voor de Lokale Werkwinkel. Het is de bedoeling deze lijst nog verder uit te breiden met inspirerende initiatieven die naar voor komen tijdens het discussiemoment op 13 september e.k. 5.1 Initiatieven binnen het woonbeleid 5.1.1 De visie en de initiatieven van de Vlaamse overheid Dat de huidige regering de communicatie van de overheid met de burger hoog in het vaandel draagt, en in het bijzonder ook in het woonbeleid, blijkt uit de Beleidsnota 2000-2004, van toenmalig minister voor huisvesting, de heer B. Anciaux. Hierin wordt communicatie en overleg met de lokale bevolking als één van de kritische voorwaarden genoemd voor een succesvol woonbeleid. De beleidsnota verwijst tevens naar de centrale rol die aan de gemeenten wordt toebedeeld in de Vlaamse Wooncode. Op basis van een lokaal woondossier kunnen zij een lokaal woonbeleidsplan opstellen en via overleg overeenkomsten afsluiten met de plaatselijke huisvestingsmaatschappijen. “Dit alles zal vergezeld gaan van een uitgekiend informatieplan: de burgers in de gemeente moeten immers geïnformeerd worden over het gevoerde beleid. Gemeentelijke huisvestingsdienst, woonwijzer en/of woonwinkel (met het één loket als specifieke formule) hebben daar een essentiële taak te vervullen” (B. Anciaux, Beleidsnota 2000-2004).

Verder verwijst de beleidsnota naar een doelgericht informatiebeleid in verband met het inschakelen van de privé huurmarkt in het woonbeleid:

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

23

“Transparante regelgeving moet de burger op een vlotte en efficiënte manier naar een oplossing van zijn woonproblemen leiden” (B. Anciaux, Beleidsnota 2000-2004).

De huidige minister bevoegd voor huisvesting, de heer J. Gabriëls bouwt in zijn beleidsbrief Vlaams Woonbeleid 2002 hierop verder en vermeldt dat diverse campagnes zullen worden gevoerd gericht naar het ruime publiek. De website Wonen in Vlaanderen is operationeel sedert einde 2001. Het is de bedoeling dat de website een portaalsite wordt voor iedereen in Vlaanderen die informatie wenst rond wonen. Tenslotte vermeldt de beleidsbrief dat gewerkt wordt aan een geïntegreerd communicatieplan waarin alle communicatiesporen zijn opgenomen en afgestemd. Een nota ‘Communicatiebeleid huisvesting 2002’ gaat vooral in op de verschillende middelen die de overheid aanwendt om informatie over het woonbeleid te verspreiden aan particulieren. Uit een evaluatie van de communicatie zoals die de voorbije jaren werd gevoerd, leert de afdeling Woonbeleid van de Vlaamse administratie dat alle nodige informatie voor particulieren voldoende voorhanden is en dat de kwaliteit van deze materialen overwegend goed is, maar dat de bereikbaarheid of de verspreiding kan verbeterd worden. Daarom zal veel aandacht besteed worden aan burgers de weg te wijzen naar de beschikbare informatie. Een van de initiatieven die hieraan tegemoet komen is de verspreiding van folders via 1 000 krantenwinkels in Vlaanderen, omdat deze doorgaans drukker worden bezocht dan gemeentehuizen en bibliotheken. Verder wil de afdeling Woonbeleid ook de huisvestingsorganisaties op lokaal vlak meer actief inschakelen in een globaal communicatiebeleid. Omwille van de hoge kostprijs en het arbeidsintensieve karakter - die volgens de nota niet in verhouding staan tot het betrekkelijk geringe publieksbereik - pleit men ervoor de deelname aan beurzen te beperken tot Batibouw. Wat de website betreft, argumenteert de nota dat deze kan uitgroeien tot een belangrijke informatiebron voor de ‘middenklasse’, maar dat de laagste inkomensgroepen onvoldoende vertrouwd zijn met en toegang hebben tot dit medium, zodat hiervoor het zwaartepunt blijft liggen bij de TV-campagnes en gedrukte publicaties. Tenslotte gaan we kort in op een volgende reactie van de afdeling Woonbeleid op de ontwerpversie van voorliggende tekst. Hierin wordt gesteld dat een gedegen en compacte informatieverstrekking maar mogelijk is als het beleidsdomein huisvesting in de toekomst coherenter en transparanter zal zijn dan tot op heden. Momenteel zijn de bevoegdheden versnipperd over de federale overheid, de gewestelijke overheden, de provincies en de gemeenten. Belangrijk in dit verband is de geplande hervorming binnen het ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ en de taken die daarbij zullen toegewezen worden aan de administraties en verzelfstandigde agentschappen, alsook kunnen worden overgebracht naar het gemeentelijk niveau. De afdeling Woonbeleid wijst er op dat als er geen logica zit in de maatregelen, een logische informatiecampagne uiteraard ook niet evident is.

24

Deel III

5.1.2 Het één-loketsysteem Heel recent werden de eerste twee publicaties in de reeks ‘Handleiding lokaal woonbeleid’ uitgegeven. Eén van deze publicaties behandelt de klantgerichte dienstverlening aan de burger. Met concrete praktijkvoorbeelden wordt aangetoond hoe de lokale dienstverlening kan worden opgezet, vertrekkend van de vragen van de klanten. Drie van de zes beschreven projecten worden voorbeelden van het één-loketsysteem genoemd, met name deze van Leuven, Menen en Roeselare. In Leuven en Roeselare bestaat de vernieuwing vooral in de vereenvoudiging van de diverse premieaanvragen. Deze kunnen door de burger worden aangevraagd met slechts één formulier en op slechts één plaats. In Leuven ging aan de invoering van dit systeem een groepering van bestaande diensten tot één dienst huisvesting en grondbeleid vooraf. De burger krijgt er informatie over alle mogelijkheden en tegemoetkomingen van de stad en van andere overheden in verband met huren, kopen, bouwen, verbouwen en leningen. Specifiek voor Menen is dat de diensten worden verleend vanuit de sociale dienst van de stad. De contacten van de dienst met de plaatselijke instanties in de welzijnssector en met de sociale huisvesting zijn goed uitgebouwd en maken het mogelijk dat voor kansarme gezinnen en anderstaligen een intensieve begeleiding wordt opgezet. Daarom sluit dit initiatief dicht aan bij het systeem van de woonwijzers – woonwinkels (cf. infra). Het één loket beperkt zich in deze voorbeelden voorlopig tot aspecten van het wonen zelf. Er zijn aanzetten tot samenwerking met andere diensten, maar er is zeker geen sprake van één loket voor het ondersteunen van de vragen en behoeften van de burger in het algemeen, waarvan de woonsituatie toch maar één aspect is. De link naar aangrenzende beleidsdomeinen als ruimtelijke ordening, welzijnsbeleid, tewerkstellingsbeleid, fiscaliteit, … blijft op het eerste zicht relatief beperkt. Daarnaast blijft ook de private sector (o.a. banken, verzekeringen, immobiliënsector, bouwpromotoren,…) grotendeels buiten beeld. Een vraag voor discussie kan zijn of het wenselijk is de invalshoek te verbreden en hoe dit dan vorm kan krijgen. 5.1.3 De methodiek ‘woonwijzer’ of ‘woonwinkel’ In Vlaanderen zijn er een zeventiental initiatieven die werken volgens de principes van het woonwinkelconcept. Zij dragen namen als woonwinkel, woonwijzer, wooninformatiedienst, wooninfocentrum, woonhoek,… Deze voorzieningen hebben gemeenschappelijk dat ze: 8. laagdrempelig zijn, 9. dat men er terecht kan voor informatie, begeleiding en advies op maat en

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

25

10. dat ze zich inschrijven in een lokaal samenwerkingsverband om een up-todate informatienetwerk uit te bouwen. De woonwinkel is specialist op het vlak van informatie en begeleiding rond woonpremies en heeft hiervoor een set van ondersteunende instrumenten uitgewerkt, bv. databanken van te huur staande woningen (Tienen), materiaaluitleendiensten (BOM Antwerpen, Tienen), technisch advies bij renovaties (STEBO Limburg en Tienen), advies bij het indienen van een bouwaanvraag. De woonwinkels zijn meestal lokaal, maar er bestaan ook bovenlokale samenwerkingsverbanden (bv. de woonwinkel in het Meetjesland). Ook de vermelde ‘Handleiding lokaal woonbeleid’ neemt enkele voorbeelden op. De ‘Lierse Woonwijzer’ heeft als eerste doelstelling het optimaliseren van het gebruik van de woonpremies. De tweede doelstelling is het ondersteunen en begeleiden van kansarmen om hun woonsituatie fundamenteel te verbeteren. Hiervoor is er een goede samenwerking met de tweedelijnsactoren van het lokale woonbeleid. Specifiek aan het Woonhuis in Turnhout is dat vier huisvestingsactoren op één locatie samenzitten: de woonwinkel, het sociaal verhuurkantoor, een huurdersbond en een opbouwwerkproject dat samen met kansarme bewoners zoekt naar structurele oplossingen voor woonproblemen. De Woonwinkel Tienen tenslotte biedt diverse vormen van dienstverlening: een sociaal verhuurkantoor, een dienst renovatie en klussen, een uitleendienst, huurbegeleiding en huuradvies (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2002). De verdienste van de woonwinkels – woonwijzers is dat zij methodieken ontwikkelen die voor kansarmen de toegang tot overheidsinformatie aanzienlijk verbeteren en tegelijkertijd, via intensieve begeleiding, ook het gebruik van de instrumenten van de overheid verbeteren. Maar net zoals voor de voorbeelden van het één loketsysteem beperkt de samenwerking zich nog hoofdzakelijk tot een aantal lokale huisvestingsactoren. 5.2 Initiatieven buiten het woonbeleid 5.2.1 E-government De regeringsverklaring (juli 1999), de septemberverklaring (2000), de beleidsnota’s, beleidsbrieven en actieplannen van de verschillende Vlaamse ministers en het project Kleurrijk Vlaanderen onderstrepen de wil van de Vlaamse overheid om Vlaanderen volwaardig deel te laten uitmaken van de informatiesamenleving. De beleidsnota media 2000-2004 formuleert het als volgt: “Onze maatschappij wordt stilaan een informatiemaatschappij waar toegang tot informatie gevolgen heeft voor iedere burger (…) Iedere Vlaamse burger, ieder Vlaams bedrijf of overheid, … moet de mogelijkheid hebben om deel te nemen aan deze nieuwe informatiemaatschappij”.

26

Deel III

Daartoe heeft de Vlaamse regering een eFl@nders - Digitaal Actieplan Vlaanderen geformuleerd waarmee zij wenst aan te sluiten bij de doelstellingen en de krachtlijnen van het eEurope 2002 actieplan, maar tegelijkertijd verder en dieper wenst te gaan: ‘verder’ door de ambitie te hebben op te rukken naar het koppeloton van de Europese informatiesamenleving, ‘dieper’ door nog meer aandacht te hebben voor het vermijden van de digitale kloof en het bestrijden van sociale uitsluiting. Het uitbouwen van een open en interactieve overheid (e-government) is één van de voornaamste richtlijnen binnen dit eFl@nders actieplan. De ambitie van de Vlaamse regering is om tegen 2007 elke burger, onderneming of organisatie elektronisch toegang te verschaffen tot de belangrijkste diensten die door de overheid geleverd worden: informatie, transacties en beleidsparticipatie. Met een ‘geïntegreerd overheidsloket’ streeft de Vlaamse regering naar een geïntegreerde dienstverlening, klantgericht en vraaggedreven. Dit betekent dat niet elke dienst een eigen loket heeft, maar dat er één elektronisch loket is waarachter verschillende instanties naadloos samenwerken. De dienstverlening wordt ingericht op basis van vraagpatronen. Voorlopig is er een lijst van 11 vraagclusters. Eén van deze clusters is ‘bouwen en wonen’. De clusterstuurgroep is samengesteld uit vertegenwoordigers van de bevoegde Ministers, AROHM en VHM en zal nog worden uitgebreid met andere Vlaamse administraties. Andere diensten zullen betrokken worden op projectniveau, de lagere overheden via VVP en VVSG. Ook de diensten van de federale overheid (o.a. kadaster, registratie der domeinen) zullen een belangrijke rol vervullen binnen dit cluster. Er wordt dus gestreefd naar een verregaande integratie, zowel horizontaal binnen de Vlaamse overheid, als verticaal tussen de verschillende overheidsniveaus (Dewael & Van Grembergen, 2002). Voor dit jaar had de Vlaamse regering de ambitie om het e-government op te tillen tot de interactieve fase. Sinds juli 2001 staat de nieuwe portaalsite van de Vlaamse overheid (www.vlaanderen.be) open voor het grote publiek. Deze portaalsite zorgt er onder meer voor dat de informatie die men voorheen enkel telefonisch kon opvragen via de Vlaamse Infolijn, nu ook via het web ontsloten wordt. Hierdoor wil de Vlaamse overheid de burger op een gebruiksvriendelijke en interactieve manier toegang verlenen tot alle informatie die ze kan geven. In een volgende stap zal deze portaalsite omgebouwd worden tot het ‘geïntegreerd loket’ (VRIND, 2001). 5.2.2 Sociaal huis/kaderdecreet lokaal sociaal beleid Het concept ‘sociaal huis’ werd voor het eerst vernoemd in het Vlaams regeerakkoord in juli 1999 en zou orde moeten scheppen in het versnipperde aanbod en de toegankelijkheid van de dienstverlening voor alle (doel)groepen moeten bevorderen. Nadien bleef de omschrijving van het concept eerder algemeen en vaag.

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

27

Vlaams minister van welzijn, gezondheid en gelijke kansen, M. Vogels, legde in haarbeleidsnota (februari 2000) vooral de nadruk op het belang van samenwerking tussen de actoren in het welzijnsveld. Het sociaal huis wordt omschreven als een samenwerkingsmodel tussen volgende ‘partners uit de eerste welzijnslijn’: lokale besturen (gemeente en OCMW), algemeen welzijnswerk (CAW), samenlevingsopbouw, integratiesector en thuiszorg. Samenwerking en netwerkvorming tussen de welzijnspartners moet orde brengen in het onoverzichtelijk aanbod van diensten. Het streven naar orde dient tevens de toegankelijkheid van de bestaande diensten te bevorderen. Volgens de minister is het bij de uitwerking van het concept niet de bedoeling alles in één huis, in één ‘supermarkt van welzijn en geluk’ te stoppen. Wel dient gestreefd te worden naar professioneel management. Tevens wordt van elke eerstelijnszorgverstrekker verwacht de burger wegwijs te maken in de dienstverlening. Op lokaal niveau zou deze functie versterkt worden door een informatieloket (als onderdeel van het sociaal huis) dat op een onafhankelijke manier oriënterend werkt voor iedereen met vragen rond welzijnsvoorzieningen. De minister is van mening dat een effectief lokaal sociaal beleid enkel bereikt kan worden als de lokale overheid ook een beroep doet op de ervaringsdeskundigheid van de gemeente. Speciale aandacht gaat hierbij naar diensten waarin kansarmen het woord nemen, zodat ook moeilijker bereikbare burgers inspraak krijgen. Voormalig minister van binnenlandse aangelegenheden, ambtenarenzaken en sport, J. Sauwens, legde in zijn beleidsnota (dd. februari 2000) de klemtoon op de gemeente en focust op de communicatie tussen overheid en burger. Voor hem is de voornaamste doelstelling van het sociaal huis het voorzien van een toegankelijke administratie en informatie voor alle burgers. Om dit te realiseren pleit de minister voor de uitbouw van een ‘geïntegreerd gemeenteloket’ voor de burger. Naast een fysiek aanspreekpunt is het de bedoeling dat het geïntegreerd loket ook in digitale vorm wordt aangeboden waarbij de burger via één virtueel aanspreekpunt een dossier kan inleiden, waarna het automatisch op geïntegreerde wijze kan behandeld wordt. Nu, twee jaar later, krijgt het sociaal huis stilaan vorm. In het voorontwerp van decreet betreffende het lokaal sociaal beleid lezen we in dit verband dat: ‘het lokaal sociaal beleid gericht is op een maximale toegankelijkheid van de dienstverlening in het kader van het lokaal sociaal beleid, voor elke burger en een optimaal bereik van de beoogde doelgroep. Met het oog op het realiseren van deze doelstelling voorziet het lokaal bestuur een loket- en doorverwijsfunctie onder de vorm van een Sociaal Huis. De realisatie van een Sociaal Huis omvat een geïntegreerde dienstverlening op dezelfde locatie, aangeboden via een gezamenlijk loket, van de sociale dienstverlening van de gemeente en het OCMW. De doorverwijsfunctie van het Sociaal Huis wordt gerealiseerd door het tot stand brengen van een ruime samenwerking met lokale actoren.’ (Voorontwerp van decreet betreffende het lokaal sociaal beleid).

28

Deel III

Het initiatief ‘sociaal huis’ is relevant voor dit onderzoek omdat het een voorbeeld is van de invoering van geïntegreerde dienstverlening in Vlaanderen en dit vanuit een breed perspectief. Bovendien stelt zich de vraag of de dienstverlening omtrent woonbeleid mee in het sociaal huis moet opgenomen worden. J. Vos (2002) stelt dat er bij het uitwerken van zinvolle sociaal-huis-concepten veel verschillende functies en gradaties mogelijk zijn en somt een lijst van functies op waarin ook huisvesting voorkomt. Vos argumenteert dat het in principe moet mogelijk zijn dat het sociaal huis de functie vervult van gedeconcentreerde dienstverlening t.a.v. provinciale, Vlaamse, federale voorzieningen, diensten, premies (bv. huisvestingspremies) en toelagen, dit naar analogie met huidige voorbeelden als bestaansminimum, belastingsvermindering, gewaarborgd inkomen voor bejaarden en voordelen van De Lijn. De toegang tot en de organisatie van voordelen die gekoppeld zijn aan informatie uit de sociale zekerheid zou daarbij in de toekomst via de ‘Kruispuntbank’ drastisch vereenvoudigd worden. Hiermee komen we dicht bij de vergaande vormen van openbaarheid die hoger werd gesuggereerd. P. Van Cleemput (2002) wijst op de parallellen tussen te optie voor een lokaal woonbeleid, gefundeerd op een ‘woonwijzer’, en de keuze voor een (ruimer) lokaal sociaal beleid, gefundeerd op een ‘sociaal huis’: in beide oefeningen klinkt de keuze door voor een lage drempel, een goed onthaal, klare informatie, de bereikbaarheid van één loket, de beschikbaarheid van trajectbegeleiding (al dan niet beperkt tot wonen), samenwerking tussen organisaties, beleidscoördinatie, netwerking, … Dit betekent - aldus de auteur - dat het lokale woonbeleid zou kunnen ingebouwd worden in het sociaal huis. Toch stelt Van Cleemput hierbij ook een kritische vraag, met name welke superman of –vrouw correcte, verstaanbare, complete en geïntegreerde informatie kan geven over en gepast doorverwijzen naar alle mogelijke aspecten van welzijn, wonen en de andere thema’s van het lokaal sociaal beleid. M.a.w. kan het gamma van thematische, doelgroepgerichte en/of territoriaal gerichte één loketten, die elk op hun beurt nauw samenwerken met het gamma van tweedelijndiensten, zinvol verbonden worden met een breed en allesomvattend eerstelijnsloket? Van Cleemput besluit dat er misschien iets in zit voor de kleinere gemeenten, waar deze werkwijze mede tot effect kan hebben dat de diverse actoren ook beter samenwerken. Tenslotte wijst Van Cleemput er op dat de brede doelgroep die de woonwijzers bereiken, de drempel van het sociaal huis kunnen verlagen. 5.2.3 Lokale werkwinkel Ook de Lokale Werkwinkel is een voorbeeld van geïntegreerde dienstverlening. Het bundelen van de verschillende werkgelegenheidsinitiatieven en -actoren op één locatie binnen de gemeente moet leiden tot een geïntegreerd dienstenaanbod dicht bij de burger (de zogenaamde ‘geïntegreerde basisdienstverlening’ of één-loket-functie). Deze geïntegreerde basisdienstverlening bestaat uit een universele basisdienstverlening t.a.v. werkzoekenden en werkgevers en een gespecialiseerde

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

29

basisdienstverlening; de trajectwerking. Actoren die in een Lokale Werkwinkel worden ondergebracht, zijn de gemeente of stad, het OCMW, de VDAB en andere lokaal georganiseerde actoren (de zogenaamde ‘derden’). Ter ondersteuning van de Werkwinkels worden Lokale Werkgelegenheidsfora opgericht, onder voorzitterschap van de gemeente. Deze fora bestaan - naast de lokale overheid die optreedt als voorzitter - uit vertegenwoordigers van de sociale partners, OCMW, VDAB, RVA, PWA, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap en lokale particuliere begeleidings- en opleidingsorganisaties. Zij staan, naast het verstrekken van advies aan de lokale overheid, onder meer in voor het opvolgen van de inzet van middelen in de lokale werkwinkel (De Rynck, 2002; Vanhoren & Struyven, 2002; voorontwerp van decreet).

6. Initiatieven voor meer transparantie in het woonbeleid in andere landen 6.1 Geïntegreerde dienstverlening (Nederland) Het ‘Project Loket Bouwen en Wonen’ ondersteunt organisaties die de dienstverlening op het gebied van bouwen en wonen geïntegreerd willen aanbieden aan burgers en bedrijven. Het project is een samenwerkingsverband tussen het ministerie van VROM en het Programmabureau Overheidsloket 2000. Het uitgangspunt van het project is dat de huidige dienstverlening vaak versnipperd is over vele organisaties en organisatieonderdelen. Elke afdeling heeft een eigen loket. Maar wanneer de logica van de burger het uitgangspunt is, zullen samenhangende vragen bij één loket afgehandeld worden. Dat is het integreren van dienstverlening volgens de één-loketgedachte. De essentie van vraaggericht werken is: − Werken met vraagpatronen: een cluster van samenhangende vragen (een vraagpatroon) zal bij één loket afgehandeld worden. Verschillende vraagpatronen vormen zo één-loket. Vraagpatronen zijn leidend voor de indeling van de loketten. − Scheiding tussen front- en backoffice: alle vragen worden bij het loket, de frontoffice, beantwoord. De producten zullen echter afkomstig zijn van verschillende organisatieonderdelen. Om de producten bijeen te brengen, zullen ze uit de verschillende backoffices samengebracht moeten worden in de frontoffice. − Gebruik van ICT: om vraag en antwoord bij elkaar te brengen, waarbij antwoorden en producten uit diverse organisatieonderdelen afkomstig kunnen zijn, is gebruik van ICT noodzakelijk. Daarnaast kan ICT worden ingezet om

30

Deel III

de burger beter te bereiken. Denk bijvoorbeeld aan een via Internet ontsloten elektronisch loket. − Samenwerking: het bijeen brengen van producten uit diverse organisatieonderdelen vraagt om samenwerking tussen deze onderdelen. Samenwerking is noodzakelijk om te komen tot klantgerichte dienstverlening, juist omdat het antwoord op een vraag van een burger vaak organisatieoverstijgend is. Dergelijke vraaggerichte - ofwel geïntegreerde - dienstverlening heeft volgens de initiatiefnemers vele voordelen. In de eerste plaats is er een verbetering van de service: doordat de dienstverlening opnieuw geordend wordt vanuit het perspectief van de klant, wordt de klant beter en sneller geholpen. Er is ook effectiviteitswinst: door samenwerking in één integraal loket zal een veel groter deel van de doelgroep bereikt worden dan in een situatie met veel verspreide deelloketten en doelgroepgerichte producten (voorzieningen, vergunningen, etc.) zullen veel adequater bij de juiste mensen terecht komen. Er wordt ook efficiëntiewinst geboekt: door een integrale aanpak wordt overlap in werkprocessen zichtbaar en kan deze weggenomen worden, zodat de uitvoeringskosten lager worden. Daarnaast wordt de gehele situatie van de klant in kaart gebracht wordt en kunnen mogelijke problemen, vragen of wensen in een vroegtijdig stadium herkend worden. Doorgaans levert dat besparingen op. Tenslotte leidt de aanpak tot imago verbetering: elke publieke dienstverlener die vooruit loopt, krijgt een modern imago. Het ‘Project Loket Bouwen en Wonen’ ondersteunt en subsidieert een aantal projecten in het land die een bijdrage leveren aan conceptontwikkeling, de instrumenten, kennismanagement, het assortiment en/of voorlichting. Er worden drie typen projecten onderscheiden. De ‘integratieprojecten’ hebben als doel in de praktijk een compleet en geïntegreerd loket bouwen en wonen in te richten en te laten functioneren. In deze projecten worden minimaal de producten van gemeente, woningcorporatie, het kadaster en het ministerie van VROM in samenhang aangeboden. Zo heeft de gemeente Enschede een digitaal loket in het leven geroepen in samenwerking met een corporatie en een makelaar. De gemeente Hoorn gaat in een woonwijk een loket inrichten waar alle bewoners met hun vragen terecht kunnen. Het ontwikkelde instrumentarium van de integratieprojecten wordt geschikt gemaakt voor gebruik binnen de gehele doelgroep van Overheidsloket2000. Naast de ‘integratieprojecten’ zijn er ‘innovatieprojecten’ die als doel hebben vernieuwingen in de dienstverlening op het gebied van bouwen en wonen tot stand te brengen. We geven een korte toelichting bij enkele van de projecten die lopen. Het ‘Woonservice Centrum Groningen’ is momenteel al het geïntegreerde loket voor het woningaanbod van de woningbouwcorporaties in de stad. Het centrum voert ook een aantal samenhangende loketdiensten uit voor de gemeente in de vorm van de behandeling van huursubsidieaanvragen en de begeleiding van

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

31

schuldsaneringstrajecten. In de toekomst worden deze diensten verbreed met het aanbod van projectontwikkelaars, makelaars en financiële instellingen de afhandeling van de WVG-aanvragen (Wet Voorzieningen Gehandicapten) en andere aan een woonzorgloket gerelateerde diensten. Het centrum gaat ook een belangrijke rol vervullen in het verzamelen van klantinformatie die voor de verschillende beleidsmakende instanties van belang is. Op termijn wordt dit aanbod voor een groot aantal instanties op een nieuwe locatie geconcentreerd in een concreet en zeer breed loket bouwen en wonen. De gemeente Enschede heeft met een digitaal loket in het verleden al bewezen vooruitstrevend te zijn. Nu al kunnen diensten die nog niet bij andere gemeenten beschikbaar zijn via Internet worden afgenomen. Voor het huidige project wordt de ontwikkeling van het digitale gemeenteloket gecombineerd met de initiatieven van een woningbouwcorporatie en een makelaar. Zo wordt het overgrote deel van het aanbod van huurwoningen en van nieuwbouw koopwoningen digitaal toegankelijk gemaakt. Het aantal producten en diensten dat via het digitale loket kan worden ingenomen en afgehandeld wordt gemaximaliseerd. De gemeente Enschede neemt in de samenwerking met de makelaar en de woningbouwcorporatie een voorbeeldrol op zich voor het complete digitale loket bouwen en wonen. Het WZW trefpunt Hellevoetsluis is op het gebied van integratie van woon- en zorgaanbod een voorloper in het land. Men bemiddelt niet alleen bij de invulling van de woningbehoefte voor de corporaties, men voert ook taken uit voor de gemeente en zorginstanties op het vlak van de Wet Voorzieningen Gehandicapten, de huursubsidie, schuldhulpverlening en de woonruimtetoedeling. Het WZW trefpunt concentreert zich in het innovatieproject op een digitale versie van het geïntegreerde loket. 6.2 Frankrijk De Franse sociale huisvesting bestaat voornamelijk uit de zogenaamde ‘organismes HLM’ (Habtitations à loyer moderé). Dit zijn organisaties die zich niet alleen op de huursector richten, zoals hun naam laat uitschijnen. Op nationaal vlak zijn deze huisvestingsmaatschappijen verenigd in de ‘Union Nationale des Féderations d’Organismes d’Hlm’. Deze heeft zelf geen mandaat om op vragen van ‘juridische orde’ gesteld door particulieren, in te gaan, en heeft deze opdracht toevertrouwd aan de ANIL (Agence Nationale pour l’Information sur le Logement). De ANIL is een vereniging die volgende instanties groepeert: het ministerie van huisvesting, de lagere overheden, de vertegenwoordigers van de woondeskundigen, de gezins- en verbruikersbonden. De ADIL’s zijn actief op regionaal niveau. Ze verstrekken gratis advies aan particulieren aangaande alle juridische, financiële en fiscale problemen die aan wonen verbonden zijn. De ADIL’s beschikken ook over kaartenbestanden met alle nieuwe woningen die te koop of te huur zijn.

32

Deel III

Bijzonder interessant is de site uitgewerkt door ANIL, die het concept ‘geïntegreerde dienstverlening’ vertrekkend vanuit de vragen van de klant nauw benaderd. We geven een overzicht van wat op deze site aan bod komt en gaan kort in op de site van het Ministerie van Huisvesting. 6.2.1 ANIL (en ADIL) Het portaal van de site van ANIL, www.anil.org., bevat vijf onderdelen: − een huisvestingsgids; − berekeningsmodules; − een rubriek FAQ; − actuele informatie; − grondige informatie. 6.2.1.1 Huisvestingsgids De huisvestingsgids geeft antwoord op concrete vragen zoals die bijvoorbeeld kunnen rijzen naar aanleiding van eigendomsverwerving, huren enz. Ook moeilijkheden die zich in het algemeen kunnen voordoen, kunnen worden geduid en krijgen een aanzet tot oplossing. Klikt men zo bijvoorbeeld ‘eigendomsverwerving’ aan, belandt men vervolgens in een vraagstelling via een trechtersysteem: heeft de informatiezoeker zijn project al helemaal klaar in zijn hoofd zitten, wil hij een huis laten bouwen, een bestaande woning kopen enz. Elk van die mogelijkheden kan worden aangeklikt, en vouwt een waaier open van een nieuwe reeks vragen. Als de informatiezoeker bijvoorbeeld nog niet helemaal de contouren van zijn wens heeft geschetst, wordt hij naar een reeks vragen geleid die hem moeten helpen beter zicht te verwerven in wat hij verlangt. Dit gebeurt aan de hand van de volgende vragen: de uitnodiging om aan het cijferen te slaan, de bijhorende kosten te analyseren, een overzicht van mogelijke leningen en financiële ondersteuning, hoe beroep doen op een architect enzovoort. Voor het cijferwerk krijgt de geïnteresseerde een handleiding: met welke bestaansmiddelen moet er rekening gehouden worden bij de berekening van de inkomsten waarover hij beschikt, met welke net niet? Hoe rekent men uit wat vanaf het eerste jaar zal moeten afbetaald worden? Hoe berekent men de evolutie van de financiële inspanning die de komende jaren zal moeten worden opgebracht? Met welke elementen in dit alles rekening houden? Voor de analyse van de bijhorende kosten wijst het programma op de kosten die verbonden zijn aan een lening (dossierkosten en kosten van verplichte verzekeringen en waarborgen), aan het verwerven van een woning (notariskosten), of kosten

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

33

die veranderlijk zijn in functie van de verrichting (eventueel te betalen BTW), of voortvloeien uit te betalen lokale belastingen. Sommige items keren vanzelfsprekend ongewijzigd terug – zo bijvoorbeeld, onder de optie ‘u koopt een bestaande woning’, optie die op hetzelfde niveau staat als ‘project nog niet helemaal uitgetekend’, de inlichtingenrubriek aangaande bijhorende kosten (zie hierboven). Bij het aanklikken van de optie ‘moeilijkheden’ krijgt de verwervende eigenaar advies zo hij moeilijkheden ondervindt om zijn lening af te betalen. Hoe verder de informatiezoeker in dit systeem afdaalt, hoe meer inlichtingen hij krijgt (systeem gerichte vragen), tot op het ogenblik dat ‘de straat doodloopt’. Eens op dit punt aangekomen, wordt steeds naar ADIL verwezen (Agence Départementale pour l’Information sur le Logement). Een eenvoudige zoekverrichting maakt meteen duidelijk welke ADIL geografisch bevoegd is voor de geïnteresseerde. 6.2.1.2 Berekeningsmodules Een volgende mogelijkheid van de site zijn de berekeningsmodules. De modules laten onder andere toe: − het budget uit te rekenen, nodig om een woonst te verwerven; − na te gaan of de geïnteresseerde gerechtigd is op een lening met een rentevoet tarief nul; − de notariskosten uit te rekenen; − de kost van de hypothecaire waarborg uit te rekenen; − de lening uit te rekenen. Dit alles gebeurt aan de hand van een in te vullen korte vragenlijst (in bepaalde gevallen is één en ander al vooraf ingevuld en moet de informatiezoeker zelf de juiste optie aanklikken). De budgetberekening, bijvoorbeeld, geschiedt aan de hand van de inkomsten, de gezinssamenstelling en de financiering (bedrag persoonlijke inbreng, duur en rentevoet lening). Het programma krijgt hier zicht op nadat de betrokkene hiertoe een handvol vragen heeft beantwoord. Om de totale kostprijs van de ganse periode van afbetaling te kennen, kruist de geïnteresseerde eerst aan welk soort lening het is: met vaste of veranderlijke rentevoet enz. Eens een aantal gegevens ingevuld zijn (totaal geleende som, intrestvoet, duur, overlijdens- en invaliditeitsverzekering, kosten aanleggen dossier en kost waarborg), rekent het programma chronologisch per maand uit wat dient betaald te worden (bedrag aflossing, intrestsom, overblijvend te betalen kapitaal enz.).

34

Deel III

Indien nodig kan de geïnteresseerde ook hier bij zijn ADIL terecht (wordt dan doorverwezen naar een andere site). 6.2.1.3 FAQ Derde onderdeel van de portaalsite wordt gevormd door de FAQ. De bezoeker van de site die FAQ aanklikt, komt meteen op een zoekscherm terecht waarop hij vier rubrieken moet/kan invullen: thema, subthema, datum en sleutelwoorden. Wanneer hij de twee eerste invult, bijvoorbeeld ‘fiscaliteit’ voor de rubriek thema en ‘alles’ voor de rubriek subthema, komt hij terecht op een vraag-en-antwoord pagina met een twintigtal vragen. Klikt hij een vraag aan, dan verschijnt het antwoord (ongeveer hoogstens 1 blz. uitleg). 6.2.1.4 Actuele informatie Deze rubriek mikt duidelijk op een gespecialiseerd(er) publiek en geeft een overzicht van de laatste juridische stand van zaken, in het kort, alsook van de laatste professionele mededelingen, handige weetjes, de laatste aanpassingen in bedragen, nieuwe projecten. Het antwoord kan eventueel uit het onderdeel FAQ geplukt worden. 6.2.1.5 Grondige informatie Ook deze rubriek is eerder op professionele gebruikers gericht. Het geeft toegang tot uittreksels uit een vakblad (Habitat Actualité), houdt op de hoogte wat wijzigingen in de wetgeving betreft en bevat een rubriek rechtspraak, die op dezelfde wijze werkt als het onderdeel FAQ (zie hiervoor). Dit laatste onderdeel is trouwens ook van hieruit bereikbaar. Dezelfde rubriek bevat, tot slot, ook een oproep aan het adres van zowel recente kopers als verkopers van een woning. Hen wordt gevraagd hun medewerking te verlenen aan een bevraging (invullen elektronische vragenlijst), kwestie van inzicht te verwerven in de evoluties binnen de transacties. Eén enkele persoon kan, uiteraard, eventueel ook beide hoedanigheden in zich verenigen. De resultaten worden vervolgens anoniem en statistisch verwerkt, en gepubliceerd op de site. 6.2.2 De officiële site van het Ministerie van Huisvesting Op

de

officiële

site

van het Ministerie van Huisvesting, www.logement.equipement.gouv.fr, is evenzeer aandacht besteed aan rechtstreeks contact met de burger. Bondige brochures zoals bijvoorbeeld ‘De woninggids’ kunnen er makkelijk van gedownload worden.

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

35

Daarnaast is er een rubriek met ‘praktische informatie’, waaronder een aantal trefwoorden voorkomen: bouw, huur, koop, fiscaliteit, leningen en toelagen, berekening van leningen enz. Klikt men één van die trefwoorden aan, dan komt men in een lijst terecht met onderwerpen die met het trefwoord te maken hebben. Bij het trefwoord koop, bijvoorbeeld, levert de verrichting een lijst van 63 onderwerpen op, gaande van ‘advies vóór de aankoop van een oude woning’ over ‘opeisbare belastingen ter gelegenheid van de aankoop van een oude woning’ tot ‘betalingswijze voor de aankoop van een nieuwe woning’. Bij het aanduiden van het gezochte onderwerp belandt men in een soort steekkaart (fiche) met behoorlijk grondige uitleg. Bij het trefwoord berekening van de leningen komt men uit bij een handvol verschillende leningen waarvan het programma de globale kostprijs over de ganse periode van afbetaling kan uitrekenen nadat de informatiezoeker een aantal gegevens heeft ingevuld. 6.3 Zweden Thans is er in Zweden een e-government operatie aan de gang die niet zozeer de huisvestingsproblematiek in het bijzonder raakt, maar de ganse openbare dienstverlening betreft, op alle bestuursniveaus. We schetsen er even de grote lijnen van. 6.3.1 SwedenDirect Portal In 1997 sloegen het Zweedse parlement, de regering, de Zweedse federatie van districtraden en de Zweedse associatie van lokale overheden de handen in elkaar om voor de openbare sector een burgervriendelijk informatiesysteem genaamd ‘The SwedenDirect Portal’ op het net uit te werken. Als men weet dat halfweg 2001 om en bij 75% van de burgers tussen 9 en 79 jaar aansluiting heeft op het internet (thuis, op het werk, op school), dan is meteen duidelijk dat er voldoende draagvlak is en genoeg mensen kunnen worden bereikt om via het aanleggen van een elektronisch kanaal aan e-government te doen. Thans is SwedenDirect (www.sverigedirekt.gov.se) de officiële website voor inlichtingen over de openbare sector. Het is een integrerend onderdeel van het actieprogramma ‘Openbare Administratie ten dienste van de Democratie’. Via dit programma wil de Zweedse regering verzekeren dat de grondbeginselen van democratie, rechtsstaat en efficiëntie duidelijk gelden in al het doen en laten van de regering en de 150 Zweedse openbare administraties. De behoefte aan een grotere openheid wordt ook gevoeld binnen de 21 districtraden en de 289 gemeenten die Zweden rijk is.

36

Deel III

Via SwedenDirect kan de burger informatie opzoeken via onderwerp, trefwoord (in alfabetische volgorde) of bevoegd ministerie. Indien hij niet precies weet welke administratie bevoegd is om op zijn vraag te antwoorden, wordt hij op zijn zoektocht begeleid door SwedenDirect. De zoekmotor is zo gemaakt dat burgers tijdens hun zoekpoging steeds weer, ongeacht hun manipulaties, op sites van de Zweedse openbare sector terechtkomen. Het zoekproces kan desgewenst verengd worden tot een specifieke site of een specifiek type van sites: alle administratieve overheden, of één dan wel meer gemeenten. SwedenDirect groepeert ongeveer 550 websites van verschillende openbare instellingen (overwegend centrale rijksdiensten en gedecentraliseerde afdelingen op regionaal en lokaal niveau). Daar zitten bijvoorbeeld portalen in waarvan de inhoud regionaal beperkt is, portalen gemaakt met het oog op specifieke onderwerpen, en portalen ter ondersteuning van lopende campagnes. Vanaf 19 januari 2001 nam een twintigtal gedecentraliseerde diensten (‘agentschappen’) met een brede interface deel aan een pilootproject dat erop gericht is om per agentschap: − een handvest van de burger op te stellen en te publiceren, aan de hand waarvan de burger kan vernemen voor welke aangelegenheden hij bij die administratie terecht kan en hoever de verplichte dienstverlening reikt; − stelselmatig een voortdurende dialoog op gang te brengen met de burgers, met inbegrip van procedures voor de behandeling van klachten, bevraging en raadpleging van klanten (met behulp van ICT); − de opvattingen van de burgers te integreren in ontwikkelingsplannen. Het project loopt over een periode van 2 jaar en wordt gecoördineerd door o.a. het Swedish Agency for Public Management (‘Statskontoret’), een orgaan waarvan de opdracht er onder meer in bestaat de openbare administratie met behulp van IT te moderniseren. Thans is men reeds zover gevorderd dat de projectfase van SwedenDirect bijna kan afgesloten worden, en wordt over een permanente vorm nagedacht. 6.3.2 Openbare Administratie ten dienste van de Democratie Naast ‘Sweden.Direct’ bevat het actieprogramma ‘Openbare Administratie ten dienste van de Democratie’ nog andere luiken, zo ook de campagne ‘Open Zweden’, die georganiseerd werd door de Zweedse regering en liep tot 30 juni 2002. Bedoeling is de toegang tot overheidsinformatie te bevorderen, en openheid binnen de openbare sector aan te moedigen. Open Zweden wordt als inspanning gedragen door administraties op nationaal, gemeentelijk en districtniveau.

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

37

Doelstellingen zijn: − de toegankelijkheid van het publiek tot informatie verbeteren; − de openheid binnen de openbare sector versterken; − kennis en bewustzijn bij het publiek vergroten; − betrokkenheid en debat aanmoedigen. Doelgroepen zijn: − ambtenaren binnen de ganse openbare sector; − het grote publiek. Deelnemende instellingen: op vrijwillige basis zijn 220 van de 400 organisaties die in aanmerking kwamen, in het project gestapt. De deelnemers schuiven hun eigen doelstellingen naar voren. De Open Sweden-website is het belangrijkste trefpunt tussen de campagne en de deelnemende projecten (die zelf functioneren via een projectleider). Binnen de regeringsmaatregelen voor een langetermijnontwikkeling van de openbare administratie vormen de volgende beginselen een leidraad: − openheid en verantwoordelijkheid; − betere dienstverlening voor burgers en bedrijven. Openheid en verantwoordelijkheid moeten o.a. bereikt worden door te waken over de taalkwaliteit van de schriftelijke documenten en beslissingen binnen de ‘agentschappen’ (afdelingen van administraties die rechtstreeks met de burger in contact staan). Eenvoud, helderheid en een goed begrip staan voorop. Een betere dienstverlening wordt nagestreefd aan de hand van het concept ‘24/7 agentschap’: overheidskantoren die 24 uur op 24 uur, 7 dagen op 7, elektronisch open zijn voor het publiek. De kantoren zijn ononderbroken open voor elektronische opvraging van informatie en verwerking van transacties. Burgers kunnen op elk ogenblik van de week en van de dag informatie verkrijgen en verschaffen, vragen stellen en trasacties verrichten, ongeacht de kantooruren en/of de geografische ligging. Een volgende belangrijke doelstelling is de burger (en de ondernemer) nader te betrekken in het werk van de administratie, hem ertoe aanzetten mee gestalte te geven aan de dienstverlening. Gebruikers van openbare dienstverlening moeten een duidelijk zicht krijgen op de engagementen die een administratie kan en moet aangaan. Administraties moeten de vinger aan de pols houden bij de gebruikers: wat zijn hun verwachtingen, wat zijn hun opvattingen?

38

Deel III

7. Besluiten en aanbevelingen voor een transparant woonbeleid Op basis van bovenstaande bespreking en rekening houdend met de inbreng van de deelnemers aan de discussievoormiddag ‘Naar een transparant woonbeleid’ die plaatsvond op 13 september 2002, formuleren we een zevental aanbevelingen. 7.1 Logica in het beleid De eerste voorwaarde om duidelijke informatie te kunnen verstrekken aan de burger is dat het beleid zelf en de instrumenten die het beleid uitvoeren getuigen van een logica. Momenteel is er op een heel aantal punten gebrek aan de vereiste coherentie. Zo is er een grote versnippering van bevoegdheden over de verschillende bestuursniveaus (federaal, Vlaams, provinciaal, gemeentelijk) alsook binnen het Vlaams gewest (meerdere afdelingen van de administratie, VHM, VWF, VOB). Daarbij werken deze instanties niet altijd vanuit dezelfde finaliteit. Het meest opvallend is de tegenstelling tussen de doelstellingen die de federale overheid en de Vlaamse overheid nastreven wanneer zij huisvesting subsidiëren. Het betreft hier dus vooral een bestuurskundige discussie. Momenteel wordt deze discussie gevoerd binnen het ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ en binnen het kerntakendebat. Hopelijk brengen deze meer klaarheid. Maar er is ook gebrek aan inhoudelijke logica, met name een tekort aan samenhang tussen de behoeften en problemen bij de burger en op het werkveld enerzijds en de beleidsaanpak die daar tegenover gesteld wordt anderzijds. In het economisch luik van dit onderzoek illustreerden we bijvoorbeeld hoe de overheidssteun voor eigendomsverwerving tot doel heeft het verwerven van een eigen woning mogelijk te maken voor lage inkomensgroepen, terwijl deze tegemoetkomingen zodanig gemodelleerd zijn dat zelfs met deze steun aankoop of nieuwbouw financieel niet betaalbaar is. Een ander kritisch punt is de vereiste beleidscontinuïteit. Wanneer opeenvolgende ministers telkens het geweer van schouder veranderen, zal het ook voor de burger niet duidelijk zijn waarvoor de overheid staat in het woonbeleid, zelfs wanneer daarover een perfecte communicatiestrategie gevoerd wordt. Zo ook is er de toch wel zeer cruciale bemerking van de koopmaatschappijen dat zij niet geneigd zijn de burger actief te informeren over voordelen die slechts enkele maanden per jaar beschikbaar zijn (zoals de sociale leningen). Zij gebruiken hier de notie ‘ethische communicatie’, waarmee ze bedoelen dat zij én de burger frustreren én de huisvestingsmaatschappij schaden wanneer actief gaan informeren over voordelen die men dan achteraf niet kan toekennen. 7.2 Vereenvoudiging van de overheidsinstrumenten Het geheel van overheidsinstrumenten ter ondersteuning van eigenaars vertoont zich als een veelkleurig lappendeken. Elk instrument heeft andere toekennings-

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

39

voorwaarden, een andere verantwoordelijke instantie, andere administratieve procedures, een andere wijze van uitbetaling. Nochtans is de finaliteit vaak (gedeeltelijk) gelijklopend. Een vereenvoudiging lijkt dan ook noodzakelijk. In de eerste plaats is deze vereenvoudiging vereist op het Vlaams niveau. Een illustratie hiervan is de onduidelijkheid die er bij de burger bestaat over het verschil tussen de sociale leningen van het Vlaams Woningfonds, de VHM en de sociale kredietvennootschappen. Dienen deze naast elkaar te blijven bestaan? Er is ook behoefte aan afstemming tussen het Vlaamse, provinciale en gemeentelijke niveau. Voor zover de provincies en gemeenten blijven vasthouden aan het ook zelf verstrekken van tegemoetkomingen, kan minstens overwogen worden de toegangsvoorwaarden vast te hangen aan deze van de Vlaamse tegemoetkomingen en/of de administratieve procedures te vereenvoudigen door bijvoorbeeld af te spreken dat de verschillende premies kunnen aangevraagd worden op basis van één gezamenlijk dossier. Op een aantal plaatsen gebeurt dit reeds. Een verdergaande vereenvoudiging lijkt ons alleszins een belangrijke stap naar een meer transparant woonbeleid. Anderzijds kan men ook niet onbeperkt de regelgeving vereenvoudigen. 7.3 Een centraal elektronisch informatiepunt Tussen de deelnemers aan de discussievoormiddag bestond zeer grote consensus over de behoefte aan een centraal informatiepunt, waar alle informatie over het beleid op de verschillende niveaus en van de verschillende uitvoerende instanties permanent up-to-date gehouden wordt. Dit elektronisch informatiepunt is zowel gericht naar burgers als naar professionelen. Om het toegankelijk te maken voor burgers dient het informatie-aanbod gestructureerd te zijn vanuit vraagpatronen van burgers en niet zozeer vanuit de diensten en/of tegemoetkomingen die verstrekt worden. Dit betekent dat ook informatie over het aanbod van andere diensten of administraties (ruimtelijke ordening, welzijn) en van de private sector (banken, verzekeringen, …) er aan gelinkt moet zijn. Een inspirerend voorbeeld van dergelijk centraal informatiepunt vonden we in Frankrijk op de website van ANIL, waar de burger gerichte vragen krijgt voorgeschoteld en na invoer van gegevens over zijn specifieke situatie en wensen naar de juiste informatie wordt geloodst. Ook in Vlaanderen moet iets dergelijks mogelijk zijn. De Vlaamse overheid lijkt het best geplaatst om een initiatief te nemen vanuit haar verantwoordelijkheid voor het realiseren van het recht op behoorlijk wonen. 7.4 Versterking van de rol van de huisvestingsconsulent Een centraal elektronisch informatiepunt is een noodzakelijke, maar tevens een onvoldoende voorwaarde voor een transparant woonbeleid. Elektronische communicatie ligt immers nog steeds buiten het bereik van een groot deel van de bevolking. Mondelinge communicatie blijft een belangrijke aanvulling. De deel-

40

Deel III

nemers aan de discussievoormiddag pleitten zelfs voor een opwaardering van face-to-face informatie. Hier ligt een belangrijke rol voor de huisvestingsconsulent, die deze taak kan opnemen vanuit het gemeentebestuur of het OCMW, of vanuit een woonwinkel/woonwijzer, huisvestingsmaatschappij. De cursus huisvestingsconsulent heeft nu reeds een breed bereik. Maar de nood aan aangepaste vorming, bijvoorbeeld in communicatie met kansarme doelgroepen, blijft. De huisvestingsconsulent mag zijn taak niet beperken tot passieve openbaarheid, dit wil zeggen tot het verstrekken van informatie op vraag van de cliënt. Een actieve houding is nodig. Daarvoor dient de huisvestingsconsulent samen te werken met andere lokale woonactoren en met actoren uit aangrenzende beleidsdomeinen als ruimtelijke ordening en welzijn. Ook het inschakelen van intermediairen kan nuttig zijn. Tijdens de discussievoormiddag werd hiervoor meermaals verwezen naar zorgverstrekkers die bij mensen aan huis komen, zoals huisartsen, thuisverpleging, maatschappelijk werkers. Samenwerking met buurtwerkingen of het informeren van bewoners op wijkvergaderingen wordt eveneens als positief ervaren. Om de communicatie met allochtonen te bevorderen blijkt vooral de samenwerking met bemiddelaars uit deze leefgemeenschap vruchten af te werpen. Een belangrijke stelregel is dat de burger vertrouwen moet hebben in degene die de informatie verstrekt. Om al deze verwachtingen te kunnen inlossen spreekt het voor zich dat de huisvestingsconsulent over de noodzakelijke tijd en middelen moet kunnen beschikken. Voor de kleinere gemeenten is dit niet vanzelfsprekend. Intergemeentelijke samenwerking kan hierop een antwoord bieden. 7.5 Geïntegreerde dienstverlening ‘Geïntegreerde dienstverlening’ is een concept waarvan de twee voorgaande aanbevelingen reeds essentiële onderdelen zijn. Het centrale principe is de één loketgedachte. Deze houdt in dat samenhangende vragen bij één loket, de front-office, kunnen afgehandeld worden. Om de vragen te kunnen beantwoorden maakt de front-office gebruik van diverse organisaties en instanties (de back-offices). Hoe de loketverantwoordelijke aan de gevraagde informatie komt, is niet de zorg van de klant. Het zijn de achterliggende organisaties die door onderlinge afstemming en samenwerking een antwoord op maat moeten bieden. Gebruik van informatietechnologie is hiervoor vereist. De basis van dergelijk systeem is immers een centrale databank, zoals reeds aangegeven in punt 3. Een van de onduidelijkheden is nog waar de front-offices zich best situeren. Het gemeentelijk niveau ligt hier voor de hand. Voor de kleinere gemeenten kan dit het intergemeentelijk niveau zijn. Maar welke lokale actor deze taak best krijgt toegewezen, is minder vanzelfsprekend. De woonwinkels/woonwijzers, die reeds op een aantal punten volgens het concept van geïntegreerde dienstverlening werken, stelden zich tijdens de discussievoormiddag alvast kandidaat en hopen op deze wijze op structurele erkenning en financiering om hun aanbod verder te professionaliseren. Vraag is of ook de

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

41

andere actoren het hier mee eens zijn. Wie de taak best opneemt, zal alleszins mee afhangen van de lokale situatie. 7.6 Pro-actieve communicatie en dienstverlening We ronden dit lijstje van besluiten af met een toekomstgerichte vraag die naar voor gebracht werd door Roland Van Gompel tijdens zijn inleiding op de discussievoormiddag, met name hoever de overheid moet/kan gaan in pro-actieve communicatie en dienstverlening. Roland Van Gompel maakte daarbij een onderscheid naar gradaties. Een eenvoudige vorm bestaat er in dat de overheid op basis van de gegevens die zij heeft over burgers zelf een dossier opmaakt, om dit enkel nog ter verificatie voor te leggen aan de cliënt. Een volgende gradatie van pro-activiteit is dat vanuit de beschikbare gegevens de overheid de burger attendeert op rechten en plichten. Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat wie een bouwaanvraag indient automatisch een bericht krijgt als hij in aanmerking komt voor een premie. Tijdens de discussievoormiddag verwees Eric Goubin naar een initiatief in Utrecht, waar de burger na het ingeven van gezinskenmerken automatisch een lijst van voordelen krijgt waarop hij recht heeft. De meest gevorderde graad van pro-actieve dienstverlening is dat de overheid automatisch rechten en diensten gaat toekennen. We wezen er hierboven reeds op dat dergelijke toewijzing aanzienlijk kan bijdragen tot de effectiviteit van tegemoetkomingen en maatregelen, maar dat dit tevens een volledig herdenken van de modaliteiten van de tegemoetkomingen vraagt. Vooralsnog lijkt dergelijke werkwijze echter toekomstmuziek. Technisch moet het mogelijk zijn, maar vraagt het alleszins een zeer grote samenwerking en afstemming tussen verschillende administraties en diensten. Een vraag van ethische orde is hoever de overheid mag gaan in het gebruik van private informatie, zelfs als de overheid deze informatie aanwendt in het voordeel van de burger.

42

Deel III

Bibliografie Anciaux B. (2000), Beleidsnota 2000-2004 Vlaams Woonbeleid, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 23 p. Bekkers V. (?), Van e-government naar m-government, REGR, de Europese Gemeente, … Demeyer B. & Sannen L. (2001), Toegankelijkheid van de algemene voorzieningen en de welzijnsrechten voor de armen en etnisch-culturele minderheden. Eindrapport in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Algemeen Welzijnsbeleid, HIVA-K.U.Leuven, CICI-R.U.Gent, Leuven/Gent, 350 p. De Rynck F. (2002), ‘Besturen vanuit een ander beleidsparadigma’, Alert, jrg. 28, nr. 3, p. 10-39. Dewael P. & Van Grembergen P (2002), De verdere uitbouw van het Vlaamse e-government. Nota aan de Vlaamse regering, 17/05/2002, 14 p. Doms K. e.a. (2001), Op zoek naar eigendom. Een onderzoek naar de overheidssteun voor eigenaars van woningen, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 512 p. Dumortier J., Roe K., Steyaert J., Van Gompel R. & Janssen K. (….), Transparante overheidsinformatie als competitief voordeel voor Vlaanderen, K.U.Leuven, nog te verschijnen. Gabriëls J. (2002), Beleidsbrief Vlaams woonbeleid 2002, 37 p. Goubin E. & Mestiaen B. (2002), Overheidscommunicatie en kansarme doelgroepen. Eindrapport april 2002 in het kader van het PBO, het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Administratie Kanselarij en Voorlichting, Memori-Katholieke Hogeschool Mechelen. Lescrauwaet D. (2000), De (on)toegankelijkheid van sociale dienstverlening in het algemene welzijnswerk. Armoede en sociale uitsluiting. Jaarboek 2000, p. 217-230. Lescrauwaet D., Van Menxel G. & Serrien L., ‘Thuisloosheid in Vlaanderen. Profiel, visie en krijtlijnen voor een globale strategie’, dossier SAW in het kader van het Colloquium Thuisloosheid anno 2002: een gedeelde zorg, Brussel, 14 mei 2002. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling Woonbeleid (2002), Handleiding lokaal woonbeleid. Deel II: klantgerichte dienstverlening, 27 p. Van Cleemput P. (2002), ‘De woonkamer van het huis: samen op de eerste lijn’, Alert, jrg. 28, nr. 3, p. 71-80.

Communicatieluik: ‘Naar een transparant woonbeleid’

43

Vanhoren I. & Struyven L. (2002), Kerntaken van de verschillende overheden. Evoluties in de Vlaamse bestuurlijke organisatie: de sector werkgelegenheid (i.o.v. de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur) (te verschijnen). Vlaamse regering, Voorontwerp van decreet betreffende het lokaal sociaal beleid, 19 juli 2002. Vlaamse regering, Voorontwerp van decreet houdende de oprichting en werking van lokale werkwinkels, 15 juli 2002. Vos J. (2002), ‘Het sociaal huis: een virtuele werkelijkheid’, Alert, jrg. 28, nr. 3, p. 51-59. Websites Beleidsbrief Vlaams woonbeleid 2001 en 2002: http://www.wonen.vlaanderen.be E-government: http://www.vlaanderen.be E-government met voorbeelden uit het buitenland: http://www.government-online.be Eén-loketsysteem Leuven: http://www.leuven.be e-Europe 2002 actieplan: http://europa.eu.int/information_society/eeurope/ index_en.htm Frankrijk: www.anil.org. en www.logement.equipement.gouv.fr Memori: onderzoeks- en consultinggroep Katholieke Hogeschool Mechelen. Media en publicaties rond digitale overheden: http://www.memori.be Nederland: http://www.vrom.nl/professionele info/wonen; http://www.advies.overheid.nl; http://www.ol2000.nl; http://www.aedeswcp.nl Vlaamse infolijn: http://www2.vlaanderen.be/infolijn Vlaamse ombudsdienst: http://www.vlaamseombudsdienst.be Vlaams Overleg Bewonersbelangen vzw: http://www.vob-vzw.be Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening, Milieubeheer en Rijkshuisvesting Zweden: www.oppnasverige.gov.se en www.sverigedirekt.gov.se

44

Bijlage 1 /

Deel III

Verslag discussievoormiddag ‘Naar een transparant woonbeleid’, Brussel, 13 september 2002

HOGER

INSTITUUT

VOOR

DE

ARBEID

KATHOLIEKE UNIVERSITEI T

Bijlage 1. Verslag discussievoormiddag ‘Naar een transparant woonbeleid’

LEUVEN

Brussel, Graaf de Ferrarisgebouw, 13 september 2002

AANWEZIG

-

Geert Inslegers (VOB vzw) Swa Silkens (VOB vzw) Katty Van de Voorde (Wooncentrum Meetjesland) Rudy Van Daele (VHM) Elly Vanhoof (Stedelijke Woonwijzer Antwerpen) Katty Van Belleghem (Wetswinkel Gent vzw –deelwerking Huurdersbond OostVlaanderen) Peter Van Cleemput (Stad Lier) Jos Gorssen (ACW-Limburg) Luc Goossens (OASeS-UFSIA) Vic Geerts (VVH) P.Van Sevenant (CV ‘Onze Landelijke Woning’ / VLEM M. Smout-Gielend (CV Sociale Bouw- en Kredietmaatschappij –arr. Leuven / VLEM) M. Olivier (VLEM) J. Camps (CV ‘Landwaarts’ / VLEM) E. Van Daele (VLEM) Godwin Van den Bossche (KLE ‘Klein Brabant’) Martine Brackeleire (Provincie Oost-Vlaanderen – dienst welzijn) Sofie Desmet (Vzw Leren Ondernemen) Tom Raes (Provincie Vlaams-Brabant) Boudewijn Arijs (Vlaams Woningfonds) Peter Becuwe (Vlaams Woningfonds) Roland Van Gompel (Dep. Communicatiewetenschappen K.U. Leuven) Eric Goubin (Memori) Veerle Costermans (Kabinet Minister Gabriëls) Carine Vandenpoel (Sociaal Verhuurkantoor Dilbeek) Annemie Appermont (Provinciebestuur Limburg) Frederik Van Wonterghem (Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Woonbeleid) Ronald van Paassen (Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Woonbeleid) Sien Winters (HIVA) Leen Sannen (HIVA) (verslag)

TOELICHTING ‘NAAR EEN TRANSPARANT WOONBELEID’:

− Inleiding (Frederik Van Wonterghem, Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Woonbeleid) − ‘Hoe goed is de burger geïnformeerd’ (Sien Winters, HIVA-K.U.Leuven) − ‘Het transparantiemodel’ (Roland Van Gompel, Dep. Communicatiewetenschappen, K.U.Leuven) − ‘Drempels voor kansarmen’ (Leen Sannen, HIVA-K.U.Leuven) − ‘Overheidscommunicatie voor kansarme doelgroepen’ (Eric Goubin, Memori, Kath. Hogeschool Mechelen) − ‘Toepassing op woonbeleid’ (Sien Winters)

VRAGEN DIE TER DISCUSSIE VOORLAGEN

1. Is de burger (in het algemeen) goed geïnformeerd over de steun die de overheid geeft aan gezinnen om eigenaar te worden en om de woning te onderhouden? 2. Welke drempels bestaan er voor de burger en de kansarme burger voor het bekomen van de juiste informatie? 3. Welke initiatieven zijn wenselijk of noodzakelijk om tot een betere informatieverstrekking te komen resp. op Vlaams niveau, provinciaal niveau en gemeentelijk niveau?

DISCUSSIE

Nood aan beleidslogica en beleidscontinuïteit Luc Goossens (OASeS – UFSIA): De zorg die momenteel aan een effectief communicatiebeleid wordt besteed is aandoenlijk, maar hoe kan je ‘behoorlijk informeren over chaos’? Voorwaarden voor een succesvol communicatiebeleid zijn: - Beleidscontinuïteit garanderen - Logica in het beleid Op dit moment ontbreekt de logica in het beleid: - Eigendomsverwerving: 30% van de bevolking is momenteel niet in staat om eigendom te verwerven - Bevoegdheidsverdeling: het Vlaams beleid wordt tenietgedaan doordat meerderheid van middelen bij federale overheid zit (bv. fiscaliteit) - Tegemoetkomingen: komen hoofdzakelijk terecht bij hoogste inkomenscategorieën

Belang van communicatie Tom Raes (Provincie Vlaams-Brabant): vraag naar afbakening discussie Sien Winters (HIVA): discussie focust op: - Communicatie en informatie naar burger in het algemeen, maar met specifieke aandacht voor kansarmen - Geen pleidooi voor koopwoning versus huurwoning Frederik Van Wonterghem (Vlaamse Gemeenschap): - Communicatie kan maar een afspiegeling zijn van het beleid - Kansarmen vormen een specifieke probleemgroep binnen algemene communicatie Tom Raes: vraag om discussie voornamelijk te focussen op pijnpunten en mogelijke oplossingssporen, we zijn het er allen over eens dat burger slecht geïnformeerd is

47

Frederik Van Wonterghem: De studie van het HIVA (‘Op zoek naar eigendom, Doms e.a., 2000) dateert van 2 jaar geleden. Op dat moment stond communicatie binnen Vlaamse overheid op vlak van woonbeleid in startblokken. Ondertussen zijn aantal initiatieven genomen, zoals website (hoewel drempel voor kansarmen wordt onderkend), TV-bijdragen en meer frequente campagnes. Men beseft binnen de Vlaamse administratie dat de problemen daarmee nog niet zijn opgelost, maar dat er wel ten dele wordt aan tegemoetgekomen. Roland Van Gompel (Dep. Communicatiewetenschappen): Je kan als overheid niet anders dan in je budget rekening houden met communicatie. Eric Goubin: verwijst naar Nederland, waar in alle beleidsbeslissingen een ‘communicatieparagraaf’ wordt ingelast BELANG VAN ‘ETHISCHE’ COMMUNICATIE P. Van Sevenant (CV ‘Onze Landelijke Woning’): Wenst een stap verder te gaan; je moet je als informatieverstrekker de vraag stellen ‘Is het goed de burger te informeren over wat kan, als het in de praktijk niet kan’ (bv. omwille van wachtlijst van 10 jaar voor een koopwoning of ontoereikende budgetten voor een sociale lening) E. Van Daele: Men voelt zich geremd om verdere info te geven omdat dat het gezicht van de huisvestingsmaatschappij schaadt; je frustreert mensen die toch niet geholpen (kunnen) worden M. Smout-Gielens (CV Sociale Bouw- en Kredietmaatschappij – arr. Leuven): Beaamt dit, maar ook: de doelgroep die niet gezocht wordt, wordt niet benaderd; alleen diegenen die zelf de weg naar de diensten vinden. We moeten dus zelf de mensen zoeken. Eric Goubin (Memori): Je kan/mag niet communiceren wat je niet kan waarmaken (cf. afschaffing kijk- en luistergeld); je krijgt dan een kortsluiting tussen communicatie over het beleid en de uitvoering; communicatie moet gedoseerd worden P. Van Sevenant: mensen die informatie hebben via familie of kennissen hebben een stapje voor op anderen; zij komen informeren Tom Raes: er moet gezocht worden naar de juiste manier om informatie te verstrekken (bv. over premies). Nu gebeurt het dat provinciale ambtenaren enkel via de kranten geïnformeerd zijn over een nieuwe regelgeving. Anderzijds vraagt de Vlaamse overheid dan weer informatiecampagnes te starten enkele weken voor de betreffende regeling wordt afgeschaft. Er moet beter nagedacht worden over hoe informatie kan verspreid worden. VEREENVOUDIGING REGELGEVING

M. Smout-Gielens: om een doorzichtig informatiebeleid te kunnen voeren is er in de eerste plaats nood aan een uniforme regelgeving, een algemeen stramien. Nu maakt men het allemaal zo complex; mensen hebben er geen zicht op. WERKEN MET INTERMEDIAIREN E. Van Daele: om kansarmen te bereiken moet meer gewerkt worden met zorgverstrekkers, met mensen die te maken hebben met die doelgroepen. Het gaat hier om ‘bevoorrechte mensen’ zoals huisartsen, thuisverzorgers, maatschappelijk werkers van het OCMW. Deze mensen zouden op een georganiseerde en gestructureerde wijze informatie moeten kunnen doorspelen. WOONWIJZER / WOONWINKEL Katty Van de Voorde (Wooncentrum Meetjesland): Woonwijzer en woonwinkel willen inspelen op het korte termijn perspectief van kansarmen. Mensen kunnen er met elke vraag rond wonen terecht. Maar het is moeilijk om informatie te geven over wachtlijsten. Toch is het belangrijk om mensen eerlijk te informeren. Idem: kredieten (bv. renovatieregelingen). Van belang is tevens samenwerking tussen organisaties. Wat het inschakelen van ‘intermediairen’ betreft (bv. huisartsen): vaak is dit een moeilijke groep om als intermediair in te schakelen; men is voornamelijk met zijn eigen zaken bezig. Zelf treedt men als woonwinkel/woonwijzer pro-actief op door bij armen aan huis te gaan. Geert Inslegers (VOB vzw): aandacht hebben voor overgang van informatie(verstrekking) naar handelen; dit geldt ook bij praktische service: het is niet omdat men het weet dat men er ook iets mee kan doen. Men kan niet onbeperkt de regelgeving vereenvoudigen. Mensen moeten de refleks krijgen zich te laten bijstaan, net zoals men voor een arbeidsprobleem naar de vakbond stapt. Daarnaast ook rekening houden met draagkracht van kansarmen; zij hebben vaak te kampen met een veelheid aan problemen die niet allemaal tegelijkertijd kunnen opgelost worden. Daar komt nog bij dat zij niet zelden negatieve ervaringen hebben gehad met een dienst. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat zij voornamelijk geconfronteerd worden met de negatieve aspecten van het recht (bv. uitdrijving, …). Bij de uittekening van het beleid is het daarom belangrijk om niet alleen te denken aan informeren over aanmoedigingen (bv. door premies), maar ook te informeren wanneer de burger de overheid echt nodig heeft (bv. bij uitdrijving uit de woning). Frederik Van Wonterghem: communicatie via intermediairen is belangrijk, maar er is hier nog heel wat werk. BELANG VAN VERTROUWEN

49

Luc Goossens: woonproblematiek blijft een complexe aangelegenheid (bv. bij welke bank een lening aangaan; het vergelijken van het aanbod van banken is zelfs geen voer voor de ‘intelligente burger’; moet door een instantie worden uitgezocht (bv. immotheker), maar: je moet deze persoon kunnen vertrouwen; nu heerst er vaak een vertrouwensbreuk met de doelgroep. In de communicatiestrategie moet er een vertrouwensbasis gecreëerd worden en een instantie aangeduid worden. Sofie Desmet (vzw Leren Ondernemen): Mensen hebben begeleiding nodig van iemand die zij vertrouwen. In provincie Vlaams-Brabant loopt pilootproject rond begeleiding bij renovatie van woningen. Er wordt vastgesteld dat men als organisatie waar armen het woord nemen vertrouwen geniet. Op dit moment lopen er een paar leningen. Vooral mond-aan-mondreclame is bij kansarmen een belangrijk medium om informatie te verspreiden. Ook een goede relatie met de huisvestingsdienst is belangrijk. Tevens wordt gewezen op de bestaande administratieve drempels (bv. de verschillende formulieren die men moet invullen). Vanuit de armenvereniging worden mensen geholpen bij het invullen van de formulieren. Frederik Van Wonterghem: lokale vertakkingen zijn belangrijk; dit leidt tot een vertrouwensbasis en er kan specifiek worden ingespeeld op doelgroepen. Peter Van Cleemput (Stedelijk Welzijnsambtenaar Lier; voordien Lierse woonwijzer): wijst op het belang van het probleembesef (bv. men moet beseffen dat een geiser COvergiftiging kan veroorzaken). Daarnaast moet men ook beseffen dat er misschien ergens een oplossing is. De oplossing bestaat in contacten met allerlei doorverwijzers (bv. huisarts, huisvestingsambtenaar, woonwijzer) om het probleembesef te doen toenemen. Dit impliceert evenwel dat deze doorverwijzers zelf de nodige kennis hebben (nood aan aangepaste vorming). Huidige vorming wordt niet steeds tijdig aangeboden en brengt ook niet steeds nieuwe informatie. Het is een complexe materie om op maat van de cliënt informatie over te verstrekken. Dit vergt voldoende vorming / scholing voor de informatieverstrekkers. Zo bestaan er verschillende vormen van sociale leningen (gewoon, kleine landeigendom, Vlaams Woningfonds). Eén stelsel zou ideaal zijn, of één front-office met drie back-offices waarbij mensen met vraag naar front-office gaan. Voor hen is het niet belangrijk wat zich in de backoffice afspeelt.

Actieve openbaarheid: automatische toewijzing rechten Eric Goubin: verwijst naar initiatief in Utrecht dat vertrekt vanuit cliëntgerichte benadering: na het ingeven van een aantal gegevens over de cliënt (netto belastbaar inkomen, aantal kinderen, …) gaat de computer elektronisch na waar persoon recht op heeft. Een voorwaarde is evenwel dat de informatie op elkaar is afgestemd. Deze afstemming vroeg in Utrecht een investering van 3 personen gedurende 3 jaar.

Peter Van Cleemput: deze manier van werken (nagaan waar cliënt recht op heeft op basis van gegevens over cliënt) wordt reeds gedeeltelijk toegepast in de Woonwijzer/Woonwinkel of het éénloket, zij het mondeling. Eric Goubin: nadeel in manier van werken in Woonwijzer is dat de dienstverleners vaak niet alle informatie kennen. Voordeel van het elektronisch systeem is dat je niet alles zelf moet onthouden en dat alle informatie correct is. Huisvestingsconsulenten Peter Van Cleemput: een mogelijkheid bestaat er in om de informatie in te bedden in het Sociaal Huis. Per 30.000 à 40.000 inwoners kan er een woonwinkel opgericht worden. Dit heeft echter geen zin in kleinere gemeenten. Hier is de oplossing om in het Sociaal Huis een ‘woonkamer’ te voorzien waar iemand van een intergemeentelijke woonwijzer informatie geeft. Vic Geerts (VVH): Zit er geen oplossing in een combinatie van verschillende systemen? Enerzijds het Frans systeem: een databank voor diegenen die dat kunnen raadplegen (moet wel up-to-date zijn!!!). Anderzijds assistentie (bv. door het gemeentebestuur) voorzien voor de restgroep: aanvraagformulieren uitprinten, gerichte doorverwijzing, juiste openingsuren van andere diensten doorgeven, … Daarnaast kunnen ook de postbode, maaltijdenbedelers, … een rol vervullen om informatie te verstrekken over waar men moet zijn met een probleem rond huisvesting. Hierdoor kunnen veel mensen bereikt worden, zonder al te veel kosten. Godwin Van den Bossche (KLE ‘klein Brabant’): ook via de weg van het onderwijs kan je iedereen bereiken… Huisvestingsconsulenten Tom Raes: belang van website, maar daarnaast is netwerk zeker zo interessant. In Vlaams-Brabant werd een campagne gevoerd naar eerstelijnswerkers. Nadien werd het aantal leningaanvragen vermenigvuldigd. Eerste lijnswerkers (huisarts, …) zijn echter niet de experts inzake huisvesting. Er dient vooral geïnvesteerd te worden in een netwerk van huisvestingsconsulenten. De cursus huisvestingsconsulent heeft een hoog bereik (zowel ambtenaren van gemeenten als OCMW’s). Tot op heden gaat het evenwel uitsluitend om een passief aanbod, opgebouwd als een modulair systeem. Er dient gezocht te worden naar manieren om deze mensen te activeren; ze hebben interesse voor huisvesting; we moeten nu zoeken hoe we deze kunnen inzetten. In kleinere gemeenten moet gezocht worden naar intergemeentelijke samenwerking (cf. jeugdconsulent, brandweer, …) Elly Vanhoof (Stedelijke Woonwijzer Antwerpen): er wordt vastgesteld dat de huisvestingsconsulenten te veel belast worden met administratieve taken. Je kan er geen andere taken bijdoen. Er is nood aan meer personeel om te kunnen begeleiden.

51

Tom Raes: het gaat niet zozeer om meer mensen; wél mensen meer tijd geven om mensen te begeleiden. Het kan niet de bedoeling zijn om in iedere gemeente een woonwinkel op te richten; wel zouden mensen binnen het OCMW, de gemeente, … informatie over huisvesting moeten kunnen geven. Peter Van Cleemput: een minimale schaalgrootte is belangrijk om de kennis up-todate te houden.

Vraaggericht werken / centrale databank Geert Inslegers: wat ik in de nota mis is een omzet van de voorstellen naar realiseerbare actieplannen (+ wat de financiële consequenties zijn). Nu zijn de woonwinkels in Vlaanderen vaak tijdelijke projecten, wat telkens opnieuw een investering in nieuwe mensen vergt. Dit instrument inzetten kan niet met tijdelijke projecten. Naast subsidiëring is er tevens nood aan een centrale databank waarin vraagpatronen worden gekoppeld; niet denken vanuit diensten maar vanuit de vraagstelling. Om dit professioneel te kunnen doen, dient hierin geïnvesteerd te worden vanuit de Vlaamse overheid. De Woonwijzers kunnen hierbij een input geven door aan te geven waar de linken zitten. Luc Goossens: beaamt ook het belang van op een behoorlijke manier te investeren in een databank. Dit heeft ook een meerwaarde voor de overheid: zij krijgt input over waar bijgestuurd moet worden. Frederik Van Wonterghem: beaamt voordeel in twee richtingen Belang van face-to-face dienstverlening Katty Van de Voorde (Wooncentrum Meetjesland): er zouden beter minder middelen besteed worden aan grote campagnes en meer middelen aan woonwijzers; hierdoor is er op ieder moment iemand beschikbaar om gerichte informatie te verstrekken. Tevens wordt opgemerkt dat niet alleen kansarmen met vragen zitten. Ook voor de ‘doorsnee-burger’ is het niet steeds duidelijk wat er op de website staat (bv. i.v.m. aanslagjaar, …). Face-to-face dienstverlening blijft belangrijk (m.i.v. huisbezoeken bij ouderen, gehandicapten, …). Dit kan je niet vervangen door elektronische informatieverstrekking / e-government. M. Smout-Gielens: wijst op project in Leuven waar informatie wordt verstrekt op wijkvergaderingen, die doorgaans een lage drempel kennen. Deze manier van werken zou moeten uitgebreid worden. Er wordt vastgesteld dat allochtonen meer in een gemeenschap leven, waardoor informatie sneller doorstroomt.

Katty Van de Voorde: naar de mensen toestappen blijft belangrijk (bv. seniorenverenigingen) Belang van een overzichtelijk aanbod J. Camps (CV ‘Landwaarts’): zelf al 20 jaar actief in huisvesting, maar vaak nog zelf niet op de hoogte. Eerst dienen intermediaire actoren geïnformeerd te worden over welke plaats zij innemen in huisvestingsbeleid. Peter Van Cleemput: voor de burger moet het duidelijk zijn naar wie hij zich moet richten. Kathy Van Belleghem (Wetswinkel Gent vzw): burgers hebben vaak al een lange zoektocht achter de rug voor men bij hen komt. Onderstreept het belang van overzicht: wie doet wat? Waar kan men waarvoor terecht? Bepaalde maatregelen moeten naar buiten gebracht worden, bv. mensen zijn vaak niet op de hoogte dat woningen aan bepaalde normen moeten voldoen. Intermediairen E. Van Daele: In Gent is er geen informatiefolder over huisvesting in het Turks of Marokkaans, toch zijn 48% van de mensen met een sociale lening allochtoon. Zij werken vaak met tussenpersonen en in hun gesloten gemeenschap gaat informatie snel rond. Het gebeurt dat een dergelijke ‘bemiddelaar’ komt informeren voor 10 personen. Geert Inslegers: Hoe de regelgeving ontwerpen om rechten toe te kennen is de laatste stap. Een mogelijke eerste stap kan er in bestaan om bv. bejaarden die naar de gemeente gaan om een verhuis aan te kondigen op dat moment te informeren. Men mag niet dadelijk naar eindfase stappen; dan loopt men het risico dat er niets van komt. P. Van Sevenant: het afsluiten van een verzekering tegen inkomensverlies zou online moeten kunnen gebeuren. Front-office / back-office Boudewijn Arijs (Vlaams Woningfonds): Woningfonds is bereid om zich in te schakelen in back-office. Maar, ieder moet op zijn terrein blijven; gedegen doorverwijzen. R. Van Daele: ‘elk op zijn deelgebiedje’ is uit zijn tijd; we moeten hier van afstappen en ook de minister hierin meekrijgen J. Camps: gaan we dan alle energie in achterhoedegevechten steken? We mogen niet de fout maken dat ieereen ‘pro domo’ gaat pleiten.

53

E. Van Daele: ik geloof niet in een huisvestingshuis voor iedere gemeente; voorzichtig zijn om alles onder één dak te steken; diverse andere aanspreekpunten mogen niet verdwijnen Nood aan intermediairen / vertalers Vic Geerts: op vele punten zijn er voornamelijk ‘vertalers’ nodig => decreten en besluiten vertalen naar ‘gewone’ mensen. Dit kan ook door doorverwijzers en niet alleen door experts; ‘huis’-artsen voor domein huisvesting

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN

Ondersteuning van particulieren voor verwerving en renovatie van een woning Deel IV. Besluiten en beleidsaanbevelingen gebaseerd op twee HIVA-onderzoeken

Sien Winters Benediekt Van Damme Frank Pirard

Tekst gemaakt in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Woonbeleid

20 september 2002

Hoger instituut voor de arbeid

iii

Inhoud 1. Situering van het onderzoek en de onderzoeksvragen

1

2. Knelpunten in het huidige stelsel ter ondersteuning van eigenaars

3

3. Mogelijke beleidsvoorstellen 3.1 Tussenformules tussen kopen en huren 3.2 Verkoop van sociale huurwoningen 3.3 Het financieel ondersteunen van eigendomsverwerving en renovatie 3.4 Informatiebeleid

4 4 6 12 21

Bibliografie

27

1

1. Situering van het onderzoek en de onderzoeksvragen Binnen het Programma Beleidsgericht Onderzoek 1998 kreeg het HIVA van de Vlaamse Gemeenschap de opdracht toegewezen samen met het Centrum Economische Studiën een ‘onderzoek naar de overheidssteun in het kader van eigendomsverwerving’ uit te voeren. De onderzoeksvragen waren als volgt geformuleerd. 1. Welke bijdrage kan steun bij eigendomsverwerving leveren tot de doelstellingen van het Vlaamse woonbeleid? 11. Wat is de effectiviteit en efficiëntie van de huidige instrumenten voor overheidssteun in het kader van eigendomsverwerving en hoe kunnen effectiviteit en efficiëntie worden verhoogd? Volgende overheidsinstrumenten kwamen bijgevolg in het onderzoek aan bod: − de gesubsidieerde sociale leningen van de VHM en het VWF voor nieuwbouw, aankoop van een groepsbouwwoning, aankoop van een woning op de private markt, sanering; − de niet-gesubsidieerde sociale leningen van de SKV’s; − de premies van de Vlaamse overheid (TIL, VAP); − de gratis verzekering tegen inkomensverlies; − de fiscale voordelen. Om een antwoord te bieden op de onderzoeksvragen werden verschillende onderzoeksmethoden gebruikt: − een inventarisatie van de overheidsuitgaven sedert 1990 per instrument en een berekening van de totale overheidsuitgaven resp. voor ondersteuning van eigenaars en van huurders via de begrotingen; − een analyse van administratieve databanken opgezet voor registratie en opvolging van de aanvragen voor steun; − de methode van de gebruikskosten die toelaat na te gaan wat de effecten zijn van de verschillende instrumenten op de kostprijs van het wonen; − een macro-economische effectenmeting (uitgevoerd door het CES); − een uitgebreide telefonische bevraging van eigenaars en huurders van woningen. Dankzij deze combinatie van verschillende onderzoeksmethoden verkregen we complementaire informatie en konden we een vrij breed beeld schetsen van de eigenheid van de instrumenten, de bereikte doelgroepen, de kostprijs, de effecten, de knelpunten in het systeem. Het onderzoek sloot af met een reeks aanbevelingen. Deze waren rechtstreeks het gevolg van de technische analyses. Het toetsen van de conclusies aan de visie van een aantal centrale actoren van het woonbeleid maakte geen deel uit van het onderzoek. Er werd niet nagegaan wat de haalbaarheid is van de voorstellen, wat de budgettaire implicaties ervan zijn, welke voorwaarden vervuld moeten zijn voor doeltreffende implementatie. Er werden geen

2

Deel IV

concrete uitspraken gedaan over de optimale hoogte van de inkomensgrenzen of over andere toegangsvoorwaarden (bv. de waarde van de woning). We vermeldden dat hiervoor bijkomende simulaties noodzakelijk waren. Met het onderzoek dat liep van juni 2002 tot september 2002 wilden we verder gaan waar we gestopt waren, met name om de beleidsaanbevelingen te toetsen aan de praktijk van het woonbeleid en de visies van de actoren en ze te concretiseren op basis van bijkomende simulaties, met als doel aan de Minister van Huisvesting voorstellen tot aanpassing van het huidige stelsel voor te leggen en hiervan de consequenties te verduidelijken (onderzoeksvoorstel p. 4). Tegelijkertijd wilden we met dit onderzoek inspelen op een actuele discussie binnen het woonbeleid, met name om huidige sociale huurders de kans te bieden hun huurwoning aan te kopen. We stelden ons tot doel na te gaan wat daarvoor de huidige wettelijke mogelijkheden in Vlaanderen zijn, welk beleid op dit vlak in andere Europese landen gevoerd wordt, en welke nieuwe mogelijkheden hiervoor in Vlaanderen kunnen of dienen gecreëerd te worden. Anderzijds wilden we de discussie verder opentrekken naar andere mogelijke juridische tussenvormen tussen kopen en huren en bekijken welke nieuw producten ook in Vlaanderen zouden kunnen geïntroduceerd worden. We splitsten het onderzoek op in 3 onderzoeksluiken: een juridisch luik, een economisch luik en een communicatieluik. In het juridisch luik bekeken we de formules tussen koop en huur en de toepassingen van de verkoop van sociale huurwoningen in binnen- en buitenland. Eerst werd nagegaan welke formules in België voorkomen, zowel volgens het Belgische, het Vlaamse, het Brusselse en het Waalse recht. Vervolgens werd over de grenzen gekeken. Vooral de situatie in Nederland werd bestudeerd, omdat hier de laatste jaren een veelheid aan tussenformules gegroeid is, maar ook omdat het vorige Kabinet een beleid gevoerd heeft gericht op grootschalige verkoop van sociale huurwoningen. We gingen tevens kort in op de ‘Right to Buy’ politiek die het Verenigd Koninkrijk voerde in de jaren ’80 en op de situatie in Frankrijk. De vraagstelling die in het economisch luik centraal stond is of het Vlaams beleid kan voldoen aan zijn grondwettelijke plicht om iedereen de beschikking te geven over een degelijke en betaalbare woning door steun te bieden bij eigendomsverwerving en hoe deze steun dan in functie hiervan moet gemodelleerd zijn w.b. toegangsvoorwaarden en hoogte van de tegemoetkomingen. Waar we in vorig onderzoeksrapport vooral beschrijvend werkten, stelde zich nu veel meer een normatieve vraag. Als norm namen we de betaalbaarheid van het wonen. Eens deze norm bekend, bepaalden we voor een aantal modelgezinnen hoe hoog de tegemoetkoming overeenkomstig moet zijn. Naast de vraag naar de modaliteiten van de tegemoetkomingen die aan bod komen zowel in het economisch als in het juridisch luik is er ook de vraag naar de

Besluiten en beleidsaanbevelingen

3

manier waarop de burger hierover geïnformeerd wordt en welke diensten de overheid aanbiedt opdat de burger er ook gebruik van zou kunnen maken. Immers, wanneer de klant niet weet dat de tegemoetkomingen beschikbaar zijn en hoe hij er een beroep op kan doen, zal het gevoerde beleid de vooropgestelde doelen niet of onvoldoende bereiken, ook al heeft de overheid de meest optimale overheidsinstrumenten ter beschikking. Daarom is het evenzeer belangrijk om aandacht te besteden aan de informatieverstrekking en de dienstverlening van de overheid in verband met de beschikbare overheidssteun. Dit werd behandeld in het communicatieluik. Binnen dit luik verkenden we de literatuur en vond op 13 september 2002 te Brussel een discussievoormiddag met het werkveld plaats. Elk van deze luiken resulteerde in één nota waarin de resultaten besproken worden. Uitgaande van de vaststellingen die we deden in deze drie onderzoeksluiken en mede teruggrijpend naar de resultaten uit ‘Op zoek naar eigendom’, formuleren we ter afsluiting van het laatste van beide onderzoeken een aantal besluiten die de Minister verantwoordelijk voor huisvesting en zijn administratie toelaten mogelijke beleidsopties te motiveren of te nuanceren. We vertrekken hiertoe van de lijst van de meest belangrijke knelpunten die we menen vast te stellen in de huidige stelsels ter ondersteuning van eigenaars en huurders. Vervolgens bespreken we een aantal mogelijke beleidsmaatregelen die hier een antwoord op kunnen bieden.

2. Knelpunten in het huidige stelsel ter ondersteuning van eigenaars 1. Het instrumentarium waarover de overheid beschikt ter ondersteuning van eigenaars is te complex. Er bestaan te veel verschillende instrumenten, elk met verschillende toegangsvoorwaarden en verschillende hoogte van tegemoetkomingen. Dit is ten koste van efficiëntie en effectiviteit en maakt het moeilijk de burger goed te informeren. 12. Op de woningmarkt is er een aanzienlijk kwaliteitsprobleem. Dit kwaliteitsprobleem situeert zich in belangrijke mate bij de oudere eigenaars, alsook bij de groep van huurders met een laag inkomen. Er is grote behoefte aan sterkere incentieven vanuit de overheid om de woningkwaliteit te verbeteren. 13. De sociale leningen zijn een doeltreffend instrument ter ondersteuning van eigenaars (voor verwerving, maar meer nog voor renovatie), maar voor de groep met de laagste inkomens bevat het systeem nog een aantal knelpunten, met name dat zij vaak niet over het vereiste startkapitaal beschikken alsook dat zelfs ondanks de gunstige intresttarieven de betaalbaarheid van de verwerving en/of renovatie niet gegarandeerd is.

4

Deel IV

14. Terwijl het de Vlaamse overheid is die bevoegd is voor het huisvestingsbeleid, is het de federale overheid die de omvangrijkste financiële steun voor eigenaars ter beschikking stelt, en dit vanuit andere doelstellingen dan de Vlaamse overheid. 15. De Vlaamse burger in het algemeen, en de kansarme burger in het bijzonder, zijn onvoldoende goed geïnformeerd over de steun die de overheid ter beschikking stelt voor woningverwerving en renovatie.

3. Mogelijke beleidsvoorstellen 1.0 Tussenformules tussen kopen en huren In het juridisch luik van dit onderzoek werden twee soorten tussenformules tussen kopen en huren bekeken: − (varianten van) de formule die in de eerste fase de gedaante aanneemt van huur en vervolgens, zoals van meetaf aan afgesproken, overgaat in koop; − (varianten van) de formule waarbij de overeenkomst tussen beide partijen zowel elementen in zich draagt van huur als van koop, en dit bij eender welke momentopname. Voorbeelden van de eerste benadering vonden we in het Brusselse Gewest, het Waalse Gewest en in Frankrijk. De tweede soort formules ontspruit vooral aan de creativiteit van de woningcorporaties in Nederland, waar sedert de verzelfstandiging van de corporaties het ontwikkelen van nieuwe formules een element is in de concurrentiestrijd. De gemeenschappelijke motivatie achter beide soorten formules is dat zij trachten de voordelen van koop en huur te verenigen. De voordelen van koop zijn o.a. de woonzekerheid, de mogelijkheid om de woning volledig te verbouwen en in te richten naar eigen voorkeur, de kans op waardestijging. Een probleem met kopen (en dus een motief voor huren) is dat men over voldoende financiële middelen moet beschikken, en dit zowel onder de vorm van een minimum startkapitaal als van een minimum inkomen om de hypothecaire lening te kunnen aflossen. Positief aan huren is dan weer dat het onderhoud van de woning ten laste is van de eigenaar. Gunstig aan kopen is dat men bij het aangaan van de lening zekerheid kan hebben over de afbetalingskosten (bij vaste rentevoet), terwijl bij huren de toekomstige ontwikkeling van de huurprijs niet perfect voorspelbaar is. Eén van de meest voor de hand liggende formules die voordelen van beide combineert is de huurkoop. Hierbij wordt een huurovereenkomst afgesloten met een aankoopoptie voor de huurder die te lichten is binnen een vooropgestelde termijn (bijvoorbeeld 5 jaar). De huur die betaald wordt tijdens de huurperiode wordt

Besluiten en beleidsaanbevelingen

5

aanzien als een afbetaling van de investering. De huurder-koper kan de aankoopoptie lichten en het resterend deel van het kapitaal onder de vorm van een lening afbetalen. In het geval hij de optie niet licht, is hij verplicht een vergoeding te betalen en de woning te verlaten (bv. in Frankrijk), of behoudt hij het recht tot huren en krijgt hij zelfs het teveel betaalde bedrag geristorneerd (in Wallonië). Een interessante toepassing vonden we in het Brussels Gewest waar in de jaren ’80 door het Woningfonds van de Gezinnen van het Brussels Gewest een formule ontwikkeld werd die specifiek tot doel had een eigen woning binnen het bereik te brengen van gezinnen die niet over het vereiste startkapitaal beschikten. Op verzoek van de geïnteresseerde kocht het Woningfonds een woning aan om ze te verhuren tegen gunstige voorwaarden voor een periode van hoogstens 5 jaar aan de betrokkene. In die tijd moest het gezin er in slagen genoeg geld bijeen te sparen om een deel van de kostprijs van de aankoopverrichting dat niet werd geleend (het vereiste startkapitaal) te dekken. Vervolgens kreeg het gezin een lening van het Woningfonds om de aankoop te financieren. De verzelfstandiging van de woningcorporaties in Nederland maakte dat de huuren verkoopformules niet meer werden opgelegd door de overheid, maar dat de corporaties vrijelijk konden inspelen op de wens van de klant. Men kan er nu een veelheid aan soms erg creatieve tussenvormen vaststellen. De meest toegepaste vorm is de ‘Maatschappelijk Gebonden Eigendom’ (MGE). Bijzonder aan de formule is dat ze de koper een soort verzekering tegen waardevermindering van de woning biedt, in de zin dat de zittende huurder (in geval van problemen) de woning die gebouwd werd door een woningcorporatie kan terugverkopen aan de corporatie waarbij de winst of het verlies van de waardeverandering volgens de vooraf afgesproken manier wordt verdeeld. De corporatie blijft instaan voor het onderhoud van de woning. Een specifieke vorm hiervan is het ‘koopcomfort’, waarbij de waardeontwikkeling integraal naar de koper gaat. Bij ‘koophuur’ koopt de bewoner de binnenkant van de woning en huurt hij de buitenkant van de corporatie. Zo combineert hij de vrijheid van eigenaars met de vrijwaring van onderhoud voor huurders. Om de onzekerheid over toekomstige huur op te vangen, bestaan de formules ‘huurvast’ en ‘huurzeker’, waarbij resp. de huurhoogte voor langere tijd (5 jaar, 10 jaar) wordt vastgelegd of met een vooraf vastgesteld jaarlijks percentage verhoogd.36 Verzilverd wonen’ is gericht op het doelpubliek ouderen. Hier is de chronologie eigenaar – huurder omgekeerd. De corporaties kopen de woningen aan van particuliere huiseigenaars (senioren) om deze meteen te verhuren aan dezelfde personen. De koopsom bedraagt bijvoorbeeld 50 tot 60% van de vrije verkoopwaarde en wordt in één keer uitgekeerd of gespreid over 15 jaar. Het geld van de bewoners dat tot dan toe vastzat in het huis, wordt vrijgemaakt en kan aangewend worden om wat comfortabeler te leven (meer financiële armslag). De corporatie neemt de

36 De kenmerken van kopen zijn hier slechts heel beperkt aanwezig.

6

Deel IV

last van het onderhoud op zich. Aldus ‘verzilveren’ senioren de waarde van hun koophuis en kunnen ze er toch blijven in wonen. Uit dit overzicht blijkt dat de tussenformules een aantal interessante mogelijkheden bieden, maar werd eveneens duidelijk dat het succes van het gebruik in belangrijke mate afhangt van begeleidende maatregelen, bijvoorbeeld het al dan niet eraan koppelen van een premie of sociale lening. Een minstens even belangrijke beperking is dat de tussenformules die in het buitenland werden ontwikkeld, vaak gebouwd zijn op onvaste juridische grond. Eén van de terugkerende problemen was daarbij de onduidelijkheid over de fiscale behandeling. Het toepassen van sommige van deze formules binnen het Vlaamse woonbeleid verdient een overweging, hoewel de hier besproken formules natuurlijk specifiek een antwoord bieden op de behoeften van andere woonmarkten. De Nederlandse woonmarkt is bijvoorbeeld moeilijk vergelijkbaar met de Vlaamse. De huurkoop is het meest voor de hand liggende alternatief. De toepassing hiervan die bestaan heeft in het Brussels gewest, had als voordeel dat de huurder-koper een aantal jaren de tijd kreeg het benodigde startkapitaal te verzamelen. Toch wees de ervaring uit dat de financiële last voor veel gezinnen te zwaar bleef. De formule werd afgeschaft toen in de jaren ’90 de huurprijzen de hoogte in gingen. Een gelijkaardige formule met perspectieven voor het Vlaamse kwaliteitsbeleid zou er als volgt kunnen uitzien: − de kandidaat-koper beslist over de aankoop van een te renoveren woning; − de sociale huisvestingsmaatschappij koopt de woning aan en verhuurt ze gedurende maximaal 5 jaar met aankoopoptie aan de kandidaat-koper; − de kandidaat-koper spaart in deze periode het vereiste startkapitaal; − de kandidaat-koper licht de aankoopoptie en geniet een saneringslening voor 100% van de aankoopprijs en de renovatiekosten. Uit de juridische bespreking bleek evenwel dat huurkoop als dusdanig niet is erkend in de Belgische wetgeving. Ook de Vlaamse Wooncode bevat geen aanduiding over het gebruik ervan. Wenst men er gebruik van te maken, dan is het aangewezen een duidelijke juridische basis op te nemen in de Vlaamse Wooncode. Daarnaast dient uitgeklaard te worden hoe huurkoop fiscaal behandeld zou worden, bv. of fiscale gunstregimes erop van toepassing zijn. 3.2 Verkoop van sociale huurwoningen Een bijzondere tussenvorm tussen kopen en huren is de verkoop van sociale huurwoningen aan de zittende huurders. De wettelijke mogelijkheid hiertoe bestaat in elk van de landen die we beschreven in het juridisch luik. Het beleid waarbinnen deze optie kadert, is echter zeer verschillend. In Vlaanderen, Wallonië en Frankrijk bestaat de mogelijkheid tot verkopen van sociale huurwoningen, maar wordt dit (nog) niet als beleidsinstrument ter verhoging van het aandeel

Besluiten en beleidsaanbevelingen

7

eigenaars ingezet. In Wallonië was tot voor kort de verkoop van sociale huurwoningen niet meer toegelaten, maar op aangeven van de Waalse Minister van Huisvesting is dit voorjaar de procedure versoepeld. Per maatschappij mag het aandeel van de verkochte woningen tijdens de afgelopen 3 jaar evenwel niet het totale patrimonium overtreffen. In Frankrijk wordt de verkoop beperkt, met name tot deze woningen die voldoende onderhouden zijn en minstens 10 jaar verhuurd zijn geweest. Bovendien mag de verkoop het patrimonium van de huisvestingsmaatschappij niet buitensporig verminderen. In Nederland en het Verenigd Koninkrijk daarentegen wordt of werd de verkoop van sociale huurwoningen als een uitdrukkelijke beleidsdoelstelling vooropgesteld. In Vlaanderen voorziet de Vlaamse Wooncode en in het bijzonder het zogenaamde ‘overdrachtenbesluit’ van 11 mei 1999 de mogelijkheid dat sociale huisvestingsmaatschappijen sociale huurwoningen verkopen aan zittende huurders. Een voorwaarde is dat de woning eerst 15 jaar is verhuurd geweest. Een andere voorwaarde is dat steeds een huurpatrimonium moet beschikbaar blijven dat qua aard, omvang en samenstelling toereikend is om het recht op menswaardig wonen te verwezenlijken ten aanzien van de meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden. Als verkoopprijs geldt de venale waarde van de woning, of de geactualiseerde waarde van de kostprijs, zo deze hoger is dan de venale waarde. De VHM dient elke verkoop goed te keuren. Tot op heden wordt de mogelijkheid tot verkoop van sociale huurwoningen door de Vlaamse overheid echter niet uitdrukkelijk aangewend als beleidsinstrument. Recent gaan stemmen op om dit wel te doen. De redenen die daarvoor gegeven worden zijn het verzamelen van middelen voor nieuwe sociale woningbouwprojecten, de vrije keuze van de sociale huurder, de bijdrage tot de welvaartspositie van het gezin en het bevorderen van de sociale mix. De argumentatie is gelijklopend met deze die we in andere landen terugvinden. Vooral in Nederland is er de afgelopen jaren een uitvoerig debat gevoerd. Aanleiding was de beleidsdoelstelling van het vorige (paarse) Nederlandse kabinet om tegen 2010 het aandeel eigenaars op te trekken van 52% naar 65%, en dit deels door verkoop van corporatiewoningen. Vooropgesteld werd een verkoop van 500 000 woningen tegen 2010, d.w.z. 50 000 op jaarbasis. De overheid wilde hiermee inspelen op de belangstelling die ze bij de burger waarnam voor het verwerven van een eigen woning, een interesse die in belangrijke mate voortsproot uit de sterk stijgende huurprijzen enerzijds en een lage hypotheekrente anderzijds. De overheid wilde de keuzevrijheid van burgers verhogen en hen (met inbegrip van lage inkomensgroepen) de kans geven een eigen woning te verwerven. Andere argumenten waren dat met de aankoop de binding met de buurt zou versterken en de mogelijkheden die de aankoop biedt voor de emancipatie van huurders. Ook in het Verenigd Koninkrijk was de keuzevrijheid van de burger een belangrijk argument voor de ‘right to buy’ politiek die sedert het begin van de jaren ’80 werd

8

Deel IV

gevoerd door de Britse regering onder leiding van de Conservatives. Andere argumenten waren ook toen reeds de bijdrage tot de sociale mix, de positieve invloed op de woonomgeving, en de financiële zekerheid voor de eigenaar. Opvallend is het toenmalige argument dat we ook nu in Vlaanderen horen, met name dat door grotere eigendomsverwerving de klassenmaatschappij bekampt wordt, omdat eigendom niet langer het voorrecht is van de hogere en middeninkomens. Toch lezen we in de commentaren bij het gevoerde beleid in Nederland en het Verenigd Koninkrijk ook kritische geluiden. Zo rijst de vraag of de burger hiervoor wel vragende partij was, en of de optie niet te zeer ingegeven was door financiële overwegingen. In Nederland heeft het afgelopen decennium een verzelfstandiging van de corporaties plaatsgevonden. De subsidies aan de corporaties voor nieuwbouw en renovatie werden afgeschaft. Een van de mogelijkheden voor de financiering van nieuwe investeringen is het te gelde maken van het patrimonium. Het lijkt er dan volgens sommigen ook op dat de woningcorporaties die een verkoopbeleid ontwikkelen, dit eerder doen vanuit bedrijfseconomische redenen dan om gevolg te geven aan de wensen van de huurders. Een voor de hand liggend punt van kritiek, zowel in Nederland als in het Verenigd Koninkrijk, is dat met de verkoop van de sociale huurwoningen het beschikbare huurpatrimonium krimpt. De verwezenlijkte nieuwbouw kan geen gelijke tred houden met het aantal verkochte woningen en het tekort aan betaalbare huurwoningen neemt toe. Maar bovendien is er een risico op kwaliteitsverlies van de sociale huurmarkt en op dualisering. In het Verenigd Koninkrijk bleek dat in geen tijd de toplaag van de sociale voorraad verkocht werd, dit aan bewoners met een relatief hoger inkomen. Wat overbleef binnen de sociale huursector was van geringere kwaliteit en werd bewoond door de resterende groep huurders, gekenmerkt door een lager inkomen. Terwijl de maatregel beargumenteerd werd vanuit de sociale mix, droeg ze dus bij tot de polarisering tussen huurders en eigenaars en tot een residualisering van de sociale huursector. Met ‘residualisering’ van de sociale huursector wordt bedoeld dat deze uiteindelijk enkel nog een veiligheidsnet biedt voor huishoudens met zeer lage inkomens, vaak afhankelijk van een uitkering, met een oververtegenwoordiging van eenoudergezinnen en ouderen. Dergelijke residualisering heeft tot gevolg dat er doorgaans ook minder aandacht wordt besteed aan de kwaliteit van de woningen en het onderhoud. De rol die de overheid zich toebedeelt, wordt dan restrictiever. Het huisvestingsbeleid wordt een restbeleid (Pannecoucke e.a., 2001 op basis van Lund, 1996; Malpass & Murie, 1994). De vraag is of dit probleem zich ook in Vlaanderen zou voordoen. In ieder geval blijkt uit het economisch luik dat indien de aankoop niet wordt gesubsidieerd enkel de huishoudens met de hoogste inkomens hun sociale woning zullen kunnen kopen. Men kan veronderstellen dat deze huishoudens hun inkomen geleidelijk hebben opgebouwd en dat ze dus reeds langer in hun sociale huur-

Besluiten en beleidsaanbevelingen

9

woning wonen. Dit zou betekenen dat de hoogste inkomensgroepen in de oudste woningen wonen. De woningen die verkocht worden aan de zittende huurder zouden dan niet noodzakelijk de nieuwste (en beste) woningen zijn, maar eerder de oudere. De VHM beschikt niet over databestanden waarin we de link tussen ouderdom van de woning en inkomen kunnen nagaan, maar uit een analyse van steekproefgegevens van UFSIA37 blijkt er geen een band te zijn tussen ouderdom van de woning en inkomen van de zittende huurder. Ook het risico dat het woningenbestand krimpt is reëel bij de verkoop van sociale huurwoningen in Vlaanderen. Er wordt weliswaar een voorwaarde tot herinvestering van de vrijgekomen middelen door verkoop opgelegd, maar als gevolg van de veranderde normen is de kostprijs voor het bouwen van een nieuwe woning hoger dan de verkoopprijs van een bestaande woning en kunnen er dus minder woningen bijgebouwd worden dan dat er worden verkocht. Een andere vraag die rijst is of er geen grenzen zijn aan het verder opdrijven van het aandeel eigendomswoningen binnen het totale woningpatrimonium. Een eigenaar is doorgaans ‘honkvast’, veel minder geneigd te verhuizen. Wordt het eigen woningbezit te groot, dan daalt de mobiliteit op de woningmarkt, en zal dit een opwaartse druk geven op de huurprijzen. Een opmerking die in Nederland te horen is, maar waar ook de VHM op wijst, is het feit dat de verkoop van een gedeelte van de woningen van een wijk of een complex toekomstige renovatiewerken door de huisvestingsmaatschappij zal bemoeilijken en de kostprijs ervan zal verhogen. Een versnippering van eigendom maakt stadsvernieuwingsprojecten een pak moeilijker. Het splitsen van de eigendom stelt trouwens op zich reeds problemen, vooral in appartementsblokken waar de gemeenschappelijke delen moeten worden verdeeld over de verschillende eigenaars. Dit obstakel kan ertoe leiden dat vooral de verkoop van ééngezinswoningen aanslaat en dat de flatgebouwen, voornamelijk gelegen in de steden, binnen het sociaal huurpatrimonium blijven. Eén van de ultieme vragen aangaande het succes van het gevoerde beleid in Vlaanderen en het VK, is natuurlijk in welke mate de burger er op inspeelde. Op dit punt zijn de ervaringen in beide landen verschillend. In het Verenigd Koninkrijk is de maatregel zeer populair: 1,8 miljoen Britten tekenden er op in. In Nederland blijft groot succes uit, en dit ondanks financiële stimuli. Tussen 1990 en 1998 nam het jaarlijks aantal verkochte huurwoningen toe van 17 000 naar 32 000, wat echter nog een eind afblijft van de vooropgestelde 50 000. Als verklarende factoren voor het uitblijven van de resultaten worden zowel vraag- als aanbodfactoren aangegeven, zoals: − de terughoudendheid van de corporaties om hun patrimonium te verkopen; − bedrijfseconomische argumenten bij de kleinere corporaties (de schaal wordt te klein);

37 Met dank aan de collega’s van UFSIA en in het bijzonder mevrouw Isabelle Pannecoucke voor het uitvoeren van de analyses.

10

− − −

Deel IV

de vraag van de burger werd verkeerd ingeschat. Zo blijkt de traditie, die er eerder één is van huren dan van kopen, niet zo gemakkelijk te doorbreken; de zware administratieve procedures; de stijgende prijzen op de koopmarkt.

Een recente studie van de Stichting Experimenten Volkshuisvesting (SEV), die we zelf nog niet konden inkijken maar die wel geciteerd wordt op de website van Aedes, belicht ook positieve aspecten van de verkoop van sociale huurwoningen. In het bijzonder wijst deze studie op de verrassende effecten op de arbeidsmarktparticipatie door de kopers en op de positieve invloed op de buurtbetrokkenheid, vooral in wijken die worden gekenmerkt door veel mutaties. Het positieve effect op de arbeidsmarktparticipatie lijkt ons verklaarbaar. Immers, wie zich verbindt tot het terugbetalen van een lening zal er minder snel zelf voor kiezen een job te verlaten. Vraag is wel wat hier oorzaak en gevolg is. Het kan immers ook zijn dat enkel de gezinnen met perspectief op stabiele jobs het risico van de aankoop durven aangaan. De positieve invloed op de buurtbetrokkenheid lijkt ons sterk situatiegebonden. Voor Vlaanderen weten we uit het recente UFSIA-onderzoek over de sociale huurders (Pannecoucke e.a., 2001) dat in het gros van de sociale woonwijken de buurtbetrokkenheid van bewoners reeds groot is. Dit is mede het gevolg van de relatief langdurige bewoning: de gemiddelde sociale huurder bewoont reeds 12 jaar zijn sociale huurwoning. Met de verkoop van de sociale huurwoning zal bovendien de bevolkingssamenstelling niet wijzigen. Men kan alleen hopen dat de eigenaar meer zal investeren in zijn woning dan dat de huisvestingsmaatschappij dat zou doen en dat hij zich nog meer zal inzetten voor zijn buurt. Het belangrijkste voordeel van het verkopen van sociale huurwoningen in Vlaanderen is volgens ons dat (indien ook de lagere inkomensgroepen erop zouden inspelen) de groep huurders die afhankelijk is van de overheid kleiner wordt. Zij zullen het vanaf de aankoop van de woning doen zonder de (impliciete) subsidie die zij van de overheid ontvangen, terwijl anderzijds toch hun recht op behoorlijk wonen gerealiseerd is. Als de op deze wijze teruggewonnen subsidie kan ingezet worden voor het behoorlijk huisvesten van huurders die daarvoor in een precaire woonsituatie zaten, dan creëert dit een meerwaarde. Echter, deze redenering gaat maar op voor zover het gesubsidieerde huurders zijn die kopen. De simulaties in het economisch luik wezen er immers op dat de huurprijzen die de hoogste inkomensgroepen betalen in de sociale huursector boven de kostprijs voor de overheid liggen en dat deze groep dus de facto de huur van de andere sociale huurders mee betaalt. Indien juist deze groep verdwijnt uit de huurderspopulatie zal dit een negatieve invloed hebben op de inkomsten van de huisvestingsmaatschappijen, wat zal moeten opgevangen worden door een hogere subsidiegraad van nieuwe investeringen, of door de maatschappijen op een andere manier de kans te geven inkomsten te verwerven, bijvoorbeeld door het ontwikkelen van winstgevende projecten voor een ‘niet-sociaal’ doelpubliek (zie ook verder).

Besluiten en beleidsaanbevelingen

11

Het succes van een mogelijke verkoopoperatie in Vlaanderen hangt aan de vraagzijde in de eerste plaats af van de betaalbaarheid van de aankoop voor de zittende huurder. Uit de simulaties in het economisch luik bleek dat de niet gesubsidieerde aankoop voor de doorsnee sociale huurder niet betaalbaar is, uitgaande van de inkomsten van deze huurder enerzijds en de levensnoodzakelijke uitgaven anderzijds. Om de operatie binnen de betaalbaarheidsgrens te brengen, kan de aankoop worden gesubsidieerd door hiervoor een premie of sociale lening toe te kennen of door te verkopen beneden kostprijs, bijvoorbeeld door de investeringssubsidie te verrekenen. De conclusie uit deze simulaties was dat de kostprijs hiervan voor de overheid dan wel hoog is. Het inzetten van de (per definitie) beperkte overheidsbudgetten voor het stimuleren van de aankoop van sociale huurwoningen moet daarbij zoals steeds afgewogen worden tegen alternatieve bestedingen, zoals bijvoorbeeld het ondersteunen van de verwerving van private woningen waarbij tegelijkertijd de kwaliteit wordt verbeterd. Als we voor Vlaanderen besluiten willen trekken uit de Nederlandse en de Engelse ervaringen, dan moeten we vooreerst wijzen op de grote verschillen tussen de woningmarkten. In beide landen is het aandeel van de sociale huurmarkt veel groter dan in Vlaanderen. Dus dat het huurpatrimonium inkrimpt, is daar alvast minder problematisch dan hier. Maar zelfs in deze omstandigheden wijst Aedes, de koepel van de woningcorporaties in Nederland, op de behoefte om een kernvoorraad aan sociale huurwoningen aan te houden, vooral wanneer in de toekomst de economische omstandigheden terug minder gunstig zouden worden. Bij wijze van besluit over de verkoop van sociale huurwoningen zetten we uitgaande van de ervaringen in Nederland en het Verenigd Koninkrijk en van de berekeningen in het economisch luik de verwachte voor- en nadelen op een rijtje. Tot de positieve effecten behoren: − de bijdrage van het eigen woningbezit tot de welvaartspositie van het gezin; − het vrijkomen van middelen om te investeren in nieuwe sociale huurwoningen; − de mogelijke gunstige invloed op de arbeidsmarktparticipatie; − de mogelijke gunstige invloed op de buurtbetrokkenheid. De problemen of risico’s daarentegen zijn: − de kans dat de verkoopoperatie niet zal aanslaan bij het doelpubliek, tenzij ze aanzienlijk gesubsidieerd wordt; − het inkrimpen van de al reeds zeer schaarse voorraad aan sociale huurwoningen (de nieuwbouw zal geen gelijke tred kunnen houden met de verkoop); − het risico op verdere polarisering tussen de gezinnen die een woning bezitten (hoger inkomen, hogere woonkwaliteit) en deze die dit financieel niet aankunnen (lager inkomen, lagere woonkwaliteit); − de residualisering van de sociale huursector die hiermee gepaard gaat;

12

− − − −

Deel IV

de opwaartse druk op de huurprijzen als gevolg van het nog kleiner worden van de huursector; het moeilijker en duurder maken van toekomstige renovatieprojecten door de huisvestingsmaatschappijen; de moeilijkheden die gepaard gaan met het opsplitsen van de eigendom van de gemeenschappelijke delen in appartementsblokken; de (om al deze redenen) mogelijke terughoudendheid van de huisvestingsmaatschappijen om hierop in te spelen.

3.3 Het financieel ondersteunen van eigendomsverwerving en renovatie Reeds sedert meer dan een eeuw geeft de Belgische staat en (sedert de regionalisering) ook het Vlaams gewest financiële steun aan particulieren om een woning te verwerven of te renoveren. In ‘Op zoek naar eigendom’ werd duidelijk dat het gaat om omvangrijke steun: de federale en Vlaamse overheidsuitgaven samen vertegenwoordigen een jaarlijks bedrag van een kleine 2 miljard euro. Vanaf 1993 ontstond een geleidelijke afbouw van de Vlaamse premies voor aankoop, bouw en renovatie en werd in het woonbeleid de klemtoon verschoven van de ondersteuning van eigenaars naar de ondersteuning van huurders. Daartegenover stond dat de federale overheid via de fiscale voordelen eigenaars financieel bleef ondersteunen, dit voor bedragen die een veelvoud zijn van de budgetten van het Vlaams Gewest, en die bovendien tijdens het laatste decennium van vorige eeuw verdubbelden in omvang. De verhouding tussen de federale en de Vlaamse budgetten dient in wat hierna volgt steeds voor ogen te worden gehouden. Volgende vragen dienen te worden beantwoord: 1. Welke activiteiten (nieuwbouw, aankoop, renovatie) dient de overheid financieel te ondersteunen? 16. Welke doelgroepen dienen financiële steun te ontvangen? 17. Hoe hoog moet die steun zijn? 18. Onder welke vorm wordt de steun best toegekend: als premie, als lening of als fiscaal voordeel? 3.3.1 Welke activiteiten? In ‘Op zoek naar eigendom’ gingen we uitvoerig in op de grote behoefte aan het voeren van een beleid ter verbetering van de woningkwaliteit in Vlaanderen. De voornaamste argumenten waren dat internationaal gezien de woningkwaliteit in Vlaanderen laag is, dat er in Vlaanderen in absolute termen 300 000 woningen zijn die een grondige renovatie nodig hebben, en daar bovenop dat het vooral de laagste inkomensgroepen zijn die de slechtste woningen bewonen. De grote behoefte aan een beleid gericht op kwaliteitsverbetering is trouwens vrij algemeen aanvaard en staat niet voor niets als eerste van de 6 hefbomen voor een Vlaams

Besluiten en beleidsaanbevelingen

13

woonbeleid in de ‘Beleidsnota Wonen 2000-2004’ van de Vlaamse regering. Het lijkt ons dan ook evident dat overheidssteun voor eigenaars van woningen in de eerste plaats wordt voorbehouden voor het mogelijk maken en stimuleren van renovatie-activiteiten al dan niet gekoppeld aan de aankoop van een woning. Vraag is of er ook behoefte is aan bijkomende nieuwbouw. Vanuit de bouwsector klinkt alleszins de roep hiernaar. Sommige wetenschappers wijzen op de krapte op de woningmarkt in Vlaanderen en dus op de nood aan bijkomende woningen. Cijfermateriaal om deze vaststelling te staven is er voorlopig onvoldoende. Feit is wel dat het verruimen van de markt de druk op de huurprijzen kan verminderen. Het voornemen van de Vlaamse regering tot de bouw van sociale huurwoningen kan mede van hieruit gemotiveerd worden. Of de Vlaamse overheid om deze reden nieuwbouw van private woningen financieel moet stimuleren, is echter niet evident, eerst en vooral omdat de inkomensgroep die opteert voor nieuwbouw niet de voornaamste doelgroep van het woonbeleid is, maar ook omdat de federale overheid hieraan al enorme overheidsuitgaven spendeert. 3.3.2 Welke doelgroepen? Het uiteindelijk doel van het Vlaamse woonbeleid is het realiseren van het recht op behoorlijke huisvesting voor iedere burger. Om dit te realiseren met de beschikbare instrumenten en middelen is in de Vlaamse Wooncode de categoriale selectiviteit ingeschreven als één van de uitgangspunten. De doelgroep van het woonbeleid wordt in de Vlaamse Wooncode in algemene zin omschreven als ‘iedereen die het op de woningmarkt moeilijk heeft, in het bijzonder de meest behoeftigen, kansarmen, kwetsbaren’. Dat aan de inkomens van de gezinnen een bovengrens wordt opgelegd om van overheidssteun te kunnen genieten, is van hieruit logisch. Maar: waar moet deze grens liggen? De inkomensgrenzen die momenteel gehanteerd worden zijn erg verschillend voor de verschillende vormen van steun. Algemeen kan wel gesteld worden dat de selectiviteit relatief beperkt is, met uitzondering van de verbeterings- en aanpassingspremie die iets meer doelgroepgericht is. Uit cijfers van begunstigden van de andere voordelen kan men afleiden dat het niet zozeer de laagste inkomensgroep is die de voordelen geniet, maar dat dit eerder de middengroepen zijn. Er speelt dus nog steeds een ‘Mattheus-effect’. Eén van de voornaamste verklaringen hier achter is dat aan de onderkant van de inkomensverdeling de potentiële begunstigden van overheidssteun hiervan weinig of geen gebruik maken omdat zelfs met aanzienlijke subsidiëring de betaalbaarheid van woningverwerving of renovatie niet gegarandeerd is. Hiermee komt men uit bij een fundamentele vraag over de doelgroep van het beleid ter ondersteuning van woningverwerving en renovatie. Ofwel legt men zich er bij neer dat zelfs met overheidssteun eigendomsverwerving niet binnen het bereik van lage inkomensgroepen gebracht kan worden en spendeert de overheid haar middelen aan de middengroepen, in de hoop dat de tegemoetkoming effec-

14

Deel IV

tief een stimulans is om beslissingen te nemen die men anders niet neemt (bijvoorbeeld tot renovatie). In dit geval kunnen de inkomensgrenzen ruim gesteld worden, bijvoorbeeld op het niveau van de maximuminkomens voor de sociale leningen zoals ze vandaag van kracht zijn. Dit is voor een alleenstaande 26 380 euro en voor samenwonenden 39 570 euro, verhoogd met 2 640 euro per persoon ten laste. De beschikbare budgetten zullen in dit geval altijd aanzienlijk kleiner zijn dan het theoretische budget dat vereist is om de volledige groep die recht heeft ook dit voordeel te gunnen. Dit is de situatie zoals we ze vandaag kennen. Voor de sociale leningen betekent dit bijvoorbeeld concreet dat enkel de eerste maanden van het jaar leningen kunnen worden toegekend. Daarna zijn de budgetten uitgeput. Men kan overwegen binnen deze inkomensgrenzen prioriteitscriteria te hanteren die toelaten de beschikbare middelen maximaal te richten op de groep die deze het meest nodig heeft, maar zal dan al snel botsen op het betaalbaarheidsprobleem. Het alternatief is dat de overheid de beschikbare middelen maximaal richt naar de groep waar het effect op de beslissing het grootst zal zijn, met name de lage inkomensgroep die zonder overheidssteun er niet in slaagt een woning te verwerven of grondig te renoveren. Een bijkomend voordeel van het focussen op deze groep is dat hiermee een aanzienlijke kans bestaat dat de betreffende gezinnen de armoedespiraal kunnen doorbreken. Het beschikken over een goede woning blijkt immers in belangrijke mate bij te dragen tot de gezondheid en het welzijn van de gezinsleden, de slaagkansen van kinderen op school, de kansen op tewerkstelling, enz. In het economisch luik van dit onderzoek vertrokken we vanuit de laatste invalshoek. In het bijzonder ging onze aandacht naar de vraag hoe woningverwerving met renovatie betaalbaar kan worden gemaakt (de financiering van renovatie los van verwerving kwam niet uitdrukkelijk aan bod – zie ook infra). We zochten naar mogelijke normen voor betaalbaarheid. De meest gebruikte methode hiervoor is het hanteren van een maximale woonquote, wat inhoudt dat men er van uitgaat dat maximum een zeker percentage (de meest gehanteerde norm is 30% of 33%) van het inkomen mag besteed worden aan het afbetalen van de lening. Een probleem hiermee is dat deze norm veel zwaarder weegt voor een gezin met een laag inkomen dan met een hoog inkomen. Daarom worden soms percentages gehanteerd die toenemen met het inkomen. Een alternatieve methode, die we ook in andere landen terugvinden voor het bepalen van de hoogte van tegemoetkomingen, is te vertrekken van het minimum budget dat een gezin nodig heeft voor een aantal noodzakelijke uitgaven (voeding, kleding, ontspanning, …) en vervolgens te berekenen welk deel van het inkomen nog kan besteed worden aan woonuitgaven. Het verschil tussen dit bedrag en de effectieve woonuitgave is dan het bedrag aan financiële steun dat het gezin nodig heeft om het wonen betaalbaar te maken. Deze redeneerwijze kan worden gevolgd voor het berekenen van de tegemoetkoming voor verwerving en/of renovatie,

Besluiten en beleidsaanbevelingen

15

maar is eveneens toepasbaar op het sociale huurstelsel waar het de basis zou kunnen zijn voor een formule voor berekening van huurprijzen. In het economisch luik pasten we deze redenering dus toe op de aankoop van een woning gekoppeld aan renovatie. Uitgaande van een aantal hypothesen betreffende de aankoopprijs, renovatiekosten, intrestvoeten, … berekenden we maximale inkomensgrenzen en de hoogte van de tegemoetkomingen. De methode leidt tot een aantal interessante vaststellingen, die we hierna bespreken. Hierbij is vooral de redeneerwijze die er achter zit en de samenhang die vastgesteld wordt tussen een aantal variabelen (o.a. tussen de hoogte van het inkomen en de subsidie) relevant, eerder dan de bedragen op zich die resulteren uit de simulaties. De methode is immers erg gevoelig voor de gehanteerde hypothesen. Indien de methode zou worden toegepast voor toekomstige aanpassingen aan premie- of leningstelsels, dan zijn bijkomende simulaties onder meerdere hypothesen aangewezen. De maximale inkomensgrens volgens de gehanteerde methode is dit inkomen waarboven de betaalbaarheid van de operatie voor het gezin ook zonder subsidie verzekerd is. We berekenden dat uitgaande van de norm voor betaalbaarheid en onder de gemaakte hypothesen de inkomensgrens voor alleenstaanden ligt op 17 500 euro en voor samenwonenden op 21 500 euro, te verhogen met 4 250 euro per bijkomende persoon ten laste. Eén van de cruciale veronderstellingen die we hiertoe maakten was dat de aankoopprijs van de woning met inbegrip van renovatiekosten voor de alleenstaande 82 900 euro bedraagt en voor het gezin met twee kinderen 100 000 euro. De inkomensgrenzen zullen wijzigen naarmate men een andere richtprijs hanteert. Zoals we aangaven in het economisch luik is het tevens mogelijk deze richtprijzen regionaal te differentiëren in functie van prijsindicatoren voor de regionale woningmarkt. Ook veronderstelden we dat het gezin over voldoende spaargeld beschikt om de bijkomende kosten (ereloon notaris,…) te betalen. De grenzen die aldus worden bekomen, zijn van toepassing ongeacht de wijze waarop de tegemoetkoming wordt verstrekt, m.n. als lening dan wel als premie. Ze kunnen dus de basis kunnen zijn voor alle gesubsidieerde leningen en premies, voor zover deze blijven bestaan (zie 3.3.4). Op de vraag waar de grens moet liggen ingeval de tegemoetkoming bedoeld is voor renovatie zonder dat deze gepaard gaat met een verwerving, gingen we in dit onderzoek niet in. Het uitgangspunt ‘betaalbaarheid’ biedt hiervoor minder houvast. Immers, de betaalbaarheid van dergelijke renovatie hangt naast het inkomen af van het al dan niet afbetaald zijn van de hypothecaire lening waarmee de aankoop werd gefinancierd. Indien de lening reeds is afbetaald, valt de naakte woonkost weg, en kan vermoedelijk door een grote groep de renovatie worden betaald vanuit een nieuwe lening of vanuit het gespaard vermogen dat opgebouwd werd met de middelen die na afloop van de afbetaling vrij kwamen. Voor deze groep is overheidssteun niet nodig om renovatie betaalbaar te maken.

16

Deel IV

Anderzijds is het ook zo dat met de pensionnering het inkomen een sterke terugval kent. Een optimale tegemoetkoming, gemodelleerd vanuit de norm ‘betaalbaarheid’ zou deze elementen moeten incalculeren, wat een moeilijke oefening wordt. We kunnen op basis hiervan moeilijk uitspraken doen over de maximum inkomensgrenzen voor dergelijke tegemoetkoming, maar kunnen wel stellen dat het alleszins aanbevolen lijkt deze tegemoetkoming voldoende selectief te houden om een maximaal effect op de beslissing te doen hebben. 3.3.3 Hoe hoog moet de tegemoetkoming zijn? We redeneren verder voor de hierboven besproken aankoop met renovatie. Huishoudens waarvan het inkomen lager is dan de maximum inkomensgrens kunnen de verwerving niet met hun lopende inkomsten financieren en zijn dus afhankelijk van ofwel gespaard vermogen ofwel van een overheidssubsidie indien geen spaargeld beschikbaar is. Het spreekt voor zich dat de behoefte hieraan stijgt naarmate het inkomen daalt. Bij de onderstaande cijfers gaan we ervan uit dat de huishoudens niet hebben gespaard en het verschil tussen hun inkomen en de inkomensgrens dus volledig overbrugd moet worden met een soort van overheidstegemoetkoming. Deze overheidstegemoetkoming kan de vorm aannemen van een premie of een sociale lening. Zoals reeds bleek in ‘Op zoek naar eigendom’ is echter zelfs met de momenteel reeds zwaar gesubsidieerde sociale lening de betaalbaarheid nog niet voor iedereen verzekerd. Daarom deden we een aantal suggesties om hieraan tegemoet te komen, o.a. het onder bepaalde voorwaarden verlengen van de looptijd van de lening, of het toekennen van een startpremie voor het financieren van de bijkomende kosten. Dit werkten we in dit onderzoek verder uit. Zo formuleerden we een alternatief voor het sociaal leningsregime waarin niet langer het belastbaar jaarinkomen als uitgangspunt wordt gebruikt voor het toekennen van een lening, maar wel betaalbaarheid. We stelden niet enkel de intrestvoet, maar ook de looptijd van de lening afhankelijk van betaalbaarheid (uitgedrukt door het minimum budget). In concreto lieten we de intrestvoet dalen met het inkomen, dit tot het huidig gehanteerd minimum van 2,2%. Indien ook met deze intrestvoet de betaalbaarheid nog niet gegarandeerd was, verlengden we de looptijd van de lening. In vergelijking met de huidige sociale leningen impliceert dit systeem dat de laagste inkomens meer gesubsidieerd en de hogere inkomens minder. Zo zou een gezin met twee kinderen met een netto belastbaar inkomen gelijk aan 28 000 euro een premie moeten krijgen van 11 500 euro of een sociale lening met intrestvoet van 3,8% over 240 maanden om de verwerving en renovatie van een woning ter waarde van 100 000 euro te kunnen bekostigen. Wanneer hun netto belastbaar inkomen slechts 25 000 euro bedraagt zou deze premie al moeten oplopen tot 31 500 euro of een sociale lening met een intrestvoet van 2,2% over

Besluiten en beleidsaanbevelingen

17

250 maanden. Voor de gezinnen leveren bovenstaande premie en sociale intrestvoeten éénzelfde resultaat op in termen van betaalbaarheid. De methode die hierboven gevolgd werd voor het bepalen van de inkomensgrenzen en de hoogte van de tegemoetkomingen biedt volgens ons een goed uitgangspunt om het huidige premie- en leningstelsel te herzien en de effectiviteit ervan te verhogen. Toch willen we tegelijkertijd een aantal kritische bemerkingen maken bij de gevolgde methode. In de eerste plaats kan het niet de bedoeling zijn dat het woonbeleid via financiële steun voor wonen algemene bestedingsproblemen van lage inkomensgroepen gaat oplossen. Dit dient immers te gebeuren via een algemeen inkomens- en tewerkstellingsbeleid. Zo stelden we vast dat zelfs het bestaansminimum onder het budget blijft dat minimaal noodzakelijk is om te voorzien in het levensonderhoud. Het zou fout zijn de subsidie vanuit het woonbeleid dit tekort te laten compenseren. Om deze reden zou alleszins een maximum moeten gesteld worden aan de subsidie. Net zoals een minimumgrens gesteld wordt aan de kosten van levensonderhoud, zo ook dient een maximum gesteld aan de kostprijs van de woning. Deze maximum kostprijs kan men variëren naargelang gezinssituatie en regio (om tegemoet te komen aan de grote regionale verschillen in de prijzen op de woningmarkt). Maar zelfs met deze ingebouwde beperkingen blijft de vraag of de betaalbaarheid het enige criterium mag zijn. Het resultaat van deze benadering is immers dat lage inkomensgroepen zeer zwaar gesubsidieerd worden. Het risico op de armoedeval zal daarmee verhogen. De stimulans voor gezinnen om via de arbeidsmarkt het inkomen te verhogen kan ermee verdwijnen. Met de zware subsidiëring krijgen mensen ook het signaal dat de overheid wel voor hen zal instaan, welke beslissing zij ook nemen. Zij zullen zich daarbij vaak niet bewust zijn van de solidariteit die zij op deze manier ontvangen van medeburgers. Een ander punt is de vergelijking met eveneens lage inkomensgezinnen die in de huursector achterblijven. Studies wijzen er op dat deze gezinnen zich in een veel moeilijker welvaartspositie bevinden dan eigenaars en dat zij meer betaalbaarheidsproblemen hebben (zie o.a. De Decker, 2000). Uitgaande van het grondwettelijk recht op behoorlijke en betaalbare huisvesting voor iedereen zou de betaalbaarheid het basisprincipe moeten worden van niet alleen de ondersteuning van eigenaars, maar ook van huurders, bijvoorbeeld door ook de prijszetting in de sociale huursector hierop te baseren. We merken op dat dit echter een ongelijke subsidiering van eigenaars en huurders zou inhouden. Immers een gelijke behandeling op vlak van uitgaven betekent niet noodzakelijk gelijke kosten (zie hoofdstuk 9 over de gebruikskostenbenadering in ‘Op zoek naar eigendom’). Als men zowel de tussenkomsten in de huur- als in de koopsector laat afhangen van dezelfde definiëring van betaalbaarheid zal de subsidiëring voor de koper veel hoger moeten zijn dan die voor de huurder, omdat de afbetaling van de koper ook voor een deel uit vermogensopbouw bestaat. De woonkost na aftrek van subsidies

18

Deel IV

zal als gevolg daarvan voor de koper veel lager zijn dan voor de huurder. Een dergelijk beleid zou dus een duidelijk incentief tot kopen inhouden. Indien gelijke kosten voor de (gesubsidieerde) kopers en huurders wordt nagestreefd, zou bij het minimum budget exclusief woonuitgaven van de huurders een marge voor vermogensopbouw moeten worden gerekend. Deze zou dan huurders in staat stellen te sparen voor een eigen woning. Keren we nu even terug naar de kern van de zaak. De motivatie om prioritair belang te hechten aan betaalbaarheid is gebaseerd op het grondwettelijk recht op behoorlijke huisvesting voor iedereen en niet op het recht op vermogensopbouw. 3.3.4 Welke vorm van tegemoetkoming? In ‘Op zoek naar eigendom’ wezen we reeds op de grote nood aan vereenvoudiging van de huidige tegemoetkomingen voor eigenaars van woningen. Dit kan gedeeltelijk door afstemming van de inkomensgrenzen en andere toegangsvoorwaarden, of nog verdergaand door een aantal instrumenten te integreren. We spraken ons niet uit over welke instrumenten dan behouden moeten blijven, moeten opgaan in andere of eventueel moeten afgeschaft worden. Wel wezen we op de voor- en nadelen van een aantal van de instrumenten. Zo kwamen de sociale leningen in het algemeen en de saneringsleningen in het bijzonder als zeer doeltreffend uit de evaluatie. Positief was vooral de grote invloed die ervan uitgaat op de beslissing tot verwerving of renovatie, dit als gevolg van de hoge subsidie-equivalent. Daarnaast bleek de inkomensgebondenheid van de intrestsubsidie bij te dragen tot de effectiviteit van de sociale leningen. Vooral de saneringsleningen bleken een sterk instrument: ze stellen een groep gezinnen met een laag inkomen in staat de noodzakelijke woonkwaliteit te realiseren en tegelijkertijd woonzekerheid te hebben. Een zwak punt is de stop-and-go politiek die de huisvestingsmaatschappijen noodgedwongen moeten voeren als gevolg van de veel te beperkte kredieten. Om deze reden voeren zij een beperkt informatiebeleid, wat mede tot gevolg kan hebben dat binnen de toegangsvoorwaarden de beter gesitueerde groep het meest van de voordelen geniet. Een ander zwak punt met hetzelfde punt is dat zelfs met de sociale lening de betaalbaarheid van de te financieren operatie niet verzekerd is. Hierop gingen we reeds uitvoerig in. Indien het sociaal leningstelsel in deze zin wordt aangepast en ook de budgetten aanzienlijk zouden worden opgetrokken, denken we dat Vlaanderen beschikt over een krachtig en doelgericht instrument voor het voeren van een woonbeleid (uiteraard niet het enige noodzakelijke). Verwijzend naar 3.3.1 willen we hier ook uitdrukkelijk de vraag stellen of het toekennen van saneringsleningen niet een grotere prioriteit moet krijgen dan sociale leningen voor nieuwbouw, of anders gesteld, of met de per definitie beperkte overheidsmiddelen nog langer nieuwbouwleningen moeten worden toegekend.

Besluiten en beleidsaanbevelingen

19

Een laatste punt betreffende de sociale leningen is of het niet (opnieuw) mogelijk moet worden in bijzondere omstandigheden private leningen aan hoge intrestvoeten om te zetten in sociale leningen. Dit zou zeker moeten kunnen binnen een begeleidingsplan van een gezin in armoede of binnen een schuldbemiddelingsprocedure. Is er naast een sterk stelsel van sociale leningen nog behoefte aan een afzonderlijke premie ter stimulering van renovatie? Enkele jaren geleden werd de TIL reeds afgeschaft omdat het bedrag dat de premie nog vertegenwoordigde te klein was om invloed te hebben op de beslissing van particulieren. Einde september 2002 loopt ook de nieuwbouw- en saneringspremie af die anderhalf jaar heeft bestaan. Er rest dus als enige premie nog de verbeterings- en aanpassingspremie. In vergelijking met de sociale leningen schatten we de invloed van deze Vlaamse premies op de beslissing veel geringer. Deze premies zijn immers veel beperkter van omvang. Bovendien zijn ze niet inkomensgebonden. Deze bemerkingen zeggen echter niks over het belang van een premie op zich. Immers, ook premies kunnen worden afhankelijk gemaakt van het inkomen en kunnen worden opgetrokken. Een principiëler punt is de vaststelling in het economisch luik van dit onderzoek dat indien de tegemoetkomingen gemodelleerd worden op basis van het criterium van betaalbaarheid (zoals in de simulaties gebeurde) het verlenen van een premie voor de overheid een hogere kost vertegenwoordigt dan het toestaan van een sociale lening. De verklaring is dat indien het gezin een lening aangaat op de private markt een deel van het premiebedrag zal moeten besteed worden aan intrestbetalingen op de hypothecaire lening, terwijl de overheid via obligaties goedkoper kan ontlenen op de geldmarkt. Eén van de mogelijke argumenten om naast de sociale leningen toch nog een renovatiepremie te laten bestaan, is dat het aangaan van een (bijkomende) schuld voor vele gezinnen toch nog een serieuze drempel betekent. Bovendien is het bijkomend toekennen van een sociale lening vanaf een zekere leeftijd niet meer evident omwille van het risico op niet terugbetaling en dus ook kostelijk. Anderzijds zien we dat juist bij de groep ouderen de renovatiebehoefte groot is: de woning is meestal mee verouderd met de bewoners en is onvoldoende uitgerust om een mogelijke zorgbehoefte in de laatste levensfase mee op te vangen. We zien daarom alleszins een nood aan een premie voor een doelgroep vanaf een minimum leeftijd, bijvoorbeeld 50 jaar, en onder zeer strikte inkomensgrenzen (cf. 3.3.3). Het doel van deze premie is dubbel: zowel het uitvoeren van elementaire verbeteringswerken als het aanpassen van de woning aan veranderende levensbehoeften. Dit doel reikt verder dan de huidige verbeterings- en aanpassingspremie, o.a. door het preventieve karakter van de aanpassingswerken.

20

Deel IV

Naast dergelijke premie zien we - in samenhang met wat hierboven reeds aan bod kwam in verband met sociale leningen - behoefte aan een startpremie die onder zeer strikte inkomensvoorwaarden wordt toegekend in combinatie met een sociale lening. In het bijzonder zou deze startpremie de behoefte aan startkapitaal opvangen voor gezinnen die deze niet kunnen financieren vanuit gespaard vermogen. Tot slot formuleren we nog enkele bedenkingen bij de fiscale voordelen. In de Belgische fiscaliteit is er net als in meerdere andere Europese landen een ongelijke behandeling van huurders en eigenaars in de fiscaliteit. Eigenaars worden zwaar gesubsidieerd. Het argument dat de bevordering van het eigen woningbezit, bijvoorbeeld via de verkoop van sociale huurwoningen, ingegeven is door het motief om de burger de vrije keuze te bieden tussen huren en kopen, is dus niet correct, want tengevolge van de fiscaliteit wordt de burger reeds zeer sterk in de richting van eigendomsverwerving geduwd. Bovenop deze ongelijkheid komt de ongelijke verdeling van fiscale voordelen in functie van het inkomen: naarmate het inkomen toeneemt, stijgt binnen de bevolking het aandeel gezinnen dat geniet van fiscale voordelen. Bovendien: hoe hoger het inkomen, hoe hoger het fiscaal voordeel. Zoals gesteld zijn de federale fiscale voordelen veel omvangrijker dan de Vlaamse tegemoetkomingen. Dit heeft tot gevolg dat in sommige situaties de effecten van de Vlaamse tegemoetkomingen zich beperken tot het rechttrekken van de ongelijke verdeling van de fiscale voordelen. Omdat uiteindelijk het Vlaams gewest bevoegd is voor het realiseren van het recht op behoorlijk wonen, zien we een argument voor de Vlaamse regering om hierover de discussie aan te gaan met de federale overheid. Personenbelasting en BTW zijn federale materie, de heffing van registratierechten en onroerende voorheffing zijn gewestelijke belastingen. Vlaanderen is, tezamen met provincies en gemeenten die opcentiemen heffen, bevoegd voor het tarief en de vrijstellingen van de onroerende voorheffing. De grondslag blijft federale bevoegdheid. Een mogelijke optie voor de Vlaamse regering is dus naast of in plaats van premies en sociale leningen onder bepaalde voorwaarden fiscale gunstregelingen toe te staan. Toch wensen we daarrond een aantal kritische bemerkingen te formuleren. Fiscale voordelen zijn (met uitzondering van de bestaande verminderingen van onroerende voorheffing) vaak niet doelgroepgericht. Nemen we bijvoorbeeld de voorgestelde bevriezing van de belastingsgrondslag na renovatie voor de onroerende voorheffing. Dit levert slechts een substantieel voordeel op voor een huishouden indien men grondig renoveert. Hoe meer geld men kan spenderen aan een renovatie, hoe groter het voordeel. Uit de analyses in het economisch luik bleek echter dat gezinnen met lagere inkomens het zich niet kunnen permitteren om de woning grondig te renoveren. Bijgevolg zullen degenen voor wie de ondersteuning meest noodzakelijk is, minder van het voordeel kunnen genieten. Bovendien wensen we op te merken dat de gevolgen van een bevriezing van de onroerende voorheffing vooral ten laste zal komen van de gemeenten en in mindere mate de provincies, aangezien de gemeentelijke en provinciale opcentie-

Besluiten en beleidsaanbevelingen

21

men zwaarder doorwegen dan de Vlaamse belasting. Stel dat bijvoorbeeld in de gemeente Mechelen een woning wordt gerenoveerd waardoor het kadastraal inkomen stijgt van 842,84 euro tot 1 090,73 euro. Door een bevriezing van het KI derft het Vlaams Gewest voor dit bepaald geval 8,17 euro inkomsten, de provincies 23,69 euro en de gemeenten 130,72 euro. Wat tot hier toe nog niet aan bod kwam, is de invloed die uitgaat van een overheidssubsidie voor woningverwerving op het algemene prijspeil op de woningmarkt. Immers, naarmate bijvoorbeeld aankoop financieel interessanter wordt, zal de vraag toenemen en een opwaartse druk geven op het prijspeil. Op deze manier vloeit een deel van de overheidssubsidie weg via de markt. Om een zicht te geven op de omvang van dit effect in Vlaanderen is nauwkeurige informatie vereist over de Vlaamse vraag- en aanbodelasticiteiten op de woningmarkt, en bij voorkeur voor verschillende segmenten van de woningmarkt. We beschikken enkel over een onderzoek van reeds enkele jaren geleden waarin berekend werd dat een subsidie van 10% van de totale kostprijs van de woning via prijsstijgingen slechts leidt tot een verhoging van de nieuwbouw- of aankoopactiviteit met 2 à 2,5% (Willemé & Meulemans, 1999). Een subsidie voor de aankoop van een woning zou daarbij minder wegsijpelen via de markt dan een subsidie voor nieuwbouw. Bij gebrek aan dergelijk simulatiemodel vermelden we enkel de algemene stelregel dat de invloed op het algemeen prijspeil geringer is naarmate de tegemoetkoming selectiever is (Whitehead & Scanlon, 2002). Englund (2002) wijst er op dat vooral de hoge fiscale voordelen als gevolg van de algemeenheid van de maatregel een inflatoir effect hebben, waardoor de voordelen grotendeels terugvloeien naar de markt. Deze bevinding versterkt de argumentatie voor het voeren van een doelgroepgericht beleid en het verhogen van de selectiviteit van de tegemoetkomingen, eerder dan te opteren voor algemene fiscale maatregelen. 3.4 Informatiebeleid Op basis van een literatuurstudie en een discussie hierover met het werkveld die plaatsvond op 13 september 2002 te Brussel, kunnen we en aantal aanbevelingen formuleren betreffende de informatieverstrekking in het woonbeleid. 3.4.1 Logica in het beleid De eerste voorwaarde om duidelijke informatie te kunnen verstrekken aan de burger is dat het beleid zelf en de door het beleid ingezette instrumenten die het beleid uitvoeren getuigen van een logica. Momenteel is er op een heel aantal punten gebrek aan de vereiste coherentie. Zo is er een grote versnippering van bevoegdheden over de verschillende bestuursniveaus (federaal, Vlaams, provinciaal, gemeentelijk) alsook binnen het Vlaams gewest (meerdere afdelingen van de administratie, VHM, VWF, VOB). Daarbij werken deze instanties niet altijd vanuit dezelfde finaliteit. Het meest

22

Deel IV

opvallend is de tegenstelling tussen de doelstellingen die de federale overheid en de Vlaamse overheid nastreven wanneer zij huisvesting subsidiëren. Het betreft hier dus vooral een bestuurskundige discussie. Op Vlaams niveau wordt deze discussie momenteel gevoerd binnen het ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ en binnen het kerntakendebat. Hopelijk brengen deze meer klaarheid. Maar er is ook gebrek aan inhoudelijke logica, met name een tekort aan samenhang tussen de behoeften en problemen bij de burger en op het werkveld enerzijds en de beleidsaanpak die daar tegenover gesteld wordt anderzijds. In het economisch luik van dit onderzoek illustreerden we bijvoorbeeld hoe de overheidssteun voor eigendomsverwerving tot doel heeft het verwerven van een eigen woning mogelijk te maken voor lage inkomensgroepen, terwijl deze tegemoetkomingen zodanig gemodelleerd zijn dat zelfs met deze steun aankoop of nieuwbouw financieel niet betaalbaar is. Een ander kritisch punt is de vereiste beleidscontinuïteit. Wanneer opeenvolgende ministers telkens het geweer van schouder veranderen, zal het ook voor de burger niet duidelijk zijn waarvoor de overheid staat in het woonbeleid, zelfs wanneer daarover een perfecte communicatiestrategie gevoerd wordt. Zo ook is er de toch wel zeer cruciale bemerking van de koopmaatschappijen dat zij niet geneigd zijn de burger actief te informeren over voordelen die slechts enkele maanden per jaar beschikbaar zijn (zoals de sociale leningen). Zij gebruiken hier de notie ‘ethische communicatie’, waarmee ze bedoelen dat zij én de burger frustreren én de huisvestingsmaatschappij schaden wanneer zij actief gaan informeren over voordelen die men dan achteraf niet kan toekennen. 3.4.2 Vereenvoudiging van de overheidsinstrumenten Het geheel van overheidsinstrumenten ter ondersteuning van eigenaars vertoont zich als een veelkleurig lappendeken. Elk instrument heeft andere toekenningsvoorwaarden, een andere verantwoordelijke instantie, andere administratieve procedures, een andere wijze van uitbetaling. Nochtans is de finaliteit vaak (gedeeltelijk) gelijklopend. Een vereenvoudiging lijkt dan ook noodzakelijk. In de eerste plaats is deze vereenvoudiging vereist op het Vlaams niveau. Een illustratie hiervan is de onduidelijkheid die er bij de burger bestaat over het verschil tussen de sociale leningen van het Vlaams Woningfonds, de VHM en de sociale kredietvennootschappen. Dienen deze naast elkaar te blijven bestaan? Er is ook behoefte aan afstemming tussen het Vlaamse, provinciale en gemeentelijke niveau. Voor zover de provincies en gemeenten blijven vasthouden aan het ook zelf verstrekken van tegemoetkomingen, kan minstens overwogen worden de toegangsvoorwaarden vast te hangen aan deze van de Vlaamse tegemoetkomingen en/of de administratieve procedures te vereenvoudigen door bijvoorbeeld af te spreken dat de verschillende premies kunnen aangevraagd worden op basis van één gezamenlijk dossier. Op een aantal plaatsen gebeurt dit reeds. Een verdergaande vereenvoudiging lijkt ons alleszins een belangrijke stap naar een meer

Besluiten en beleidsaanbevelingen

23

transparant woonbeleid. Anderzijds kan men ook niet onbeperkt de regelgeving vereenvoudigen, en biedt de informatietechnologie heel wat mogelijkheden om ook complexe aangelegenheden eenvoudig over te brengen aan de burger. 3.4.3 Een centraal elektronisch informatiepunt Tussen de deelnemers aan de discussievoormiddag op 13 september 2002 bestond zeer grote consensus over de behoefte aan een centraal informatiepunt, waar alle informatie over het beleid op de verschillende niveaus en van de verschillende uitvoerende instanties permanent up-to-date gehouden wordt. Dit elektronisch informatiepunt is zowel gericht naar burgers als naar professionelen. Om het toegankelijk te maken voor burgers dient het informatie-aanbod gestructureerd te zijn vanuit vraagpatronen van burgers en niet zozeer vanuit de diensten en/of tegemoetkomingen die verstrekt worden. Dit betekent dat ook informatie over het aanbod van andere diensten of administraties (ruimtelijke ordening, welzijn) en van de private sector (banken, verzekeringen, …) er aan gelinkt moet zijn. Een inspirerend voorbeeld van dergelijk centraal informatiepunt vonden we in Frankrijk op de website van ANIL, waar de burger gerichte vragen krijgt voorgeschoteld en na invoer van gegevens over zijn specifieke situatie en wensen naar de juiste informatie wordt geloodst. Ook in Vlaanderen moet iets dergelijks mogelijk zijn. De Vlaamse overheid lijkt het best geplaatst om een initiatief te nemen vanuit haar verantwoordelijkheid voor het realiseren van het recht op behoorlijk wonen. 3.4.4 Versterking van de rol van de huisvestingsconsulent Een centraal elektronisch informatiepunt is een noodzakelijke, maar tevens een onvoldoende voorwaarde voor een transparant woonbeleid. Elektronische communicatie ligt immers nog steeds buiten het bereik van een groot deel van de bevolking. Mondelinge communicatie blijft een belangrijke aanvulling. De deelnemers aan de discussievoormiddag pleitten zelfs voor een opwaardering van face-to-face informatie. Hier ligt een belangrijke rol voor de huisvestingsconsulent, die deze taak kan opnemen vanuit het gemeentebestuur of het OCMW, of vanuit een woonwinkel/woonwijzer, huisvestingsmaatschappij. De cursus huisvestingsconsulent heeft nu reeds een breed bereik. Maar de nood aan aangepaste vorming, bijvoorbeeld in communicatie met kansarme doelgroepen, blijft. De huisvestingsconsulent mag zijn taak niet beperken tot passieve openbaarheid, dit wil zeggen tot het verstrekken van informatie op vraag van de cliënt. Een actieve houding is nodig. Daarvoor dient de huisvestingsconsulent samen te werken met andere lokale woonactoren en met actoren uit aangrenzende beleidsdomeinen als ruimtelijke ordening en welzijn. Ook het inschakelen van intermediairen kan nuttig zijn. Tijdens de discussievoormiddag werd hiervoor meermaals verwezen naar zorgverstrekkers die bij mensen aan huis komen, zoals huisartsen, thuisverpleging, maatschappelijk werkers. Samenwerking met buurtwerkingen of

24

Deel IV

het informeren van bewoners op wijkvergaderingen wordt eveneens als positief ervaren. Om de communicatie met allochtonen te bevorderen blijkt vooral de samenwerking met bemiddelaars uit deze leefgemeenschap vruchten af te werpen. Een belangrijke stelregel is dat de burger vertrouwen moet hebben in degene die de informatie verstrekt. Om al deze verwachtingen te kunnen inlossen, spreekt het voor zich dat de huisvestingsconsulent over de noodzakelijke tijd en middelen moet kunnen beschikken. Voor de kleinere gemeenten is dit niet vanzelfsprekend. Intergemeentelijke samenwerking kan hierop een antwoord bieden. 3.4.5 Geïntegreerde dienstverlening ‘Geïntegreerde dienstverlening’ is een concept waarvan de twee voorgaande aanbevelingen reeds essentiële onderdelen zijn. Het centrale principe is de één loketgedachte. Deze houdt in dat samenhangende vragen bij één loket, de front-office, kunnen afgehandeld worden. Om de vragen te kunnen beantwoorden maakt de front-office gebruik van diverse organisaties en instanties (de back-offices). Hoe de loketverantwoordelijke aan de gevraagde informatie komt, is niet de zorg van de klant. Het zijn de achterliggende organisaties die door onderlinge afstemming en samenwerking een antwoord op maat moeten bieden. Gebruik van informatietechnologie is hiervoor vereist. De basis van dergelijk systeem is immers een centraal informatiepunt, zoals reeds aangegeven in punt 3. Een van de onduidelijkheden is nog waar de front-offices zich best situeren. Het gemeentelijk niveau ligt hier voor de hand. Voor de kleinere gemeenten kan dit het intergemeentelijk niveau zijn. Maar welke lokale actor deze taak best krijgt toegewezen, is minder vanzelfsprekend. De woonwinkels/woonwijzers, die reeds op een aantal punten volgens het concept van geïntegreerde dienstverlening werken, stelden zich tijdens de discussievoormiddag alvast kandidaat en hopen op deze wijze op structurele erkenning en financiering om hun aanbod verder te professionaliseren. Vraag is of ook de andere actoren het hier mee eens zijn. Wie de taak best opneemt, zal alleszins mee afhangen van de lokale situatie. 3.4.6 Pro-actieve communicatie en dienstverlening We ronden dit lijstje van besluiten af met een toekomstgerichte vraag die naar voor gebracht werd door Roland Van Gompel tijdens zijn inleiding op de discussievoormiddag, met name hoever de overheid moet/kan gaan in pro-actieve communicatie en dienstverlening. Roland Van Gompel maakte daarbij een onderscheid naar gradaties. Een eenvoudige vorm bestaat er in dat de overheid op basis van de gegevens die zij heeft over burgers zelf een dossier opmaakt, om dit enkel nog ter verificatie voor te leggen aan de cliënt.

Besluiten en beleidsaanbevelingen

25

Een volgende gradatie van pro-activiteit is dat vanuit de beschikbare gegevens de overheid de burger attendeert op rechten en plichten. Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat wie een bouwaanvraag indient automatisch een bericht krijgt als hij in aanmerking komt voor een premie. Tijdens de discussievoormiddag verwees Eric Goubin naar een initiatief in Utrecht, waar de burger na het ingeven van gezinskenmerken automatisch een lijst van voordelen krijgt waarop hij recht heeft. De meest gevorderde graad van pro-actieve dienstverlening is dat de overheid automatisch rechten en diensten gaat toekennen. We wezen er hierboven reeds op dat dergelijke toewijzing aanzienlijk kan bijdragen tot de effectiviteit van tegemoetkomingen en maatregelen, maar dat dit tevens een volledig herdenken van de modaliteiten van de tegemoetkomingen vraagt. Vooralsnog lijkt dergelijke werkwijze echter toekomstmuziek. Technisch moet het mogelijk zijn, maar vraagt het alleszins een zeer grote samenwerking en afstemming tussen verschillende administraties en diensten. Een vraag van ethische orde is hoever de overheid mag gaan in het gebruik van private informatie, zelfs als de overheid deze informatie aanwendt in het voordeel van de burger.

27

Bibliografie Anciaux B. (2000), Beleidsnota 2000-2004 Vlaams Woonbeleid, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 23 p. Arbitragehof, arrest nr. 83/97 van 17 december 1997, geciteerd in B. Hubeau (1999), De bevoegdheidsverdeling in het federale België. Deel 2. Huisvesting, die Keure, Brussel. Cantillon B. e.a. (1999), ‘Sociale indicatoren 1976-1997’, CSB-Berichten, vol. 5, 50 p. Conijn J. & Schweitzer M. (2000), Fair value bij verzekerd kopen, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam. Dambre M e.a. (2001), Vastgoedzakboekje 2001, Kluwer, Antwerpen. Deli D. (1998), ‘Erfpacht en opstal: burgerrechtelijke aspecten’, in D. Meulemans (ed.), Vruchtgebruik, erfpacht en opstal, Antwerpen/Apeldoorn, p. 37-73. De Decker P. (2000), ‘Wie geniet van de overheidsuitgaven voor wonen in Vlaanderen?’, Ruimte en Planning, jrg. 20, nr. 1, p. 8-33. Demeyer B. & Sannen L. (2001), Toegankelijkheid van de algemene voorzieningen en de welzijnsrechten voor de armen en etnisch-culturele minderheden. Eindrapport in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Algemeen Welzijnsbeleid, HIVA-K.U.Leuven/CICI-R.U.Gent, Leuven/Gent, 350 p. De Rynck F. (2002), ‘Besturen vanuit een ander beleidsparadigma’, Alert, jrg. 28, nr. 3, p. 10-39. Dewael P. & Van Grembergen P. (2002), De verdere uitbouw van het Vlaamse e-government. Nota aan de Vlaamse regering, 17/05/2002, 14 p. Doms K. e.a. (2001), Op zoek naar eigendom. Een onderzoek naar de overheidssteun voor eigenaars van woningen, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 512 p. Dumortier J., Roe K., Steyaert J., Van Gompel R. & Janssen K. (….), Transparante overheidsinformatie als competitief voordeel voor Vlaanderen, K.U.Leuven, nog te verschijnen Englund P. (2002), Property taxation - Efficiency and equity issues, ENHR-conference, Vienna, Stockholm. Frissen J., Thunnissen V. & de Wildt R. (2001), Verkoop van huurwoningen in het ROA38-gebied. Kansen en belemmeringen, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam. Gabriëls J. (2002), Beleidsbrief Vlaams woonbeleid 2002, 37 p. Goubin E. & Mestiaen B. (2002), Overheidscommunicatie en kansarme doelgroepen. Eindrapport april 2002 in het kader van het PBO, het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Administratie Kanselarij en Voorlichting, Memori-Katholieke Hogeschool Mechelen.

38 Regionaal Orgaan Amsterdam (stadsgewest).

28

Bibliografie

Hurts S. (ed.) (2000), ‘Basisgegevens armoede en sociale uitsluiting’, in J. Vranken, D. Geldhof, G. Van Menxel & J. Van Ouytsel (eds.), Armoede en sociale uitsluiting. Jaarboek 2000, ACCO, Leuven, p. 299, p. 345. Ingelbrecht J. & Vervaet A. (2000), Leasing zakboekje 2000, Ced.samsom, Diegem. Kutty N.K. (2002), ‘The house poor - are high housing costs keeping non-poor Americans at poverty standards of living?’, ENHR conference 2002, Vienna, Washington. Lescrauwaet D. (2000), ‘De (on)toegankelijkheid van sociale dienstverlening in het algemene welzijnswerk’, Armoede en sociale uitsluiting. Jaarboek 2000, p. 217-230. Lescrauwaet D., Van Menxel G. & Serrien L., ‘Thuisloosheid in Vlaanderen. Profiel, visie en krijtlijnen voor een globale strategie’, dossier SAW in het kader van het Colloquium Thuisloosheid anno 2002: een gedeelde zorg, Brussel, 14 mei 2002. Pannecoucke I. e.a. (2001), Profiel van de sociale huurder en subjectieve beleving van de realisaties van de sociale huisvesting, UFSIA, Antwerpen, 177 p. Priemus H. (2000), ‘Ontwerp-nota Wonen: een vat vol tegenstrijdigheden’, Tijdschrift voor de volkshuisvesting, 4-5, p. 46-51. Remkes J.W. (2000), Mensen, wensen, wonen; Wonen in de 21e eeuw (Nota Wonen). Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling Woonbeleid (2002), Handleiding lokaal woonbeleid. Deel II: klantgerichte dienstverlening, 27 p. Mulder C.H. (2000), Sterke groei eigenwoningbezit, Tijdschrift voor de volkshuisvesting, 7, p. 24-28. Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en cultureel rapport 2000, Nederland in Europa, Wonen. Van Cleemput P. (2002), ‘De woonkamer van het huis: samen op de eerste lijn’, Alert, jrg. 28, nr. 3, p. 71-80. Société wallonne du logement (2002), Circulaire L 2002/06 aux Sociétés de Logement de Service Public/Secteur Locatif, le 27 mars 2002. Van Dam R. & Geurts V. (2000), ‘De bewoners van gesubsidieerde en niet-gesubsidieerde woningen in Vlaanderen: profiel, woningkwaliteit en betaalbaarheid’, CSB-Berichten, Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen. Van den Bosch K. (1997), ‘Wat heeft een gezin nodig om rond te komen? Budgetnormen voor drie type-gezinnen’, CSB-Berichten, vol. 2, p. 28. Van den Bosch K. (1999), ‘De meting van armoede, op basis van subjectieve en consensuele maatstaven’, CSB-Berichten, nr. (december 1999), Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen. Van den Bosch K. & Van Dam R. (2001), ‘Woonkosten en de meting van inkomensarmoede’, CSB-Berichten, vol. 4, p. 15. Van Hoeflaken W. (2001), ‘Onbeperkte hypotheekrenteaftrek verdwijnt’, Intermediair, 13 september 2001. Vanhoren I. & Struyven L. (2002), Kerntaken van de verschillende overheden. Evoluties in de Vlaamse bestuurlijke organisatie: de sector werkgelegenheid (i.o.v. de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur) (te verschijnen).

Bibliografie

29

Verdegaal E. (2001), ‘Fiscaal-economen willen eigenwoningregeling op de helling. Aftrek onder vuur’, NRC Handelsblad, 27 oktober 2001. Verheyden-Jeanmart N. & Hamer Ph. (1995), ‘Les tiers et les contrats constitutifs ou translatifs de droits réels – Bien corporels’, in Le contrat et les tiers, les effets externes et la tierce complicité, Bruxelles, p. 42, zoals geciteerd in de Bodt E. & Henrion E.-F. (1996), Le leasing financier. Aspects économiques et juridiques, Bruxelles, p. 55. Vlaams Woningfonds (2002), Activiteitenverslag 2001, VWF, Brussel. Vlaams Parlement (2002), Vragen en Antwoorden, nr. 11-12-13, april/mei 2002, zitting 2001-2002, vraag nr. 34 van 17 januari 2002. Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (2002), Jaarverslag 2001, VHM, Brussel. Vlaamse regering (2002), Voorontwerp van decreet betreffende het lokaal sociaal beleid, 19 juli 2002. Vlaamse regering (2002), Voorontwerp van decreet houdende de oprichting en werking van lokale werkwinkels, 15 juli 2002. Vos J. (2002), ‘Het sociaal huis: een virtuele werkelijkheid’, Alert, jrg. 28, nr. 3, p. 51-59. VROM-Raad, Wonen, beleid en legitimiteit, advies 014 van 25 juni 1999. VROM-Raad, Betrokken burger, betrokken overheid, reactie VROM-Raad op de ontwerp-Nota Wonen, advies 022 van 28 september 2000. Werkgroep ‘stimulering van de verwerving’ (2002), Werkdocument voorstel met oog op de vergadering van 29 april 2002. Whitehead C. & Scanlon K. (2002), Fiscal instruments for the provision of affordable housing, ENHR-conference 2002, Vienna.