Omgevingsvergunningvrij bouwen oplossing of noodzakelijk kwaad?

Omgevingsvergunningvrij bouwen oplossing of noodzakelijk kwaad?

Omgevingsvergunningvrij bouwen oplossing of noodzakelijk kwaad?

Masterscriptie Omgevingsrecht Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit van Amsterdam

Eerste begeleider: dr. F.A.G. Groothuijse Tweede begeleider: mr. M.N. Boeve

Datum: 29 augustus 2013

Student: Sander van Barneveld Studentennummer: 5670888

Inhoudsopgave INHOUDSOPGAVE .................................................................................................................. II LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN ............................................................................. III 1

INLEIDING .................................................................................................................. 1

1.1 Motivatie en overwegingen ................................................................................................ 1 1.2 Methodologie ..................................................................................................................... 2 1.3 Leeswijzer .......................................................................................................................... 3 2

RUIMTELIJKE ORDENING IN NEDERLAND ..................................................... 4

2.1 Het ontstaan van het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ ................................................. 4 2.2 Ruimtelijke ordening tussen 1960 en 1990 ........................................................................ 6 2.3 Ruimtelijke ordening in de jaren 1990 ............................................................................... 7 2.4 Vergunningvrij bouwen sinds 2000 ................................................................................... 9 3 OMGEVINGSVERGUNNINGPLICHTIGE EN OMGEVINGSVERGUNNINGVRIJE ACTIVITEITEN .................................................. 11 3.1 De omgevingsvergunning in het algemeen ...................................................................... 11 3.2 Omgevingsvergunning voor het bouwen ......................................................................... 12 3.3 Omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten .................................................................. 14 3.4 Aanvullende vereisten omgevingsvergunningvrij bouwen .............................................. 16 3.5 Resultaat ........................................................................................................................... 18 4

RECHTSBESCHERMING ....................................................................................... 20

4.1 Publiekrechtelijke rechtsbescherming en de omgevingsvergunning ............................... 20 4.2 Publiekrechtelijke rechtsbescherming en omgevingsvergunningvrij bouwen ................. 22 4.3 Privaatrechtelijke rechtsbescherming ............................................................................... 23 4.4 Onrechtmatige overheidsdaad en overheidsaansprakelijkheid ........................................ 25 5

CONCLUSIE .............................................................................................................. 28

5.1 Doelstelling ...................................................................................................................... 28 5.2 Uitkomsten ....................................................................................................................... 28 5.3 Resultaten en discussie ..................................................................................................... 30 LITERATUUR .......................................................................................................................... 33 JURISPRUDENTIE .................................................................................................................. 36

II

Lijst van gebruikte afkortingen ABRvS

Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State

Amvb

Algemene maatregel van bestuur

Art.

Artikel

Awb

Algemene wet bestuursrecht

B en W

Burgemeester en wethouders

Bblb

Besluit bouwvergunningplichtige en lichtebouwvergunning bouwwerken

Bor

Besluit omgevingsrecht

Bro

Besluit ruimtelijke ordening

BW

Burgerlijk wetboek

Chw

Crisis- en herstelwet

EP

Eerste protocol

EVRM

Europees Verdrag to bescherming van de Mens en de fundamentele vrijheden

Gst.

Gemeentestem

Gw

Grondwet

HR

Hoge Raad

M.nt.

Met noot

Mor

Regeling omgevingsrecht

VNG

Vereniging Nederlandse Gemeenten

VROM

Volkshuisvestiging Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Wabo

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Wet Bibob

Wet Bevordering integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur

Wro

Wet ruimtelijke ordening

WRO

Wet op de Ruimtelijke Ordening

III

1 Inleiding 1.1 Motivatie en overwegingen Met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010 zijn een groot aantal vergunningen, ontheffingen en meldingen (circa 25) samengevoegd in één omgevingsvergunning.1 Het doel van deze aanpassing is dat met één omgevingsvergunningaanvraag kan worden volstaan voor verschillende vergunningplichtige plaatsgebonden activiteiten, zoals (ver)bouwen, slopen, oprichten, aanleggen en gebruiken.2 Met de invoering van Wabo is de bouwvergunning krachtens de Woningwet (Ww) opgegaan in de omgevingsvergunning. Door het opgaan van de bouwvergunning van de Ww in artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo zijn ook de bouwvergunningvrije bouwwerken opgenomen in de systematiek van de Wabo.3 Deze algemene categorieën omgevingsvergunningvrije activiteiten zijn te vinden in artikel 2, artikel 3 en artikel 3a van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).4 Daarbij zijn de categorieën vergunningsvrije bouwwerken uitgebreid.5 Deze verruiming is in lijn met het streven van de Rijksoverheid om de administratieve lasten te verminderen, en is mede ter uitvoering van de motie Boelhouwer/Wiegman-van Meppelen Scheppink.6 Ook is de ontwikkeling gaande dat omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten worden opgenomen in andere regelingen. Zo zijn in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten opgenomen. De vraag is of deze ontwikkeling het gewenste effect heeft voor de rechtsbescherming van derdebelanghebbenden. Als er sprake is van een omgevingsvergunningvrije bouwactiviteit wordt er geen besluit genomen door het bevoegd gezag. Er is daarmee geen sprake van een besluit conform het besluitbegrip van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).7 Men kan zich afvragen wat dit betekent voor een derdebelanghebbende die wil opkomen voor zijn belang in geval van een omgevingsvergunningvrije bouwactiviteit. De vraag die gesteld kan worden is of deze ontwikkeling past bij de bestaande ruimtelijke ordeningspraktijk. Mamadouh laat zien dat het mogelijk is om nieuwe wet- en 1

Stb. 2010, 142, p. 15 Boeve 2010, p. 21 3 Voor de invoering van de Wabo was het bouwvergunningvrij bouwen geregeld in artikel 43 Ww en het Besluit bouwvergunningvrije en licht bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb). Zie Van Buuren (2010), p. 171 4 Stb. 2010, 143, NvT, p. 143 5 Stb. 2010, 143, NvT, p. 128. 6 Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 20 7 Damen 2009b, p. 227 2

1

regelgeving te introduceren en te laten functioneren door instituties aan te passen.8 Echter, Putnam stelt dat wanneer nieuwe wet- en regelgeving wordt geïntroduceerd er een mismatch kan ontstaan tussen de geïntroduceerde wet- en regelgeving en de alledaagse praktijk.9 Vanuit dit perspectief is de volgende probleemstelling geformuleerd, namelijk: ‘Welke gevolgen heeft het omgevingsvergunningvrij maken van steeds meer bouwwerken voor derdebelanghebbenden en hun rechtsbeschermingsmogelijkheden?’. Met deze probleemstelling wordt onderzocht: 1) de ontwikkeling van het Nederlandse ruimtelijke ordeningssysteem en omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten, 2) hoe het systeem van omgevingsvergunningen functioneert, inclusief de mogelijkheden van belangenafweging en rechtsbescherming, en 3) welke rechtsbeschermingsmogelijkheden er resteren voor derdebelanghebbenden bij het ontbreken van een omgevingsvergunning voor het bouwen.

1.2 Methodologie Aangezien het niet mogelijk is alle relevante informatie te verzamelen en te verwerken ontstaat een probleem omtrent de objectieve waarde van de verzamelde en verwerkte informatie. Dit probleem wordt verholpen door gebruik te maken van de methode van Michel Foucault. De methode van Foucault betreft het waarderen en betrekken van informatie in een onderzoek. Het gaat daarbij om het interpreteren van diverse vormen van vaste en niet-vaste communicatieve uitkomsten, op welk wijze de vergaarde informatie wordt geïnterpreteerd en hoe andere informatie is opgenomen of uitgesloten in dit proces. Foucault noemt dit ‘framing’ en onderscheidt twee vormen. De eerste vorm is bekend als ‘discours als tekst’ en betreft schriftelijke materialen variërend van kranten tot beleid en academische literatuur. De tweede vorm is bekend als ‘discours als praktijk’ en gaat over de interacties, visies en ideeën die de basis vormen voor de ‘discours als tekst’. “For Foucault, and for the interpretations of Foucault put forward by researchers in spatial and environmental policy such as Maarten Hajer, Bent Flyvberg and Ole Jensen, ‘discourse’ is not a communicative exchange, but a complex entity that extends in the realms of ideology, strategy, language and practice, and is shaped by the relations between power and knowledge”.10 De gebruikte literatuur voor dit onderzoek valt onder de ‘discours als tekst’, terwijl de gebruikte jurisprudentie onder de ‘discours als praktijk’ valt. Jurisprudentie betreft een oordeel en uitkomst van een praktijksituatie op basis van eerdere ervaringen en 8

Mamadouh 2003, p. 275 Putnam 1993, p.153 10 Sharp 2001, p. 195 9

2

wetsinterpretaties en is daardoor in beweging. Met Foucault’s benadering kunnen beide discoursen worden gebruikt en gewaardeerd. Uiteraard blijft het probleem bestaan welke informatie te gebruiken en te selecteren ten behoeve van de twee discoursen. “This process of selecting the discourses that are to be the framework for the research is a vital area in which the researchers’ subjectivity impacts on the research”.11 Dit betekent dat (onderzoeks)resultaten altijd subjectief zijn. Echter, door de subjectiviteit van de resultaten te verduidelijken is de uitkomst van een onderzoek nog steeds waardevol. Daarnaast is een onderzoeksresultaat altijd een versimpeling van de werkelijkheid. Dit betekent niet dat de uitkomst aan waarde afdoet. Door de werkelijkheid te versimpelen is het mogelijk om complexe materie te begrijpen. “There is, as Theodore Porter notes in his study of mechanical objectivity, a ‘strong incentive to prefer precise and standardizable measures to highly accurate ones,’ since accuracy is meaningless if the identical procedure cannot realizably be performed elsewhere”.12 Kortom, wanneer een analyse te complex is, is de uitkomst niet meer met andere analyses te is vergelijken.

1.3 Leeswijzer Aan de hand van de bovenstaande methodologie is voor dit onderzoek de nodige informatie vergaard en gewaardeerd. In hoofdstuk 2 is aan de hand van een historisch overzicht de ontwikkelingen van het Nederlandse ruimtelijke ordeningssysteem besproken. Hoofdstuk 3 beschrijft hoe het systeem van omgevingsvergunningplichtige en omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten vandaag de dag functioneert. Hierbij is voornamelijk aandacht voor de geldende toetsingskaders en de ruimte voor belangenafweging door het bevoegd gezag. Hoofdstuk 4 bespreekt de rechtsbeschermingsmogelijkheden van omgevingsvergunningplichtige en omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten. In hoofdstuk 5 volgt een conclusie waarmee de probleemstelling wordt beantwoord.

11 12

Sharp 2001, p. 203 Scott 1998, p. 81

3

2 Ruimtelijke ordening in Nederland Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de ontwikkeling van het systeem van ruimtelijke ordening in Nederland en de ontwikkeling van omgevingsvergunningvrij bouwen. Er wordt ingegaan op het feit hoe dit systeem zich heeft ontwikkeld, inclusief de daarbij behorende wet- en regelgeving.

2.1 Het ontstaan van het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ Tussen 1850 en het begin van de 20ste eeuw ontwikkelde Nederland zich snel. Deze periode wordt door historici ook wel de Tweede Gouden Eeuw genoemd, vanwege de snelle industriële, culturele, politieke en economische ontwikkelingen in Nederland.13 Deze ontwikkelingen gingen gepaard met een sterke groei van de Nederlandse bevolking. Steden groeiden letterlijk uit hun voegen. Om de vraag naar woningen te faciliteren en het ontstaan van sloppenwijken te voorkomen introduceerde de gemeente Rotterdam als eerste in 1857 officiële maatregelen op het gebied van ruimtelijke ordening. Deze maatregelen bestonden uit het beperken van het aantal slaapkamers, het aantal kamers zonder ramen, het aantal verdiepingen en de maximale bouwhoogte van een gebouw. Met deze maatregelen werd getracht afbraak van het stadsbeeld te voorkomen. Andere steden volgden dit voorbeeld snel en zodoende werden de eerste bouwverordeningen opgesteld.14 Toch bleven steden in deze periode ondanks de invoering van bouwvoorschriften ongecontroleerd groeien. Om de kwaliteit van de steden toch enigszins te verbeteren werden architecten aangetrokken om de stedelijke uitbreidingen vorm te geven. Daarnaast zorgde de economische groei van Nederland voor betrokkenheid van rijke industriëlen. Deze industriëlen richtten de eerste woningcorporaties op om de arbeidersklasse te voorzien van voor die tijd kwalitatief goede woningen. Het motief van deze rijke industriëlen was niet geheel altruïstisch, omdat ze begrepen de arbeidersklasse kwalitatief goede huisvesting nodig had om effectief efficiënt te functioneren in de werkplaatsen en fabrieken. De eerste woningcorporatie werd opgericht in 1851 in Arnhem. Sindsdien vonden stadsuitbreidingen veelal plaats via speciaal ontwikkelde ruimtelijke plannen die werden ontworpen door

13 14

Willink 1991, p. 49 Van der Cammen 1993, p. 11

4

architecten. Te denken valt bijvoorbeeld aan het uitbreidingsplan van de architect Niftrik voor de wijk ‘De Pijp’ in Amsterdam. Echter, de snelle ontwikkeling van Nederland had een prijs. Het laatste stuk oerbos, bekend als “het Woud”, werd in 1869 ontbost in de buurt van Beekbergen bij Apeldoorn.15 Het resultaat hiervan was dat aan het begin van de 20ste eeuw het Nederlandse landschap volledig was gecultiveerd. Om de alsmaar groeiende bevolking van Nederland te huisvesten begon de overheid zich steeds meer te bemoeien met ruimtelijke ontwikkelingen. De bevolkingsgroei van Nederland nam vanaf 1901 exponentieel toe en groeide tussen 1901 en 1930 van 5,1 miljoen naar 7,8 miljoen inwoners.16 Om de alsmaar stijgende vraag naar woningen te reguleren begonnen gemeenten op lokaal niveau uitbreidingsplannen te ontwikkelen. Een bekend plan van begin 20ste eeuw is het uitbreidingsplan van Amsterdam, genaamd “Plan Zuid”.17 Gemeenten werden bij hun uitbreidingsplannen gesteund door de invoering van de Woningwet (Ww) in 1901.18 Hiermee verkregen gemeenten een aantal eenvoudige instrumenten om op lokaal niveau ruimtelijke ontwikkelingen te sturen. Zo verkregen gemeenten het recht om een bouwverbod op te leggen. Met de wetswijziging van 1921 van de Ww werd dit bouwverbod verruimd en werden aan uitbreidingsplannen bouwvoorschriften gekoppeld. Indien een voorgesteld bouwwerk in strijd was met een uitbreidingsplan dan was er volgens de wet sprake van een verplichte weigeringsgrond. Het limitatief-imperatieve stelsel, dat we vandaag de dag herkennen in de omgevingsvergunning voor het bouwen, was hiermee geboren.19 Het resultaat was dat aan het eind van 1930 elke gemeente in Nederland kwalitatief goede en betaalbare woningbouw probeerde te realiseren in samenwerking met woningbouwcorporaties.20 Deze doelstelling werd zeer belangrijk na de Tweede Wereldoorlog, vanwege de acute woningnood in die tijd. Uit deze periode stamt het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’.21 De gedachte achter dit begrip is dat de overheid leiding geeft

15

Berendsen 2000, p. 157 Van der Cammen, 2003 p. 89 17 Dit plan was in 1914 ontworpen door de beroemde architect en stedenbouwkundige Hendrik Petrus Berlage. Zie Heeling (2004), p. 47 18 Klaassen 1998, p. 28 19 Van Buuren 2010, p. 12 20 Van der Cammen 1993, p. 45 21 Dit begrip werd ondermeer vastgelegd in de WRO (Stb. 1962, 286) 16

5

aan ruimtelijke ontwikkelingen om er voor te zorgen dat er voor de maatschappij een zo gunstig mogelijk geheel ontstaat.22

2.2 Ruimtelijke ordening tussen 1960 en 1990 Met het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ is vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw gewerkt aan het verbeteren van de leefbaarheid van Nederland. De leefbaarheid van Nederland stond in die tijd onder druk door de voortdurende bevolkingsgroei en industrialisatie. Om het milieu beter te beschermen en vervuiling te voorkomen werden de eerste fundamenten gelegd voor een leefbare samenleving. Dit begon met de introductie van de Eerste Nota Ruimtelijke Ordening. Een belangrijk punt van deze nota was het controleren van de groeiende bevolking in de Randstad.23 De nota beoogde verdere verstedelijking in het westelijk deel van Nederland te voorkomen.24 Met de Tweede Nota uit 1966 werd dit beleid voortgezet door het bevorderen van de groei in de minder verstedelijkte regio’s. De Tweede Nota Ruimtelijke Ordening sprak van gebundelde deconcentratie. Dit betekende de bevordering en ontwikkeling van suburbane groeikernen rondom steden, zodat er tussen steden ruimte was voor natuur en landbouw. De uitvoering van de Tweede Nota vond steun in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en de herziene Ww. Beide wetten traden in werking in 1965. Met deze wetten deed het bestemmingsplan zijn intrede. Gemeenten konden voortaan met een bestemmingsplan voorschriften vaststellen voor het gebruik van hun gronden. Er werd daarbij onderscheid gemaakt tussen gebieden buiten de bebouwde kom en gebieden binnen de bebouwde kom. Voor gebieden buiten de bebouwde kom moest een bestemmingsplan worden vastgesteld, terwijl dit voor gebieden binnen de bebouwde kom optioneel was.25 Het begrip toelatingsplanologie stamt uit deze periode. De doctrine achter toelatingsplanologie gaat er vanuit dat nieuwe functies alleen zijn toegestaan als het bestemmingsplan dit toestaat. De bouwvergunning van de Ww 1962 en de vrijstellingsbevoegdheid van artikel 19 WRO vormde de belangrijkste uitvoeringsinstrumenten om afwijkende ruimtelijke ontwikkelingen te sturen. Door middel van de bouwvergunning bepaalde het bevoegd gezag of er wel of niet 22

Het begrip werd bij de parlementaire behandeling van de Wro nog steeds actueel geacht: ‘Een goede ruimtelijke ontwikkeling streeft naar het bevorderen van een duurzame ruimtelijke kwaliteit in een dynamische samenleving’, zie Kamerstukken 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 9. 23 De Randstad bestaat uit de vier grote steden in het westen van Nederland, namelijk Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht,zie Faludi 1994, p.18 24 De term Randstad, geïntroduceerd in de jaren 1930, duidt op een rand van verstedelijking rondom het Groene Hart. Het Groene Hart is een relatief dunbevolkt polderlandschap midden in de Randstad. Het Groene Hart wordt gekenmerkt door zijn landelijk karakter, die sterk contrasteert met de sterk verstedelijkte Randstad. 25 Van Buuren 2010, p. 13

6

gebouwd mocht worden. Met de vrijstellingsbevoegdheid kon het bevoegd gezag op grond van een goede ruimtelijke onderbouwing afwijkend gebruik van het bestemmingsplan toestaan.26 Deze vrijstellingsbevoegdheid krachtens artikel 19 WRO had als doel ruimtelijke ontwikkelingen zo min mogelijk te belemmeren wanneer vaststond dat een bestemmingsplan herzien ging worden.27 Tegen de bouwvergunning en de vrijstelling op grond van artikel 19 WRO stond rechtsbescherming open voor de betrokken belanghebbenden.28 De aanvrager, alsmede derdebelanghebbenden, konden zo via bestuurlijke bezwaar- en beroepsprocedures opkomen voor hun belangen. Voor derdebelanghebbenden betekende dit rechtszekerheid. Mocht er ongepland een ruimtelijke ontwikkeling zijn beoogd dan was er voor derdebelanghebbende ruimte voor inspraak. Vond toch een ruimtelijke ontwikkeling plaats waar een derdebelanghebbende het niet mee eens was, dan kon hij via de bestuursrechtelijke weg in het geweer komen. Tegelijkertijd introduceerde de Ww 1962 hierop een uitzondering. Gemeenteraden kregen de mogelijkheid om middels een bouwverordening categorieën bouwvergunningvrije bouwwerken aan te wijzen. Deze categorieën bouwvergunningvrije bouwactiviteiten betroffen 1) regulier onderhoud of 2) kleine bouwwerken van ondergeschikte betekenis en beperkte omvang. In de jaren zeventig veranderde de opinie over het centraal plannen van ruimtelijke ontwikkelingen. Het paradigma van ruimtelijke ordening verschoof van kwantiteit naar kwaliteit vanwege verminderde groeiverwachtingen van de Nederlandse bevolking. De verschuiving van kwantiteit naar kwaliteit binnen de ruimtelijke ordening werd gestructureerd aangepakt door een gefaseerde invoering van de Derde Nota Ruimtelijke Ordening tussen 1973 en 1983. Ter ondersteuning van deze nota en ter verbetering van het (leef)milieu werden diverse baanbrekende milieuwetten aangenomen.29

2.3 Ruimtelijke ordening in de jaren 1990 In 1988 werd de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening vastgesteld en in 1991 aangevuld met de Vierde Nota Extra (VINEX). Deze nota’s zagen toe op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland tussen 1990 en 2015. Ruimtelijke ontwikkelingen werden hiermee voor het eerst 26

Van Buuren 2010, p. 13 Dijkstra 2001, p. 160 28 Artikel 19 WRO onderscheidde daarbij drie vormen van vrijstelling, namelijk 1) de zware vrijstelling, artikel 19, lid1 WRO, 2) de lichte vrijstelling als bedoeld in artikel 19 lid 2 WRO, en 3) de kruimelgevallen van artikel 19 lid 3 WRO. Zie Dijkstra 2001, p. 161 29 Te denken valt aan de Natuurbeschermingswet 1967, de Europese Vogelrichtlijn (1979), later aangevuld met de Habitatrichtlijn (1992), de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (1969), de Wet inzake luchtverontreiniging (1970), de Wet verontreiniging zeewater (1975), de Wet chemische afvalstoffen (1976), de Afvalstoffenwet (1977), de Wet op de geluidhinder (1970), de Wet milieugevaarlijke stoffen (1985) en de Wet bodembescherming (1986). 27

7

op het gebied van woningbouw en economische ontwikkelingen geïntegreerd. De Vierde Nota wijst erop dat Nederland zich moet richten op internationalisering door de verdere ontwikkeling van zijn belangrijkste mainports, namelijk de luchthaven Schiphol, de Rotterdamse haven en Europese achterlandverbindingen.30 Centraal thema was stedelijke economische concurrentiekracht. De nota had tot doel de Nederlandse positie als handelscentrum te verstevigen en om te vormen tot een knooppunt in de mondiale economie. In de aanvulling op de Vierde Nota werden in de Vierde Nota Extra (VINEX) grote nieuwbouwlocaties aangewezen. Deze nieuwbouwlocaties zijn vandaag de dag beter bekend als VINEX-wijken. Ter ondersteuning van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening en de VINEX werd de Ww in 1992 aangepast. De Ww 1992 introduceerde met artikel 43 Ww landelijke uniforme categorieën van bouwvergunningvrije bouwwerken. Deze ontwikkeling kwam voort uit de wens voor verdere deregulering, vermindering van administratieve lasten en uniformering van de gemeentelijke regelingen.31 De Ww 1992 onderscheidde drie categorieën van bouwwerken, namelijk; 1) bouwvergunningplichtige bouwwerken, 2) meldingsplichtige bouwwerken en 3) vergunningvrije bouwwerken.32 Naast de aangewezen categorieën van artikel 43 Ww volgde via het Besluit bouwvergunningvrije en licht bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb) een aanvulling op bouwvergunningvrije bouwwerken.33 Voor derdebelanghebbenden stond tegen de bouwvergunningvrije bouwwerken rechtsbescherming open, via zowel het publiek- als het privaatrecht.34 Zo moesten bouwvergunningvrije bouwwerken, net als bouwvergunningplichtige bouwwerken, voldoen aan de voorschriften van het Bouwbesluit. Op deze wijze werden waarden, zoals veiligheid, gezondheid, energiezuinigheid en bruikbaarheid van een bouwwerk gewaarborgd, ook al was er sprake van een bouwvergunningvrij bouwwerk.35 Wel veranderde de rol van het bevoegd gezag. In geval van bouwvergunningvrije bouwwerken toetste het bevoegd gezag achteraf of een bouwwerk voldeed aan de van toepassingzijnde voorschriften. Daarnaast werden de door het Rijk aangewezen stads- en dorpsgezichten beschermd en bestond de mogelijkheid van repressief welstandstoezicht op grond van artikel 13a van de Ww. 36 30

Meyer 1999, p 282 Dijkstra 2001, p. 123 32 Dijkstra 2001, p. 123 33 Van Buuren 2010, p. 171 34 Dijkstra 2001, p. 176 35 Dijkstra 2001, p. 177 36 Toetsing aan welstandvereisten was alleen achteraf mogelijk indien de vergunningvrije activiteit onderdeel uitmaakte van een vergunningplichtig werk (ABRvS, 10 april 1997, Gst. 7069, p. 89). 31

8

Afsluitend konden derdebelanghebbenden op grond van het burenrecht opkomen voor hun belangen als er sprake was van onrechtmatige hinder.37 Dit hield in dat een burger naar de burgerlijke rechter kon stappen en ter toetsing kon voorleggen of er sprake was van onrechtmatig hinder ook al is er sprake van een vergeven vergunning. De burgerlijke rechter toetst aan de aard, de ernst en de duur van de hinder en de daardoor veroorzaakte schade.38

2.4 Vergunningvrij bouwen sinds 2000 Sinds 2000 zet de Rijksoverheid in op ‘ontwikkelingsplanologie’.39 In 2002 werd hiervoor ondermeer de Ww ingrijpend gewijzigd en zijn de categorieën bouwactiviteiten teruggebracht tot bouwvergunningplichtige en bouwvergunningvrije bouwactiviteiten. In artikel 43 en het Bblb werd bepaald voor welke bouwwerken geen bouwvergunning meer vereist was. Om algemene en individuele belangen te beschermen bleven wettelijke voorschriften van toepassing, zoals het Bouwbesluit. Daarnaast kon B en W een aanschrijving doen wanneer een bouwwerk in ernstige mate in strijd was met de redelijk welstand vereisten.40 Ook werd bepaald dat ingeval indien sprake was van een monument het bouwvergunningvrij bouwen niet mogelijk was.41 Het bevoegd gezag toetste deze vereisten repressief. Afsluitend, was het burenrecht nog steeds onverkort van toepassing.42 In 2006 zijn de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening en de VINEX vervangen door de Nota Ruimte. De nota breekt met de vorige nota’s, enerzijds door het verdwijnen van de numerieke naam, anderzijds door haar inhoud. De Nota Ruimte is een paraplunota en vormt de basis voor diverse andere nota’s, zoals de Nota mobiliteit en de Agenda vitaal platteland. De Nota Ruimte spreekt van ontwikkelingsplanologie en het adagium ‘Decentraal wat kan, centraal wat moet’ doet zijn intrede.43 De nota wordt ondersteund door de Wet ruimtelijke ordening (Wro) uit juli 2008. De Wro verving hiermee de WRO. De Wro maakt onderscheid tussen strategische structuurvisies en juridisch bindende normen voor de uitvoer van dit beleid.44 Centraal in dit systeem staat het bestemmingsplan als juridisch bindende norm.45 Hiermee verstevigde de Rijksoverheid de positie van het bestemmingsplan en bekrachtigde nogmaals het bestemmingsplan als centraal juridische toetsingskader voor een goede 37

Zie Boek V, titel 4, Burgerlijk Wetboek. HR 3 mei 1991, NJ 1991/476. Nadere bespreking van de werking van het burenrecht volgt in paragraaf 4.3. 39 De Roo 2004, p. 20 40 Dijkstra 2001, p. 178 41 Betreft aangewezen monumenten conform de Monumentenwet 1988 of per provinciale of gemeentelijke verordening. 42 Dijkstra 2001, p. 170 43 Nota Ruimte 2006, p. 36 44 Op grond van artt. 2.1, 2.2 en 2.3 Wro kunnen niet-bindende structuurvisies worden vastgesteld. 45 Artikel 3.1 Wro. Zie ook Boeve 2010, p. 228 38

9

ruimtelijke ordening.46 Andere overheidsorganen, zoals de Minister en de Provinciale Staten, kunnen inpassingsplannen vaststellen die vergelijkbaar zijn met het bestemmingsplan.47 Is er geen bestemmingsplan vastgesteld dan dient er een beheersverordening te worden vastgesteld op grond van artikel 3.38 Wro. Met de Wro is de vrijstellingsprocedure van artikel 19 WRO verdwenen. Hiervoor in de plaats kwam het projectbesluit. Met het projectbesluit kon worden afgeweken van bepalingen uit een bestemmingsplan. De omvang van een project kon variëren van een tuinhuisje tot een complete woonwijk. Tegen het projectbesluit stond conform de geldende Algemene wet bestuursrecht (Awb) publiekrechtelijke rechtsbescherming open voor belanghebbenden. Derdebelanghebbenden konden zo opkomen voor hun belang bij het betreffende bevoegd gezag en de bestuursrechter. In 2010 zijn de bouwvergunning en het projectbesluit van de Ww en de Wro opgenomen in omgevingsvergunning van de Wabo.48 Met de omgevingsvergunning beoogt de wetgever de administratieve lasten van de overheid verder te verminderen.49 De Wabo gaat uit van één bevoegd gezag voor het vergeven van een omgevingsvergunning. In principe is het bevoegd gezag B en W.50 Daarnaast zijn met de invoering van de Wabo de bouwvergunningvrije bouwactiviteiten van de Ww uitgebreid ten behoeve van het verminderen van de administratieve lasten.51 Ook zijn er ter uitvoering van de Crisis- en herstelwet categorieën omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten opgenomen in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.52 Dit resulteert in de bestaande praktijk van omgevingsvergunningplichtige en omgevingsvergunningvrije bouwwerken.

46

Buuren 2010, p. 14 Zie hiervoor artikelen 3.26 en 3.27 Wro. 48 Stb. 2010, 143, NvT, p. 73 49 Zo vervangt de omgevingsvergunning de bouw-, milieu-, gebruiks-, aanleg- en kapvergunning. 50 Dit is bepaald in artikel 2.4 Wabo. Alleen in afwijkende gevallen zijn de Gedeputeerde Staten (GS) of de aangewezen Minister het bevoegd gezag. Deze afwijkende gevallen worden per Amvb bepaald. 51 Stb. 2010, 143, NvT, p. 77 52 Te denken valt aan de opgenomen omgevingsvergunningvrije activiteiten uit artikel 3, artikel 5, artikel 6c en artikel 6g Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. 47

10

3 Omgevingsvergunningplichtige en omgevingsvergunningvrije activiteiten Dit hoofdstuk bespreekt de systematiek van omgevingsvergunningplichtig en omgevingsvergunningvrij bouwen. Er wordt ingegaan welke belangenafwegingen en toetsingsgronden het bevoegd gezag hanteert voordat een omgevingsvergunning voor het bouwen wordt vergeven. Hierna wordt besproken aan welke vereisten een omgevingsvergunningvrij bouwwerk moet voldoen.

3.1 De omgevingsvergunning in het algemeen De wettelijke grondslag voor de omgevingsvergunning is te vinden in artikel 2.1 en artikel 2.2 Wabo. In artikel 2.1 lid 1 Wabo wordt onder a tot en met i een lijst van activiteiten genoemd waarvoor in ieder geval een omgevingsvergunning is vereist. In artikel 2.2 lid 1 onder a tot en met k Wabo wordt een lijst van activiteiten genoemd waarvoor een omgevingsvergunning benodigd kan zijn volgens provinciale of gemeentelijke wet- en regelgeving. Op regionaal en lokaal niveau gaat het bijvoorbeeld om een kapvergunning of een uitwegvergunning op grond van een provinciale of gemeentelijke verordening.53 Voor het verlenen van een omgevingsvergunning is in eerste instantie B en W het bevoegd gezag.54 Met het bundelen van verschillende vergunningplichtige activiteiten in de Wabo is het mogelijk dat voor verschillende activiteiten één omgevingsvergunning wordt verleend. Nadat er bij het bevoegd gezag een aanvraag is ingediend wordt onderzocht welke procedure moet worden doorlopen voor het verlenen van een omgevingsvergunning. Dit kan de reguliere voorbereidingsprocedure zijn van paragraaf 3.2 Wabo, of de uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 Wabo. Hiermee wordt aangehaakt op de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor het nemen van een besluit. Een omgevingsvergunning is een besluit conform het besluitbegrip van artikel 1:3 Awb. Artikel 6.1 Wabo bevestigt dit en stelt een omgevingsvergunning gelijk aan een beschikking. Een beschikking is volgens artikel 1:3 lid 2 Awb een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van het afwijzen van een aanvraag.55 Bij het verlenen van een

53

Boeve 2010, p. 154 Dit is bepaald in artikel 2.4 Wabo. Alleen in afwijkende gevallen zijn de Gedeputeerde Staten (GS) of de aangewezen Minister het bevoegd gezag. Deze afwijkende gevallen worden per Amvb bepaald. 55 Bijvoorbeeld de beslistermijn en de beschikbare rechtsmiddelen. 54

11

omgevingsvergunning heeft het bevoegd gezag te maken met toetsingskaders. In de artikelen 2.10 tot en met 2.20 Wabo zijn deze toetsingskaders opgenomen.

3.2 Omgevingsvergunning voor het bouwen De toetsingskaders voor een omgevingsvergunning voor het bouwen zijn opgenomen in artikel 2.10 Wabo.56 In deze toetsingskaders zijn de oude vereisten uit de Ww te herkennen voor het verlenen van een bouwvergunning.57 De meest recente versie van de Ww maakt in artikel 1b Ww onderscheid tussen twee soorten bouwwerken, namelijk: 1) een bouwwerk, geen gebouw zijnde of 2) een gebouw. In artikel 1.1 lid 1 Wabo is uitsluitend het begrip ‘bouwen’ gedefinieerd, welke als volgt luidt; ‘bouwen: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten’. Artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit een bouwwerk. Het begrip bouwwerk is niet gedefinieerd in de Wabo, maar is gedefinieerd door vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).58 De ABRvS zoekt aansluiting bij de definitie die opgenomen is in de modelbouwverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Om te bepalen of er sprake is van een bouwwerk dient sprake te zijn van: 1) een bouwconstructie die 2) van enige omvang is en 3) bedoeld om ter plaatse te functioneren, hetgeen inhoud dat er sprake is van plaatsgebondenheid.59 Kortom, op grond van artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo betekent dit dat, voordat er een omgevingsvergunning voor het bouwen is vereist, geconstateerd moet worden of er sprake is van het bouwen van een bouwwerk. Alvorens een omgevingsvergunning wordt verleend voor het bouwen wordt er getoetst aan de vereisten van artikel 2.10 Wabo. Artikel 2.10 Wabo hanteert vijf toetsingskaders waaraan voldaan moet zijn voordat een omgevingsvergunning wordt verleend.60 Hiermee is

56

Boeve 2010, p. 169 Het doel van de Ww was om kwalitatief slechte en ongezonde woningen onmogelijk te maken en de bouw van goede woningen te bevorderen. Zie Voogd 2001, p. 114 58 In een recente uitspraak van 12 september 2012 definieert de ABRvS in r.o. 2.2 een bouwwerk als volgt; ‘Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. Uit de Wabo, noch de geschiedenis van de totstandkoming daarvan (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 91-92), kan worden afgeleid dat met het begrip “bouwwerk”, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo, welk artikel een voortzetting is van het verbod dat in artikel 40 van de Ww was opgenomen, is bedoeld om een wijziging aan te brengen in de aan dit begrip in de jurisprudentie onder de werking van de Ww gegeven betekenis. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om voor de uitleg van het begrip “bouwwerk” in de Wabo eveneens aansluiting te zoeken bij de hiervoor weergegeven definitie uit de modelbouwverordening’. Zie: ABRvS 12 september 2012, 201112262/1/A1 LJN BX7117 59 Boeve, p. 274 en 275 60 De toetsingskaders zijn opgenomen in artikel 2.10 lid 1 onder a tot en met e Wabo. 57

12

het limitatief-imperatieve stelsel van de Ww overgenomen. Limitatief betekent dat een beperkt aantal gronden bestaan waaraan wordt getoetst. Imperatief betekent dat de wet voorschrijft dat aan al deze gronden moet zijn voldaan.61 De eerste grond betreft de eis dat een bouwwerk moet voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit.62 Het Bouwbesluit is een verzameling bouwtechnische voorschriften waaraan alle bouwwerken in Nederland minimaal moeten voldoen. Het Bouwbesluit heeft zijn grondslag in artikel 2 Ww en is een algemene maatregel van bestuur (Amvb).63 Ook verbouwingen vallen als activiteit onder het Bouwbesluit. Het Bouwbesluit bevat voorschriften met betrekking tot het bouwen van bouwwerken uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu.64 De tweede grond houdt in dat er wordt getoetst aan de geldende bouwverordening.65 Een bouwverordening is (veelal) gemeentelijke regelgeving met daarin een aantal voorschriften voor het bouwen, verbouwen, gebruik en slopen van bouwwerken. Een bouwverordening bevat ook niet-bouwtechnische eisen, zoals stedenbouwkundige voorschriften. De grondslag voor de bouwverordening is te vinden in artikel 2 Ww. Op grond van artikel 8 Ww is vereist dat iedere gemeente in Nederland een bouwverordening heeft. De derde toetsingsgrond betreft de eis dat een bouwwerk niet in strijd is met het geldende planologische regime.66 Is er strijd met het planologische regime, dan moet een omgevingsvergunning voor het bouwen worden geweigerd, of er moet een omgevingsvergunning worden verleend, op grond van artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo.67 Dit betreft een omgevingsvergunning om af te wijken van het geldende planologische regime. De toetsingskaders hiervoor zijn te vinden in artikel 2.12 Wabo. Dit artikel stelt dat afwijken mogelijk is op grond van regels die zijn opgenomen in het geldende planologische regime of in geval van kruimelgevallen zijn opgenomen in artikel 4 Bijlage II Bor.68 Indien er sprake is van een bestemmingsplan of beheersverordening dan kan het bevoegd gezag ook een besluit nemen om af te wijken van het planologisch regime op grond van een goede ruimtelijke

61

27 juni 2011, vzr, Rechtbank Haarlem, LJN BQ9927, 11/3210 Artikel 2.10 lid 1 onder a Wabo. 63 De Wabo koppelt artikel 2 Ww aan artikel 2.10 lid 1 onder a Wabo. 64 Het meest recente Bouwbesluit is het Bouwbesluit van 1 april 2012 waarin het sloopbesluit en het gebruiksbesluit zijn verwerkt. 65 Artikel 2.10 lid 1 onder b Wabo. 66 Artikel 2.10 lid 1 onder c Wabo. 67 Deze bepaling komt uit artikel 2.10 lid 2 Wabo. 68 Artikel 2.12 lid 1 onder a onder 2 Wabo. 62

13

onderbouwing.69 Voor het verlenen van een omgevingsvergunning om af te wijken van het planologisch regime is bepaald in artikel 3.10 lid 1 onder a Wabo dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 Wabo van toepassing is. De vierde grond betreft een toets of het bouwwerk voldoet aan de redelijke eisen van welstand.70 Dit gebeurt in samenspraak met artikel 12a van de Ww en wordt welstandtoezicht genoemd. Hiervoor dient een gemeente een welstandsnota te hebben met welstandscriteria. De welstandscriteria zijn beleidsregels volgens artikel 1:3 lid 4 Awb. Het bevoegd gezag, als bestuursorgaan, handelt overeenkomstig deze beleidsregels. Er kan alleen worden afgeweken van beleidsregels wanneer dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.71 De vijfde grond betreft tunnelveiligheid.72 Als er sprake is van het bouwen van een tunnel dient er een advies te worden ingewonnen bij de Commissie voor tunnelveiligheid. De aanvraag voor de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt geweigerd wanneer het advies daar aanleiding voor geeft. Naast de vereisten van artikel 2.10 Wabo geldt er aanvullend nog een Bibobweigeringsgrond.73 Dit betreft een weigeringsgrond om een omgevingsvergunning te weigeren wanneer er ernstige gevaar bestaat dat het bouwwerk wordt gebruikt voor het plegen van strafbare feiten.74 Mocht er sprake zijn van een monument dan dient er getoetst te worden aan de vereisten van artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo en het daarbij behorende toetsingskader van artikel 2.15 Wabo. Er wordt in dat geval getoetst of het belang van goede monumentenzorg niet in het geding is.

3.3 Omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten Artikel 2.1 lid 3 Wabo stelt dat per Amvb bepaald kan worden dat voor bepaalde categorieën het verbod van artikel 2.1 lid 1 Wabo niet geldt. Dit betekent dat er voor deze categorieën activiteiten geen omgevingsvergunning nodig is. In Bijlage II van het Bor zijn de algemene categorieën voor omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten opgenomen. Deze categorieën

69

Artikel 2.12 lid 1 onder a sub 3Wabo. Deze mogelijkheid is eigenlijk de vertaling van het projectbesluit in de Wro en de artikel 19 procedure uit de WRO. Zie ondermeer Stb. 2010, 143, NvT, p. 77 e.v. 70 Artikel 2.10 lid 1 onder d Wabo. 71 Artikel 4:84 Awb. 72 Artikel 2.10 lid 1 onder e Wabo. 73 Boeve 2010, p. 280 74 Artikel 2.20 Wabo jo. artikel. 3 Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob)

14

zijn te vinden in artikel 2, artikel 3 en artikel 3a Bijlage II Bor.75 Aanvullend zijn er in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet categorieën omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten opgenomen voor specifieke gebieden aangewezen. De activiteiten van artikel 2 Bijlage II Bor betreffen bouwactiviteiten waarvoor anders de omgevingsvergunningplicht van artikel 2.1 lid 1 onder a en onder c Wabo geldt. Dit betekent dat voor de categorieën activiteiten geen omgevingsvergunning voor het bouwen nodig is. Mocht er sprake zijn van strijd met het geldend planologisch regime dan is tevens geen omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik nodig. Als voorbeeld valt te denken aan het bouwen van een dakkapel aan de achterzijde van een woning. Voor de bouw van de dakkapel is geen omgevingsvergunning voor het bouwen nodig. Mocht blijken dat de bouw van de dakkapel in strijd is met het bestemmingsplan, dan hoeft niet aan de voorschriften uit het bestemmingsplan te worden voldaan. Artikel 3 Bijlage II Bor betreft categorieën omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten die alleen artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo betreffen. Voor deze bouwactiviteiten geldt dat als er sprake is van strijd met het planologisch regime er een omgevingsvergunning nodig is op grond van artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo.76 Hiermee zijn de omgevingsvergunningvrije activiteiten van artikel 3 Bijlage II Bor het best te vergelijken met de voormalige categorieën bouwwerken voor verblijfsrecreatie van artikel 40, lid 2 Ww.77 Via het planologisch regime kunnen zo voorschriften worden vastgesteld voor de opgenomen categorieën van artikel 3 Bijlage II Bor. Blijkt er sprake te zijn van strijd met het planologisch regime dan is er een omgevingsvergunning conform artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo nodig. Daarbij wordt er overeenkomstig vaste jurisprudentie getoetst of het toekomstig gebruik van het te bouwen bouwwerk past binnen de gebruiksvoorschriften.78 Het draait hiermee dus niet om het feitelijke geplande, maar om andere toekomstige mogelijke vormen van gebruik.79 Het bouwen zelf is echter omgevingsvergunningvrij. Het bevoegd gezag dat het planologische regime heeft vastgesteld kan zo via gebruiksvoorschriften de mogelijkheden sturen van de opgenomen categorieën omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten van artikel 3 Bijlage II Bor. Het bevoegd gezag dat het planologisch regime vaststelt weegt op grond van de goede

75

Stb. 2010, 143, NvT, p. 64 Artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo. 77 Van Buuren 2010, p. 172 78 Zie bijvoorbeeld ABRvS 19 april 2006, zaaknr.200504251/1, LJN AW2314,, ABRvS 21 november 1996, Gst. 7049.9 en ABRvS 5 juni 2000, Gst. 7131.7, m.nt. De Gier LJN AA6429. 79 ABRvS 17 mei 2005, 200507820/1, LJN AX2085. 76

15

ruimtelijke ordening af welke voorschriften er gelden voor de categorie omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten van artikel 3 Bijlage II Bor. In artikel 3a Bijlage II Bor is nog een specifieke categorie van omgevingsvergunningvrije geïntroduceerd bouwactiviteiten met betrekking tot monumenten. Artikel 3a Bijlage II Bor stelt dat er geen omgevingsvergunning is vereist voor de opgenomen activiteiten die anders onder artikel 2.1, eerste lid, onder f, Wabo zouden vallen. Het gaat hier om de activiteit regulier onderhoud, indien materiaalsoort, kleur en aanleg niet worden gewijzigd, of anderszins inpandige activiteiten die geen waarde hebben uit het oogpunt van monumentenzorg. Artikel 3a Bijlage II Bor is alleen van toepassing op monumenten die zijn aangewezen krachtens de Monumentenwet 1988. Afsluitend zijn er omgevingsvergunningvrije activiteiten opgenomen in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Een voorbeeld is artikel 3 lid 3 Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet die stelt dat het bouwen van een mini windturbine op de aangewezen bedrijventerrein vrij is van een omgevingsvergunning. De omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten uit Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet het beste te vergelijken met de categorie activiteiten uit artikel 2 Bijlage II Bor.80

3.4 Aanvullende vereisten omgevingsvergunningvrij bouwen Omgevingsvergunningvrij bouwen betekent echter niet regelvrij bouwen. Zo blijft aanvullende wet- en regelgeving van toepassing op omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten. Zo zijn de voorschriften van het Bouwbesluit, de bouwverordening en zijn de redelijke eisen van welstand van toepassing op omgevingsvergunningvrije bouwwerken. De voorschriften zijn onder andere op grond van artikel 1a en artikel 7b Ww zelfstandig handhaafbaar.81 Welstandsvereisten zijn alleen handhaafbaar in geval van een welstandsexces. Alleen in geval van uitzonderlijke wanstaltigheden of welstandsexcessen kan er repressief worden opgetreden door het bevoegd gezag.82 Deze bevoegdheid is te vinden artikel 12, lid 1 Ww. Hierop is ook weer een uitzondering gemaakt in geval van bouwen op achtererven,

80

Artikel 3 lid 3 Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet bepaalt bijvoorbeeld dat voor de plaatsen van miniwindturbines artikel 2.1 lid 1 Wabo in zijn totaliteit niet geldt. Dit betekent dat ook de overige vereisten van artikel 2.1 lid 1 Wabo niet van toepassing zijn. 81 Boeve 2010, p. 279 82 Tot 1 oktober 2010 voerden de meeste gemeenten een kwaliteitsbeleid. Daarvoor gold een absolute ondergrens in de vorm van welstandsnota, zodat excessen op het gebied van de beeldkwaliteit konden worden voorkomen. Onder de Wabo is dit niet meer mogelijk. Het is niet meer toegestaan dat gemeenten eisen stellen aan de beeldkwaliteit van bouwwerken die zonder vergunning mogen worden gerealiseerd. Dit betekent dat vergunningvrij bouwen in principe welstandvrij bouwen betekent.

16

namelijk op grond van artikel 12, lid 2 Ww. Wanneer een bestemmingsplan ruime mogelijkheden biedt voor bouwen op achter erven, dan is er geen welstandstoets mogelijk. Aanvullend geldt het begrip onlosmakelijkheid van artikel 2.7 Wabo. Onlosmakelijk verbonden activiteiten moeten in één keer worden aangevraagd. Het splitsen van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat onderdelen is niet mogelijk. Zo ook in het geval van vergunningplichtige en vergunningvrije bouwactiviteiten. Het bouwplan dient als één geheel te worden beschouwd. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden.83 Afsluitend geldt dat voor de categorieën uit artikel 2 en artikel 3 Bijlage II Bor een aanvullende toets noodzakelijk is op grond van artikel 5 tot en met artikel 8 van Bijlage II Bor.84 In artikel 5 Bijlage II Bor staat ondermeer niet toe dat een omgevingsvergunningvrije bouwactiviteit plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk, als dit bouwwerk in strijd met artikel 2.1 lid 1 Wabo is gebouwd of wordt gebruikt. Ook staat artikel 5 Bijlage II Bor niet toe dat er omgevingsvergunningvrije activiteiten plaatsvinden van artikel 2 onderdeel 3wanneer deze bijvoorbeeld in een veiligheidszone van een bestemmingsplan of beheersverordening geschieden. Artikel 6 Bijlage II Bor geeft een specifieke regeling voor het bepalen van een achtererfgebied in geval van (agrarische) bedrijfspercelen. Veelal bevinden zich op dergelijke percelen een of meer bijgebouwen. Is er geen sprake van een hoofdgebouw in de vorm van een woning, maar zijn er wel één of meer woningen aanwezig, dan dient het achtererfgebied te worden bepaald.85 Artikel 6 onderdeel a Bijlage II Bor bepaalt dit voor de gevallen genoemd in artikel 2, onderdeel 3 Bijlage II Bor en artikel 3, onderdelen 1 en 6, Bijlage II Bor. Als bijzondere bepaling is artikel 7 Bijlage II Bor opgenomen om de handhaafbaarheid van de opgenomen randvoorwaarden te verzekeren van artikel 2, onderdeel 3, onder b, en onderdeel 4, Bijlage II Bor.86 Tot slot bevat artikel 8 Bijlage II Bor afsluitend een aantal bepalingen omtrent overgangsrecht voor bouwactiviteiten die zijn begonnen, maar nog niet waren afgerond voor de inwerkingtreding Wabo.87

83

ABRvS 6 maart 2013, AB 2012/392 Omgevingsvergunning vrij bouwen? Bouwplan bij vaststelling omgevingsvergunningplicht ten onrechte in onderdelen gesplitst? 84 Boeve 2010, p. 276 85 Zie artikel 6 onderdeel a Bijlage II Bor. 86 Stb. 2010, 143, NvT, p. 163 87 Stb. 2010, 143, NvT, p. 163

17

3.5 Resultaat Is er sprake van een omgevingsvergunningplichtige bouwactiviteit dan wordt er door het bevoegd gezag getoetst aan diverse voorschriften en vereisten van artikel 2.10 lid 1 Wabo. Zo toetst het bevoegd gezag of een bouwwerk voldoet aan de geldende bouwvoorschriften, het geldende planologische regime, alsmede de redelijke eisen van welstand. Betreft het bouwwerk een tunnel dat wordt er aanvullend nog een advies in gewonnen bij de Commissie tunnelveiligheid. Een omgevingsvergunning voor het bouwen wordt geweigerd wanneer er niet wordt voldaan aan deze vereisten. Er is hiermee sprake van een limitatief-imperatief stelsel. Is er sprake van een bouwactiviteit dat in strijd is met het geldend planologische regime dan is daarvoor ook een omgevingsvergunning nodig.88 In dat geval toetst het bevoegd gezag aan de vereisten van artikel 2.12 Wabo. Krachtens artikel 2.12 Wabo is afwijken van het planologisch regime mogelijk indien er wordt voldaan aan de daarvoor geldende regels van het planologisch regime. In het geval van een bestemmingsplan of beheersverordening kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan op grond van een goede ruimtelijke onderbouwing. In dit geval is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 Wabo van toepassing.89 Het bevoegd gezag heeft hierdoor ruimte voor het afwegen van belangen op grond van de goede ruimtelijke ordening. Betreft het bouwwerk een monument dan is er een omgevingsvergunning nodig op grond van artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo. Het bevoegd gezag toetst op grond artikel 2.15 Wabo of het belang van monumentenzorg zich verzet tegen de bouwactiviteit. Voor de omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten gelden verschillende vereisten. Voor de activiteiten in artikel 2 en artikel 3a Bijlage II Bor en de opgenomen omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet heeft de wetgever bepaald dat er geen omgevingsvergunning nodig is voor het bouwen alsmede voor het afwijken van het geldende planologische regime. Voor de activiteiten van artikel 3 Bijlage II Bor geldt dat er alleen geen omgevingsvergunning nodig is voor het bouwen. De eis dat er niet gebouwd mag worden in strijd met het planologische regime is nog steeds van toepassing. Voor de activiteiten van artikel 3 Bijlage II Bor betekent dit dat het bevoegd gezag, welke het planologisch regime heeft ingesteld, voorschriften kan voorstellen omtrent het gebruik van deze categorie omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten. Indirect behouden derdebelanghebbenden zo invloed op het toestaan van de activiteiten van artikel 3 88 89

Artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo Artikel 3.10 lid 1 onder a Wabo

18

Bijlage II Bor, namelijk tijdens de vaststellingsprocedures van het planologisch regime en bij het vergeven van de omgevingsvergunning voor het afwijken. Voor het bevoegd gezag, dat de omgevingsvergunning voor het afwijken verleent, biedt dit aanvullende mogelijkheden. In geval van een bestemmingsplan of beheersverordening kan het bevoegd gezag tevens een afweging maken op grond van de goede ruimtelijke ordening.

19

4 Rechtsbescherming Uit het voorgaande hoofdstuk werd duidelijk dat bouwactiviteiten kunnen worden onderscheiden in omgevingsvergunningplichtige en omgevingsvergunningvrij bouwactiviteiten. Is er sprake van een omgevingsvergunningplichtige bouwactiviteit dan is een omgevingsvergunning vereist. Is er sprake van een omgevingsvergunningvrije bouwactiviteit dan kunnen er twee varianten worden onderscheiden. Dit hoofdstuk bespreekt de rechtsmiddelen die derdebelanghebbenden kunnen inzetten tegen: 1) een omgevingsvergunningplichtig bouwactiviteit en 2) tegen de twee varianten van omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten. De rechtsmiddelen die derdebelanghebbenden kunnen inzetten tegen omgevingsvergunningplichtige bouwactiviteiten worden besproken om het onderscheid te verduidelijken tussen omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten en de daartoe resterende rechtsmiddelen.

4.1 Publiekrechtelijke rechtsbescherming en de omgevingsvergunning De Wabo hanteert twee procedures voor het verlenen van een omgevingsvergunning, namelijk ‘De reguliere voorbereidingsprocedure’ van paragraaf 3.2 Wabo dan wel de ‘De uitgebreide voorbereidingsprocedure’ van paragraaf 3.3 Wabo. Artikel 3.3 Wabo bepaalt welke dat in principe de reguliere voorbereidingsprocedure wordt gevolgd. Artikel 3.10 Wabo stelt vast voor welke omgevingsvergunningplichtige activiteiten de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd. Als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor meerdere omgevingsvergunningplichtige activiteiten,die zowel onder de reguliere als uitgebreide voorbereidingsprocedure vallen, dan is de uitgebreide procedure van kracht voor de totstandkoming van de gehele omgevingsvergunning.90 In geval dat de reguliere procedure open staat dan geldt de bezwaarschriftenprocedure van hoofdstuk 7 van de Awb. Na het doorlopen van de bezwaarschriftenprocedure kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter en hoger beroep bij de ABRvS. In geval van omgevingsvergunningen die de uitgebreide procedure doorlopen geldt de zienswijzenprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Na de zienswijzenprocedure en het daaropvolgende besluit staat rechtstreeks beroep open bij de bestuursrechter.91 In de bezwaarschriftenprocedure heroverweegt het bevoegd gezag haar besluit en toetst opnieuw 90 91

Boeve 2010, p. 173 Artikel 6:13 Awb. Heeft een belanghebbende geen zienswijzen in gebracht dan is geen beroep mogelijk.

20

aan de geldende voorschriften en de betrokken belangen.92 Is er sprake van een zienswijzenprocedure dan neemt het bevoegd gezag de aangevoerde zienswijzen mee in het te nemen besluit. Volgt er een beroepsprocedure tegen dat besluit dan toetst de bestuursrechter of het bevoegd gezag 1) aan de geldende voorschriften heeft getoetst en 2) de betreffende belangen heeft meegewogen om een omgevingsvergunning wel of niet te verlenen. Wil een belanghebbende bezwaar of beroep indienen dan dient te worden voldaan aan de vereisten van het belanghebbende begrip van artikel 1:2 Awb.93 Alleen belanghebbenden die aan de vereisten van artikel 1:2 Awb voldoen kunnen opkomen voor eigen of de aan hun toekomende belangen. Belanghebbenden kunnen burgers zijn, maar ook publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen.94 Als een belanghebbende niet een direct geraakt belang heeft, dan heeft dit als consequentie dat hij of zij niet-ontvankelijk wordt verklaard in haar bezwaar of (hoger) beroep. Op grond van de limitatief-imperatieve toetsingskaders van artikel 2.10 lid 1 Wabo toetst het bevoegd gezag of het bouwwerk aan de gestelde vereisten voldoet. Met betrekking tot de eisen uit het Bouwbesluit en de bouwverordening is deze toets (hoofdzakelijk) beperkt tot het toetsen aan de gestelde voorschriften. Met betrekking tot de welstandsvereisten is er beperkte ruimte voor het afwegen van belangen. Is een bouwwerk in strijd met het planologisch regime dan kan er worden afgeweken op grond van de geldende regels. Deze regels kunnen opgenomen zijn in het planologisch regime zelf of ze zijn opgenomen in een Amvb. Te denken valt aan de kruimelgevallen van artikel 4 Bijlage II Bor.95 Ook is het mogelijk dat wanneer er sprake is van een bestemmingsplan of beheersverordening er door het bevoegd gezag besloten kan worden om op grond van een goede ruimtelijke onderbouwing een afwijking toe te staan.96 De ruimtelijke onderbouwing heeft dezelfde betekenis als het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ krachtens artikel 3.1 lid 1 Wro. Dit betekent dat voor de goede ruimtelijke onderbouw dezelfde vereisten gelden als voor de ‘goede ruimtelijke ordening’. Wordt er gemotiveerd afgeweken op grond van een goede ruimtelijke onderbouwing, dan toetst de rechter terughoudend.97

92

Artikel 7:11 Awb. Zie Damen 2009b, p. 173 Het belanghebbende begrip geldt niet voor het inbrengen van zienswijzen. Wel geldt het vereiste dat, indien geen zienswijze door een belanghebbende is ingediend, deze in beroep geen belanghebbende is (zie, Damen 2009a, p. 105) 94 ABRvS, 26 september 2012, AB 2013/14 95 Artikel 2.12 lid 1 onder a sub 2 Wabo jo. artikel 4 Bijlage II Bor. 96 Artikel 2.12 lid 1 onder a sub 3 Wabo 97 ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:640, zaaknr. 2013201210949/1/R1. 93

21

Tevens dient de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen af te geven.98 De verklaring van geen bedenkingen kan alleen geweigerd worden op grond van de goede ruimtelijke ordening. Wordt een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.12 lid 1 onder a onder 3 Wabo dan is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing.99 Tevens is van belang om op te merken dat sinds 1 januari 2013 het relativiteitsvereiste is vastgelegd in artikel 8:69a Awb. De wetgever heeft met het relativiteitsvereiste willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke reden om een besluit aan te vechten. Dit betekent dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens schending van een norm die wordt overtreden wanneer die overtreding niet strekt tot bescherming van een belang van een eisende partij.100 Als bijvoorbeeld een omwonende op grond van het Bouwbesluit beroep instelt tegen de vormgeving van een trap dan dient de norm uit het Bouwbesluit het belang te beschermen van de omwonende. Ziet deze norm niet toe op het beschermen van de belangen van de omwonende, dan vernietigt bestuursrechter het aangevochten besluit niet.

4.2 Publiekrechtelijke rechtsbescherming en omgevingsvergunningvrij bouwen Er zijn twee varianten van omgevingsvergunningvrij bouwen. Voor beide varianten is aanvullende wet- en regelgeving van toepassing. Zo bepaalt artikel 2 Ww dat omgevingsvergunningvrije bouwwerken moeten voldoen aan de minimumvereisten van het Bouwbesluit 2012. Artikel 7b lid 1 Ww bepaalt dat de omgevingsvergunningvrije bouwwerken moet voldoen aan de op het bouwen betrekking hebbende voorschriften uit de bouwverordening.101 Ook vallen omgevingsvergunningvrije bouwwerken onder het repressieve welstandsvereiste. De grondslag hiervoor is te vinden artikel 12 lid 1 Ww. In geval van een welstandsexces kan het bevoegd gezag op grond van artikel 13a Ww naleving opleggen tot het treffen van voorzieningen. Vermoedt een derdebelanghebbende dat er niet aan de gestelde vereisten van omgevingsvergunningvrij bouwen is voldaan, dan kan een derdebelanghebbende het bevoegd gezag verzoeken om handhavend op te treden tegen een vermoedde overtreding van de gestelde voorschriften en welstandsvereisten.102 Wordt het verzoek afgewezen dan staat daar publiekrechtelijke rechtsbescherming tegen open.103 Deze

98

Artikel 2.27 lid 1 Wabo jo. artikel 6.5 lid 1 Bor. Artikel 3.10 lid 1 onder a Wabo. 100 ABRvS 10 juli 2013, zaaknr. 201208348/1/R3, r.o. 5.1 101 De voorschriften van stedenbouwkundige aard zijn hier weer van uitgezonderd. 102 Tegen een handhavingsverzoek staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Zie Boeve 2010, p.368 103 Er is sprake van een afwijzing van een aanvraag om een besluit te nemen in een concreet geval. Dit betekent dat er sprake is van een afwijzing van een aanvraag van een beschikking. Conform artikel 1:3 lid 2 Awb is, zoals 99

22

vereisten zijn afzonderlijk handhaafbaar door het bevoegd gezag, en in beginsel geldt een handhavingsplicht.104 Wordt er niet gehandhaafd dan staat daar ook bestuurrechtelijke rechtsbescherming voor open.105 Wel dient op grond van het relativiteitsvereiste de overtreden norm toe te zien op de bescherming van het belang van verzoekende partij. Apart dient te worden opgemerkt dat voor de omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten van artikel 3 Bijlage II Bor de voorschriften van het planologisch regime wel van toepassing zijn.106 Dit betekent dat als er sprake is van strijd met deze voorschriften een omgevingsvergunning nodig is.107 Het bevoegd gezag, dat het geldend planologisch regime heeft vastgesteld, kan zo regels vaststellen omtrent omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten. Het bevoegd gezag dat de omgevingsvergunning voor het afwijken van het planologisch regime moet verlenen dient te toetsen aan de vastgestelde voorschriften om af te wijken van het planologisch regime. Is het planologische regime een bestemmingsplan of beheersverordening dan kan er tevens afgeweken worden op grond van een goede ruimtelijke onderbouwing. Afsluitend kunnen (derde)belanghebbenden het bevoegd gezag vragen om te toetsen of er sprake is van een omgevingsvergunningplichtige of omgevingsvergunningvrije bouwactiviteit.108 Tegen het oordeel van het bevoegd gezag, of er sprake is van een vergunningsplicht of niet, kan worden opgekomen middels de daarvoor geldende bezwaar- en beroepsprocedures.109

4.3 Privaatrechtelijke rechtsbescherming Op grond van het burenrecht is voor zowel omgevingsvergunningplichtige bouwactiviteiten als voor omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten sprake van aanvullend privaatrechtelijke rechtsbescherming. Een omgevingsvergunning betekent weliswaar een noodzakelijke wettelijke voorwaarde om te mogen bouwen, maar een omgevingsvergunning alleen is niet een voldoende voorwaarde om een burger te vrijwaren tegen het verwijt van onrechtmatige

eerder aangegeven, een afwijzing van een aanvraag van een beschikking gelijkgesteld met een beschikking. Hiertegen staat bestuursrechtelijke rechtsbeschermingprocedures van bezwaar en beroep voor open. 104 Albers 2009, p. 59 105 Zie Boeve 2010, p. 369 en ABRvS 27 december 2012, AB 2013/112 106 ABRvS 2 mei 2012, zaaknr. 201107030/1/A1. 107 Artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo. Zie r.o. 2.13.4 ’ABRvS 12 mei 2013 , 201112663/1/R2, ABKort 2013; ‘Daarbij is van belang dat het begrip ‘gebruiken’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo ook betrekking heeft op het bouwen van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (zie de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2011 in zaak nr. 201103159/1/H1). Dit heeft tot gevolg dat de door appellant bestreden planregels wel beperkingen stellen aan de mogelijkheid om vergunningvrij bouwwerken op te richten die voldoen aan de eisen van artikel 3 Bijlage II bij het Bor.’ 108 Stb. 2010, 142, p. 15 109 ABRvS 18 augustus 2004, AB 2005, 106, Gst. 7220, 213.

23

hinder die hij door de bouw mogelijk aan zijn buur zou toebrengt.110 Dit burenrecht is vastgelegd in Boek V, Titel 4 van het Burgerlijk Wetboek (BW). De voorschriften van Boek V, titel 4 BW omvatten een belangrijk deel van eventuele problemen die buren kunnen hebben met een (vergunningvrij) bouwwerk. Artikel 5:37 BW ziet toe op onrechtmatige hinder door bouwwerken. Er wordt aan de hand van artikel 5:37 BW getoetst ofwel sprake is van het onrechtmatig onthouden van licht en lucht, dan wel erfafsluiting, of op het aanbrengen van een erfafscheiding. Ook wordt er getoetst of er sprake is van onrechtmatig hinder door het aanbrengen van vensters, andere muuropeningen, balkons en dergelijke werken.111 De HR heeft aangegeven welke factoren van belang zijn voor het oordeel of hinder jegens derden onrechtmatig is. Dit hangt af van de aard, de ernst en de duur van de hinder en de daardoor toegebrachte schade in verband met de verdere omstandigheden van het geval.112 Artikel 5:37 BW wordt in samenhang van artikel 6:162 BW getoetst aan de vereisten van een onrechtmatige daad. De HR heeft bepaald dat hinder, wil zij onrechtmatig zijn, zo aanzienlijk moet zijn, dat zij in redelijkheid niet behoeft te worden geduld.113 Is er sprake van onrechtmatig hinder dan kan de burgerlijke rechter een gedaagde verbieden gebruik te maken van de aan hem verleende omgevingsvergunning voor het bouwen.114 Doet de gedaagde dit niet dan kan er een dwangsom opgelegd worden indien de gedaagde dit verbod overtreed.115 Zo stelt dit artikel dat een eigenaar van een erf niet mag handelen in een mate, of op een wijze, die volgens artikel 6:162 BW onrechtmatig is voor aanpalende erven. Brengt de eigenaar schade toe zonder redelijk doel of zonder redelijk belang voor hemzelf dan kan de rechter bepalen dat er sprake is van een onrechtmatige daad. Dit betekent dat de rechter uitspreekt dat de bouw moet worden gestaakt en gestaakt moet blijven, onder verbeurd van een dwangsom. De eisen van onrechtmatige hinder gelden voor zowel omgevingsvergunningplichtige als omgevingsvergunningvrije bouwwerken en vrijwaart een burger dus niet voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad.116 Er vindt door de burgerlijke rechter een belangenafweging plaats met betrekking tot de onrechtmatigheid van de hinder. Dit kan als resultaat hebben dat er sprake is van een bouwwerk dat schade veroorzaakt, echter dat de burgerlijke rechter het bouwwerk toch toestaat. De burgerlijke rechter toetst hiervoor aan de vereisten van artikel 6:168 BW. Te 110

HR 14 januari 1914, NJ 1914, 497 Artikel 5:37 BW. Zie Stb. 2010, 143, NvT, p. 67 112 HR 15 februari 1991, NJ 1992, 639 en HR 3 mei 1991, NJ 1991, 476 113 HR 10 maart 1972, NJ 1972, 278 (Vermeulen/Lekkerkerker) 114 HR 21 oktober 2005, LJN AT8823, Gst. 2005, 7242, 198, m.nt. J.A.E. van der Does 115 Rb.’s-Gravenhage, 2 april 2003; BR 2003, 175: Onrechtmatige hinder ’s-Gravenhage 116 HR 21 oktober 2005, NJ 2006, 418, m.nt. C.J.H. van Brunner 111

24

denken valt bijvoorbeeld aan zwaarwegende maatschappelijke belangen waardoor de onrechtmatige hinder toch wordt toegestaan. Wel blijft in zo’n geval de weg open voor het vorderen van een schadevergoeding. Van belang is op te merken dat een beroep op onrechtmatige hinder alleen slaagt als de belangen van derden niet reeds zijn meegewogen in het kader van de vaststelling van het planologisch regime.117 Met het planologisch regime wordt het belang van een goede ruimtelijke ordening nagestreefd. Bij het vast het vaststellen van een planologisch regime en de daarin opgenomen bouwvoorschriften dient het bevoegd gezag mede een afweging te maken van de onderlinge belangen van de burgers. In dit kader kan het betreffende bevoegd gezag beslissingen nemen over wat naar hun oordeel burgers aan hinder moeten aanvaarden hinder veroorzakende bouwwerken van andere burgers. Deze beslissingen staan in zekere mate open voor toetsing door de bestuursrechter. De Wro verplicht niet tot een zodanige opzet van het planologische regime dat ieder individueel belang wordt beschermd tegen onrechtmatige hinder. Afsluitend geldt er vanuit het burenrecht een algemene bureninformatieplicht welke valt onder de ongeschreven normen van fatsoen.118 Informeert een bouwende partij zijn buur niet over de bouw, dan heeft dat tot gevolg dat een beroep op onrechtmatig hinder bij de burgerlijke rechter eerder zal slagen.119

4.4 Onrechtmatige overheidsdaad en overheidsaansprakelijkheid Los van de genoemde publiekrechtelijke en privaatrechtelijke vormen van rechtsbescherming is er nog één route niet verkend. Dit betreft het optreden tegen het handelen van de overheid. Dit overheidshandelen kan bestaan uit onrechtmatige wet- en regelgeving door de wetgever, onrechtmatige besluitvorming door bestuursorganen, privaatrechtelijke handelingen en onrechtmatige rechtspraak.120 Daarbij geldt dat wanneer alles rechtmatig is er nog steeds sprake kan zijn van een plicht tot schadevergoeding. Het probleem is echter dat in geval van omgevingsvergunningvrij, indien aan alle voorwaarden is voldaan, er juist geen sprake is van een overheidsdaad. De wetgever heeft nu eenmaal bepaald dat er geen besluit nodig is van een bevoegd gezag voor het uitvoeren van deze categorieën bouwactiviteiten. Dit biedt de mogelijkheid om de wet- en regelgeving die ten grondslag ligt aan de omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten te toetsen aan de normen voor rechtmatigheid. 117

HR 21 oktober 2005, NJ 2006, 418, m.nt. C.J.H. van Brunner Dijkstra 2001, p. 177 119 HR 21 oktober 2005, NJ 2006, 418, m.nt. C.J.H. van Brunner 120 Schlössels 2010, p 1045 118

25

De grondslag voor de omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten zijn geregeld in het Bor en het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Beiden zijn een Amvb. Een Amvb betreft wetgeving in materiële zin.121 Het bestuursrechtelijk toetsen van materiële wetgeving is vaak niet mogelijk op grond van artikel 8:3 Awb als het voorschrift algemeen verbindend is. Gelet op het karakter van het Bor en Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet kan gesteld worden dat deze algemeen verbindend zijn. Dit betekent dat de burgerlijke rechter als restrechter optreedt om te beoordelen of het Bor en het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet onrechtmatig zou zijn. Om te beoordelen of er sprake is van onrechtmatige wetgeving moet duidelijk zijn of er sprake is van ‘onmiskenbare onverbindendheid’.122 Dit onmiskenbaarheidsvereiste geldt als voorwaarde om in een kortgeding over te gaan tot het buitenwerking stellen van een algemeen verbindend voorschrift.123 Er dient daartoe getoetst te worden aan formele wetgeving, algemene rechtsbeginselen en verdragen. Wanneer een algemeen verbindend voorschrift onverbindend wordt verklaard kan een vordering op grond van een onrechtmatige daad worden ingesteld.124 Het onverbindend verklaren van het Bor of het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet kan (theoretisch) slagen op grond van artikel 1 Eerste Protocol (EP) behorende bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Artikel 1 EP EVRM biedt waarborgen tegen eigendomsinbreuken door nationale regelingen en ziet op de vergoeding van schade. Artikel 1 EP EVRM stelt dat iedere individu of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom.125 Dit biedt de mogelijkheid om te toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en verwante beginselen van evenredigheid, égalité, rechtszekerheid en vertrouwen.126 Hiermee kan per geval bekeken worden of er sprake is van een onrechtmatig algemeen verbindend voorschrift, en of de Staat onvoldoende heeft nagelaten een burger te beschermen tegen een eigendomsinbreuk door een andere burger. Deze waarborgen worden gevonden in het burenrecht. De kans dat deze waarborgen als onvoldoende worden beschouwd lijkt klein, vanwege de aanwezige waarborgen in het burenrecht. Als een beroep op onrechtmatige overheidsdaad niet slaagt dan sluit dit een verzoek op rechtmatige overheidsdaad niet uit. Een schadevergoeding op grond van een rechtmatige 121

Formele wetgeving heeft te maken met het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet. Zie HR 14 april 1989, NJ 1989, 469 (Harmonisatiewet-arrest). 122 HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251( Landbouwvlieger arrest) 123 Schlössels 2010, p. 1448 124 Schlössels, 2010, p. 1449 125 Dit verdragsartikel is ruimer dan artikel 14 Grondwet. Zie Barkhuysen 2002, p. 115 126 Barkhuysen 2002, p. 102

26

overheidsdaad wordt getoetst aan het égalité-beginsel.127 Nadelen die behoren tot het normaal maatschappelijk risico komen niet voor compensatie in aanmerking.128 Tevens heeft men te maken met risicoaanvaarding. In geval van artikel 3 Bijlage II Bor kan een burger invloed uitoefenen op het vaststellen van een planologisch regime en de daarbij behorende voorschriften. In geval van de omgevingsvergunningvrije activiteiten van artikel 2 en artikel 3a Bijlage II Bor en het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet is dit niet mogelijk. De wetgever heeft bepaald dat deze omgevingsvergunningvrije activiteiten mogen plaatsvinden, ook al zijn die in strijd met het planologisch regime. Op grond van de vereisten zal er getoetst worden of in een specifiek geval van een omgevingsvergunningvrij bouwwerk er sprake is van een abnormale schade die uitstijgt boven het aanvaardbare normaal maatschappelijk risico

127 128

Schlössels 2010, p. 1481 Schlössels 2010, p. 1486

27

5 Conclusie 5.1 Doelstelling Met de invoering van de Wabo is het stelsel van de bouwvergunningvrij bouwen van de Ww overgenomen. De omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten zijn te vinden in Bijlage II Bor en in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Om de administratieve lasten van de overheid te verlagen en het voor de burger makkelijker te maken zijn de categorieën bouwvergunningvrije bouwwerken uitgebreid. De probleemstelling voor scriptie was: ‘Welke gevolgen heeft het omgevingsvergunningvrij maken van steeds meer bouwwerken voor derdebelanghebbenden en hun rechtsbeschermingsmogelijkheden?’ Aan de hand van de probleemstelling is ten eerste onderzocht hoe het Nederlandse ruimtelijke ordeningsysteem zich heeft ontwikkeld. Vervolgens is gekeken hoe het systeem van omgevingsvergunningen functioneert, inclusief de mogelijkheden van belangenafweging en rechtsbescherming. Dit is vergeleken met de rechtsbeschermingsmogelijkheden voor derdebelanghebbenden wanneer er geen omgevingsvergunning voor het bouwen is vereist.

5.2 Uitkomsten In geval van omgevingsvergunningplichtige bouwwerken is er sprake van een actieve overheid die op grond van de geldende vereisten en voorschriften een omgevingsvergunning verleend. Er wordt getoetst aan voorschriften van het Bouwbesluit en de bouwverordening, alsmede de welstandsvereisten. Is er sprake van strijd met het planologisch regime dan besluit het bevoegd gezag of het mogelijk is om daar van af te wijken met een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12 Wabo. Is er sprake van een bestemmingsplan of beheersverordening dan kan het bevoegd gezag tevens een omgevingsvergunning verlenen om af te wijken op grond van een goede ruimtelijke onderbouwing. Het planologisch regime vervult hiermee het belangrijkste toetsingskader om een bepaalde activiteit toe te staan of niet. Leidend hierin is het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’. Tegen de omgevingsvergunning voor het bouwen en af te wijken van het planologisch regime kan een derdebelanghebbende in het geweer komen via de daarvoor geldende bezwaar- en beroepsprocedures. Is een derdebelanghebbende niet in staat via bestuursrechtelijke weg de bouw te voorkomen dan kan een derdebelanghebbende zich beroepen op het burenrecht. Een derdebelanghebbenden kan als extra waarborg op grond van

28

het burenrecht de burgerlijke rechter verzoeken te toetsen of een bouwwerk onrechtmatige hinder veroorzaakt. Is er sprake van onrechtmatige hinder dan kan de burgerlijke rechter een gedaagde verbieden gebruik te maken van de aan hem verleende omgevingsvergunning voor het bouwen.129 Doet de gedaagde dit niet dan kan er een dwangsom opgelegd worden indien de gedaagde dit verbod overtreed.130 Verbiedt de burgerlijke rechter het omgevingsvergunningplichtige bouwwerk niet dan kan de burgerlijke rechter de derdebelanghebbende als compensatie een schadevergoeding toe te kennen. In geval van omgevingsvergunningvrij bouwen is er sprake van een terugtredende overheid. Echter, dit betekent niet regelvrij bouwen. Ten eerste dienen omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten te voldoen aan de vereisten van het Bouwbesluit, de bouwverordening en de welstandvereisten. Deze vereisten zijn afdwingbaar door derdebelanghebbenden. Wel geldt het relativeitsvereiste. Dit houdt in dat de betreffende norm waarop een derdebelanghebbende zich beroept moet strekken tot de bescherming van zijn belang. Is dat niet het geval dan kan de bestuursrechter het besluit van het bevoegd gezag om niet op te treden niet vernietigen. Ten tweede blijken er twee varianten omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten te zijn. Het verschil tussen beide varianten zit hem in de eis of er wel of niet moet worden voldaan aan de voorschriften van het planologische regime. Geldt deze eis en is er sprake van strijd met het geldend planologisch regime dan dient er een omgevingsvergunning te worden verleend op grond van artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo. Tegen dit besluit staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Tevens kunnen derdebelanghebbenden het bevoegd gezag vragen om voor deze categorie omgevingsvergunningvrije bouwwerken voorschriften op te nemen in het planologisch regime. Dit betekent dat voor deze categorie omgevingsvergunningvrije bouwwerken het bevoegd gezag op grond van de goede ruimtelijke ordening nog steeds voorschriften kan vaststellen. Voor de categorie omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten die niet hoeven te voldoen aan het planologisch regime betekent dit dat de op lokaal niveau vastgestelde goede ruimtelijke ordening geen betekenis heeft. Ten derde blijkt het burenrecht, net als voor omgevingsvergunningplichtige bouwwerken, van toepassing te zijn voor omgevingsvergunningvrij bouwactiviteiten. De werking en vereisten vanuit het burenrecht zijn hetzelfde als voor een omgevingsvergunningplichtig bouwwerk. Een beroep op het burenrecht slaagt als vastgesteld 129 130

HR 21 oktober 2005, LJN AT8823, Gst. 2005, 7242, 198, m.nt. J.A.E. van der Does Rb. ’s-Gravenhage, 2 april 2003, BR 2003, 175: Onrechtmatige hinder ’s-Gravenhage

29

wordt dat er sprake in van onrechtmatige hinder. Voor de variant omgevingsvergunningvrije bouwwerken die niet hoeven te voldoen aan het geldend planologisch regime, kan gesteld worden dat het burenrecht als achtervang functioneert.131 Het vormt hiermee in principe de belangrijkste waarborg voor derdebelanghebbenden tegen dit soort (ongewenste) omgevingsvergunningvrije bouwwerken. Ten vierde is er (theoretisch) de mogelijkheid om het Bor en het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet te toetsen aan de vereisten van onrechtmatige wetgeving. De grootste kans van slagen zal zitten in een beroep op schending van het eigendomsrecht op grond van artikel 1 EP EVRM. Dit artikel biedt de mogelijkheid om te toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en verwante beginselen van evenredigheid, égalité, rechtszekerheid en vertrouwen.132 Er zal per geval moeten worden bekeken of de Staat onvoldoende heeft nagelaten een burger te beschermen tegen een eigendomsinbreuk door een andere burger en of er daarmee sprake is van een onrechtmatig algemeen verbindend voorschrift. Lukt dat, dan staat een vordering tot schadevergoeding open bij de Staat. Afsluitend is een (theoretisch) verzoek mogelijk om schadevergoeding te claimen op grond van een rechtmatige overheidsdaad. Een derdebelanghebbende moet in dat geval aantonen dat in zijn specifieke geval er sprake is van schade door een omgevingsvergunningvrij bouwwerk dat niet tot zijn normaal maatschappelijk risico behoord en dat er sprake is van een abnormale last. Er wordt daarvoor getoetst aan het égalitébeginsel.133 Nadelen die behoren tot het normaal maatschappelijk risico komen en niet een abnormale last vormen komen niet voor compensatie in aanmerking.134 De kans is klein dat een omgevingsvergunningvrij bouwwerk, wat gezien kan worden als een kleinschalige ruimtelijke ontwikkeling, voor schade zorgt die abnormaal groot is en niet onder het normaal maatschappelijk risico valt.

5.3 Resultaten en discussie Omgevingsvergunningvrij bouwen betekent niet regelvrij bouwen. Wel betekent omgevingsvergunningvrij bouwen dat een derdebelanghebbende te maken heeft met een passieve overheid die repressief toetst aan de geldende voorschriften is voldaan. Ook betekent

131

Stb. 2010, 143, NvT, p. 67. De NvT stelt dat met het burenrecht er genoeg rechtsbeschermingsmogelijkheden resteren voor derdebelanghebbende voor omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten. 132 Barkhuysen 2002 , p. 102 133 Schlössels 2010, p. 1480 134 Schlössels 2010, p. 1486

30

het dat een derdebelanghebbende (vaak) terug moet vallen op het burenrecht als waarborg om op te komen voor zijn belangen. Over het algemeen is het privaatrecht een kostbare zaak en zal het burenrecht vanuit financieel oogpunt voor een derdebelanghebbende een drempel opwerpen om op te komen voor zijn belangen. De vraag of dit gewenst is, is niet zo zeer een juridische vraag maar eerder een politieke vraag. Of deze vorm van rechtsbescherming past binnen het principe van ‘goede ruimtelijke ordening’ is een wezenlijkere vraag. Met het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ wil de overheid leiding geven aan ruimtelijke ontwikkelingen om er voor te zorgen dat er voor de maatschappij een zo gunstig mogelijk geheel ontstaat. Door terug te treden als overheid zal dit begrip, zoals het nu wordt gehanteerd, onder druk komen te staan. Uit jurisprudentie blijkt dat een beroep op onrechtmatige hinder slaagt als de belangen van derden niet reeds zijn meegewogen in het kader van de vaststelling van het planologisch regime.135 Door op nationaal niveau per Amvb te bepalen wat omgevingsvergunningvrije bouwwerken zijn, wordt de rol van lokale overheden verminderd. Dit geldt zeker voor de variant omgevingsvergunningvrije bouwwerken die niet meer getoetst worden aan het geldend planologisch regime. Het bevoegd gezag kan zo niet op lokaal met bouwvoorschriften een afweging maken tussen de onderlinge belangen van de burgers. Terwijl juist gesteld kan worden dat op lokaal niveau een overheid een betere inschatting kan maken wat goede ruimtelijke ordening is. Ook kan de vraag gesteld worden hoe het omgevingsvergunningvrij bouwen in het adagium past van ‘Decentraal wat kan, centraal wat moet’.136 Door op nationaal niveau te bepalen wat een omgevingsvergunningvrij bouwwerk is, is er minder ruimte voor maatwerk. Voor derdebelanghebbenden betekent dit dat ze minder invloed hebben op de ‘goede ruimtelijke ordening’ in hun directe omgeving. De wetgever heeft nu eenmaal bepaald wat omgevingsvergunningvrij is. Terugkomend op de probleemstelling kan geconcludeerd worden dat de ontwikkeling van steeds meer omgevingsvergunningvrije bouwactiviteiten een verschuiving betekent van rechtsbescherming door het bestuursrecht naar rechtsbescherming middels het privaatrecht. Centraal staat niet meer de ‘goede ruimtelijke ordening’ die door het bevoegd gezag op lokaal niveau wordt bepaald. Het is de burgerlijke rechter die, zeker in gevallen waarvoor strijd met het planologisch regime niet geldt, toetst of er sprake is van onrechtmatige hinder. De vereisten van onrechtmatige hinder vinden hun oorsprong in de onrechtmatige daad van artikel 6:162 BW. De goede ruimtelijke ordening is hier geen onderdeel van. Vanuit dit 135 136

HR 21 oktober 2005, NJ 2006, 418, m.nt. C.J.H. van Brunner Nota Ruimte 2006, p. 36

31

perspectief betekent dit dat er niet zo zeer sprake van een vermindering van rechtsbeschermingsmogelijkheden voor de burger, maar eerder van een verschuiving van rollen. In plaats dat de overheid als intermediair tussen partijen staat om te bepalen wat ‘goede ruimtelijke ordening’ is en wat daar aan ruimtelijke activiteiten bij past, bepaalt de burgerlijke rechter op grond van de vereisten van onrechtmatige hinder of een ruimtelijke ontwikkeling gewenst is. Of dit past binnen de gedachte van de overheid met betrekking tot het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ is de vraag. De gedachte achter de goede ruimtelijke ordening was dat de overheid leiding geeft aan ruimtelijke ontwikkelingen om er voor te zorgen dat er voor de maatschappij een zo gunstig mogelijk geheel ontstaat.137 Vanuit die optiek is het de vraag of het omgevingsvergunningvrij bouwen een oplossing is of een noodzakelijk kwaad. Het zal betekenen dat de burgerlijke rechter als partij steeds belangrijker wordt voor de ‘goede ruimtelijke ordening’ en dat onrechtmatige hinder een (steeds belangrijkere) rol gaat spelen. Het is aan de lezer om te bepalen of dit uit het oogpunt van ‘de goede ruimtelijke ordening’ een wenselijke ontwikkeling is.

137

‘Een goede ruimtelijke ontwikkeling streeft naar het bevorderen van een duurzame ruimtelijke kwaliteit in een dynamische samenleving’, zie Kamerstukken 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 9.

32

Literatuur Albers 2009 C.L.G.F.H. Albers, Beginselplicht tot handhaving, JB Select, nr. 34, SDU Uitgevers, Den Haag, Nederland, 2009, p. 59-74

Barkhuysen 2002 T. Barkuysen en M.L. van Emmerik, De eigendomsbescherming van artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM en het Nederlandse bestuursrecht, JBplus, Sdu Uitgevers, 2003, p. 1-14

Berendsen 2001 H.J.A. Berendsen, Landschap in delen, Overzicht van de geofactoren, Van Gorcum & Comp. B.V., Assen., 2001

Boeve 2010 M.N. Boeve, F.A.G. Groothuijse en R. Uylenburg, Omgevingsrecht, derde druk, Europa Law Publishing, Groningen, Nederland, 2010

Breeman 2012 H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker, Wetgeving Omgevingsrecht 2012-2013, Sdu Uitgevers bv, Den Haag, Nederland, 2012

Damen 2009a L.J.A. Damen, e.a., Bestuursrecht – Deel 1: Systeem – Bevoegdheid – Bevoegdheidsuitoefening – Handhaving , Derde druk, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2009

Damen 2009b L.J.A. Damen, e.a., Bestuursrecht – Deel 2: Rechtsbescherming tegen de overheid – Bestuursprocesrecht, Derde druk, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2009

De Roo 2004 G. de Roo en H. Voogd, Methodologie van planning, Over processen ter beïnvloeding van de fysieke leefomgeving, Tweede, herziene druk, Uitgeverij Coutinho, Bussem, Nederland, 2004

Dijkstra 2001 O.A. Dijkstra en W.A. de Weijer, Inleiding ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, zevende druk, Gezamenlijke uitgave van Kluwer Uitgeverij – Alphen aan den Rijn, Nederland, Elsevier bedrijfsinformatie bv. – ’s-Gravenhage, Nederland, 2001

Faludi 1973 A. Faludi, Planning theory, Oxford [etc.] : Pergamon Press, 1973

33

Klaassen 1998 A.W. Klaassen, Ruimtelijk beleid in theorie en praktijk, Elsevier Bedrijfsinformatie bv, ’s-Gravenhage, 1998

Krot 2010 B. Krot en L. Smorenburg–van Middelkoop, Duurzame energie – Juridische kansen en belemmeringen, Europa Law Publishing, Groningen, Nederland, 2010

Mamadouh 2003 Mamadouh, V., M. De Jong, K. Lalenis, An introduction to institutional Transplantation, Discussion Paper Series, 9 (13): p. 273-292, University of Thessaly, 2003

Meyer 1999 H. Meyer, City and Port, Urban Planning as a Cultural Venture in Transformation of Port Cities, London, Barcelona, New York, and Rotterdam: changing relations between public urban space and large-scale infrastructure, International Books, Utrecht, 1999

Nota Ruimte 2004 Ministeries van VROM, LNV, VenW en EZ, Nota Ruimte, Deel 4: tekst na parlementaire instemming, publicatie van de ministeries VROM, LNV, VenW en EZ, 2004

Putnam 1993 R.D. Putnam , Making democracy work: civic traditions in modern Italy, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1993

Scott 1998 J.C. Scott, Seeing like a state : how certain schemes to improve the human condition have failed, Yale University Press, New Haven, Conn., [etc.], 1998

Sharp 2001 L. Sharp en T. Richardson, Reflections on Foucauldian Discourse Analysis in Planning and Environmental Policy Research, Journal of Environment Policy and Planning, 2001, p. 193-209

Schlössels 2010 R.J.N. Scholssesl en S.E. Zijlstra, Onderwijseditie Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deel 2: Rechtsbescherming – Overheidsaansprakelijkheid, Zesde Druk, Kluwer bv, Deventer, 2010

Ten Cate 2010 F. ten Cate, Vergunningvrij bouwen en ruimtelijke kwaliteit ‘Een handreiking voor gemeenten en welstandscommissies, Federatie Welstand i.s.m. het expertisenetwerk Team Ruimtelijke Kwaliteit Nederland, Amsterdam, 2010

34

Van Buuren 2010 P.J.J. van Buuren, A.A.J. de Gier, A.G.A. Nijmeijer, J. Robbe, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, achtste druk, Kluwer, Deventer, 2010

Van der Cammen 1993 H. van der Cammen en L. de Klerk, Ruimtelijke ordening, Van plannen komen plannen – de ontwikkelingsgang van de ruimtelijke ordening in Nederland, tweede druk, Het Spectrum bv, Utrecht, 1993

Van der Cammen 2003 H. van der Cammen en L. de Klerk, Ruimtelijke ordening, Van Grachtengordel tot VINEX-wijk, vijfde druk, Uitgeverij Het Spectrum bv, Utrecht, 2003

Velema 1999 W. Velema (1999), Het aanzien van een millennium, Kroniek van historische gebeurtenissen van de Lage Landen 1000-2000, composition W. Velema, texts T.J.J. van Baar et al, Het Spectrum bv, Utrecht

Voogd 2001 H. Voogd, Facetten van de planologie, vijfde druk, Kluwer, Alphen aan de Rijn, 2001

Willink 1991 B. Willink, Origins of the Second Golden Age of Dutch Science after 1860: Intended and Unintended Consequences of Educational Reform, Social Studies of Science, Volume 21, Number 3, Aug., 1991, pp. 503 – 526 Published by: Sage Publications, Ltd., 2009

Kamerstukken Kamerstukken 2002/03, 28 916, nr. 3 Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 20

Staatsblad Staatsblad, 2010, 142 Staatsblad, 2010, 143 Staatsblad, 1962, 286

35

Jurisprudentie Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State ABRvS, 10 april 1997, Gst. 7069 ABRvS 21 november 1996, Gst. 7049.9 ABRvS 5 juni 2000, Gst. 7131.7, m.nt. De Gier. ABRvS 18 augustus 2004, AB 2005, 106, Gst. 7220, 213. ABRvS 17 mei 2005, zaaknr.200507820/1, LJN AX2085. ABRvS 19 april 2006, zaaknr.200504251/1, LJN AW2314, ABRvS, 2 mei 2012, zaaknr. 201107030/1/A1. ABRvS 12 september 2012, zaaknr. 201112262/1/A1 LJN BX7117 ABRvS, 26 september 2012, zaaknr. 201111649/1/R1, AB 2013/14 ABRvS, 27 december 2012, zaaknr. 201204789/1/A1, AB 2013/112: Omgevingsvergunningvrij bouwen. Achtererfgebied? ABRvS 6 maart 2013, AB 2012/392 Omgevingsvergunning vrij bouwen? Bouwplan bij vaststelling omgevingsvergunningplicht ten onrechte in onderdelen gesplitst? ABRvS 12 mei 2013, zaaknr. 201112663/1/R2, ABKort 2013 ABRvS 10 juli 2013, zaaknr. 201208348/1/R3, r.o. 5.1 ABRvS 7 augustus 2013, zaaknr. 2013201210949/1/R1.

Hoge Raad HR 14 januari 1914, NJ 1914, 497 HR 10 maart 1972, NJ 1972, 278 (Vermeulen/Lekkerkerker) HR 14 april 1989, NJ 1989, 469 (Harmonisatiewet-arrest). HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251 (Landbouwvlieger arrest) HR 3 mei 1991, NJ 1991/476 HR 15 februari 1991, NJ 1992, 639 HR 21 oktober 2005, Gst. 2005, 7242, 198, m.nt. J.A.E. van der Does HR 21 oktober 2005, NJ 2006, 418, m.nt. C.J.H. van Brunner

Rechtbank Rb.’s-Gravenhage, 2 april 2003; BR 2003, 175: Onrechtmatige hinder ’s-Gravenhage Rb. Zwolle (vzr.), 22 januari 2003, BR 2003, 125: Onrechtmatige hinder Zwolle

36