RVB 2014_4
Omgevingsvergunning en handhaving Dit document is bestemd voor Betreft Gewenste beslissing van de RVB Verantwoordelijke stafleden Andere relevante documenten Bijkomende achtergrond
RVB VVSG van 5 februari 2014 Decreten Omgevingsvergunning en Handhaving RO en milieu Steven Verbanck (tel. 02-2115612) en Xavier Buijs (02-2115610)
Inhoudsopgave Inhoudsopgave ............................................................................................................................ 1 Aanleiding .................................................................................................................................... 2 Samenvatting ............................................................................................................................... 2 1 Het Decreet omgevingsvergunning .......................................................................................... 3 1.1 Historiek ............................................................................................................................. 3 1.2 Inhoud ................................................................................................................................ 3 1.3 Ontwerp Standpunt ............................................................................................................ 4 1.3.1 Maak facultatief advies mogelijk ................................................................................. 4 1.3.2 Politieke overheid adviseert rechtstreeks ander bestuursniveau ................................ 4 1.3.3 Ondersteun het sociaal wonen expliciet ..................................................................... 5 1.3.4 Taakverdeling evaluatie .............................................................................................. 5 1.4 Artikelsgewijze opmerkingen ............................................................................................. 6 2 Decreet Handhaving omgevingsvergunning ............................................................................ 7 2.1 Historiek ............................................................................................................................. 7 2.2 Inhoud ................................................................................................................................ 7 2.3 Ontwerp Standpunt ............................................................................................................ 9 2.3.1 Financiën ..................................................................................................................... 9 2.3.2 Sneller en beter handhaven ...................................................................................... 10 2.3.3 Samenwerking tussen overheden ............................................................................. 10 2.3.4 Werkwijze binnen de gemeentelijke overheid ........................................................... 11 2.4 Artikelsgewijze opmerkingen ........................................................................................... 12 3 Het Milieuhandhavingsbesluit ................................................................................................. 15 3.1 Historiek ........................................................................................................................... 15 3.2 Inhoud .............................................................................................................................. 15 3.2.1 Taakverdeling planmatig / klachtenbehandeling ....................................................... 15 3.2.2 Bestuurlijke dwangsom ............................................................................................. 15 3.3 Ontwerp Standpunt .......................................................................................................... 16 3.3.1 Taakverdeling planmatig / klachtenbehandeling ....................................................... 16 3.3.2 Bestuurlijke dwangsom ............................................................................................. 16
30 januari 2014 - 1/17
Aanleiding Op het vlak van ruimtelijke ordening en milieu zijn er drie belangrijke dossiers, waarvan het de bedoeling is dat deze voor de verkiezingen afgewerkt worden. Het gaat om: 1. Het omgevingsvergunningendecreet. Dit decreet bevat de procedure voor de omgevingsvergunning, de fusie van de huidige milieu- en stedenbouwkundige vergunning (zie 1) . 2. Het decreet handhaving omgevingsvergunning. Het decreet herschrijft de handhaving ruimtelijke ordening naar het voorbeeld van het milieuhandhavingsdecreet (zie 2). 3. De wijziging van het milieuhandhavingsbesluit. Het milieuhandhavingsdecreet werd recent geëvalueerd en gewijzigd. Naar aanleiding hiervan moet ook het milieuhandhavingsbesluit worden gewijzigd (zie 3). Een van de nieuwigheden daar is de gewijzigde taakverdeling tussen Vlaamse overheid en gemeenten. Ook kan een overtreder een bestuurlijke dwangsom opgelegd krijgen als hij een handhavingsbevel niet naleeft.
Samenvatting Onder 1.3, 2.3 en 3.3 leest u de voornaamste vragen van de gemeenten. De belangrijkste daarvan hebben we kort samengevat: 1. Wat betreft de omgevingsvergunning: a. De gemeenten willen dat zij facultatief advies mogen vragen aan de Vlaamse adviesinstanties én aan de Provinciale Omgevingsvergunningscommissie (POVC), ook als dat niet verplicht is. Op die manier houdt de Vlaamse overheid beter rekening met de grote verschillen tussen gemeenten wat betreft beschikbare kennis en aard van de aanvragen. b. De gemeenten willen dat de taakverdeling inzake evaluaties (=nagaan of de vergunningsvoorwaarden moeten worden geactualiseerd) gelijk getrokken wordt met die voor handhaving, zodat zowel voor handhaving als voor evaluaties de Vlaamse overheid de planmatige controles doet en de gemeenten de klachtenbehandeling. c. Bij aanvragen die door een andere overheid worden beslist, moet de gemeente rechtstreeks advies kunnen geven aan de vergunningverlenende overheid. Nu is in geval van advies van de POVC enkel voorzien dat dit advies moet worden verstuurd naar die POVC. d. Schrijf in het decreet expliciet dat een gemeente een sociale last kan opleggen, zodanig dat er een garantie is dat er sociale huur- of koopwoningen worden gerealiseerd. 2. Wat betreft de handhaving van de omgevingsvergunning vragen de gemeenten:
30 januari 2014 - 2/17
a. Beloon gemeenten die aan handhaving doen door een deel van de inkomsten die handhaving oplevert naar de betreffende gemeente te laten terugvloeien. b. Stimuleer het voorkomen van stedenbouwkundige inbreuken. Verplicht dan ook niet dat een personeelslid per se een aangifteplicht heeft als er geen vrijwillig herstel door de overtreder gebeurt. Gemeenten moeten daar een eigen afweging in kunnen maken. c. Houd de bevoegdheid om over de goede ruimtelijke ordening te oordelen bij het schepencollege. De keuze van de herstelmaatregel ligt van oudsher bij het college. Dit voorontwerp legt deze bevoegdheid bij de burgemeester. Dit is geen goede zaak. d. Zorg voor een meer evenwichtige samenstelling van de Vlaamse Hoge Handhavingsraad Ruimte en Milieu. De gemeenten zijn een belangrijke handhavende partner, maar zouden slechts 1 van de 20 zetels in deze raad bezetten. 2 zetels is beter, ook al omdat er dan lokale expertise inzake milieu én ruimtelijke ordening beter aan bod kan komen. 3. Wat betreft het milieuhandhavingsbesluit: a. Maak een realistische inschatting van de werklast die de planmatige controles klasse 2 voor de Vlaamse overheid met zich zullen meebrengen. Hiervoor werd immers 1,798 miljoen euro uit het budget van het milieuconvenant ingehouden. b. Gemeenten mogen zelf aan hun handhavingsbevelen een dwangsom koppelen.
1 Het Decreet omgevingsvergunning 1.1 Historiek Startnota
Juli 2011
Conceptnota
December 2011
Addendumnota’s
Juli 2012
Eerste principiële goedkeuring voorontwerp
April 2013
Adviezen adviesorganen (SARO, Minaraad) Tweede principiële goedkeuring voorontwerp
Juli 2013
Advies Raad van State
oktober 213
Actieplan Begeleiding gemeenten
September 2013- jan. 2014
Parlementaire behandeling (stuk 2334 (2013-
Vanaf januari 2014
2014)) inwerkingtreding
2015 (streefdatum)
1.2 Inhoud De afgelopen jaren werkt de Vlaamse regering aan de omgevingsvergunning. Door de omgevingsvergunning wordt een betere afweging mogelijk voor die vergunningsaanvragen die zowel een stedenbouwbouwkundig als milieukundig aspect behandelen. Eén van de bedoelingen van de omgevingsvergunning is dat aanvrager sneller zal beschikken over een beslissing over de aanvraag. Daarvoor is er naar de termijnen gekeken waarbinnen
30 januari 2014 - 3/17
de overheid over een aanvraag moet beslissen en wordt het mogelijk om ‘foutjes’ die in de loop van de procedure worden gemaakt, te herstellen (via de ‘bestuurlijke lus’).en kleine aanpassingen in de loop van de aanvraag alsnog door te voeren.
1.3 Ontwerp Standpunt De VVSG verklaarde zich eerder voorstander van de omgevingsvergunning. Het kan leiden tot beslissingen waarin het milieu- en stedenbouwkundig aspect beter ten opzichte van elkaar worden afgewogen. Wel stelden we twee voorwaarden: -
Het resultaat van de vernieuwde regelgeving moet zijn dat gemeenten meer bevoegdheden hebben op het vlak van vergunningverlening. Uit de werklastmeting blijkt dat gemeenten inderdaad meer aanvragen te behandelen krijgen, hoewel het uitvoeringsbesluit dat de bevoegdheden bepaalt, nog niet is vastgelegd;
-
Gemeenten moeten worden vergoed voor de bijkomende werklast. Uit de werklastmeting blijkt echter dat de werklast beperkt zou zijn (+ 22 VTE voor alle gemeenten, milieu en ruimtelijke ordening samen).
De gemeenten vragen nog aandacht voor de volgende punten:
1.3.1 Maak facultatief advies mogelijk De ontwerp teksten gaan ervan uit dat daardoor alle gemeenten deze complexiteit van aanvragen aankunnen. Tussen de gemeenten bestaan er echter grote onderlinge verschillen in het type en de complexiteit van de aanvragen en de frequentie dat dergelijke aanvragen voorkomen. Het is niet realistisch te verwachten dat alle gemeenten zich zo organiseren dat zij op alle mogelijk te beoordelen aspecten op elk moment voldoende kennis in huis hebben. We pleiten er daarom voor dat gemeenten ook facultatief advies kunnen vragen aan Vlaamse adviesinstanties of aan de Provinciale Omgevingsvergunningscommissie (POVC). Op die manier kunnen gemeenten ondersteund worden in die vergunningsaanvragen die wellicht niet voor alle gemeenten als uitzonderlijk of complex te beschouwen zijn (want dan is een adviesvraag verplicht), maar voor individuele gemeente wel, bijvoorbeeld omdat dergelijke aanvragen maar weinig voorkomen of specifieke kennis in de gemeente ontbreekt. Overigens werd dit eerder ook door de strategische adviesraden opgemerkt. Het idee van facultatief is echter niet opgenomen omwille van de gevreesde werklast voor de POVC én er vindt een herklassering van klasse 2 naar klasse 2a plaats van sommige inrichtingen, waardoor advies verplicht wordt. Niettemin blijven de gemeenten wel vragende partij voor een facultatief omdat daardoor de Vlaamse overheid beter rekening houdt met de verschillen tussen gemeenten.
1.3.2 Politieke overheid adviseert rechtstreeks ander bestuursniveau Bij aanvragen voor een omgevingsvergunning die niet door het college worden beoordeeld wordt advies gevraagd aan de gemeente (zie verder waarbij we ervoor pleiten dat enkele het college en niet de omgevingsambtenaar adviezen verleent). Indien de aanvraag ook voor advies aan de POVC wordt voorgelegd, wordt het advies van de gemeente verstuurd aan die POVC (art. 23).
30 januari 2014 - 4/17
Het advies van het college is evengoed een politiek advies. Daarom is het gerechtvaardigd dat behalve naar de POVC decretaal wordt bepaald dat het advies rechtstreeks naar de vergunningverlenende overheid (deputatie of Vlaamse regering) wordt overgemaakt.
1.3.3 Ondersteun het sociaal wonen expliciet Het Decreet Grond- en Pandenbeleid vernietigde eind 2013 een aantal artikels. Daardoor is het niet langer mogelijk dat gemeenten een sociale last verbinden aan een vergunning. De gemeenten zijn nochtans wél vragende partij dit te kunnen doen, voor zover dit in het concrete geval nuttig of noodzakelijk is met het oog op het realiseren van het Bindend Sociaal Objectief. Art. 27 van het ontwerp decreet geeft expliciet aan dat lasten in een vergunning betrekking kunnen hebben op de vermenging van kavels die tegemoet komen aan de behoefte van diverse maatschappelijke groepen op grond van de ‘grootte van de kavels, respectievelijk de typologoie, de kwaliteit, de vloeroppervlakte …’. De betaalbaarheid van de huur of koopwoningen die op deze kavels worden gerealiseerd is echter niet als criterium opgenomen, het gaat louter ruimtelijke criteria. Dit biedt onvoldoende garantie dat er in grotere projecten daadwerkelijk sociale woningen worden gerealiseerd. De gemeenten willen dat het Omgevingsvergunningendecreet expliciet het opleggen van een ‘sociale last’ zoals vroeger mogelijk maakt.
1.3.4 Taakverdeling evaluatie Met de komst van de omgevingsvergunning worden milieuvergunningsplichtige bedrijven niet langer voor bepaalde tijd vergund, zij hoeven niet na 20 jaar opnieuw een vergunning aanvragen. Daar staat tegenover dat de overheid zelf de verleende ‘permanente’ vergunningen gaat evalueren. De taakverdeling volgt hier de klasse-indeling: gemeenten evalueren de klasse 2-bedrijven, de buitendiensten van de afdeling milieuvergunningen (AMV) (Vlaamse overheid, niet de provincie) evalueren de klasse 1-bedrijven. In de werklastmeting voor de omgevingsvergunning wordt voor klasse 2-bedrijven gerekend met een evaluatie van alle bedrijven over 33 jaar (3% per jaar). Evalueren en handhaven liggen echter dicht bij elkaar: handhaven is een bedrijf controleren of het de vergunningsvoorwaarden naleeft (feiten aanpassen aan de regels), evalueren is een bedrijf controleren of de vergunningsvoorwaarden moeten geactualiseerd worden (regels aanpassen aan de feiten). Voor handhaven is er recent een andere taakverdeling afgesproken (zie verder 3.2.1). Deze houdt niet (of minder) rekening houdt met de klasse-indeling: de Vlaamse overheid zou instaan voor de planmatige controles, de gemeenten voor de klachtenbehandeling. De gemeenten willen dat de taakverdeling inzake evaluaties dezelfde is als die voor handhaving, zodat zowel voor handhaving als voor evaluaties de Vlaamse overheid de planmatige controles doet en de gemeenten de klachtenbehandeling. Desnoods wordt in het decreet open gelaten hoe de taakverdeling er voor evaluaties uit ziet; de taakverdeling inzake handhaving is immers ook niet op decretaal niveau geregeld. Eventueel kan afgesproken worden dat een gemeente de evaluatie van een klasse 2-bedrijf ‘afgeeft’ aan de Vlaamse
30 januari 2014 - 5/17
overheid als de gemeente de (te evalueren) vergunningsbeslissingen over dat bedrijf heeft gedigitaliseerd.
1.4 Artikelsgewijze opmerkingen Art. 8 §3 onverenigbaarheid met gemeentedecreet: secretaris mag niets anders doen, dus ook niet de rol van omgevingsambtenaar op zich nemen… Art. 12 Gemeenten gaan jaarlijks aan Vlaanderen moeten rapporteren over de naleving van de beslissingstermijnen (art. 12). De gemeenten zijn voorstander van monitoring voor zover: -
Dit nuttige gegevens oplevert voor het lokaal of gewestelijk ruimtelijk beleid.
-
Gegevens niet worden opgevraagd bij gemeenten als zij al op gewestelijk niveau bekend zijn of Vlaanderen zelf deze gegevens kan achterhalen.
-
De inspanningen die de gemeenten doen om de gegevens te verzamelen in relatie staan tot de meerwaarde die het verkrijgen van de gegevens heeft.
Het –structureel – niet halen van een termijn is een belangrijk probleem. Het detecteren en oplossen van dit probleem is echter in de eerste plaats een gemeentelijke – en niet gewestelijke- verantwoordelijkheid. Als Vlaanderen meent dat het verzamelen van deze termijnen toch zinvol is, doet ze dat best zelf: In het kader van het project Digitale Bouwaanvraag menen wij dat het mogelijk is dat de Vlaamse overheid deze gegevens zelf uit de databank haalt. Art. 17: schrap ‘per beveiligde zending’. Dit biedt geen meerwaarde in de praktijk, terwijl het de gemeente wel op kosten jaagt. Art 20. Vervang ‘doorstuurt’ door ‘ontvangt’. Art. 22 en 23: schrap ‘of (in voorkomend geval) van de gemeentelijke omgevingsambtenaar’. Een adviesvraag in verband met een vergunningsaanvraag wordt altijd geleverd door het college. Het college zou eventueel wel de gemeentelijke ambtenaar kunnen machtigen een standpunt in te nemen. Art. 59: in plaats van ‘gunstig advies’ ‘kan aan de adviesvereiste worden voorbijgegaan’ (opmerking geldt voor alle plekken in het decreet waarbij is bepaald dat niet tijdig advies een – impliciet- gunstig advies is. Art. 73: Gelet op de vernietiging van delen van het Decreet Grond- en Pandenbeleid zijn de gemeenten vragende partij om in plannen en vergunningen de mogelijkheid te hebben om in de grotere projecten de realisatie van een te verantwoorden deel sociale woningen af te dwingen. Door de voorgestelde formulering is dit niet rechtstreeks mogelijk, maar slechts alfs afgeleide van duidelijk ruimtelijke kenmerken als typologie en vloeroppervlakte. Die bieden echter geen garantie dat er in een project daadwerkelijk een deel sociale woningen wordt gerealiseerd. Art. 105: Beter: ‘het college is bevoegd voor de aktename van meldingsplichtige handelingen of exploitaties. Het college kan deze bevoegdheid delegeren aan de gemeentesecretaris’. In
30 januari 2014 - 6/17
de MvT kan worden opgenomen dat het logisch is dat de gemeentesecretaris deze taak doorgeeft aan de omgevingsambtenaar of een andere ambtenaar’. Deze formulering voorkomt 1) onduidelijkheid in bevoegdheidsverdeling 2) voorkomt dat enkel de omgevingsambtenaar een melding kan akteren. Andere gemeentelijke personeelsleden dan omgevingsambtenaren zouden dit ook moeten kunnen, gelet op de beperkte impact van meldingen.
2 Decreet Handhaving omgevingsvergunning 2.1 Historiek e
Conceptnota
19.07.2013 (= 1 goedk. omgevingsvergunningsdecr.)
Eerste principiële goedkeuring
Oktober 2013
Adviezen SARO, minaraad
november 2013
Tweede principiële goedkeuring
20 december 2013
Advies Raad van State
Januari 2014
Parlementaire behandeling
Voor Vlaamse verkiezingen
Inwerkingtreding
na goedk. handhavingsprogramma RO (door Vl.Parl.)
2.2 Inhoud Door de integratie van de stedenbouwkundige, verkavelings- en milieuvergunning tot omgevingsvergunning is het aangewezen ook het handhavingsinstrumentarium te integreren of minstens op elkaar af te stemmen. Het Decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning heeft als doel de wijze van handhaving tussen milieu en stedenbouw op elkaar af te stemmen. Tot een volledige integratie komt het echter niet: het decreet herschrijft de handhaving ruimtelijke ordening naar het voorbeeld van het milieuhandhavingsdecreet. Dat komt neer op een versterking van het bestuurlijke luik, waardoor gemeenten zelf herstelmaatregelen kunnen opleggen zonder eerst langs de rechter te passeren. In eerdere standpunten van de VVSG over de omgevingsvergunning wezen wij op het belang van het hervormen van het handhavingsinstrumentarium. Aan deze opmerking is – met de opmaak van dit decreet- dus tegemoet gekomen, door een afstemming van de regelgeving. Voor gemeenten relevante punten in het voorontwerp van decreet zijn: 1. Bestuurlijke herstelmaatregelen. Thans verloopt het herstel van stedenbouwkundige 1
overtredingen altijd via de rechtbank . In de toekomst zal de overheid zélf herstelmaatregelen kunnen opleggen aan de overtreder, ook zonder via de rechter te moeten. Het gaat om dezelfde herstelmaatregelen als de rechter kan opleggen en 2
volgens dezelfde hiërarchie . Deze maatregelen kunnen opgelegd worden op straffe van bestuursdwang (als de overtreder niet tijdig herstelt, dan zal de overheid het toen op kosten van de overtreder) of op straffe van dwangsom (als de overtreder niet tijdig 1
Enige uitzondering is het stakingsbevel – het stilleggen van lopende bouwwerkzaamheden
2
Hiërarchie: betalen van meerwaarde, aanpassingswerken herstel in oorspronkelijke toestand
30 januari 2014 - 7/17
herstelt, moet hij een dwangsom betalen). De keuze van de herstelmaatregel wordt een bevoegdheid van de burgemeester, terwijl dit nu het college is. 2. Stedenbouwkundige inbreuken zullen in de toekomst met een bestuurlijke geldboete kunnen worden bestraft. Thans verloopt wat bestraffing RO betreft alles 3
via de rechtbank . In de toekomst wordt een hele reeks feiten gedepenaliseerd. Het zal gaan om zaken, zoals bv niet voldaan aan de administratieve verplichtingen (niet melden van meldingsplichtige zaken, niet werken met een architect,…). Ook de instandhouding van stedenbouwkundige overtredingen wordt volledig gedepenaliseerd, tenzij de instandhouding van overtredingen in ruimtelijk kwetsbaar 4
gebied . Dit laatste wordt een ‘inbreuk’. Voor dergelijke ‘inbreuken’ kan de Vlaamse boete-instantie een ‘exclusieve’ bestuurlijke geldboete opleggen. Wat een misdrijf blijft, kan ook met een ‘alternatieve’ bestuurlijke geldboete worden bestraft indien het Parket dit naar de Vlaamse boete-instantie doorstuurt. 3. (Hernieuwing van) een Vlaams handhavingsprogramma waarin beleidsmatige afspraken inzake vaststelling, vervolging en uitvoering worden gemaakt. Dit van RO moet door het Vlaams parlement worden goedgekeurd, die voor milieu niet. Gemeenten worden aangemoedigd lokale prioriteiten op te stellen. 4. Expliciet inschrijven van ‘zachte handhaving’, waarbij de instrumenten van ‘raadgeving’ en ‘aanmaning’ in het leven worden geroepen. Raadgevingen gaan een overtreding vooraf, terwijl een aanmaning betrekking heeft op reeds gedane overtredingen. Er geldt vervolgens wel een aangifteplicht bij de gewestelijke 5
stedenbouwkundige inspecteur en de burgemeester indien er geen gevolg wordt gegeven aan de aanmaning. 5. Het bindend advies voor de Hoge Raad voor Handhavingsuitvoering (thans – Handhavingsbeleid) blijft bestaan, ‘gelet op de onderscheiden tradities’, maar wordt wel beperkt tot controle van keuzes van de overheden bij het opstarten van een proces voor de rechtbank, en niet langer voor controle op de uitvoering van beslissingen van de rechter, en ook niet voor de nieuwe mogelijkheden om zelf rechtstreeks bestuurlijke herstelmaatregelen (niet via de rechter) op te leggen aan de overtreder (zie 1)). In het verleden werd door de gemeenten de oprichting van de Hoge Raad begin van deze eeuw juist aangehaald als dé reden waarom er geen slagkrachtig handhavingsbeleid bestaat. Naast deze Hoge Raad bestaan ook nog andere raden: het Handhavingscollege, de administratieve rechtbank voor beroepen tegen Vlaamse administratieve boetes, en de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor
3
Enige uitzondering is momenteel de administratieve boete van standaard 5.000 euro voor het
doorbreken van een stakingsbevel 4
Hieronder vallen onder meer natuur-, groen-, park en bosgebieden en agrarische gebieden
met ecologisch belang of waarde en gebieden die deel uitmaken van het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN). 5
‘Of’ volgens de MvT
30 januari 2014 - 8/17
Ruimte en Milieu (VHHRM), een beleidsgerichte raad gericht op milieu, maar die ook uitspraken over ruimtelijke ordening kan bevatten. 6. De bevoegdheidsverdeling blijft ongewijzigd: zowel gemeenten als de Vlaamse overheid kunnen vaststellingen doen als het gaat om het niet aanvragen of naleven van de omgevingsvergunning. Er wordt expliciet bepaald dat gemeenten ervoor kunnen kiezen om handhaving via een intergemeentelijk samenwerkingsverband vorm te geven. De provincie kan niet handhavend optreden. Toch wordt er in de VHHRM één zitje voorzien op voordracht van de VVP, naast o.a. één zitje op voordracht van de VVSG 7. De Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu stelt jaarlijks een handhavingsrapport op. Hierin staat onder andere een evaluatie van het gewestelijke handhavingsbeleid en aanbevelingen voor verdere ontwikkeling van het handhavingsbeleid door de gemeenten. Het rapport kan ook rapportering over de handhaving VCRO bevatten. 8. De rechtsbescherming is als volgt geregeld: -
Administratieve boetes > handhavingscollege
-
Bestuurlijke maatregel milieu > RvS (na minister)
-
Bestuurlijke maatregel RO > RvS (na minister), tenzij stakingsbevel, dan voorzitter rechtbank van eerste aanleg en dwangsom rechtbank van eerste
aanleg in gewone samenstelling 9. Overzicht van verschillen die nog blijven bestaan; o.a.: -
RO: bestuurlijke maatregelen niet altijd mogelijk
-
RO: handhavingsprogramma heeft bij RO meer bindende kracht
-
RO: via HRH herstel vorderen
-
Aanwervingsvoorwaarden verschillend: bij milieu alleen voor gemeentelijke ambtenaren, bij RO ook voor Vlaamse boeteambtenaren en inspecteurs
-
RO: lijst van misdrijven en inbreuken decretaal geregeld, bij milieu per besluit
-
Politie heeft bij milieu niet de bevoegdheid inbreuken vast te stellen, bij RO wel
-
Verschillen in rechtsbescherming
2.3 Ontwerp Standpunt 2.3.1 Financiën De gemeenten vragen dat eventuele inkomsten die uit handhaving komen ten goede komen van de overheid die de handhaving doet. Dit ondersteunt de wijze waarop de diverse handhavende overheden een taak opnemen op het vlak van handhaving. Mogelijke inkomstenbronnen zijn de administratieve boetes, de meerwaardebetalingen (zowel gerechtelijk als bestuurlijk), de dwangsommen (zowel gerechtelijk als bestuurlijk) en de terugvordering van de kosten gemaakt voor bestuursdwang (overheid herstelde zelf). Dit gaat nu naar het Herstelfonds. Het Herstelfonds is op basis van art. 6.1.56 VCRO bestemd voor alle uitgaven die voortvloeien uit de toepassing van titel VI. De opbrengsten hiervan gaan naar Vlaanderen. De VVSG pleit ervoor dat een substantieel deel van de opbrengsten ook naar de gemeenten gaat.
30 januari 2014 - 9/17
-
Als de gemeente de eisende procespartij is (bij gerechtelijke veroordeling) of als de gemeente de auteur is van de bestuurlijke beslissing, dan is zij de schuldeiser van de dwangsom en moeten de betalingen haar ten goede komen. Deed de gemeente zelf bepaalde handelingen (‘bestuursdwang’), dan komt de terugvordering hiervan logischerwijze ook haar ten goede. Voor de inning hiervan beschikt de gemeenten over
-
een dwangbevel-procedure via art. 94 Gemeentedecreet. Administratieve geldboetes en meerwaardes worden altijd geïnd door en voor de Vlaams overheid, maar een deel van deze inkomsten komen ook toe aan de overheid die het dossier stoffeerde voor beboeting (bv. werkgever van de verbalisant) (vgl. het Verkeersboetefonds)
Deze opmerking is ook relevant voor het al bestaande milieuhandhavingsdecreet – art. 16.5.1 e.v. voorziet alleen in een inning door en voor de Vlaamse overheid
2.3.2 Sneller en beter handhaven 1. Het is goed dat de overheid zelf bestuurlijke herstelmaatregelen zal kunnen opleggen aan de overtreder, ook zonder via de rechter te moeten. 2. De oprichting van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid had tot doel om meer gelijkaardige vormen van herstel op te leggen. In plaats van gemeenten aan te zetten om handhaving op te pakken, frustreert deze raad het gemeentelijk handhavingsbeleid, doordat het een extra ‘hindernis’ is (hoewel steeds meer gemeenten de hindernis weten te nemen), vertragend werkt en het primaat van de politiek niet onderschrijft. Ook omwille van administratieve vereenvoudiging is het beter deze raad te schrappen en terug te keren naar de situatie zoals die vroeger bestond. Het is ook een bindend advies zonder politieke controle erop en zonder beroepsmogelijkheid ertegen. Het is alleszins een goede zaak dat in het bestuurlijk luik de Hoge Raad geen rol heeft; dat zou gemeenten frustreren in het opleggen van bestuurlijke maatregelen. 3. De draagwijdte van het handhavingsplan moet worden verduidelijkt. Mag de burger ervan uitgaan dat overtredingen die niet in dit plan staat in principe niet zullen worden vervolgd? Betekent dit dat wordt verwacht dat alle andere overtredingen door de gemeentelijke overheid zullen worden gehandhaafd? Wat gebeurt er met al die overtredingen die noch tot de gewestelijke noch tot de gemeentelijk prioriteiten behoren? Mag een overheid een niet prioritaire overtreding uitzonderlijk toch nog bestuurlijk of gerechtelijk handhaven? Is het een meerwaarde dat dit plan door het Vlaams parlement wordt behandeld, wetende dat dit nu voor wat betreft milieu niet het geval is?
2.3.3 Samenwerking tussen overheden 1. Handhaving is thans een ‘parallelle bevoegdheid’. Vlaamse overheid en gemeenten mogen beiden optreden tegen misdrijven. Dit kan wat ons betreft zo blijven, mits op het terrein goede werkafspraken worden gemaakt over wie wat ‘in principe’ opvolgt. De gewestelijke en gemeentelijke overheid moeten dus niet naast elkaar prioriteiten opstellen, zoals nu wordt voorgesteld, maar samen per gemeente bekijken wie welke
30 januari 2014 - 10/17
taken kan opnemen om te komen tot een gezamenlijk gedragen prioriteitenlijst, die per gemeente kan of zal verschillen. 2. Dat gemeenten ook een intergemeentelijk personeelslid als ‘handhaver’ kunnen aanstellen is een goed idee. 3. Wij zijn vragende partij dat ook de provincies een rol kunnen opnemen in het handhavingsbeleid. 4. De gemeenten vragen een evenwichtiger samenstelling van de Vlaamse Hoge Handhavingsraad Ruimte en Milieu (VHHRM). De VHHRM is de opvolger van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving (VHRM) die uitgebreid wordt met leden inzake ruimtelijke ordening. Nu mogen zij slechts één van de twintig leden aanduiden. De gemeenten vragen twee leden te mogen afvaardigen. Dit is gerechtvaardigd enerzijds om zowel voor milieu als R.O. iemand namens gemeenten te kunnen sturen, anderzijds om zo ook de relevante intergemeentelijke samenwerkingsverbanden (verenigd in Vlinter) rechtstreeks aan tafel brengen 5. Monitoring: de bepaling dat gemeenten op eenvoudige vraag alle informatie ter beschikking stellen voor het handhavingsrapport is te algemeen geformuleerd en kan voor de gemeenten heel wat opzoekingswerk betekenen, waarmee op Vlaams niveau mogelijkerwijs weinig wordt gedaan. Vooraf moet bekend zijn welke informatie wordt verlangd en deze informatie mag enkel worden gevraagd als deze informatie niet al bij het gewest aanwezig is. De VVSG pleit ervoor om decretaal enkel te bepalen dat de Vlaamse overheid monitort, maar dat in een uitvoeringsbesluit de nadere modaliteiten worden bepaald.
2.3.4 Werkwijze binnen de gemeentelijke overheid 1. Het feit dat niet langer het schepencollege maar wél de burgemeester de gerechtelijke herstelmaatregel bepaalt, is géén goed idee. De herstelmaatregel is gericht op het herstel van de goede ruimtelijke orde. Dat is in eerste aanleg een bevoegdheid van het college, en zou dat ook moeten zijn in het kader van de herstelmaatregel. In de milieuregelgeving wordt de gepaste maatregel op lokaal niveau wel bepaald door de burgemeester. Die keuze is echter vooral ingegeven vanuit de zorg voor de openbare veiligheid en gezondheid. Dat speelt op het vlak van de ruimtelijke ordening echter niet. In die zin is het aangewezen dat het college ipv de burgemeester blijft beslissen over de te vorderen herstelmaatregel. 2. Gemeenten zetten volop in op preventie. Het decreet schrijft onder andere de mogelijkheid in om aan te manen. Op zich heeft die decretale verankering een meerwaarde, hoewel gemeenten zo’n aanmaning nu natuurlijk ook al kunnen versturen. Bij het geen gevolg geven aan de aanmaning, heeft het personeelslid echter een aangifteplicht bij de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur en bij de burgemeester. Omwille van capaciteits- en prioriteitsafwegingen kan soms het versturen van een aanmaning wenselijk zijn, maar niet het opleggen van een bestuurlijke maatregel.
30 januari 2014 - 11/17
2.4 Artikelsgewijze opmerkingen Art. 6. Het is positief dat het decreet de mogelijkheid doet dat voor de aanwijzing van een gemeentelijke stedenbouwkundige inspecteur een beroep wordt gedaan op eigen personeel of personeel van een intergemeentelijk samenwerkingsverband. art. 6: (= 1.4.9 VCRO): ook van andere gemeenten of van politiezone? Art. 15: vervang ‘aangesteld’ door ‘aangewezen’. Het college stelt personeel in dienst van de gemeente, maar het moet mogelijk zijn dat een personeelslid dat reeds in dienst in van het bestuur als gemeentelijk inspecteur wordt aangewezen of dat het college een intergemeentelijk personeelslid als gemeentelijk inspecteur aanwijst. Het college kan IGSpersoneel niet aanstellen. Art 18 § 2en art. 123: vooraf duidelijk maken wat voor informatie de VHHRM nodig heeft voor het handhavingsrapport, wat betreft informatie die gemeenten moeten aanleveren. Vlaams handhavingsrapport is geen instrument voor overzicht van het gemeentelijk handhavingsbeleid, als dit teveel werk vraagt van gemeente. De inhoud van het handhavingsrapport niet decretaal regelen. art. 32: (= nieuw 6.2.2, 3° VCRO): Niet naleven meldingsplicht wordt een 'inbreuk' waarop een Vlaamse administratieve boete tot 300.000 euro staat (nl. 50.000 euro x6 wegens opdecimes, zie art. 43 = 6.2.7 VCRO + Wet 28.12.2011 houdende diverse bepalingen inzake justitie (II)) Art. 35: (=nieuw = 6.2.3 VCRO) de aangifteplicht bij gemeentelijke, gewestelijke inspecteur en burgemeester na aanmaning: geen goed idee. - § 1, al. 2 : personen bevoegd voor raadgevingen en aanmaningen (door verwijzing in art. 84 = 6.4.4 VCRO zijn deze ook bevoegd voor stakingsbevel) niet hetzelfde als inspecteurs of verbalisanten (art. 37 = 6.2.4 VCRO) ? (gemeentelijke inspecteurs hier niet vermeld, wel 'door college aangewezen personeelsleden van de eigen gemeente') - § 2, al. 1 : verwijst naar art. 6.2.3 (waar deze bepaling een onderdeel van is), moet wellicht zijn § 1 - § 2, al. 2 : aangifteplicht bij niet naleving aanmaning : wie (vaststeller?) moet aangeven bij wie : gewestelijke inspecteur én gemeentelijke inspecteur én burgemeester? art. 37 (= nieuw 6.2.4, al. 1 VCRO): - indeling: samenbrengen in § 1 over wie bevoegd is: al. 1, eerste zin (opsomming) + al. 2 (scholingseis) + al. 3 + al. 7 samenbrengen in § 2 over wat die mogen doen om te kunnen vaststellen: al. 4 en 5 samenbrengen in § 3 over een PV: al. 1, laatste zin (bewijswaarde) + al. 6 (doorstuurplicht) - al. 1, eerste zin: verbalisanten niet hetzelfde als inspecteurs? (zelfde opmerking als bij art. 6 = 1.4.9 VCRO) - al. 3 : waarom 'hulpofficier PdK' nodig?
30 januari 2014 - 12/17
Art. 56 (= 6.3.1 VCRO) en art. 68 Het feit dat niet langer het college maar wél de burgemeester de gerechtelijke herstelmaatregel bepaalt, is géén goed idee. De herstelmaatregel is gericht op het herstel van de goede ruimtelijke orde. Dat is in eerste aanleg een bevoegdheid van het college, en zou dat ook moeten zijn in het kader van de herstelmaatregel. Het is niet aangewezen dat de gemeentelijke inspecteur dit kan. Moet hier niet ook burgerlijke partij (omwonende, milieuvereniging,...) vermeld worden? (zie art. 57 = 6.3.2 VCRO)? art. 58 = 6.3.3, § 1 VCRO : taakverdeling gemeentelijke inspecteur en burgemeester als herstelvorderende partij voor burgerlijke rechtbank (zelfde opmerking als bij art. 56) Art. 63 en 68: We pleiten voor het afschaffen van de Hoge Raad voor de Handhavingsuitvoering. Het biedt geen meerwaarde dat de Vlaamse overheid, minstens voor wat betreft de gemeentelijke herstelvorderingen , het vorderen van herstel bij de burgerlijke rechter of het opstarten van de ambtshalve uitvoering eerst toelating moet vragen aan deze Raad. In tweede instantie: alleen (gewestelijke inspecteur en) burgemeester kunnen 'advies' vragen aan de Hoge Raad voor de Handhavingsuitvoering (opvolger HRH) Waarom noemt men dit 'advies'? Is eigenlijk 'bindend advies' want als HRH geen toestemming ('positief advies') geeft, kun je niets doen. In plaats van burgemeester zou beter het college om advies vragen, zoals nu het geval is. Wat kun je doen tegen een onterechte weigering van de HRH? Rechtbank of parket overtuigen om het ambtshalve te doen? art. 81: (=nieuw 6.4.2, § 2 VCRO) - 'Intrekking' (retroactief omwille van fout in beslissing) moet zijn: 'opheffing' (alleen voor de toekomst) (idem art. 86 = 6.4.6 VCRO) - Een bestuurlijk bevel is geen gerechtelijke uitspraak de verwijzing naar art. 1133 Gerechtelijk Wetboek ('herroeping van het gewijsde') lijkt ons daarom misplaatst. art. 88: (= nieuw 6.4.7 VCRO) - § 1: 'de stedenbouwkundig inspecteur' ook de gemeentelijke? taakverdeling met burgemeester? - § 2: Geen probleem dat dezelfde hiërarchie geldt als in art. 6.4.1 VCRO maar hoe kan het betalen van een meerwaarde het voorwerp zijn van een bestuursdwang-beslissing? De overheid dreigt er dan mee om de meerwaarde zelf te betalen? Geldschulden moet je vaststellen (last zonder dwangsom maar met intrest?) en invorderen (ev. middels een dwangbevel) art. 89: (= nieuw 6.4.8 VCRO) : 'Bij gebrek aan een tijdige beslissing vervalt de beslissing tot bestuursdwang.' moet weg. Als het beroepsorgaan niet tijdig beslist moet de beslissing van de overheid in eerste aanleg overeind blijven, zoniet is het veel te uitnodigend om in beroep te gaan (idem schorsende werking).
30 januari 2014 - 13/17
Art. 92: (= nieuw 6.4.11 VCRO) gemeenten kennen als een dwangbevel (art. 94 Gemeentedecreet), dat daar wordt uitgeschreven door de ontvanger, niet de burgemeester (en t.v.v. de gemeente). Beter voor gemeenten is om louter het dwangbevel volgens het gemeentedecreet toepasselijk verklaren, maar geen nieuwe sectorale afwijkende procedure uitvinden art. 96 (= nieuw 6.4.14 VCRO ): - 'de stedenbouwkundig inspecteur' ook de gemeentelijke? taakverdeling met burgemeester? (zelfde opm. als bij art. 88 = 6.4.7, § 1 VCRO) - Bij een geldschuld zoals het opleggen van de betaling van de meerwaarde is er inderdaad geen dwangsom nodig (vandaar de zinssnede 'zonder dat die dwangsom betrekking kan hebben op de betaling van de meerwaarde als onderdeel van deze last' in al. 4), maar dan moet wel de hoge gerechtelijke intrest de incentive zijn voor tijdige betaling. art. 97:(= nieuw 6.4.15 VCRO): zelfde opm. als bij art. 89 art. 98:(= 6.4.16 VCRO): zelfde opm. als bij art. 92 Art. 107: besteding van de inkomsten uit het Herstelfonds, Vloeien een deel van de middelen terug naar de gemeenten? Art. 125: Samenstelling van de Vlaamse Hoge Raad voor de Omgevingshandhaving Thans
Toekomst
Vlaamse Hoge Raad voor
Vlaamse Hoge
de Milieuhandhaving
Handhavingsraad voor
(VHRM)
Ruimte en Milieu (VHHRM)
10+4
16+4
voorzitter
voorzitter
ondervoorzitter
ondervoorzitter, deskundige
vragen en bedenkingen
(Decreet telt verkeerdelijk 13 leden)
handhaving milieu -
ondervoorzitter, deskundige handhaving R.O.
vier door beleidsdomein
zes door beleidsdomein LNE
waarom plus twee?
LNE -
twee door beleidsdomein RWO
Minaraad
Minaraad
-
SARO
SERV
SERV
Overlapt volledig met Minaraad en SARO
VVP
VVP
Doen weinig (milieu) of niet (RO) aan handhaving
VVSG
VVSG
graag twee, bv. milieu en R.O. of bv. ook Vlinter, aangezien intergem. handhaving mogelijk is (milieu) of wordt (RO)
30 januari 2014 - 14/17
parketten-generaal e
parketten-generaal e
parketten (rb. v. 1 a.)
parketten (rb. v. 1 a.)
federale politie
federale politie
lokale politie
lokale politie
3 Het Milieuhandhavingsbesluit 3.1 Historiek Conceptnota Wijziging Milieuhandhavingsdecreet e
Decreet 22.11.2013, B.S., 21.01.2014, Inforum 279982
1 principiële goedk. uitvoeringsbesluit
29.11.2013
advies Minaraad
23.01.2014
3.2 Inhoud 3.2.1 Taakverdeling planmatig / klachtenbehandeling Een van de nieuwigheden in het decreet, dat zijn vertaling krijgt in de ontwerp-wijziging van het uitvoeringsbesluit, is de gewijzigde taakverdeling tussen Vlaamse overheid en gemeenten. Totnogtoe was de taakverdeling gekoppeld aan de klassering van het te controleren bedrijf: - klasse 2 : vergunning en handhaving door gemeente - klasse 1 : vergunning door provincie en handhaving door Vlaamse milieu-inspectie. Voortaan zal de taakverdeling gekoppeld zijn aan de aanleiding voor de controle (ongeacht de klassering van het bedrijf): - planmatige controles door de Vlaamse milieu-inspectie (ook klasse 2) - controles na klachten door gemeente (ook klasse 1) Vreemd genoeg heeft, volgens de nota aan de leden van de Vlaamse regering, deze taakverschuiving ‘geen impact’ op de personeelsinzet noch van de Vlaamse overheid, noch van de gemeenten. Dit terwijl uit het budget van het milieuconvenant wél 1,798 miljoen euro 6
nodig was om de milieu-inspectie personeel te versterken voor deze taak.
3.2.2 Bestuurlijke dwangsom Een tweede belangrijke nieuwigheid is dat de overheid die merkt dat haar handhavingsbevel (‘bestuurlijke maatregel’) niet nageleefd wordt, aan de hardleerse overtreder een bestuurlijke dwangsom kan opleggen, ter versterking van haar eerdere bevel. Het kan gaan om volgende bevelen : - een sluitingsuur (muziek, wassalon,…) + zoveel euro per nacht waarin overtreding ervan werd vastgesteld; - opruimen afval tegen welbepaalde dag + zoveel euro per dag vertraging;
6
http://docs.vlaamsparlement.be/docs/stukken/2013-2014/g15-3-g.pdf#page=10
30 januari 2014 - 15/17
- maximaal zoveel decibel + zoveel euro per tijdsblok van … waarin overtreding werd vastgesteld; - uitvoeren geluidsstudie of geurstudie tegen welbepaalde dag + zoveel euro per dag vertraging; - niet uitbaten van … (crossen, autowrakken plaatsen, puinbreker, muziekactiviteit,…) op dat terrein totdat vergund + zoveel euro per dag dat er toch…; - aanplanten groenbuffer (opgelegd in vergunning) tegen welbepaalde dag + zoveel euro per dag vertraging; De dwangsom-mogelijkheid kan een grote meerwaarde betekenen om een bevel meer indrukwekkend te maken. Nu hoor je van terreinmensen soms: wat is in de praktijk het verschil in afschrikwekkendheid tussen een informele aanmaning en een formele ‘maatregel’? Volgens de ontwerpwijziging zullen gemeenten hun bevelen echter NIET kunnen versterken met een dwangsom. (art. 20)
3.3 Ontwerp Standpunt 3.3.1 Taakverdeling planmatig / klachtenbehandeling De VVSG vraagt dat de Vlaamse overheid een realistische inschatting maakt van de werklast die de planmatige controles klasse 2 voor de Vlaamse overheid met zich zullen meebrengen. Hiervoor werd immers 1,798 miljoen euro uit het budget van het milieuconvenant ingehouden.
3.3.2 Bestuurlijke dwangsom De gemeenten mogen geen dwangsom koppelen aan hun handhavingsbevelen. De Memorie van Toelichting (p. 8-9) geeft hiervoor twee redenen: 1) Gemeenten zijn ‘slechts’ generalisten, de dwangsom wordt voorbehouden voor de ‘specialisten’ van de Vlaamse overheid (milieu-inspectie, natuurinspectie, mestbank en nog vele andere sectorale milieudiensten) Op deze manier zullen gemeenten uiteraard geen ervaring kunnen opbouwen met de bestuurlijke dwangsom en ‘amateur’ blijven. 2) Gemeenten zouden dit moeilijk kunnen invorderen, want in Nederland is dat een probleem. De MvT legt echter niet uit waar precies het probleem ligt in Nederland, noch of dit ook in Vlaanderen het geval zou zijn (de wetgeving kan op dat vlak erg verschillend zijn). Zo kan de gemeente invorderen zonder vonnis met een dwangbevel door de ontvanger o.b.v. art. 94 gemeentedecreet. Als een gemeente een volwaardige handhavingsactor is (zeker wanneer ze met de nieuwe taakverdeling verantwoordelijk is voor klachtenbehandeling), dan is het logisch en efficiënt dat zij haar bevelen moet kunnen versterken met een dwangsom. Net daarom zegt het decreet
30 januari 2014 - 16/17
zelf dat al wie een bevel kan geven (alle milieutoezichthouders, burgemeester, gouverneur), daar ook een dwangsom kan aan koppelen.
7
Ingeval een gemeente, bv. na afhandeling van een klacht, een terecht bevel gaf aan de overtreder en dit bevel niet wordt nageleefd, dan zou ze voor een dwangsom bij de Vlaamse overheid (bv. Milieu-inspectie) moeten gaan bedelen om het dossier over te nemen. Dit is niet logisch en verre van efficiënt. We kunnen er daarom niet mee akkoord gaan dat gemeenten nooit zelf een dwangsom mogen koppelen aan hun bevel. 8
Gemeenten beamen dat er nood is aan een richtlijnenkader, en willen gerust meedenken aan andere randvoorwaarden (eventueel zelfs filters), net zoals Vlaamse ambtenaren voor een dwangsom bij hun diensthoofd te rade moeten gaan. Daarnaast herinneren we eraan dat alle bestaande waarborgen blijven gelden voor handhavingsbevelen (hoorplicht, motiveringsplicht, evenredigheid, beroepsmogelijkheid bij minister) en dat deze waarborgen evengoed van toepassing zullen zijn bij het opleggen van een dwangsom bij een bevel. Als het bevel terecht is (of de beroepsmogelijkheden tegen het bevel zijn uitgeput), dan is een te lage dwangsom (gedogen) gevaarlijker dan een te hoge dwangsom (meer naleving) De vooropgestelde beleidsevaluatie van de dwangsom moet vooral peilen naar een hoger ‘spontaan’ naleefgedrag door de overtreder bij oplegging van de dwangsom. -*-
7
art. 26 = 16.4.18bis, al. 2 DABM : “De personen die volgens dit decreet bevoegd zijn om
bestuurlijke maatregelen op te leggen, zijn ook bevoegd om een bestuurlijke dwangsom op te leggen.” 8
Voor voorbeelden uit Nederland:
http://praktijkvoorbeelden.vng.nl/databank/veiligheid/handhaving-en-toezicht/handreikingbestuurlijke-sanctiemiddelen.aspx en http://www.infomil.nl/publish/pages/60153/leidraadhandhavingsactiesenbegunstigingstermijnen 2014_1.doc
30 januari 2014 - 17/17
