Obsah Úvod 1. Samospráva a obec 2. Funkce místní samosprávy 3. Vývoj komunálního systému v Čechách, na Moravě a ve Slezsku do roku 1990

Obsah

Úvod

1. Samospráva a obec 1.1 Model veřejné správy a samosprávy 1.2 Struktura sídel a obcí 1.3 Obce, městyse, města, statutární města 1.4 Obce s rozšířenou působností, obce s pověřeným obecním úřadem

7 11 11 16 20 23

2. Funkce místní s amosprávy 2.1 Co jsou obce? 2.2 Funkce obcí 2.3 Financování obcí v ČR

27 27 29 33

3. Vývoj komunálního systému v Čechách, na Moravě a ve Slezsku do roku 1990 3.1 Zrod samosprávy 3.2 Od roku 1862 k zániku Rakousko-Uherska 3.3 První republika 3.4 Druhá republika, Protektorát 3.5 Období poválečné (1945–1989) 3.6 Přechod k demokracii na místní úrovni

39 39 41 46 53 55 57

4. Obecní samospráva v ČR a její orgány v současnosti 4.1 Místní, personální a symbolické vymezení obce 4.2 Působnost obcí 4.3 Orgány obce 4.4 Místní referendum

61 61 64 67 80

5. Vývoj komunálního volebního systému od roku 1990 do současnosti 5.1 Volební legislativa 5.2 Volební právo 5.4 Volební dny, vyhlášení voleb 5.5 Volební kampaň 5.6 Volební strany, nezávislí kandidáti 5.7 Volební obvody 5.8 Způsoby volby 5.9 Uzavírací klauzule 5.10 Volební formule

83 83 85 88 89 90 92 95 98 101

5

Komunální politika 5.11 Preferenční hlasování 5.12 Předčasné volby 5.13 Sporné proměnné současného volebního systému

104 106 109

6. Obecní zřízení v některých zahraničních zemích 6.1 Slovensko 6.2 Rakousko 6.3 Polsko 6.4 Maďarsko 6.5 Německo 6.6 Francie

113 113 115 118 121 126 132

7. Souhrnné výsledky komunálních voleb 1990–2006 7.1 Komunální volby 1990 7.2 Komunální volby 1994 7.3 Komunální volby 1998 7.4 Komunální volby 2002 7.5 Komunální volby 2006 7.6 Dlouhodobé trendy

137 139 141 147 151 155 159

8. Voličské chování – účast a preferenční hlasování 8.1 Volební účast jako výraz politické participace 8.2 Celková volební účast v českých komunálních volbách 1990–2006 8.3 Preferenční hlasování 8.4 Některé příčiny rozdílného preferenčního hlasování 8.5 Voličské chování v závislosti na různých faktorech

165 165 167 169 177 179

9. Radniční koalice, starostové 9.1 Typologie koalic 9.2 Česká komunální politika a koalice 9.3 Exekutivní koalice v obcích s rozšířenou působností 9.4 Exekutivní koalice v obcích dvou periferních okresů 9.5 Politické strany a jejich zastoupení v radách ORP 9.6 Politické strany a jejich zastoupení v radách obcí periferních okresů 9.7 Starostové v ORP 9.8 Starostové v obcích periferních okresů

187 188 196 199 202 204 206 207 211

10. Komunální politika nepolitická? 10.1 Polémos 10.2 Politické debaty spojené s funkcemi a sebechápáním obce 10.3 Ideové a programatické střety v komunální politice 10.4 Kompetenční spory obecních orgánů 10.5 Závěr

6

Prameny a literatura Prameny Zákony, jejich návrhy a nálezy Ústavního soudu Literatura

217 217 219 221 230 231 233 233 234 236

Seznam zkratek

243

Rejstřík

245

Úvod

Hojně citovanou větou užívanou v článcích či knihách věnovaných komunální politice je více než půldruhého století stará sentence stojící v čele Stadionova obecního zřízení z roku 1849, jímž byla poprvé v českých zemích zavedena svobodná obecní samospráva. Důvodem jejího opakovaného užívání je její výstižnost. Zní: „Základem svobodného státu je svobodná obec.“ Pod tímto úhlem pohledu nabývá jak praktická podoba nejnižší úrovně vládnutí, tak její výzkum na důležitosti. Jakkoli se může zdát až přehnaným spojování svobody státu a svobody obce, české, moravské a slezské dějiny onoho půldruhého století se svými totalitními a autoritativními periodami jasně potvrdily jeho pravdivost. Stojí tedy skutečně za to nevěnovat pozornost pouze politickým systémům shora, ale pozorovat a analyzovat tytéž systémy zdola. Mnohdy totiž dokáží vypovědět o povaze daného systému překvapivě hodně. Tato publikace se zaměřuje na komunální politiku – jednak obecně, jednak specificky v českých zemích. Je přitom rozdělena do tří bloků, jež nejsou rozsahově stejně velké. Představovat komunální politiku bez kteréhokoli z nich ale znamená ubírat na komplexitě pohledu a poznání. Jde o bloky vymezené dnes již klasickým trojdimenzionálním dělením politiky na oblasti polity, politics a policy. Toto pojetí chápání (a výzkumu) politiky vychází z existence tří významově odlišných anglických výrazů referujících o politice. Polity lze chápat jako normativní, institucionální (formální) složku politiky. Rozumíme jí normativní a strukturální aspekty, ústavní rámec, politický řád, politické ideje. Lze ji také chápat jako vymezení prostoru – včetně definování hranic, definování aktérů a definování vztahů mezi nimi –, v němž se politika odehrává. (Srov. Cabada, Kubát, 2004, 53)

7

Komunální politika

Dimenze politics je obvykle chápána jako procesuální dimenze či dynamika politiky, v níž dochází ke střetávání zájmů a přístupů (reprezentovaných jednotlivými aktéry; jde tedy o střet mezi aktéry). Prostřednictvím konfliktu, případně konsenzu, se zájmy prosazují, nebo pozbývají politické relevance. (Srov. Fiala, Schubert, 2000, 18) Kategorii policy lze popsat jako obsahovou dimenzi politiky, jež zahrnuje nejen její obsah, ale rovněž výsledek politiky. Jde tedy o faktickou činnost politických aktérů, cíl politiky a konkrétní politiku. Zde se politické ideje a rozhodnutí proměňují v konkrétní opatření (zákony, nařízení, programy…) týkající se přímo občanů. (Často proto hovoříme o zdravotnické politice, politice ochrany životního prostředí apod.) Všechny tři dimenze politiky nelze od sebe navzájem oddělit – v normativním rámci (polity) vzniká na základě konfliktu či konsenzu (politics) materiální politika (policy). První tematický oddíl se věnuje dimenzi polity. Představí obecné modely veřejné správy a samosprávy a aplikuje je na českou situaci, představí možné náhledy na funkce místní samosprávy, aby posléze byla pozornost věnována institucionálnímu vymezení českého komunálního systému v minulosti a současnosti. Pro komparaci je představena institucionální podoba šesti evropských zemí, převážně českých sousedů. Nežli kniha přejde k oblasti politics, zmapuje vývoj komunálního volebního systému. Ve druhém oddílu budou nejprve analyzovány samotné volební výsledky a další sledované veličiny komunálních voleb 1990–2006. Samostatná pozornost bude věnována hodnotám volební účasti, institutu preferenčního hlasování a determinaci voličského chování. Představeny dále budou různé modely fungování radničních koalic a institut starosty obce. Rozsahově sice nejmenší, nicméně přesto důležitý oddíl se věnuje komunální policy. Závěr knihy proto bude patřit úvaze, která k české komunální politice neodmyslitelně patří, a sice, zda je skutečně primárně nepolitickou arénou, či zda lze i zde vysledovat její politický charakter, a co z takového zjištění případně plyne. Kniha sumarizuje řadu výzkumů uskutečněných jejím autorem, který nezastírá, že její některé pasáže již vyšly tiskem jinde (především Balík, 2008a, a Balík, 2008b), přesto je na místě se domnívat, že jsou ve struktuře této knihy přínosné. Jejím hlavním cílem je v českém prostředí poprvé souhrnně v jednom celku představit a analyzovat všechny tři dimenze komunální politiky – institucionální, vztahovou i obsahovou.

8

Úvod

Kniha, kromě toho že představuje syntézu dosavadních poznatků o komunální politice, kombinuje dva epistemologické přístupy – kvantitativní výzkum a interpretativní kvalitativní výzkum. (Srov. např. Drulák, 2008) Kromě metody historické je v některých případech použita komparativní případová studie. Na samotném počátku práce nechť zazní ještě dvě terminologické poznámky. V zásadě je – z ryze praktických důvodů – užíváno mužského rodu při zmínkách o členech zastupitelstev a rad, starostech apod. Pokud není výslovně uvedeno jinak, práce pracuje se shrnujícím termínem obec v témže smyslu, jako zákon o obcích – tedy jako souhrnné označení pro obec, městys, město a statutární město (obdobně to činí v kapitole věnované zahraničním obecním zřízením); stejně tak se termínem zastupitelstvo/rada/starosta obce rozumí i všechny další možné formy zastupitelstev, rad a starostů (primátorů). Z důvodu jazykové jednoduchosti text nepřistupuje vždy na dikci současného zákona, který striktně užívá termínů „zastupitelstvo/rada obce“, ale často pracuje s dřívějším souslovím „obecní zastupitelstvo/rada“.

9

1. Samospráva a obec

1.1 Model veřejné správy a samosprávy Komunální politika se realizuje v prostředí místní1 samosprávy, která ale není zcela svébytnou strukturou, jež by visela ve vzduchoprázdnu. Je realizovatelná pouze v prostředí státu, jakožto suveréna, monopolem mocenského donucení. S konstruktem státu je těsně propojena veřejná moc, která bývá definována jako „schopnost autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech subjektů“. (Koudelka, 2007, 15) Veřejná moc (podobně jako jakákoli jiná moc vychází z nerovnosti vztahů) je vykonávána subjekty, které své oprávnění odvozují od státu, který je jejím prvotním nositelem.2 Stát uskutečňuje svou moc jednak orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní, jednak skrze jiné subjekty. Jakákoli veřejná moc, vykonávaná mimo moc zákonodárnou či soudní, je prováděna jako tzv. veřejná správa. Veřejná správa se pak může realizovat v zásadě ve třech podobách: státní moc, samospráva (územní, profesní), jiné veřejnoprávní korporace. (Koudelka, 2007, 16–17) Jak již bylo zmíněno, nositelem veškeré veřejné moci je stát, který z ní ale může část vlastním rozhodnutím přenechat jiným subjektům nestátního charakteru. Územní samospráva se tedy v tomto smyslu podílí na výkonu tzv. zbývající veřejné moci, tj. na té části veřejné moci, která zbývá mimo moc státní. Zbývající veřejná moc je státem v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru k ve své podstatě samosprávnému obhospodařování v úvahu přicházejících veřejných záležitostí. Je však od ní svým způsobem odvozena a nemůže s ní být v rozporu.

11


Subjekty nestátního charakteru rozumíme veřejnoprávní korporace, které svou subjektivitu v jistém smyslu odvozují od státu. Veřejnoprávní korporace se obvykle člení dle kritéria územního a zájmového. Územními veřejnoprávními korporacemi jsou v českém případě obce a kraje (dále to mohou být např. okresy, země apod.), zájmovými veřejnoprávními korporacemi jsou v současné době především profesní komory (dále nejrůznější svazky, grémia, apod.). (Průcha, Schelle, 1995, 33) Základním prvkem samosprávy je: území nebo činnost, vůči kterým působí, osoby podřazené samosprávě, existence samosprávy jako právnické osoby veřejného práva se soustavou samosprávných orgánů, vlastní hospodaření a rozpočet. Obecně v samosprávě převažuje kolegiální řízení nad individuálním a laické složení hlavních orgánů nad řízením byrokratickým, stejně jako princip volby nad jmenováním. (Koudelka, 2007, 21) Máme-li blíže definovat pojem územní samosprávy v její lokální podobě, v českém prostředí se jím rozumí oprávnění obce obstarávat určitý, právem vymezený okruh svých záležitostí samostatně a relativně nezávisle na širším společenském mechanismu (státu), jehož je ovšem obec nedílnou součástí. (Gerloch, Hřebejk, Zoubek, 1996, 182) Posláním obecní samosprávy je realizace vlastní samosprávné moci. Obec při výkonu své samosprávy spravuje v podstatě sama sebe. Reálně však není možné, aby všechny otázky rozhodovala a veškeré úkoly své vlastní správy vykonávala jako celek. Proto si zřizuje příslušné samosprávné orgány. (Průcha, Schelle, 1995, 37–38) Vztah státu a samosprávy bývá konfliktní; již tím, že existence samosprávy omezuje vládní byrokracii. Samospráva vede k pluralitě mocí, čímž přispívá větší svobodě jedince. Bez samosprávy (především územní) nelze hovořit o plně demokratickém a svobodném systému vládnutí. Potřebnost územní samosprávy je podpořena principem subsidiarity, který má zajistit, aby všechna opatření byla přijímána co nejblíže občanům, tedy na nejnižším stupni správy, který umožňuje jejich realizaci nebo výkon. Moderní státy obvykle nejsou schopny zajišťovat výkon veřejné moci pouze prostřednictvím centrálních státních orgánů, potřebují mít úřady pro výkon veřejné moci rozprostřeny po celém území. Podle poměru, jaký

12

Samospráva a obec

zaujímají tyto úřady územní státní správy k úřadům územní samosprávy, rozlišujeme obvykle tři možné typy obecních zřízení: Plná samospráva – veškerá veřejná správa v území (např. obci) je vykonávána jako samospráva, podléhá však kontrole parlamentu. Tento systém se realizuje především v anglosaských zemích, je označován jako anglický. Oddělená státní správa a samospráva – na jednom území existuje jak zvláštní orgán samosprávný, tak zvláštní orgán státní. Tento model se poprvé uplatnil za francouzské revoluce ve Francii, proto je nazýván francouzský. Smíšená veřejná správa – na orgány územní samosprávy jsou v rámci tzv. přenesené působnosti přeneseny některé úkoly státní správy; v těch samosprávné orgány nejednají jako samosprávné, ale jako orgány státní správy řízené nadřízenými státními orgány. Stát fakticky racionálně využívá existující „infrastrukturu“ místní samosprávy. Tento model se rozvinul především v německém prostoru, nese často označení německý. (Srov. Koudelka, 2007, 26) Celá střední Evropa, včetně českých zemí, realizuje poslední zmíněný typ. Z toho důvodu dochází k teoretickému (následně samozřejmě i praktickému) odlišení dvojí působnosti obcí: přirozené a přenesené. Přirozená působnost je vymezována jako vše, co se týká zájmu obce a co obec může sama vykonávat. Přenesená působnost spočívá v plnění určitých veřejných záležitostí, které jsou na obce delegovány státem. Tehdy obce vykonávají tzv. přenesenou státní správu. Toto spojení výkonu státní správy a samosprávy v jedné instituci (obec, kraj) má své výhody a nevýhody, a tudíž i své příznivce a odpůrce. Příznivci argumentují přehledností a racionálností spojení výkonu obou oblastí, odpůrci tvrdí, že volení představitelé jsou nuceni konat věci, které nemohou ovlivnit, ale přesto za ně poté před voliči nesou politickou odpovědnost. Obce si zpravidla mohou svou vnitřní a vnější organizaci upravovat samostatně, zákony upravují pouze základy vnitřní organizace obce (vymezuje druhy orgánů, způsob jejich utváření, jejich vzájemné vztahy apod.). Konkrétní naplnění, personální obsazení, případně i zřízení či nezřízení jednot-

13


livých orgánů (ne všech) záleží na obci. Mělo by být naprostou výjimkou, kdy má stát vliv na personální podobu orgánů a úředních osob v obci. Přesto nalezneme v historii a současnosti české obecní samosprávy přinejmenším dva příklady, které ukazují snahu státu o ingerenci. Silně problematické ustanovení plynulo ze zákona č. 122/1933 Sb. z. a n. Ten nařizoval, že volbu starosty potvrzuje u obcí, které jsou sídlem okresního úřadu, Ministerstvo vnitra, u ostatních obcí zemský úřad. Tato povinnost přitom byla do té doby stanovena pouze u statutárních měst. V případě, že volbu starosty zmíněné úřady nepotvrdily, ztratila volba platnost (stejně jako volba jeho náměstků) a zastupitelstvo bylo nuceno volit znovu. Pokud nebyl potvrzen ani „druhý“ starosta a náměstek, dohlédací úřad zastupitelstvo rozpustil. Ústavně právní výbor sněmovny odůvodnil ustanovení ohledem na významné postavení starostů ve veřejné správě. Bylo-li potvrzování primátorů statutárních měst odůvodnitelné jejich silným postavením ve státní správě, u obcí malých je tato argumentace z hlediska základních principů obecní samosprávy naprosto nepřijatelná. V současném obecním zřízení se setkáme také s jedním problematickým institutem, který se vztahuje k procesu jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu. Toho sice jmenuje a odvolává starosta, nicméně s předchozím souhlasem ředitele krajského úřadu. (§ 103 zák. č. 128/2000 Sb.) Ten je zase jmenován a odvolán hejtmanem kraje s předchozím souhlasem ministra vnitra. (§ 61 zák. č. 129/2000 Sb.) Lze tedy pozorovat, že v otázce jedné z důležitých postav místní samosprávy – tajemníka – nezáleží jen na politické reprezentaci obce, ale i kraje, potažmo státu. Není to zcela neproblematické ustanovení – vždyť za určitých okolností se může stát, že si starosta, resp. rada nemohou vybrat svého nejbližšího spolupracovníka v úřadu, ale jsou nuceni spolupracovat s osobou blízkou např. své vlastní opozici. Jednotlivé státy se od sebe (mnohdy výrazně) liší v nastavení a vzájemných vztazích orgánů obecní samosprávy. Kromě důvodů pramenících z odlišné tradice a historického uspořádání (při obnovování samosprávy v českých zemích v roce 1990 nehrály roli aktuální zahraniční vzory, ale prvorepubliková tradice; podobně tomu bylo v roce 2000 při nastavení krajské samosprávy, která se neinspirovala v zahraničí, ale na komunální úrovni) mívá často vliv výše zmíněné prolínání výkonu státní správy a samosprávy.

14

Samospráva a obec

V zásadě se rozlišují dva základní modely, jimiž lze uspořádat obecní orgány: monistické, dualistické uspořádání. (Blíže viz Kopecký, 1998, 186–191) Podstatným rysem monistického systému je existence jediného obecního orgánu, který je primárně příslušný k výkonu veškeré působnosti obce. Tento občany zvolený orgán je kolektivní – bývá nazýván jako zastupitelstvo, výbor či rada; vždy ale musí jít o přímo volený orgán, nikoli odvozený3 – a koncentruje moc usnášecí a výkonnou. Mohou samozřejmě existovat další orgány (starosta, obecní ředitel, komise apod.), všechny ale musí svou legitimitu a oprávnění odvozovat od legitimity a oprávnění tohoto zastupitelského orgánu, zmíněné jiné orgány jsou zastupitelskému orgánu nejen odpovědny, ale přímo podřízeny. Ve zcela čisté podobě nelze tento typ uspořádání v současné Evropě nalézt, zřejmě nejvíce se mu blížila obecní uspořádání v německých spolkových zemích Dolní Sasko a Severní Porýní – Vestfálsko. V obou zemích však došlo k zásadní reformě a přechodu k jinému typu – v první z nich v roce 1996, v druhé 1999. (Srov. Schubert, Klein, 2001, 157) Podstatou dualistického systému je existence dvou orgánů, mezi něž je rozdělena veřejná moc v obci. Tato koncepce se dělí na dvě varianty, přičemž dělítkem je povaha onoho druhého orgánu – zda jej zastává jediná osoba, nebo znovu kolektivní orgán (kolektivním orgánem je již první z orgánů). Jde o varianty dualistické koncepce typu: monokratického, kolegiálního. V dualistickém systému monokratického typu vedle sebe působí zastupitelský sbor a starosta, přičemž oba orgány mají zákonem svěřeny vlastní kompetence, které se nepřekrývají. Logice tohoto systému lépe odpovídá situace, kdy jsou jak zastupitelstvo, tak starosta přímo voleni občany, nicméně téže logice neodporuje ani situace, kdy je starosta volen zastupitelstvem; musí však mít pravomoci, do nichž zastupitelstvo nemůže zasahovat. Jeho funkční období by se v obou způsobech volby nemělo shodovat s funkčním obdobím kolektivního zastupitelského orgánu. Starosta není v tomto typu členem zastupitelstva, může mu sice předsedat, nicméně ani to není zcela nutné. Příkladem tohoto typu je tzv. jihoněmecké radní uspořádání (jež je v současnosti zcela dominujícím německým

15


uspořádáním komunální úrovně), příp. starostovské uspořádání ve Spolkové republice Německo. (Srov. Schubert, Klein, 2001, 157) Dualistický systém kolegiálního typu rovněž jasně rozděluje kompetence mezi dva orgány, oba však jsou kolektivní. Jde o tutéž logiku, jako v předchozím případě, s tou výjimkou, že kompetence starosty přecházejí na širší grémium, jehož členem starosta je, ale má postavení primus inter pares. Opět platí, že v kompetencích jsou oba orgány na sobě vzájemně nezávislé, v ideálním případě by měly mít vlastní přímý mandát od voličů, není však zpochybněním tohoto modelu ani (častější) situace, kdy je druhý kolektivní orgán volen prvním. Příkladem je tzv. magistrátní obecní uspořádání, které je realizováno např. ve větších obcích Hesenska. (Kopecký, 1998, 187–189) Český systém obecní samosprávy nelze přiřadit ani k jednomu z těchto ideálně typických modelů. Lze v něm nalézt prvky dvou z nich – monokratického systému a dualistického systému kolegiálního typu. Ústava jasně stanovuje, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem (čl. 101 odst. 1 Ústavy) a zastupitelstvo je skutečně nadáno klíčovými pravomocemi, včetně kreační pravomoci vztažené ke všem ostatním orgánům samosprávy (byť u těch, které dále ustavuje rada, zprostředkovaně), což by svědčilo ve prospěch monokratického systému. Na druhé straně skutečnost, že rada obce má jasně definované pravomoci (byť výrazně slabší), do nichž zastupitelstvo nemůže přímo zasahovat, svědčí ve prospěch dualistického systému kolegiálního typu. Nicméně skutečnost, že členy rady mohou být výhradně členové zastupitelstva, že se její funkční období fakticky kryje s funkčním obdobím zastupitelstva a že rada může být kdykoli odvolána a nahrazena novou, a tím zprostředkovaně prosazena vůle zastupitelstva, naklání pomyslnou misku vah při klasifikaci české reality ve prospěch monokratického systému.

1.2 Struktura sídel a obcí Konkrétní podoba lokální samosprávy (a následně i komunální politiky) nevyplývá pouze z jejího institucionálního nastavení. Výrazný vliv má počet základních jednotek této samosprávy, který ale často plyne ze sídelní struktury jednotlivých států.

16

Samospráva a obec

České země mají specifickou sídelní strukturu, která má své kořeny ve způsobu osidlování území a především pak středověké kolonizace. (Kadeřábková, Mates, 1998, 14) Ačkoli v dalším dějinném vývoji došlo k určitým korekcím (masověji především v souvislosti s důsledky třicetileté války v 17. století), základ přetrvává dodnes. Sídlem se rozumí prostorově oddělené soubory lidských sídlišť včetně ostatních výrobních a nevýrobních základních fondů. (Kadeřábková, Mates, 1998, 18). Ne každé sídlo je samosprávnou obcí, byť má uzavřený charakter a jeho obyvatelé mohou tvořit svébytnou komunitu. Těžko spočítat, kolik je v České republice sídel s charakterem obce. Jistou (byť nedokonalou) představu může poskytnout počet samostatných katastrů. Ty mají svůj základ v zavedení tzv. josefského katastru v roce 1785, jímž byly stanoveny tzv. katastrální obce, jež v zásadě odpovídají dnešním katastrům. Samostatný katastr tak má každé větší sídlo, byť by bylo administrativně součástí jiné obce (současně ale jsou velká města tvořena řadou katastrů). K 1. lednu 2008 to bylo 13 027 katastrů, částí obcí pak bylo ve stejné době 15 044. (Srov. Malý lexikon obcí ČR 2008. Vybrané ukazatele v okresech, v krajích.) Jak bude zmíněno na jiném místě této knihy, obecní samospráva se zrodila v revolučním roce 1848. Územně vyšla právě z josefského katastru, nicméně již tehdy ne každé sídlo bylo samostatnou (ve smyslu samosprávnou) obcí. V době vzniku samostatného Československa v roce 1918 bylo samosprávných obcí necelých 11 500. Když pak spolu s okupací Československa Německem v letech 1938/1939 zanikalo na 50 let samosprávné obecní zřízení, existovalo těchto obcí přes 11 700. A ačkoli i po roce 1945 existovaly obce jako subjekty správy, samospráva obnovena nebyla; namísto ní byl zaveden hierarchický systém národních výborů. Obce a města tak reprezentovaly místní (městské) národní výbory. V roce 1948 nastalo období, které se v otázce struktury obcí vyznačovalo tu slabším, tu silnějším tlakem na integraci do větších celků. Tento tlak kulminoval v 70. letech, jeho pokračování bylo možné zaznamenat ještě v polovině 80. let. I relativně velké obce o velikosti 2 000 obyvatel se přičleňovaly k větším městům. Šlo o trend, který v zásadě odpovídal západoevropským tendencím (viz kapitolu o zahraničních obecních zřízeních), jenž však byl především ve svém závěru přehnán až „násilným“ (nelogickým) slučo-

17


váním vzájemně výrazně vzdálených a nesouvisejících obcí. Trend ilustruje následující tabulka. Tab. 1.1 Počet obcí v českých zemích v letech 1921–2001 Rok

Počet Obyvatelstvo

Obce

1921

10 009 587

11 417

1930

10 674 386

11 768

1947

8 762 361

11 695

1950

8 896 133

11 459

1961

9 571 531

8 726

1970

9 807 697

7 511

1980

10 291 927

4 778

1989

10 362 257

4 120

1991

10 302 215

5 768

2001

10 230 060

6 258

Zdroj: Balík, 2008a, 21

Období první poloviny 20. století se tak neslo v zásadě ve znamení stability, ne však nehybnosti. Druhá polovina se však nese ve znamení dramatických proměn. V průběhu let 1948–1989 docházelo k neustálému poklesu počtu samostatných obcí, takže jich v závěru tohoto období byla téměř jen třetina výchozího stavu. Následně, vedle toho, že v prvním roce po pádu komunistického režimu došlo ke změně jednokolejného systému veřejné správy na někdejší dvoukolejný,4 se v krátké době osamostatnila řada obcí. V zásadě platilo, že nejdříve se osamostatnily obce, které byly nejpozději sloučeny. Rychlost procesu dokládá předchozí tabulka, kde lze pozorovat, že se fakticky za dva roky zvýšil v roce 1991 počet obcí o 1 600, za dalších 10 let o dalších 500. K 1. lednu 2008 pak měla Česká republika 6 249 obcí (lze tedy pozorovat nepatrně klesající tendenci), což představuje průměrně 1 661 obyvatel na jednu obec a průměrnou rozlohu 12,6 km2. Další nárůst počtu obcí nelze za stávajícího zákonného vymezení očekávat, neboť podle zákona o obcích č. 128/2000 Sb. (§ 21) nemůže vzniknout nová obec s počtem obyvatel menším než jeden tisíc. V uvažování zákonodárce tak převážila myšlenka racionality a snaha o větší efektivitu. Zajímavé srovnání přináší data z evropských zemí. Česká republika evidentně reprezentuje jeden z krajních modelů – vysoký počet obcí, malý

18

Samospráva a obec

průměrný počet obyvatel. Podobná situace panuje ve Francii (36 686 obcí, průměrně 1 700 obyvatel) (Chandler, 1998, 78) a na Slovensku (2 883 obcí, průměrný počet obyvatel 1 900). (Štatistický úrad SR) Druhou krajní variantu představuje Anglie, kde je průměrný počet obyvatel v obci 123 000, a Švédsko s počty přes 30 000.5 To jsou však spíše výjimky, běžnější jsou průměrné počty do 10 000 obyvatel. Itálie s cca 8 000 obcemi (k tomuto stavu dospěla na počátku 60. let 20. století) má průměr cca 7 300 obyvatel (8 % obcí ale má méně než 500 obyvatel), (Chandler, 1998, 105) v Německu s 12 500 obcemi pak je průměr cca 6 500. (Srov. Gemeindeverzeichnis.de – Deutschland) Rakousko, jakkoli jsou kořeny jeho obecní samosprávy těsně provázané s českými, má zhruba dvojnásobný průměrný počet obyvatel (3 400) a méně než poloviční počet obcí – 2 359. (Srov. Burianová, 2007, 79) Švýcarských obcí je 2 721, průměrný počet jejich obyvatel cca o tisíc převyšuje českou realitu – cca 2 700. (Srov. Suisse) Velikostní strukturu českých obcí ukazuje následující tabulka. Z výše zmíněného porovnání se západoevropskou realitou vyplývá především výjimečnost naprosté převahy malých obcí. Tab. 1.2 Velikostní skupiny obcí podle stavu k 1. 1. 2008 Velikostní kategorie podle počtu obyvatel

Počet obcí (abs.)

Počet obcí (%)

Počet obyvatel (abs.) Počet obyvatel (%)

Do 199

1 566

25,06

192 090

1,85

200–499

2 024

32,39

660 126

6,36

500–999

1 312

21,00

922 543

8,89

1 000–1 999

692

11,07

962 615

9,27

2 000–4 999

381

6,10

1 153 506

11,11

5 000–9 999

141

2,26

954 537

9,19

10 000–19 999

70

1,12

977 386

9,42

20 000–49 999

42

0,67

1 244 142

11,98

50 000–99 999

16

0,26

1 159 570

11,17

5

0,08

2 154 615

20,76

6 249

100

10 381 130

100

Nad 100 000 Celkem

Zdroj: Velikostní skupiny obcí podle krajů

Ačkoli obce, v nichž žije méně než 1 000 obyvatel, představují 78,4 % počtu všech obcí, žije v nich pouhých 17,1 % obyvatel. Obcí menších než 500 obyvatel, jichž je např. v Itálii 8 %, v Rakousku 7,3 % (Burianová 2007: 79) a ve Španělsku 47,2 % (Fungačová, 2007, 40), je v ČR více

19


než polovina – 57,4 % (žije v nich 8,2 % obyvatel); žije v nich čtvrtina všech obyvatel. Ve městech s více než 100 000 obyvateli, jichž je ale jen pět (necelé 1 ‰ počtu), žije pětina obyvatel. Od kategorie obcí s 200–499 obyvateli se počet obcí v každé další kategorii snižuje. S výjimkou kategorií obcí do 499 a nad 100 000 obcí žije v každé kategorii cca desetina obyvatel.

1.3 Obce, městyse, města, statutární města Zajímavostí vztaženou spíše k terminologii užívané v prostředí místní samosprávy (a to nejen v českém případě) je různé pojmenovávání základních jednotek samosprávy. Demonstrujme to právě na příkladu České republiky. K 1. lednu 2008 bylo v ČR, jak již bylo zmíněno, 6 249 obcí. Z toho zcela výjimečné postavení má hlavní město Praha, které je současně vyšším územně samosprávným celkem a jehož postavení upravuje zvláštní zákon (č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze). Dále 23 municipalit nese označení statutární město, je zde 563 měst a 177 městysů. (Srov. Velikostní skupiny podle krajů) Jaký je mezi nimi rozdíl? Samo o sobě (s výjimkou některých statutárních měst) samotné označení obec – městys – město nemá jiný význam než symbolický. Rozsah kompetencí obce s 3 000 obyvatel je totožný s kompetencemi dvoutisícového městyse či tisícového města. Fakticky se tak liší pouze označením obecních orgánů – zastupitelstvo obce/městyse/města/statutárního města, rada obce/městyse/města/statutárního města, starosta obce/městyse/města, primátor, obecní úřad/úřad městyse/městský úřad/ magistrát. Vůbec žádný rozdíl nelze nalézt v pravomocích „obyčejné“ obce (zde narážíme na velký terminologický problém, kdy lze termínem „obec“ označit souhrnně jak všechny municipality od nejmenších po Prahu, tak jen ta sídla, která nemají postavení městyse, města či statutárního města, neboli vesnice), městyse a města. Řada měst sice má větší pravomoci, ale to plyne z jejich zařazení mezi tzv. obce s rozšířenou působností či obce s pověřeným úřadem – viz níže, nikoli z označení „město“.

20

Samospráva a obec

Pro kategorii „městys“ fakticky není žádné zákonné kritérium. Pouze existuje historický „nárok“, vztažený i na někdejší města, kdy zákon stanovuje (§3, zák. č. 128/2000 Sb.), že ta obec, která byla oprávněna užívat označení městys (nebo město) před dnem 17. května 1954, je městysem (městem), pokud o to požádá předsedu Poslanecké sněmovny. Předseda Poslanecké sněmovny tak na žádost obce stanoví a zároveň určí den, od kterého se obec stává městysem (městem). Nicméně obec se může stát městysem i nově, bez historické tradice – po vyjádření vlády tak činí předseda Poslanecké sněmovny. Kategorie „městys“ se vrátila do české komunální politiky až s novelou zákona o obcích v roce 2006. Obecně lze říci, že městys (dříve se také užívalo pojmu městečko) je typ obcí velikostně a významově stojící mezi městem a vsí. Dříve se jednalo o ta sídla, která měla právo pořádat týdenní a dobytčí trhy (na rozdíl od vsí). Navíc musely plnit spádovou roli pro okolní vesnice. Oproti městům ale měly výrazně zemědělský charakter. Je zajímavé, že většina z necelých 200 městysů se koncentruje ve třech krajích – Středočeském (42), Vysočině (34) a Jihomoravském (33), což představuje tři pětiny všech městysů. V Karlovarském kraji není žádný, v Libereckém dva a v Moravskoslezském tři. (Srov. Velikostní skupiny podle krajů) Pro „povýšení“ na město existuje jediná zákonná podmínka, a sice alespoň 3 000 jeho obyvatel; poté se obec stává městem, pokud tak na návrh obce stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády. Tato hranice neplatí pro výše zmíněné „historické“ případy, ani pro ta města, která již jimi jsou. Pro stanovení obce městem není právní nárok, a vyhovění žádosti proto záleží zcela na vůli předsedy Poslanecké sněmovny. Na základě rozhodnutí vlády jsou žádosti o stanovení městem nejdříve posuzovány Ministerstvem vnitra, které ověří splnění zákonného kritéria počtu obyvatel a dále kritérií stanovených usnesením vlády ze dne 2. května 2001 č. 418 a připraví vládě návrh jejího vyjádření. Ona vládní kritéria jsou kromě zákonného počtu obyvatel následující: Soustředěná městská zástavba středu obce (náměstí) se zpevněným povrchem a chodníky, převažující vícepodlažní nadzemní zástavba (tedy typické znaky městského centra a způsobu zástavby města). Všechny ulice a veřejná prostranství v obci jsou pojmenovány.

21


Celková zástavba obce se vyznačuje obytnými domy se dvěma a více byty a budovami sloužícími všeobecně potřebným službám. Větší část obce je vybavena veřejným vodovodem a kanalizací, místními komunikacemi a chodníky s bezprašným povrchem a veřejným osvětlením. Rozvinutá síť veřejných a všeobecně potřebných služeb, přesahující znatelně potřeby místního obyvatelstva a sloužící i pro spádové území – město má totiž sloužit jako správní a hospodářské centrum pro spádové území. Udržovaná veřejná zeleň a udržované stavební objekty, včetně kulturních památek, organizovaný svoz tuhých domovních odpadů. Obec je vybavena základní školou, zdravotnickým zařízením a alespoň třemi stálými lékařskými místy a lékárnou, společenským sálem, poštou a peněžními službami, sportovištěm, tělocvičnou, ubytovacím zařízením s nejméně 20 lůžky a vede obecní kroniku. Vzdálenost obce, která žádá o stanovení městem, od dalšího města v dané oblasti. (O určení kritérií pro posouzení návrhů obcí na stanovení městy vládou a o vyjádření vlády k žádostem obcí o stanovení městy) Pro předsedu Poslanecké sněmovny je závazné pouze zákonné kritérium počtu obyvatel, ostatní kritéria stanovená usnesením vlády nikoli. Významnější rozdíl může být (kondicionál je zde skutečně na místě, viz níže) v postavení statutárních měst. Území statutárních měst se může členit na městské obvody nebo městské části (dále jen městské části) s vlastními orgány samosprávy. Ta města, která jsou územně členěná, upravují své vnitřní poměry ve věcech správy města statutem, který je vydáván formou obecně závazné vyhlášky obce (od toho je název statutární). Ve statutu stanoví zejména výčet a vymezení území jednotlivých městských částí, pravomoc orgánů města a orgánů městských částí na úseku samostatné a přenesené působnosti, jejich vzájemnou součinnost, zdroje peněžních příjmů městských částí, majetek města, který se svěřuje městským částem, a rozsah oprávnění městských obvodů a městských částí při nakládání s tímto majetkem a při výkonu s tím souvisejících práv a další záležitosti. (Záležitosti statutárních měst řeší zákon č. 128/2000 Sb. o obcích v §§ 130–146.)

22

Samospráva a obec

Od okamžiku účinnosti nového obecního zákona 24. listopadu 1990 existovalo v České republice 13 statutárních měst (plus Praha): Brno, České Budějovice, Havířov, Hradec Králové, Karlovy Vary, Liberec, Olomouc, Opava, Ostrava, Pardubice, Plzeň, Ústí nad Labem, Zlín. Od účinnosti dalšího nového zákona 12. listopadu 2000 se jejich počet zvýšil o tři: Jihlavu, Kladno, Most. Od 1. ledna 2003 se pak seznam novelou zákona rozšířil o další tři: Karvinou, Mladou Boleslav a Teplice. K 1. červenci 2006 pak došlo k prozatím poslednímu rozšíření této skupiny obcí, tentokrát o čtyři: Děčín, Frýdek-Místek, Chomutov, Přerov. Zdá se, že se rozšířením roku 2006 skupina zdaleka neuzavřela. Již rokem 2003 se definitivně prolomilo už předtím chatrné a ne stoprocentní vymezení na krajská sídla či přinejmenším sídla krajského významu. Může-li být v současnosti statutárním městem okresní město Přerov, není důvod, aby jím nebyl sousední a jen o tisíc obyvatel menší Prostějov apod. Hlavní smysl institutu statutárního města spočívá v možnosti upravit si vnitřní organizaci statutem, resp. zřídit nižší úroveň samosprávy v podobě městských částí. Tuto možnost k datu komunálních voleb v roce 2006 využívala kromě Prahy pouze Plzeň, Ústí nad Labem, Liberec, Pardubice, Brno, Opava a Ostrava, tedy ani ne třetina statutárních měst. Příznačné je, že všechna jsou statutárními městy od roku 1990, ani jedno z pozdějších „vln“ rozšiřování. Fakticky se tak z původně racionálně zdůvodněné kategorie stal jen další prestižní stupeň, kdy města o označení statutární neusilují kvůli možnosti efektivně strukturovat výkon místní veřejné správy na svém území, ale proto, aby se ze starosty města stal primátor města s primátorskými insigniemi, z místostarosty náměstek primátora apod.

1.4 Obce s rozšířenou působností, obce s pověřeným obecním úřadem Ačkoli to v dalším textu nebude středem zájmu, je nutné zmínit se o specifické kategorii obcí, které oproti jiným, „obyčejným“ obcím, vykonávají přenesenou státní správu ve výrazně větším rozsahu. Současný stav byl definován na začátku roku 2003, kdy v souvislosti s reformou české veřejné správy, jejímž prvním výrazným projevem bylo ustavení její krajské úrovně v roce 2000, (viz např. Balík, 2005, 13–15) došlo mj. k přestrukturování výkonu části státní správy. Ta byla do té doby

23


vykonávána tzv. okresními úřady, které pod různými názvy fungovaly mezi lety 1848–2002. Tyto úřady byly zrušeny k 31. 12. 2002 na podkladě zákona č. 147/2000 Sb. Jejich pravomoci byly rozděleny dvěma směry: vzhůru – koncentrací (na krajské úřady), dolů – dekoncentrací (na vybrané větší obce, nově označené jako obce s rozšířenou působností, někdy též obce III. stupně, jichž je kromě hlavního města Prahy 205, příp. na obce s pověřeným obecním úřadem, též obce II. stupně, jichž je 388). Tyto dva typy obecních úřadů – především ale ORP – vykonávají pro menší obce ve svém okolí některé správní funkce a působí jako jakési „menší okresní úřady“. Správní obvody obcí II. a III. stupně vymezuje vyhláška č. 388/2002 Sb. (Srov. Vodička, Cabada, 2003, 298) O dva roky později došlo skrze vyhlášku č. 388/2004 Sb. ke změně zařazení 20 obcí do správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem, resp. s rozšířenou působností. Důvodem byla výhodnější dostupnost orgánů veřejné správy. Tyto změny proběhly uvnitř krajů, nejednalo se tedy o důsledek změn v hranicích krajů. Na reformě okresního uspořádání je zajímavá skutečnost, že se zánikem okresních úřadů nezanikly okresy jakožto správní jednotky,6 když zůstaly pro řadu oborů nejnižšími jednotkami (soudnictví, policie, hygienické stanice, pozemkové fondy, pozemkové úřady, úřady sociálního zabezpečení apod.). Po reformě veřejné správy, jejímž proklamovaným cílem bylo přiblížit ji běžnému občanovi, se ale paradoxně tato správa dále zkomplikovala. Před reformou měl každý občan jistotu, že své povinnosti, resp. požadavky vůči státnímu aparátu splní ve dvou, max. třech obcích. Po roce 2003 se našly i obce, jejichž občané musí za nejrůznějšími správními úkony navštívit až sedm různých obcí a měst (jinde sídlí obecní úřad, jinde matrika, v další obci finanční úřad, stavební úřad, jinde hygiena, některé záležitosti je nutné řešit na krajském úřadě apod.). (Srov. např. Duřpekt, 2006) Podle míry přenesené působnosti lze rozlišit osm skupin obcí: všechny obce (někdy též obce I. stupně přenesené působnosti), obce s matričním úřadem (jen 14 matričních úřadů – v 13 krajských městech a Kladně – může přijímat prohlášení o uzavření registrovaného partnerství), obce se stavebním úřadem, obce s pověřeným obecním úřadem (taková obec je současně i obcí s matričním a stavebním úřadem; označují se též jako obce II. stupně přenesené působnosti),

24

Samospráva a obec

obce s rozšířenou působností (taková obec je současně i obcí s pověřeným obecním úřadem; též obce III. stupně přenesené působnosti), statutární města (na rozdíl od ostatních musí – ne pouze mohou – pořizovat územní energetickou koncepci, stejně jako kraje), Brno se zvláštní přenesenou působností (zvláštní matrika a přestupky na úseku matriky občanů s trvalým pobytem mimo území ČR; navíc mají zvláštní povinnosti – stejně jako kraje – při vydávání programů snižování emisí), hlavní město Praha. (Koudelka, 2007, 149–150) 1

1 2 3 4

5

6

Termín místní budeme dále (zjednodušeně) užívat synonymně s termíny lokální a obecní. Součástí veřejné moci je i moc vykonávaná orgány mezinárodních organizací (např. EU, Rada bezpečnosti OSN). Jejich oprávnění však plyne z mezinárodních smluv uzavřených státy. (Koudelka, 2007, 16) V českém prostředí vyvolává zmatky skutečnost, že např. v německém prostoru se tento kolektivní orgán nazývá rada, ačkoli je ekvivalentem českého zastupitelstva, nikoli rady. Stalo se tak prostřednictvím ústavního zákona č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů. Změny na obecní úrovni vešly v platnost ke dni voleb do obecních zastupitelstev v listopadu 1990. Švédský stav je výsledkem reforem a postupně dobrovolného a později přikázaného slučování, po nichž existuje v zemi necelých 300 obcí (před reformami jich bylo na 2 500), kdy nejnižší možný počet obyvatel činí 8 000, tak aby mohla obec zajistit základní školství. (Srov. Chandler, 1998, 16–42, 161) ČR se člení na 76 okresů, struktura okresů a jejich počet jsou v zásadě stabilní od velké správní reformy v roce 1960. Okresy jsou v moderních dějinách českých zemí nejstálejší a nejtrvalejší formou dělení státu, kdy v takřka nezměněné podobě „přežily“ rakousko-uherskou monarchii, první a druhou Československou republiku, Protektorát, Třetí republiku, dobu vlády komunistické strany i zřízení nastolené po roce 1989.

25

2. Funkce místní samosprávy1

2.1 Co jsou obce? Současné chápání a sebepojímání obcí přinejmenším evropského prostoru, jehož jsou v tomto směru české země zcela nezpochybnitelnou a nedílnou součástí, ovlivňují dvě hlavní skutečnosti: jednak skutečná historie sídel a pospolitostí jejich obyvatel, jednak zidealizovaná představa o nich mající původ v 19. století. Ke skutečně historickým kořenům dnešní místní samosprávy lze počítat dávné a kontinuální tradice českých i jiných evropských sídel, jejichž obyvatelé rozhodovali o některých záležitostech sami či prostřednictvím svých reprezentantů (šlo o některé disciplinární záležitosti, o vlastnictví a správu obecních luk a lesů apod.). Tyto historické tradice byly v romantizujícím 19. století podpořeny řadou ahistorických paralel. Řada politických teoretiků se inspirovala ruským mirem (rolnická vesnická komunita se společným vlastnictvím spravovaným samosprávou), jenž byl vydáván za protějšek někdejší teutonské marky. Mir se dostal do pozice utopického modelu i v důsledku toho, že na západě žádná přežívající tradice vesnických komun se společným vlastnictvím půdy neexistovala. Inspiračním zdrojem vedle tradičních šlechtických a rolnických hodnot byly i hodnoty středověkého města kupců a měšťanů. (Srov. Burrow, 2003, 130–135) V dnešní době se v zásadě setkáváme se dvěma základními možnostmi (sebe)chápání územních společenství obyvatel – a to především na úrovni místní, částečně také na státní (národní). Tuto dichotomii vtělenou do pojmů (a konceptů) Gemeinschaft a Gesellschaft představil v závěru 19. století Ferdinand Tönnies. České překlady společenství a společnost nevystihují zcela německý originál. Gemeinschaft chápe obec (nikoli nutně jen

27


územně vymezenou, ale i personálně) sama sebe jako společenství formované rolnickými a měšťanskými postoji. Tato koncepce je spíše kolektivistická, vychází z altruismu sousedské pospolitosti. Jejím protikladem je individualistická a racionalistická modernita označo vaná jako Gesellschaft (v němčině se takto označují i obchodní společnosti, s tímto pojmem tak jsou nerozlučně spojeny pojmy typu utilitarismus, vypočítavost, důraz na výkonnost a efektivitu). (Burrow, 2003, 136) Společnost (Gesellschaft) se vyznačuje egoismem, soutěží, ziskem, instrumentální racionalitou. Jakkoli se může toto rozdělení zdát přinejlepším ideálně typické či dokonce jen zcela teoretické a neodrážející se v praktické či každodenní politice, není tomu tak. Skrytě či zcela neuvědomovaně se odráží v řadě běžných debat. Jedním z příkladů může být debata o provozu místní základní školy – zda má obec školu udržovat i za cenu vysokých finančních prostředků, protože chce pomoci udržet v mladé generaci povědomí sounáležitosti a udržet školu jakožto centrum kulturního života, nebo za mnohem menší peníze dotovat autobus odvážející děti do vedlejší obce a přispět této obci na provoz školy. V případě větší obce může být podobná debata vedena např. o provozu domova pro důchodce. Ti, kdo pojímají obec více jako Gesellschaft, budou argumentovat vysokými náklady, které může obec investovat jinam. Zastánci Gemeinschaft se mohou přiklonit spíše k emocionálním argumentům, když budou prosazovat myšlenku, že by obec měla podpořit staré občany, kteří chtějí dožít svůj život v obci a prostředí, které důvěrně znají. (Blíže viz závěrečnou kapitolu této knihy.) Obě pozice lze také charakterizovat pojmy emocionalita a racionalita. Chápání rozdílnosti obou pojmů může pomoci jejich aplikaci na úroveň celostátní, kdy se (přinejmenším) v kontinentální Evropě odlišuje národ a stát, resp. příslušník národa a občan státu. Koncepce národa vychází z pozice Gemeinschaft, koncepce státu (občanství) z Gesellschaft. Pokud bychom chtěli totéž odlišit na úrovni obecní, asi nejlépe tento rozdíl vyjádří pojmy obecní starousedlíci (pocit spřízněnosti, blízkosti) vs. občané obce (nerozlišované). Obě koncepce jsou ve vymezení obcí přítomny již z definice, kdy je obec nejčastěji chápána jako základní nejnižší organizační územní jednotka, resp. společenství jejích obyvatel. (Žaloudek, 1997, 287) Její základ je tedy jak územní, tak personální. A tento rozpor – co je víc, zda organizační územní jednotka, či společenství (pospolitost) obyvatel – je v české

28

Funkce místní s amosprávy

k omunální sféře přítomný dodnes. Rezonuje jak volebními kampaněmi, tak jednáními zastupitelstev, obecnými debatami nad politickou participací, zaznívá rovněž jako podtón při sestavování všeobecných či širokých koalic. Proti sobě se stavějí (níže rovněž diskutované) termíny jako efektivita místní samosprávy a jejích rozhodovacích procesů, racionalita a výhodnost vs. vzájemná pomoc, povinnost a odpovědnost vůči obci apod.

2.2 Funkce obcí Máme-li definovat jakési funkční minimum, jež je společné nejnižší samosprávné úrovni demokratických zemí, bez ohledu na rozdílný historický vývoj, rozdílnou velikostní strukturu obcí, odlišnému nastavení struktur zastupitelských orgánů či rozdílnému postavení komunální úrovně vůči centrálnímu politickému systému, lze zmínit následující. Patří sem „odpovědnost za sběr a odvoz odpadu, péče o rekreaci, umění, tělovýchovu a rekreační sport, dětská hřiště, dále pak přinejmenším udržování místních komunikací a zajištění osobních sociálních služeb, jakými jsou péče o starší občany a děti“. (Chandler, 1998, 246) Kromě tohoto minima je škála funkcí, které místní samosprávy plní pouze v některých státech, zatímco v jiných spadají pod centrální řízení – typicky mezi ně patří školství a zdravotnictví. Toto vyčlenění funkcí ovšem vyšlo z empirického pozorování. Jak jej odůvodnit teoreticky? V zásadě existují dva nejvlivnější přístupy: tzv. koncepce dvojího státu a teorie veřejné volby. První z nich vychází z neomarxistického přístupu, druhá z liberálního. Podle koncepce dvojího státu je úlohou obcí uvnitř státu zajištění reprodukce dostatečného množství vzdělané a zdatné pracovní síly. Tento úkol mají zajišťovat podporou institucí, jež tyto služby poskytují. Obce by pak měly být zodpovědné za „zajištění sociálních služeb, vzdělání, bydlení a rekreaci“. (Chandler, 1998, 247) Představitelé teorie veřejné volby tvrdí, že „individua v demokraciích upřednostňují spotřebu a užití statků a služeb nabízených ze soukromých zdrojů před statky a službami poskytovanými ze zdrojů veřejných“. (Chandler, 1998, 247) Obce by se dle tohoto přístupu měly orientovat na ty základní činnosti, jež jsou pro příjmově chudé či průměrné občany v soukromé sféře příliš drahé. Zdravotní péče, veřejná doprava, veřejné školství nebo

29


osobní sociální služby tak jsou zajišťovány pro ty, kdo si je nemohou hradit ze svých prostředků. Nemusí to nutně znamenat, že všechny tyto služby mají obce zajišťovat vlastními silami. Nemělo by jim nic bránit v tom, aby si pro zajišťování některých služeb najímaly soukromé společnosti. S úvahami o funkcích obcí je propojena i úvaha o jejich podnikatelské aktivitě v jiných oblastech, již můžeme sledovat i v současné české realitě. Mají obce provozovat ve své režii údržbu vlastního majetku, úklid veřejných prostranství, údržbu veřejné zeleně? Mají se angažovat ve výrobě elektřiny (např. z obnovitelných zdrojů)? Mají zajišťovat provoz některých služeb pro občany? A liší se situace podle velikosti obce? Mají např. malé obce provozovat obchod pro své občany, protože soukromníkovi by se nevyplatil? Hranice mezi tím, co je skutečně funkcí samosprávné obce a co z důvodu nerentability nezajistí soukromý subjekt, je ne vždy zcela jasná. Ne zcela dořešenou otázkou, která stojí v pozadí úvah o větší efektivitě integrovaných územních celků, je, zda výše naznačené a níže rozvedené funkce obcí mají být povinnou nabídkou, již má každá samosprávná obec svým občanům zajišťovat (nemá-li na to síly, nemá být samostatná), nebo zda jde pouze o jakousi nabídku, kdy záleží na místní reprezentaci (resp. na voličích), zda ji obec využije. Realita většiny států se kloní k druhé variantě, kdy menší obce ne vždy všechna svá oprávnění využívají, a to především tehdy, když nejsou žádána ani voliči. V České republice je situace komplikována již zmíněnou dvojí působností obcí – přirozenou a přenesenou. Následující představení funkcí obcí se zaměřuje na pravomoci z oblasti přirozené působnosti. Ty lze pracovně rozdělit na sedm oblastí: politické, ekonomické, sociální, ekologické, bezpečnostní, infrastrukturní a prognostické. Poměrně rozsáhlá skupina pravomocí patří mezi funkce politické: vyhlášení místního referenda a provedení jeho výsledků, volba a ustavování orgánů obcí, rozhodování o členství v dobrovolných svazcích obcí včetně mezinárodních, vytváření partnerství s dalšími obcemi, udělování čestného občanství, udělování cen, pojmenovávání ulic a dalších veřejných prostranství. K funkcím ekonomickým řadíme ty, které se vztahují k hospodaření obce: sestavování rozpočtu, schvalování závěrečného účtu a hospodaření podle rozpočtu, hospodaření s majetkem, zřizování peněžních fondů, zakládání a rušení právnických osob a organizačních složek územních samospráv-

30


ných celků, rozhodování o účasti v nadacích a obchodních společnostech a poskytování a přijímání darů. Mezi funkce sociální lze zařadit ty, které mají vztah ke vzdělávání, zdravotnické péči, sportu a kulturní oblasti: zakládání škol (mateřských a základních, za určitých okolností i středních), sportovišť, zdravotnických zařízení, pečovatelských domů pro staré občany, klubů důchodců, kulturních zařízení, zřizování hřbitovů apod. Funkce ekologické zahrnují zajišťování čistoty obce, svoz a likvidace odpadů, odvádění a čistění odpadních vod. Funkce bezpečnostní se vztahuje především na pravomoc zřizovat obecní policii. Významnou část pravomocí obcí lze přiřadit mezi funkce infrastrukturní. Patří k nim především správa, údržba a provozování zařízení zřízených k uspokojování potřeb občanů obcí; typicky např. údržba komunikací (silnice, chodníky, cyklostezky atd.), vodovodů, kanalizace apod. Prognostické funkce slouží fakticky k přípravě plnění funkcí dalších. Patří mezi ně především schvalování programu rozvoje obce, územního plánu, regulačního plánu, přijímání koncepčních dokumentů v oblasti politického, ekonomického, sociálního, právního a organizačního rozvoje v budoucnosti.2 Pro plnění těchto funkcí mají obce řadu nástrojů – od usnesení zastupitelstva či rady, přes uzavření smlouvy až po pravomoci v oblasti práva zahrnující vydávání obecně závazných vyhlášek v záležitostech samostatné působnosti a ukládání sankcí. Ke zmíněnému rozdělení funkcí je nutno ještě doplnit poznámku o permanentním napětí mezi samostatnou a přenesenou působností, jež se neprojevuje pouze v oblasti financování působnosti přenesené,3 ale i v tendenci státu přistupovat k některým záležitostem samostatné působnosti jako k přenesené. Snad nejkřiklavějším případem je problematika čištění odpadních vod. Při vstupu ČR do EU bylo dojednáno, že povinnost aglomerací s počtem obyvatel větším než 2 000 mít vybudovaný systém splaškové kanalizace na-

31


pojený na čistírnu odpadních vod, stanovená směrnicí Rady EU, bude splněna nejpozději do 31. prosince 2010. (Kopsová, 2004, 5) Formálně spadá problém kanalizací do samostatné působnosti obcí. Ovšem v okamžiku schválení přístupové smlouvy v referendu se z něj stala nikoli pravomoc obce rozhodnout, jak bude řešit problematiku odpadních vod, ale povinnost. Velká část potenciálu představitelů obcí, které dosud kanalizaci nemají, se tak koncentruje do snahy sehnat potřebné finance na zrealizování této vstupní podmínky. Jeho realizace navíc nemusí být v řadě obcí politicky zcela atraktivní, protože v konečném důsledku může být pro občany používání kanalizace finančně mnohem náročnější než stávající, mnohdy i nezákonný stav (trativody apod.). V průběhu roku 2004 bylo možné zaznamenat silné snahy o změnu stavebního zákona, která by schvalování územních plánů obcí opětovně (v přenesené působnosti byly do roku 2000 – srov. Koudelka, 2007, 160) zařadila do přenesené působnosti. Oproti současnému stavu, kdy je schvalování zadání a návrhu územního plánu výkonem samosprávy, by se tím postavení obcí znatelně zhoršilo, neboť by zastupitelstva ztratila možnost závazně určovat, co a v jaké podobě se má na jimi spravovaném území realizovat. Státní orgány by tak mohly snáze zasahovat do územně plánovací činnosti obcí, a to i proti jejich vůli. Polem častých střetů státu a obcí je školská problematika, zvláště v malých obcích, resp. malých školách. Od školního roku 2003/2004 tak bylo např. stanoveno, že i ve školách, které tvoří jen tři nebo čtyři třídy (hovorově malotřídky), musí být v průměru minimálně 17 žáků ve třídě, jinak musely žádat ministerstvo o výjimku, která se však udělovala pouze na jeden školní rok, což může mít z důvodu nejistoty jak zřizovatele, tak učitelů a rodičů žáků nepříznivý multiplikační efekt – „do budovy a jejího zařízení nebude chtít nikdo investovat, ani rodiče nebudou chtít své děti posílat do školy, která možná příští rok bude muset být zrušena“. (Vlasák, 2004, 6) Stát (sociálnědemokratickou ministryní vedené ministerstvo školství) zde vstoupil do působnosti obcí – i kdyby obec chtěla dotovat provoz školy ze svého, bez výjimky z Ministerstva školství jí to bylo k ničemu. K určitému zmírnění situace došlo v roce 2005, kdy se limity částečně snížily a o dalším (přesně určeném) snížení mohl rozhodnout zřizovatel (tedy převážně obec). V roce 2008 pravostředová vláda navrhla úplné odstranění limitů, a tedy plný přechod pravomoci rozhodovat o budoucnosti školy (včetně ekonomických důsledků) na zřizovatele. (ČTK, 2008)

32


2.3 Financování obcí v ČR Již Kabinetní list z dubna 1848, jímž císař Ferdinand V. odpovídal na dvě petice z českých zemí z počátku revolučního roku 1848, se zmiňoval o samostatném hospodaření obcí. To, jakým způsobem probíhá financování obcí, je důležitým indikátorem reálného postavení samosprávy vůči státu.4 Pro posouzení tohoto vztahu je klíčovou otázkou stránka příjmů rozpočtů. Skutečná ekonomická nezávislost samosprávy na státu by vyžadovala garantovanou možnost příjmů, jejichž způsob výběru a strukturu si samy určují (v převážné většině by šlo o místní daně). Důsledkem toho by však pravděpodobně byla dezintegrace státu, pročež se obvykle přistupuje k určité kombinaci příjmů od státu a vlastních příjmů. České obecní zřízení od obnovy samosprávy v roce 1989 nezná pojem místní daně (ani přirážky k daním), obce tak kromě výnosů vlastního majetku nemají jinou možnost, než se spolehnout na příjmy určené státem. Současná podoba financování obcí má své základy v roce 2000, částečnou korekcí prošla v roce 2007. V roce 2000 došlo k zásadní změně způsobu určování obecních příjmů – bylo zavedeno určování jejich podstatné části podle počtu obyvatel obce. V zásadě lze definovat čtyři skupiny příjmů obecních rozpočtů: daňové, nedaňové, kapitálové, dotace. Jedním z nejvýznamnějších zdrojů příjmů jsou příjmy daňové. Ty jsou tvořeny jednak tzv. sdílenými typy daní, kdy se o výnos dělí obce s dalšími články rozpočtové soustavy, jednak svěřenými daněmi, kde celkový daňový výnos připadá pouze obcím. Do roku 2007 dostávaly obce 20,59 % z celostátního výnosu DPH – rozpočteno dle přepočteného počtu obyvatel, 20,59 % z celostátního výnosu daně z příjmů fyzických osob – a to jak ze závislé činnosti, tak vybírané srážkou – a 20,59 % z daně z příjmů právnických osob. Tato procenta se od 1. ledna 2008 změnila na 21,4 %. (Komárek, 2008) Daň z příjmů právnických osob placená obcemi vždy celá zůstává v obci. Složitější přepočet je u rozdělování daně z podnikání (samostatné výdělečné činnosti) fyzických osob. Tam obce získávají 30 % daně podle bydliště

33


podnikatele. Dále dostávají obce (již podle přepočteného počtu obyvatel) 21,4 % z 60 % celostátního výnosu této daně. Obcím zůstávají rovněž veškeré prostředky vybrané na dani z nemovitostí na území obce (Veřejná správa v České republice, 2005, 43), přičemž výši této daně si může obec určovat sama. Obec pro všechny nemovitosti, které jsou předmětem zdanění na celém jejím území, stanoví pouze jeden koeficient v rozpětí 2, 3, 4 nebo 5 a tímto koeficientem se vynásobí daňová povinnost poplatníků. Jde o výlučnou pravomoc obce, místní koeficient stanoví obec obecně závaznou vyhláškou. Velkým tématem je způsob rozdělování peněz ze sdílených daní mezi jednotlivé obce. Ve chvíli, kdy obci nejsou tyto daně určeny podle místa jejich produkce, musí se přijmout nějaký sofistikovaný způsob rozdělení těchto daní. V roce 2000 se zavedl způsob výpočtu podílu podle počtu obyvatel. Systém býval zkresleně označován za rovnostářský, ačkoli by mu mnohem případněji slušelo označení kastovní. Stanovil 14 velikostních kategorií obcí s postupně rostoucím koeficientem na jednoho obyvatele. Musel totiž reagovat na jednu zásadní skutečnost. Ačkoli mají všechny české obce teoreticky stejně rozsáhlý rejstřík funkcí, malé obce některé z nich prostě neplní. A vztah mezi velikostí obce a mírou plnění funkcí je sice přímo úměrný, nelze jej však jednoduše vyčíslit tak, že desetkrát větší obec má pouze desetkrát větší finanční nároky na plnění funkcí – poměr bývá větší. Namísto plynulé křivky, která byla přijata v roce 2007, fungovala v letech 2000–2007 „schodová“ metodika určení podílu jednotlivých obcí. Rozdíl mezi nejmenším typem obce a hlavním městem byl propastný – hlavní město dostávalo na jednoho obyvatele šestapůlkrát větší částku ze sdílených daní. Tento rozdíl lze zdánlivě jednoduše odůvodnit tím, že hlavní město plní celou řadu funkcí, na něž malá obec nemá ani pomyšlení (městská hromadná doprava, městská divadla, galerie apod.), navíc často pro obyvatele malých obcí, kteří do něj přijíždějí za prací či za zábavou. Absurdnost tohoto uspořádání však vynikne ve srovnání dvou největších měst – Prahy a Brna, jež plní v zásadě srovnatelnou škálu funkcí. Na jednoho obyvatele Prahy byl poskytován 1,65× větší podíl sdílených daní, než na obyvatele Brna. Tento systém pak celkem logicky nutil představitele těch měst, jež se blížily některé hranici počtu obyvatel, aby se snažili „získat“ potřebný počet občanů – ať již připojením některé z okolních obcí (tyto pokusy nebyly úspěšné) či přesvědčením občanů ve městě bydlících bez trvalého bydliště, aby si bydliště změnili. Paradoxnost situace dokresluje skutečnost, že

34


město s 50 000 obyvateli získalo v roce 2003 na každého z nich 6 379 Kč (celkově tedy cca 319 milionů), zatímco kdyby mělo o jednoho víc, získalo by na každého obyvatele při fakticky nezměněném rozsahu vykonávaných funkcí 6 635 Kč (celkově tedy cca 332 milionů, tedy o 13 milionů víc). Co se konkrétních údajů týče, např. v roce 2003 činila tato částka v nejmenších obcích do 100 obyvatel 3 212 Kč na obyvatele, v obcích s 5 001–10 000 obyvateli 4 833 Kč, ve městech s 50 001–100 000 obyvateli 6 635 Kč a v hlavním městě 22 110 Kč. (Srov. Rozpočtové určení daní) Od 1. ledna 2008 došlo (především pod tíhou kritiky nejmenších obcí) ke změně stavu, která spočívala ve změně metodiky výpočtu podílu jednotlivých obcí na sdílených daních. Jediné kritérium počtu obyvatel upravené příslušným koeficientem velikostní kategorie bylo doplněno o dvě nová kritéria: celková výměra obce s vahou 3 % ze sdílených daní pro obce (výměra katastrálního území obce),5 prostý počet obyvatel s vahou 3 % ze sdílených daní pro obce (tj. neupravený počet obyvatel). Nejvyšší váha – 94 % ze sdílených daní pro obce – přísluší nadále počtu obyvatel obce upravenému koeficienty velikostních kategorií. Toto doposud jediné kritérium však bylo modifikováno tak, aby už nedocházelo ke kritizovaným skokovým přechodům. Bylo zrušeno 14 velikostních kategorií obcí, na jejich místo se zavedly pouze čtyři se stanovenými koeficienty tzv. postupných přechodů, podle nichž se bude u každé obce násobit pouze ta část počtu obyvatel obce, která spadá do příslušného intervalu (kategorie) počtu obyvatel. Nejprve se vypočítá podíl pro čtyři největší města (Praha, Brno, Plzeň, Ostrava – první z nich má koeficient 4,2098, tři další 2,573). Koeficienty jsou určeny tak, aby čtyři nejlidnatější města v ČR na novém systému finančně netratila. Po určení tohoto podílu vyňatých měst se ve druhém kroku zbylé prostředky rozdělily mezi ostatní obce. Výše uvedené logice nestejného rozsahu vykonávaných funkcí různých obcí odpovídá skutečnost, že nová metodika neodstraňuje progresi v daňových příjmech obcí spojenou s rostoucím počtem obyvatel, větší sídla dále mají vyšší příjmy v přepočtu na jednoho obyvatele. Odstraněny však byly nelogické skokové přechody a mírně se zohlednila větší rozloha některých obcí (výrazněji se to ale projevilo pouze u skutečně malých obcí). (Netolický, 2007) Mezi nedaňové příjmy jsou řazeny příjmy z vlastního podnikání obce, uživatelské poplatky, příjmy za pokuty a penále a ostatní (např. dary). Dotace jsou krajské, státní a z nejrůznějších evropských fondů. Následující

35


tabulka ukazuje, jak se vyvíjela struktura příjmů obecních rozpočtů od roku 1994. Tab. 2.1 Struktura příjmů obecních rozpočtů v letech 1994–2007 Příjmy (v mld. Kč) daňové

nedaňové

dotace

celkem

Dotace vs. příjmy (%)

1994

45,3

16,6

5,2

25,7

92,8

27,69

kapitálové

vlastní

1995

58,4

17,3

4,4

26,7

106,8

25

1996

62,8

20,1

7,2

24,5

114,6

21,38

1997

65,5

21,6

9,7

27,1

123,9

21,87

1998

72,1

23,1

13,2

29,5

137,9

21,39

1999

75,7

24,2

36,7

32,8

169,4

19,36

2000

83,6

24,6

2001

88,8

23

16,3 10,6

122,4

38

161,5

23,53

61,8

184,2

33,55 35,21

2002

99,6

23,8

11,6

135,0

73,3

208,2

2003

107,5

22,8

12,0

142,3

101,6

244

41,64

2004

116,1

23,5

11,1

150,7

97,8

248,5

39,36

2005

128,9

23,0

13,5

165,3

63,2

228,6

27,65

2006

130,7

23,5

16,0

170,2

75,4

245,6

30,70

2007

141,3

24,7

12,3

178,3

75,7

254

29,80

Zdroj dat: Územní rozpočty v roce 2006 (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6281227); Územní rozpočty v roce 2004 (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6181627); Vývoj výdajů obecních rozpočtů(http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=225470); Hospodaření obcí v loňském roce (http://denik.obce. cz/go/clanek.asp?id=60900); Hospodaření obcí, bilance příjmů a výdajů za rok 2007 (http://denik.obce. cz/go/clanek.asp?id=6331702).

Celkové obecní příjmy za 12 let zásadním způsobem vzrostly, a to o více než 273 % – je to nepatrně vyšší nárůst, než činil nárůst příjmů státního rozpočtu mezi lety 1994 a 2006 – ten byl ve výši cca 240 %.6 V tabulce je kromě zajímavých řad nárůstu různých druhů příjmů zajímavý poslední sloupec, a sice podíl dotací na celkových příjmech. Je ‑li ideálem samosprávy co největší finanční samostatnost manifestovaná místními daněmi, druhým krajním pólem je absolutní závislost na dotacích z centra, jež nemají nárokový charakter. Podíl dotací jasně demonstruje změnu roku 2000, kdy do té doby v zásadě klesal a činil cca jednu pětinu, rok 2001 zaznamenal skokový nárůst s vrcholem v roce 2003, kdy již dotace činily více než pětiny obecních příjmů. Poté dochází k propadu (v roce 2005 dokonce k výraznému poklesu celkového objemu dotací o třetinu), rok 2006 představoval opět pozvolný

36


nárůst, ale rok 2007 opětovný pokles. Data za rok 2008 velmi pravděpodobně ukáží další pokles. Ve smíšeném modelu veřejné správy, který se v českém prostředí realizuje, nelze samozřejmě očekávat (i v ideálním případě) nulové dotace. Je do nich totiž zahrnut i tzv. příspěvek na výkon státní správy, který nemá striktně vzato povahu klasické nenárokové dotace. Jeho částka je vyjádřena na každých 100 obyvatel správního obvodu obce, v němž obecní úřad vykonává státní správu, tj. pro obce s působností matričního úřadu, stavebního úřadu, obce s pověřeným obecním úřadem a hlavní město Prahu. Zvláštní dotace pak dostávají ORP na výkon přenesené působnosti. (Srov. Veřejná správa v České republice, 2005, 43) Jiné je to s dotacemi nenárokovými a přísně účelovými. Tam o financování řady akcí týkající se rozvoje obcí rozhodují úřední struktury centrální státní správy, kraje či Evropské unie. Obec tak není fakticky závislá na rozhodnutích svého zastupitelského tělesa, příp. voleného celostátního zastupitelského tělesa (jako v případě místních daní či rozdělení daní), ale na vůli státního aparátu. Opět zjednodušeně řečeno: státní úředník mnohdy bez znalosti věci rozhoduje, zda se postaví cyklostezka v Podyjí či zrekonstruuje venkovská základní škola na Valašsku. Problematika financování obcí v sobě ukrývá mnoho důkazů o reálném postavení komunální úrovně v politickém systému. Shrnuto – v tomto ohledu nepřistupuje stát k českým obcím jako ke skutečně svéprávným a plnohodnotným součástem politického systému. 1

1 2 3

4

5

6

Tato kapitola vychází z: Balík, 2008a, 13–27. Klasifikace funkcí je mírně pozměněna oproti: Balík, 2008a, 17. Tento problém se týká především obcí, jež přenesenou působnost vykonávají ve větší míře (jednak obce II., zvláště pak ale III. stupně). Příspěvek od státu na výkon této působnosti pokrývá údajně pouhé čtyři pětiny skutečných nákladů, zbytek dotčené obce financují z prostředků, jež by měly být určeny na výkon působnosti samostatné. (Srov. Balík, 2008a, 20–21) Do značné míry s podobou financování samosprávných obcí fakticky souvisí míra jejich samosprávnosti. Příkladem může být tzv. první Československá republika, která prostřednictvím čtyř tzv. finančních novel vyvolaných finančními problémy obcí stupňovala centralizaci a omezovala samosprávu obcí. (Blíže viz kapitolu 2 této knihy.) Logika kritéria katastrálního území není nezpochybnitelná. Byla vedena problematickým stavem, kdy řada obcí s malým počtem obyvatel zahrnuje rozsáhlé katastrální území s logicky rozsáhlejší sítí komunikací, jež je potřeba udržovat apod. Z důvodu větší jednoduchosti se přistoupilo k užívání kritéria celkové rozlohy obce, ačkoli by spíše vypovídal údaj o rozloze tzv. intravilánu, resp. zastavěného území. Příjmy státního rozpočtu v roce 1994 činily 390 mld. Kč, v roce 2006 to bylo již 923 mld. Kč. Srov. Český statistický úřad.

37

3. Vývoj komunálního

systému v Čechách, na Moravě a ve Slezsku do roku 1990

3.1 Zrod samosprávy Revoluční rok 1848 přinesl kromě zrušení poddanství také konec staletého patrimoniálního (vrchnostenského) zřízení. Na jeho místě začala vyrůstat nová organizace samosprávy osob. Je téměř příznačné, že již samotný počátek revolučního roku 1848 v českých zemích, totiž shromáždění občanů ve Svatováclavských lázních v Praze 11. března 1848, je spojen s požadavkem obecní samosprávy. První petice adresovaná císaři obsahovala mj. následující pasáž: „Aby bylo samostatné, komunální čili obecenské zřízení zemské, tak aby osoby magistrátní i představení všech obcí svobodně bývali voleni, pak aby byla úplná veřejnost veškerého jednání v záležitostech obecních.“ (Kopecký, 1998, 15) Představy o konkrétní podobě dle textu s největší pravděpodobností neexistovaly. Požadavek na zavedení obecní samosprávy se objevil i v druhé petici císaři z 29. března 1848. Odpovědí pak byl tzv. Kabinetní list z 8. dubna 1848, jehož šestý článek stanovil: „Samostatné zřízení obcí se zvláštní správou jmění obecního a svobodným volením úředníků nařídilo se již a bližší ustanovení zákonní o věci té odkazují se rovněž ke sněmu domácímu.“ (Veselý, 1994, 228) Císař (či spíše jeho úředníci) tak odpověděl již mnohem konkrétněji, kdy správně pochopil, že základem obecní samosprávy je mj. svobodné nakládání s obecním majetkem. Z hlediska úpravy obecní samosprávy je zajímavý text tzv. Kroměřížské ústavy (oktrojovaná dubnová ústava z roku 1848 odkazovala pouze na budoucí prováděcí zákon), který pak téměř doslovně převzala oktrojovaná ústava z roku 1849, tzv. Březnová, někdy též Stadionova. Poměrně podrobně rozváděl samosprávné principy, přičemž lze vycítit, že si tvůrci návrhu uvědomovali určitá nebezpečí vyplývající ze situace, kdy obec rozhoduje naprosto sama. (Srov. Veselý, 1994, 241)

39


První právní úprava obecního zřízení pak byla vydána 20. března 1849 v provizorním prováděcím říšském obecním zákoně. Zřízení bývá někdy nazýváno jako Stadionův obecní řád. V samotném úvodu stála zásada zmíněná v úvodu této knihy: „Základem svobodného státu je svobodná obec.“ Vymezoval tři druhy obcí: místní (Ortsgemeinde), okresní (Bezirksgemeinde) a krajskou (Kreisgemeinde). Obecní zřízení již rozlišovalo dvojí působnost místních obcí: přirozenou (der natürliche Wirkungskreis) a přenesenou (der übertragene Wirkungskreis). (Kopecký, 1998, 16) Přes rozlišení tří druhů obcí řád podrobně upravoval pouze právní rámec obcí místních. Ty byly vytvořeny na podkladě josefských katastrálních obcí. Předměstí se měla s městy spojit v jednu místní obec, rovněž malé katastrální nebo malé místní obce se mohly svobodně spojit (tak to např. v roce 1849 učinily obce Dobrá, Žižkovo Pole /Šenfeld/ a Dolní /Německá/ Jablonná – srov. Marková 2008), velké obce se mohly rozdělit na frakce a těmto frakcím přikázat určitou působnost. U místních obcí zákon rozlišoval tzv. obecní údy (obecní občané a obecní příslušníci) a cizince. Volenými orgány místních obcí byly obecní výbor a obecní představenstvo, jež měly být voleny na tři roky. Kolegiální ráz měl pouze výbor, představenstvo, jež se skládalo z purkmistra a alespoň dvou radních, kolegiem nebylo, neboť obecní radní byli pouze pomocným a zástupčím orgánem purkmistra. Obecní výbor měl usnášecí a dozorčí moc. Usnesení vykonával purkmistr. Ten měl v některých oblastech (zejména v místní policii a v trestní pravomoci) i působnost samostatnou. Zákon rozlišoval řádné a mimořádné zasedání obecního výboru, oba typy byly veřejné. Řádné schůze se konaly dvakrát ročně, a to na jaře pro zkoumání účtů a na podzim pro schválení rozpočtu. Svolával je purkmistr. Mimořádná schůze se mohla konat v důležitých případech, popřípadě když to žádala alespoň třetina členů výboru nebo když to žádal okresní hejtman. Jakmile v lednu 1850 zahájily činnost okresní a krajské úřady, začal být provizorní obecní řád prováděn. Podle podrobných instrukcí z 8. dubna 1850 byly provedeny volby do obecních výborů. (Schelle, 1993, 38–40) To už se však zásadně měnila politická situace. Dne 31. prosince 1851 pak došlo vydáním tzv. silvestrovských patentů k obnovení absolutistického režimu. Ústava byla zrušena a byly vydány tzv. Zásady o organických zařízeních v korunních zemích rakouského císařského státu. Samospráva byla ponechána jen v místních obcích. Podle duchu Zásad měl být vypracován nový obecní řád. Do té doby měl s určitými změnami zůstat v platnosti stávající Stadionův. Nařízením č. 17/1852 ř. z. byla s výjimkou zvlášt-

40

Vývoj komunálního systému v Čechách, na Moravě a ve Slezsku do roku 1990

ních příležitostí odstraněna veřejnost jednání obecních výborů. Podle nařízení č. 67/1852 ř. z. potvrzoval představenstva venkovských místních obcí okresní úřad, představenstva městských místních obcí krajský úřad, tam, kde nebyl, místodržitelství (s výjimkou měst, která podle svého statutu vyžadovala císařské potvrzení). Při potvrzování museli členové představenstva složit přísahu věrnosti. Roku 1854 uplynulo tříleté volební období obecních výborů. Nové volby vypsány nebyly, vládním nařízením č. 46/1854 ř. z. bylo prodlouženo volební období stávajících výborů a představenstev až do vydání nového obecního zřízení. Vzhledem k tomu, že nové zřízení ustaveno nebylo, zůstaly orgány ve funkci až do voleb v roce 1860, tedy celých 10 let. Dne 24. března 1859 bylo vydáno nové obecní zřízení. Pozdější literatura jej označila za pozoruhodné teoretické dílo (viz Hoetzel, 1937, 178), jež však s výjimkou ustanovení o domovském právu nebylo nikdy provedeno. Po pádu bachovského absolutismu a vydání Říjnového diplomu v roce 1860 byly Ministerstvem vnitra 26. října 1860 vypsány volby do obecních výborů, a to podle úprav „předbachovských“. V roce 1861 byla obnovena veřejnost obecních jednání. Podle Stadionova zřízení pracovaly obce až do vydání nového rámcového říšského zákona o obecním zřízení 5. března 1862. Jím byla ukončena doba zrodu obecní samosprávy.

3.2 Od roku 1862 k zániku Rakousko-Uherska V roce 1861 byla vydána Schmerlingova ústava, která znamenala definitivní nastoupení rakouského císařství na cestu konstitucionalismu. Následující půlstoletí bylo časem upevňování ústavnosti, snahami o rozšíření volebního práva, dobou stále rostoucí individuální svobody. Již zmíněným říšským obecním zřízením z roku 1862 se vyměřovala základní pravidla pro jednotlivé země. Ty měly reagovat vydáním vlastních obecních zřízení. Zřízení ve všech zemích byla postavena na stejných principech a lišila se jen v drobnostech. Vždy se vztahovala na všechny místní obce s výjimkou statutárních měst, která se řídila svými statuty. Tři historické české země si vydaly svá obecní zřízení v průběhu půl roku – Slezsko 15. listopadu 1863, Morava 15. března 1864 a Čechy 16. dubna 1864. Během své platnosti byly několikrát novelizovány. (Kopecký, 1998, 18) Stávající územní vymezení obcí zůstalo beze změny, se souhlasem zemské politické správy se mohly dvě a více obcí dobrovolně sloučit. Obcím,

41


které se sloučily na základě zákona ze 17. března 1849, bylo povoleno rozloučení. Každá nemovitost musela být ve svazku některé obce. Silné snahy velkostatků, aby jejich území byla vyčleněna z obecních svazků a byla spravována vlastními orgány, se neprosadily. (Janák, Hledíková, Dobeš, 2005, 300) Osoby, které bydlely v obci, byly podle zákona buď občané (údové – Gemeindemitglieder), nebo tzv. přespolní. Občany byli obecní příslušníci, tedy ti, kdo měli domovské právo v obci.1 Říšský zákon o domovském právu z roku 1863 doplňoval ustanovení obecních řádů a dával obcím právo, aby si samy určovaly okruh svých příslušníků. Mezi občany dále patřili tzv. obecní společníci, tedy osoby, které byly k obci v určitých reálních vztazích, držely buď v obci nemovitost, nebo jim byla v obci předepsána přímá daň z živnosti, kterou samostatně provozovaly, či daň důchodová. Přespolní byli všichni ostatní obyvatelé obce, kteří nebyli občany. Neměli volební právo, nemohli mluvit do obecního hospodářství a za jistých okolností mohli být obecním výborem z obce vypovězeni. Obecní zřízení znalo opět samostatnou a přenesenou působnost. Do samostatné působnosti náležela především správa obecního jmění (volné nakládání movitým a nemovitým jměním pod dozorem zemského výboru a při respektování zákonů) a záležitostí vztahujících se k obecnímu svazku (především udělování domovského a měšťanského práva a čestného občanství). V rámci této působnosti se obec starala o bezpečnost osob a jmění, pečovala o zachování obecních silnic, cest, míst, mostů a bezpečnou a snadnou jízdu po silnicích a vodách, vykonávala polní policii a policii vztahující se k potravním záležitostem, přihlížela k prodeji na trhu, dohlížela na míry a váhy. Vykonávala zdravotní policii, policii čelední a dělnickou, prováděla čeledínský řád, konala mravnostní policii, pečovala o chudé, o dobročinné obecní ústavy a o stavební a požární policii. Prováděla stavební řád, udílela policejní povolení k stavbám, měla zákonem upravený vliv na střední školy, které vydržovala, a na národní školství, pečovala o zřízení, udržování a nadání národních škol, smiřovala pomocí zvolených důvěrníků sporné strany a konala dobrovolné dražby na movité věci. (Schelle, 1993, 44) Od roku 1863 neustále narůstal rozsah přenesené správy. Tak např. obce vyhlašovaly dražbu, spolupůsobily v oblasti pozemkových knih, doručovaly soudní výměry, zhotovovaly každoročně seznamy soudních porotců. Spolupracovaly s četnictvem při výkonu četnické služby, vymáhaly peněžité pokuty, školní platy, příspěvky kostelům, farám, školám. Zřizovaly voličské seznamy, měly povinnosti při potírání nakažlivých chorob, kontrolovaly zachovávání zákonů o omezení alkoholických nápojů. Spolupůso-

42


bily při potírání venerických chorob, při hubení škůdců na ovocných stromech, podporovaly okresní úřady při vysazování a ochraně stromořadí podél veřejných silnic. Opatřovaly a chovaly v dobrém stavu plemenné býky, kance a berany, spolupůsobily při vyšetřování okolností důležitých pro zajištění nároků na odškodné z úrazového pojištění dělníků. Podporovaly nemocenské pojištění, spolupůsobily při provádění zákona o státním příspěvku k podpoře nezaměstnanosti a zákona o stavebním ruchu apod. Za náhradu udržovaly průtahy státních silnic, odklízely z nich sníh a spolupůsobily při provádění zákona o silničním fondu. Významné úkoly náležely obcím při odvodech, evidenci vojenských osob, při ubytování vojska, při opatřování dopravních prostředků vojsku v době míru i války. (Blíže viz Schelle, 1993, 44–46.) Rozsah přenesené působnosti byl značně rozsáhlý; obecní orgány nesmírně zatěžoval především tím, že na jeho zabezpečení nedostávaly obce dostatečné finance a kryly je z vlastních zdrojů, jež ale byly primárně určené na výkon samostatné působnosti. Obecní záležitosti zastupoval obecní výbor a představenstvo. Představenstvo obce se skládalo ze starosty (další označení: obecní představený, měšťanosta, purkmistr, primátor apod.) a nejméně dvou obecních radních. Počet radních mohl být i vyšší, nesměl však překročit třetinu všech členů obecního výboru. Obecní výbor mohl zřizovat poradní a přípravné sbory v podobě komisí. Starosta předsedal schůzím obecního výboru. Hlasoval pouze při volbách a jmenování úředníků, jinak pouze při rovnosti hlasů. K přijetí usnesení bylo zapotřebí nadpoloviční většiny přítomných členů. Výbor byl usnášeníschopný při přítomnosti nadpoloviční většiny všech členů. Výbor i představenstvo byly voleny na tři roky, ve funkci zůstávaly tak dlouho, dokud nebyly ustaveny nové orgány. Pokud se v průběhu funkčního období uprázdnilo křeslo starosty nebo radního, do 14 dnů provedl obecní výbor novou volbu. Uprázdnilo-li se místo člena obecního výboru, povolal starosta do výboru náhradníka, který dostal v příslušném voličském sboru nejvíce hlasů, nebyl-li náhradník, provedl příslušný voličský sbor novou volbu. Náhradníci „zaskakovali“ i v průběhu volebního období, ve chvíli, kdy se zastupitel zvolený v jejich sboru nemohl zúčastnit schůze výboru. Politický úřad druhého stupně mohl sesadit (po dohodě s okresním nebo zemským výborem – tedy samosprávnými složkami) ty členy obecního představenstva, kteří se při výkonu funkcí samostatné působnosti dopustili hrubého porušení svých povinností. Tentýž úřad mohl také za stejných podmínek rozpustit celý výbor. (Janák, Hledíková, Dobeš, 2005, 303) Obecní výbor (během doby začal být nazýván i obecním zastupitelstvem) byl orgán, který se usnášel a dozíral, neměl výkonnou moc. Počet

43


jeho členů záležel na lidnatosti obce. V Čechách se pohyboval v rozmezí 8–36 členů, na Moravě 7–30 členů. Měl působnost nařizovací, rozhodovací, organizačně-správní a poradní. Působnost nařizovací se vztahovala na výkon místní policie. Rozhodovací působnost se týkala stížností na opatření učiněná představenstvem v oboru samostatné působnosti a stížnosti v disciplinárních věcech obecních zaměstnanců. Do působnosti organizačně-správní spadala volba obecního starosty, jeho náměstka(ů) a radních. Výbor stanovoval počet komisí a jejich členů, volil polovinu členů některých komisí. Ke správě majetku osad nebo místně oddělených částí obce s vlastním majetkem se mohlo zřídit zvláštní místní zastupitelstvo, v jehož čele stál místní představený. Nebyla-li osada zastoupena v obecním výboru, byl její představený členem výboru s hlasem poradním. Správním a výkonným orgánem v obecních záležitostech bylo obecní představenstvo, nikoli však jako orgán kolegiální. Obecní výbor a představenstvo se scházely pouze občas. Stálým obecním orgánem byl starosta a jeho náměstek(ové). Vůdčí myšlenkou, jež stála za podobou volebního práva do obecních orgánů, byla idea, že převažujícím zájmům má být propůjčeno převažující působení. Po obnově obecního zřízení a po vydání obecních zemských zákonů 1863 a 1864 měli volební právo do obcí pouze státní příslušníci mužského pohlaví, kteří nebyli zákonem z výkonu hlasovacího práva vyloučeni. Dále museli být zletilí (24 let), svéprávní a platit přímou daň v předepsané výši alespoň 1 zlatého ročně. Bez ohledu na to, jestli platili daň, měli volební právo příslušníci tzv. honorace. Mezi ně zákony počítaly duchovní křesťanských vyznání a rabíny židovských obcí; úředníky dvora, státu, země a veřejných fondů; důstojníky a vojenské zaměstnance s důstojnickým titulem i bez něho, kteří byli na odpočinku a ponechávali si vojenský charakter; doktory, kteří dosáhli akademického titulu na některé tuzemské univerzitě; a představené a vyšší učitele obecních škol a ředitele, profesory a učitele na středních a vyšších školách a učilištích. Aktivní volební právo tedy měli: čestní občané; sousedé a příslušníci obce, kteří platili ze svého majetku, živnosti nebo příjmů nějakou přímou daň; příslušníci obce – členové honorace. Výše placených daní rozhodovala o zařazení do volebních skupin, rozhodovala o síle hlasu. Volební právo bylo dočasně odebráno mj. každému, kdo déle než rok neplatil obecní dávky. (Ottův slovník naučný: 565) Volby se konaly na podkladě tzv. trojtřídní soustavy, kdy byli všichni voliči rozděleni do tří sborů, na Moravě mohly být v případě malého počtu voličů

44


utvořeny sbory dva. Kdyby při utvoření těchto dvou sborů nebylo v prvním sboru dvakrát tolik voličů jako členů obecního výboru, mohl být vytvořen sbor jediný Sbory se tvořily tak, že se všechna předepsaná přímá daň předepsaná v obci rozdělila na tři stejné díly. Voliči byli seřazeni podle výše placených daní. Taková nejmenší možná část největších poplatníků, kteří platili třetinu daně, volila třetinu členů výboru. Při tomto způsobu dělení byl v prvním sboru malý počet voličů (ti, kteří platili největší daně, čestní občané a členové honorací). Ti svými několika hlasy volili třetinu členů výboru. Mezi prvním a třetím sborem stál druhý sbor se středním počtem voličů pro volbu druhé třetiny výboru. Ve třetím sboru bylo nejvíce voličů, kteří platili nejmenší daně a volili mnoha hlasy zbývající třetinu výboru.2 Volilo se podle prostého většinového systému na tři roky. Vedle volby členů obecního výboru se volili současně jejich náhradníci, kterých bylo o polovinu méně než příslušníků výboru. Obecní volby se konaly zvlášť v jednotlivých sborech, a to na veřejných schůzích odevzdáním a následným sečtením volebních lístků. Volební právo do obcí v letech 1863–1919 tedy bylo přímé, nerovné a nevšeobecné. V čisté podobě se zde uplatnila představa, že do veřejných záležitostí může mluvit ten, kdo se podílí na jejich financování. Hlas toho, kdo se podílel ve větší míře, měl větší váhu. (Schelle, 1994, 7–10) Až do roku 1919 neproběhly v právním zakotvení obecního zřízení žádné změny. Ke krizi obecní samosprávy však koncem 19. století vedla finanční nezajištěnost obcí. Krize byla z velké části způsobena již zmíněným rozrůstáním správní agendy – zejména v oboru přenesené působnosti. Nepostačovaly už ani výnosy přirážek k přímým daním a obce se musely stále více orientovat na ukládání samostatných obecních dávek. Ani toto řešení však nestačilo a rapidně počalo vzrůstat obecní zadlužení. (Janák, Hledíková, Dobeš, 2005, 303) Co se týče přiřazení realizovaného způsobu samosprávy 1848–1918 k modelům uspořádání obecních orgánů, nejvíce se blíží dualistické koncepci monokratického typu, zejména kvůli tomu, že obecní rada nebyla kolegiálním orgánem, starosta byl orgánem s vlastními, výborem nedelegovanými pravomocemi. Nicméně svoji legitimitu neopíral o přímý mandát od voličů, ale o volbu výborem, jehož byl členem. Do struktury byl navíc vřazen orgán náměstků a radních.

45


3.3 První republika Vznik československého státu byl vyhlášen zákonem ze dne 28. října 1918, č. 11 Sb. z. a n. o zřízení samostatného státu československého, jímž byla zaručena kontinuita mezi bývalým rakouským, resp. uherským právním řádem. Co se týče obecního práva, zůstal v platnosti Říšský rámcový zákon obecní z roku 1862 a následná obecní zřízení z let 1863 a 1864. Převzaty byly i zákony o statutárních městech. Po celou dobu existence první republiky nedošlo k vydání nového obecního zřízení pro obce v českých zemích, bylo ale přijato několik zásadních novel ke stávajícím obecním zřízením. Z nejvýznamnějších pozměňujících právních předpisů lze uvést: Volební řád – zákon č. 75/1919 Sb. z. a n., kterým vydává se řád volení v obcích republiky Československé, pozdější úplné znění bylo vyhlášeno pod č. 123/1933 Sb. z. a n. Novela k obecním zřízením – zákon č. 76/1919 Sb. z. a n., kterým se mění a doplňují některá ustanovení dosavadních obecních zřízení a městských statutů v Československé republice. Tato rozsáhlá novela změnila především názvy obecních orgánů, upravila pravidla jejich jednání, zpřesnila vzájemné vztahy obecních orgánů, postavení jejich členů a veřejných zaměstnanců, vztahy obce a orgánů státní správy atd. Čtyři tzv. finanční novely k obecním zřízením: zákon č. 329/1921 Sb. z. a n. o přechodné úpravě finančního hospodářství obcí a měst s právem municipálním; zákon č. 77/1927 Sb. z. a n. o nové úpravě finančního hospodářství svazků územní samosprávy; zákon č. 169/1930 Sb. za. a n., kterým se mění a doplňuje zákon 77/1927; zákon č. 69/1935 Sb. z. a n. o finančních opatřeních v oboru územní samosprávy. Zákon č. 125/1927 Sb. z. a n. o organizaci politické správy. Vznikem republiky se problematika obecní samosprávy dostala do nové situace. Některé politické důvody, kterými byla samospráva v době rakousko-uherské monarchie obhajována, odpadly. Obecní orgány především přestaly plnit funkci „ochránců národních zájmů“ před politickými úřady centrálně řízenými z Vídně. Zároveň zvláště představitelé levicových složek tehdejšího politického života začali stále více upozorňovat na skutečnost,

46


že v těchto korporacích není žádné, nebo zcela nedostačující zastoupení dělníků.3 Dne 7. února 1919 byla přijata novela obecního zřízení. Ta platila pouze pro české země, nikoli pro Slovensko. Novela zrušila již bezpředmětnou císařskou sankci a suspendovala ustanovení o zemském sněmu. Značný význam mělo (na přechodnou dobu) ustanovení § 23 novely, jež výrazně modifikovalo §§ 2–4 dosavadního obecního řádu, poněvadž zmocňovalo vládu, aby v přechodné době do konce roku 1919 slučovala nebo rozlučovala obce a měnila obecní a okresní hranice, aniž by byla vázána jakoukoli předepsanou formalitou. Vládní zmocnění bylo poté prodlužováno až do roku 1924, za předpokladu, že bylo řízení zahájeno do konce roku 1920. U odborné veřejnosti se toto zmocnění nesetkalo s jednoznačným souhlasem, kdy jej např. J. Hoetzel označil za správní diktaturu vlády. Oproti předchozímu období došlo k posunům v obecní působnosti. Paragraf 20 novely obecního zřízení stanovil pět oblastí, jejichž správa měla přejít na vyšší samosprávné, popřípadě politické orgány. Jednalo se o věcné náklady na obecní školství, bezpečnost a polní policii, zdravotnictví a mravnostní policii, stavbu a udržování silnic a správu chudobinců a dobročinných ústavů. Ustanovení se stalo předmětem bouřlivé diskuse. Kritizováno bylo zejména odejmutí kompetencí v oblasti školství a chudinských záležitostí. Zákon stanovil, že přenesení působnosti má upravit nejdéle do jednoho roku zvláštní zákon. Po prodloužení lhůty došlo nakonec pouze k převedení zdravotní a mravnostní policie a některých dalších věcí. Řízení obecního školství a péče o chudé nakonec přece jen zůstaly v obecní působnosti. (Schelle, 1993, 203) Od počátku první republiky lze sledovat posilování spíše centralizačních než decentralizačních tendencí. Tak např. tzv. první finanční novela výrazně zasáhla do rámce samostatné působnosti obcí tím, že požadovala k platnosti dispozic s obecním majetkem od určité hodnoty vyšší schválení dohlédacím státním úřadem. Dále docházelo k oklešťování obecní samosprávy, zejména co se týkalo finančního hospodářství. Tato problematika stála v centru pozornosti po celou dobu trvání první republiky. Tzv. první finanční novela z roku 1921 svůj zamýšlený účel – posílení financí obcí – nesplnila. Orientovat obce na získání příjmů především z obecních dávek se nepodařilo, neboť zastupitelstva vzešlá z voleb s všeobecným volebním právem se stavěla proti tomu, aby byly obecní příjmy uhrazeny ze spotřeby obyvatelstva (voličů). Obcím nezbývalo, než dále zvyšovat přirážky k přímým daním, protože hospodaření obecních podniků, pokud nebylo záporné, vynášelo velmi málo vzhledem k nedostatečným investicím.

47


Posláním tzv. druhé finanční novely z roku 1927 bylo utužení nepřímé závislosti samosprávných svazků na politické správě prostřednictvím zasahování do finančního hospodaření samosprávy. Aby se předešlo nutnosti zvyšovat samosprávné přirážky k daním, získaly dohlédací instance pravomoc nařídit zavedení vhodných dávek a poplatků ze spotřeby. Také mohly zvýšit sazby dávek a poplatků již zavedených, a to i proti vůli zastupitelstva, a dohlížet, aby se výnosů těchto dávek nepoužívalo k jiným účelům, než k zaplacení dluhu, k úhradě rozpočtových schodků a snížení přirážek v příštích letech. Zároveň dohlédací úřad získal možnost svým rozhodnutím nahrazovat pravomoc samosprávných orgánů. Tyto úřady podle uvedené finanční novely nejenže mohly přezkoumávat rozpočty obcí z hlediska účelnosti a zákonnosti, nýbrž také z hlediska účelnosti provádět v rozpočtech odhlasovaných zastupitelstvy změny, jak v úhradě, tak ve spotřebě. Jmenovitě vyškrtnutím výdajů zbytných, např. odkladu schopných, a snížením jiných výdajů na míru, která se jevila dohlédacímu úřadu přiměřená. Samosprávné finanční hospodářství obcí tak bylo druhou finanční novelou prakticky zrušeno. Tento – pro samosprávu nenormální – stav trval do roku 1930, kdy byla přijata tzv. třetí finanční novela. Ta odstranila ustanovení, které dovolovalo dohlédacímu státnímu orgánu i proti vůli obecního zastupitelstva ukládat obcím nové poplatky a dávky a provádět v rozpočtu změny redukováním „zbytečných“ výdajů. Zároveň došlo k novému zvýšení přirážek ve prospěch obcí. Finanční situace obecní samosprávy se vyhrotila v letech hospodářské krize, kdy značně poklesla přirážková základna. Neschopnost obcí splatit dluhy dosáhla takového stupně, že to začalo ohrožovat finanční zájmy velkých bank, které proto v roce 1933 vypracovaly memorandum od oddlužení samosprávy, které předložily vládě. Na základě toho byla v roce 1935 přijata tzv. čtvrtá finanční novela. Opět došlo k zvýšení limitů přirážek ke státním daním. Vytvořeny byly také zemské pomocné fondy, ze kterých byly financovány obecní rozpočty těch obcí, které financovaly stavební a jiné prospěšné práce. Ani tato úprava však problém samosprávných financí nevyřešila, protože pomocné fondy byly jen nepatrně dotovány a mohla na nich participovat jen malá část obcí a okresů. Starosta a členové obecního zastupitelstva byli odpovědni za obecní hospodaření. Pokud starosta nerespektoval dohlédací povinnosti politických úřadů, ručil sám za škodu, kterou mohla obec utrpět. (Pro téma finanční situace samosprávy viz Průcha, Schelle, 1995, 26–31.) Novela obecního zřízení přinesla podstatnou změnu v oblasti orgánů obce. Rozeznávala čtyři druhy orgánů: obecní zastupitelstvo, obecní radu, starostu (jeho náměstky) a komise.

48


Obecní zastupitelstvo bylo nástupcem obecního výboru (který tak byl nazýván již dříve), obecní rada nástupcem obecního představenstva. U obecní rady došlo spolu se změnou názvu k podstatné změně struktury a kompetencí. Zatímco do roku 1919 byla rada (či její ekvivalent) orgánem, který neměl svoji vlastní moc, novela stanovila, že je orgánem kolegiálním vybaveným speciálními pravomocemi. (Schelle, 1993, 200) Zastupitelstvo mělo 9–60 členů podle počtu obyvatel obce, rada musela mít minimálně tři členy a maximálně třetinu počtu členů zastupitelstva. (Hoetzl, 1937, 186) Zastupitelstvo volilo ze svého středu starostu, jeho náměstka, tam, kde bylo alespoň 24 členů zastupitelstva, náměstky dva, a další členy obecní rady. Zastupitelstvo se scházelo nejméně jednou za dva měsíce. Jednání byla veřejná. Zastupitelstvu zůstala pravomoc ustavovat komise. Diskuse o volebním právu od obecních samosprávných orgánů byla jednou z prvních politických debat, která se rozvinula mezi politickou reprezentací po ustavení samostatné Československé republiky – Prozatímní Národní shromáždění o ní začalo debatovat již 26. listopadu 1918. Dne 31. ledna 1919 byl přijat zákon č. 75/1919 Sb., kterým se vydal řád volení v obcích republiky Československé. Aktivní volební právo získali poprvé všichni občané ČSR bez rozdílu pohlaví, kteří překročili 21. rok věku, v době voleb bydleli v obci alespoň tři měsíce a zákon je přímo nevyloučil z práva volit. Pasivní volební právo měl každý, kdo disponoval aktivním volebním právem, dosáhl věku alespoň 26 let, bydlel v obci alespoň jeden rok a nebyl výslovně z volitelnosti vyloučen. Vyloučeni byli obecní zaměstnanci, nad nimiž příslušela obecnímu zastupitelstvu nebo obecní radě disciplinární pravomoc;4 úředníci všech správních úřadů, jimž příslušela dohlédací pravomoc nad příslušnou obcí; osoby, které déle než jeden rok nezaplatily nějakou obecní veřejnou dávku. Zároveň nemohli být současně členy obecní rady nebo obecní komise (ne zastupitelstva): manželé; rodiče a děti, vlastní i nevlastní; tchán nebo tchyně se zetěm nebo snachou; sourozenci; manžel se sourozencem druhého manžela. V případě, že byly přece jen uvedené osoby zvoleny, nebo v průběhu volebního období příbuzenský vztah nastal a jeden ze zúčastněných se dobrovolně do tří dnů nevzdal mandátu, pozbyl členství v obecní radě nebo komisi člen mladší. Zákon stanovil povinnost volit a přijmout volbu s určitými osvobozeními. Volby se konaly buď podle systému poměrného zastoupení, nebo podle většinového systému. Poměrný systém se používal ve všech obcích, které měly více než 700 obyvatel. V obcích menších se používal systém většinový, poměrný se mohl použít v případě, že o to do osmi dnů od vylo-

49


žení voličských seznamů zažádala alespoň desetina voličů v těchto seznamech zapsaných. Kandidátní listiny mohly podávat pouze politické strany (či jejich sdružení), přičemž bylo stanoveno, kolika voliči musí být kandidátní listina podepsána. V obcích do 1 000 obyvatel nejméně 10 voliči, do 2 000 obyvatel nejméně 20 voliči, do 5 000 obyvatel nejméně 30 voliči, do 20 000 obyvatel nejméně 50 voliči a přes 20 000 obyvatel nejméně 100 voliči. Podpisů muselo být alespoň tolik, co kandidovaných. Voliči si mohli pouze vybrat mezi jednotlivými kandidátkami, přičemž neměli možnost přidělování preferenčních hlasů. Realizovaný volební systém tak byl čistým typem poměrného zastoupení s přísně vázanými kandidátkami. V případě většinového volebního systému získala všechny mandáty ta strana, která získala většinu hlasů. Jednalo se tedy o neobvyklý většinový systém ve vícemandátových obvodech s formulí prosté většiny, který však nebyl založen na soutěži jednotlivých kandidátů, ale celých stran, takže byl spojen s přísně vázanými kandidátkami. (Schelle, 1994, 11–25) V roce 1922 došlo k prodloužení funkčního období zastupitelstva ze tří na čtyři roky; došlo tak „za běhu“ k prodloužení funkčních období zastupitelstev, volby se konaly v roce 1923. Zákon z roku 1933, kromě zásahu do voleb starostů (viz níže), dále prodloužil funkční období zastupitelstev na šest let, což se týkalo i zastupitelstev zvolených v roce 1931. Volby, jež se tak měly konat v roce 1937, byly z důvodu ohrožení státu odloženy na rok 1938 (Schelle, 2002, 346–347), kdy proběhly v květnu a červnu (obecní volby se oproti jiným typům voleb nekonaly ve všech obcích současně, ale probíhaly v rozmezí několika týdnů). Řada obcí navíc v roce 1938 využila ustanovení, že v případě, kdy byla pro volby navržena pouze jedna kandidátní listina, případně tolik kandidátů, kolik bylo mandátů v zastupitelstvu, prohlásila volební komise kandidáty za zvolené. V období zostřené mezinárodní i vnitropolitické situace se představitelé řady obcí dohodli a politické strany postavily celkem tolik kandidátů, kolik bylo volených míst. (Klimek, 2002, 575–577) Obecní volby se tak za první republiky konaly v roce 1919, 1923, 1927, 1931 a zdaleka ne ve všech obcích v roce 1938. Popsaný volební systém platil v nezměněné podobě takřka celých 20 meziválečných let. V roce 1937 byla přijata novela, která stanovila, že ta volební strana, jež nezískala mandát, hradila obci náklady na tisk kandidátek, za což solidárně odpovídali kandidáti strany, její zmocněnci (náhradníci) a ti voliči, kteří podepsali kandidátní listinu. Získala-li však strana mandát v ně-

50


které z komor parlamentu, náklady neplatila, i kdyby v obecních volbách zcela propadla. (Schelle, 1994, 25) Postavení starosty se zásadně změnilo přetvořením obecní rady na orgán kolegiální. V roce 1933 pak došlo k zásadnímu zásahu do obecní samosprávy, když bylo zákonem 122/1933 Sb. z. a n. nařízeno, že volbu starosty potvrzuje u obcí, které jsou sídlem okresního úřadu, Ministerstvo vnitra (!), u ostatních obcí zemský úřad. (Tato povinnost byla do té doby stanovena pouze u statutárních měst.) V případě, že volbu starosty zmíněné úřady nepotvrdily, ztratila jeho volba platnost, stejně jako volba jeho náměstků, a obecní zastupitelstvo bylo nuceno provést volbu novou. Pokud zastupitelstvo nového starostu a jeho náměstky nezvolilo, bylo dohlédacím úřadem rozpuštěno. Stát přitom nebyl vázán žádným termínem, dokdy má být volba nového zastupitelstva provedena. Zvolili-li někoho, kdo nebyl znovu potvrzen, nabyl pouze členství v radě a dohlédací úřad jmenoval (!) prozatímního starostu. Ústavně právní výbor sněmovny odůvodnil ustanovení ohledem na významné postavení starostů ve veřejné správě. Bylo-li potvrzování primátorů statutárních měst odůvodnitelné jejich silným postavením ve státní správě, u obcí malých je tato argumentace z hlediska základních principů obecní samosprávy zcela nepřijatelná. Stát vstoupil do fundamentálního práva obcí svobodně si volit své představitele. V obcích, v nichž bylo zastupitelstvo voleno na základě poměrného systému, se volba starosty a jeho náměstků prováděla následujícím způsobem. Prohlásila-li před volbou starosty menšina, která disponovala alespoň čtvrtinou mandátů všech členů zastupitelstva, že si činí nárok na úřad druhého náměstka (místostarosty), volila ho sama nadpoloviční většinou. Ostatní členové pak volili starostu a prvního náměstka rovněž nadpoloviční většinou. Prohlásila-li skupina, disponující nejméně třetinou mandátů, že si činí nárok na funkci prvního náměstka, volila ho rovněž sama nadpoloviční většinou, ostatní členové volili starostu, případně i druhého náměstka. Předložilo-li nárok na druhého nebo prvního náměstka několik skupin, přiřkl se nárok nejpočetnější skupině a mezi skupinami o stejném počtu se rozhodlo losem. Samotnou volbu provedli členové patřičné volební skupiny většinou hlasů. Jednotlivé skupiny se mohly pro volbu sdružovat. V obcích, kde po volbě starosty a náměstka měl být volen pouze jeden člen obecní rady, zvolila tohoto člena ta skupina v obecním zastupitelstvu, která při volbě starosty a jeho náměstka vyšla naprázdno. Nebyla-li taková skupina nebo měla-li pouze jednoho člena, volil se třetí člen obecní rady nadpoloviční většinou přítomných. (Schelle, 1994, 11–21)

51


Poměrný princip se tak prosadil nejen do složení místního orgánu zákonodárného, ale výkonného – rady. Popsaný model je však třeba vnímat především v kontextu národnostního rozštěpení prvorepublikové společnosti. Obdobný se realizuje dodnes v Rakousku, kde je projevem konsenzuálního charakteru tamní demokracie. Starosta a dva členové obecní rady tvořili obecní trestní senát, který byl příslušný pro trestní jurisdikci v oboru místní policie v rámci obecní působnosti. Trestní senát mohl udělit peněžní pokutu, v případě nesolventnosti pachatele vězení. Starosta měl hlasovací právo pouze při volbách, jmenování a obsazování míst. Mimoto rozhodoval svým hlasem v případě rovnosti hlasů, zde tedy přetrvala předchozí praxe. V pravomoci obce (obecního zastupitelstva) bylo zřizování komisí, jako poradních a přípravných sborů. Obligatorní byla komise finanční a letopisecká, ostatní byly fakultativní. Polovinu finanční komise volilo obecní zastupitelstvo, druhou polovinu dohlédací úřad. Byl-li počet členů komise lichý, volilo zastupitelstvo nejmenší možnou většinu. Alespoň polovina členů komise neměla být členy obecního zastupitelstva. Finanční komise měla velmi rozsáhlé pravomoci. Měla právo kontrolovat veškeré obecní hospodářství a odvolávat se proti všem usnesením zastupitelstva finanční povahy s odkladným účinkem, což znamenalo, že do projednání stížností nesmělo být usnesení voleného orgánu provedeno. Dále měla komise právo tzv. preventivní kontroly v podobě zkoumání obecních rozpočtů a účtů, které musely být předloženy se všemi doklady a žádoucím vysvětlením. Kromě pravidelných orgánů obecní samosprávy existovaly ještě tzv. mimořádné orgány obce, k nimž náležel vládní komisař a správní komise. Jejich vytvoření přicházelo v úvahu v případě rozpuštění obecního zastupitelstva zemským úřadem, kdy nastupovala povinnost tohoto úřadu učinit opatření, kterých bylo zapotřebí k zajištění bezproblémového chodu obce. V praxi to znamenalo, že okresní úřad vytvořil pro obec přechodný orgán, a to buď vládního komisaře (orgán monokratický), nebo správní komisi (orgán kolegiální), případně oba zároveň, s tím, že správní komise se stala pouze poradním orgánem vládního komisaře, který vedl správu obecních věcí do té doby, než bylo zvoleno nové zastupitelstvo.5 Pravomoc přechodného orgánu byla omezena na běžné věci, kromě toho mohl provést jen ta neodkladná rozhodnutí, jejichž neřešením by vzešla obci podstatná škoda. Prvorepublikové obecní zřízení má nejblíže k dualistickému uspořádání kolegiátnímu – tzv. magistrátní typ.

52


3.4 Druhá republika, Protektorát První opatření týkající se obecní samosprávy v době mezi Mnichovskou konferencí a vznikem Protektorátu Čechy a Morava – v době tzv. druhé československé republiky – se týkala odstranění zástupců levicových politických stran z funkcí starostů a členů obecních zastupitelstev. I to byla jedna z podob reakce na krach myšlenek formujících českou státnost po roce 1918. (Srov. např. Holzer, 1997, 330–351) Na základě výměru zemského úřadu v Praze byli po rozpuštění Komunistické strany Československa (KSČ), k němuž došlo 27. prosince 1938, zbaveni členství v obecních zastupitelstvech komunisté. V souvislosti s tím není bez zajímavosti stanovisko Ministerstva vnitra, podle něhož naopak členové Sudetendeutsche Partei funkcí v obecních zastupitelstvech zbavováni nebyli, protože tato strana rozpuštěna nebyla. Pouze v určitých případech bylo možné proti nim postupovat podle zákona na ochranu republiky. (Schelle, 1993, 450–451) Po rozpuštění zemských zastupitelstev země České a Moravskoslezské 13. ledna 1939 byla rozpuštěna i zastupitelstva měst Prahy a Brna. Vládním nařízením ze 3. února 1939 o obecních (obvodních) tajemnících došlo k největšímu zásahu do obecní samosprávy.6 Norma byla vypracována podle zkušeností získaných na Slovensku s institucí obecních (obvodních) notářů. Podle nařízení měli být pro obce, které určí vláda, ustanoveni obecní (obvodní) tajemníci. Tajemník mohl být ustanoven pro jednotlivou obec (jako obecní tajemník) nebo pro několik obcí (obvodní tajemník). Tajemníci měli vykonávat přenesenou působnost obce. Ministr vnitra mohl se souhlasem obecního zastupitelstva (v případě „důležitého veřejného zájmu“ i bez tohoto souhlasu) stanovit, aby obecní (obvodní) tajemník vykonával zcela nebo z části též samostatnou působnost obce. Vládní nařízení přiznávalo těmto osobám významná dozorová, poradní a iniciační oprávnění i v záležitostech, které zůstaly v působnosti jiných obecních orgánů. Tajemníci měli právo i povinnost navrhnout, aby opatření nebo usnesení obecního starosty, zastupitelstva, rady nebo komise bylo zrušeno, pokud by tímto opatřením nebo usnesením byl porušen zákon, překročena působnost, ohroženo blaho obce nebo důležitý zájem státu. (Schelle, 1993, 451) Tajemník byl státním zaměstnancem, služebně podřízený okresnímu hejtmanovi, zemskému prezidentovi a ministru vnitra. Ustavován a funkce zprošťován byl zemským prezidentem. (Kopecký, 1998, 24) Zřízení instituce obecních tajemníků nemělo být posledním zásahem druhé republiky do obecní samosprávy. Začala se vytvářet nálada i pro

53


další kroky, jimiž mělo být jmenování starostů ve městech z řad vysokoškolsky vzdělaných úředníků, zkoušky pro volené funkcionáře apod. (Janák, Hledíková, Dobeš, 2005, 379) Krátká doba trvání Česko-Slovenska však realizaci naznačených myšlenek zabránila. Součástí vývoje komunálních systémů v první polovině 20. století ovšem není pouze druhá republika (či následně Protektorát). Stejnou měrou sem patří vývoj v odtržených, tzv. sudetských územích, kam mimochodem připadla i rozsáhlá národnostně čistě česká území. Územní samospráva zde byla prakticky likvidována. I ve správě obcí byl nastolen tzv. vůdcovský princip. Ve městech a venkovských obcích vedli správu obce za plné a výlučné odpovědnosti jmenovaní starostové. Stálými zástupci starostů byli tzv. přidělenci (Beigeordnete). První přidělenec byl podle zákona prvním, stálým zástupcem starosty. Ostatní přidělenci byli stálými zástupci starosty ve svých pracovních oborech (v oboru sociální péče, policie, zdravotnictví, školství, apod.), starosta však mohl vztáhnout každou záležitost na sebe. Dalším obecním orgánem byli obecní radové, kteří měli za úkol zajistit trvalý styk obecní správy se všemi vrstvami obyvatelstva. Nebyli kolegiálním orgánem, ale pouze starostovými poradci jako jednotlivci. Zákon stanovoval nejenom jejich počet (12–36), ale i to, v kterých oborech se s nimi starosta musí radit. Kromě obecních radů existovali i tzv. poradci. Ani oni netvořili kolegiální orgán. K obecním orgánům patřila i porada obecních radů a poradců. Starosta je zval v přiměřené lhůtě k poradě. Soulad mezi obecní správou a NSDAP zajišťoval zmocněnec NSDAP. Ze zákona mu byl přiznán podstatný vliv na správu obce, aby bylo zajištěno působení obecní správy v intencích nacistické strany. Starosta a přidělenci byli jmenováni (povoláni) na 12 roků, v případě, že své úřady vykonávali vedle svého zaměstnání jako čestnou funkci, na šest let. (Janák, Hledíková, Dobeš, 2005, 404) Klíčovou postavou místní správy (o samosprávě nelze hovořit, ta byla zlikvidována spolu s volenými zástupci) byl právě zmocněnec NSDAP. Česko-Slovenská republika byla 15. března 1939 okupována Německem. Výnosem Adolfa Hitlera z 16. března 1939 zde byl vytvořen tzv. Protektorat Böhmen und Mähren. Výnos stanovil, že Protektorát je autonomní a spravuje se sám. První období, do 6. dubna 1939, bylo dobou okupační vojenské správy. Rozhodující moc vykonávali velící generálové stojící v čele vojenských velitelství v Praze a Brně, při nichž byli zřízeni tzv. šéfové civilní správy. Ti činili opatření, kterými zasahovali do sféry působnosti veřejné správy, aniž se starali o platné právo. Po ukončení tohoto přechodného období stanul v čele říšské správy říšský protektor.

54


Územní samospráva byla po 15. březnu 1939 celou řadou zásahů podstatně omezena, až se stala prakticky iluzorním pojmem. Obecní zastupitelstva ve více než 200 obcích byla rozpuštěna a do čela obcí byli jmenováni vládní komisaři. Jinde byli starostové, obecní zastupitelstva i obecní rady ponechány, ztrácely však na významu ve prospěch starosty. Před koncem války bylo nařízeno, že starosta má svolávat obecní radu a obecní zastupitelstvo pouze dle potřeby. Uprázdněná místa byla nově obsazována jmenováním. Jako náhradník mohl na uprázdněné místo zastupitele nastoupit pouze ten, s nímž vyslovil souhlas oberlandrát, který mohl i sám náhradníka ustavit. Proces byrokratizace místní správy byl dovršen vládním nařízením č. 51/1944 Sb. o úřednické správě obcí. Úředničtí vedoucí jmenovaní zemskými úřady (ve městech se zvláštním statutem ministerstvem vnitra) vykonávali prakticky ve všech obcích s více než 3 000 obyvateli pravomoc obecních orgánů. Úředničtí vedoucí měli veškerá oprávnění starostů a úřadovali za pomoci úřednických náměstků. (Schelle, 1993, 460–468) Ani v Protektorátu tak fakticky nelze hovořit o samosprávě.

3.5 Období poválečné (1945–1989) Jak již bylo uvedeno, samosprávné obecní zřízení zaniklo s okupací Československa Německem v roce 1939 (1938). Po roce 1945 obnoveno nebylo, byl zaveden hierarchický systém národních výborů. Přesto má smysl ve stručnosti popsat nejnižší (místní) úroveň výkonu státní správy, která se pak v roce 1990 přeměnila v obecní soustavu. Téměř po celou druhou polovinu 20. století (1945–1990) představovaly reprezentanty obcí místní národní výbory. Ty vznikly revolučně, při osvobozování území v květnu 1945, dominovala jim KSČ. Tyto původně provizorní, revoluční orgány zůstaly ve funkcích jakožto orgány státní správy celý rok až do parlamentních voleb 1946. Fakticky byla hned v roce 1945 zrušena tzv. dvojkolejnost veřejné správy (oddělování kompetencí státní správy a samosprávy) a nahrazena jednokolejností, kdy samospráva neexistovala a vše bylo výkonem státní správy. Národní výbory všech stupňů (místní – MNV, okresní, od roku 1949 krajské, do roku 1949 zemské) byly „jednotnými“ orgány, které sice právně zachovávaly rozlišení státní správy a samosprávy, avšak výkonem v jedné struktuře, navíc s hierarchickou strukturou (národní výbory nižších stupňů podléhaly příkazům výborů vyšších stup-

55


ňů) se o samosprávě, a tedy ani dvojkolejnosti hovořit nedá. Zákonem proklamovaná samostatnost v rozhodování jednotlivých stupňů národních výborů byla likvidována nejen výkonem usnesení příslušných orgánů KSČ, ale i příkazy národních výborů vyšších stupňů. Národní výbory vyššího stupně, příp. vláda mohly bez omezení rušit usnesení národních výborů nižších stupňů. Stejně tak mohly nižším úrovním přikazovat. Podle vládního nařízení z května 1946 došlo k tzv. obnovení národních výborů na podkladě výsledků voleb do Ústavodárného Národního shromáždění; na stejném principu, jakým bylo určeno složení těchto „obnovených“ národních výborů, měla proběhnout i rekonstrukce příslušných orgánů národních výborů. Žádné místní volby tak po roce 1945 neproběhly (uskutečnily se až v roce 1954, viz níže). Národní výbory byly zákonem charakterizovány jako základní orgány pracujících. V zásadě měly tři hlavní typy orgánů: plénum, radu a komise. Plénum se skládalo ze všech poslanců a teoreticky bylo hlavním orgánem národního výboru. Hlavním výkonným orgánem byla rada. Komise měly v mnohém směru rovněž výkonné pravomoci. Nicméně nejmocnější dvojici na místní úrovni správy představoval tajemník MNV a předseda MNV. Volební období národních výborů bylo od roku 1960 čtyřleté, od roku 1971 pětileté. Jediným přímo voleným orgánem národních výborů bylo plénum (zde je zapotřebí upozornit, že ačkoli způsob obsazování jednotlivých stupňů národních výborů mohl mít charakter samosprávný, faktický výkon samosprávný nebyl). Nejednalo o volby v pravém smyslu slova, neboť fakticky kandidoval vždy jediný kandidát (zákon sice umožňoval kandidaturu více soupeřů, v praxi k tomu však nedošlo). Kandidáti mohli být navrhováni jedině prostřednictvím Národní fronty. Aktivní volební právo bylo omezeno 18. rokem věku, pasivní volební právo 21. rokem věku. Poslanec národního výboru měl být občanem „oddaným věci socialismu, politicky i odborně vyspělý s vysokými morálními vlastnostmi, schopný zabezpečovat úkoly národních výborů, organizovat a sjednocovat tvůrčí síly pracujících v úsilí o všestranný rozvoj socialistické společnosti“. Vždy byly vytvořeny jednomandátové obvody (který prakticky tvořila jedna či dvě ulice). Zvolen byl kandidát, v jehož volebním obvodu se zúčastnila hlasování nadpoloviční většina voličů a který obdržel nadpoloviční většinu odevzdaných hlasů. Voleb se nicméně obvykle účastnilo až 99 % voličů, z nichž opět více než 99 % odevzdávalo své hlasy kandidátům Národní fronty. Mandát poslance národního výboru byl imperativní, tzn. že „poslanec, který zklamal důvěru voličů nebo který se dopustil činu nedůstojného

56


funkce poslance,“ mohl být kdykoli odvolán. Dělo se tak na veřejných schůzích veřejným hlasováním. (Zákon č. 65/1960 Sb. o národních výborech) Obvykle byl ale v takových případech poslanec donucen KSČ, aby sám odstoupil. Při rekonstrukci národních výborů na začátku roku 1990 (viz níže) mechanismus odvolávání skrze voličská shromáždění využit nebyl. Místní národní výbory měly kompetence především v oblasti školství a kultury (mateřské a základní školy, jesle, školní jídelny, knihovny, kulturní zařízení), místní infrastruktury (místní komunikace, veřejné osvětlení), obchodu (rozmístění prodejen, prodejní doba), životního prostředí a v dalších oblastech (evidence obyvatelstva, požární ochrana, výstavba, hospodaření s byty, ochrana zemědělské a lesní půdy atd.). Při místních národních výborech působily rovněž jako zvláštní aktivy občanů tzv. občanské výbory. Jejich kompetence nebyly nikdy zakotveny v legislativě. Jejich úkolem bylo komunikovat s příslušnými národními výbory, zejména pak s konkrétními odbory při řešení problémů, které se týkaly místa jejich působení. Jejich činností ve skutečnosti bylo organizování svépomocných akcí, tzv. Akcí „Z“ a na soustředění připomínek a námětů pro činnost. Jejich členové byli voleni na veřejných shromážděních veřejným hlasováním na dobu pěti let. V roce 1982 došlo k ustavení tzv. střediskových obcí. V nich působily místní národní výbory s rozšířenou pravomocí. Obce fakticky vykonávaly pouze přenesenou působnost, do níž byly přesunuty veškeré oblasti, jež jsou v demokratických systémech vyhrazeny působnosti samostatné.

3.6 Přechod k demokracii na místní úrovni Prvním zákonem, který znamenal začátek přechodu k demokracii v oblasti místní správy, byl ústavní zákon č. 14/1990 Sb. o odvolávání poslanců zastupitelských sborů a volbě nových poslanců národních výborů. Podle jeho prvního článku mj. poslanci národních výborů všech stupňů, „kteří v zájmu vyrovnání rozložení politických sil nebo vzhledem k svému dosavadnímu působení neskýtají záruky rozvoje politické demokracie, mohou být ze své funkce odvoláni politickou stranou, jejímiž jsou členy“. Poslance bez stranické příslušnosti mohl odvolat příslušný orgán Národní fronty po dohodě s Občanským fórem. Národní výbory mohly doplnit počet svých členů kooptacemi nových členů. Toto výjimečné a zcela nestandardní opatření bylo časově omezeno – mohlo být uplatňováno pouze

57


do 31. března 1990. (Ústavní zákon č. 14/1990 Sb.) Prostřednictvím tohoto systému byli z národních výborů odvoláni nejvíce zkompromitovaní poslanci a kooptováni představitelé nekomunistické opozice. K zásadní personální obměně pak došlo až po komunálních volbách, které proběhly v listopadu 1990. Obce a města tak byla po dobu celého roku od změny režimu pod nadvládou někdejších exponentů komunistické moci. Neexistují souhrnné výzkumy reálné podoby přechodu k demokracii na komunální úrovni; setkáváme se pouze s regionálními sondami pro oblast západních Čech (Valeš, 2003, Valeš, 2007) a severu Moravy (Balík, 2008b). Ve větších městech došlo k oficiálním jednání mezi představiteli veřejné moci a opozice v prosinci 1989, v menších obcích až v roce 1990. Základním nástrojem řešení se stalo jednání u kulatého stolu, které se konalo ve velké většině dosud zkoumaných obcí. Nicméně v řadě obcí takové jednání vůbec neproběhlo a až do podzimních voleb 1990 v nich nedošlo k žádným změnám. Nejčastější změnou byla rekonstrukce rady, doplnění či rozšíření pléna národního výboru, jen výjimečně výměna předsedy či tajemníka MNV. Ačkoli KSČ vesměs ztratila absolutní většinu v radách, disponovala většinou relativní. Místní politice tak dominovala až do podzimních voleb 1990. Jednou z reakcí na pád režimu bylo na místní úrovni osamostatňování řady obcí. V zásadě platilo, že nejdříve se osamostatnily obce, které byly nejpozději sloučeny. Např. v prostoru dnešních okresů Šumperk a Jeseník bylo v roce 1947 samostatných obcí 196, v roce 1989 jich bylo pouze 51, k datu prvních komunálních voleb v listopadu 1990 již 94, v roce 2007 jich bylo 102; k zásadnímu nárůstu tedy došlo hned v roce 1990. (Srov. Balík, 2008b, 24) Jednokolejný systém veřejné správy (tedy fakticky státní správy) byl odstraněn ústavním zákonem č. 294/1990 Sb., který znamenal mj. návrat k někdejší dvoukolejnosti. Základem místní samosprávy a místní státní správy se stala obec. Prostřednictvím tohoto zákona bylo zkráceno funkční období posledních národních výborů, které mělo končit až v roce 1991. Změny na obecní úrovni vešly v platnost ke dni voleb do obecních zastupitelstev 24. listopadu 1990. Tím se otevřela zcela nová etapa vývoje českého komunálního systému, která však v mnohém navazovala na předchozí, v této kapitole představené tradice.

58

1

1 2

3 4 5 6

Na Moravě museli platit takovou daň, aby měli volební právo, ve Slezsku nějakou přímou daň. Domovské právo (inkolát) musel mít v některé obci každý státní občan. Tak např. v Králově Poli v roce 1902 žilo 10 228 obyvatel. Tamější zastupitelstvo mělo 30 členů, v každém sboru se volilo 10. V I. sboru volilo 10 čestných občanů a honorace a 20 poplatníků; ve II. sboru volilo 163 poplatníků a ve III. sboru volilo 1 328 poplatníků. Odhadem tedy nevolila ani polovina všech zletilých mužů. (Schelle, 1994, 10) Tato argumentace se objevila již v době ustavování národních výborů v revolučních říjnových dnech roku 1918, kdy opravdu v některých případech došlo k paritnímu zastoupení dělníků a dokonce i vesnické chudiny. To však platilo jen u obcí s méně než 5 000 obyvatel. V obcích s více než 5 000 obyvateli nemohli být tito úředníci voleni za starostu, jeho náměstka nebo člena obecní rady. K tvorbě těchto mimořádných obecních orgánů docházelo především po převratu 1918, a to v některých velkých městech, jako např. v Brně, Jihlavě a Olomouci, nebo ve větších obcích, které byly sice převážně české, ale samosprávné orgány měli v rukou Němci. (Průcha, Schelle,1995, 23–24) K. Schelle tvrdí, že se toto opatření chystalo již od jara 1938 – viz Schelle, 1993, 451.

4. Obecní samospráva v ČR a její orgány v současnosti

V roce 1990 došlo k zásadní proměně systému územní veřejné správy. Jak již bylo uvedeno v předchozí kapitole, základním bodem změny se stalo odstranění jednokolejného systému veřejné správy, kde veškerá veřejná správa byla vykonávána jako státní správa, a jeho nahrazení systémem dvoukolejným. Rychlá dezintegrace dříve slučovaných obcí vytvořila v krátké době let 1990–1992 současnou územní tvář rozčlenění státu na základní samosprávné jednotky. Zákonná úprava z roku 1990 se v zásadě navrátila (s některými modifikacemi) k prvorepublikovému rozlišení dvou působností obce a k tehdejší struktuře obecních orgánů. Jejich vymezení je od té doby v zásadě neměnné. Následující text se proto zaměří na stávající situaci, pouze v případech, kde v období po roce 1990 došlo k zásadnějším proměnám, budou tyto změny zmíněny.

4.1 Místní, personální a symbolické vymezení obce Základním znakem obce je její území – koneckonců bylo to zdůrazněno již v první kapitole jako první z definičních znaků samosprávy. Celé území státu je součástí obcí (s výjimkou vojenských újezdů). Území obce může být vymezeno buď jedním, nebo více katastrálními územími. Území obce lze změnit v případě, že vysloví souhlas zastupitelstva všech dotčených obcí, změna probíhá – až na níže uvedenou výjimku – bez jakékoli arbitráže státu. Změna území obce nemá sebemenší vliv na vlastnictví nemovitostí, může se dokonce stát (a skutečně se i stává), že jedna obec vlastní nemovitosti

61


na území obce jiné. Změnit hranici obce, která je současně hranicí kraje, lze pouze zákonem (zde není nutný souhlas zastupitelstva). Jelikož je území ČR rozděleno mezi obce a vojenské území, nová obec může vzniknout pouze oddělením od již existující, příp. změnou nebo zrušením vojenského újezdu. K tomu, aby vznikla nová obec, musí mít samostatný katastr (obce s jediným katastrálním územím se tedy nemohou dělit; jde o obranu zákonodárce před další fragmentací lokální samosprávy), jeho území nesmí sousedit pouze s jedinou obcí, ale buď alespoň se dvěma obcemi, nebo s jednou obcí a cizím státem (tedy ochrana před vznikem vnitroobecních enkláv, typicky např. situace, kdy by se chtěla osamostatnit např. centrální městská část), po vzniku nové obce musí území nové i „zbytkové“ obce tvořit souvislý územní celek (zákaz vzniku enkláv). Nu a poslední – nejzávažnější – podmínkou je požadavek, aby nová i „zbytková“ obec měly alespoň 1 000 obyvatel. Zatímco všechny předchozí podmínky jsou logické a poměrně snadno obhajitelné, stanovená hranice počtu obyvatel je arbitrární. Dosvědčuje to koneckonců i skutečnost, že původní vládní návrh zákona v roce 1999 předpokládal hranici 300, komplexní pozměňovací návrh ve sněmovně 500, aby se většinou 133 hlasů poslanců prosadil návrh poslance ODS Radima Chytky na současnou hranici 1 000. (Sněmovní tisk, 422) Její diskutabilnost je zřejmá – představuje figurku v boji koncepce co největší efektivity místní veřejné správy a co největší přirozenosti nejnižších samosprávných celků. Poslední nutnou podmínkou vzniku nové obce je souhlas občanů v místním referendu, kde hlasují pouze občané té části obce, která se má oddělit. Souhlas je vysloven tehdy, když tak učiní nadpoloviční většina všech oprávněných voličů (tedy nejenom těch, kdo se zúčastní hlasování).1 Nová obec vzniká pouze k 1. lednu. Zákon stanovuje přesné a podrobné podmínky celého procesu vzniku nové obce. (Srov. §§ 21–26 zákona č. 128/2000 Sb.) Z území vojenského újezdu vznikne obec pouze ustanovením zákona, v tom případě nemusí mít nová obec alespoň 1 000 obyvatel. (K celé problematice blíže srov. Koudelka, 2007, 108–110.) V oblasti možného vzniku nové obce došlo oproti roku 1990 snad k největšímu posunu. Na jedné straně byla tehdejší úprava rigidnější, když pravomoc rozhodnout o rozdělení obce neměla obec, resp. její občané referendem (to ale bylo také nutnou podmínkou), ale Ministerstvo vnitra na základě návrhu obce. Případná zvůle státu ovšem byla na druhé straně alespoň částečně omezena ustanovením, podle něhož mohlo ministerstvo návrh zavrhnout jen (?) tehdy, pokud by nově vzniklé obce nemohly plnit úkoly podle zákona o obcích. Žádné podmínky typu počet obyvatel, katastr

62

Obecní s amospráva v ČR a její orgány v s oučasnosti

apod. zákon nestanovoval. (§ 11 zákona č. 367/1990 Sb.) Ke zpřísnění došlo zákonem v roce 1994, který již stanovil podmínku 300 občanů, vlastní katastrální území a jeden územní celek. (§ 63 zákona č. 152/1994 Sb.) Obce se mohou i sloučit, příp. připojit jednu obec k druhé. Tento proces lze provést jen k 1. lednu. Pokud dojde ke sloučení, všechny orgány obce zanikají a obec do nových voleb spravuje správce obce (ke správci blíže viz níže). Pokud dojde k připojení, zaniknou jen orgány připojované obce. V určitém případě rozhodují o sloučení (připojení) pouze zastupitelstva dotčených obcí – ovšem jen tehdy, pokud do 30 dnů od zveřejnění rozhodnutí zastupitelstev není podán návrh na místní referendum v této otázce. Je-li návrh podán, je nezbytně nutný kladný výsledek referenda (nadpoloviční většina všech voličů). Ke sloučení či připojení obce je nutný souhlas dané obce – bez jejího souhlasu lze obec zrušit jen zákonem. (Srov. Koudelka, 2007, 110–112, § 19 zákona č. 128/2000 Sb.) Obec se může členit na místní části (nezaměňovat s městskými částmi zmíněnými v první kapitole). Části obce jsou pouze evidenčními jednotkami, jsou souvislými vývojově historicky vzniklými podcelky obce – obvykle to jsou osady, bývalé samostatné obce. Pro tyto místní části může zastupitelstvo zřizovat vlastní poradní orgány v podobě osadních výborů. Institut místních částí fakticky nemá právní, pouze emocionální, resp. psychologický význam. (Koudelka, 2007, 112–113) Občanem obce je fyzická osoba, která je státním občanem České republiky a je v obci hlášena k trvalému pobytu. Občané obce po dosažení 18 let mají právo volit a být voleni v komunálních volbách. Mohou hlasovat v místním referendu; vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva a k návrhu obecního rozpočtu a závěrečného účtu a nahlížet do nich, stejně jako nahlížet do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva, do usnesení rady, výborů a komisí. Mohou podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty; žádat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou nebo zastupitelstvem – je-li žádost podepsána alespoň 0,5 % občanů obce, musí být v radě projednána do 60 dnů, v zastupitelstvu do 90 dnů, v jiném případě není lhůta stanovena. Všechna tato práva (s výjimkou participace ve volbách a referendu) mají i zletilí „neobčané“ obce v případě, že vlastní na území obce nemovitost. Ačkoli je občanství obce přiznáno jen občanům ČR, všechna práva spojená s občanstvím obce se v současnosti vztahují i na občany jiných zemí EU s trvalým pobytem v obci. (§§ 16–17 zákona č. 128/2000 Sb.) Obec může udělovat čestné občanství – jak svým občanům, tak občanům jiných obcí, cizincům nebo i posmrtně (in memoriam). Zákon výslovně stanovuje čestným občanům právo vyjadřovat na zasedání zastupitel-

63


stva svá stanoviska, obec jim může přiznat i práva další. (Koudelka, 2007, 106) Každá obec má svůj název, změnu musí po jejím návrhu schválit Ministerstvo vnitra. Názvy mají též části obce, jež jsou zpravidla převzaty z názvu zaniklých obcí, osad apod. To už je v plné kompetenci obce (přirozené působnosti), stejně jako pojmenovávání ulic a dalších veřejných prostranství (těmi mohou být náměstí, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky apod.). Pro pojmenování platí jediné omezení – nepojmenovávají se podle jmen žijících osobností. (§§ 27–34 zákona č. 128/2000 Sb.) Obce mají právo užívat vlastní symboly. Těmi hlavními jsou znak, vlajka a razítko (pečeť), symbolem vlastně je i samotné jméno obce. Nové znaky a vlajky uděluje obcím na jejich návrh předseda Poslanecké sněmovny (v letech 1990–1992 to bylo předsednictvo České národní rady). V praxi si předseda (ačkoli nemusí) žádá stanovisko sněmovního podvýboru pro heraldiku výboru pro vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu. Až do roku 2004 používal zákon o obcích z vexiologického hlediska nepřesný termín obecní prapor, namísto dnešního správného obecní vlajka (vlajka má narozdíl od praporu pevně stanovený poměr stran, prapor je pevně připojen k žerdi, zatímco vlajka může být odnímána). Vlajka byla a je obci udělována stejným způsobem jako znak. Barvy použité na vlajce vycházejí z barev znaku. Občas se také (analogicky ke státním symbolům) za zvláštní symbol udávají barvy obce. Dalším ze symbolů obce je razítko s obecním znakem, které může být např. na slavnostních listinách nahrazeno pečetí. Zvláštní kategorií symbolů jsou ceny obce, které může obec udělovat za významná umělecká, vědecká či jiná díla se vztahem k obci. Nositelem cen může být jak fyzická, tak právnická osoba či kolektiv osob. Obec může rovněž udělovat např. pamětní listy obce apod. Statutární města pak mezi své symboly řadí primátorské insignie (primátorský řetěz). (Srov. Koudelka, 2007, 99–103) Závěsný odznak se státním znakem užívaný v ostatních obcích tak úplně obecním symbolem není, neboť je ve všech obcích zcela stejný a je spíše výrazem přenesené působnosti.

4.2 Působnost obcí „Působnost je oblast činnosti subjektu veřejné správy v rámci úpravy určitých společenských vztahů (věcná působnost), na určitém území (prosto-

64


rová, místní či též územní působnost), vůči určitému okruhu osob (osobní působnost) a v určitém čase (časová působnost)… V rámci své působnosti realizuje subjekt veřejné správy svou pravomoc, což je soubor nástrojů k plnění svěřených úkolů (např. pravomoc vydávat právní akty, uzavírat veřejnoprávní smlouvy).“ (Koudelka, 2007, 122) Věcná působnost obce (vlastní náplň, co obec dělá) se realizuje jednak jako samospráva (samostatná či přirozená působnost), jednak jako přenesená státní správa (přenesená působnost). „Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny státu, krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce. Samostatná působnost obcí je uvedena v zákonech příkladným výčtem a dále jako péče v územním obvodu obce v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi o komplexní územní rozvoj, zejména o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeby ochrany a rozvoje zdravých životních podmínek, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.“ (Koudelka, 2007, 124) Platí, že ve všem, co spadá do samostatné působnosti obce, je obec vázána pouze právním řádem, nikoli pokyny jiných stupňů veřejné správy (kraje, státu). Do samostatné působnosti patří podle zákona o obcích především následující záležitosti: hospodaření obce – hospodaření s financemi, nemovitým i movitým majetkem, jejich nabývání, zcizení, zatěžování, poskytování a přijímání půjček, vydání komunálních dluhopisů – tuto pravomoc využívají vesměs velká města; výhodou obligací („výměnou“ za jejich výrazně větší administrativní náročnost) je skutečnost, že takto získané peníze jsou levnější než z běžného úvěru, program rozvoje územního obvodu obce, rozpočet obce – chápaný jakožto finanční plán na kalendářní rok, závěrečný účet obce – údaje o ročním hospodaření, přezkoumání hospodaření – obec může zadat přezkoumání hospodaření auditorovi, nebo požádat krajský úřad, který přezkoumá hospodaření v přenesené působnosti, trvalé a dočasné peněžní fondy obce, právnické osoby obce a organizační složky obce, účast obce v právnických osobách, vydávání obecně závazných vyhlášek,

65


místní referendum, návrh změn katastrálního území uvnitř obce, změny hranic obce, slučování obcí, ustanovování orgánů samosprávy (starosta, místostarosta, rada, výbory, komise) a stanovení odměn členům neuvolněným členům zastupitelstva, osobní a věcné výdaje na činnost OÚ a zvláštních orgánů obce, organizace, řízení, personální a materiální zabezpečení OÚ, obecní policie, spolupráce s jinými obcemi, zřizování části obce, pojmenování částí obce, ulic a dalších veřejných prostranství, čestné občanství a ceny obce, řešení návrhů, podnětů a připomínek zastupitelů obce a orgánů obce, ukládání pokut za správní delikty v samostatné působnosti, napomáhání odpovídajícího umístění pro orgány státu a kraje, péče v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytvoření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb občanů obce (bydlení, ochrana zdraví, doprava a spoje, informovanost, výchova a vzdělání, celkový kulturní rozvoj, ochrana veřejného pořádku). Zvláštní zákony rovněž zařazují pod samostatnou působnost následující oblasti: územně plánovací dokumentace (vydání územního a regulačního plánu; příprava územně plánovací dokumentace probíhá v rámci přenesené působnosti, její konečné schválení je v působnosti samostatné), zřizování a správa předškolních zařízení, základních škol, základních uměleckých škol a zařízení jim sloužících, zřizování jednotky dobrovolných hasičů a zabezpečení úkolů požární ochrany v obci, ochrana před alkoholismem a dalšími toxikomaniemi, místní poplatky, ochrana veřejného zdraví ve věcech dezinsekce, deratizace a ochrany nočního klidu, zajišťování připravenosti obce na mimořádné události a podílení se na provádění záchranných a likvidačních prací a na ochraně obyvatelstva, provozování veřejného pohřebiště, pracovněprávní působnost zaměstnavatele, obecní kronika. (K působnosti obcí podrobně srov. Koudelka, 2007, 122–147)

66


4.3 Orgány obce Obec jakožto veřejnoprávní korporace může navenek jednat jen prostřednictvím svých orgánů, respektive funkcionářů – fyzických osob. Ústava ČR zná pouze zastupitelstvo („Obec je samostatně spravována zastupitelstvem“ – čl. 101 Ústavy ČR), zákon o obcích rozlišuje zastupitelstvo obce, radu obce, starostu, obecní úřad, zvláštní orgány obce a také komise, pokud jim byl svěřen výkon přenesené působnosti. Zcela specifickým orgánem je správce obce. V roce 2000 došlo k úpravě názvosloví z „obecního zastupitelstva“ „zastupitelstvo obce“, z „obecní rady“ na „radu obce“.

4.3.1 Zastupitelstvo obce Způsob volby zastupitelstva, neslučitelnost funkce zastupitele s jinými veřejnými funkcemi a pozicemi, vznik a zánik mandátu a velikost zastupitelstva jsou podrobně rozebrány v následující kapitole věnované komunálnímu volebnímu systému. Jakkoli získává zastupitel mandát okamžikem zvolení (resp. prohlášením vzniku mandátu náhradníkovi po zániku mandátu „předešlého“ zastupitele), musí složit slib na prvním zasedání zastupitelstva, jehož se účastní. Slib zní: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky.“ Slib skládá zastupitel slovem „slibuji“ a potvrdí jej svým podpisem. (§ 69 zákona č. 128/2000 Sb.) Zákon z roku 1990 stanovil mírně odlišnou dikci slibu: „Slibuji na svou čest a svědomí věrnost České republice a České a Slovenské Federativní Republice. Budu dbát vůle a zájmů lidu, řídit se ústavními a ostatními zákony České republiky a České a Slovenské Federativní Republiky a pracovat k tomu, aby byly uváděny v život.“ (§ 29 zákona č. 367/1990 Sb.) Novela na počátku roku 1993 odstranila zmínky o federaci. (Čl. 6 zákona č. 68/1993 Sb.) Naprosto zásadní a nepominutelnou charakteristikou zastupitelské demokracie je tzv. reprezentativní mandát. Jeho podstatou je skutečnost, že reprezentant voličů – v našem „komunálním“ případě zastupitel – není vázán žádnými příkazy, pokyny, nařízeními, a je dokonce povinen hlasovat a svůj mandát vykonávat pouze podle svého svědomí. Není vázán ani subjektem, za nějž kandidoval, ani příkazy a pokyny voličů. Mocenským korektivem je pouze jeho případný zájem mandát obhajovat v dalších volbách, což mu zužuje prostor v případě, chce-li kandidovat

67


za tutéž stranu, případně když závisí na preferenčních hlasech od voličů. Mandát českých obecních zastupitelů (stejně jako volených reprezentantů všech úrovní českého politického systému) je od roku 1990 reprezentativní, narozdíl od předchozího období, kdy byl mandát imperativní, tedy vázaný. (Viz např. Balík, 2008b, 25.) Zastupitel má tři základní práva: právo iniciativy, právo interpelace, právo informace. První z nich označuje právo zastupitele předkládat návrhy zastupitelstvu, radě, výborům a komisím. Toto právo nelze nijak omezit, ani jednacím řádem. Právo interpelace znamená, že zastupitel může vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu, její členy, předsedy výborů, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je obec, a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které obec založila nebo zřídila. Písemnou odpověď přitom musí obdržet do 30 dnů. Právo informace definuje zákon jako právo požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, stejně jako od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jeho funkce. I zde platí stejný časový limit – informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů. (Koudelka, 2007, 178–179) Povinnosti zastupitele jsou dvě: aktivní účast, vyvarovat se střetu zájmů. Zastupitel je povinen účastnit se zasedání zastupitelstva a dalších orgánů, jejichž je členem. Má povinnost plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží, hájit zájmy občanů obce a jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce. Vymáhání obou povinností (zvláště první z nich) je v souvislosti s reprezentativním charakterem mandátu fakticky nemožné, mají tak spíše deklaratorní povahu. Zákon dále (od roku 2000) stanovuje, že člen zastupitelstva, „u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, fyzickou nebo právnickou, kterou zastupuje na

68


základě zákona nebo plné moci, je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat. O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán obce. (§ 83 zákona č. 128/2000 Sb.) Toto ustanovení je do značné míry sporné. Jak upozorňuje Z. Koudelka (2007, 179–180), může být snadno zneužito v politickém boji, kdy by se mohlo stát, že „většina v zastupitelstvu na základě tvrzené podjatosti bude zbavovat členy politické menšiny v zastupitelstvu podílu na rozhodování o správě obce“. Zdá se dokonce, že je velmi sporné z hlediska ústavního pořádku. Na druhé straně je ale znakem jisté úrovně politické kultury, kdy zastupitelé dotčeni střetem zájmů i bez hlasování zastupitelstva o jejich střetu se sami své aktivní účasti na projednávání a hlasování vzdají. Již vůbec nelze střet zájmů aplikovat na volbu a ustavování do funkcí. Zastupitelstvo rozhoduje ve věcech samostatné působnosti. Pouze a jedině zastupitelstvu je vyhrazeno (nemůže pravomoc o těchto věcech rozhodovat přenést na nikoho jiného): schvalovat program rozvoje obce, schvalovat rozpočet a závěrečný účet obce, zřizovat trvalé a dočasné peněžní fondy obce, zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky obce, schvalovat jejich zřizovací listiny, rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách, delegovat zástupce obce na valnou hromadu obchodních společností s majetkovou účastí obce, navrhovat zástupce obce do ostatních orgánů obchodních společností s majetkovou účastí obce, vydávat obecně závazné vyhlášky obce, rozhodovat o vyhlášení místního referenda, navrhovat změny katastrálních území uvnitř obce, schvalovat dohody o změně hranic obce a o slučování obcí, určovat funkce, pro které budou členové zastupitelstva uvolněni, zřizovat a rušit výbory, volit jejich předsedy a další členy a odvolávat je z funkce, volit starostu, místostarostu(y) a další členy rady a odvolávat je z funkce, stanovit počet členů rady, stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva, zřizovat a rušit obecní policii,

69


rozhodovat o spolupráci obce s jinými obcemi a o formě této spolupráce, rozhodovat o zřízení a názvech částí obce, o názvech ulic a dalších veřejných prostranství, udělovat a odnímat čestné občanství a ceny obce, stanovit zásady pro poskytování cestovních náhrad členům zastupitelstva, rozhodovat o peněžitých plněních poskytovaných fyzickým osobám, které nejsou členy zastupitelstva, za výkon funkce členů výborů, plnit úkoly stanovené zvláštním právním předpisem (např. zadávat a vydávat územní a regulační plány), rozhodovat o zřízení, sloučení, splynutí, rozdělení a zrušení veřejného neziskového ústavního zdravotnického zařízení, navrhovat zástupce do jeho dozorčí rady a rozhodovat o převodu vlastnického práva k majetku, s nímž hospodaří veřejné neziskové ústavní zdravotnické zařízení nebo o jeho pronájmu v případech, kdy to stanoví zvláštní právní předpis, rozhodovat o zrušení usnesení rady obce, jehož výkon starosta pozastavil, rušit usnesení rady, jsou-li v rozporu se zákonem nebo usnesením zastupitelstva – to vše ale pouze v případě usnesení rady v samostatné působnosti, podávat ústavní stížnost. Zastupitelstvo má klíčové kompetence v majetkoprávní oblasti. Má výhradní právo: rozhodovat o nabytí a zcizení nemovitostí, bytů a nebytových prostor, zastavení nemovitostí a zřízení věcného břemena, rozhodovat o poskytnutí darů osobám v hodnotě nad 20 000 Kč v jednom kalendářním roce, rozhodovat o poskytnutí dotace nad 50 000 Kč, rozhodovat o uzavření smlouvy o sdružení a poskytnutí majetkových hodnot takovému sdružení, rozhodovat o vkladech do právnických osob, vzdát se práva, prominout a poskytnout pohledávku a zastavit movité věci nebo práva v hodnotě vyšší než 20 000 Kč, rozhodovat o splátkách s lhůtou splatnosti delší než 18 měsíců a bezúplatném postoupení pohledávek, rozhodovat o uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo půjčky, o poskytnutí dotace, o převzetí dluhu a ručení, o přistoupení k závazku a ke smlouvě o sdružení, emitovat komunální obligace. (Koudelka 2007, 180–185; §§ 84–85 zákona č. 128/2000 Sb.)

70


Zastupitelstvo si může vyhradit další pravomoci v samostatné působnosti s výjimkou pravomocí vyhrazených radě obce. Zde jde ale pravděpodobně z ústavněprávního hlediska o rozpor zákona s ústavou, neboť ta dává zastupitelstvu právo rozhodovat o všech věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu kraje. Nicméně praxe zákonné ustanovení respektuje, jak dokládá příklad Bystřice nad Pernštejnem v roce 2005. Tam zastupitelstvo uložilo radě, jaké mají být podmínky nájmu městské polikliniky. Krajský úřad usnesení zastupitelstva zrušil, neboť nájmy jsou v pravomoci rady. Zastupitelstvo situaci vyřešilo tak, že radu odvolalo a zvolilo takovou, která polikliniku pronajala podle představ zastupitelstva. (Srov. Novotný už není starostou Bystřice) Zastupitelstvo se může usnášet pouze za přítomnosti nadpoloviční většiny všech členů. K platnému přijetí jakéhokoli usnesení (včetně volby) je zapotřebí nadpoloviční většina všech členů, pokud zákon nestanoví jinak (jinak stanovuje zatím pouze v případě místního referenda). Jde o velmi komplikované ustanovení, které může v určitém případě zcela zablokovat rozhodování zastupitelstva. Jedná se především o situace, kde opozice vystupuje jednotně proti koalici a kde minimální vítězná koalice (či jednobarevná rada) má jen nejtěsnější většinu jednoho, dvou hlasů. Při absenci právě tohoto jednoho dvou zastupitelů se tak snadno může stát, že ani jeden z táborů nemá sílu na přijetí usnesení; nemusí se tak např. ani schválit program schůze. Stejné ustanovení platilo již v zákoně z roku 1990. Zastupitelstvo se schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za tři měsíce, vždy na území obce. Zasedání svolává starosta, který je zpravidla i řídí. Do 21 dnů od doručení žádosti je povinen svolat zasedání i tehdy, když o to požádá alespoň třetina členů nebo hejtman kraje. Pokud na začátku zasedání není zastupitelstvo usnášeníschopné, předsedající jej ukončí a do 15 dnů se koná jeho náhradní zasedání. Pokud se zastupitelstvo nesejde v usnášeníschopné podobě po dobu delší než šest měsíců, je Ministerstvem vnitra rozpuštěno. Oznámení o konání zastupitelstva musí být zveřejněno vždy nejméně sedm dnů před jeho konání. Zasedání zastupitelstva je vždy veřejné. Jakákoli tzv. neveřejná zastupitelstva nejsou řádnými schůzemi a nemohou přijmout žádné platné usnesení. Bližší podrobnosti upravující jednání si každá obec upravuje vlastním jednacím řádem. O průběhu zasedání se pořizuje nejpozději do 10 dnů po skončení zápis, který je uložen na obecním úřadu k nahlédnutí komukoli. (Koudelka, 2007, 186–193) Ustavující zasedání nového zastupitelstva svolává stávající starosta tak, aby se konalo nejpozději do 15 dnů od vyhlášení výsledků voleb, popřípadě

71


do 15 dnů od právní moci usnesení soudu ve věci návrhu o neplatnosti hlasování, voleb či volby kandidáta (pokud nebyly prohlášeny za neplatné). Ustavujícímu zastupitelstvu zpravidla předsedal (podle zákona) až do roku 2008 nejstarší zvolený člen, a to do doby, než byl zvolen starosta nebo místostarosta. Novela zákona z roku 2008 ovšem situaci změnila, a to tak, že počítá s tím, že ustavujícímu zasedání předsedá zpravidla stávající starosta, případně nejstarší člen, a to opět do volby starosty či místostarosty nového. Na ustavujícím zasedání se vždy volí starosta, místostarosta a radní. (§ 91 zákona č. 128/2000 Sb.)

4.3.2 Rada obce Základní charakteristikou rady obce je skutečnost, že je výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti. Jde o orgán, který je za výkon své práce odpovědný zastupitelstvu. Členy rady jsou z titulu své funkce starosta, místostarosta(ové) a radní; všichni voleni z řad členů zastupitelstva. Znamená to tedy, že rezignuje-li starosta či místostarosta na svůj mandát, přestává být současně členem rady, zvláštní rezignace na členství v radě je zbytečná. Počet členů rady je vždy lichý, v rozmezí 5–11 členů, přičemž nesmí překročit jednu třetinu počtu členů zastupitelstva. Rada se usnáší nadpoloviční většinou všech (ne jen přítomných) členů. Rada se nezřizuje v obcích se zastupitelstvem menším než 15 členů (což teoreticky může být jakákoli obec do 10 000 obyvatel, stejně jako se teoreticky může stát, že každá obec s více než 15 voliči bude mít radu). V takovém případě téměř všechny její funkce vykonává starosta. Pouze v následujících sedmi případech jsou pravomoci rady v těchto obcích vyhrazeny zastupitelstvu: rozhodování ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti, vydávání nařízení obce, stanovení rozdělení pravomocí v OÚ, zřizování a rušení odborů a oddělení OÚ, stanovení celkového počtu zaměstnanců OÚ a v organizačních složkách obce, přezkoumávání opatření v samostatné působnosti přijatých OÚ a komisemi, územní plánování.

72


Zákon nestanovuje periodu scházení rady, svolává ji starosta dle potřeby. Její schůze jsou na rozdíl od zastupitelstva neveřejné, zápis se vyhotovuje do sedmi dnů a je k nahlédnutí členům zastupitelstva. Nicméně podle zákona o svobodném přístupu k informacím jsou tyto zápisy přístupné komukoliv. (Koudelka, 2007, 195–196) Pokud je rada odvolána jako celek, zůstává ve své funkci do zvolení rady nové. Ve funkci zůstává rada i při rozpuštění zastupitelstva až do zvolení zastupitelstva nového, případně do jmenování správce obce. Od novely obecního zákona v roce 2008 došlo k návratu k praxi let 1990–2000, co se týká existence rady v době mezi volbami. V letech 2000–2008 totiž v době mezi volbami zůstal ve funkci jediný obecní orgán – starosta, který zabezpečoval chod obce. Zvláště volby 2006 ukázaly, jak velkým problémem byla mnohdy nejasná úprava způsobu správy obce v době mezi volbami a konáním ustavujícího zasedání zastupitelstva obce, resp. zvolením nových orgánů obce. Novela č. 298/2008 Sb. se snaží naznačený problém řešit tak, že ponechává ve „volebním mezidobí“ v „činnosti“ radu obce (viz § 102a) a dosavadního starostu a místostarostu obce (§ 107). Podle nové úpravy bude v době ode dne voleb do zvolení nové rady i nadále vykonávat své pravomoci rada obce. Jestliže soud vyhoví návrhu na vyslovení neplatnosti voleb nebo hlasování, budou pravomoci rady rozšířeny ode dne právní moci rozhodnutí soudu do doby ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva obce o pravomoc stanovit pravidla rozpočtového provizoria a schvalovat rozpočtová opatření. (Srov. Břeň, 2008) Poklesne-li v průběhu volebního období počet členů rady pod pět a zastupitelstvo na nejbližší schůzi nedoplní počet členů, přechází pravomoci rady na zastupitelstvo do doby doplnění rady. Poklesne-li v průběhu volebního období počet zastupitelů pod 11, končí činnost rady uplynutím 30. dne od uprázdnění rozhodujícího mandátu v zastupitelstvu. Jaká je působnost rady obce? Rada: připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jeho usnesení, zabezpečuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, provádí rozpočtová opatření v rozsahu stanoveném zastupitelstvem, plní vůči právnickým osobám a organizačním složkám obce úkoly zakladatele nebo zřizovatele, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu s výjimkou obecní policie,

73


rozhoduje ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti, vydává nařízení obce, projednává a řeší návrhy, připomínky a podněty předložené jí členy zastupitelstva nebo komisemi, stanovuje rozdělení pravomocí v OÚ, zřizuje a ruší odbory a oddělení OÚ, na návrh tajemníka jmenuje a odvolává vedoucí odborů OÚ, zřizuje a ruší komise, jmenuje a odvolává jejich předsedy a ostatní členy, kontroluje plnění úkolů samostatné působnosti přijatých OÚ a komisemi, stanovuje celkový počet zaměstnanců obce v OÚ a v organizačních složkách obce, ukládá pokuty v samostatné působnosti, pokud tuto působnost zcela či zčásti nesvěří příslušnému odboru OÚ, přezkoumává opatření přijatá v samostatné působnosti OÚ a komisemi, rozhoduje o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčkách, stanovuje pravidla pro přijímání a vyřizování petic, schvaluje organizační řád OÚ, plní úkoly stanovené zvláštním zákonem (např. rozhodování o námitkách při zadávání veřejných zakázek), rozhoduje v ostatních záležitostech samostatné působnosti obce, pokud je zákon nevyhrazuje zastupitelstvu, nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo, rozhoduje v ostatních záležitostech přenesené působnosti, pokud tak stanoví zákon. (Koudelka, 2007, 197–199)

4.3.3 Starosta, místostarosta obce Nejviditelnějším orgánem obecního zřízení je starosta. (Viz zákon č. 128/2000 Sb., § 103–108.) Jde ale o paradox – ačkoli starosta zastupuje obec navenek, sám o sobě je spíše orgánem bez pravomocí. Nemá totiž povahu statutárního orgánu, je součástí rady. Vzhledem k tomu, že není statutárním orgánem, musí úkony vyžadující schválení zastupitelstvem nebo radou činit až po jejich schválení. V opačném případě jsou neplatné, a starosta se dokonce vystavuje nebezpečí trestněprávní i občanskoprávní odpovědnosti.

74


Starostu i jeho zástupce (místostarostu, příp. místostarosty) volí ze svých řad zastupitelstvo absolutní většinou všech zastupitelů a jemu se také odpovídají. Narozdíl od „řadového“ zastupitele musí být starosta a místostarosta občanem České republiky. Starostovy pravomoci jsou následující: Se souhlasem ředitele krajského úřadu (do konce roku 2002 přednosty okresního úřadu) starosta jmenuje a odvolává tajemníka obecního úřadu a v obcích, kde tajemník nepůsobí, zabezpečuje výkon přenesené působnosti. Pokud zastupitelstvo nestanoví jinak, starosta: odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce, plní úkoly zaměstnavatele vůči zaměstnancům obce a stanoví jim plat – to vše v případě, pokud není zřízena funkce tajemníka; pokud obec tajemníka má, plní starosta funkci zaměstnavatele vůči tajemníkovi, uvolněným členům zastupitelstva a zaměstnancům obce nezařazeným do OÚ, po projednání s ředitelem krajského úřadu může komisi rady svěřit část výkonu přenesené působnosti, může požadovat po policii spolupráci při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku, odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce, zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde nepůsobí tajemník, rozhoduje o vyloučení členů komise z projednávání a rozhodování věcí ve správním řízení z důvodu podjatosti, plní další úkoly stanovené zákonem (např. organizace voleb, plnění úkolů v krizovém řízení apod.), zpravidla svolává a řídí zasedání zastupitelstva i rady a s ověřovateli podepisuje zápisy z nich a s místostarostou podepisuje právní předpisy obce, může pozastavit výkon usnesení rady v samostatné působnosti, jestliže je nesprávné (záleží na jeho osobní úvaze a hodnocení); pokud tak učiní, předloží věc k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva, které s konečnou platností o věci rozhodne, zasílá krajskému úřadu na žádost jeho ředitele (na žádost žádného jiného úředníka krajského úřadu) a Ministerstvu vnitra na jeho žádost usnesení, rozhodnutí a jiná opatření orgánů obce,

75


zřizuje v zákonem stanovených případech pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány, jež nejsou součástí obecního úřadu, jmenuje a odvolává jejich členy, má právo užívat závěsný odznak tvořený velkým státním znakem a textem Česká republika (primátoři na místo něho užívají primátorské insignie). (Koudelka, 2007, 199–205) Potenciálně nejsilnější kompetencí starosty je pravomoc řídit zasedání zastupitelstva a rady. Mít možnost určovat agendu, o níž se bude jednat, stanovovat pořadí jednotlivých bodů atd. totiž často předem rozhoduje o výsledku jednání. Starostu zastupuje místostarosta, jemuž může zastupitelstvo svěřit některé úkoly. Místostarostů může zastupitelstvo zvolit více. Problematika nikoli pravomocí, ale způsobu volby starosty je nejfrekventovanějším tématem debat o případných změnách institucionální podoby obecního zřízení. Konkrétně se jedná o požadavky zavedení přímé volby starostů, který se dokonce jako námět k přemýšlení dostal i do koaliční smlouvy vládní koalice ODS, KDU-ČSL a SZ v prosinci 2006. (Koaliční smlouva mezi ODS, KDU-ČSL a SZ, prosinec 2006) Zásadním problémem této debaty je skutečnost, že začíná od konce. Namísto aby se nejprve řešilo, jaké postavení má starosta mít, jaké pravomoci mu mají být svěřeny, jak má být kontrolován apod., řeší se to, jak má být volen. Přitom stará politologická zásada říká, že charakteru volby musí odpovídat charakter pravomocí. Přímou volbu si lze představit např. v situaci, kdy starosta převezme pravomoci rady a kdy bude jasně oddělen od zastupitelstva. Je ale skutečností, že v tu chvíli se ze starosty stane silný muž místní politiky, který bude ve svém volebním království téměř nesesaditelný, jak to dosvědčuje německá zkušenost. (Srov. Balík, 2003, 73–83) V případě, že bude změněn pouze systém volby bez změny pravomocí, velmi pravděpodobně dojde k zablokování řady místních politických sy stémů v případech, že starosta nebude mít podporu nadpoloviční většiny zastupitelstva. A další otázka se nabízí: má mít nějakou souvislost způsob volby starosty se způsobem volby zastupitelstva? Starosta musí nutně být volen většinovým systémem (zdaleka se však nemusí jednat nezbytně o formuli absolutní většiny). Jak ale má být voleno zastupitelstvo? Také většinově, nebo poměrně? Zcela na okraj pak poznamenejme, že zásadním rozšířením starostových pravomocí by vývoj českého obecního zřízení opsal kruh a vrátil se před rok 1918.

76


4.3.4 Obecní úřad a tajemník Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta(ové), tajemník obecního úřadu a zaměstnanci obce zařazení do OÚ. V krajním případě má obecní úřad dva „členy“ – starostu a místostarostu, a to tam, kde nemá obec žádné zaměstnance zařazené do OÚ. OÚ se může členit na odbory; o dělení rozhoduje rada, tam, kde není zřízena, zastupitelstvo. V současnosti neexistuje povinnost členit úřad na odbory, a to dokonce ani v obcích s pověřeným obecním úřadem. OÚ plní v samostatné působnosti obce úkoly, které mu uloží zastupitelstvo a rada, napomáhá výborům a komisím v jejich činnosti. Dále vykonává státní správu v oblasti přenesené působnosti. V obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností (tedy v tzv. obcích II. a III. stupně) se povinně zřizuje funkce tajemníka OÚ. Ostatní obce mají možnost, nikoli povinnost funkci tajemníka zřídit. (Podle zákona č. 367/1990 Sb. to byla povinnost všech městských obcí a městských částí.) Tajemník je odpovědný starostovi za plnění úkolů OÚ v obou působnostech obce. Tam, kde není funkce tajemníka zřízena či obsazena, plní jeho pravomoci starosta. Tajemník: zajišťuje výkon přenesené působnosti s výjimkou těch záležitostí, které jsou svěřeny radě nebo zvláštnímu orgánu obce, plní úkoly uložené zastupitelstvem, radou nebo starostou, stanoví platy všem zaměstnancům obce zařazeným do OÚ, plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele vůči zaměstnancům obce zařazeným do OÚ, vydává spisový, skartační a pracovní řád OÚ a další vnitřní směrnice OÚ, pokud je nevydává rada, účastní se schůzí zastupitelstva a rady s hlasem poradním. Nesmí vykonávat funkce v politických stranách a politických hnutích, jejich členem ale může být. Ty písemnosti, které vyhotovuje orgán obce (tedy i OÚ) v samostatné působnosti, se označují v záhlaví uvedením slova „obec“ („město“, „městys“); v přenesené působnosti pak slovy „obecní úřad“ („městský úřad“, „úřad městyse“). (§§ 109–111 zákona č. 128/2000 Sb.)

77


4.3.5 Výbory zastupitelstva, komise rady Zastupitelstvo může zřídit své iniciativní a kontrolní orgány v podobě výborů. Stejně tak si může zřídit rada své iniciativní a kontrolní orgány komise. Zastupitelstvo nemůže zřizovat komise a rada nemůže zřizovat výbory. V obcích, kde není ustavena rada, zřizuje komise nikoli zastupitelstvo, ale starosta. Zastupitelstvo má vždy povinnost zřídit dva výbory – kontrolní a finanční. V obcích, kde žije podle posledního sčítání lidu alespoň 10 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české, zřizuje zastupitelstvo povinně také výbor pro národnostní menšiny. Členy tohoto výboru jsou i zástupci národnostních menšin, pokud je deleguje svaz utvořený podle zvláštního zákona; příslušníci národnostních menšin musí vždy tvořit nejméně polovinu všech členů výboru. Na členy a strukturu komisí neklade zákon, narozdíl od členů a struktury výborů, žádné požadavky. Předsedou výboru musí vždy být zastupitel (kromě osadního výboru, viz níže). Počet členů výboru musí být lichý. Výbor se schází podle potřeby, jeho usnesení se vyhotovuje písemně a podepisuje je předseda výboru. Usnesení je platné, jestliže s ním vyslovila souhlas nadpoloviční většina všech členů výboru. Výbor plní úkoly, kterými jej pověří zastupitelstvo obce. Ze své činnosti odpovídá výbor zastupitelstvu obce. Finanční a kontrolní výbory jsou nejméně tříčlenné. Jejich členy nemohou být starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu. Oba výbory mají pevně stanovenou část své práce. Finanční výbor: provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce; plní další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. Kontrolní výbor: kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce, je-li zřízena; kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti; plní další kontrolní úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. V částech obce může (ale nemusí) zřídit zastupitelstvo osadní nebo místní výbory. Osadní výbor má minimálně tři členy. Počet jeho členů a konkrétní

78


složení určí zastupitelstvo. Členy osadního výboru jsou občané, kteří jsou přihlášeni k trvalému pobytu v té části obce, pro kterou je osadní výbor zřízen. Osadní výbor: předkládá zastupitelstvu, radě a výborům návrhy týkající se rozvoje části obce a rozpočtu obce, vyjadřuje se k návrhům předkládaným zastupitelstvu a radě k rozhodnutí, pokud se týkají části obce, vyjadřuje se k připomínkám a podnětům předkládaným občany obce, kteří jsou hlášeni k trvalému pobytu v části obce, orgánům obce. Požádá-li předseda osadního výboru na zasedání zastupitelstva obce o slovo, musí mu být uděleno. Komise předkládají stanoviska a náměty komise radě. Její členy vybírá rada. Komise je rovněž výkonným orgánem, jestliže jí byl svěřen výkon přenesené působnosti. Pak může být jejím předsedou jen osoba, která prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti komisi svěřené přenesené působnosti. Komise je ze své činnosti odpovědna radě obce; ve věcech výkonu přenesené působnosti na svěřeném úseku odpovídá starostovi. (§§ 117–122 zákona č. 128/2000 Sb.) Oním zvláštním typem komise může být komise přestupková, která projednává přestupky. Jejím předsedou může být pouze osoba s právnickým vzděláním (magisterský stupeň oboru právo) nebo osoba se zkouškou zvláštní odborné způsobilosti. Nicméně přestupková komise může mít i jiný statut – nemusí ji zřizovat a její členy jmenovat rada, jako u ostatních komisí, ale může být se stejným názvem zřízena jako zvláštní orgán obce (podobně jako např. krizový štáb obce). V tom případě její členy jmenuje starosta. (Koudelka, 2007, 214–215) V oblasti výborů a komisí došlo od roku 1990 ke změně – až do zákona z roku 2000 existovaly pouze komise, které zřizovala rada. Kontrolní a finanční komise přitom byly obligatorní.

4.3.6 Správce obce Naprosto zvláštním (a výjimečným) institutem na komunální úrovni je správce obce. Ten, striktně vzato, není orgánem obce, ale v „mezidobí“ přebírá působnost všech hlavních obecních orgánů, od zastupitelstva po starostu. Od roku 2006 je jmenován z řad zaměstnanců státu zařazených do Ministerstva vnitra právě tímto ministerstvem. Je klasickou ukázkou

79


centralizačních tendencí, že do té doby byl jmenován ředitelem krajského úřadu, resp. přednostou okresního úřadu. Správce, který stojí v čele obecního úřadu, zabezpečuje výkon přenesené působnosti a nezbytné úkoly v samostatné působnosti. Kromě schválení rozpočtu a hospodaření podle něho nemůže provádět žádné úkony vyhrazené zastupitelstvu. Kdy je správce obce jmenován? Jestliže se v obci neuskuteční vyhlášené volby pro nedostatek kandidátů nebo z důvodu neustavení okrskové volební komise (pojistka proti nekonání stávajícího starosty). Jestliže je rozpuštěno zastupitelstvo z důvodu svého nezasedání po dobu delší šesti měsíců nebo z důvodu nerespektování výsledků místního referenda. Jestliže není po dobu šesti měsíců obsazena funkce starosty. Jestliže dojde ke sloučení obcí nebo oddělení části obce k 1. lednu. Správce obce končí svou činnost dnem ustavujícího zasedání zastupitelstva nebo zvolením starosty. Správce je povinen podat zastupitelstvu zprávu o výkonu své funkce, o stavu hospodaření a majetku obce. Zastupitelstvo se může bránit, pokud se domnívá, že svou činností způsobil obci škodu – pak nastupuje právní odpovědnost státu za způsobenou škodu. (Koudelka, 2007, 226–227)

4.4 Místní referendum Místní referendum je v současnosti jediným nástrojem přímé demokracie v ČR, jež je trvale upraven zákonem (nepočítáme-li ad hoc ústavním zákonem vyhlášené referendum o vstupu ČR do EU v roce 2003). Upravuje jej zákon č. 22/2004 Sb. o místním referendu. Občané mohou v místním referendu rozhodovat o všech otázkách samostatné působnosti obce s výjimkou rozpočtu, místních poplatků, ustanovování do volených funkcí (starosta, místostarosta, členové rady apod.), věcí podléhajících správnímu řádu a věcí, o nichž se referendum konalo v posledních 24 měsících. Referendum může vyhlásit přímo zastupitelstvo ze své vůle. V případě, že návrh na vypsání referenda podá petice podepsaná příslušným počtem

80


občanů, musí jej zastupitelstvo vyhlásit. V obcích do 3 000 obyvatel to je 30 %, s 3 001–20 000 obyvateli 20 %, s 20 001–200 000 obyvateli 10 %, nad 200 000 obyvatel 6 % oprávněných osob. Výsledek referenda je pro zastupitelstvo závazný a musí jej provést; pokud tak neučiní, je splněna nutná podmínka pro jeho rozpuštění. Referendum je v současnosti platné v případě, že se jej zúčastní alespoň 50 % oprávněných občanů. Rozhodnutí pak je přijato v případě, že s ním souhlasí alespoň 50 % zúčastněných; výjimkou jsou referenda o oddělení části obce, slučování a připojení obce, kde je, jak již bylo v této kapitole zmíněno, k platnosti nutný souhlas nadpoloviční většiny všech oprávněných občanů, bez ohledu na účast. Je nutné podotknout, že v případě „běžného“ místního referenda je vyžadovaný limit volební účasti nástrojem politického boje. Vyjádřením politického postoje je totiž v takovém případě i neúčast, která snižuje šance na úspěch referenda. Typickým příkladem využití této strategie bylo referendum o přesunu brněnského vlakového nádraží v roce 2004. Tehdy bylo Zastupitelstvo města Brna nuceno vypsat referendum na návrh petice. Nicméně hlavní politická síla radnice – ODS – vyzývala občany k neúčasti v referendu. Ačkoli se 85,8 % zúčastněných voličů vyslovilo proti přesunu, výsledek referenda nebyl pro zastupitelstvo závazný, neboť se jej zúčastnilo pouze 24,9 % voličů. (Srov. Tůma, 2006) Je paradoxem, že místní referendum není garantováno ústavou, přesto jako jediné v současnosti v ČR funguje; obecné (celostátní) referendum zakotvuje ústava, nicméně neexistuje prováděcí zákon. S existencí institutu místního referenda počítal již první polistopadový obecní zákon z roku 1990. Ten stanovoval, že místním referendem rozhodují občané v případě sloučení nebo rozdělení obce, požádá-li o to alespoň jedna třetina zastupitelů nebo desetina občanů obce starších 18 let. Místní referendum se nemůže konat o věci, která již byla rozhodnuta zastupitelstvem. (§ 26 zákona č., 367/1990 Sb.) Zákon o referendu, který umožnil jejich konání, byl přijat v roce 1992, účinnosti nabyl k 1. červenci 1992. Kromě dnes platného negativního vymezení (o čem nelze referendum konat) se referendum nemohlo konat v průběhu posledních šesti měsíců volebního období zastupitelstva. Vyžadované počty podpisů pro návrh referenda jsou od roku 1992 stejné. Referendum vyhlašovala až do roku 2004 rada (oproti dnešnímu zastupitelstvu). Největší rozdíl se týkal nutného kvóra pro závaznost výsledků referenda. U záležitostí spojených s rozdělením či sloučením obce bylo shodné s dnešním stavem, ve všech ostatních věcech se ale vyžadovala pouze ale-

81


spoň čtvrtinová účast a z ní nadpoloviční většina zúčastněných. (Zákon č. 298/1992 Sb.) Toto kvórum bylo zásadně navýšeno až novým zákonem z roku 2004, který nabyl účinnosti k 1. únoru 2004. 1

1

82

Obtížnost vzniku nové obce dokládá jeden z nejnovějších případů. Dne 6. září 2008 rozhodli občané Petrova nad Desnou (okr. Šumperk) o oddělení od Sobotína. Referenda se zúčastnilo 602 z 958 (62,8 %) oprávněných voličů, souhlas s oddělením vyjádřilo 505 lidí (83,9 % ze zúčastněných, 52,7 % všech). Šlo již o druhý pokus, přičemž v roce 1995 k osamostatnění scházelo 20 hlasů; v roce 2008 jich bylo o 25 víc, než bylo nutné. Petrov nad Desnou byl samostatnou obcí před druhou světovou válkou (v době německé okupace byl součástí sousedního Rapotína), poté od roku 1946 do roku 1980. V roce 1980 byl připojen k Sobotínu. V Petrově žije 1 260 obyvatel, Sobotín jich má 1 200. (Srov. Kubová, 2008)

5. Vývoj komunálního volebního systému od roku 1990 do současnosti

5.1 Volební legislativa Po roce 1990 platily na území České republiky v zásadě čtyři zákony upravující průběh komunálních voleb. Prvním z nich byl zákon č. 368/1990 Sb. o volbách do zastupitelstev v obcích ze září 1990 (konaly se podle něj řádné listopadové volby 1990), druhým zákon č. 298/1992 Sb. o volbách do zastupitelstev v obcích a místním referendu (nekonaly se podle něj žádné řádné volby), třetím zákon č. 152/1994 Sb. o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů (proběhly podle něj řádné volby 1994 a 1998) a čtvrtým zákon č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů (konaly se podle něj volby od roku 2002). Fakticky tak byly po roce 1990 důležité tři zákony (1990, 1994, 2001), které budou základem pro následující analýzu. Komunální volební systém po roce 1990 odráží stošedesátiletou tradici obecní samosprávy v českých zemích (s padesátiletým přerušením ve 20. století). Inspirační zdroje jeho stávající podoby musíme hledat v období tzv. první republiky (viz kapitolu 3). Základem volebního systému v roce 1990 byl ale (v rozporu s prvorepublikovou tradicí) systém volných kandidátních listin, který byl později mírně modifikován na poměrný volební systém s částečně vázanými kandidátkami zvýhodňující malé strany. (Outlý, 2004, 38–39) Po velkých politických diskusích konce 90. let, vyvolaných především značnou roztříštěností zastupitelstev, jež byla způsobena „nadreprezentací“ malých stran zapříčiněnou používanou volební formulí, došlo k současné kompromisní úpravě (z roku 2001), jež změnila především užívanou formuli a zavedla tzv. uzavírací klauzuli (viz níže).

83


Téma komunálního volebního systému bylo jednou z částí tzv. Tolerančního patentu – dodatku ke Smlouvě o vytvoření stabilního politického prostředí (tzv. opoziční smlouvě). Tzv. Toleranční patent uzavřely 14. ledna 2000 Občanská demokratická strana a Česká strana sociálně demokratická. Změna způsobu volby místních zastupitelstev byla obsažena v Dohodě č. 2 o základních parametrech změny volebního systému, v článku II. Územní samospráva: „…U obcí a měst je cílem provedení úpravy zákona na základě existujících zkušeností a dosažení vyšší stability zvolených orgánů s tím, že bude zavedena uzavírací klausule; dojde ke změně metody rozdělování mandátů tak, aby nedocházelo k nerovnému vztahu mezi počtem získaných hlasů a získaných mandátů; bude zvýšen počet zastupitelů, po jejichž odstoupení dojde k vypsání nových voleb tak, aby nové volby byly vyhlášeny, pokud počet členů zastupitelstva poklesne pod hranici usnášeníschopnosti; bude zvýšeno procento hlasů pro kandidáta umožňující změnu pořadí na kandidátce.“ (Společné prohlášení delegací ODS a ČSSD ze dne 14. 1. 2000, Dohoda č. 2). Na základě této dohody skutečně vznikl vládní návrh komunálního volebního zákona, který byl Parlamentem ČR projednáván v letech 2000–2001. Ve výsledné podobě, která 27. října 2000 opustila Sněmovnu a kterou 5. března 2001 zamítl Senát, bylo obsaženo jak zavedení uzavírací klauzule, tak změna volební formule ze Sainte-Laguë na upravenou d’Hondtovu metodu. (Blíže viz níže, k oběma metodám a jejich účinkům srov. Havlík, Šedo, Čaloud, 2004, 124–127.) Rovněž byl upraven počet neobsazených mandátů nutných k předčasným volbám. V návrhu ani ve Sněmovnou doplněném textu však nebylo zapracováno zvýšení 10% přesahu průměru kandidátky nutného ke změně pořadí. Senát však provedl v zákonu několik úprav, z nichž za nejzávažnější lze označit změnu systému volebního dělitele z upravené d’Hondtovy varianty na „klasickou“ – Senát tedy navrhl změnit prvního dělitele z hodnoty 1,42 na 1. Varianta s hodnotou 1,42 by zejména při menších volebních obvodech podstatně zvýhodňovala volební strany s nejvyšším počtem získaných hlasů. Takto upravenou verzi ovšem Sněmovna 3. dubna 2001 zamítla a zákon tak platit nezačal.1 (Návrh zákona vč. průběhu schvalování viz Sněmovní tisk 584.) Teprve poté byl přijat současný komunální volební zákon, který je detailně analyzován níže. Velká část debat nad českým komunálním volebním systémem se pojí s pojmy „spravedlnost“, či „nespravedlnost“. To je ovšem mylné uvažování. Ve volebních systémech nejde o spravedlnost. Volební systém nikdy neustaví zastupitelské těleso, které by zcela věrně odráželo rozvržení zájmů společnosti (pokud by nemělo totožný počet členů, jako má celá společnost).

84

Vývoj komunálního volebního systému od roku 1990 do současnosti

Vždy dochází ke zkreslení poměru zastoupení zájmů. Volební systémy mohou napomáhat ustavení co nejreprezentativnějšího zastupitelského sboru (za cenu snížení akceschopnosti), nebo naopak zajistit akceschopnost (za cenu snížení reprezentativnosti). Ani jedna z těchto vlastností se nepojí s kategoriemi dobro/zlo, resp. spravedlnost/nespravedlnost. Přemýšlíme-li o českém komunálním volebním systému, je namístě uvažovat o (dis)proporcionalitě, ovšem bez vazby na zmíněné normativní kategorie. Jednoduše řečeno: hodnocení, že ta či ona změna systému vede k větší disproporcionalitě výsledků, není „špatnou“ zprávou. Po celé období od roku 1990 lze komunální volby charakterizovat následovně: konají se tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, podle zásad poměrného zastoupení na čtyřleté funkční období.

5.2 Volební právo Již od roku 1990 platí stejný věkový cenzus aktivního i pasivního volebního práva – 18 let, stejně jako podmínka trvalého pobytu v obci, státní občanství ČR (resp. do roku 1992 ČSFR) a právní způsobilost. Od roku 2001 je podmínka státního občanství ČR změkčena. Volit a být voleni mohou být i neobčané ČR, pokud jsou občany jiného státu, jimž právo volit přiznává mezinárodní úmluva (v této chvíli občané EU). Negativně je aktivní volební právo vymezeno proti těm, kdo jsou ve výkonu trestu odnětí svobody, mají nařízené omezení svobody z důvodu ochrany zdraví lidu, případně pracují jako vojáci z povolání v zahraničí (a nemohou se vzdálit). Do profesionalizace české armády byl překážkou k výkonu volebního práva výkon základní nebo náhradní vojenské služby. Podle zákona z roku 1994 byl také překážkou výkonu aktivního volebního práva výkon vazby a zadržení. Pasivní volební právo přiznává zákon každému, kdo splňuje všechna předchozí vymezení – bez omezení výkonem trestu či vojáky profesionály v zahraničí. Jak tito vojáci, tak vězni, byť nemohou volit, mohou být ve svých obcích voleni. (§ 3 zákona č. 368/1990 Sb., §§ 5–6 zákona č. 152/1994 Sb., §§ 4–5 zákona č. 491/2001 Sb.) Funkce člena zastupitelstva (nikoli kandidáta) nebyla podle zákona z roku 1990 slučitelná s funkcemi soudce, prokurátora prokuratury, v jejímž obvodu působnosti je zastupitelstvo, příslušníka bezpečnostního sbo-

85


ru či pracovníka téhož zastupitelstva, jakož i pracovníka úřadu vykonávajícího státní správu, vždy v případě, že se působnost těchto složek vztahovala na územní obvod zastupitelstva. (§ 4 zákona č. 368/1990 Sb.) Zákon z roku 1994 zapovídal funkci člena zastupitelstva pracovníkům obce zařazeným do jejího úřadu, dále pracovníkům pověřeného obecního úřadu, okresního úřadu a finančního úřadu, které měly působnost vztahující se na územní obvod zastupitelstva, pokud přímo vykonával státní správu vztahující se k působnosti zastupitelstva. (§ 7 zákona č. 152/1994 Sb.) Po roce 2001 nesmí být zastupitel zaměstnancem obce zařazeným do patřičného obecního úřadu, zaměstnancem příslušného pověřeného obecního úřadu nebo krajského či finančního úřadu (to vše tehdy, pokud vykonává na úřadě přímo státní správu vztahující se k územní působnosti obce), nesmí být ve funkci jmenované starostou, funkce člena zastupitelstva je dále neslučitelná s výkonem státní služby podle služebního zákona. (§ 5 zákona č. 491/2001 Sb.) Funkce zastupitele je navíc neslučitelná s funkcí soudce, státního zástupce, člena, viceprezidenta a prezidenta NKÚ a inspektora a předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů. Neslučitelnost funkcí nebrání v kandidatuře, dokonce ani v ujmutí se mandátu po zvolení. Do tří dnů od ustavujícího zasedání však musí daný člen zastupitelstva učinit právní úkon směřující k odstoupení z neslučitelné funkce. Do tří měsíců pak musí předložit doklad o tom, že důvod neslučitelnosti pominul. Obdobně tomu je v případě, že nastoupí náhradník s neslučitelností v průběhu funkčního období. (Koudelka, 2007, 169–170) Výrazným pokusem o mocenský zásah z úrovně centrální na místní byl zákon č. 96/2005 Sb. o střetu zájmů. Ačkoli nakonec nevstoupil v platnost v původně zamýšlené podobě,2 přesto znamenal jeden z nejvážnějších zásahů státu do obecní samosprávy po roce 1989. Zákon platil od 1. března 2005 do 23. června 2005. Zaváděl neslučitelnost funkcí člena zastupitelstva obce s funkcí statutárního orgánu příspěvkové organizace této obce (základní školy, kulturní domy apod.). Pro krajské zastupitele, zastupitele hlavního města Prahy a zastupitele ORP stanovil povinnost sdělovat informace o majetku a některých vykonávaných činnostech jich samých i jejich manželů(ek). Důležité však bylo, že jak neslučitelnost funkcí, tak povinnost v oblasti majetkových přiznání nestanovili zákonodárci až pro následující volební období, ale pro úřadující zastupitele. V době trvání jejich mandátu jim tedy změnili podmínky jeho výkonu. V jeho důsledku přišlo několik zastupitelů o svůj mandát. Zákon však byl nakonec nálezem Ústavního soudu č. 283/2005 Sb. zrušen. Ne kvůli zmíněnému „vstupu“ státu do existujícího mandátu, ale kvůli vadné proce-

86


duře jeho přijetí, kdy jej předseda Poslanecké sněmovny vyhlásil i přesto, že s ním nevyslovil souhlas Senát.3

5.3 Vznik a zánik mandátu Od roku 1990 platí v nezměněné podobě zásada, že mandát člena zastupitelstva vzniká zvolením; za to je považováno ukončení hlasování (v případě řádných voleb tedy v současnosti druhý den konání voleb – sobota – 14 hodin; stává se tedy, že kandidát už je zvoleným zastupitelem, aniž o tom kdokoli ví, neboť ještě nejsou sečteny výsledky). Mandát může zaniknout v zásadě následujícími způsoby: odmítnutím slibu člena zastupitelstva obce nebo složením slibu s vý hradou, rezignací, která je v současnosti chápána jako den, kdy starosta obdrží písemnou rezignaci člena zastupitelstva obce na jeho mandát (starosta podává rezignaci na zasedání zastupitelstva obce); rezignaci nelze vzít zpět, úmrtím člena zastupitelstva obce, prvním dnem voleb do zastupitelstva obce, dnem sloučení obcí nebo připojení obce k jiné obci. Podle zákona z roku 1990 zanikl automaticky mandát také ve chvíli, kdy člen zastupitelstva přestal být volitelný (typicky např. změnil trvalé bydliště mimo území obce), když soud pravomocně vyslovil ztrátu mandátu z důvodu dopuštění se úmyslného trestného činu; rada dále vyslovovala ztrátu mandátu z důvodu neslučitelnosti funkcí. (§ 50 zákona č. 368/1990 Sb.) V roce 1994 došlo k posunu, který trvá dodnes. Pro případy ztráty volitelnosti, pravomocného rozhodnutí soudu odsuzujícím zastupitele za úmyslný trestný čin a neslučitelnosti funkcí vyslovovalo zánik mandátu zastupitelstvo na své nejbližší schůzi. Pokud tak neučiní, požádal přednosta okresního úřadu (od roku 2003 ředitel krajského úřadu) o svolání mimořádného zasedání zastupitelstva; pokud ani na tomto zasedání nedošlo k vyslovení zániku mandátu, zanikal mandát okamžikem, kdy to vyslovil přednosta (ředitel). (§ 28 zákona č. 367/1990 Sb., § 55 zákona č. 152/1994 Sb., § 55 zákona č. 491/2001 Sb.)

87


5.4 Volební dny, vyhlášení voleb Zákon z roku 1990 počítal s jediným volebním dnem platným pro celé území ČR, který vyhlašovalo předsednictvo České národní rady (ČNR) nejpozději 75 dnů přede dnem konání voleb. Tato pravomoc byla předsednictvu ČNR přiřčena z toho důvodu, že obecní zřízení bylo v době československé federace po roce 1990 v kompetenci republikových („národních“) orgánů, kde tento orgán vykonával funkce kolektivní hlavy státu. Volby se měly konat od 8.00 do 20.00, přičemž rada MNV (a následně její nástupce obecní rada) měla v případě specifických místních potřeb možnost stanovit začátek na dřívější a konec na pozdější hodinu. (§ 24 zákona č. 368/1990 Sb.) V roce 1990 se volby konaly v sobotu 24. listopadu. V roce 1994 byla logicky pravomoc vyhlašovat volby přesunuta na prezidenta ČR (jako kontrasignovaná pravomoc), přičemž došlo jednak k prodloužení termínu na 90 dnů před konáním voleb, jednak k zákonnému rozšíření počtu volebních dní na dva (dodatečné a nové volby se ale konají pouze v jediném dni). V případě konání voleb ve dvou dnech začínaly první den ve 14.00 a končily ve 22.00, druhý den se pak konaly v 7.00–14.00. Starosta měl podle zákona právo pro oba dny posunout začátek hlasování o dvě hodiny dopředu. V případě jednodenních voleb se volilo mezi 7.00 a 20.00, přičemž opět v případě místních potřeb mohl starosta posunout začátek hlasování o dvě hodiny dopředu. V obcích menších než 1 000 obyvatel měl staro sta i pravomoc u jednodenních voleb stanovit konec hlasování na dřívější hodinu, nejdříve ale na 16.00. (§ 3 zákona č. 152/1994 Sb.) Podle tohoto zákona se celostátní „dvoudenní“ volby konaly 18.–19. listopadu 1994 a 13.–14. listopadu 1998. Do této oblasti nepřinesl zákon z roku 2001 podstatnější změny. Jedinou výjimkou se v tomto směru stalo časové vymezení voleb, kdy došlo jednak k posunutí začátku hlasování druhý den na 8.00, jednak ke zrušení práva starostů na předsunutí začátku hlasování. Zákon také explicitně stanoví termín konání „dvoudenních“ voleb na pátek a sobotu, tedy ustanovení, které předchozí zákon předpokládal, byť jasně nedeklaroval. Vše ostatní zůstalo nezměněno. Došlo také k jednomu možnému „ulehčení“ – pokud se „dvoudenní“ komunální volby nekonají současně s volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, Senátu Parlamentu ČR či krajských zastupitelstev má předseda okrskové volební komise pravomoc v případě, že odvolí všichni voliči zapsa-

88


ní do výpisu ze seznamu voličů daného okrsku volby ukončit; sčítat se však může začít až druhý den voleb ve 14.00. (§§ 3, 39 zákona č. 491/2001 Sb.)

5.5 Volební kampaň Volební zákony řeší i téma volební kampaně. Zde došlo za necelých 20 let k podstatnému vývoji. V roce 1990 zákon stanovil, že volební kampaň probíhá v období počínající 25. dnem a končící 48 hodin před zahájením voleb. MNV měl dokonce zákonnou povinnost vyhradit veřejnou plochu pro vylepování předvolebních plakátů, přičemž její využívání muselo odpovídat zásadě rovnosti volebních stran. Ty také měly rovný přístup k místním veřejným shromažďovacím prostorám a místním veřejným sdělovacím prostředkům. Nicméně privilegovány byly politické strany, které měly (narozdíl od nezávislých uskupení) rovný přístup ke státním veřejným sdělovacím prostředkům. Zákon podrobně řešil i osmačtyřicetihodinové moratorium, kdy byla zakázána volební agitace slovem, písmem, zvukem i obrazem ve státních a místních veřejných sdělovacích prostředcích, v budovách, kde sídlily okrskové volební komise a v jejich bezprostředním okolí, vylepování plakátů a konání předvolebních shromáždění. (§ 28 zákona č. 367/1990 Sb.) Volební zákon z roku 1994 zkrátil dobu volební kampaně na 10 dnů před zahájením voleb, konec byl ponechán na 48 hodinách. Uváděl i spíše zbožné přání než vymahatelnou normu – a sice, že kampaň musí probíhat čestně a poctivě. Zřízení veřejné plochy pro vylepení volebních plakátů už nebylo povinností; pouze zůstal zachován požadavek rovnosti v případě jejího zřízení. Specifikace zákazu kampaně v době 48 hodin před volbami a ve dny voleb zůstala prozatím zachována; nově se také řešilo zveřejňování výsledků předvolebních průzkumů veřejného mínění, jež bylo dovoleno pouze do sedmého dne přede dnem voleb. V den voleb bylo zakázáno konat výzkumy v objektu s volební místností. Zveřejňovat výsledky volebních průzkumů bylo také zakázáno v průběhu voleb až do uzavření volebních místností. (§ 32 zákona č. 152/1994 Sb.) V roce 2001 došlo opět ke změně. Ze zákona zmizelo časové vymezení kampaně, odpadlo také definování zakázaných věcí v době 48 hodin před volbami. Starosta má stále jen možnost, nikoli povinnost vyhradit plochu

89


pro vylepení volebních plakátů, a to nejméně 10 dnů přede dnem voleb. Zůstává obtížně vymahatelný požadavek rovnosti kandidujících volebních stran. V době počínající třetím dnem přede dnem voleb a končící ukončením hlasování nesmějí být žádným způsobem zveřejňovány výsledky předvolebních a volebních průzkumů. Ve dny voleb je zakázána volební agitace a propagace v objektu, v němž je umístěna volební místnost, a v jeho bezprostředním okolí. (§ 30 zákona č. 491/2001 Sb.)

5.6 Volební strany, nezávislí kandidáti Již od roku 1990 je používán termín volební strana. Oproti prvorepublikovým tradicím, na něž jinak polistopadový komunální systém výrazně navazuje, mají možnost usilovat o mandáty v zastupitelstvech nejen politické strany a jejich koalice, ale i jednotliví nezávislí kandidáti (NK), případně jejich sdružení (SNK) či koalice těchto sdružení. Dvakrát byl učiněn pokus o znemožnění možnosti kandidatur nezávislých – v roce 1994 (znemožnit kandidaturu sdružením) a v roce 2001 (jednotlivým nezávislým). Ani v jednom případě nebyla snaha úspěšná. Kandidují-li registrované politické strany, hnutí či jejich koalice, nemusí pro svou kandidaturu v jednotlivých zastupitelstvech splňovat žádnou další podmínku. Dokonce není ani nutné, aby alespoň jeden z kandidátů byl členem kandidující strany. Každá politická strana může být členem pouze jedné volební strany pro jednu obec. Každý kandidát může být uveden pouze na jedné listině. Na kandidátní listině může být od roku 1990 uvedeno nejvýše tolik kandidátů, kolik má být v daném obvodu obsazeno mandátů. V roce 2001 došlo k pozitivnímu posunu, který se týká nejmenších zastupitelstev o velikosti do sedmi členů. V obcích s takto velkými (či spíše malými) zastupitelstvy často docházelo k tomu, že kandidovalo právě tolik kandidátů, kolik mělo být zvoleno zastupitelů, často na jediné kandidátce. V případě zániku mandátů tří zastupitelů – ať již odstoupením, úmrtím či jinak (za něž logicky nebyl žádný náhradník) – totiž byly tyto obce nuceny vypsat nové volby. Proto dal zákon právě těmto nejmenším obcím šanci podobné kolizní situaci předejít. V obcích (nikoli obvodech!), kde se má volit sedm a méně členů zastupitelstva obce, může volební strana na kandidátní listině uvést nejvýše tolik kandidátů, kolik činí počet členů volených do příslušného

90


zastupitelstva obce zvýšený o jednu třetinu a zaokrouhlený na celé číslo dolů. (§ 22 zákona č. 491/2001 Sb.) V případě pětičlenných zastupitelstev to je šest kandidátů, u šestičlenných zastupitelstev osm kandidátů a v nejčastějším případě sedmičlenných zastupitelstev devět kandidátů. Forma jednotlivých nezávislých kandidátů (tato forma je nejčastější v malých obcích do 350 obyvatel s nejvýše devítičlenným zastupitelstvem – srov. Hudák, Jüptner, Svoboda, 2003, 32–33), kdy každý kandiduje takříkajíc „za sebe“, vyžaduje, aby kandidát pro svoji kandidaturu sehnal dostatečný počet podpisů oprávněných voličů, stejně jako forma SNK. Jedna varianta fungovala v letech 1990–1994, druhá od roku 1994 dodnes. Vymezení minimálního počtu podpisů (vždy z počtu obyvatel obce, nikoli voličů) ukazuje tabulka 5.1. Tab. 5.1 Minimální nutná podpora pro kandidaturu NK a SNK od roku 1990 1990–1994 počet obyvatel v obvodě

od roku 1994

minimální počet z obyvatel obce u NK i SNK

počet obyvatel v obvodě

minimální počet z obyvatel obce u NK

minimální počet z obyvatel obce u SNK

do 1 000

20

do 500

5%

7%

1 001–3 000

30

501–3 000

4 %, nejméně 25

7%

3 001–20 000

100

3 001–10 000

3 %, nejméně 120

7%

20 001–50 000

200

10 001–50 000

2 %, nejméně 600

7%

nad 50 000

400

50 001–150 000

1 %, nejméně 1000

7%

nad 150 000

0,5 %, nejméně 1 500

7%

Zdroj dat: Outlý 2004, 20–21

Z tabulky je zřejmé, že úprava z roku 1994 znamenala jednoznačné zpřísnění, a to zvláště pro SNK. Např. v případě Prahy se limit pro kandidaturu SNK zvýšil ze 400 podpisů na cca 84 000, u NK ze 400 na 6 000. Při prosté matematické operaci lze zjistit, že ve městech větších než 14 300 obyvatel je snazší založit politickou stranu, k jejíž registraci zákon vyžaduje 1 000 podpisů, nežli postavit kandidátku SNK, u jednotlivého NK. Tatáž situace nastává ve městech s více než 50 000 obyvateli. Úmysl zákonodárce tak byl zcela jednoznačný – ztížit přístup nezávislých kandidátů ke kandidatuře. V reakci na to došlo k poměrně logické reakci – a sice k zakládání subjektů, jež jsou formálně stranami, ale mají v názvu slovo „nezávislost“, příp. nějaké místní či regionální vymezení. Tak již pro volby 1994 vznikly Iniciativa pražský občanů, Pražané Praze, Sdružení pražských nezávislých

91


či Sdružení nezávislých kandidátů města České Budějovice. (Srov. Balík, 2008a, 56) Postupem času (spolu se zpřísňováním legislativy dotýkající se především hospodaření stran) se tato činnost centralizovala, když vznikly „nezávislé“ strany s celostátní působností, jejichž cílem často nebývá snaha o politický úspěch na celostátní úrovni, ale pouze poskytnout „servis“ lokálním nezávislým, příp. pokusit se o úspěch na úrovni krajské (či senátní). Ze současných nejvýznamnějších „stran“ tohoto typu lze jmenovat Sdružení nezávislých (SN), SNK Evropští demokraté (SNK ED), Nezávislí (NEZ), Hnutí nezávislých pro harmonický rozvoj obcí a měst (HNHRM), Nestraníci (Nestr.), Nezávislá volba (NV) apod. Ačkoli byly původně ideově vymezené, časem se do téže funkční roviny posunuly strany jako Volba pro město (VPM), Demokratická regionální strana (DRS), Unie pro sport a zdraví (USZ) atd. Při jakýchkoli souhrnných analýzách (nikoli v rámci jedné municipality!) je účelné sčítat přinejmenším zisky NK, SNK, SN, SNK ED, NEZ, HNHRM, Nestr., NV, zřejmě i VPM, DRS a USZ. Všechny tyto formy jsou totiž v souhrnu výrazem téhož – nepodpory parlamentních stran a podpory nezávislosti.

5.7 Volební obvody Jednou z rozhodujících proměnných poměrných volebních systémů je velikost volebního obvodu, která je poměřována počtem mandátů, které se v daném obvodu rozdělují. Odborná literatura uvádí, že velikosti volebních obvodů se v praxi značně liší, přičemž se rozlišují tři kategorie velikostí: nízká (2–4 mandáty), střední (5–9 mandátů) a vysoká (10 a více mandátů). Čím větší je velikost volebních obvodů, tím proporčnější jsou volební výsledky. Někteří dokonce hovoří o tom, že velikost volebního obvodu je rozhodujícím činitelem, který má na proporcionalitu silnější dopad než jakýkoli jiný faktor. Malé volební obvody produkují tzv. uměle vytvořené většiny. V malých obvodech pak jsou nejvíce patrné rozdíly účinků jednotlivých volebních formulí (viz níže). (Srov. Havlík, Šedo, Čaloud, 2004, 127–130) V českém komunálním prostředí je drtivá většina zastupitelstev jedním volebním obvodem (až na výjimky – viz níže), je tudíž rozhodující velikost zastupitelstva. Následující tabulka udává proměnu vymezení velikosti zastupitelstev v letech 1990–2001.

92


Tab. 5.2 Zákonné vymezení velikosti zastupitelstva podle počtu obyvatel 1990–1994 počet obyvatel

do 3 000

1994–2001

počet zastupitelů 7–15

od 2001

počet obyvatel

počet zastupitelů

počet obyvatel

počet zastupitelů

do 500

5–9

do 500

5–154

501–3 000

7–15

501–3 000

7–15

3 001–20 000

15–30

3 001–10 000

11–25

3 001–10 000

11–25

20 001–50 000

25–40

10 001–50 000

15–35

10 001–50 000

15–35

nad 50 000

35–50

50 001–150 000

25–45

50 001–150 000

25–45

statutární města

50–70

nad 150 000

35–55

nad 150 000

35v55

Praha

70–80

Praha

70–80

Praha

55–70

Zdroj dat: Zákon č. 367/1990 Sb., 152/1994 Sb., 128/2000 Sb., 131/2000 Sb.

Co se týče městských částí územně členěných statutárních měst (tedy kromě Prahy), od roku 1994 pro ně platí totéž vymezení, jako pro obce. Podle zákona z roku 1990 městské části do 3 000 obyvatel měly mít zastupitelstva se 7–15 členy, s 3 001–20 000 obyvateli 15–30 členů, nad 20 000 obyvatel pak 25–50 členů. Pražské městské části mají od roku 2000 toto vymezení velikosti zastupitelstev: do 500 obyvatel 5–9 členů, 501–3 000 obyvatel 7–15, 3 001–10 000 obyvatel 11–25, 10 001–30 000 obyvatel 15–25, 30 001–70 000 obyvatel 25–35, nad 70 000 obyvatel 35–15. (Zákon č. 131/2000 Sb.) Od roku 1994 definují zákony oproti předchozímu období mírně pozměněné velikostní kategorie. Jedinou skutečně podstatnou proměnou procházely nejmenší obce. Zatímco v letech 1990–1994 a poté od roku 2003 mohla mít každá obec i patnáctičlenné zastupitelstvo, a tedy ustavit radu, v letech 1994–2003 byla tato možnost zapovězena obcím do 500 obyvatel. Informace, že počet členů zastupitelstva musí být lichý, jež se v některých textech objevuje, není pravdivá. Nemusí a nikdy nemusel být lichý; byť velká většina zastupitelstev lichý počet členů skutečně má. Nastavení různých velikostních kategorií zastupitelstev vede mj. k tomu, že v rámci ČR nejsou srovnatelné počty obyvatel připadající na jeden mandát. V nejmenších obcích do 500 obyvatel to může v být i v krajním případě i jeden obyvatel na mandát, nejvíce pak 100, v obcích od 501 do 3 000 obyvatel 34–429, v obcích s 3 001–10 000 obyvateli 121–910, v obcích s 10 001–50 000 obyvateli 286–3 334, v obcích s 50 001–150 000 obyvateli 1 112–6 000, v obcích nad 150 000 obyvatel nejméně 2 728, v Praze 17 800–22 500 obyvatel na mandát.

93


O tom, kolik bude mít příští zastupitelstvo členů, rozhodovala podle zákona z roku 1990 rada národního výboru nejpozději 70 dnů přede dnem voleb. Pokud rada toto rozhodnutí ve stanoveném termínu neučinila, volil se nejmenší možný počet zastupitelů (dle velikostních kategorií obcí). (§ 5 zákona č. 367/1990 Sb.) V tomto směru došlo v roce 1994 ke dvěma úpravám – rozhodnutí nečiní rada, ale „staré“ zastupitelstvo, a to nejpozději 85 dnů přede dnem voleb. (§ 28 zákona č. 152/1994 Sb.) K poslední úpravě došlo v roce 2000, kdy se změnil postup v případě, že zastupitelstvo nestanovilo velikost nového sboru – v takovém případě má nové zastupitelstvo stejný počet členů, jako zastupitelstvo „staré“. (§ 68 zákona č. 128/2000 Sb.) Ačkoli v převážné většině obcí platí, že se volí v jediném obvodě, jímž je celá obec, již od roku 1990 připouštěl zákon možnost rozdělit území, na němž se volilo zastupitelstvo, na menší části (obvykle se sociálně geografickou logikou, např. někdejší samostatné obce či sídla) a v nich volit patřičné „díly“ zastupitelstva. V případě dělení obce na obvody může jít jednak o snahu těsněji svázat voliče a jejich reprezentanty (ideálem jsou v takovém případě jednomandátové obvody), jednak ale také může jít o projev gerrymanderingu5. Podle prvního volebního zákona z roku 1990 měly určité obce (se zastupitelstvy většími než 30 členů) dokonce povinnost vytvořit volební obvody (nejpozději 70 dní před začátkem voleb), přičemž nejnižší možný počet zastupitelů volených v jednom obvodu činil 10, nejvyšší 20. Na druhé straně ale obce se zastupitelstvy menšími než 30 členů se na volební obvody členit nemohly. (§ 8 zákona č. 367/1990 Sb.) I v tomto případě se v roce 1994 zkrátila lhůta pro ustavení obvodů na 85 dnů před volbami. Pravomoc rozdělit obec na obvody byla přiřčena obcím se zastupitelstvy většími než 15 členů, povinnost to již nebyla pro žádnou obec. V obvodech se mohlo volit 5–15 zastupitelů. (§ 9 zákona č. 152/1994 Sb.) K poslední změně došlo v roce 2001. Lhůta 85 dnů zůstala zachována. V obcích do 10 000 obyvatel mohou být volební obvody vytvořeny tak, aby se v každém volilo aspoň 5 zastupitelů, v obcích s 10 001–50 000 obyvateli přinejmenším 7 zastupitelů, nad 50 000 minimálně 9 zastupitelů. Horní limit tak byl odstraněn. (§ 27 zákona č. 491/2001 Sb.) Praxe volebních obvodů má v poměrném systému většinové (a disproporční) účinky. V roce 2002 byla využita ve volbách do zastupitelstva hlavního města Prahy, do zastupitelstev sedmi pražských městských částí, do zastupitelstva statutárního města Olomouc a zastupitelstva v Lišově.

94


(Outlý, 2004, 32–33) V Olomouci např. vedlo ustavení volebních obvodů k tomu, že volební strana, která zvítězila co do počtu odevzdaných hlasů (ČSSD), získala o jeden mandát méně než strana, která skončila v počtu hlasů druhá (ODS). Ustanovení všech volebních zákonů ukazují, že úmysl zákonodárce šel spíše směrem těsnějšího propojení voličů a jejich zastupitelů, proto byly a jsou stanoveny ony minimální počty.

5.8 Způsoby volby Jak již bylo uvedeno, český komunální volební systém je poměrný (a to již od roku 1919), lze jej označit rovněž za listinný. Jeho definičním znakem je existence kandidátních listin předložených volebními stranami voličům. Listinné systémy lze rozdělit na několik kategorií. V případě tzv. přísně vázané kandidátní listiny nemá volič žádnou možnost měnit pořadí osob, ani hlasovat pro kandidáty z různých listin. Mandáty jsou kandidátům přiznávány výhradně podle pořadí stanoveného stranou. Tento systém umožňuje kandidujícím stranám silnou kontrolu výběru svých budoucích reprezentantů, stejně jako může usnadnit zvolení reprezentantů etnických a jazykových menšin, žen apod. Tento systém je v současnosti v komunálním prostředí výjimečný, přesto se s ním lze setkat např. v německé spolkové zemi Sársko a v některých rakouských spolkových zemích; v českém prostředí fungoval v době tzv. první republiky. Vázané kandidátní listiny fungují tak, že pořadí kandidátů sice také určuje nominující subjekt, volič ale může udělovat své preference. Volební systém pak stanovuje nutnou výši odevzdaných hlasů, který umožňuje kandidátovi „přeskočit“ na základě preferencí své spolukandidáty. Volič sice nemůže přidělovat preference kandidátům z různých stran, přesto má alespoň částečnou možnost ovlivnit, kdo se za danou stranu stane poslancem. Třetím typem jsou volné kandidátní listiny. I zde má sice první vliv na výběr kandidátů nominující subjekt, nicméně volič může vybírat své kandidáty z různých stran. Mandáty jsou přidělovány stranám na základě poměru všech preferencí udělených kandidátům dané strany, v jejím rámci pak ale kandidátům, kteří obdrželi nejvíce preferenčních hlasů. V této čisté podobě byl systém volné kandidátní listiny uplatňován v českých komunálních volbách v letech 1990–1994; poté došlo k částečné restrikci stano-

95


vením podílu, jehož musí kandidát dosáhnout oproti průměru kandidátky, aby se změnilo jeho pořadí na kandidátce. Otázka, jaké možnosti má volič při hlasování, je těsně spojena s problematikou politické participace, byť je na první pohled tato spojitost nezřetelná. Politická participace znamená zapojení členů politického systému do politického rozhodování tím, že se stávají podílníky na personálních a věcných rozhodnutích, čímž proces rozhodování přestává být záležitostí úzké elity. (Kleinfeld, 1996, 135) Na nejnižší – komunální – úrovni je bezprostřední participace, tedy přenesení rozhodovacích kompetencí ze zastupitelského tělesa na občany, zakotvena především v podobě místního referenda (věcné otázky), jíž se zabývá jiná kapitola této knihy. Nicméně za zprostředkovanou participaci může být považována i přímá volby starosty, případně možnost tzv. panašování a kumulování (personální otázky). (Schliesky, 1998, 309) Panašování znamená, že volič může vybírat kandidáty napříč jednotlivými kandidátkami, není omezen na jedinou z nich (je to tedy právo voliče sestavit hlasovací lístek podle svého uvážení ze všech předložených kandidátních listin). Kumulování znamená, že volič má možnost udělit zákonem definovaný počet hlasů (více než jeden) jedinému kandidátovi. Volební sy stémy umožňující kumulování se liší v tom, kolik hlasů může volič kumulovat, příp. kolik jich celkově může přidělovat; fakticky tak může rozlišit, zda je někdo jeho zásadní volbou, zatímco jiný kandidát jen volbou „běžnou“. Možnost kumulace a panašování bývá řadou z autorů uváděna spolu s přímou volbou starosty za projev bezprostřední participace. (Naßmacher, Naßmacher, 1999, 270–273) S tímto názorem lze souhlasit jen do té míry, pokud je uváděn pouze jako příklad bezprostřední participace. Bohužel je pojem bezprostřední participace často mylně ztotožňován s termínem přímá demokracie. V takovém případě je nutné tezi, že přímá volba starostů či možnost kumulace a panašování jsou projevy přímé demokracie, zásadně odmítnout. (Tato teze je přitom např. v současné německé odborné literatuře značně rozšířena – srov. např. Bogumil, 2001, 174–192.) Přímá volba kohokoli je totiž pouze naplněním smyslu demokracie zastupitelské, voliči odevzdáním svého hlasu jednomu z kandidátů nečiní jediné přímé rozhodnutí ve věcných záležitostech. Pokud bychom tuto tezi přijali, ztrácí smysl jedno z „klasických“ rozdělení demokracie na přímou a zastupitelskou. Je důležité upozornit na to, že k zavádění či posílení institutů panašování a kumulování dochází v atmosféře vzrůstající nedůvěry vůči politickým stranám (a politice jako takové) a pociťovaného rostoucího odstupu občanů od politicko-administrativních aktérů a institucí. Posílení vlivu voličů

96


na složení zastupitelských orgánů (za souběžného snížení vlivu volebních stran) se jeví jako jediná možnost, jak zmenšit propast mezi hlavními obecními politickými aktéry a voliči. Zavedením kumulování a panašování mají občané větší možnost ovlivnit složení zastupitelského orgánu. Výsledkem realizace systému uzavřené listiny (na což často inovace zavádějící panašování a kumulaci reagují) bylo pouhé určení vzájemného poměru jednotlivých frakcí, ne tak už přímé složení legislativního tělesa. (Srov. Havlík, Šedo, Čaloud, 2004, 116–119) V německých komunálních volebních systémech lze sledovat masový příklon k poměrnému volebnímu systému s možností kumulace a panašování (např. jihoněmecký systém dává voliči tolik preferenčních hlasů, kolik se obsazuje mandátů, a tzv. severní varianta „tří hlasů“ umožňuje voliči využít jeden až tři preferenční hlasy). (Srov. Balík, 2002) V českém komunálním systému jsme se dosud s institutem kumulování nesetkali, panašování je možné od roku 1990, kdy má volič tolik preferenčních hlasů, kolik se volí členů zastupitelstva, přičemž ve svém výběru není omezen. Technický průběh úpravy hlasovacího lístku je od roku 1990 nezměněn (při užití mírné nadsázky lze říci, že jde o jediný aspekt voleb, který nedoznal žádné změny). V každé municipalitě dostává volič jediný volební lístek, který je samostatný pro každé volené zastupitelstvo. Na něm jsou uvedeny všechny v obci kandidující strany a v rámci každé z nich seznam kandidátů této volební strany. Volič může volbu provést třemi způsoby: Na hlasovacím lístku může označit jednu volební stranu, čímž dává svůj hlas každému kandidátovi této strany. Nebo může označit jednotlivé kandidáty různých volebních stran, čímž každý z nich získává jeden hlas. Konečně může předchozí dva způsoby zkombinovat, a sice označit jednu volební stranu a z ostatních stran další jednotlivé kandidáty, čímž získávají hlas všichni jednotlivě označení kandidáti a z označené volební strany tolik kandidátů, kolik zbývá do počtu volených členů zastupitelstva po odečtení kandidátů jednotlivě označených, a to v pořadí, v němž jsou kandidáti označené strany uvedeni.

97


5.9 Uzavírací klauzule Jednou z charakteristik poměrných systémů je (ne)existence klauzule (často též zvána jako uzavírací klauzule). Jde o zákonem stanovenou hranici, kterou musí politický subjekt překonat, aby byl zařazen do procesu rozdělování mandátů. Uzavírací klauzuli je nutno odlišovat od tzv. přirozeného prahu, který je výsledkem součinnosti více faktorů, zejména velikosti volebního obvodu a podoby volební formule. „Vhodně nastavená klauzule může znamenat mimořádně účinný nástroj proti reprezentaci malých politických stran a nežádoucí fragmentaci zákonodárného sboru. V této souvislosti lze zmínit reformu tureckého volebního systému z roku 1980, jejíž součástí bylo rovněž zavedení desetiprocentní klauzule, která výrazně znesnadňuje politickým stranám přístup do parlamentu. V parlamentních volbách v roce 2002 se podařilo klauzuli překonat pouze dvěma politickým stranám. Důsledkem současné podoby tureckého volebního systému je nejen znevýhodnění malých a středních politických stran, ale rovněž pravidelný vysoký podíl propadlých hlasů (v roce 2002 činil více než 40 %). Jindy je naopak existence klauzule skoro zbytečná, jako tomu bylo v případě jednoprocentní bariéry v Izraeli, kdy hranice přirozeného prahu převyšovala klauzuli. V jiných případech dokáží absenci klausule nahradit jiné prvky, jako velikost volebního obvodu.“ (Havlík, Šedo, Čaloud, 2004, 131) V českém komunálním volebním systému uzavírací klauzule až do roku 2001 neexistovala (a to ani v období tzv. první republiky). Debata o jejím zavedení byla silně normativní, kdy se proti sobě stavěli zastánci co největší reprezentativnosti a co největší akceschopnosti. Kritici jejího zavedení často argumentovali především její nedemokratičností. Přitom pohled např. do Spolkové republiky Německo ukazuje, že uzavírací klauzule na komunální úrovni nijak výjimečná není, když ji nacházíme v 5 ze 13 spolkových zemí. V Meklenbursku-Pomořansku, Sársku, Šlesviku-Holštýnsku a Durynsku činí tato klauzule 5 %, v Porýní-Falci 3,03 %. (Srov. Balík, 2002, 172–173) V roce 2001 byla nakonec uzavírací klauzule zavedena. Její výše činí 5 % z celkového počtu hlasů ve volbách poděleného voleným počtem členů zastupitelstva a vynásobeného počtem kandidátů strany (nejvýše však počtem volených členů zastupitelstva). Ve chvíli, kdy by klauzuli nepřekonaly alespoň dvě kandidátky, snižuje se hranice postupně vždy o 1 % až do splnění uvedené podmínky. Dále je nutno zjistit, zda bude takto obsazena alespoň nadpoloviční většina mandátů, popřípadě celkový počet

98


přidělených mandátů bude v rámci celé obce větší než pět. Nebude-li uvedená podmínka splněna, snižuje se dále procentní hranice postupně vždy o další procento až do splnění i této druhé podmínky. Byla-li pro volby do příslušného zastupitelstva podána jedna kandidátní listina, ke klauzuli se nepřihlíží. (Srov. § 45 zákona č. 491/2001 Sb.) Pětiprocentní klauzule „spolehlivě“ odfiltrovala malé politické strany (viz např. Brno, kde v roce 1998 zasedlo v zastupitelstvu 14 subjektů, z nichž devět mělo po jednom mandátu; v roce 2002 uspělo pět stran, z nichž nejmenší disponovala čtyřmi mandáty – srov. Vilímek, 2003), příp. řadu jednotlivých nezávislých kandidátů. Nicméně samotné stanovení výšky uzavírací klauzule na úrovni 5 % mělo význam především u větších zastupitelstev. U menších se její existence vůbec neprojevuje, neboť je nižší než již zmíněný přirozený práh. Tabulka 5.3 dokumentuje, jak se hodnota různé varianty přirozeného prahu vyvíjela v čase – na příkladu 78 zastupitelstev šumperského okresu ve trojích komunálních volbách 1994–2002. V prvním sloupci je uvedena velikost volených zastupitelstev (označení M), v našem případě v rozmezí 5–27. Další sloupce se věnují hodnotám : prahu nejnižšího zahrnutí (TI‘), prahu nejvyššího vyloučení (TE‘) a efektivnímu prahu (Teff ‘). (Outlý, 2004, 41–42) Práh nejnižšího zahrnutí (TI‘), tzv. dolní práh, udává absolutně nejnižší procento hlasů, na jehož základě strana, za maximálně příznivých podmínek, získá jeden mandát.6 Práh nejvyššího vyloučení (TE‘), tzv. horní práh, je maximální procento hlasů, které za maximálně nepříznivých podmínek může způsobit, že strana nezíská žádný mandát. „Když strana zdolá spodní práh, je možné, že získá mandát; když zdolá horní práh, je jisté, že získá mandát.“ (Lebeda, 2001, 136)7 Efektivní práh (Teff ‘) je prostým aritmetickým průměrem spodního a horního prahu. Tab. 5.3 Přirozené prahy v komunálních volbách v okrese Šumperk 1994–2002 práh nejnižšího zahrnutí TI‘ (v %)

práh nejvyššího vyloučení TE‘ (v %)

efektivní práh Teff‘ (v %)

M

1994

1998

2002

1994

1998

2002

1994

1998

2002

5

17,96

18,70

14,99

16,67

16,67

16,67

17,32

17,66

15,83

6

16,67

-

-

14,29

-

-

15,48

-

-

7

12,36

9,14

11,71

12,50

12,50

12,50

12,43

10,82

12,11

9

9,73

6,57

9,29

10,00

10,00

10,00

9,87

8,29

9,65

11

8,45

7,35

7,57

8,33

8,33

8,33

8,39

7,84

7,95

13

6,05

6,85

6,25

7,14

7,14

7,14

6,60

7,00

6,70

99

Komunální politika práh nejnižšího zahrnutí TI‘ (v %)

práh nejvyššího vyloučení TE‘ (v %)

efektivní práh Teff‘ (v %)

15

5,70

5,33

5,34

6,25

6,25

6,25

5,98

5,79

5,80

21

3,64

3,63

3,64

4,55

4,55

4,55

4,10

4,09

4,10

27

2,52

2,38

2,75

3,57

3,57

3,57

3,05

2,98

3,16

Zdroj dat: Volby.cz, výpočty autor

Dolní práh u sedmičlenných zastupitelstev variuje mezi 9,14–12,36 %, u devítičlenných mezi 6,57–9,73 % a u patnáctičlenných je v zásadě konstantní 5,33–5,70. Vidíme tak, že těchto zastupitelstev se v zásadě nedotýká zavedení uzavírací pětiprocentní klauzule, neboť jejich přirozený práh je vyšší než umělý v podobě klauzule (byť i zde musíme soudy vynášet opatrně – kupř. v patnáctičlenném zastupitelstvu v Bludově byl v roce 1998 přidělen mandát uskupení s 3,59 % hlasů). Významné však bylo zavedení klauzule pro zastupitelstva větší než patnáctičlenná. Horní práh se ve všech volbách logicky neměnil. Následující (hypotetický) příklad ukazuje, že výše popsaná d’Hondtova metoda způsobuje, že faktická uzavírací klauzule může být při nízkých počtech členů zastupitelstva i vyšší než zákonná. V tomto případě získala strana A 4 160 hlasů (39,24 %), strana B 3 380 (31,89 %), strana C 2 460 (23,21 %) a strana D 600 (5,66 %); počet přidělovaných mandátů (velikost volebního obvodu) je 11. Tab. 5.4 Porovnání volební formule Sainte-Laguë a s přihlédnutím k uzavírací klauzuli Sainte-Laguë 1

d’Hondt

5

7

mandáty

1

A 4 160 1 386,7 (1.) (4.)

832 (6.)

594,3 (10.)

4

4 160 (1.)

B 3 380 1 126,7 (2.) (5.)

676 (8.)

482,9 (12.)

3

C 2 460 (3.)

820 (7.)

492 (11.)

351,4

D

200

120

85,7

600 (9.)

3

2

3

5

mandáty

2 080 1 386 1 040 (4.) (6.) (9.)

832 (11.)

5

3 380 (2.)

1 690 1 126 (5.) (8.)

845 (10.)

676

4

3

2 460 (3.)

1 230 (7.)

615

1

600

820

4

2 0

Zdroj: vlastní výpočty

Představený modelový příklad poukazuje na dvě skutečnosti. První je rozdíl v působení obou formulí na počet mandátů přidělených jednotlivým stranám.

100


Druhou je fakt, že ačkoli strana D sice svým ziskem 5,5 % překonala pětiprocentní uzavírací klauzuli, faktická hranice byla v tomto případě vyšší a strana měla nárok až na 16. mandát v pořadí (nikoli na devátý jako v případě Sainte-Laguë).

5.10 Volební formule Volební formule, jakožto způsob převádění odevzdaných hlasů na mandáty, je další z klíčových proměnných listinných poměrných systémů. Odborná literatura přes některé rozdíly dělí volební formule na volební kvóty a volební dělitele. Volební kvóta zjišťuje minimální počet hlasů, které jsou potřeba k zisku jednoho mandátu. Problémem je skutečnost, že se zpravidla nepodaří na základě prvního výpočtu rozdělit všechny mandáty a musí se (mnohdy složitě) určovat, jak se rozdělí zbývající mandáty. Do této skupiny patří např. Hareova kvóta, Hare-Nieamayerova formule, Hagenbach-Bischoffova kvóta, Droopova kvóta, Imperialiho kvóta atd. Např. v komunálních systémech Německa se v sedmi případech užívá Hare-Nieamayerova formule. (Srov. Balík, 2002, 173) Volební dělitel vychází z předpokladu, že na zisk křesla by měl mít nárok ten subjekt, který vykazuje nejvyšší průměr hlasů na mandát. Volební zisk subjektu se tak postupně dělí řadou čísel, přičemž mandát je přidělen vždy straně vykazující nejvyšší aktuální průměr na mandát. Tyto systémy přidělí všechny mandáty hned v prvním kole. Jednotlivé dělitele se od sebe liší tím, jaké řady dělitelů užívají – to je totiž klíčové, jak uvidíme na konkrétním příkladu v českých zemích: zda se dělí řadou přirozených čísel, či jen lichými, jakou hodnotu má první dělitel apod. Rozlišují se následující dělitele: d’Hondtův (číselná řada 1; 2; 3; 4; …), upravený d’Hondtův (1,41; 2; 3; 4; …); Sainte-Laguë (1; 3; 5; 7; …), modifikovaný Sainte-Laguë (1,4; 3; 5; 7; …), Imperiali (2; 3; 4; 5; …), dánský (1; 4; 7; 10; …), Huntingtonův (1,41; 2,45; 3,46; 4,47; …) apod. Volební formule nejsou rozhodující samy o sobě, ale až ve spolupůsobení s dalšími faktory, především velikostí volebních obvodů. V rámci menších volebních obvodů kvóta Imperiali, dělitel Imperiali a modifikovaný d’Hondt zvýhodňují velké strany; naopak dělitel Sainte-Laguë a dánský dělitel jsou výhodné pro malé strany. (Blíže viz Havlík, Šedo, Čaloud, 2004, 119–127.)

101


České komunální prostředí používalo po roce 1990 výhradně systém volebního dělitele. Do roku 2001 to byla jeho podoba Sainte-Laguë. Volební komise při sčítání hlasů nejprve zjistila, kolik hlasů bylo odevzdáno pro každého kandidáta; souhrn hlasů pro kandidáty pak určil počet hlasů pro jednotlivé kandidátní listiny. Tento souhrnný počet každé kandidátky byl poté dělen postupně lichými čísly počínaje jednou tak, až počet dělících operací odpovídal počtu kandidátů, kteří byli na kandidátce. Takto zjištěné podíly se seřadily podle velikosti až do počtu mandátů, které se ve volbách přidělovaly. Za každý podíl v této řadě získala strana mandát. V případě rovnosti podílu byl rozhodující celkový počet hlasů pro listinu, jinak rozhodoval los. (§ 41 zákona č. 368/1990 Sb., § 45 zákona č. 152/1994 Sb.) Jak již bylo v předchozím textu naznačeno, změna volební formule byla jedním z nejpodstatnějších bodů reformy roku 2001, především pro zastupitelstva do cca 15 členů (pro větší zastupitelstva pak bylo nejzásadnější změnou zavedení uzavírací klauzule). Namísto formule Sainte-Laguë zavedl zákon tzv. čistou d’Hondtovu metodu, kde se celkový odevzdaný počet pro volební stranu dělil postupně čísly 1, 2, 3 … n, kdy „n“ představuje počet kandidátů na listině, nejvýše pak počet členů zastupitelstva (to se však fakticky vztahuje na max. sedmičlenná zastupitelstva, kde může na jedné listině kandidovat více kandidátů, než se rozděluje mandátů). D’Hondtova metoda způsobuje, že přirozená uzavírací klauzule může být při nízkých počtech členů zastupitelstva i vyšší než zákonem definovaná. Máme-li ve stručnosti porovnat vliv obou formulí na výsledný poměr v počtu mandátů, můžeme tak učinit na reálném příkladu obce Rohle (okr. Šumperk) ve volbách v roce 1998. Tab. 5.5 Výsledky komunálních voleb v roce 1998 v obci Rohle

hlasy (%)

mandáty (abs.)

KDU-ČSL

11,66

2

SNK I.

50,16

7

SNK II.

38,17

6

Zdroj dat: Volby.cz

Volební výsledky z roku 1998 jsou zajímavé především nadpoloviční většinou hlasů pro jeden subjekt v soutěži tří stran; kdy však tato nadpoloviční většina hlasů neznamenala nadpoloviční většinu mandátů, ale pouze 7 z 15. Je to jeden z možných projevů dělitele Sainte-Laguë, který, ačkoli se tváří jako „superpoměrný“, má-li si vybrat mezi poměrností, a zvýhod-

102


něním malé strany, zvýhodní malou stranu. Na příkladu Rohle pozorujeme, že nectí pravidlo, podle něhož ten, kdo získá nadpoloviční většinu hlasů, má též získat nadpoloviční většinu mandátů. V tomto případě scházelo vítězné kandidátce nezávislých 70 hlasů, aby osmý mandát (na úkor druhých nezávislých) získala. Při použití d’Hondtova vzorce by tato situace, jak dokládá tabulka 5.6, nenastala, nezávislí by osmý mandát získali na úkor KDU-ČSL. Tab. 5.6 Výsledky voleb v Rohli v roce 1998 podle různých volebních dělitelů hlasy (abs.)

hlasy (%)

mandáty – Sainte-Laguë

mandáty – d‘Hondt

SNK I.

1858

50,16

7

8

SNK II.

1414

38,17

6

6

KDU-ČSL

432

11,66

2

1


Tab. 5.7 Řada podílů dle dělitele Sainte-Laguë v Rohli 1998 Dělitel

1

3

5

SNK I.

1858 619,3 371,6 (1.) (3.) (6.)

SNK II.

1414 471,3 282,8 (2.) (4.) (7.)

KDU-ČSL

432 (5.)

144 (13.)

86,4

7

15

17

19

21

265,4 206,4 168,9 142,9 (8.) (9.) (11.) (14.)

123,9 (16.)

109,3 (17.)

97,8 (19.)

88,5 (21.)

157,1 128,6 108,8 (12.) (15.) (18.)

94,3 (20.)

83,2

74,4

67,3

28,8

25,4

22,7

20,6

202 (10.) 61,7

9

48

11

39,3

13

33,2

Zdroj: výpočty autor, tučně zvýrazněny podíly, na jejichž základě byly přiděleny mandáty

Tab. 5.8 Řada podílů dle dělitele d‘Hondt v Rohli 1998 1

3

5

7

9

SNK I.

1858 (1.)

929 (3.)

619,3 (5.)

464,5 (7.)

371,6 (9.)

309,6 265,4 232,3 206,4 185,8 168,9 (11.) (13.) (15.) (17.) (19.) (21.)

SNK II.

1414 (2.)

707 (4.)

471,3 (6.)

353,5 (10.)

282,8 (12.)

235,6 (14.)

202 (18.)

176,8 (20.)

157,1

KDU-ČSL

432 (8.)

216 (16.)

144

108

86,4

72

61,7

54

48

Dělitel

11

13

15

17

19

21

141,4 128,5 43,2

39,3

Zdroj: výpočty autor, tučně zvýrazněny podíly, na jejichž základě by byly přiděleny mandáty

103


V případě, že by se rozdělovalo 21 mandátů (i když to už je čistě hypotetické modelování, neboť v tom případě by pravděpodobně kandidovalo za každou stranu více kandidátů, takže souhrnné počty by byly odlišné), podle obou formulí by SNK I. získali 11 mandátů, SNK II. osm a KDU-ČSL dva. Liší se pouze pořadí podílů.

5.11 Preferenční hlasování Již výše jsme otázku preferenčního hlasování, jakožto jeden z možných (nikoli nutných) projevů panašování, označili za jednu z otázek těsně spojenou s politickou participací, resp. s debatami s touto problematikou spojenými. Nicméně je třeba si uvědomit, že teze, že „vzrůst možnosti občanů ovlivnit složení zastupitelstva a s tím související orientace na voliče znamená v ideálním případě větší podíl občanů na komunálním dění a větší identifikaci s politicko-administrativním systémem obce“ (Kleinfeld, 1996, 138) není zcela bezproblémová. Složitost a závažnost problému, na který zde poukazujeme, a problematičnost jednoduchých řešení, jež mají prostřednictvím rozšíření participačních možností rozšířit identifikaci občanů se systémem, dokazují slova Vladimíra Čermáka. Ten tvrdí, že „…skutečnost, že i v západním světě se z politiky stala hra, které se masy obyvatel nejen neúčastní, ale přihlížejí jí s pocitem diváka, který nerozumí jejímu textu, anonymita jednotlivce v pracovním procesu a amorfnost ekonomické struktury, jejíž nepřehlednost je stejně deprimující jako nedostatek jakékoliv transparence struktury i funkcionování státního a společenského mechanismu, to vše vyvolává afinitu akceptovat jakékoliv podněty jevící se jako způsobilé k sebeidentifikaci a k objasnění společenských a politických procesů…“ (Čermák, 1992, 151; zvýraznění autor) Preferenční hlasování se stalo jednou z podstatných charakteristik českého komunálního volebního systému již v roce 1990 (jak již bylo zmíněno, šlo o jeden z mála prvků, které se zásadně vzepřely prvorepublikové tradici). Původní představa tvůrců zákona v roce 1990 (srov. § 41 zákona č. 368/1990 Sb.), kterou převzala i úprava z roku 1992 (podle níž však proběhlo pouze několik mimořádných voleb v jednotlivých obcích), pojímala kandidátní listiny jako zcela volné.

104


Mandáty se v rámci jednotlivých listin přidělovaly výhradně podle počtu získaných hlasů, bez ohledu na původní pořadí na kandidátce. Šlo tedy o sy stém volné kandidátní listiny, který umožňoval voličům ovlivňovat ve velké míře složení zastupitelstva; na druhé straně strany neměly kontrolu nad tím, kdo je bude reprezentovat (resp. tuto kontrolu měly jen v té míře, koho nominovaly na svou kandidátku; každý nominovaný už pak měl stejnou výchozí pozici). Jakkoli se tento systém zdá být nejvhodnějším pro určování složení zastupitelstva, ve skutečnosti v kombinaci s tím, že stále šlo o listinný volební systém, který v první řadě přiděloval mandáty straně, poté teprve v jejím rámci, i on vykazoval problematické prvky tzv. skrytého působení (viz níže). Ačkoli tento systém obsahoval i vládní návrh nového zákona v roce 1994, doznal v legislativním procesu podstatné změny. Mandát se dle pozměňovacího návrhu poslanců ODS měl přiznat přednostně tomu kandidátovi, jehož volební zisk převyšoval nejméně o 10 % průměrný počet hlasů všech kandidátů zařazených na téže listině. Navrhovatelé to tehdy odůvodnili snahou, aby strany měly určitou pravděpodobnost, že kandidátky budou zachovány v takovém pořadí, v jakém byly postaveny. (Outlý, 2004, 38) K tomuto systému navrhl poslanec ODA alternativu, aby se počet hlasů pro každého kandidáta vynásobil jeho „pořadovým koeficientem“. Pořadový koeficient kandidáta na první pozici by byl 1, na druhé 0,98, na třetí 0,96, atd., pořadový koeficient na 26. místě a dalších místech by byl 0,5. Mandáty by se pak přidělovaly podle velikosti těchto výsledků. Sněmovna nakonec přijala pozměňovací návrh ODS (srov. § 45 zákona č. 152/1994 Sb.), který zůstal zachován dodnes. Jde o jedinou fakticky nesplněnou dohodu z tzv. tolerančního patentu ČSSD-ODS týkající se úpravy komunálního volebního práva („bude zvýšeno procento hlasů pro kandidáta umožňující změnu pořadí na kandidátce“), které směřovaly k dalšímu svázání listin. Náhradníci nastupují na uvolněná místa v pořadí určeném volbami a nutnou 10% hranicí pro „přeskočení“. J. Outlý (2004, 37–41) provedl na příkladu jedné konkrétní kandidátní listiny z roku 2002 (Strana zelených, Žďár nad Sázavou) rozbor a porovnal oba modely z roku 1994 (ODA a nakonec realizovaný návrh ODS), kdy ještě před tím uvedl, že návrh ODA výrazněji transformuje vůli voličů. V celkovém součtu se tato hypotéza skutečně potvrdila. Ovšem Outlý nepřiznal to, že se obvykle jedná o několik málo mandátů, které se skutečně přidělí. Z jím propočítaných údajů konfrontovaných skutečnými výsledky (kdy SZ získala ve Žďáru nad Sázavou pouhé jedno křeslo) však vyplývá, že podle návrhu ODA by tento jediný mandát nezískal kandidát s nejvyšším počtem hlasů, ale až druhý v pořadí. Platný systém (s 10% hranicí) přiznal mandát právě kandidátovi s nejvyšším volebním ziskem.

105


Tato nesrovnalost je způsobena větší „spravedlností“ návrhu ODA u kandidátů, kteří dosáhli méně než 10 % hlasů nad průměr kandidátky – ovšem to se z velké části spíše bude týkat kandidátů, kteří by tak jako tak na mandát nedosáhli. Outlý dále kategoricky prohlašuje, že platí, že „v případě komunálních voleb by bylo nejvhodnější respektovat bez dalších omezení hlas voličů“ (Outlý, 2004, 41). To je tvrzení značně odvážné. Nerozlišuje totiž např. mezi malými obcemi s pětičlenným zastupitelstvem a hlavním městem Prahou. Jde o projev v současném sociálněvědním diskursu typický, kdy převládá obecné přesvědčení o užitečnosti, správnosti a nezbytnosti co největšího rozšíření možnosti panašování (a kumulace). Tyto instituty jsou chápány jako žádoucí projev rozšiřující se možnosti občanské participace. Lze však zaznamenat i hlasy více skeptické a naznačený proces zpochybňující. (Za všechny srov. Schmehl, 2001.) Tito autoři varují před unáhlenými závěry vyvozenými z argumentačně využívaného fenoménu „rozmrzelosti stranami“, v kteréžto souvislosti dokonce zesiluje volání po umožnění panašování i ve volbách do celostátních parlamentů. Nejčastěji uváděným problémem spojeným jak s panašováním, tak s kumulováním, je především jejich „skryté působení“. Jakkoli se totiž tváří jako způsob personální volby (Personenstimmen), stále se jedná o volby kandidátních listin. Odevzdané hlasy totiž v první řadě určují výsledek konkrétního volebního subjektu, resp. počet získaných mandátů. Zvláště prostřednictvím panašování totiž není možné podpořit pouze konkrétního kandidáta, aniž bychom nepodpořili i jeho volební stranu. Tak náš hlas může paradoxně přispět k tomu, že je zvolen jiný kandidát ze stejné listiny, kterému jsme ovšem hlas nedali. Toto je ve zřetelném rozporu s proklamovanou větší transparentností volebního systému. (Viz Schmehl, 2001, 236.) Pro zastánce přímého vlivu občanů na složení zastupitelského orgánu pak je lepším způsobem volby většinový způsob, ať s formulí relativní, či absolutní většiny, v jedno – i vícemandátových obvodech.

5.12 Předčasné volby Jako ve všech volebních systémech, i v českém komunálním systému je nutné počítat s možností, že zvolený zastupitelský sbor z nejrůznějších

106


důvodů nevydrží až do konce svého funkčního období, a tedy připravit pravidla pro předčasné volby – pro jejich vypsání, průběh, délku mandátu zastupitelského tělesa zvoleného v těchto volbách. V roce 1990 zaváděl volební systém termín „nové volby“. Ty se konaly ve čtyřech možných situacích: když se počet členů zastupitelstva snížil o více než jednu třetinu oproti svému výchozímu stavu a nebyli náhradníci, pokud klesl počet zastupitelů pod pět, pokud došlo ke vzniku nové obce, pokud došlo ke vzniku nové městské části. Nové volby se nemohly konat v posledních třech měsících volebního období. Dále byla možnost voleb dodatečných, které se konaly tam, kde z nejrůznějších důvodů řádně neproběhly „řádné“ volby. Předsednictvo ČNR mělo povinnost do týdne od vyhlášení výsledků učinit opatření k jejich dodatečnému nebo novému provedení. (§§ 47, 56 zákona č. 368/1990 Sb.) Zákon z roku 1994 převedl povinnost vyhlášení dodatečných voleb na ministra vnitra se stejnou lhůtou. Nově se také stejný postup jako u voleb dodatečných stanovil pro volby opakované (v případě, že se soud rozhodl, že stížnost na neplatnost hlasování je oprávněná). Nové volby se podle téhož zákona stále konaly v případě poklesu členů zastupitelstva o více než jednu třetinu, případně tehdy, když klesl pod pět (tedy změna oproti předchozím sedmi), vznikla nová obec či městská část. Lhůta, kdy se nové volby nekonaly, se prodloužila na šest měsíců před koncem funkčního období. (§§ 54, 57 zákona č. 152/1994 Sb.) Volební zákon z roku 2001 problematiku předčasných voleb dále precizoval. V současnosti rozlišujeme následující typy voleb mimo řádný termín. Dodatečné volby se konají, pokud se z jakéhokoli důvodu volby nekonaly (např. nebyl dostatek kandidátů). Opakované volby se konají tehdy, pokud soud prohlásí již vykonané volby za neplatné. Pokud volební komise neodevzdala zápis o průběhu a výsledku hlasování, koná se opakované hlasování – tedy nikoli celé volby včetně podávání listin apod., ale pouze akt hlasování. Nové volby obec uspořádá tehdy, když se počet členů zastupitelů sníží pod zákonem stanovenou hranici, dojde-li ke vzniku nové obce, městské části nebo obvodu, dojde-li k rozpuštění zastupitelstva (nesejde-li se déle než šest měsíců, či nevyhlásí-li závazné místní referendum nebo se jeho výsledky neřídí, a to přes upozornění ministerstvem vnitra). Došlo k prodlou-

107


žení „ministerské“ lhůty na vyhlášení voleb, která se z týdne od události, resp. jejího oznámení prodloužila na měsíc. Nejčastěji se předčasné volby konaly a konají kvůli poklesu počtu členů pod stanovenou hranici, kterou v současnosti zákon definuje jako situaci, kdy se počet členů zastupitelstva sníží o více než polovinu původního počtu či pod pět a nenastoupí-li náhradníci. (§§ 54, 58 zákona č. 491/2001 Sb.) Úprava z roku 2001 je tak změkčením původních pravidel, kdy se nové volby konaly už v případě poklesu pod dvě třetiny. Novelizací se zabránilo mnoha předčasným volbám, jichž byly četné obce svědky v minulosti (a to i v tak velkých sídlech, jako jsou např. České Budějovice v letech 1998/1999). Nezabránilo se však turbulencím v nejmenších zastupitelstvech, kde číslo pět není polovinou, ale téměř třemi čtvrtinami počtu zastupitelů. Novelizace zřejmě nebyla promyšlená, když snížila dvě třetiny na polovinu, ale současně nesnížila hranici absolutní. Zákonodárcům pravděpodobně nedošlo, že ještě v obcích se sedmičlennými zastupitelstvy musí starosta mnohdy získat alespoň 70% veřejnou či tichou podporu (pět zastupitelů ze sedmi), čímž je značně znevýhodněn oproti svým kolegům z větších sídel, jimž stačí většina těsně nadpoloviční. Pro opakování voleb tak stačí, aby se neúspěšná, tříčlenná část sedmičlenného zastupitelstva dohodla i se svými náhradníky a vzdala se mandátů (v roce 2002 např. případ Branné, Lesnice atd.). V případě nejmenších – pětičlenných – zastupitelstev se skrytě vyžaduje dokonce stoprocentní podpora. Obce, kde k takovému problému došlo, často přistupují k jednoduchému kroku – ke zvýšení velikosti zastupitelstva na devět. Mandáty vzniklé mimořádnými volbami platí pouze do konce řádného funkčního období, nikoli tedy čtyři roky. Termín komunálních voleb je tedy díky této zákonné úpravě stálý. V letech 1990–2001 platilo, že náklady spojené s „řádnými“ komunálními volbami jsou hrazeny ze státního rozpočtu (formou dotace), zatímco volby „mimořádné“ z obecního rozpočtu. Zákon z roku 2001 stanovuje, že náklady na volby se vždy hradí ze státního rozpočtu.

108


5.13 Sporné proměnné současného volebního systému Předchozí text doložil, jakým způsobem se proměňoval komunální volební sytém v ČR po roce 1990. Ačkoli jeho hlavní charakteristika zůstala nezměněná (tajné hlasování na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, čtyřleté funkční období, poměrný systém), v řadě proměnných se změnil, řadu ustanovení precizoval. Podle žádného ze tří hlavních volebních zákonů (1990, 1994, 2001) se dosud nekonaly víc jak dvoje volby. Nicméně zdá se, že podle aktuálně platného se odehrají i volby 2010, čímž by se hranice trojích voleb „prolomila“. Přestože téma komunálního volebního zákona nestojí v současnosti v centru pozornosti zákonodárců, neznamená to, že neposkytuje alespoň několik témat, resp. nedostatečně ošetřených institutů k diskusi. Zcela klíčovým z nich, který otevírá debatu o povaze volebního systému jako takového, je jeho současné skryté působení. Myslíme tím situaci, kdy se před voliči tváří jako personalizovaný systém, kdy si voliči přímo vybírají, kterému kandidátovi dají svůj hlas, zatímco při sčítání hlasů se chová jinak, když na základě souhrnu preferencí nejprve přiděluje mandáty stranám, a až následně řeší jejich rozdělení uvnitř strany. V tomto směru jsou debaty zastánců většího vlivu voličů na složení zastupitelstev o tom, jak velká má být procentní hranice nutná pro posun na kandidátce (příp. zda nemá být, stejně jako v roce 1990, zrušena úplně), nepřípadné, neboť neřeší hlavní problém. Případný přechod k většinovému systému (ať již v jedno- či vícemandátových obvodech), který se v tomto směru nabízí jako čistší řešení, jež by mimochodem mohlo v určitém nastavení řešit i problém podreprezentace okrajových částí měst, příp. přisloučených kdysi samostatných sídel, by ale měl zároveň řešit otázku možného zavedení institutu kumulace. Každopádně stávající stav, kdy volič nevědomky může napomáhat svou volbou kandidáta č. 9 strany A ke zvolení jím nenáviděného kandidáta č. 2 téže strany bez současného zvolení kandidáta č. 9, je nešťastný. Nemluvě o sice hypotetické, přesto ne nereálné situaci, kdy může být zvolen kandidát, který nedostal vůbec žádný hlas. Spíše technickým problémem, jehož vyřešení by ale bylo projevem racionality politického systému, je konání voleb v obcích, kde kandiduje právě tolik kandidátů, kolik se rozděluje mandátů.

109


Jakkoli lze nalézt obce, kde i přes tuto skutečnost přišli volit všichni oprávnění voliči (např. Šléglov a Stavenice v roce 1994), stávající úprava není šťastná. Inspirace v tradicích české komunální politiky, konkrétně v prvorepublikovém období, kde v takovém případě prohlásila volební komise kandidáty za zvolené, se přímo nabízí. Jakkoli hlas nejmenších obcí není zcela slyšitelný, stojí za to zamyslet se nad již zmíněnou skutečností, a sice, že v obcích se zastupitelstvy do sedm členů má opozice, byť disponuje menšinou hlasů, možnost téměř kdykoli vyvolat předčasné volby. Zákon volá po úpravě – stačilo by zvýšit spodní hranici počtu členů zastupitelstva z pěti na sedm (došlo by tak k návratu k minimální velikosti zastupitelstva z roku 1990) a vypustit větu o nemožnosti poklesu počtu pod pět členů. Zastupitelstva by tak v krajním případě mohla úřadovat v počtu čtyř zastupitelů, kdy rozdíl jediného zastupitele není snad tak zásadní; nehledě na to, že by odstupování z mandátů v těchto zastupitelstvech skončilo, jakožto neúčinná strategie, podobně jako se tomu stalo v obcích s většími zastupitelstvy. Starostové malých obcí by tak přestali být ve srovnání se svými kolegy dále diskriminováni (když musí získávat větší podporu). Nu a konečně by také mohla proběhnout debata, zda je nutné, abychom měli jednotný systém pro volby všech zastupitelstev – od nejmenších pětičlenných v obcích se stovkou obyvatel po sedmdesátičlenné pražské zastupitelstvo. Zdá se, že by skutečně stálo za to, inspirováni jednak několikrát zmíněnou prvorepublikovou tradicí, jednak úpravami v některých okolních zemích (některé německé spolkové země, Maďarsko apod.), stanovit pro malé obce systém odlišný od obcí větších. V rámci takového odlišení by se pak snadněji stanovovaly různé proměnné volebního systému, které mají různé účinky v různě velkých volebních jednotkách. Debata o tom, zda není přirozené dát malým obcím možnost volit podle většinového systému, se pak může zcela oddělit od debaty o vhodné podobě volebního systému pro velká města obývaná vzájemně anonymními občany, kde naopak většinový volební systém vůbec nutně nevede k větší provázanosti voličů a jejich reprezentantů. Stejně tak lze přemýšlet o tom, kde má a kde nemá smysl stanovovat uzavírací klauzuli apod.

110

Vývoj komunálního volebního systému od roku 1990 do současnosti 1

1

2

3 4 5

6 7

Tehdy ještě Poslanecká sněmovna (resp. její organizační výbor) ctila českou ústavu a chápala, že ke schválení volebního zákona je zapotřebí souhlasu obou komor. Tento postup již ve volebním období 2002–2006 tak samozřejmý nebyl, takže se v obdobném případě musel Senát obrátit na Ústavní soud, který mu dal za pravdu – viz níže. Vládní návrh zákona např. navrhoval, aby byli v oblasti přiznávání příjmů stejným způsobem posuzováni neuvolnění i uvolnění členové zastupitelstev obcí, a tedy aby je museli přiznávat všichni. Návrh měl být změkčen poslaneckou iniciativou, podle níž se měl vztahovat jen na zastupitelstvo hlavního města a na zastupitelstva obcí s rozšířenou působností. Představitelé komunální politiky v něm viděli hrozbu, že povinné přiznávání příjmů odradí od angažmá v komunální politice především vzdělané lidi (lékaře, právníky a další), kteří nebudou chtít zveřejňovat své příjmy a soukromé aktivity. Srov. Zákon o střetu zájmů – poslanecký návrh a návrh ministerstva spravedlnosti. Ústavní soud se přiklonil k názoru Senátu, že i zákon upravující volební řád zastupitelstev v obcích je volebním zákonem, pro nějž Ústava vyžaduje souhlas obou komor. Srov. Nález Ústavního soudu č. 283/2005 Sb. Do 1. 1. 2003 byla tato kategorie vymezena 5–9 mandáty, změna byla provedena zákonem č. 313/2002 Sb. Základem tzv. gerrymanderingu je soustředění voličů konkurenční strany (proti straně vládní) v co nejmenším počtu obvodů. Tyto obvody (v ideálním případě jediný) jsou „obětovány“ vítězství konkurenční strany, zatímco ale v ostatních obvodech, jež jsou „narýsovány“ tak, aby v nich měla vládní strana většinu, vítězí právě vládní strana(y). Gerrymandering je využíván v USA, ve Francii, příp. v Severním Irsku. (Srov. Čerba, 2004) TI‘ = 100/(M+nv‘-1), kde M je počet členů zastupitelstva a nv‘ je efektivní počet stran dané skupiny obcí. TE‘ = 100/(M+1), kde M je počet členů zastupitelstva.

111

6. Obecní zřízení

v některých zahraničních zemích

Poté, co jsme představili institucionální strukturu české komunální úrovně, přistupme ve velkém zjednodušení k témuž pro některé zahraniční komunální systémy. Zajímavá je bezesporu komparace s dalšími středoevropskými zeměmi, z nichž některé dokonce sdílely s českými zeměmi část dějin, včetně společného právního systému (Rakousko do roku 1918, Slovensko v letech 1918–1992). Představíme tedy komunální polity ve středoevropských zemích: na Slovensku, v Rakousku, Polsku, Maďarsku a Německu. Všechny zmíněné systémy jsou chápány jako reprezentanti modelu smíšené veřejné správy, kam patří i ČR. Řada úprav a konkrétních ustanovení tak mohou představovat inspiraci pro některé problematické či nefunkční prvky českého komunálního systému. Zvláštní pozornost bude věnována také vlivnému západoevropskému modelu uspořádání obecní úrovně – Francii.

6.1 Slovensko Současně s obnovou místní samosprávy v českých zemích probíhal stejný proces i na Slovensku. Nicméně od samotného počátku bylo institucionální nastavení obecní samosprávy v obou zemích odlišné, přestože ještě dva roky sdílely společný státní osud ve federaci. K 31. 12. 2007 bylo na Slovensku 2 891 obcí. (Srov. Počet obcí a vojenských obvodov v Slovenskej republike k 31. 12. 2007) Zajímavé je, že na Slovensku nedošlo po roce 1989 k větší dezintegrační vlně. V závěru komunistického panství v roce 1989 zde totiž bylo 2 669 obcí, v 60. letech

113


3 300 obcí. (Srov. Územní změny obcí 2004) Zvláštní postavení srovnatelné s českými statutárními městy má Bratislava a Košice. V čele slovenských obcí stojí přímo volený starosta a přímo volené zastupitelstvo. Funkční období obou orgánů je shodné – čtyřleté. Ústava navíc počítá se shromážděním obce, kde se může rovněž uskutečňovat samospráva. Institut kolektivně rozhodujícího orgánu obdobného české radě slovenský komunální systém nezná. Starosta je volen většinovým systémem s formulí relativní většiny. Jde o anglosaský systém „first pass the post“, neboli „prvního v cíli“. Tato skutečnost vede ke vzniku předvolebních koalic, „pro které je přívlastek ‚široké‘ nedostatečným výrazem“. Úsměvným příkladem může být např. předvolební starostenská koalice z roku 2002 v Turčianských Teplicích, kterou tvořilo Hnutí za demokratické Slovensko, Aliance nového občana, Slovenská demokratická a křesťanská unie, Křesťanskodemokratické hnutí, Směr, Slovenská národní strana a Pravá Slovenská národní strana. (Hudák, Jüptner, Svoboda, 2003, 25) Pasivní volební právo pro volbu starosty je omezeno 25. rokem věku. O jeho odvolání rozhodují voliči v referendu, které je vyhlášeno v případě, že jej ve formě petice podpoří alespoň 30 % oprávněných voličů. Referendum může vyhlásit zastupitelstvo i tehdy, když starosta hrubě nebo opakovaně zanedbává své povinnosti, porušuje ústavu, ústavní zákony, zákony a ostatní všeobecně závazné právní předpisy nebo když jeho nepřítomnost nebo neschopnost vykonávat funkci přesáhne šest měsíců. Starosta je statutárním orgánem obce, disponuje všemi kompetencemi, které si nevyhradí zastupitelstvo. Vykonává obecní správu. Obecní zastupitelstvo se schází nejméně jedenkrát za dva měsíce, schvaluje rozpočet obce a rozhoduje o nakládání s obecním majetkem, schvaluje organizační strukturu obecního úřadu, určuje plat starosty, zřizuje obecní podniky, příspěvkové a rozpočtové organizace. Člen zastupitelstva nemůže být starostou. Zastupitelstvo je voleno rovněž systémem relativní většiny. Počet zastupitelů se pohybuje mezi 9 a 41; ty obce, které mají méně než 40 obyvatel může být zastupitelstvo pětičlenné. Existuje povinnost zřídit volební obvody, v nichž se volí 1–12 zastupitelů. V jednomandátovém obvodu se opět jedná o klasický relativní většinový systém. Ačkoli je u každého kandidáta uvedeno pořadí na kandidátní listině, na hlasovacím lístku jsou kandidáti všech stran uvedeni společně v abecedním pořadí. Pořadí na kandidátce je pouze orientační pro voliče, neboť zvoleni jsou kandidáti s největším počtem hlasů, bez přepočítávání mandátů nejprve stranám.

114

Obecní zřízení v některých zahraničních zemích

Ve srovnání s českou realitou je výrazně jednodušší kandidovat jako nezávislý kandidát (neexistuje ale možnost sdružení nezávislých kandidátů – je to ovšem logické s ohledem na uvedenou skutečnost nepřepočítávání mandátů stranám). V obcích do 50 obyvatel musí nezávislý kandidát dodat 10 podpisů voličů souhlasících s jeho kandidaturou, s 51–100 obyvateli 20 podpisů, se 101–500 obyvateli 40 podpisů, s 501–2 000 obyvateli 100 podpisů, s 2 001–20 000 obyvateli 200 podpisů, s 20 001–100 000 obyvateli 400 podpisů a nad 100 000 obyvatel 600 podpisů. Politické strany podpisy ke kandidatuře svých kandidátů nepotřebují. V případě potřeby může být jakožto jeden z užších výborů zastupitelstva zřízena rada, která ale má vůči starostovi pouze poradní hlas. (Srov. Hudák, Jüptner, Svoboda, 2003, 21–23) Zastupitelstvo volí ze svých řad starostova zástupce. V obcích působí obecní úřad, v jehož čele stojí přednosta obecního úřadu podřízený starostovi. Zastupitelstvo obsazuje (nikoli ze svých řad) hlavního kontrolora, který je zaměstnancem obce a kontroluje její hospodaření. (Koudelka, 2007, 60–62) Obecní zastupitelstvo vyhlašuje místní referendum – vždy když se jedná o sloučení obcí, rozdělení nebo zrušení obce, o změně jejího názvu, odvolání starosty nebo když to navrhne petice podepsaná alespoň 30 % oprávněných voličů. Volební účast v komunálních volbách průběžně klesá – v roce 1990 činila 63,8 %, v roce 1994 52,4 %, v roce 1998 54 %, v roce 2002 49,5 % a v roce 2006 47,6 %. Pohybuje se tedy na obdobných hodnotách jako v ČR. (Srov. Orelová, 2009, 22–33) Ačkoli se zdají být pravomoci samostatně volených zastupitelstev a starostů oddělené, přesto v řadě obcí dochází k politickému zablokování. To nastává v případě, kdy je starosta zvolen z jiného politického tábora, než ten, který disponuje většinou v zastupitelstvu. Při výkonu řady kompetencí jsou na sobě totiž oba orgány závislé.

6.2 Rakousko1 Rakouská místní samospráva vyrůstala společně s českou – formována stejným říšským obecním zákonem z roku 1862, na který po roce 1918 navázala i praxe Rakouské republiky. I proto platí stejný model

115


smíšené veřejné správy, kdy obce mají působnost jak samostatnou, tak přenesenou. K výraznějšímu slučování obcí došlo v 60. a 70. letech. Zatímco v roce 1960 existovalo v Rakousku 3 998 obcí, současný celkový počet je 2 359. „Očekávání, že se tak sníží náklady na správu obcí, se však nepotvrdila. Ukázalo se, že ve větších obcích dochází k určitému odcizení mezi občany a vedením obcí, k posílení byrokracie a k růstu nákladů na personál.“ (Burianová, 2007, 78) Až 48 % dnešních obcí má 1 000–2 000 obyvatel. Nejmenší obcí je Gramais v Tyrolsku s 59 obyvateli, největší hlavní město Vídeň s více než 1,6 milionem obyvatel. Rakousko rozlišuje dva typy úkolů obce v oblasti samostatné působnosti: předepsané a dobrovolné. Předepsanými úkoly je zřízení samosprávných orgánů, místní policie, protipožární ochrana, správa dopravní sítě v obci, územní plánování, ochrana polností a mimosoudní vyřizování sporů. Mezi dobrovolné úkoly patří místní vodovody a kanalizace a výstavba a údržba obecních bytů. Do úkolů přenesené působnosti patří vedení seznamu oprávněných voličů, zajištění celostátních a zemských voleb a hlasování, vedení matriky a rejstříku přihlašovaných osob, bezpečnostní opatření k ochraně vod, při epidemiích a provádění statistických měření. Více než 90 % obecních výdajů dnes připadá na služby poskytované obcí, jako jsou mateřské a základní školy, domovy důchodců, sportoviště, centra volného času, zásobování vodou a na správu dopravních sítí a zelených ploch. Organizace obecních orgánů je v pravomoci spolkových zemí, přesto se nijak zásadně neliší. Základní principy totiž stanovuje ústava, která říká, že každá obec musí mít alespoň tři orgány – obecní radu (ekvivalent českého zastupitelstva), obecní představenstvo a starostu. Obecní rada je přímo voleným orgánem, který má rozhodovací a dohlížecí pravomoci. Hlavní slovo má v otázkách správy obecních statků a obecního majetku, schvaluje rozpočet a závěrečný účet obce. V její pravomoci je vydávání obecních nařízení a vyhlášek, rozhodování o plánu rozvoje obce, o regulačním plánu apod. Délka jejího funkčního období fakticky variuje mezi pěti a šesti roky – s jednou čtyřletou výjimkou (právě např. délku mandátu, stejně jako počet členů rady v závislosti na počtu obyvatel stanovují jednotlivé země). Čtyřleté funkční období platí v hlavním městě Vídni (tamní zastupitelstvo je totiž současně zemským parlamentem), pětileté v Burgenlandsku, Salcbursku, Dolním Rakousku, Štýrsku a Vorarlbersku, šestileté v Korutanech, Horním Rakousku a Tyrolsku. K přijetí usnesení stačí ve většině případů nadpoloviční většina přítomných radních.

116


Rakouský komunální volební systém je poměrný za použití d’Hondtova dělitele. Volební systém nepřipouští kandidaturu jednotlivých nezávislých – jedině v případě, že nekandiduje žádný subjekt. Mohou však kandidovat sdružení nezávislých kandidátů. Kandidatura každého subjektu je podmíněna předložením patřičného počtu podpisů občanů obce; v některých případech nemusí podpisy předkládat ty subjekty, které již zastoupení v radě mají. Rakousko je výjimečné tím, že volební právo na všech úrovních, včetně komunální, je omezeno 16. rokem věku. V komunálních volbách se přidává cenzus místa bydliště – musí být v obci. Pasivní volební právo se pohybuje mezi 18 a 21 roky. (Koudelka, 2007, 57) Preferenční hlasování vůbec není automatické – bylo zavedeno až v 90. letech, a to jen některými zeměmi. Panašování pak je možné pouze v Tyrolsku. Většina zemí tak má pro obecní volby volební systém počítající s přísně vázanými, max. vázanými kandidátními listinami. Rady si zřizují jako poradní či rozhodující orgány výbory či poradní sbory. Na zastoupení v nich mají jednotlivé politické frakce nárok podle principu poměrného zastoupení. Rada volí ze svých řad obecní představenstvo (ve statutárních městech tzv. městský senát). To se skládá ze starosty, jednoho až tří místostarostů a dalších členů; je 3–12členné. (Koudelka, 2007, 57) Stejně jako v českém případě rady jde o kolektivní výkonný orgán v otázkách samostatné působnosti. Volba členů představenstva probíhá podobným způsobem, jako v Československu za první republiky. Jednotlivé politické frakce mají nárok na posty v představenstvu úměrně síle svého zastoupení v radě – poměrný princip je tedy přenesen ze zákonodárného i na složení výkonného orgánu obce. Neuzavírají se tedy povolební koalice pro obsazení představenstva. Má-li frakce nárok na zastoupení v představenstvu, volí si svého reprezentanta sama. Pokud volí starostu rada, hlasuje jako celek, nikoli podle frakcí. V Korutanech, Burgenlandu a ve Štýrsku nemá starosta v představenstvu hlasovací právo. Starosta má mírně odlišné postavení, než jeho český protějšek. Je výkonným orgánem obce v otázkách přenesené působnosti (to jej odlišuje od představenstva). Zodpovídá také za provádění rozhodnutí rady v působnosti samostatné; navíc samozřejmě také reprezentuje obec navenek. Stojí v čele obecního úřadu. Starosta musí být nutně rakouským státním občanem. Předsedá radě i představenstvu. (Koudelka, 2007, 57) Do roku 1994 ve všech zemích volily starostu obecní rady; poté došlo k reformě, směřující k přímé volbě. Od té doby je nepřímo volen pouze ve třech

117


zemích: Dolním Rakousku, Štýrsku a ve Vídni. Přímo je pak volen v Burgenladnsku, Korutanech, Horním Rakousku, Salzbursku, Tyrolsku a Vorarlbersku. Časový mandát starosty odpovídá mandátu rady, volby se konají ve stejném termínu, volební systém starosty je většinový s formulí absolutní většiny. „U většiny rakouských starostů se jedná o čestný úřad, starostové z povolání představují spíše výjimku. Starostům je vyplácena náhrada osobních nákladů nebo odměny a zpravidla dostávají po 10 letech v úřadu nebo po dosažení 60 let života takzvanou starostovskou penzi.“ (Burianová, 2007, 85) Všechny obce mohou vyhlásit tzv. nezávazné lidové hlasování, jež může ve všech obcích iniciovat rada, v obcích některých spolkových zemí také starosta, výbor či přímo občané, pokud jich minimálně 25 % podepíše petici žádající referendum. Z politických stran je na komunální úrovni jednoznačně nejsilnější Rakouská lidová strana – ÖVP, za niž kandidovala téměř polovina současných radních, na druhém místě je s 10% odstupem Socialistická strana Rakouska – SPÖ. Pozice ostatních sil jsou marginální. Nepozorujeme tedy významnou dominanci nezávislých uskupení – ti obsazují v současnosti cca 5 % mandátů. Volební účast má v zásadě klesající trend, přesto se v jednotlivých zemích pohybuje mezi 60 a 80 %. Celkově můžeme pozorovat velkou blízkost rakouské podoby místní samosprávy modelu českému (podobnost je dokonce větší, než jaká vyznívá ze srovnání systému českého a slovenského; je z toho patrné, jak důležitou roli hrají samotné počátky samosprávy v polovině 19. století, kdy se české země a Rakousko vyvíjely společně, zatímco Slovensko žilo v uherském právním prostředí). Pokud se odlišují, pak často v případech, kdy je Rakousko věrnější společným tradicím první poloviny 20. století (poměrná volba představenstva, vázané kandidátní listiny), příp. obecným modernizačním trendům (přímá volba starosty). Starostovo postavení je řešeno poměrně elegantně, kdy nemusí docházet k velkým střetům s radou, neboť jsou v zásadě odděleny jejich pravomoci v podobě zodpovědnosti za samostatnou (rada, představenstvo), resp. přenesenou (starosta) působnost.

6.3 Polsko I v Polsku, podobně jako v dalších zemích bývalého sovětského bloku, došlo v roce 1990 k obnovení místní samosprávy. Původně byla po roce 1990

118


územní samospráva pouze jednoúrovňová (podobně jako v ČR byla vztažena pouze na obce), od počátku roku 1999 byla implantována na každý stupeň trojúrovňové struktury administrativního uspořádání. Země byla rozdělena na 16 vojvodství, jež se dále dělí na okresy: 314 neměstských a 65 městských (město je současně okresem). Nejnižším stupněm pak jsou obce, jichž je 2 489. (Srov. Kubát, 2004, 283–284, Koudelka, 2007,53) Polské obce patří k největším v Evropě – průměrný počet jejich obyvatel je 15 500. I v Polsku rozeznává zákon samostatnou a přenesenou působnost obce. V samostatné působnosti zajišťuje obec na svém území bezpečnost (obecní stráž), chrání životní prostředí, udržuje obecní silnice a cesty, organizuje lokální ekonomiku, dopravu, zajišťuje zásobování vodou, likvidaci odpadů, spravuje mateřské a základní školy, knihovny a kulturní domy. (Kubát, 2004, 284) Základním orgánem obce je rada obce (ekvivalent českého zastupitelstva). Rada ze svých řad volí výkonný orgán – správní radu obce v čele s předsedou. Mimo tyto orgány stojí institut přímo voleného starosty (ve velkých městech prezidenta), který stojí v čele obce. Po roce 1990 došlo k několika proměnám komunálního volebního systému. Současná varianta, platná od roku 1998 a upravená v roce 2002, rozlišuje volební systém pro dvě kategorie obcí – do 20 000 a nad 20 000 obyvatel. V první kategorii menších municipalit se uplatňuje většinový volební sy stém s formulí prosté většiny. Volební obvody přitom mohou být jedno až pětimandátové. Podmínkou pro registraci kandidáta je podpis alespoň 25 voličů. Kandidáti jsou prohlášeni za zvolené bez voleb v případě, že je jejich počet roven počtu rozdělovaných mandátů, příp. nižší. V obcích s více než 20 000 obyvateli se uplatňuje proporční volební systém. Pro přepočet hlasů na mandáty se používá d’Hondtův volební dělitel. Velikost volebních obvodů se pohybuje mezi pěti a osm mandáty, což je podle klasifikace středně velký obvod, který deformuje poměrnost výstupního přepočtu. (Srov. Havlík, Šedo, Čaloud, 2004, 127–130) Navíc platí 5% uzavírací klauzule. Kandidátky podávají volební výbory s podpisy alespoň 150 voličů. (Srov. Koudelka, 2007, 54–55) Starosta je výkonným orgánem obce, jehož úkolem je příprava rozpočtu a realizace obecní politiky, ovšem v rámci kompetencí, které mu přizná rada. Sám si jmenuje své zástupce. Starosta byl až do roku 2002 volen nepřímo radou z jejího středu. V roce 2002 byla zavedena přímá volba většinovým volebním systémem s formulí absolutní většiny (pokud žádný z kandidátů nezíská nadpoloviční většinu hlasů v prvním kole, koná se

119


14 dnů kolo druhé, do nějž postupují dva nejúspěšnější kandidáti). (Kubát, 2004, 287–288) Kandidáta na starostu navrhují tzv. volební výbory, které mohou, ale nemusí být vázány na politické strany. K návrhu se povinně vyžaduje patřičný počet podpisů. V obcích do 5 000 obyvatel to je 150 podpisů, do 10 000 to je 300 podpisů, do 20 000 to je 600 podpisů, do 50 000 to je 15 000 podpisů, do 100 000 to je 2 000 podpisů, nad 100 000 to je 3 000 podpisů. (Kubát, 2003, 79) Pokud kandiduje jediný uchazeč, musí v prvním kole získat nadpoloviční většinu hlasů. V opačném případě volí starostu zastupitelstvo. Starosta může být odvolán buď referendem z podnětu voličů či obecní rady, nebo v případě opakovaného porušování zákonů vládou, které to z iniciativy vojvody navrhuje ministr vnitra. (Srov. Koudelka, 2007, 54) Polsko přistoupilo k zavedení přímé volby starostů (jejíž podoba byla obsahem velkého politického sporu, když jedna z vlivných stran navrhovala přímé volby pouze v obcích do 20 000 obyvatel). S vírou, že tento velký systémový zásah promění lokální politické poměry, stranické systémy, omezí lokální partokracie a celkově zlepší fungování samospráv, jimž se vyčítala zkorumpovanost a prolínání soukromých a veřejných zájmů. Došlo ovšem k velké systémové chybě (ne nepodobné úvahám o případné přímé volbě prezidenta či starostů v ČR) – spolu se změnou způsobu volby nedošlo k proměně starostových kompetencí. Nedošlo k předání žádných nových pravomocí. Závisí tak především na tom, zda má, či nemá politickou podporu v radě, která není při dvou souběžných volbách samozřejmostí. Nenaplňuje se ani představa podporovatelů přímé volby, a sice že zvýší atraktivitu voleb, a tedy i volební účast. Ta činila v roce 2002 44,24 % (voleb obecních rad se zúčastnilo 44,23 % voličů). Nicméně relativně nízká volební účast patří k charakteru polské politické kultury: v roce 1990 činila v komunálních volbách 42,27 %, v roce 1994 33,78 % a v roce 1998 45,45 %.

120


Zcela dominující silou komunální úrovně jsou v Polsku nezávislí kandidáti (parlamentní politické strany mají v souhrnu ještě slabší postavení než v českých zemích). (Srov. Kubát, 2003)

6.4 Maďarsko Maďarsko má – podobně jako Česká republika – dvě úrovně územní samosprávy: župy a obce. Obcí bylo k 1. 1. 2008 v Maďarsku 3 175, což je při srovnatelné lidnatosti s Českou republikou polovina jejího počtu. (A Magyar Köztársaság helységnévkönyve 2008. január 1, 19) Průměrný počet obyvatel činí 3 160 na obec. Z uvedeného počtu obcí jich má cca 300 postavení města. Obec „povyšuje“ na město prezident, a to tehdy, je-li to odůvodněno stupněm jejího rozvoje a úlohou v regionu. Mimo „obyčejná“ města existují města župní – sídla orgánů župy a také města s více než 50 000 obyvatel (tato však musí za župní prohlásit Národní shromáždění). Župních měst je 22. Zvláštní postavení má hlavní město Budapešť. (Svoboda, 2000) Polovina obcí má méně než 1 000 obyvatel. (Koudelka, 2007, 47) Nová obec může vzniknout tehdy, když má alespoň 300 obyvatel a bude schopna vykonávat práva samosprávného celku. Musí také zabezpečit místní veřejné služby, aniž by došlo ke snížení jejich úrovně, po schválení v referendu rozhoduje o vzniku obce prezident republiky. Maďarský obecní systém rozlišuje dobrovolné a povinné úkoly obce, což je obdoba české samostatné a přenesené působnosti. Zákon přitom stanovuje více povinných úkolů pro obce s vyšším počtem obyvatel. Mezi dobrovolné úkoly patří: zajištění rozvoje obce, územní plánování, ochrana životního prostředí, hospodaření s byty, odvádění odpadních vod, místní hromadná doprava, veřejná sanitace a zabezpečování čistoty v obci, místní požární ochrana, místní veřejná bezpečnost, účast na místní dodávce energie a na řešení otázek zaměstnanosti, péče o děti a mládež, podpora veřejného vzdělávání, vědeckých a uměleckých aktivit, sportu a zajištění podmínek pro zdravý způsob života ve společenství. Mezi povinné úkoly pak patří: zásobování pitnou vodou, péče o mateřské školy a základní školy, o veřejné osvětlení, zdravotní a sociální péče, udržování veřejných hřbitovů, místních veřejných komunikací a veřejných

121


prostranství a zajištění realizace práv národnostních a etnických menšin. (Srov. Svoboda, 2000) Základním orgánem maďarských obcí je zastupitelstvo, jemuž předsedá starosta (který je z titulu funkce starosty jeho členem). V porovnání s českou realitou je zajímavé ustanovení připouštějící (resp. přikazující) neveřejná zasedání – a to v případě rozpravy o volbě, jmenování do funkce a střetu zájmů, případně ve chvíli, kdy se o tom zastupitelstvo usnese, projednává-li otázky nakládání s majetkem a vyhlášení tendru a pokud by veřejná diskuze porušila obchodní zájmy. Pouze zastupitelstvo může: vydávat nařízení, upravovat svou organizaci a činnost, volit a jmenovat určité funkcionáře, vyhlašovat místní referendum, rozhodovat o symbolech obce, vyznamenáních a čestných titulech a o jejich užívání, udílet čestné občanství, schvalovat hospodářský program, rozpočet a zprávy o jejich plnění, územní plán obce, přijímat a poskytovat úvěry, vydávat komunální obligace a rozhodovat o členství ve svazku obcí. K přijetí usnesení je kromě níže vyjmenovaných případů zapotřebí nadpoloviční většiny přítomných poslanců, přičemž zastupitelstvo je usnášeníschopné, je-li přítomna alespoň čtvrtina poslanců. Nadpoloviční většina všech je zapotřebí při: přijetí nařízení, stanovení organizace a způsobu činnosti zastupitelstva, volbě a jmenování v případech patřících podle zákona do pravomoci zastupitelstva, vyloučení poslance z jednání, prohlášení zasedání za neveřejné, vstup do sdružení obcí, dohody o spolupráci se samosprávou v zahraničí, připojení se k mezinárodní organizaci místních samospráv a založení veřejného zařízení. Je to zajímavá inspirace pro české komunální zřízení. Právo volit a být volen mají všichni trvalí obyvatelé obce, kteří jsou zletilými občany Maďarska; případně i občané jiných států. Ti však nemají pasivní volební právo. Základní charakteristikou maďarského komunálního volebního systému je skutečnost, že je odlišný pro obce do 10 000 obyvatel a pro obce větší. V obcích do 10 000 obyvatel představuje obec jediný volební obvod, v němž se volí zákonem předepsaný počet poslanců. V obcích do 100 obyvatel to jsou tři, do 600 obyvatel to je pět, do 10 000 obyvatel to je 13.

122


Právo navrhnout kandidáta má každý volič žijící v obci, a to vyplněním zvláštního „navrhovacího“ kupónu, který odevzdá aktivistům jednotlivých kandidátů a politických stran nebo společenských organizací. Ty potom rozhodnou, kdo z navržených za ně bude kandidovat – je to velká zvláštnost maďarského systému, že kandidáty navrhují i společenské, primárně nepolitické organizace. Na hlasovacím lístku, jediném pro celou obec, jsou pak všichni kandidáti seřazeni podle abecedy; u jejich jména je zmíněna strana nebo organizace, která je navrhla, příp. že jde o nezávislého kandidáta. Systém sice neumožňuje kumulaci hlasů, ale je založen na panašování, kdy volič vybírá napříč stranami. Zvoleni pak jsou ti kandidáti, kteří získali nejvíce hlasů – jde o většinový systém s formulí relativní většiny ve vícemandátovém obvodu. Oproti tomu obce s více než 10 000 obyvateli uplatňují při volbách smíšený systém. Část poslanců je volena v jednomandátových volebních obvodech, část podle tzv. kompenzační kandidátní listiny. Konkrétní počty poslanců opět stanovuje zákon. V obci s 10 001–25 000 obyvateli se tak volí 10 poslanců v jednomandátových volebních obvodech a sedm podle kandidátních listin v poměrné části, do 70 000 obyvatel 16 poslanců v jednomandátových volebních obvodech a 11 podle kandidátních listin, v obcích přes 70 000 obyvatel se počet poslanců zvyšuje o jednoho v jednomandátovém volebním obvodu na dalších 10 000 a na každých 15 000 obyvatel, jde-li o volbu na základě kandidátní listiny. V zásadě asi tři pětiny mandátů vycházejí z většinové, dvě pětiny z poměrné části. Navrhování kandidátů, hlasování a určování vítěze se v jednomandátových okrscích děje stejně jako v obcích menších než 10 000 obyvatel. V poměrné části jsou podmínky logicky odlišné. Kandidátní listinu může navrhnout pouze ta strana či organizace, která navrhla kandidáty v zákonem předepsaném počtu jednomandátových obvodů. Může přitom být navržen trojnásobek kandidátů než kolik poslanců má být zvoleno na základě kandidátní listiny. Pro kandidátní listinu jsou určeny tytéž hlasy, které byly v jednomandátovém volebním obvodu odevzdány pro kandidáty dané strany (organizace) a kteří – a to je důležité – nebyli zvoleni. V poměrné části se tak rozdělují hlasy, které ve většinové

123


propadly a nezískaly tak reprezentaci. Volič tedy hlasuje pouze jednou, nedává dva hlasy. Mandáty se poté rozdělují podle zásad poměrného zastoupení s použitím volebního dělitele Sainte-Laguë (k jeho podobě a účinkům viz kapitolu Vývoj komunálního volebního systému). Jelikož voliči tedy nehlasují přímo pro listinu (ale pro kandidáta v jednomandátovém okrsku), jsou kandidátky v poměrné části přísně vázané. (Srov. Svoboda, 2000) Malé sousední obce mohou vytvořit společné zastupitelstvo – a to jak v podobě všemi dotčenými občany přímo voleného společného zastupitelského orgánu příslušného ke všem záležitostem, tak v podobě nepřímo voleného (jednotlivými zastupitelstvy) alternativního orgánu určeného jen pro některé záležitosti. (Koudelka, 2007, 47) V Maďarsku neexistuje orgán podobný české obecní radě. Zastupitelstvo může zřizovat výbory, jediným povinným je výbor finanční, a to navíc pouze v obcích s více než 2 000 obyvateli. Limitující je požadavek, aby předseda a nadpoloviční většina členů výboru byli současně poslanci zastupitelstva. Starosta je v Maďarsku volen přímo. Může rozhodovat ve věcech samosprávy, ale pouze pokud jej k tomu zmocní zastupitelstvo. Jeho podstatnou charakteristikou je skutečnost, že za pomoci obecního úřadu vykonává státní správu. Starostův zástupce (příp. zástupci) jsou voleni zastupitelstvem z řad jeho členů, a to pouze na návrh starosty. Přirozeně, že starostenský volební systém je většinový, ne zcela automatická je skutečnost, že platí formule relativní většiny (tedy jednokolový). Starostou může být pouze maďarský státní občan. Kandidáti na starostu musí být navrhováni občany: v obcích do 10 000 obyvatel to je nejméně 3 % voličů, v obcích do 100 tisíc obyvatel 2 % voličů, nejméně ale 300, v obcích s více než 100 000 obyvatel 1 % voličů, nejméně ale 2 000, v Budapešti alespoň 0,5 % voličů (což je řádově do 9 000 voličů). Starostovo volební období se shoduje s délkou mandátu zastupitelstva – je čtyřleté. Župní soud může rozhodnout o předčasném ukončení starostova mandátu. Navrhnout to musí kvalifikovanou většinou zastupitelstvo, a to pouze tehdy, když se domnívá, že starosta opakovaně nebo nečinností porušuje zákony. Starostův mandát předčasně končí také tehdy, dojde-li k rozpuštění zastupitelstva. V obcích s méně než 3 000 obyvatel starosta vyko-

124


nává funkci mimo své hlavní zaměstnání, ve větších obcích je pro ni uvolněn. (Srov. Svoboda, 2000) V čele obecního úřadu stojí notář, který musí splňovat kvalifikační požadavky stanovené zákonem. Na základě konkurzu je jmenován zastupitelstvem na dobu neurčitou. Plní úkoly spojené s fungováním místní samosprávy, upozorňuje zastupitelstvo, výbor a starostu na porušení právních předpisů v jejich rozhodnutích, připravuje rozhodnutí v oblasti státní správy patřící do kompetence starosty, rozhoduje ve věcech, které na něho přenesl starosta, a ve věcech náležejících do jeho kompetence a vykonává práva zaměstnavatele vůči zaměstnancům obecního úřadu. (Svoboda, 2000) Maďarsko zná dva způsoby realizace přímé demokracie na místní úrovni: místní referendum, lidovou iniciativu. Některé záležitosti musí být schváleny referendem: sloučení obce nebo její zrušení, vznik obce nové, zřízení společného zastupitelstva a vystoupení z něho a některé další. Referendum se může (nikoli musí) konat téměř o všech záležitostech spadajících do působnosti zastupitelstva, s výjimkou schvalování rozpočtu a stanovení místních daní či jejich sazeb, dále s výjimkou záležitostí organizačního a personálního charakteru patřících do pravomoci zastupitelstva a rozhodnutí, které se týká rozpuštění zastupitelstva. Konání referenda může navrhnout alespoň čtvrtina poslanců, výbor zastupitelstva, vedení místní (dobrovolné) společenské organizace a počet voličů určený obecním nařízením (tento počet variuje mezi 10 a 25 % voličů). V případě, že referendum navrhuje poslední zmíněná skupina – tedy patřičné procento voličů, zastupitelstvo jej vyhlásit musí, v ostatních případech může. Podmínkou platnosti referenda je účast nadpoloviční většiny voličů. V tom případě rozhoduje většina ze zúčastněných, přičemž výsledek referenda je pak za všech okolností pro zastupitelstvo závazný. Referendum o stejné otázce se může opakovat nejdříve po roce. Ve venkovských obcích může zastupitelstvo – pro jednoduchost – namísto referenda svolat vesnické shromáždění, pro jehož rozhodování se stejnou závazností platí stejné podmínky, jako u referenda. Lidová iniciativa spočívá v tom, že kvalifikovaný počet voličů, který je předepsán obecním nařízením (nejméně 5 % a nejvýše 10 % všech voličů), má právo navrhnout zastupitelstvu, aby byla projednána kterákoliv otázka

125


patřící do pravomoci zastupitelstva. Zastupitelstvo pak je povinno takový podnět projednat na nejbližším zasedání, nejpozději do jednoho měsíce. (Srov. Svoboda, 2000)

6.5 Německo Dějiny komunální samosprávy v Německu věrně odrážejí vliv rozdílných vládních systémů realizovaných v německých zemích. Zřetelně to lze pozorovat na dvou příkladech. V roce 1808 byl v Prusku vydán Steinův městský řád a v Bavorsku Montgelas vydal První obecní edikt. Obě tyto první moderní formy uspořádání nejnižších jednotek se staly základními typy, jež působí (vedle řady pozdějších vlivů) dodnes. S pádem Hitlerovy Třetí říše (a jejím jednotným obecním zřízením, které bylo pro celou zemi jednotné právě pouze v této jediné historické periodě) nastala doba obnovy místní samosprávy. K původním domácím tradicím se přidal, především v britské zóně, vliv okupační mocnosti (britská koncepce local government). (Knemeyer, 1994, 82) Po roce 1945 tak došlo v západní části země ke vzniku různorodých systémů komunálního uspořádání, jež můžeme podle některých základních shodných znaků rozdělit do čtyř kategorií. Po roce 1990 také po přechodné fázi všechny nové spolkové země přijaly obecní uspořádání podobné některému ze západních modelů. Samospráva je v Německu rozdělena mezi obce a okresy. Větší obce vykonávají vedle samostatné působnosti, jež je, přirozeně, přisouzena úplně všem samosprávným obcím, také působnost přenesenou. Ke konci roku 2008 mělo Německo 12 465 samosprávných obcí, zatímco na začátku 20. století to na území dnešní SRN bylo cca 46 300 obcí. (Srov. Gemeindeverzeichnis.de – Deutschland) K nejsilnějšímu integračnímu procesu došlo v severních spolkových zemích. Příkladem může být Severní Porýní-Vestfálsko, které má při 18 milionech obyvatel pouze 396 obcí (průměr obyvatel na jednu obec tak je 45 500), většina obcí v této zemi má velikost mezi 10 000 a 50 000 obyvatel. Na jihu tak silný integrační proces neproběhl, takže např. Porýní-Falc má při 4 milionech obyvatel 2 306 obcí (průměr 1 750 obyvatel, což je údaj srovnatelný s ČR). Ve srovnání postkomunistické střední Evropy je zajímavá zkušenost bývalého východního Německa, kde po sjednocení Německa

126


došlo nikoli k nárůstu, ale k poklesu počtu obcí z 7 627 na 6 037. (Srov. Jüptner, 2007, 62–63) Obecní uspořádání jednotlivých spolkových zemí se až do poloviny 90. let 20. století lišilo v řadě podstatných bodů. Nejrůznoroději nastaveným se jeví především postavení vrcholného reprezentanta obecní správy. Rozdíly bylo možno sledovat jak ve způsobu volby (přímá volba obyvatelstvem, jako např. v Bádensko-Virtembersku či Bavorsku, nebo volba obecní radou, jako např. v Porýní-Falci, Hesensku, Severním Porýní-Vestfálsku, Dolním Sasku, Sársku či Šlesvicku-Holštýnsku), tak v rozsahu jeho kompetencí (zda vystupoval pouze jako šéf správy a vedle něj působil „čestný reprezentant“ obce navenek – předsedající rady, jehož volila ze svých řad rada, jako např. v Dolním Sasku či Severním Porýní-Vestfálsku, nebo zda byl současně předsedajícím/členem rady a hlavním představitelem obce, jako např. v Bádensko-Virtembersku, Bavorsku či Porýní-Falci). Patrné rozdíly také bylo možno sledovat mezi monokratickou a kolegiální formou vedení správy. Mísila se zde zemská specifika samosprávné tradice spolu s dále demokratizujícími impulzy bývalé britské okupační správy. (Naßmacher, 1999, 263–264) Jihoněmecké radní uspořádání se stalo v Německu po znovusjednocení fakticky nejrozšířenější formou obecního uspořádání. Vyznačuje se především silným postavením starosty. Starosta, zvolený v přímých volbách na období 6–8 let (délka mandátu se v jednotlivých zemích liší), (Bogumil, 2001, 67–68) předsedá obecní radě, současně je hlavním vedoucím obecního správního aparátu a nejvyšším představitelem obce. Obecní rada, volená také v přímých volbách ale na období kratší než starosta, stojí v pozici starostovy protiváhy. Starosta je spíše chápán jako volený představitel správy, než jako předsedající rady. Obecní rada je oprávněna dávat starostovi směrnice k zajišťování průběžného výkonu správy. V čisté podobě se můžeme s jihoněmeckým radním uspořádáním setkat v Bavorsku, Bádensko-Virtembersku, Sasku, od roku 1996 v Dolním Sasku a od roku 1999 v Severním Porýní-Vestfálsku. V některých dalších spolkových zemích se setkáváme s mírnou modifikací tohoto systému. Komunální úprava v Sasku-Anhaltsku přidává k braniborskému modelu výbory s hlasem poradním a rozhodujícím, které obsazuje rada a jimž předsedá starosta. Od roku 1999 se starosta volí přímo i v Meklenbursku-Pomořansku, navíc předsedá hlavnímu výboru a výborům poradním. V Durynsku nepředsedá radě přímo volený starosta, ale předsedající zvolený z řad členů rady. (Srov. Schubert, Klein, 2001, 157)

127


Starostovské uspořádání poskytuje starostovi taktéž silnou pozici. Ten předsedá (v Porýní-Falci s hlasem rozhodujícím, v Sársku bez hlasu) obecní radě. V Porýní-Falci je starosta volen v přímých volbách, zatímco rada volí obecního ředitele. V Sársku volí rada jak starostu, tak ředitele, šéfem správy je však starosta. (Srov. Schubert, Klein, 2001, 157) Jako typický příklad severoněmeckého radního uspořádání sloužilo do roku 1996 Dolní Sasko a až do roku 1999 Severní Porýní-Vestfálsko. Centrální roli hrála v tomto systému obecní rada. Ta si ze svého středu volila předsedu (jenž reprezentoval obec navenek) a obecního ředitele – výhradního šéfa správy (ten byl volen na 5–8 let). Severoněmecké radní uspořádání je tak ukázkou existence dvou „vrcholů“ komunální sféry. Rada měla rozhodovací „politickou“ pravomoc, zatímco správa, dle britského modelu, plnila „nepolitické“ úkoly. Rada plnila funkci iniciace, artikulace, personální rekrutace, stejně jako funkci tvůrce norem. V případech běžných úkolů jí podléhala obecní správa. (Bogumil, 2001, 67) Tento model již ale fakticky neexistuje. (Srov. Schubert, Klein, 2001, 157) V magistrátním obecním zřízení (realizovaném v Hesensku a ve městech Šlesvicka-Holštýnska) lze zřetelně pozorovat prvky pruské tradice. Představeným obce je kolegiální orgán – ve městech magistrát, v obcích obecní představenstvo, složený ze starosty jako předsedajícího a z dalších tzv. přivolaných osob, který je správním orgánem obce. Mezi radou a magistrátem je provedena dělba moci na usnášecí a výkonnou. V Hesensku nejsou členové magistrátu členy rady. Starosta je vedoucím obecní správy. Rada si ze svého středu volí svého předsedajícího, který připravuje a řídí její schůze. Starosta reprezentuje obec navenek. (Srov. Bogumil, 2001, 68; Knemeyer, 1994, 85) V průběhu 90. let došlo k zásadním proměnám institucionálního nastavení německé komunální úrovně. Proces odstartoval v roce 1991, kdy Hesensko zavedlo přímou volbu starosty, obecní model ovšem zůstal dvojhlavý, založený na magistrátním kolegiálním principu. V Severním Porýní-Vestfálsku začala debata o přímé volbě starosty v roce 1991, celý proces vyvrcholil kompletní rekonstrukcí systému v roce 1999. V nově přistoupivších zemích Spolku převážně volila starostu zpočátku rada, brzy se však začal projevovat obdobný trend, tedy přímá volba a úsilí o „jednohlavost“. V současné době je již starosta volen přímo ve všech zemských uspořádáních (kromě výjimek v některých zemích pro úřad starosty, jenž svou funkci nevykonává jako hlavní zaměstnání). Nejnápadnějším společným znakem takřka všech novelizací je fakt, že hlavní představitel správy je současně hlavním představitelem obce, jenž je volen přímo.

128


To je mj. jeden z dokladů převahy modelu jihoněmeckého. Díky přímé volbě a rozsahu kompetencí disponuje šéf správy jinou legitimací, vyšší možností prosadit své názory, schopností integrace a nezávislostí. Základním orgánem komunálního systému je i v Německu přímo volený kolektivní orgán s převažujícím názvem obecní rada. Ta určuje hlavní směr rozvoje obce, schvaluje vyhlášky, zřizuje a ruší městské organizace, dává souhlas ke změně obecních hranic. Volí omezený počet správních úředníků – ať již zástupce starosty (Bavorsko), členy magistrátu (Hesensko) či přidělence. Rady mohou zřizovat výbory; v některých zemích mají politické frakce právo na poměrné zastoupení vliv (podle volebních výsledků). Postavení rady vůči starostovi může být slabé – to v případě, že jí starosta předsedá a současně disponuje hlasovacím právem. Pozice rady je silnější v případě, že ji řídí zvláštní předseda, nikoli starosta, který rovněž nedisponuje hlasovacím právem. Počty členů rady jsou v zásadě obdobné jako u českých zastupitelstev – v Bavorsku se např. pohybuje mezi osmi a 60 (s výjimkou 70 radních Norimberka a 80 v Mnichově). Zajímavou otázkou je v této souvislosti taktéž délka starostenského mandátu. V Bavorsku disponuje starosta šestiletým mandátem, v Bádensko-Virtembersku osmiletým, v Meklenbursko-Pomořansku může rada předem stanovit délku starostova volebního období v rozmezí sedmi až devíti let, v Porýní-Falci trvá starostenské volební období dokonce 10 let. V těchto případech se tak starostovo volební období nekryje s obdobím rady, které značně přesahuje – tento mechanismus značně posiluje starostovo postavení v systému. Dá se říci, že fakt „nepřekrývání se“ starostenského volebního období s mandátem rady je v současné době patrně nejvýznamnějším rozdílem mezi jednotlivými zeměmi. Rozdílné je postavení starostů v jednotlivých systémech i co se týče možnosti jejich odvolání. Zatímco např. v Bádensko-Virtembersku a Bavorsku nemůže být starosta odvolán, v Hesensku ano. Starosta, jakožto vrchní šéf správy současně nepředsedá schůzím rady v Hesensku, Dolním Sasku a Sasku-Anhaltsku. (Naßmacher, 1999, 263–266) Velmi silné je starostovo postavení např. v Bádensko-Virtembersku, kde předsedá radě, všem jejím výborům (vždy s hlasovacím právem) a současně stojí v čele monokraticky strukturovaného správního aparátu obce a představuje reprezentanta i statutárního zástupce obce. V Dolním Sasku má naopak rada možnost starostovi některé kompetence odebrat. Zcela převládají starostové, kteří jsou pro výkon svého mandátu uvolnění (což je při charakteru jejich institucionálního postavení pochopitelné). V Hesensku mohou být neuvolnění starostové pouze v obcích do

129


1 500 obyvatel, přičemž v této zemi byl v roce 2003 pouze jediný. (Srov. Jüptner, 2007, 65–66) Co se obecnějších tendencí vývoje německých komunálních volebních systémů týče, lze konstatovat takřka masový příklon k poměrnému voleb nímu systému s možností kumulace a panašování (tzv. jihoněmecký systém dává voliči tolik preferenčních hlasů, kolik se obsazuje mandátů, a tzv. severní varianta „tří hlasů“ umožňuje voliči využít jeden až tři preferenční hlasy). Ze současných systémů tyto „nové“ principy nevyužívá pouze Sársko, jež realizuje poměrný systém s přísně vázanými listinami, a Severní Porýní-Vestfálsko se Šlesvikem-Holštýnskem, které uplatňují prostý většinový systém doplněný o poměrnou část (ta však vychází z výsledků „většinové“ části). Panašování vedlo v řadě obcí k depolitizaci rad, z nichž se „místo zastupitelských orgánů stávají shromáždění místních stavů či honorací“. (Jüptner, 2007, 70–71) Nijak výjimečná není ani uzavírací klauzule – nacházíme ji v pěti ze 13 spolkových zemí. V Meklenbursku-Pomořansku, Sársku, Šlesviku-Holštýnsku a Durynsku činí tato klauzule 5 %, v Porýní-Falci 3,03 %. Ve zbývajících případech lze hovořit o tzv. přirozené klauzuli, která představuje minimum hlasů nutných k získání alespoň jednoho mandátu. V oblasti užívaných metod přidělování mandátů se setkáváme v zásadě se dvěma jejich druhy: d’Hondt/Hagenbach-Bischoff (tato formule se snaží o co nejvěrnější převod počtu odevzdaných hladů na mandáty) a Haare/Niemeyer, která mírně zvýhodňuje menší strany. Délka volebního období se takřka všude ustálila na pěti letech (výjimku tvoří Bavorsko – šest let a Šlesvicko-Holštýnsko – čtyři roky). (Srov. Balík, 2002, 172–173) Aktivní volební právo je omezeno ve většině zemí 18. rokem věku, v několika (např. Severní Porýní-Vestfálsko) 16 roky.

130


Tab. 6.1 Volební systémy v jednotlivých německých spolkových zemích Země

Délka volebního období

Volební systém

Preferenční hlasy

Volební formule

BádenskoVirtembersko

5

poměrný, volné listiny bez uzavírací klauzule

počet obsazovaných mandátů

d‘Hondt

Bavorsko

6



d‘Hondt

Braniborsko

5


až 3

Haare/Niemeyer

Dolní Sasko

5


až 3

d‘Hondt/ HagenbachBischoff

Durynsko

5

poměrný, volné listiny 5% uzavírací klauzule

až 3

Haare/Niemeyer

Hesensko

5



Haare/Niemeyer

Meklenbursko-Pomořansko

5

poměrný, volné listiny 5% uzavírací klauzule

až 3

Haare/Niemeyer

Porýní-Falc

5

poměrný, volné listiny 3,03% uzavírací klauzule


Haare/Niemeyer

Sársko

5

poměrný, přísně vázané listiny 5% uzavírací klauzule

0

d‘Hondt/ HagenbachBischoff

Sasko

5


až 3

d‘Hondt

Sasko-Anhaltsko

5


až 3

Haare/Niemeyer

Severní Porýní-Vestfálsko

5

smíšený: prostý většinový + poměrný – přísně vázané listiny, bez uzavírací klauzule

0

Haare/Niemeyer

ŠlesvickoHolštýnsko

4

smíšený: prostý většinový + poměrný – přísně vázané listiny, 5% uzavírací klauzule nebo přímý mandát

0

d‘Hondt

Zdroj: Balík, 2002, 173

Podoba volebního systému starostů je v zásadě unifikovaná. Výjimka je u pasivního volebního práva, které se pohybuje mezi 21 a 25 lety. U uvolněných starostů se navíc v některých zemích nežádá podmínka trvalého pobytu v obci. Volební systém je většinový s formulí absolutní většiny. Není-li starosta zvolen v prvním kole, koná se druhé, do něhož postupují dva nejúspěšnější kandidáti z kola prvního.

131


Zavedení přímé volby starostů nesplnilo očekávání jeho obhájců – neodstranila se rozmrzelost občanů z politiky, nedošlo k navýšení volební účasti. (Jüptner, 2007, 69–71) Ve všech německých zemích se počítá s možností přímé demokracie, a to ve formě občanské iniciace a občanského referenda. Občanská iniciace přitom představuje jeden z možných začátků referenda. Kvórum pro iniciaci referenda se pohybuje v rozmezí 3–20 % voličů, kvórum pro platnost kladného výsledku referenda je v jednotlivých zemích stanovena na 25–30 % voličů hlasujících pro návrh. V některých obcích může referendum iniciovat rovněž rada, obvykle kvalifikovanou většinou hlasů. (Jüptner, 2007, 66–67)

6.6 Francie Současná struktura francouzské územní správy má počátky v éře Napoleonovy vlády na přelomu 18. a 19. století. Nejnižší úroveň – obecní – se navíc od té doby v zásadě nezměnila. Obecně je francouzský územně-správní systém považován za spíše centralizovaný. Má pět úrovní – 22 regionů, 96 departmentů, 320 arrondisementů (nemají vlastní orgány), 3 350 kantonů (nemají vlastní orgány) a 36 686 obcí (k 23. 1. 2007). Arrondisementy slouží jako subprefektury a pro dopravní plánování, kantony jako policejní a volební okrsky. Průměrný počet obyvatel na jednu obec činí 1 700. Nicméně 76 % obcí má méně než 1 000 obyvatel (žije v nich 15,7 % obyvatel Francie), víc než 10 000 obyvatel má pouze 2,5 % obcí (žije v nich ale 49,3 % obyvatel). Výrazný podíl obyvatel – dvě pětiny – žije v obcích s maximální velikostí 5 000 obyvatel (39,6 %). (Srov. Novák, 2007, 12) Mezi základní úkoly obcí patří výstavba a udržování méně významných silnic, odvoz odpadků a ve městech navíc výstavba a údržba škol. Řada větších měst se stará o knihovny, divadla, veřejnou dopravu a turistické kanceláře. Menší obce se pro plnění závažnějších úkolů (životní prostředí, bydlení) spojují s jinými obcemi do syndikátů, obvodů a společenství. (Srov. Chandler, 1998, 79) Až do správní reformy let 1981–1983 měl výrazný vliv na obecní politiku prefekt departementu – státní úředník jmenovaný vládou, odpovědný ministerstvu vnitra. Obce musely prefektovi předkládat svůj rozpočet ke schválení, jejich rozhodnutí mohl tento úředník prohlašovat za neplatné.

132


Ačkoli je systém centralizovaný, existuje výrazná personální propojenost jednotlivých úrovní. Ta byla v minulosti tak častá, že zákon z roku 1985 omezil kumulaci funkcí maximálně na dvě: člen parlamentu, poslanec Evropského parlamentu, člen krajské a generální rady, starosta obce s více než 20 000 obyvateli, zástupce starosty v obci s více než 100 000 obyvateli, člen rady Paříže. (Koudelka, 2007, 40) Řada představitelů komunální úrovně je současně poslanci Národního shromáždění. Jejich prostřednictvím jsou zájmy lokalit reprezentovány na celostátní úrovni. Navíc druhá parlamentní komora – Senát – je obsazován právě na základě obecního systému. Senát je jakousi „velkou radou obcí“. Volební systém totiž odpovídá zásadě, že 95 % senátorských voličů pochází z obecních zastupitelstev. (Perottino, 2005, 134, 196) Rozhodovacím orgánem místní úrovně je obecní rada, přímo volený orgán, jehož funkční období je šestileté. Mezi její základní pravomoci patří schvalování rozpočtu, správa obecního majetku a rozhodování o fungování obecní administrativy. Aktivní i pasivní volební právo je omezeno 18. rokem věku, bydlištěm v obci či platbou daní v obci. Volební systém má dvě podoby – pro obce s méně než 3 500 obyvateli a pro větší. V první kategorii menších obcí se volí dvoukolovým většinovým systémem. Rada má 9–23 členů. Obec je jedním volebním obvodem. Voliči si vybírají kandidáty z vícečlenných kandidátních listin, jež musí mít v obcích s 2 500–3 500 obyvateli přesně tolik kandidátů, kolik je obsazovaných míst, v menších obcích mohou být nekompletní. Je možno panašovat. V prvním kole jsou zvoleni kandidáti s největším počtem hlasů, pokud ovšem tyto hlasy představují alespoň 25 % všech voličů. Ve druhém kole pak získají mandát kandidáti s nejvyšším počtem hlasů (pokud získají dva a více kandidátů stejný počet hlasů, mandát získává nejstarší). Ve větších obcích se volí poměrným systémem s většinovým prvkem (bonifikací pro vítěze). Počet členů rady se pohybuje mezi 27–163, a to v závislosti na velikosti obce. Pokud v prvním kole získá některá kandidátní listina víc než 50 % hlasů, obdrží 50 % mandátů. Ostatní se rozdělí mezi kandidáty, kteří obdrželi víc než 5 % hlasů. Pokud žádná strana nadpoloviční počet hlasů nezíská, koná se druhé kolo, do něhož postupují listiny s více než 10 % hlasů. Listiny s 5–10 % hlasů se mohou pro druhé kolo sdružovat s kandidátkou s více než 10 % hlasů. Ta listina, která získala nejvíc hlasů, získává polovinu mandátů, ostatní si rozdělují zbylé mandáty, pokud ovšem překročily 5 % hlasů. (Perottino,

133


2005, 197) S výjimkou tří velkých měst – Paříže, Lyonu a Marseille – tvoří vždy obec jeden obvod. Kandidátky jsou přísně vázané, panašování není možné. Rozdíl v počtu kandidátů stejného pohlaví nesmí být v rámci jedné kandidátky větší než 1. Volební systém vede k vytváření výrazných většin – pokud zvítězí již v prvním kole, disponuje vítězná listina často až tříčtvrtinovou většinou, zvítězí-li až v kole druhém, mívá asi dvoutřetinovou většinu. (Srov. Novák, 2007, 14–18) Rada může ustavovat komise – pro finance, urbanizaci, veřejné práce, školství, sport a další. V obcích s více než 3 500 obyvatel je ustavení komisí obligatorní. V jejich čele stojí starosta, musí být při jejich vytváření respektován jednak princip poměrného zastoupení politických frakcí přítomných v radě, jednak musí být mezi jejich členy zástupci uživatelských asociací. Pokud rada svou činností narušuje chod obce, může být její činnost pozastavena: na jeden měsíc prefektem, na tři měsíce ministrem vnitra. Ve vážných případech může být rozpuštěna, ale pouze vládním dekretem, nebo pouze ze závažných důvodů, jako jen např. neschválení rozpočtu. (Srov. Novák, 2007, 17) Z řad rady je volen starosta, který je také vykonavatelem státní správy v obci. Ačkoli je starosta volen obecní radou, nemůže jí být odvolán. Ve výkonu jeho funkcí mu pomáhá tajemník (ve velkých městech generální tajemník). (Srov. Koudelka, 2007, 40–41) Kromě starosty volí rada ze svého středu i jeho náměstky (alespoň jednoho), kteří spolu se starostou tvoří předsednictvo rady. Všichni jsou voleni tajným hlasováním; pokud ani po druhém kole nezískají kandidáti absolutní většinu všech hlasů, koná se kolo třetí, v němž již ke zvolení postačuje většina relativní. V případě rovnosti hlasů při rozhodujícím postu získává mandát starší. Starosta je kompetentní v záležitostech urbanistické politiky a bydlení, městské dopravní sítě, zabezpečení užitkové vody, obecních trhů, základních škol a protipožárních opatření. (Novák, 2007, 16–17) Větší pravomoci má také v otázkách stavebních povolení a při sestavování územního plánu. Má také výkonnou pravomoc pro rozhodnutí přijatá radou. Starosta je kompetentní v oblasti správní policie, a pokud je zřízena, je velitelem městské policie. (Perottino, 2005, 198) Vykonává pravomoci v právní oblasti – to pod autoritou státního prokurátora. Obecně lze starostovo postavení charakterizovat jako velmi silné. Jednak je v jeho rukou soustředěna obecní exekutiva (předsednictvo rady není exekutivním orgánem), jednak vzhledem k charakteru volebního systému rady se opírá o pohodlnou většinu s absencí výraznější opozice. Francie je

134


pak výjimečná stabilitou obsazení starostenského postu i ve velkých městech (např. Jacques Chaban-Delmas byl starostou Bordeaux bez přerušení v letech 1947–1995, tedy 48 let). I ve Francii existuje institut místního referenda. Jeho výsledky měly až do roku 2003 pouze konzultativní charakter. Vyhlašuje jej obecní rada, jeho výsledek je závazný, pokud se jej zúčastní alespoň polovina zapsaných voličů. (Novák, 2007, 17–19) 1

1

Pokud není uvedeno jinak, vychází pasáž o Rakousku zdrojově z (Burianová, 2007).

135

7. Souhrnné výsledky komunálních voleb 1990–20061

Debata nad tím, zda-li je komunální politika jedna nebo zda má tolik podob, kolik je obcí, (srov. např. Fiala, 1994, 3) je patrně věčná. Přesto, chceme-li se dozvědět souhrnnou informaci o postavení jejích aktérů v toku času, nezbývá, než se přiklonit ke generalizujícímu pohledu a představit souhrnné volební výsledky, které ukazují sílu/slabost jednotlivých stran, směrů a uskupení. Není to samozřejmě informace zcela jednoznačná. Vždyť na jiném místě této knihy je ukázáno, že v různě velkých obcích se liší počet obyvatel připadajících na jeden mandát, což v celkových souhrnech zvýhodňuje strany se zakotvením v menších obcích, stejně jako na druhé straně reálně větší počet hlasů, které odevzdávají občané obcí s většími zastupitelstvy oproti menším, což naopak v počtech hlasů zvýhodňuje strany se zakotvením ve větších obcích. Přesto alespoň v některých chvílích stojí výsledky komunálních voleb v centru pozornosti vrcholné politiky. Po československých komunálních volbách v roce 1919, které ukázaly jasnou převahu sociální demokracie, solidní podporu agrárníků a jen slabou podporu národní demokracie, došlo k pádu Kramářovy vlády tzv. všenárodní koalice a nastolení prvního kabinetu socialisty Vlastimila Tusara a tzv. rudozelené koalice. Či příklad novější – demisi podal po prohraných komunálních volbách z 16. 12. 2001 portugalský socialistický kabinet. Při všech následujících zmínkách o souhrnných výsledcích voleb ve všech zastupitelstvech, souhrnech počtu (podílu) kandidátů či volební účasti nejsou zahrnovány volby do zastupitelstev městských částí. Důvod je jednoduchý – chování voličů ve městech s místní samosprávnou strukturou by v případě zahrnutí městských částí bylo v analýze obsaženo dvakrát. Tak kupř. při obecně nižší volební účasti ve velkých městech zahrnutí městských částí sníží celkové údaje o volební účasti.2

137


V následujícím textu budou kromě souhrnných výsledků prezentována odděleně též data jednak z obecních zastupitelstev (míněno jako zastupitelstva neměstských – vesnických – obcí), jednak ze zastupitelstev měst, statutárních měst a hlavního města (výjimkou jsou první dvoje volby: rok 1990, kdy nebyly volební výsledky souhrnně zpracovávány ČSÚ, a rok 1994, kdy ČSÚ nerozlišoval obecní a městská zastupitelstva a zahrnoval je pod jednu kategorii; jím užité označení „městská zastupitelstva“, jež v roce 1994 užívá, shrnuje výsledky ve 13 tehdejších statutárních městech). Ačkoli to není ideální cesta, jde v souhrnu o jedinou možnost, jak odlišit menší a větší obce. Argumentem proti tomuto postupu je skutečnost, že především mezi obcemi s městským statutem je z historických důvodů řada malých sídel, mnohdy pouze s několika stovkami obyvatel, zatímco jsou obce bez tohoto titulu, jež mají i více než 3 000 obyvatel. Přesto však nelze jednoduchým způsobem lépe oddělit malé obce od velkých – jakousi útěchou může být skutečnost, že malých měst není tak velké množství. Sledovány budou pouze dvě skupiny, vědomě nebyl zvolen postup, nabízející se metodikou ČSÚ, zkoumající zvlášť obce, města, statutární města a hlavní město. Vzorek statutárních měst (neřkuli hlavního města) je příliš malý. Jaké vlastně byly počty obcí a v nich volených zastupitelstev v jednotlivých volbách? Tab. 7.1 Počet obcí a volených zastupitelstev Celkem

Obecní zastupitelstva

Městská zastupitelstva

Zastupitelstva statutárních měst

Zastupitelstvo hlavního města Prahy

1990

5749

5735

133

1

1994

6130

6116

13

1

1998

6184

5688

482

13

1

2002

6207

5685

502

19

4

1

2006

6225

5697

504

235

1

Zdroj dat: Statistická ročenka České a Slovenské Federativní Republik, 1991, 632, Balík, 2008a, 56

Z tabulky vyplývá, že se od roku 1990 průběžně zvyšuje počet samosprávných obcí. Tento nárůst jde povětšinou „na vrub“ obcí bez městského statutu, byť je zřejmé, že k několika povýšením (ať novým či obnoveným) obce na město a města na statutární město v průběhu let dochází.

138

Souhrnné výsledky komunálních voleb 1990–2006

7.1 Komunální volby 1990 Pro komunální volby, které proběhly 24. listopadu 1990, je k dispozici jen minimum souhrnných dat. Musíme rezignovat na zjištění poměrů mezi počtem kandidátů a volených zastupitelů, na rozlišení mezi výsledky v obcích a městech, podílu žen apod. Jak již bylo zmíněno, v roce 1990 nebyla data souhrnně zpracovávána ČSÚ, to je praxe až od roku 1994. Ve volbách se rozdělovalo 66 551 mandátů, zúčastnilo se jich 73,5 % voličů. Zajímavé je, že počet obcí, v nichž volby neproběhly, ačkoli měly disponovat samosprávou, byl poměrně velký – 59 (volby proběhly v řádném termínu v 5 690 obcích, zatímco k danému datu bylo na území ČR 5 749 samostatných obcí). (Statistická ročenka České a Slovenské Federativní Republiky, 1991, 631–632) V následující tabulce, jež udává volební výsledky, jsou zachyceny pouze ty strany, které získaly více než 0,4 % hlasů. Hodnota „celkem“ nicméně započítává skutečně všechny odevzdané hlasy. Hlavní zkoumanou jednotkou budou v dalším textu a ve všech tabulkách tzv. navrhující strany, což pomůže analyzovat reálnou sílu i těch stran, které kandidovaly v koalicích. Nezabýváme se tedy stranami volebními. Komunální volby probíhaly ve zvláštním kontextu. Byly prvními skutečně svobodnými komunálními volbami po 52 letech (mnohde dokonce po 59 letech). Jak dokládají první lokální výzkumy na toto téma, došlo pouze k minimální návaznosti na pléna národních výborů zvolená v roce 1986 a doplněná kooptacemi na začátku roku 1990. (Viz Balík, 2008b, 22–40.) Nelze ovšem pominout rozměr celostátní politiky – šlo o dobu vrcholícího střetu uvnitř Občanského fóra (OF), na druhé straně byla OF v tu dobu jednoznačně dominující vládní silou. Komunistická strana Československa (KSČS) naopak byla na federální i republikové úrovni jedinou skutečně opoziční silou. Komunální volby měly z hlediska nové polistopadové politické elity potvrdit volební rozhodnutí z června 1990, které byly vesměs pojímány (i díky šikovné předvolební strategii OF) jako plebiscit o komunistickém režimu. Snahu dát tentýž ráz i volbám komunálním dokládá častá praxe vytváření širokých předvolebních koalic spojujících OF, Československou stranu lidovou (ČSL), Československou stranu socialistickou (ČSS) a další (počet a identita členů přirozeně místně značně variovaly), jež měly být hlavním soupeřem KSČS, straně, jež v tu chvíli stále ještě držela na místní úrovni rozhodující posty. (Srov. Balík, 2008b, 36–39)

139


Tab. 7.2 Výsledky komunálních voleb 1990 ve všech obcích hlasy

mandáty

abs.

%

OF

27 364 240

35,6

21 113

31,7

KSČS

13 265 023

17,2

9 603

14,4

ČSL

8 845 562

11,5

8 083

12,1

8 185 188

10,6

18 415

27,7

3 811 986

5,0

1 052

1,6

ČSS

2 725 171

3,5

1 055

1,6

Strana zelených (SZ)

2 477 869

3,2

898

1,3

Československá strana zemědělská (ČSZ)

Nezávislý kandidát (NK)

6

Československá sociální demokracie (ČSSD)

abs.

1 169 723

1,5

1 669

2,5

Křesťanskodemokratická strana (KDS)

982 026

1,3

251

0,4

Politické hnutí členů JZD (PH JZD)

716 658

0,9

1 410

2,1

Republikánská unie – Svobodný blok (RU-SB)

618 667

0,8

82

0,1

Národně sociální strana (NSS)

544 939

0,7

106

0,2

Liberálně demokratická strana (LDS)

410 412

0,5

34

0,1

Klub angažovaných nestraníků (KAN)

375 201

0,5

60

0,1

Sdružení pro republiku – Republikánská strana Československa (SPR-RSČ)

387 728

0,5

47

0,1

Hnutí za samosprávnou demokracii – Společnost pro Moravu a Slezsko (HSD-SMS)

320 022

0,4

1706

2,6

79 917 191

100,0

66 551

100,0

Celkem

Zdroj dat: Statistická ročenka České a Slovenské Federativní Republiky, 1991, 632–633

Jak vyplývá z tabulky i z úvodu této kapitoly, výsledek komunálních voleb se dá hodnotit buď z hlediska získaných mandátů, nebo hlasů. Při analýze výsledků parlamentních voleb je jednoznačně preferovaným kritériem úspěšnosti politické strany zisk mandátů. Při analýze výsledků komunálních voleb to tak jednoznačné není, neboť je otázkou, zda-li je pro stranu kupříkladu lepší zvítězit (a třeba získat místo starosty) v jednom 20tisícovém městě, než v 10 obcích s 2 000 obyvateli. Tento spor se rozhodnout nedá, je proto nutné posuzovat obě kategorie zvlášť. Co se týká počtu hlasů, zvítězilo OF s více než třetinou hlasů, následované KSČ a ČSL. I v případě, že sečteme hlasy obou tehdejších forem nezávislých (SNK a NK), jen nepatrně přesáhnou desetinu celkového počtu. V kategorii mandátů to ale bylo jiné – zde se sečtené výsledky nezávislých umísťují na druhém místě za OF, před KSČ a ČSL.

140


Výsledky nezávislých jsou jednou z ukázek alokace volební podpory – počet mandátů přesahuje dvaapůlnásobně zisk hlasů, což svědčí o koncentraci podpory v menších obcích. Dalším podobným příkladem pak mohou být dvě uskupení, která se soustřeďovala na venkovské voliče. PH JZD získalo 1 410 mandátů za pouhých 716 658 hlasů, podobně jako ČSZ získala 1 669 mandátů za 1 169 723 hlasů. Tento výsledek je v protikladu k výsledkům KDS, která za 982 026 hlasů získala pouhých 251 mandátů, či LDS, která dokonce za 410 412 hlasů získala jen 34 mandátů.

7.2 Komunální volby 1994 Komunální volby 1994 byly prvními volbami probíhajícími na celém území ČR, které se konaly po rozdělení federace a vzniku samostatné České republiky. Proběhly ve dnech 18.–19. listopadu 1994 a zúčastnilo se jich 62,26 % voličů. Teprve v důsledku těchto voleb se na komunální úrovni mohly promítnout posuny a změny stranického systému, k nimž došlo v letech 1991–1993 (zánik OF, vznik Občanské demokratické strany /ODS/ a Občanského hnutí /OH/, posílení ČSSD, marginalizace moravistických stran apod.). (Srov. Fiala, Strmiska, 2005, 1364–1368) Pohledem „zdola“, skrze jednotlivé stranické systémy však je jasné, že v roce 1994 nedošlo k zásadním přeměnám, byť se tak leckteré jevy viděné „shora“ mohou jevit. Došlo pouze k „pravdivému pojmenování“ některých reálně existujících jevů (např. roztříštění širokých předvolebních koalic z roku 1990). Volby probíhaly za celostátní situace relativně silné a dosud soudržné vládní koalice ODS, Křesťanské a demokratické unie – Československé strany lidové (KDU-ČSL), Občanské demokratické aliance (ODA) a KDS, roztříštěné opozice, kde sice stále ještě dominovala Komunistická strana Čech a Moravy (KSČM), ale již se začínaly projevovat rostoucí ambice a síla ČSSD. Koneckonců výsledky komunálních voleb 1994, v nichž vládní strany uspěly a současně zisky opozice nebyly závratné, bývají označovány za jednu z posledních příčin vzniku pocitu sebeuspokojení vládních stran, jež pak vedlo ke ztrátě vládního elánu a v důsledku pak k patovému výsledku parlamentních voleb 1996. Tabulka 7.3 představuje absolutní počty a podíly kandidátů podle navrhujících stran. Zahrnuty jsou pouze ty subjekty, jež navrhly kandidáty pro alespoň 1 % mandátů.

141


Tab. 7.3 Kandidáti v komunálních volbách 1994 podle navrhujících stran kandidáti abs.

%

podíl z obsazovaných míst (%)

NK

55 112

37,67

92,23

KSČM

20 372

13,92

34,09

KDU-ČSL

19 717

13,48

33,00

ODS

17 215

11,77

28,81

ČSSD

6 959

4,76

11,65

SPR-RSČ

3 684

2,52

6,17

ODA

3 120

2,13

5,22

Liberální strana národně sociální (LSNS)

2 827

1,93

4,73

Českomoravská strana středu (ČMSS)

2 024

1,38

3,39

Důchodci za životní jistoty (DŽJ)

1 697

1,16

2,84

Hnutí zemědělců (HZ)

1 534

1,05

2,57

Demokratická unie (DEU)

1 455

0,99

2,43

SD(OH)

1 334

0,91

2,23

Strana podnikatelů, živnostníků a rolníků ČR (SPŽR)

1 219

0,83

2,04

SZ

1 201

0,82

2,01

KDS

1 146

0,78

1,92

Strana demokratické levice (SDL)

1 091

0,75

1,83

Zemědělská strana (ZS) Celkem

732

0,50

1,23

146 321

100,00

244,87


Z tabulky zřetelně vyplývá převaha nezávislých uskupení. Ta je ovšem dána – a toto vysvětlení je platné i pro všechny následující volební akty, tam dokonce s ještě průkaznějšími daty – jejich „výhodou“, a totiž možností stavět v jednom volebním aktu souběžně více kandidátek. I z tohoto důvodu (dále kvůli skutečnosti, že se nejedná o jednolitou či jednotnou politickou sílu, ale tříšť místních kandidátek v drtivé většině případů bez jakéhokoli organizačního či ideového propojení) nemohou být srovnávány s dalšími, především většími politickými stranami. Z nich největší počet kandidátů postavila KSČM v těsném závěsu s KDU-ČSL. Obě strany tak dobře zúročily svoji komparativní výhodu oproti ostatním (obnoveným či nově založeným) politickým stranám, spočívající v nepřerušené kontinuitě stranického zázemí z doby před rokem 1989. Z nových stran v pohledu počtu kandidátů nejlépe dopadla ODS, jejíž dobré zisky z roku 1994 bývají připisovány její organizační návaznosti na OF. Další následovaly až s výrazným odstupem. Za povšimnutí stojí

142


s kutečnost, že např. ODA dokázala postavit menší počet kandidátů než SPR-RSČ – a to rok 1994 představoval pro ODA jedno z nejlepších období. Právě daty o její pozici v komunální politice lze podpořit tezi o jejím fakticky neexistujícím místním zakotvení. Zajímavá data poskytuje třetí sloupec, který uvádí poměr mezi kandidovanými a celkovým počtem obsazovaných mandátů. Ukazují, do jaké míry strany plní svoji rekrutační funkci. (K funkcím politických stran blíže viz Fiala, Strmiska, 1998, 66–70.) Jakkoli je takto získaná informace částečně zkreslená,7 podmínky pro působení politických stran jsou srovnatelné, a tudíž lze komparaci provést. Je zřejmé, že KSČM a KDU-ČSL našly kandidáty pro zhruba třetinu mandátů, ODS pro necelých 30 % a ČSSD pouze pro desetinu. V celkovém souhrnu se o mandát ucházel téměř dvouapůlnásobek kandidátů oproti počtu obsazovaných mandátů. Tabulka 7.4 představuje výsledky jednotlivých subjektů – do 0,5% podpory. Tab. 7.4 Výsledky komunálních voleb 1994 ve všech obcích hlasy ODS

mandáty

abs.

%

abs.

%

32 345 384

29,46

7 162

11,99

KSČM

16 170 162

14,73

6 293

10,53

NK

12 590 950

11,47

31 705

53,06

ČSSD

9 529 724

8,68

1584

2,65

KDU-ČSL

9 471 225

8,63

7964

13,33

ODA

7 669 673

6,98

577

0,97

SPR-RSČ

2 903 551

2,64

344

0,58

DEU

2 682 633

2,44

171

0,29

SD(OH)

2 642 144

2,41

417

0,70

DŽJ

2 510 057

2,29

198

0,33

SZ

1 603 840

1,46

197

0,33

LSNS

1 369 502

1,25

569

0,95

KDS

1 090 511

0,99

197

0,33

ČMSS

883 666

0,80

428

0,72

SPŽR

825 961

0,75

180

0,30

SDL

577 541

0,53

170

0,28

576 861

0,53

44

0,07

109 810 446

100

59 754

100,00

KAN Celkem Zdroj: Balík, 2008a, 59

Co se počtu hlasů týká, jednoznačně dominantní silou se stala ODS, jejíž kandidáti souhrnně obdrželi téměř 30 % hlasů. ODS získala téměř dvojná-

143


sobek počtu hlasů druhého v pořadí – KSČM. Až za nimi se umístila místní sdružení SNK a jednotliví NK (do uvedeného počtu nejsou zahrnuty některé místní politické strany). ČSSD a KDU-ČSL získaly téměř shodně mírně nad 8,5 % hlasů. Ačkoli měla ODA nižší počet kandidátů, získala téměř trojnásobek počtu hlasů SPR-RSČ. Volby 1994 byly prvními, v nichž kandidovala DEU. Vzhledem k její nedlouhé existenci (byla založena asi půl roku před volbami) byla necelá 2,5 % hlasů považována za úspěch a příslib budoucích úspěchů. Zároveň však tyto výsledky potvrdily marginální pozici jednoho z nástupců OF – Svobodných demokratů (Občanského hnutí) (SD/OH/). Co se počtu mandátů týče, více než polovinu jich obsadili nezávislí kandidáti. Z politických stran jich nejvíce získala KDU-ČSL, o asi 800 méně jich obsadila ODS, kterou obdobný rozdíl dělil od další v pořadí – KSČM. ČSSD, ačkoli měla výraznější ambice a v krátké době se měla stát jednou ze dvou nejvýznamnějších stran na celostátní úrovni, získala jen nepatrně více než 2,5 % mandátů. Zisky dalších stran a subjektů byly marginální. Z porovnání podílu hlasů a mandátů vyplývá, že pozice nezávislých kandidátů byla silnější v malých obcích, podobně jako KDU-ČSL. Pozice KSČM je v zásadě obdobná v menších i větších obcích, jak tomu napovídají obdobné zisky hlasů i mandátů. ODS a ČSSD dosáhly výraznějších zisků ve větších sídlech, přičemž u ČSSD to bylo ještě patrnější. Na první pohled zaujmou především výsledky ODS, strany, která v předchozích komunálních volbách ještě neexistovala. Často se dávají do souvislosti s její organizační návazností na OF, jehož „dědictví“ tak měla na komunální úrovni v podobě zastupitelů, radních a starostů z velké části převzít. Dosud nejsou k dispozici data z celostátní úrovně, pouze jediná studie zaměřená na obce okresů Šumperk a Jeseník. Z té vyplývá, že někdejší reprezentace OF měla v roce 1994 fakticky tři možné osudy. Skutečně nejčastěji se jejím nástupcem stala ODS – ve dvou třetinách případů. Několikrát ale toto její „nástupnictví“ je přinejlepším parciální, neboť v roce 1990 kandidovalo OF v již zmíněných širokých předvolebních koalicích. ODS v těchto obcích v roce 1994 reprezentovala často spíše „zbytkové“ zastupitele, kteří se nepřidali k některé z dříve koaličních stran. Druhou variantou bylo nástupnictví sdružení nezávislých kandidátů – stalo se tak v necelé pětině obcí hned v roce 1994 (v jednom případě byl tento vývoj „zkomplikován“ mezistupněm ODS: 1990 – OF, 1994 – ODS, 1998 – SNK). V jedné osmině případů OF žádného nástupce nemělo. ODS tak představovala v realitě pohraničních okresů nástupce OF pouze ve dvou třetinách případů. V nezanedbatelném množství hájili někdejší reprezentanti OF pozice nezávislých, případně se celý tento proud z komunální

144


politiky zcela stáhl. (Srov. Balík, 2008b, 105–106) Úspěch ODS v roce 1994 tak nutně musel čerpat i z jiných zdrojů než z návaznosti na rok 1990. Tabulka 7.5 prezentuje výsledky komunálních voleb 1994 v zastupitelstvech všech obcí s výjimkou 13 statutárních měst a hlavního města, přičemž zachycuje pouze subjekty s více než 0,5 % hlasů. Tab. 7.5 Výsledky komunálních voleb 1994 – zastupitelstva obcí a měst hlasy abs.

mandáty %

abs.

%

ODS

12 186 243

23,27

6975

11,79

NK

10 968 978

20,94

31 674

53,56

KSČM

8 659 166

16,53

6 197

10,48

KDU-ČSL

6 878 581

13,13

7 931

13,41

ČSSD

3 655 395

6,98

1 505

2,54

ODA

2 352 488

4,49

521

0,88

SPR-RSČ

1 201 676

2,29

319

0,54

LSNS

900 433

1,72

565

0,96

SD(OH)

643 149

1,23

402

0,68

ČMSS

544 066

1,04

425

0,72

HZ Celkem

268 026

0,51

680

1,15

52 378 604

100,00

59 141

100,00


Tabulka potvrzuje, zvláště v porovnání s předchozí, závěry učiněné výše. Nezávislí kandidáti a KDU-ČSL mají v této skupině obcí výraznější podporu než v celkovém souhrnu (a tedy i než ve statutárních městech a Praze), pozice KSČM je v zásadě shodná, byť v celkovém souhrnu nepatrně lepší, a pozice ODS a ČSSD horší než v celkovém souhrnu. Volební účast dosáhla výše 65,77 % voličů. Jak již bylo uvedeno na začátku této kapitoly, metodika ČSÚ použitá v roce 1994 pro komunální volby umožňuje odlišit pouze skupinu (tehdy 13) statutárních měst a hlavní město Prahu. Souhrn těchto výsledků představuje tabulka 7.6, opět s uvedením subjektů, jež přesáhly půlprocentní podporu. Volební účast této skupiny měst činila souhrnně 54,19 % voličů (statutární města 54,54 % a hlavní město 53,73 %). Homogenitu tohoto souboru ukazují vyrovnané podíly hlasů a mandátů. Jednoznačně nejúspěšnější byla ODS s téměř trojnásobkem hlasů (a dvojnásobkem mandátů) oproti druhé v pořadí KSČM. ČSSD byla v těchto městech na třetím místě s téměř 13 % mandátů – z odstupu 15 let se tento úspěch může jevit jako pří-

145


slib posílení v dalších volbách. Výrazného výsledku dosáhla i ODA – téměř desetina hlasů a mandátů. Tab. 7.6 Výsledky komunálních voleb 1994 – zastupitelstva statutárních měst a hlavního města Prahy hlasy abs.

mandáty %

abs.

%

ODS

20 159 141

35,10

187

30,51

KSČM

7 510 996

13,08

96

15,66

ČSSD

5 874 329

10,23

79

12,89

ODA

5 317 185

9,26

56

9,14

NK

2 825 211

4,92

34

5,55

KDU-ČSL

2 592 644

4,51

33

5,38

DEU

2 182 682

3,80

14

2,28

SD(OH)

1 998 995

3,48

15

2,45

DŽJ

1 805 908

3,14

20

3,26

SPR-RSČ

1 701 875

2,96

25

4,08

SZ

982 713

1,71

10

1,63

KDS

670 693

1,17

9

1,47

LSNS

469 069

0,82

4

0,65

Nezávislá erotická iniciativa (NEI)

452 710

0,79

1

0,16

KAN

437 914

0,76

8

1,31

SPŽR

423 105

0,74

6

0,98

Hnutí samosprávné Moravy a Slezska (HSMS)

375 201

0,65

2

0,33

ČMSS

339 600

0,59

3

0,49

Moravská národní strana (MNS)

303 293

0,53

3

0,49

57 431 842

100,00

613

100,00

Celkem Zdroj: Balík, 2008a, 61

Naopak KDU-ČSL dosáhla v této skupině měst výrazně podprůměrného výsledku kolem 5 % hlasů a mandátů. Zde to naopak s odstupem 15 let vypadá na signál problémů v následujících letech i v jiných skupinách obcí. Ačkoli se o SD(OH) mnohdy tvrdilo, že má podporu především ve větších městech, ve statutárních městech v roce 1994 se její reprezentaci podporu získat téměř nepodařilo.

146


7.3 Komunální volby 1998 Komunálních voleb v roce 1998 se zúčastnilo 46,74 % voličů. Dostaly se tak pod 50% hranici. Nicméně právě na úrovni cca 45 % se pohybovala i v následujících dvou komunálních volbách. Mezivolební propad let 1994 a 1998 ze 62 na 46 % největším ve srovnání jednotlivých volebních aktů shodných typů voleb po roce 1990. Účast roku 1998 činila 74 % účasti roku 1994, což znamená, že více než čtvrtina voličů z roku 1994 nepřišla k následujícím volbám.8 Volby se konaly 13.–14. listopadu 1998. Souběžně s nimi probíhalo ve 27 senátních obvodech první kolo voleb do třetiny Senátu. Změnou oproti předchozímu volebnímu aktu pak byla odlišná celostátní politická situace. Došlo k rozštěpení ODS a vzniku Unie svobody (US), což se projevilo i na komunální úrovni, byť zdaleka ne v té míře jako na úrovni parlamentní.9 Destrukcí prošly koaliční vztahy ODS, KDU-ČSL a ODA. V parlamentních volbách 1998 poprvé zvítězila ČSSD a vytvořila menšinovou vládu, již na základě tzv. opoziční smlouvy tolerovala ODS. Z parlamentní politiky vypadly SPR-RSČ a ODA. (Srov. Fiala, Strmiska, 2005, 1368–1373) Komunální volby 1998 se konaly necelého půl roku po předčasných parlamentních volbách – od tohoto roku docházelo k souběhu parlamentních a komunálních voleb v jednom roce, takže podzimní komunální bývají chápány buď jako potvrzení správného rozhodnutí, nebo jako možnost reparátu za „nepovedené“ volby sněmovní. Tabulka 7.7 uvádí počty a podíly kandidátů jednotlivých navrhujících subjektů, přičemž uvedeny jsou pouze ty, jež navrhly kandidáty pro alespoň 1 % mandátů. Oproti roku 1994 se nezměnila skutečnost, že největší počet kandidátů postavily nezávislé subjekty a z politických stran KSČM a KDU-ČSL, jež obě dvě dokázaly také nominovat kandidáty pro více než třetinu obsazovaných mandátů. Za nimi, stejně jako v roce 1994, následovala ODS, jež však v tomto segmentu volebního zkoumání mezivolebně oslabila – postavila o více než tisíc kandidátů méně, což znamenalo, že nominovala pouze čtvrtinu možných kandidátů. Na druhé straně je však třeba tuto skutečnost vnímat i z druhé strany – od ODS se necelého tři čtvrtě roku před volbami a půl roku před sestavováním kandidátních listin odštěpila nezanedbatelná část strany. Navíc nebyla oproti roku 1994 stranou vládní, hlavní silou stranického systému, ale jejím do jisté míry izolovaným pólem.

147


Tab. 7.7 Kandidáti v komunálních volbách 1998 podle navrhujících stran

kandidáti

NK

abs.

%


68 668

41,57

113,51

KSČM

21 198

12,83

35,04

KDU-ČSL

20 630

12,49

34,10

ODS

16 065

9,73

26,56

ČSSD

14 978

9,07

24,76

US

4 681

2,83

7,74

Strana za životní jistoty (SŽJ)

2 497

1,51

4,13

SPR-RSČ

2 433

1,47

4,02

Česká strana národně sociální (ČSNS)

1 866

1,13

3,08

ODA

1 840

1,11

3,04 2,60

NEZÁVISLÍ (NEZ)

1 570

0,95

DEU

1 379

0,83

2,28

SZ

1 111

0,67

1,84

MoDS

808

0,49

1,34

Volba pro město (VPM)

663

0,40

1,10

165 186

100,00

273,06


V počtu kandidátů se na ni téměř „dotáhla“ ČSSD, která jej více než zdvojnásobila. I zde se nabízí předchozí vysvětlení – byť s opačným znaménkem. ČSSD představovala v roce 1998 jedinou vládní stranu, která navíc byla ostatními aktéry stranického systému akceptována jako potenciální koaliční partner. Oproti roku 1994 se na celostátní úrovni posunula z pozice marginální strany do role jednoho ze dvou hlavních pólů systému. Dozvuky této proměny tedy zřejmě dolehly i na komunální úroveň. Pozorovat lze i výraznější oslabení ODA a SPR-RSČ. Již v komunálních volbách 1998 se projevila výrazná slabost US, když dokázala postavit kandidáty pro ani ne desetinu mandátů. Celkově vzrostl zájem o angažmá v místní politice, když na jeden mandát v průměru připadlo 2,73 zájemců. Uvedená data napovídají, že nárůst zájmu oproti předchozím volbám způsobili především nezávislí kandidáti. Tabulka 7.8 zachycuje souhrnné výsledky ve všech obcích s výjimkou městských částí; uvedeny jsou pouze subjekty s více než půlprocentní podporou.

148


Tab. 7.8 Výsledky komunálních voleb 1998 ve všech obcích

hlasy

mandáty

abs.

%

abs.

%

ODS

14 567 254

22,58

5224

8,64

NK

12 012 676

18,62

35 717

59,04

ČSSD

10 955 744

16,98

4002

6,62

KSČM

9 324 152

14,45

5750

9,51

KDU-ČSL

7 574 523

11,74

7110

11,75

US

3 353 088

5,20

685

1,13

ODA

987 857

1,53

180

0,30

NEZ

839 053

1,30

298

0,49

VPM

623 494

0,97

86

0,14

DEU

516 338

0,80

118

0,20

SŽJ

476 347

0,74

167

0,28

SZ

474 120

0,73

125

0,21

ČSNS

381 394

0,59

282

0,47

SPR-RSČ

344 948

0,53

68

0,11

Celkem

64 509 700

100,00

60 494

100,00


Co do počtu hlasů opět zvítězila ODS, do počtu mandátů opět nezávislí. Ovšem zatímco prvenství ODS v počtu hlasů bylo méně výrazné než v roce 1994, vítězství nezávislých v počtu mandátů bylo naopak výraznější, takže jejich podíl dosáhl téměř tří pětin. ČSSD se podařilo předstihnout v počtu hlasů KSČM, když zdvojnásobila počet svých hlasů a téměř ztrojnásobila počet mandátů (což mj. dokazuje, že oproti roku 1994 výrazněji uspěla v menších obcích). Přesto ale v počtu mandátů byla z větších parlamentních stran až čtvrtá v pořadí – za KDU-ČSL, KSČM a ODS (ODS získala dokonce méně mandátů než KSČM, ačkoli jich ve volbách 1994 měla víc). KDU-ČSL získala oproti volbám 1994 výraznější podíl hlasů, avšak méně mandátů. V tomto ohledu byla nejvyrovnanější stranou, když oba podíly byly fakticky totožné. Dokládá to mj. skutečnost, že oproti předchozím a následujícím volbám více uspěla ve větších městech. Jelikož měla z politických stran největší počet zastupitelů, prohlašovala se za jednoho z vítězů voleb. Ačkoli US získala přes 5 % hlasů, po přepočítání to znamenalo pouze cca 1 % mandátů. Zisky ostatních subjektů byly marginální. Co se větších parlamentních stran týče, znamenaly volby 1998 srovnání jejich pozic v komunální sféře – tak výrazné, jaké nikdy předtím ani potom zatím nenastalo.

149


Tabulka 7.9 představuje zisky jednotlivých navrhujících subjektů s více než půlprocentní podporou v obecních zastupitelstvech, jichž bylo v roce 1998 voleno 5 688 (92 % všech). Tab. 7.9 Výsledky komunálních voleb 1998 – obecní zastupitelstva

hlasy

mandáty

abs.

%

abs.

%

NK

6 924 535

49,84

33 757

66,56

KDU-ČSL

2 262 873

16,29

5 928

11,69

KSČM

1 625 701

11,70

4 146

8,17

ODS

1 502 270

10,81

3 081

6,07

ČSSD

984 807

7,09

2 417

4,77

US

108 005

0,78

236

0,47

ČSNS

79 779

0,57

205

0,40

NEZ Celkem

73 002

0,53

164

0,32

13 894 768

100,00

50 718

100,00


Je zřejmé, že této skupině obcí jednoznačně dominují nezávislí kandidáti, kteří získali téměř polovinu hlasů a obsadili dvě třetiny mandátů. Rovněž pozice KDU-ČSL zde byla výraznější než v celkovém souhrnu. Nejenom že získala druhý největší podíl mandátů, ale i hlasů, a to s výrazným předstihem před KSČM, ODS a ČSSD. Tyto tři strany si naopak oproti celkovému souhrnu pohoršily, jejich pořadí je však stejné. Mizivé zastoupení v obecních zastupitelstvech měla US, když její kandidáti nezískali ani celé 1 % hlasů a obsadili necelého 0,5 % mandátů. Volební účast zde dosáhla výše 63,6 % voličů. Jak se zmíněné výsledky lišily od větších sídel – měst, statutárních měst a hlavního města, umožňuje sledovat tabulka 7.10, jež opět zachycuje subjekty s podporou vyšší než 0,5 %. Zajímavá je především dominantnější pozice ODS a ČSSD v počtu hlasů. Nicméně výraznějších zisků dosáhla i KSČM a KDU-ČSL. Zajímavý je nepoměr mezi počty hlasů a mandátů u nezávislých kandidátů – pravděpodobně se do něj promítly především výsledky v menších městech. US, jež měla své voličské zázemí spíše ve větších sídlech, nedokázala ani v nich výrazněji uspět, když neobsadila ani 5 % mandátů. Volební účast činila souhrnně 39,79 % voličů (města 41,98 %, statutární města 35,01 % a hlavní město 39,17 %).

150


Tab. 7.10 Výsledky komunálních voleb 1998 – zastupitelstva měst, statutárních měst a hlavního města Prahy ODS

hlasy

mandáty

abs.

%

abs.

%

13 064 984

25,81

2 143

21,95

ČSSD

9 970 937

19,70

1 585

16,23

KSČM

7 698 451

15,21

1 604

16,43

KDU-ČSL

5 311 650

10,49

1 182

12,11

NK

5 088 141

10,05

1 960

20,07

US

3 245 083

6,41

449

4,60

ODA

959 816

1,90

128

1,31

NEZ

766 051

1,51

134

1,37

VPM

622 396

1,23

78

0,80

DEU

491 187

0,97

59

0,60

SZ

443 027

0,88

51

0,52

SŽJ

438 719

0,87

60

0,61

SPR-RSČ

330 412

0,65

33

0,34

ČSNS Celkem

301 615

0,60

77

0,79

50 614 932

100,00

9 764

100,00


7.4 Komunální volby 2002 V pořadí čtvrté komunální volby po roce 1989 proběhly 1.–2. listopadu 2002 za účasti 45,51 % voličů. Výrazný mezivolební propad z roku 1998 se tak nezopakoval a fakticky došlo ke stabilizaci výše účasti, byť lze pozorovat její nepatrný pokles (o 1,2 %). Volby se konaly v nové vládní konstelaci – menšinová vláda ČSSD tolerovaná ODS již nevládla, namísto ní byla v úřadu minimální vítězná koalice ČSSD, KDU-ČSL a Unie svobody-Demokratické unie (US-DEU). Pro ODS to byly první komunální volby, do nichž vstupovala jako ryze opoziční strana parlamentní úrovně. Konaly se souběžně s druhým kolem voleb třetiny senátních obvodů. Tabulka 7.11 představuje počty a podíly kandidátů navržených těmi politickými subjekty, jež navrhly kandidáty alespoň na 1 % mandátů. Volby v roce 2002 představovaly prozatímní vrchol co se týče počtu (i podílu ve vztahu k obsazovaným mandátům) kandidátů navržených

151


KSČM a KDU-ČSL. KSČM měla své kandidáty téměř pro dvě pětiny mandátů. Podobného úspěchu v rekrutaci na místní úrovni od roku 1994 dosud nedosáhla žádná strana či hnutí. Tab. 7.11 Kandidáti v komunálních volbách 2002 podle navrhujících stran kandidáti abs.

%


NK

70 613

39,83

117,69

KSČM

22 761

12,84

37,93

KDU-ČSL

20 467

11,54

34,11

ČSSD

17 289

9,75

28,81

ODS

16 465

9,29

27,44

SNK

8 594

4,85

14,32

US-DEU

4 873

2,75

8,12

NEZ

2 794

1,58

4,66

SZ

1 495

0,84

2,49

SŽJ

1 434

0,81

2,39

ČSNS

1 412

0,80

2,35

VPM

1 011

0,57

1,68

Strana venkova – spojené občanské síly (SV-SOS)

811

0,46

1,35

Republikáni Miroslava Sládka (RMS)

781

0,44

1,30

MoDS

702

0,40

1,17

Celkem

177 308

100,00

295,51


Další z charakteristických znaků těchto voleb lze pozorovat v tom, že ČSSD poprvé předstihla ODS v počtu navržených kandidátů a že ODS navrhla sice více kandidátů než v roce 1998, ale ne takový podíl jako v roce 1994, a především nezkopírovala bezezbytku posilující trend ostatních větších parlamentních stran. US-DEU se, jakožto vládní straně, podařilo navýšit podíl svých kandidátů na obsazovaných mandátech, přesto zůstala daleko za ostatními parlamentními stranami. Dále se zvýšil podíl nezávislých kandidátů, a to nejenom na oněch v tabulce uvedených necelých 118 %. Tento údaj je nezanedbatelně modifikován přičtením podílu tzv. celostátních nezávislých uskupení – SNK, NEZ, VPM a dalších – jako takový činí přes 138 %. Zvýšil se rovněž i celkový poměr kandidátů na jeden obsazovaný mandát – 2,96.

152


Tabulka 7.12 prezentuje souhrnné výsledky komunálních voleb ve všech obcích s výjimkou městských částí, a to pro subjekty, jež dosáhly více než půl procenta podpory. Tab. 7.12 Výsledky komunálních voleb 2002 ve všech obcích hlasy

mandáty

abs.

%

abs.

%

ODS

15 280 155

23,13

4 998

8,33

NK

10 679 532

16,16

33 733

56,22

ČSSD

10 045 884

15,21

4 327

7,21

KSČM

9 828 751

14,88

5 541

9,23

KDU-ČSL

6 885 402

10,42

5 956

9,93

SNK

3 843 985

5,82

2 989

4,98

US-DEU

2 369 322

3,59

528

0,88

NEZ

1 100 116

1,67

680

1,13

SZ

888 643

1,35

108

0,18

Spojení demokraté-Sdružení nezávislých (SD-SN)

749 038

1,13

16

0,03

VPM

709 685

1,07

126

0,21

Strana pro otevřenou společnost (SOS)

447 046

0,68

97

0,16

66 066 750

100,00

60 001

100,00

Celkem Zdroj: Balík, 2008a:,69

Přestože ODS postavila z větších parlamentních stran nejmenší počet kandidátů, získala největší počet hlasů, kde mezivolebně o cca 0,5 % posílila. Co se ale počtu mandátů týče, opět získala méně než nezávislí, KDU-ČSL a KSČM. Ačkoli se opticky podíl NK snížil, opak je pravdou. Opět je třeba sečíst několik údajů, jako u navržených kandidátů. Za použití stejného postupu činí jejich podíl více než 62,5 %, a opět se tak zvýšil. ČSSD si narozdíl od ODS mezivolebně pohoršila, a to jak v počtu hlasů, tak mandátů. KSČM, ačkoli nominovala více kandidátů než dříve (za což získala i větší podíl hlasů), obsadila menší podíl mandátů než v předchozích volbách. Podobný trend zaznamenala i KDU-ČSL jen s tím rozdílem, že poklesla i v podílu hlasů. Přesto opět nebylo mezi politickými stranami jiné s vyšším počtem mandátů. Přestože US-DEU nominovala v porovnání s rokem 1998 více kandidátů, získala méně hlasů i mandátů – s necelým 1 % mandátů patřila po volbách 2002 k marginálním uskupením. U všech subjektů s výjimkou NK tentokrát převažovaly podíly hlasů nad podílem mandátů, z čehož lze odvodit, že výraznější postavení měly ve větších sídlech, resp. v obcích s počet-

153


nějším zastupitelstvem a vyšším počtem voličů. Nejvýraznější to v roce 2002 bylo u ODS. Tabulka 7.13 se zaměřuje na výsledky navrhujících stran se ziskem hlasů větším než půl procenta v obecních zastupitelstvech. Tab. 7.13 Výsledky komunálních voleb 2002 – obecní zastupitelstva hlasy NK

mandáty

abs.

%

abs.

%

6 717 292

47,58

32 038

64,30 9,78

KDU-ČSL

1 952 452

13,83

4 873

KSČM

1 553 904

11,01

3 845

7,72

ODS

1 317 144

9,33

2 667

5,35

ČSSD

1 094 459

7,75

2 713

5,44

SNK

838 821

5,94

2 178

4,37

NEZ

210 244

1,49

563

1,13

US-DEU

111 700

0,79

214

0,43

Celkem

14 116 908

100,00

49 828

100,00


Tyto výsledky potvrzují výše uvedená tvrzení. Obecním zastupitelstvům jednoznačně dominují nezávislé subjekty – dohromady obsazují 70 % mandátů (a 55 % hlasů). I zde získala KDU-ČSL největší počet mandátů, ale navíc i nejvyšší podíl hlasů z politických stran. Následovala ji KSČM. ODS, ačkoli získala o půldruhého procenta vyšší počet hlasů než ČSSD, získala poprvé v některém z typů zastupitelstev nižší počet mandátů než tato strana. Volební účast dosáhla výše 63,12 % voličů. V tabulce 7.14 jsou uvedeny souhrny výsledků v zastupitelstvech měst, statutárních měst a zastupitelstva hlavního města, a to pro všechny subjekty, jež získaly více než půl procenta hlasů. V jiných zastupitelstvech než obecních byla situace zcela odlišná. Ačkoli nezávislé subjekty své pozice oproti předchozím volbám mírně posílily, když dohromady získaly asi čtvrtinu mandátů a šestinu hlasů, vítězství zaznamenala ODS před ČSSD a KSČM. KSČM měla výraznější podporu v menších sídlech než ČSSD, takže za menší podíl hlasů získala větší část mandátů. KDU-ČSL mírně oslabila, přesto se pohybovala kolem hranice 10 %. Výraznější propad ji čekal až za čtyři roky. Volební účast zde činila souhrnně 38,28 % voličů (města 42,45 %, statutární města 32,23 % a hlavní město 35,29 %).

154


Tab. 7.14 Výsledky komunálních voleb 2002 – zastupitelstva měst, statutárních měst a hlavního města Prahy hlasy

mandáty

abs.

%

abs.

%

ODS

13 963 011

26,88

2331

22,91 15,87

ČSSD

8 951 425

17,23

1614

KSČM

8 274 847

15,93

1696

16,67

KDU-ČSL

4 932 950

9,50

1083

10,65

NK

3 962 240

7,63

1695

16,66

SNK

3 754 101

7,23

826

8,12

US-DEU

2 257 622

4,35

314

3,09

NEZ

889 872

1,71

117

1,15

SZ

861 222

1,66

55

0,54

VPM

702 651

1,35

116

1,14

SOS

426 891

0,82

50

0,49

51 949 842

100,00

10 173

100,00


7.5 Komunální volby 2006 Komunální volby, jež proběhly ve dnech 20.–21. října 2006 (současně s nimi proběhlo ve třetině senátních obvodů první kolo senátních voleb), se opět konaly ve změněné celostátní politické situaci. Po parlamentních volbách došlo k nahrazení US-DEU v systému SZ. Především ale nevládla vláda s důvěrou Poslanecké sněmovny, kdy ne existovala parlamentní většina, ani nebyla domluvena tolerance menšinové vládě ODS, která byla v době komunálních voleb v demisi pro nevyslovení důvěry. Komunální volby byly všemi aktéry chápány jako akt, v němž se voliči vyjádří k řešení tzv. patové situace.10 Získaly tak vedle svého tradičního významu legitimace místních politických představitelů další význam. Voliči zřejmě skutečně tuto „přidanou hodnotu“ voleb pochopili, a tak se jich zúčastnili v hojnější míře než ve volbách předchozích. Šlo tak o první mezivolební navýšení účasti u komunálních voleb po roce 1990. Zúčastnilo se jich o necelé 1 % voličů více než v roce 2002 – 46,38 %. Zvýšení volební účasti v komunálních volbách se zařadilo do trendu vzrůstající volební účasti druhé poloviny prvního desetiletí 21. století.

155


Počty a podíly kandidátů jednotlivých navrhujících stran ve volbách, jež se ve srovnání s předchozími konaly za nezměněných zákonných vymezení, ukazuje tabulka 7.15. Zahrnuty jsou pouze subjekty, jež navrhly kandidáty pro alespoň 1 % mandátů. Tab. 7.15 Kandidáti v komunálních volbách 2006 podle navrhujících stran

kandidáti abs.

%


NK

82 959

44,60

138,48

KSČM

21 028

11,31

35,10

KDU-ČSL

19 914

10,71

33,24

ODS

19 050

10,24

31,80

ČSSD

16 673

8,96

27,83

Sdružení nezávislých Evropští demokraté (SNK ED)

5 745

3,09

9,59

SZ

3 990

2,15

6,66

NEZ

2 423

1,30

4,04

Nestraníci (Nestr.)

1 448

0,78

2,42

VPM

1 340

0,72

2,24

Nezávislí demokraté (NEZDEM)

1 277

0,69

2,13

Sdružení nestraníků (SNs)

827

0,44

1,38

SOS

737

0,40

1,23

US-DEU

711

0,38

1,19

Moravané (M) Celkem

693

0,37

1,16

185 989

100,00

310,46


V porovnání s předchozími volbami lze zaznamenat několik změn. Ačkoli KSČM a KDU-ČSL shodně s rokem 2002 nominovaly první a druhý nejvyšší podíl kandidátů (bez nezávislých), obě zaznamenaly jejich pokles. Naopak ODS zaznamenala prudký nárůst – o více než 4 % a 2 500 v absolutních počtech. Tím se jí podařilo vrátit se na třetí místo z politických stran a poprvé překonat 30% hranici podílu obsazovaných mandátů. Pokles zaznamenala ČSSD, která z větších parlamentních stran skončila čtvrtá se čtvrtinou kandidátů. Vnitřní posuny ve SZ, ústící mj. do volebního úspěchu v podobě zisku parlamentního zastoupení, se projevily i na komunální úrovni. SZ více než zdvojnásobila počet jí navržených kandidátů. Naopak tyto volby ukáza-

156


ly faktickou neexistenci US-DEU, na jejíchž kandidátkách (navíc často pod jinými názvy různých koalic) kandidovalo jen 711 občanů. Došlo k výraznému navýšení podílu nezávislých – v součtech všech nezávislých subjektů na 159 %. Celkově opět došlo k navýšení zájmu o zastupitelský post, takže o něj v průměru soutěžili více než tři zájemci. Tabulka 7.16 zachycuje výsledky voleb podle navrhujících stran s více než 0,5% podporou ve všech obcích s výjimkou městských částí. Tab. 7.16 Výsledky komunálních voleb 2006 ve všech obcích hlasy

mandáty

abs.

%

abs.

% 10,05

ODS

32 013 863

34,94

6 021

ČSSD

14 965 469

16,34

3 986

6,65

NK

12 705 946

13,87

37 013

61,78

KSČM

10 058 177

10,98

4 131

6,90

KDU-ČSL

6 452 253

7,04

5 040

8,41

SZ

4 446 371

4,85

319

0,53

SNK ED

3 613 545

3,94

1 339

2,24 0,31

VPM

1 070 753

1,17

186

NEZ

922 528

1,01

364

0,61

SOS

786 953

0,86

133

0,22

Nestr.

535 855

0,58

267

0,45

Celkem

91 615 317

100,00

59 907

100,00


Oproti předchozím letům došlo k jedné podstatné změně. Ačkoli v celkovém souhrnu na počet mandátů stále (navíc stále více) vítězí nezávislí kandidáti (asi dvě třetiny zastupitelů kandidovaly v roce 2006 na kandidátkách s nezávislou identitou), z politických stran poprvé v počtu mandátů nezvítězila KDU-ČSL. ODS se totiž podařilo kromě již obligátního zisku největšího počtu hlasů získat nejvyšší počet mandátů – jako jediná ze stran jich má více než desetinu (v absolutních hodnotách jde o navýšení o 800). ČSSD, ačkoli získala druhý nejvyšší počet hlasů, má ze čtyř větších parlamentních stran nejmenší počet zastupitelů. KDU-ČSL dosáhla až na páté pořadí v počtu hlasů a ze stran získala druhý nejvyšší počet mandátů (a opět jako jediná má vyšší podíl mandátů než hlasů). Výrazný pokles zaznamenala rovněž KSČM, která v počtu mandátů skončila ze stran až třetí – poprvé od roku 1994. SZ dokázala proměnit vyšší počet kandidátů ve vyšší počet hlasů i mandátů – v obou případech oproti volbám 2002 ztrojnásobila počet.

157


Tabulka 7.17 ukazuje, jaké podpoře se jednotlivé politické subjekty těší na úrovni obecních zastupitelstev, tedy zjednodušeně řečeno v menších obcích. Zahrnuty jsou opět pouze subjekty, jež získaly více než 0,5 % hlasů. Tab.7.17 Výsledky komunálních voleb 2006 – obecní zastupitelstva hlasy

mandáty

abs.

%

abs.

%

NK

7 538 100

54,59

34 981

70,48

KDU-ČSL

1 641 968

11,89

4147

8,35

ODS

1 562 829

11,32

3 137

6,32

KSČM

1 168 409

8,46

2 789

5,62

ČSSD

959 724

6,95

2 367

4,77

SNK ED

339 375

2,46

867

1,75

NEZ

124 346

0,90

219

0,44

Nestr.

76 381

0,55

178

0,36

Celkem

13 808 330

100,00

49 635

100,00


Volební účast dosáhla výše 60,09 % voličů. Mezivolebně došlo k dalšímu navýšení podílu hlasů i mandátů pro nezávislé, a to na úroveň tří čtvrtin mandátů a téměř tří pětin hlasů. Pořadí co do počtu hlasů i mandátů bylo shodné. Z politických stran jich nejvíce získala KDU-ČSL, dále ODS, KSČM a ČSSD. SZ v této skupině obcí neuspěla. S výjimkou ODS všechny strany ztratily hlasy i mandáty, jediná ODS posílila. Celkové navýšení jejího zisku dokumentované výše tedy nešlo pouze na vrub větších měst, ale promítl se do něj i celkový vyšší počet kandidátů, kteří nově kandidovali v menších obcích. Následující tabulka uvádí souhrn výsledků voleb městských zastupitelstev a zastupitelstev statutárních měst a hlavního města, opět pouze pro subjekty s podporou alespoň 0,5 % hlasů. Volební účast v této skupině obcí činila souhrnně 40,6 % voličů (města 42,86 %, statutární města 36,07 a hlavní město 42,17 %). ODS zde zaznamenala výrazný triumf, když získala téměř dvě pětiny všech hlasů a téměř 30 % mandátů. Dále se navýšil podíl nezávislých a snížily podíly ČSSD, KSČM a KDU-ČSL. SZ naopak své zisky ztrojnásobila – její celkové navýšení tedy čerpalo především z městských obcí.

158


Tab. 7.18 Výsledky komunálních voleb 2006 – zastupitelstva měst, statutárních měst a hlavního města Prahy hlasy

mandáty

abs.

%

abs.

%

ODS

30 451 034

39,14

2 884

28,08

ČSSD

14 005 745

18,00

1 619

15,76

KSČM

8 889 768

11,43

1 342

13,06

NK

5 455 128

7,01

2 032

19,78

KDU-ČSL

4 810 285

6,18

893

8,69

SZ

4 382 313

5,63

188

1,83

SNK ED

3 274 170

4,21

472

4,60

VPM

1 061 337

1,36

168

1,64

NEZ

798 182

1,03

145

1,41

SOS

764 010

0,98

65

0,63

Nestr.

459 474

0,59

89

0,87

Celkem

77 806 987

100,00

10 272

100,00


7.6 Dlouhodobé trendy Následující text se pokusí zachytit trendy v jednotlivých sledovaných segmentech volebního procesu. Všímat si budeme pouze čtyř větších parlamentních stran – ODS, ČSSD, KSČM a KDU-ČSL – jež si jako jediné udržely po celé období parlamentní zastoupení a současně jsou průběžně součástí řady místních stranických systémů. Některé údaje (celkové zisky mandátů a hlasů) budeme sledovat od roku 1990, ostatní údaje od roku 1994, neboť, jak jsme již zmiňovali, výsledky z roku 1990 jsou pouze souhrnné a neposkytují podrobnější členění. Zajímavé trendy se také ukazují ve sledování časových řad zisků hlasů a mandátů čtyřech větších parlamentních stran, jak je ukazují následující dva grafy. Zajímavým vývojem prošla ODS. Z vysokých zisků roku 1994, kdy zřejmě ještě výrazně těžila z pozice hlavní nástupnické síly OF (byť nešlo o nástupnictví zcela jasné a nepochybné – viz výše), v roce 1998 výrazně klesla – svůj vliv jistě měl vznik US, zdá se však, že ještě ve větší míře šlo jednak o vliv úplného opuštění místní politické scény mnohými komunálními

159


politiky první demokratické generace, jednak přechodu někdejších kandidátek ODS (OF) k nezávislým. Graf 7.1 Podíly hlasů čtyř větších parlamentních stran v komunálních volbách v letech 1990–2006 40 35 30 %

25 20 15 10 5 0 ODS

1990

1994 ČSSD

1998 KSČM

2002 KDU-ČSL

2006 OF

Zdroj dat: Statistická ročenka České a Slovenské Federativní Republiky, 1991, 631–632, Balík, 2008a, 77

Nicméně rok 2006 (mimochodem šlo o první komunální volby pod novým stranickým vedením a po masivním členském posílení strany) znamenal překonání krize konce 90. let a jednoznačnou dominanci mezi stranami. Podobně zajímavý je trend u KDU-ČSL. Předně – její síla vždy spočívala v menších obcích, o čemž svědčí větší podíly mandátů než hlasů. Co se týče počtu hlasů, maxima dosáhla v roce 1998, od té doby zažívá výrazný propad (v počtu hlasů jde mezi volbami 2002 a 2006 o propad o třetinu hlasů). Výmluvná je křivka zobrazující její podíly mandátů, kde podobně strmý a především kontinuální propad nezažila žádná z větších politických stran – v roce 2006 činil její podíl mandátů asi tři pětiny roku 1994. Navíc v roce 2006 poprvé nezískala mezi politickými stranami nejvyšší počet mandátů. Tyto volby tak pro ni byly dosud nejméně úspěšnými v polistopadové historii. Bez zajímavosti nejsou ani informace vyčtené z grafů týkající se ČSSD. Je z nich patrný její pomalejší nástup v první polovině 90. let, stejně jako do-

160


sud nejúspěšnější volby v roce 1998 – podíl hlasů tehdy získaných dosud nepřekonala. Volby 2006 pro ni byly vším jiným, jen ne triumfem. Ačkoli získala více hlasů než v roce 2002, přesto to bylo méně než v roce 1998 a oproti roku 2002 získala méně mandátů. Graf 7.2 Podíly mandátů čtyř větších parlamentních stran v komunálních volbách v letech 1990–2006 35 30

%

25 20 15 10 5 0 ODS

1990

1994 ČSSD

1998 KSČM

2002 KDU-ČSL

2006 OF


Sestupný trend zaznamenává KSČM, která – zdá se – je maximálně schopna sestup brzdit. Po volbách 2006 je na dvou pětinách počtu zastupitelů z roku 1990. Následující graf znázorňuje, do jaké míry jsou politické strany schopny plnit jednu ze svých základních funkcí – a sice výběr a rekrutování elit. Zachycená data představují, na kolik procent obsazovaných mandátů byly strany schopny postavit své kandidáty. Z grafu je zřejmé, že po vzestupu ČSSD v roce 1998 je schopna každá ze čtyř parlamentních politických stran nominovat kandidáty pro více než čtvrtinu mandátů, KSČM, a KDU-ČSL dokonce i pro více než třetinu. Otázka, zda při tom stále těží ze své komparativní výhody kontinuity s činností před rokem 1989, není jednoduchá. Maxima totiž dosáhly v roce 2002, tedy se značným odstupem od éry komunistického Československa.

161


Graf 7.3 Poměr počtu kandidátů čtyř větších parlamentních stran vůči počtu obsazovaných mandátů v komunálních volbách 1994–2006 40 35 30 %

25 20 15 10 5 0

1994 ODS

1998 ČSSD

2002 KSČM

2006 KDU-ČSL


Každopádně se v řadě případů (KDU-ČSL 1998, KSČM 2002, ODS 1998 a 2006 apod.) zdá, že tato data korelují s následným výsledkem strany ve volbách. Zde je však třeba upozornit na to, že nemusí nutně jít o vztah kauzální – ne vždy musí být úspěch či neúspěch zapříčiněn větším či menším počtem kandidátů. Může totiž jít o dvě strany téže mince – vyšší počet občanů ochotných kandidovat na stranické kandidátce může vyjadřovat vyšší míru podpory strany ve společnosti, a naopak. Dosud vůbec nebyla v této kapitole reflektována míra zastoupení žen na kandidátkách a poté v zastupitelstvech. Údaje shrnující všechna volená zastupitelstva (s výjimkou městských částí) přináší tabulka 7.19 a graf 7.5. Tab. 7.19 Podíl žen na kandidátkách a v zastupitelstvech (s výjimkou městských částí/místních obvodů) v letech 1994–2006 kandidátky (%) 1994

21,56

17,70

1998

24,92

20,47

2002

27,08

22,57

2006

29,38

24,92


162

zastupitelky (%)


Graf 7.4 Podíl žen na kandidátkách a v zastupitelstvech (s výjimkou městských částí/místních obvodů) 35 30

%

25 20 15 10 5 0

1994

1998 kandidátky

2002

2006

zastupitelky


Z tabulky a grafu vyplývá několik skutečností. Podíl žen jak na kandidátkách, tak v zastupitelstvech je v souhrnu spíše nízký, když dosahuje čtvrtiny až třetiny. Dále je zřejmé, že dosud vždy podíl žen zvolených byl o cca 4–5 % nižší než podíl žen kandidujících. Je ale současně skutečností, že od voleb v roce 1994 neustále lineárně podíl žen na kandidátkách i v zastupitelstvech narůstá. V roce 2006 kandidovalo o třetinu více žen než před 12 lety, v zastupitelstvech zasedlo dokonce o 40 % žen více než v roce 1994. S opatrností se tak dá konstatovat, že součástí současné komunální politické kultury je trend vyššího zapojování žen do voleb i do práce zastupitelstev. 1

1 2

3

Tato kapitola je mírně upravenou a doplněnou (o data za rok 1990) verzí textu Balík, 2008a, 55–80. Tomuto sčítání volebních výsledků (a doprovodných údajů, typicky volební účasti) do zastupitelstev obcí a jejich městských částí napomáhá metodika ČSÚ, která na svém hlavním volebním serveru uvádí souhrnné výsledky právě v podobě součtu obou typů. Tímto „nešikovným“ postupem se pak inspiruje řada odborných textů. Za všechny viz např. Hašek (1999, 225–230), když uvádí, že „obecní zastupitelstvo bylo voleno celkem v 6 370 obcích ČR“ (s. 225) – samosprávných obcí, jež volily zastupitelstvo, přitom bylo 6 184. Statutárními městy ve volbách 1990, 1994 a 1998 byly: České Budějovice, Karlovy Vary, Plzeň, Liberec, Ústí nad Labem, Hradec Králové, Pardubice, Brno, Zlín, Havířov, Olomouc, Opava a Ostrava.

163


4

Ve volbách 2002 k dosavadním 13 statutárním městům přibylo dalších šest: Kladno, Mladá Boleslav, Most, Teplice, Jihlava a Karviná. 5 Ve volbách 2006 pak přibyly další čtyři statutární města: Děčín, Chomutov, Přerov a Frýdek-Místek. 6 V této i všech dalších tabulkách budou sčítána data za NK i za místní Sdružení nezávislých kandidátů (SNK). Jejich oddělování nemá v souhrnných přehledech valného smyslu, neboť jde pouze o mírně odlišné formální vymezení kandidatury. 7 Zkreslení spočívá v tom, že malé obce (jen těch nejmenších do 200 obyvatel je více než 1 600 – viz Čmejrek, 2005, 73), v nichž jsou politické strany přítomny jen výjimečně, obsazují oproti větším municipalitám výrazně nadproporční počet mandátů. 8 Druhým v pořadí pak byl propad ve volbách Poslanecké sněmovny mezi lety 1998 a 2002, kdy účast v roce 2002 činila 78 % účasti roku 1998. 9 Z dostupných zdrojů lze potvrdit, že ze 114 starostů ORP, kteří byli zvoleni za ODS, jich k nově vzniklé US nepřešlo ani 10. A např. v Brně nepřešel do US ani jeden ze členů městské rady a ani jeden ze starostů městských částí. (Srov. Balík, 2006, 100) 10 Dokonce nejvyšší političtí představitelé deklarovali, že s vyjednáváními o složení nové vlády a řešení celé situace vyčkají až skončení podzimních voleb.

164

8. Voličské chování – účast a preferenční hlasování

8.1 Volební účast jako výraz politické participace Volební akty, mimo to, že vedou k ustavení politických reprezentací, jimž je svěřena na další období politická moc, vypovídají také o řadě dalších věcí – o politické kultuře daného systému, o charakteru politické obce a její soudržnosti či soutěživosti či o míře zapojení občanů (voličů) do politického systému. Někdy bývá termín volební účast považován za synonymum termínu politická participace (viz např. Šaradín, 2004c, 1), jiní autoři tvrdí, že volební účast nemá s politickou participací vůbec nic společného (viz např. Vráblíková, 2008, 367). Není účelem tohoto textu řešit otázku politické participace. Snad ale nepochybíme, když prohlásíme, že volební účast je jedním (nikoli jediným) z projevů politické participace, která se ale samozřejmě může projevovat i jinými formami (skrze členství v zájmových skupinách, účasti na životě sociálních hnutí apod.). Volební účast bývá definována jako průměrná intenzita účasti obyvatel ve volbách, která je vyjadřována procentuálním podílem voličů, kteří si vyzvedli úřední obálku pro odevzdání svého hlasu (platného i neplatného), ve vztahu ke všem občanům disponujícím volebním právem. (Cabada, Kubát, 2004, 305) Není žádným originálním zjištěním konstatování skutečnosti, že výše volební účasti je proměnlivá, a to jak v čase, tak v prostoru či typu voleb. Řada politologických a volebně-geografických studií se snaží zjistit, co tuto proměnlivost způsobuje. Hledají se přitom souvislosti faktorů geopolitických, kulturních, socioekonomických, genderových, právních, institucionálních apod. Obecně bývají vyčleňovány následující faktory ovlivňujících (podněcujících zvýšení, či naopak snížení) míru volební účasti: právní podmínky

165


(administrativní povinnosti občanů nutné k vyřízení a získání možnosti volit); typ volebního systému (většinové volební systémy účast spíše snižují, proporční systémy spíše zvyšují); politický systém (unikameralismus zvyšuje volební účast, bikameralismus spíše snižuje), typ stranického systému (bipartismus zvyšuje, multipartismus snižuje). Mezi další faktory bývá řazena četnost voleb (čím četnější, tím je účast nižší), geografické a klimatické podmínky, sociálně demografické faktory (častěji volí ženy, osoby ve věku 35–55 let, vzdělanější voliči) apod. (Cabada, Kubát, 2004, 306–307) Politologická literatura často také rozlišuje mezi volbami prvního a druhého řádu (viz Fiala 2004: 26), kdy ve volbách druhého řádu (kam bývají řazeny volby do horní komory parlamentu, do regionálních zastupitelských sborů či do nadnárodních zastupitelských těles) bývá volební účast znatelně nižší než ve volbách prvního řádu (volby do dolní komory parlamentu, prezidentské volby). Vývoj hodnot volební účasti v České republice po roce 1990 doznal zajímavých proměn. Až do roku 2004 docházelo u všech druhů voleb k jejímu poklesu, když v každých dalších volbách byla účast (mnohdy i výrazně) nižší než v předcházejících. Dosavadním „dnem“ tak byla první polovina prvního desetiletí 21. století. Volební účast v jednotlivých druzích voleb byla v této době následující: volby do Poslanecké sněmovny (2002) – 58 %, komunální volby (2002) – 45,51 %, krajské volby (2004) – 29,62 %, druhé kolo senátních voleb (2004) – 18,41 %. Od té doby však prozatím v každých volbách dochází ke zvýšení předchozích hodnot – u voleb do poslanecké sněmovny o 6,5 %, u komunálních o 0,9 %, u krajských o 10,7 %, u druhého kola senátních nejprve o 2,3 %, následně o 9,12 %. (Jednotlivé hodnoty srov. Volby.cz.) Zdá se tedy, že apatie prvních let nového tisíciletí byla překonána; je však zřejmé, že různé voličské skupiny se chovají jinak, že nedochází k regionální uniformitě navyšování účasti. Zaměříme-li se na volební účast v komunálních volbách, narážíme na problém, jak interpretovat pokles a nárůst volební účasti v jednotlivých obcích, když se často jedná o protikladné tendence v obcích s obdobnou velikostí a skladbou obyvatelstva. Nemusíme vůbec používat klišé publicistických textů o výši volební účasti jakožto známce zdraví (síly) či nemoci (bezmoci) demokracie. Tento předpoklad je totiž nanejvýš problematický a zpochybnit jej lze řadou argumentů. (Srov. např. Balík, 2008b, 42–43) Jak ukážeme v několika shrnujících postřezích níže, do hry vstupuje celá řada faktorů. Obecně lze konstatovat, že nízká či vysoká volební účast sama o sobě, bez spojení s dalšími indikátory, nevypovídá moc o kvalitě demokracie, není varovným či příznivým znamením.

166

Voličské chování – účast a preferenční hlasování

8.2 Celková volební účast v českých komunálních volbách 1990–2006 Jak již bylo naznačeno, izolovaná hodnota volební účasti v jednom volebním aktu nevypovídá o dané politické obci či celém systému mnoho. Její zkoumání získává smysl ve chvíli, kdy se zaměříme na její proměnu v čase. V českém případě lze navíc od roku 1994 sledovat i vývoj této účasti podle jednotlivých typů zastupitelstev, což dává představu o rozdílech ve volebním chování voličů v závislosti na velikosti jejich obce. Jaké trendy tedy lze vyčíst z údajů o volební účasti ve volbách 1990–2006? Graf. 8.1 Volební účast v komunálních volbách 1990–2006 podle typu zastupitelstev 80 75 70 65

%

60 55 50 45 40 35 30 celkem

1990

1994

obecní zastupitelstva

1998

městská zastupitelstva

2002 hl. město Praha

2006 statutární města


V předchozím textu již bylo naznačeno, že vývoj volební účasti v celkovém souhrnu byl v letech 1990–2006 zajímavý. Nejprve došlo v roce 1998

167


k největšímu propadu v mezivolebním srovnání všech druhů voleb po roce 1990, aby se poté situace stabilizovala a dokonce v roce 2006 došlo k mezivolebnímu navýšení. Z grafu je však také zřejmé, že existují výrazné rozdíly ve volební účasti v závislosti na velikosti obce. V obcích volící obecní zastupitelstva se vždy pohybovala nad 60 %. V městských zastupitelstvech je volební účast v zásadě konstantní, když se pohybuje kolem 42 %. Velkými výkyvy prochází účast v Praze a ve statutárních městech – výrazný pokles v roce 1998 přetrvávající i pro volby 2002 a poté výrazné posílení na 42–36 % v roce 2006. Zajímavostí je, že v Praze – největší obci – byla s výjimkou roku 1994 volební účast vždy vyšší než v řádově troj- až dvacetinásobně menších statutárních městech. Za povšimnutí stojí dále skutečnost, že ve volbách 2006 došlo ke sblížení míry účasti v menších obcích a větších městech. Tento trend byl identifikován již dříve ve 102 obcích okresů Šumperk a Jeseník, kdy bylo prokázáno, že v malých obcích klesá volební účast rychleji než ve větších, kde dokonce dochází k navýšení. V nejmenších obcích do 500 obyvatel na Šumpersku činila volební účast 68,7 % a ve městech nad 5 000 obyvatel 39,9 %. Ve chvíli, kdy se zaměříme na srovnání těchto údajů se sadou čísel pro čtvery volby předchozí, zjistíme zajímavou věc. V prvních čtyřech velikostních kategoriích došlo oproti předchozím volbám k poklesu účasti, a to až o šest procentních bodů, zatímco v kategorii poslední (města) došlo k jejímu nárůstu o jeden procentní bod. Dochází tak k pomalému stírání kdysi velkých rozdílů. (Srov. Balík, 2008b, 52) Zmíněný výzkum obcí šumperského a jesenického okresu pomohl poodhalit další souvislosti proměn volební účasti. Jednak se ukázalo, že v obcích těchto v zásadě periferních okresů volební účast v souhrnu klesala i v roce 2006. Ačkoli byla v průměru stále vyšší než celorepublikový průměr v roce 2006 pokles pokračoval, ačkoli republikový průměr vykázal jak ve volbách parlamentních, tak komunálních nárůst. Existuje nepřímá úměra ve vztahu volební účast – velikost obce. Tento vztah však platí pouze pro komunální volby. Nepřímá úměra neplatí pro žádný další typ voleb – i v malých obcích je kupř. v parlamentních volbách nižší účast než ve velkých městech. Tendenci ke zvýšení volební účasti v komunálních volbách lze pozorovat především tam, kde dojde k náhlému zvýšení volební nabídky. Toto tvrzení však lze oslabit tím, že ke zvýšení volební nabídky (a tedy k navýšení „převisu“ kandidátů nad obsazovanými mandáty) dochází v důsledku určitých pohybů uvnitř politické obce, čehož součástí je i navýšení volební účasti. Nemusí tak vždy jít o kauzální souvislost, jako spíš o dvě strany téže mince,

168


resp. o dva vzájemně propojené faktory. Stejně tak lze pozorovat navyšování volební účasti v obcích, kde stávající starosta neobhajuje svůj mandát, a proto je zcela jisté, že se bude rozhodovat o novém obsazení nejvyššího postu v obci. Voliči více pravděpodobně přijdou k volbám v obcích, kde se o mandát uchází dvoj- až třínásobek kandidátů. Nabízí se zde jedno (jistě nikoli jediné) možné vysvětlení: zvyšování nabídky kandidátů je pro výši volební účasti produktivní jen do určité míry. Po překonání jisté meze již nemusí jít pouze o projev soutěživosti, který je pro demokracii do určité míry zdravý, ale voliči jej mohou chápat jako projev bezobsažné řevnivosti, a tudíž jejich zájem participovat na procesu ustavení politické reprezentace slábne. Je to koneckonců v souladu s obecnějšími tezemi vztaženými k volbám parlamentním, že systém dvou stran (s nímž může být náš případ totožný, ale nemusí) zvyšuje volební účast, oproti tomu systém více jak dvou stran účast snižuje. (Cabada, Kubát, 2004, 306) Vyvrací to také názor S. Birch (2003, 66), že poměrné systémy s vyšším počtem politických stran pravděpodobně zvyšují volební účast. Podařilo se prokázat vliv sociodemografických faktorů na výši volební účasti: vyšší religiozita, vyšší podíl zaměstnání v zemědělství, nižší míra nezaměstnanosti vedly v souhrnu k vyšší volební účasti. Územní distribuce volební účasti v zásadě nezávisí na druhu voleb. Na základě výsledků až 18 volebních aktů, k nimž v každé obci mezi roky 1990 a 2006 došlo, můžeme dokonce s nezbytnou dávkou opatrnosti vyvozovat předpovědi pro volby následující – lze vysledovat skupiny obcí, jež mívají vždy (bez ohledu na typ voleb) v porovnání s ostatními nejvyšší a nejnižší volební účast. (Blíže viz Balík, 2008b, 44–70)

8.3 Preferenční hlasování Zkoumat míru vlivu preferenčního hlasování na výsledky českých komunálních voleb je záležitost krajně problematická, přesto stojí za to se o ni pokusit. Základní rozpor spočívá v tom, že vlastně všechny hlasy jsou preferenční, tvářící se jako personální (viz kapitolu o volebním systému) a současně (přednostně) jsou všechny hlasem pro danou volební stranu. Nelze tak čistě oddělit (jako např. ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR) hlas pro stranu a přednostní hlas pro kandidáta. Jistě – za hlas pro stranu můžeme považovat zaškrtnutí celé kandidátky, což zvláště ve vět-

169


ších městech nemusí být až tak výjimečný způsob volby. Ovšem to ve svém důsledku znamená, že dáváme každému kandidátovi preferenční hlas. Bez výzkumu jednotlivých volebních lístků (což je záležitost díky zákonným podmínkám nerealizovatelná), kdy by se zjišťovalo, kolik voličů využilo práva panašování, tak není možno problematiku preferenčního hlasování zkoumat bez značných omezení. Zřejmě jedinou cestou, která nám nabízí alespoň omezené možnosti, je metoda, kterou pro potřeby této práce označme jako metodu nevolitelných míst. Spočívá v tom, že se zkoumá počet těch zastupitelů volebních subjektů v jednotlivých obcích, kteří byli původně umístěni na tzv. nevolitelném místě. Tím rozumíme takové místo, z něhož by se kandidát při rovnoměrném počtu hlasů všech kandidátů daného subjektu nestal zastupitelem (např. u volební strany, která získala z 15 možných čtyři mandáty, jsou v tomto pohledu nevolitelná všechna místa počínající místem pátým). Jejím omezením je nemožnost zahrnout do výpočtu jednotlivé nezávislé kandidáty, protože ti kandidují sami za sebe a nemohou se na kandidátní listině nikam posunovat. Tato metoda jejich zisky či ztráty neumí počítat. Při jejím používání je dále třeba mít neustále na paměti, že i ti zastupitelé, kteří byli zvoleni z tzv. volitelných míst, tam byli zvoleni v drtivé většině díky svým preferenčním hlasům.1 Tato kniha, jakkoli je zaměřena na komunální politiku v ČR jako celek, přirozeně nemůže zkoumat všech 6 500 obcí, resp. 60 000 jejich jednotlivých zastupitelů v každém volebním období. Proto opět jako příklad – případovou studii – zvolme obce okresu Šumperk. Mějme přitom na paměti, že tamní trendy nemusí nutně být věrným výsekem celku; nicméně – nevědecky řečeno – lepší něco, nežli nic. Díky naznačenému postupu budou spočítáni zastupitelé, kteří postoupili z nevolitelných míst (pro zjednodušení bude v dalším textu používán termín „preferenční zastupitelé“), a to jak podle jednotlivých obcí, tak v celookresním souhrnu podle jednotlivých stran.

8.3.1 Preferenční zastupitelé v jednotlivých obcích šumperského okresu V následujícím textu se budeme věnovat jednotlivým obcím. Ověřovat budeme mj. následující předpoklad: v malých obcích, kde se voliči a kandidáti zpravidla velmi dobře znají, bude podíl „preferenčních zastupitelů“ vyšší než v obcích středních a velkých.

170


Tab. 8.1 Podíl preferenčních zastupitelů v jednotlivých obcích okresu Šumperk po volbách 1994–2006 (v %) 1994

1998

2002

2006

Bludov

60,00

20,00

40,00

26,67

Bohdíkov

0,00

20,00

20,00

6,67

Bohuslavice

0,00

11,11

33,33

44,44

Bohutín

0,00

44,44

22,22

0,00

Branná

28,57

28,57

28,57

42,86

Bratrušov

9,09

26,67

28,57

14,29

Brníčko

14,29

46,67

42,86

14,29

Bušín

0,00

14,29

0,00

0,00

Dlouhomilov

14,29

28,57

14,29

42,86

Dolní Studénky

40,00

6,67

13,33

20,00

Drozdov

0,00

28,57

42,86

14,29

Dubicko

20,00

26,67

20,00

26,67

Hanušovice

66,67

46,67

33,33

40,00

Horní Studénky

0,00

14,29

0,00

0,00

Hoštejn

55,56

33,33

22,22

22,22

Hraběšice

0,00

28,57

14,29

14,29

Hrabišín

33,33

22,22

11,11

22,22

Hrabová

18,18

0,00

33,33

20,00

Hynčina

14,29

0,00

71,43

0,00

Chromeč

33,33

33,33

11,11

44,44

Jakubovice

0,00

14,29

0,00

28,57

Janoušov

0,00

0,00

14,29

0,00

Jedlí

44,44

14,29

22,22

11,11

Jestřebí

0,00

0,00

11,11

0,00

Jindřichov

0,00

11,11

0,00

11,11

Kamenná

0,00

11,11

0,00

11,11

Klopina

0,00

0,00

0,00

0,00

Kolšov

33,33

14,29

28,57

57,14

Kopřivná

0,00

0,00

40,00

0,00

Kosov

28,57

0,00

0,00

14,29

Krchleby

0,00

0,00

0,00

0,00 pokračování

171

Komunální politika 1994

1998

2002

2006

Lesnice

0,00

57,14

14,29

22,22

Leština

38,46

46,15

23,08

27,27

Libina

20,00

33,33

26,67

20,00

Lipinka

0,00

0,00

0,00

0,00

Líšnice

0,00

0,00

0,00

0,00

Loštice

33,33

26,67

33,33

33,33

Loučná nad Desnou

36,36

36,36

27,27

18,18

Lukavice

0,00

13,33

13,33

13,33

Malá Morava

0,00

22,22

33,33

22,22

Maletín

57,14

14,29

44,44

33,33

Mírov

0,00

0,00

14,29

14,29

Mohelnice

33,33

47,62

38,10

47,62

Moravičany

11,11

22,22

44,44

22,22

Nemile

14,29

28,57

0,00

28,57

Nový Malín

26,67

26,67

33,33

20,00

Olšany

0,00

46,15

18,18

27,27

Oskava

46,67

6,67

20,00

6,67

Palonín

14,29

14,29

28,57

28,57

Pavlov

9,09

18,18

18,18

0,00

Písařov

33,33

22,22

22,22

33,33

Police

0,00

14,29

28,57

28,57

Postřelmov

33,33

13,33

26,67

26,67

Postřelmůvek

0,00

57,14

28,57

14,29

Rájec

11,11

14,29

0,00

14,29

Rapotín

33,33

33,33

40,00

46,67

Rejchartice

0,00

0,00

0,00

0,00

Rohle

20,00

20,00

6,67

13,33

Rovensko

22,22

22,22

33,33

0,00

Ruda nad Moravou

33,33

33,33

40,00

40,00

Sobotín

33,33

40,00

33,33

46,67

Staré Město

46,67

46,67

33,33

46,67

Stavenice

0,00

0,00

14,29

0,00

Sudkov

20,00

13,33

13,33

40,00 pokračování

172

Voličské chování – účast a preferenční hlasování 1994

1998

2002

2006

Svébohov

0,00

0,00

28,57

14,29

Šléglov

0,00

0,00

0,00

0,00

Štíty

20,00

20,00

33,33

46,67

Šumperk

44,44

40,74

29,63

11,11

Třeština

28,57

0,00

28,57

0,00

Úsov

26,67

46,67

0,00

46,67

Velké Losiny

40,00

46,67

33,33

26,67

Vernířovice

0,00

28,57

14,29

14,29

Vikantice

42,86

0,00

0,00

0,00

Vikýřovice

33,33

53,33

53,33

26,67

Vyšehoří

0,00

0,00

0,00

0,00

Zábřeh

33,33

9,52

42,86

23,81

Zborov

0,00

14,29

14,29

0,00

Zvole

22,22

22,22

33,33

44,44

Celkem

21,54

23,61

23,59

22,18


S uvedenými výsledky v jednotlivých obcích je možno pracovat několika možnými způsoby – např.: sledovat stálost podílu preferenčních zastupitelů, míru změny předložených kandidátních listin (a potažmo tedy předvídatelnost volebních výsledků). Pro práci s prvním okruhem otázek vyčleňme tři kategorie obcí. V první z nich nepřesáhl ani v jedněch volbách podíl preferenčních zastupitelů hranici 20 %, v druhé 50 % a třetí kategorie zahrnuje obce, kde alespoň jedenkrát byla hranice 50 % překonána. Samozřejmě musíme upozornit na nutnou schematičnost tohoto dělení, která je však způsobena obtížnou metodologickou uchopitelností celého fenoménu. Zařazení do jedné ze tří kategorií může pouze pomoci odhalit případné zdroje a příčiny preferenčního hlasování. V první kategorii nalézáme čtvrtinu obcí – konkrétně 21,2 mezi nimi především malé obce – největší z nich má 1 403 občanů. U třetiny z nich lze zařazení do první kategorie vysvětlit převahou jednotlivých nezávislých kandidátů, čímž šance na nulový podíl „preferenčních zastupitelů“ rapidně vzrůstají, u další pětiny skutečností žádného či minimálního převisu

173


abídky nad poptávkou. Zbylé případy však dokládají, že preferenční hlason vání není zdaleka doménou malých obcí, možná právě naopak. Nejméně početná je kategorie třetí, kde alespoň jedenkrát byla hranice 50 % překonána. Stalo se tak v jedné desetině obcí – v devíti.3 Čtyři z nich patří k nejmenším obcím, tři z nich mají více než 2 000 obyvatel. Zbylé obce spadají do kategorie druhé, nejrozsáhlejší, kde podíl preferenčních zastupitelů sice ani jednou nepřesáhl 50 %, zato ale alespoň jedenkrát překročil 20 %. Jde o 48 obcí, což představuje tři pětiny zkoumaného souboru. Z uvedených kategorizací vyplývá, že existuje jen malá, příp. obtížně doložitelná souvislost mezi velikostí obce a vlivem preferenčních hlasů. Největší obce šumperského okresu – Mohelnice, Zábřeh a Šumperk – mají obdobný podíl „preferenčních zastupitelů“ jako obce řádově několikanásobně menší. Na základě zjištěných údajů ze čtyř volebních aktů v letech 1994–2006 v okrese Šumperk se zdá být zřejmé, že k nízké míře vlivu preferenčního hlasování na složení zastupitelstev dochází ve velmi malých obcích. Vidíme, že výše uvedený předpoklad neplatí a že dokonce na tomto malém, časově i prostorově omezeném vzorku dat můžeme konstruovat předpoklad opačný. Zaměříme-li se na druhý možný způsob zkoumání dat z výše uvedené tabulky, můžeme vyčlenit skupinu obcí, kde se ve všech zkoumaných volbách udržovala konstantní míra podílu preferenčních zastupitelů. Měřítkem pro konstantnost nám budiž vzájemný maximální rozdíl hodnot do 14,5 %, což představuje jednoho zastupitele v sedmičlenném (nejmenším) zastupitelstvu, u patnáctičlenných asi dva zastupitele.4 Z tohoto úhlu pohledu jsou téměř dvě pětiny obcí (30) stabilních – z nich 12 patří k výše uvedeným obcím s převahou jednotlivých nezávislých kandidátů, příp. k obcím s žádným či minimálním převisem nabídky nad poptávkou. Ve skupině stabilních obcí můžeme dále rozlišit dvě kategorie – stabilní na nízkých hodnotách (ta se kryje s výše definovanými obcemi s nízkým počtem preferenčních hlasů) a stabilní na středních hodnotách.5 S obcemi, které by stabilně dosahovaly vysoké míry podílu „preferenčních zastupitelů“, se ve sledovaném období v šumperském okrese nesetkáváme.

8.3.2 Preferenční zastupitelé podle stran Jiný možný pohled na vliv preferenčního hlasování na složení zastupitelstev může být veden skrze celkové součty za jednotlivé politické strany. Ten může být přínosný především v rovině posouzení chování jednotlivých

174


voličských skupin – např. zda se voliči chovají jinak ke kandidátům za KSČM a jinak ke kandidátům za ODS. Jistou obecně rozšířenou představou je voličská disciplína voličů KDU-ČSL a KSČM, která se nemá vyčerpat pouze účastí u voleb, ale má zahrnovat i „věrný“ přístup k vlastním kandidátům. Údaje o tom, kolik zastupitelů jednotlivých politických stran by bez sy stému preferenčních hlasů v zastupitelstvech nezasedalo, obsahují zároveň i informaci o akceptaci jednotlivých kandidátů širším spektrem voličů. Vysoký podíl „preferenčních zastupitelů“ totiž může mít v zásadě dvojí interpretaci: buď je to informace o nepříliš těsné vazbě mezi voličem a stranou, kdy není volena kandidátní listina en bloc, neexistuje silná skupina voličů, která by volila celou kandidátku, strany nedokáží při seřazování listiny dobře odhadnout sílu jednotlivých kandidátů ale je hojně využíváno institutu panašování; nebo to může být zpráva o tom, že kromě řady voličů, kteří odevzdali hlas celé kandidátce, existují další, pro něž jsou přijatelní pouze někteří kandidáti, jimž dají svůj hlas. Rozhodnout se mezi těmito dvěma možnými vysvětleními není bez výzkumu jednotlivých odevzdaných volebních lístků možné. Navíc není vyloučena možnost, že se může jednat o kombinaci obou těchto variant. Údaje pro jednotlivé volební akty roztříděné podle jednotlivých stran přináší tab. 8.2. Pod termín „nez.“ zahrnujeme (jako i v jiných částech této práce) sdružení nezávislých kandidátů spolu s NEZ, SNs, NV, SNK a VPM. Z tabulky a grafu vyplývá jistá vyrovnanost všech třech volebních aktů, pouze s výjimkou ČSSD v roce 1994.6 S jistou mírou zjednodušení lze konstatovat, že u čtyř parlamentních stran se podíl preferenčních zastupitelů pohybuje mezi čtvrtinou a třetinou, s jistými výkyvy. V zásadě ale vidíme, že voličské chování ke kandidátům jednotlivých parlamentních stran je v zásadě podobné. Z tabulky lze vyčíst následující zajímavé údaje: podíl preferenčních zastupitelů byl u ODS do roku 2002 vyšší než u KDU-ČSL. V souvislosti s výše naznačenou úvahou o pevnosti voličských kruhů KSČM vyznívá poněkud překvapivě údaj o tom, že ve volbách 1994, 2002 a 2006 měla tato strana ve srovnání s ostatními většími parlamentními stranami nejvyšší podíl preferenčních zastupitelů, který přesahoval třetinu ze všech jejích zastupitelů.

175


Tab. 8.2 Počty a podíly zastupitelů okresu Šumperk zvolených díky preferenčním hlasům ve volbách 1994–2006

abs. abs.

%

abs. abs.

%

zastupitelé

preferenční zastupitelé

2006


zastupitelé

zastupitelé

zastupitelé

2002


1998


1994

abs.

abs.

%

ČSSD

22

2

9,09

39

14

35,90

49

14

28,57

abs. abs. 50

10

20,00

%

KDU-ČSL

143

34

23,78

142

39

27,46

124

34

27,42

96

32

33,33

KSČM

100

38

38,00

117

29

24,79

117

41

35,04

94

32

34,04

NEZ

245

26

10,61

389

71

18,25

411

70

17,03

448

75

16,74

ODS

147

41

27,89

98

33

33,67

70

24

34,29

92

22

23,91

SZ

9

6

66,67

8

1

12,50

9

4

44,44

13

2

15,38

US-DEU

-

-

6

5

83,33

6

1

16,67

1

1

100,00

Ostatní

151

35

23,18

24

4

16,67

32

4

12,50

22

6

27,27

Celkem

817

182

22,28

823 196 23,82

23,47

816

180

22,06

818 192

Zdroj: Volby.cz, výpočty autor

Graf. 8.2 Vývoj podílu preferenčních zastupitelů větších politických sil v obcích okresu Šumperk ve volbách 1994–2006 40 35 30 %

25 20 15 10 5 0

1994

KDU-ČSL Zdroj: autor

176

1998 ODS

ČSSD

2002 KSČM

2006 nezávislí


O čem to vypovídá? Opět, jako již tolikrát, se nabízí několik interpretací. KSČM možná nedokáže zcela dobře odhadnout přijatelnost svých čelných kandidátů, takže ti jsou ve volbách přeskakováni kandidáty z nižších pozic. Nebo je jí jedno, kteří kandidáti budou zvoleni, neboť podoba kandidátní listiny může hrát ještě jiné role, např. legitimovat někoho ve vnitrostranickém boji apod. Další z vysvětlení pracuje s tím, že KSČM staví na své kandidátky i osoby, které jsou přijatelné pro širší voličské skupiny, než samotné jádro voličů KSČM. Se snad nejzajímavějšími údaji se setkáváme v případě nejúspěšnější sumy aktérů komunální politiky okresu Šumperk – u nezávislých subjektů, kde počet preferenčních zastupitelů nedosahuje ani pětiny celkového počtu. Oproti komunálním strukturám čtyř parlamentních politických stran v okrese Šumperk zaostávali nezávislí např. v roce 2002 o více než 10 %. Nízká hodnota v této kategorii u nezávislých přitom není jednorázovým výkyvem, ale spíše dlouhodobým normálem. Případné vysvětlení se hledá poměrně obtížně. Je možno poukázat na určité množství obcí, kde bylo přesně tolik kandidátů, kolik bylo obsazovaných mandátů,7 příp. kde se o mandát ucházeli pouze jednotliví nezávislí kandidáti. Tyto případy přirozeně snižují počet možností k výskytu „preferenčních zastupitelů“. Druhé možné vysvětlení již není tolik mechanické, ale pracuje s řadou případů, kdy v menších a středních obcích, ačkoli nabídka kandidátů významně převyšovala poptávku, nedošlo k „přeskládání“ kandidátů nezávislých sdružení.8 To může být buď obrazem dokonalých znalostí o míře přijatelnosti jednotlivých kandidátů, jež se promítla do jejich zařazení na kandidátní listině, příp. ale také výrazem disciplinovanosti patřičných voličských skupin, která se obecně u nezávislých subjektů příliš nepředpokládá. Každopádně zdaleka nejnižší podíl „preferenčních zastupitelů“ u nezávislých subjektů ukazuje, že k nim voliči přistupují přinejmenším stejně jako ke kandidátům stran parlamentních, příp. dokonce vybírají ještě méně, než u těchto parlamentních stran.

8.4 Některé příčiny rozdílného preferenčního hlasování Právem nás napadá otázka, co způsobuje rozdílné počty preferenčních hlasů pro jednotlivé kandidáty. Zdá se, že zde je každý schopen vyjmenovat celou

177


řadu faktorů: oblíbenost, míru socializace v obci, členství v důležitých zájmových skupinách, profesní zdatnost atd. Jak ovšem tyto spíše pocitové skutečnosti operacionalizovat? Jistou, byť ne zcela uplatnitelnou inspirací nám může být výzkum uskutečněný v amerických podmínkách. (Krebs, 1998,) Na základě výsledků voleb do městského zastupitelstva v Chicagu v letech 1979–1995 byl zkoumán vliv několika faktorů na podíl získaných hlasů. Kromě vlivu stranické podpory, počtu soupeřů, prostředků pro předvolební kampaň a podpory ze strany médií byl zaznamenán především velký vliv předchozích zkušeností s prací v zastupitelstvu – ten, kdo již zastával nějakou volenou funkci či měl jiné politické či administrativní zkušenosti, byl zvýhodněn proti těm protikandidátům, kteří tyto zkušenosti neměli. (Krebs, 1998, 924–927) Zaměřme se nyní na poslední faktor, opět na vzorku vybraných obcí okresu Šumperk. Proveďme nyní pět malých případových studií – z každé z pěti počtem obyvatel definovaných skupin vyberme náhodně jednu obec, kde zjistíme, zda měla na volební úspěch (za nějž považujme zisk mandátu) vliv předchozí zkušenost s prací zastupitele: obce do 500 obyvatel (Postřelmůvek), obce s 501–1 000 obyvatel (Písařov), obce s 1 001–2 000 obyvatel (Leština), obce s 2 001–5 000 obyvatel (Bludov), obce větší než 5 000 obyvatel (Zábřeh). Tab. 8.3 Počty a podíly zastupitelů v pěti vybraných obcích šumperského okresu, kteří obhajovali a obhájili mandát z předchozího volebního období

obhájené mandáty z 1998 (abs.)

obhájené mandáty z 1998 (%)

3

75,00

2

2

100,00

4

2

50,00

7

87,50

9

6

66,70

6

2

33,33

Leština

6

4

66,70

11

9

81,80

10

6

60,00

Bludov

13

13

100,00

8

3

37,50

13

9

69,23

Zábřeh

12

8

66,70

13

10

76,90

14

12

85,71



4 8



Postřelmůvek Písařov


178

2006 obhajující zastupitelé z 2002 (abs.)




Údaje z tabulky se dvěma výjimkami (Bludov 2002 a Písařov 2006) ukazují velkou percentuální úspěšnost těch zastupitelů, kteří se rozhodli svůj mandát obhajovat. Jejich šance je dle těchto náhodně vybraných vzorků asi dvoutřetinová. Nevidíme přitom žádné rozdíly mezi jednotlivými velikostními typy obcí. Zjištěná vysoká míra vlivu předchozí zastupitelské zkušenosti na úspěch ve volbách tak v zásadě odpovídá zjištěním z poloviny 90. let z prostředí amerického Chicaga. Skutečnost, zda úspěch jednotlivých kandidátů souvisí i v českých podmínkách s dalšími aspekty zjištěnými zmíněným zahraničním výzkumem, je námětem pro rozšiřování výzkumu voličského chování na komunální úrovni. Ony dvě zmíněné výjimky ovšem také poskytují námět k přemýšlení. V obou případech totiž spolu se zásadní obměnou zastupitelstev (v obou obcích došlo ve zmíněných letech k obměně čtyř pětin zastupitelstva) došlo k výměně na postu starosty obce, ačkoli onen původní (který byl ve funkci 12 let) kandidoval a byl zvolen (nedobrovolně odešel do opozice) a k proměně stylu a obsahu místní politiky. Nízká míra obhajoby zastupitelských mandátů tak je symptomem širších posunů. Pokud by byla tato zjištění potvrzena i z jiných oblastí, mohlo by to znamenat, že předchozí zastupitelská zkušenost je výhodou pouze do určité doby a že v určité politické atmosféře se z ní stává nevýhoda.

8.5 Voličské chování v závislosti na různých faktorech Věčným tématem jak politologického výzkumu, tak samotných celostátních politických aktérů (především politických stran) je otázka podmíněnosti volebního chování. Jinými slovy – zda mají na voličovo rozhodování vliv socioekonomické, religiózní, vzdělanostní a geografické charakteristiky. S tímto předpokladem ostatně pracuje celý koncept cleavages – konfliktních linií, jehož autorem je norský politolog Stein Rokkan. Podle konceptu cleavages každé sporné politické téma může vyprovokovat vznik konfliktní linie; v případě, že je toto soupeření dlouhodobé a intenzivní, dojde k rozčlenění společnosti na různé skupiny, neboli segmenty, jež pak jsou v politice reprezentovány různými politickými stranami. Tak na základě křížení se fenoménů národní a průmyslové revolu-

179


ce a teritoriální a funkcionální dimenze vznikla čtyři dlouhodobá štěpení, jež jsou dodnes v různé míře přítomna a politicky reprezentována v různých státech. Jde o štěpící linii centrum–periferie, město–venkov, církev–stát a vlastníci–pracující. (Srov. Hloušek, Kopeček, 2004, 34–41) Takto vznikly „specializované“ strany agrární, katolické/protestantské (resp. později křesťansko-demokratické), socialistické, komunistické, autonomistické apod. Není účelem tohoto textu dále téma konfliktních linií zkoumat, spíše se dále zaměříme na to, jakým způsobem zkoumat vliv různých podmínek na rozhodování voličů. Takový výzkum není přirozeně jednoduchý, vždyť volič není ovlivněn pouze faktory dlouhodobými – ekonomickými (životní úroveň), axiologickými (systém hodnot), strukturálními (rozvrstvení společnosti) –, ale i krátkodobými, k nimž patří podoba volební kampaně, média, straničtí lídři, negativní jevy ve formě skandálů. (Srov. Cabada, Kubát, 2004, 298–299) Pomineme-li pro zkoumání komunálního voličského chování poslední, „měkké“ faktory, zřejmě nejvhodnější možností je synchronní srovnávání oblastí s různými sociodemografickými charakteristikami. Nebudeme tedy srovnávat výsledky volebních aktů ve dvou časově vzdálených obdobích, ale výsledky jednoho aktu ve dvou – nejlépe v řadě ohledů shodných, v řadě odlišných – územních jednotkách. Jeden provedený výzkum porovnával voličské chování ve dvou odlišných oblastech okresu Šumperk – jihozápadní a severovýchodní. (Balík, 2004, Balík, 2008b) Obě oblasti, ač části jednoho okresu, fakticky periferní oblasti ČR, se liší v několika svých charakteristikách. První z nich je geomorfologická: Jihozápad tvoří oblast Hané a severomoravského Podhorácka, Severovýchod horské celky Hrubého Jeseníku, Kralického Sněžníku a Hanušovické vrchoviny. Dále se liší historií osídlení (Jihovýchod byl převážně „český“, Severovýchod „německý“, a tedy po druhé světové válce vysídlený a nově dosídlený) a dalšími aspekty, které vyplývají z obou těchto odlišností (struktura zaměstnání apod.). Přehlédnout nelze ani podstatně větší rozlohu obcí Severovýchodu, která je způsobena rozsáhlými horskými zalesněnými oblastmi spadajícími do katastrálního území jednotlivých obcí. Až do roku 1960 mělo toto dělení i administrativní výraz, kdy oblast severovýchodní zhruba odpovídala politickému okresu Šumperk a část jihozápadní politickému okresu Zábřeh. Demografické rozdíly mezi jednotlivými obcemi blíže dokumentuje tab. 8.4.

180


průmysl (%)

zemědělství (%)

nezaměstnanost (%)

bez vyznání (%)

vzdělání – maturita a vyšší (%)

Průměr obyvatel na 1 obec

Počet obcí

Počet obyvatel

víra římsko-katolická (%)

Tab. 8.4 Údaje o obyvatelstvu obou oblastí okresu Šumperk

Bludov

32,68

39,29

47,26

9,89

6,15

31,97

Bohdíkov

26,27

34,26

53,59

10,67

10,82

34,94 53,30

Bohuslavice

30,13

42,77

38,51

10,57

17,18

Bohutín

30,76

30,34

48,18

13,61

2,68

49,69

Brníčko

20,40

38,70

53,82

12,41

7,80

40,07

Bušín

30,42

46,73

38,55

6,76

10,63

37,68

Dlouhomilov

25,51

38,65

49,13

15,60

12,84

32,11

Dolní Studénky

32,27

31,50

57,37

11,58

4,34

31,99

Drozdov

18,43

54,71

33,82

13,22

10,92

36,21

Dubicko

32,22

31,80

45,59

7,38

14,58

42,25

Horní Studénky

27,24

63,58

21,68

10,27

11,89

44,86

Hoštejn

35,38

38,00

45,11

13,11

6,80

37,86

Hrabová

23,48

35,01

42,91

7,98

13,69

46,39

Hynčina

18,54

29,19

62,68

15,48

25,00

32,14

Chromeč

32,02

64,90

28,60

12,03

9,62

35,05

Jakubovice

21,85

53,80

34,78

17,57

17,57

48,65

Janoušov

25,00

46,30

27,78

13,04

17,39

8,70

Jedlí

24,40

53,59

26,02

8,60

18,34

37,54

Jestřebí

20,43

44,20

44,75

13,33

9,02

48,63

Kamenná

19,96

31,37

59,79

13,01

5,14

65,75

Klopina

21,90

28,57

55,81

10,27

30,48

39,73

Kolšov

26,14

28,98

53,23

8,57

3,38

39,22

Kosov

27,48

48,06

33,22

15,91

11,36

30,30

Krchleby

14,50

19,41

71,76

9,46

8,11

43,24

Lesnice

24,16

40,48

49,40

12,00

6,67

44,67

Leština

29,15

35,25

47,29

10,25

8,26

48,60

Lipinka

22,47

49,06

32,08

17,53

16,49

40,21

Líšnice

23,79

32,73

46,55

12,50

12,50

41,67 50,19

Loštice

33,62

31,21

52,27

7,66

4,75

Lukavice

21,02

32,69

50,00

8,45

10,31

57,73

Maletín

14,23

19,57

66,03

21,67

18,33

35,56

pokračování

181


víra římsko-katolická (%)

bez vyznání (%)

nezaměstnanost (%)

zemědělství (%)

průmysl (%)

20,64

67,89

12,16

10,36

36,94

21,88

65,94

9,18

3,97

47,00

Moravičany

24,29

38,51

50,92

8,29

7,15

50,24

Průměr obyvatel na 1 obec

20,70 33,69

Počet obcí

Mírov Mohelnice

Počet obyvatel

vzdělání – maturita a vyšší (%)

Nemile

27,23

47,14

36,05

8,82

4,41

36,76

Olšany

32,79

36,80

49,78

9,86

3,35

48,72

Palonín

25,78

29,73

67,27

9,36

10,53

55,56

Pavlov

19,08

33,50

40,17

12,88

10,98

46,21

Písařov

28,57

51,49

28,94

10,09

8,26

47,71

Police

24,88

28,98

48,57

9,09

16,36

51,82

Postřelmov

33,45

36,60

52,52

10,84

3,53

42,54

Postřelmůvek

26,13

45,45

34,90

5,49

6,10

41,46

Rájec

20,59

63,19

29,36

3,88

7,77

49,51

Rovensko

33,90

44,54

42,21

11,61

9,07

38,24

Ruda nad Moravou

28,81

38,68

46,77

9,76

9,25

32,51

Stavenice

21,64

28,21

58,97

10,53

17,11

32,89

Sudkov

25,87

30,22

55,09

8,79

3,32

43,62

Svébohov

31,94

65,60

17,54

8,92

8,92

39,44

Štíty

23,30

49,83

39,13

8,20

9,10

42,80

Třeština

23,28

40,90

53,78

8,74

10,93

46,99

Úsov

24,79

30,77

58,11

9,98

16,46

36,43

Vyšehoří

34,13

57,36

25,89

9,18

11,22

31,63

Zábřeh

37,42

31,46

53,38

10,37

2,84

35,89

Zborov

23,63

62,56

24,17

15,04

10,62

41,59

Zvole

27,87

33,93

47,38

10,22

8,33

48,12

34,43

51,43

10,05

6,56

41,39

Jihozápad

65 490

54

1205

30,90

Severovýchod

60 296

24

2622

34,43

24,93

61,31

12,28

5,28

30,58

Okres Šumperk

126 567

78

1623

32,57

29,90

56,11

11,12

5,96

36,26

Česká republika

10 230 060

6249

1635

33,78

26,79

59,04

9,27

4,39

29,04

Zdroj dat: Český statistický úřad, výpočty autor

Obě zkoumané oblasti okresu Šumperk jsou na počet obyvatel v zásadě stejně velké. Nicméně oblast Jihozápadu je, co se týče samosprávných

182


jednotek, výrazně fragmentovanější. Severovýchod méně postihla dezintegrační vlna počátku 90. let, kdy v řadě kdysi samostatných obcí chyběla vůle k vlastní samosprávě. I to je možná projevem slabého zakořenění a slabšího vztahu k obci. Z těchto důvodů je průměrná obec Severovýchodu více než dvojnásobně lidnatější než průměrná obec Jihozápadu. Tato skutečnost bude muset být brána v potaz při srovnávání voličského chování obou oblastí – je totiž možné, že rozdíly nemusí být způsobeny geografickou polohou (a vším, co se k ní v případě okresu Šumperk váže), ale pouhou rozdílnou průměrnou velikostí obcí. Obyvatelstvo obcí Severovýchodu dosahuje poměrně vyšší formální úrovně vzdělání. Tato informace není zcela jednoduše interpretovatelná. Snad souvisí s dále rozebíranými hodnotami ekonomické aktivity (práce v zemědělství a průmyslu). Tradičnější oblast Jihozápadu možná kladla na formální vzdělání menší důraz, možná mentalita nově příchozích skupin obyvatelstva do obcí Severovýchodu po druhé světové válce akcentovala odlišný přístup ke vzdělávání. Pominout jistě nelze ani „faktor okresní město“, tedy skutečnost, že v okresním městě a jeho spádovém okolí se koncentrují lidé s vyšším vzděláním – ve městě je několik středních škol, řada úřadů apod. Výrazný rozdíl se týká míry religiozity, kdy v obyvatelstvu Jihozápadu je v porovnání se Severovýchodem o 10 % více lidí hlásících se k římskokatolické církvi a o stejnou míru obyvatel méně se přihlásilo ke kategorii „bez vyznání“. Tento rozdíl je natolik velký, že jej nelze vysvětlit odlišnou sídelní strukturou, ale zřejmě má kořeny v poválečném dosídlení vysídlených oblastí. Oblast Jihozápadu má také o více než 2 % nižší nezaměstnanost a nepatrně více jeho obyvatel je zaměstnáno v zemědělství. Výrazný je rozdíl v kategorii průmyslu, kde Jihozápad o více než 10 % práceschopného obyvatelstva převyšuje Severovýchod. Vidíme, že obě oblasti jsou skutečně rozdílnými jednotkami, kde se rozdílný historický vývoj a odlišnosti v sídelní struktuře odrážejí i v rozdílných demografických hodnotách. Existuje reálný předpoklad, že se tyto rozdíly odrazí i v odlišnostech ve volebním chování voličů a v podobě místní politiky v obou oblastech. Rozdíly jsou patrné již v počtu kandidujících subjektů. Jednak se tento počet v oblasti Severovýchod v mezivolebním srovnání zvyšuje rychleji, jednak průměrné hodnoty v této oblasti jsou vyšší než v oblasti Jihozápad. Ačkoli by vzhledem k dvojnásobné velikosti průměrné „severovýchodní“ obce měly být počet kandidujících subjektů v této oblasti vyšší o dvě jednotky, je vyšší pouze o jednu, což zdaleka není nevýznamná sku-

183


tečnost. Obdobné rozdíly vyplývají z porovnání hodnot efektivního počtu stran v obecních zastupitelstvech. Pomineme-li nezávislé subjekty, v obcích Jihozápadu (starousedlé, „české“ obce) dominuje nejčastěji KDU-ČSL a ODS. ČSSD nedominuje téměř nikde – výjimkou je několik málo obcí, jež jsou však soustředěny v obcích Severovýchodu (vysídlené, „německé“ obce). Nejzajímavější informace o rozdílném charakteru obou definovaných oblastí uvnitř okresu Šumperk podává porovnání obou oblastí z hlediska volební příslušnosti starostů jejich obcí. Přes několikrát vyslovené upozornění o rozdílné velikosti průměrné obce v obou oblastech můžeme pozorovat několik zajímavých shod či rozdílů. V zásadě obdobný je počet starostů vzešlých z nezávislých uskupení. Žádný výrazný závěr nelze vyvodit z poměru obou oblastí v případě starostů za ODS – tento poměr kolísá. Přesto se zdá, že silnější zázemí má strana na Jihozápadu. Starostové za ČSSD naopak vzcházejí především z obcí Severovýchodu. Zdá se, že tato strana kotví především v někdejších nově osidlovaných oblastech. Zásadní zjištění se ale týká rozdílu mezi oblastmi v postavení KDU-ČSL a KSČM. Jihozápad měl až do roku 2006 o cca 20 % silnější zastoupení starostů z těchto dvou stran, přičemž je zajímavé, že právě do roku 2006 v obcích Severovýchodu nevládl dosud ani jednou starosta z KSČM. V roce 2006 se sice rozdíl snížil, přesto činí stále cca 10 %. Jak tato data vysvětlit? Pro KDU-ČSL je vysvětlení zdánlivě snadné – její podporu očekáváme spíše v tradičnějších, rozhodně ne kdysi vysídlených oblastech. Jak to ale, že ani KSČM, svou podporou často situovaná právě do „sudetských“ oblastí, nemá v těchto obcích své starosty? Jako jedno z možných vysvětlení se zde nabízí, že KSČM, jakkoli představuje světonázorové opozitum KDU-ČSL, je výrazem téhož dlouhodobého, tradičního štěpení společnosti. Její postavení již od roku 1921, ještě více po roce 1945 čerpalo především z domácích zdrojů, nikoli výhradně ze zahraniční podpory. Český komunismus je domácím produktem, nikoli cizím importem, pro organizační sebevyjádření a pro získání místních reprezentantů tak má lepší podmínky ve „starousedlých“ obcích. Zdá se, že několikrát opatrně vyslovovaná teze o hlubokých kořenech českého komunismu v duši (mentalitě?) českého národa a v jeho tradičních strukturách, tak je podepřena dalším argumentem. (Srov. Balík, 2008b, 138–141) Není jednoduché jednoznačně prokázat ovlivňování volebního chování v komunálních volbách rozdílnými sociodemografickými charakteristikami. Rozdílnost matric, odlišní místní aktéři, jiná politická kultura – všechny tyto skutečnosti vstupují jako vedlejší faktory do srovnávání. Přesto se zdá,

184


že i na komunální úrovni lze vysledovat některé obecnější trendy. Týkají se především míry volební účasti a ochoty kandidovat ve volbách, dále pak podmínek pro působení politických stran jakožto aktérů místní politiky. Pokud se s nimi setkáváme v nejmenších obcích, pak jde velmi pravděpodobně o KDU-ČSL a KSČM, jež dlouhodobě staví největší podíl kandidátů vůči obsazovaným mandátům. Rozdíly lze sledovat mezi oblastmi vysídlenými po druhé světové válce a oblastmi původně českými. Sociální demokracie má obecně slabší postavení v komunální politice, příznivější prostředí však nalézá ve vysídlených oblastech. ODS naopak spíše ve „starousedlých“, stejně jako KDU-ČSL a překvapivě i KSČM. 1

1

2 3 4 5 6

7 8

Buďme si však vědomi toho, že tato věta nemusí platit absolutně. Představme si např. případ, kdy 1 000 oprávněných voličů volí patnáctičlenné zastupitelstvo. Celkem odevzdaných hlasů je kupř. 14 643, z toho 4 998 získá strana A, 5 000 strana B a 4 645 strana C. Ve straně A nezíská kandidát číslo 1 ani jeden hlas, zatímco všichni ostatní získají stejně – každý 357 hlasů. Průměr zde činí 333,2, 10 % hlasů 33,32, pro posunutí na první místo je tedy nutné minimálně 367 hlasů. To nemá z kandidátů strany A nikdo, takže se pořadí nemění. Kandidát číslo 1, který nezískal ani jeden hlas, je zvolen zastupitelem. Bohdíkov, Bušín, Horní Studénky, Janoušov, Jestřebí, Jindřichov, Kamenná, Klopina, Krchleby, Lipinka, Líšnice, Lukavice, Mírov, Pavlov, Rájec, Rejchartice, Rohle, Stavenice, Šléglov, Vyšehoří a Zborov. Bludov, Hanušovice, Hoštejn, Hynčina, Kolšov, Lesnice, Maletín, Postřelmůvek a Vikýřovice. Tato zdánlivě vysoká hodnota byla nezbytná především kvůli velkému podílu sedmičlenných zastupitelstev. Pokud by byla nižší, pouhá změna jednoho člena by znamenala vyřazení z kategorie stability. Kupř. Branná, Dubicko, Libina, Loštice, Nový Malín, Rapotín, Ruda nad Moravou. Zde se ovšem do značné míry jedná o důsledek celkově nízkého počtu zastupitelů za tuto stranu – má-li která strana minimální počet zastupitelů, šance, že je za ni zvolen kandidát z „nevolitelného“ místa neklesá přímo úměrně, ale ještě více; čím více křesel, tím neúměrně větší šance, že jsou obsazena kandidáty z „nevolitelných“ míst. V roce 2002 kupř. Kosov, Krchleby, Vikantice. V roce 1998 Dolní Studénky, Hynčina apod.

185

9. Radniční koalice, starostové

Samotný fakt zastoupení v zastupitelstvu není pro politickou sílu sám o sobě dostačující, pokud ovšem sama nedisponuje nadpoloviční většinou hlasů – to je ovšem v prostředí volebních systémů poměrného zastoupení, jež bývá spojeno s multipartistickými systémy (obojí platí pro oblast české komunální politiky) situace spíše výjimečná. Pro získání nadpoloviční většiny mandátů, jež je obvykle nutná k vládnutí, je proto nutné uzavřít spojenectví – koalici – minimálně dvou stran. A právě způsob tohoto uzavírání, jeho logika, taktiky, motivy a preference stojí od poloviny 20. století v centru pozornosti politické vědy. Mezi vyhlášením výsledků voleb a ustavujícím jednáním zastupitelstva může uplynout maximálně 15 dnů. (Srov. § 91 zákona č. 128/2000 Sb.) To je doba, kdy se rozhoduje o další budoucnosti orgánů obce, resp. o budoucím směřování celé obce. Data z mnoha obcí dokazují, že jakkoli nebývá lokální úroveň politiky s koaličním vyjednáváním spojována (a když je, tak to bývá vydáváno za důkaz zkaženosti i nejnižšího patra správy věcí veřejných), dochází k němu, byť často ne v zcela formální podobě. Koalice vznikají i v malých obcích. Někde bývají omezeny pouze pro volbu členů rady (nebo jen starosty a místostarosty), jinde mají trvalý a formalizovanější charakter. Důkazem o „většinovém uvažování“ pak jsou i malé obce, kde jediná strana disponující nadpolovičním počtem mandátů sestavuje jednobarevnou radu. Účelem této kapitoly není shrnovat vývoj teorie koalic a jejich typologií (k tomu viz např. Balík, 2008a, 36–42), ale představit konkrétní typologii, která se snaží postihovat, pokud možno, všechny situace a která má současně ambici vypovídat o aspektech politické kultury na dané úrovni politického systému. Dále tuto typologii aplikujeme na současnou českou realitu komunální politiky. Stranou zájmu nezůstane ani problematika

187


o bsazování starostenského postu – byť jde fakticky o volbu jednoho z členů rady s několika vesměs ceremoniálními pravomocemi.

9.1 Typologie koalic1 Obecně rozšířené dělení koalic pracuje se dvěma hlavními kategoriemi – minimálními vítěznými a nadměrnými (dříve nepřesně označované jako velké). To může být do určité míry dostačují kategorizace. Vypovídá však o jediném – o míře soutěživosti. Nedokáže dát odpověď na další otázky spojené s charakterem politické kultury, neboť do jediné kategorie koalic nadměrných zahrnuje jak klasické velké koalice dvou největších ideových protivníků, mimo niž zůstává v opozici řada menších subjektů, tak všestranické koalice, kdy v opozici nezůstává nikdo. V obou těchto krajních případech se jedná o zásadně odlišné varianty uspořádání, které vypovídají o zcela odlišném charakteru politické kultury, přesto jsou zahrnovány do jednoho typu. Zkoumáme-li tedy typy koalic, nezajímají nás nikdy samy o sobě, ale právě v kontextu, v němž vznikly a fungují; jsou výpovědí o politickém systému, resp. jeho politické kultuře. Z tohoto důvodu nám nestačí ona dvouprvková typologie. Koalice můžeme třídit dvouúrovňově, přičemž zmíněné dělení označíme za třídu koalice, která je založená na počtu aktérů (resp. jejich mandátů). Druhou úrovní je typ založený předně na ideové vzdálenosti prvků uvnitř systému, následně také na počtu aktérů (resp. mandátů). Obě třídy koalic se pojí s různými typy. Pouze ke třídě minimální vítězné koalice lze přiřadit typ: minimální vítězné ideově propojené (MVIP), minimální vítězné ideově nepropojené (MVIN). Pouze ke třídě nadměrné koalice pak lze přiřadit typy koalic: nadměrné ideově propojené (NIP), nadměrné ideově nepropojené (NIN), široké, všestranické. Pouze jeden typ koalice lze přiřadit k oběma třídám – jde o koalice: velké.

188

Radniční koalice, starostové

Schéma 9.1 Třídy a typy koalic Třída koalic

Typ koalic

minimální vítězná (nejmenší počet mandátů, nejmenší počet členů)

minimální vítězná ideově propojená minimální vítězná ideově nepropojená

nadměrná

velká nadměrná ideově propojená nadměrná ideově nepropojená široká všestranická

9.1.1 Jednobarevné a menšinové exekutivy Než-li pojednáme o jednotlivých typech koalic, zmiňme se krátce o variantě jednobarevné a tzv. menšinové exekutivy. Jednobarevný typ uspořádání exekutivy, který vlastně ani k tématu koalic nepatří, není z důvodů výše naznačených zcela pravděpodobný. Jednobarevná vláda (rada) může vzniknout v legislativních sborech, v nichž jedna politická síla disponuje nadpoloviční většinou mandátů. Exekutivní orgán obsadí výhradně svými členy a nepustí do něj představitele žádného jiného uskupení.

\\Příklad: V Bohumíně po volbách 2006 nastoupili do rady pouze zastupitelé za ČSSD. V zastupitelstvu tato strana disponuje 16 z 23 zastupitelů – tedy téměř 70 %, a to za necelých 60 % hlasů. (Srov. Balík, 2008a, 140–141)

Existovat mohou i exekutivy menšinové – a to jak jednobarevné, tak koaliční. Mají dva základní definiční znaky. Strany, které mají své reprezentanty v exekutivě, nedisponují nadpoloviční většinou v legislativě. Nicméně spoléhají se na podporu dalších sil, které sice přímé zastoupení v exekutivě nemají a při vzniku vládu nepodporují přímo hlasováním, ale umožní její vznik nejčastěji tím, že svou neúčastí při rozhodujícím hlasování sníží potřebné kvórum (jež bývá často definováno jako nadpoloviční většina přítomných).

189


Na české komunální a krajské úrovni však není možné splnit druhou podmínku. Zákon totiž vyžaduje pro řádné zvolení členů rady nadpoloviční většinu všech členů zastupitelstva, nikoli pouze přítomných. (Srov. §§ 84, 87 zákona č. 128/2000 Sb.) Stejná podmínka platí v oblasti jakéhokoli jiného rozhodnutí, které zastupitelstvo učiní. Není tedy možné podpořit vznik rady bez toho, aniž by nadpoloviční většina členů zastupitelstva pro radu odevzdala svůj hlas. Ačkoli tedy zdánlivě mohou existovat menšinové koalice, ve skutečnosti bývají většinové, pouze někteří jejich členové nemají přímou účast v exekutivě.

\\Příklad: Ve městě Lošticích po volbách 2006 vznikla rada složená ze zástupců NEZDEM a ODS. Tyto dvě strany ale mají dohromady pouze sedm z 15 mandátů. Bez účasti v radě je podpořili dva zastupitelé za NEZ, díky čemuž lze o koalici hovořit jako o minimální vítězné ideově propojené. (Balík, 2008b, 129, 167)

9.1.2 Minimální vítězná ideově propojená koalice Minimální vítězná ideově propojená koalice má právě tolik členských subjektů, příp. mandátů, kolik je zapotřebí k většině, a její členové k sobě mají ideově blízko. Tento typ koalice (spolu s jednostranickou exekutivou) je oním typem, který je z pohledu teorie racionální volby a z pohledu optimálnosti ideové propojenosti nejlogičtějším řešením povolební situace. Současně zřejmě nejvíc podporuje soutěživost stranického systému, kdy dává voličům výraznou naději na možnost změny politiky způsobené odlišnými volebními výsledky v příštích volbách. Aktéři, kteří ji vytvářejí, se v tomto případě řídí motivy teorie racionální volby – maximalizují politický vliv na vynaložení co nejmenší energie.

\\Příklad: Ve Strakonicích vytvořila po volbách 2006 radu ODS, KDU-ČSL a Volba pro budoucnost. Dohromady disponují 11 z 21 mandátů. V opozici působí ČSSD, KSČM, VPM, 4Vize a Nestraníci. (Balík, 2008a, 9–91)

190


9.1.3 Minimální vítězná ideově nepropojená koalice Poměrně zvláštním typem je koalice, která je složena z nejmenšího možného počtu členů, příp. disponující nejmenším možným počtem mandátů postačujících k většině, která však není ideově propojená, kterou tvoří subjekty z opačných částí politického spektra, resp. která vylučuje alespoň jeden subjekt umístěný na ideovém spektru mezi dvěma členy koalice. Je označovaná jako koalice minimální vítězná ideově nepropojená. V této koalici spolupracují ideově nepříbuzné (i protikladné) strany a v opozici přitom zůstává více politických subjektů, resp. proudů. Od velkých koalic se liší tím, že nezahrnují současně dva hlavní reprezentanty ideového spektra. Klasickým příkladem je situace, kdy spolupracuje reprezentant hlavního pólu s jedním či dvěma reprezentanty protikladných pólů vedlejších. V českém parlamentním prostředí by příkladem mohla být např. koalice ODS a KSČM, kdy by v opozici zůstala ČSSD, KDU-ČSL a SZ. Tato koalice vzniká převážně ve dvou situacích. V první není vítěz schopen utvořit minimální vítěznou ideově propojenou koalici, neboť „není s kým“. Než by se spojil s reprezentantem druhého hlavního pólu ve velké koalici, raději nabídne spolupráci menší ideově vzdálené straně, jež nebude mít v koalici natolik významnou pozici, jako strana větší. V druhé situaci ideově propojenou koalici nevytvoří, ačkoli taková možnost existuje, a to z personálních důvodů.

\\Příklad: V Mostě zvítězila ve volbách 2002 KSČM, která také představuje namísto ČSSD hlavní levicový pól. Vítěz voleb ale zůstal mimo radu, minimální vítěznou ideově nepropojenou koalici utvořila ODS, ČSSD a SNK, jež se opírala o nejtěsnější většinu 23 ze 45 mandátů. V opozici působila KSČM, SOS a Nezávislé sdružení sportovců města Mostu.

9.1.4 Velká koalice Typ koalice velké je mezi ostatními výjimečný, neboť není definován primárně mechanicky, charakterem většiny, ale ideově. Chápeme jím situaci, kdy v exekutivě spolupracují dva dominantní, ideově protikladní aktéři. Za

191


určitých okolností mohou tyto dvě strany spolupracovat i s dalšími, menšími, středovými subjekty. Velká koalice většinou vzniká v případě, kdy lze uzavřít i koalici minimální vítěznou ideově propojenou (k čemuž z různých, nejčastěji personálních, důvodů nedojde). Pro označení koalice jako velké je nutné, aby v opozici zůstaly alespoň dva relevantní protivníci, kteří jsou ideově nesourodí. Určitou výjimkou může být situace tříprvkových matric se dvěma hlavními a jedním vedlejším aktérem, kdy variantu spolupráce dvou hlavních aktérů lze považovat za koalici velkou, byť nesplňuje výše uvedené vymezení existence alespoň dvou relevantních sil mimo ni a patřila by tak spíše pod koalici širokou (viz níže). V tomto případě by měla být upřednostněna důležitost komunikace uvnitř koalice, oproti jejím vztahům s vnějším okolím. Pokud je však matrice pouze dvouprvková a koalici utvoří oba subjekty, jde o koalici všestranickou (viz níže). Velké koalice vznikají nejčastěji z důvodu zvětšení šance na podporu v legislativním tělese, z důvodu zmenšení počtu členů koalice a marginalizace opozice. Často je zde také ukryt motiv „touhy po bezpečí“, kdy výměnou za menší úspěch v oblasti personální, příp. programové se minimalizuje velikost opozice a potenciálně se zklidňuje veřejné mínění. Dále je při vytváření těchto koalic často přítomný předpoklad dlouhodobosti této spolupráce, který přesahuje jedno volební období.

\\Příklad: Po volbách 2002 i 2006 utvořila radu v Prostějově ODS a ČSSD, dva nejsilnější subjekty, které svými zisky výrazně převyšovaly ostatní politické síly. V roce 2002 obsadily 20 z 35 mandátů, po roce 2006 24 z 35 mandátů. V opozici působila v letech 2002–2006 KSČM, US-DEU, KDU-ČSL a Prostějov 21. Po volbách 2006 jsou v opozici KSČM, KDU-ČSL a SZ. (Balík, 2008a, 164)

9.1.4 Nadměrná ideově propojená koalice Podstatným pro fungování nadměrné ideově propojené koalice jsou dvě skutečnosti. Je spojena s třídou koalice nadměrné, tzn. je v ní přítomen alespoň jeden nadbytečný člen, bez něhož by koalice stále disponovala většinou hlasů. Druhou podmínkou je nutnost ideové příbuznosti participujících subjektů, resp. skutečnost, že v ní nejsou zastoupeny protikladné

192


ideové póly a mezi jejími krajními subjekty na politicko-ideové škále není výrazná vzdálenost. Zdánlivě připomíná fungování koalice široké. Nezřídka se totiž může stát, že v koalici spolupracují např. tři ideově blízké subjekty s výraznou většinou proti dvěma (opět třeba ideově blízkým). Od koalice široké ji však odlišuje právě ideová příbuznost participujících subjektů, kdy způsob komunikace v této koalici se poměrně zásadně odlišuje od níže definovaných koalic širokých – není totiž třeba výrazných ideových kompromisů. Důvody vzniku nadměrných ideově propojených koalic lze hledat jednak v institucionálním nastavení konkrétní úrovně politiky, jednak ve způsobu fungování politických stran, resp. stranického sytému. Často vznikají v systémech, kde je pro jakékoli rozhodnutí vyžadována nadpoloviční většina všech (nikoli jen přítomných) zákonodárců (tedy právě příklad českého komunálního a krajského systému). Dále vznikají v systémech, kde opozice vystupuje jednotně proti vládě a kde by minimální vítězná koalice (či jednobarevná vláda) měly jen nejtěsnější většinu. V tu chvíli – racionálně – raději volí rozšíření koalice o ideově blízký menší subjekt – pokud je tedy takový k dispozici. Jinou situací, v níž dochází k formování takových koalic, je výrazná dominance vítězné politické strany, která však sama nedisponuje většinou hlasů. Nechce však být „vydírána“ jediným menším, byť ideově blízkým politickým partnerem, jehož hlasy by k většině dostačovaly, a proto přizve takových partnerů víc, aby žádný z nich neměl exkluzivní pozici. K téže situaci může dojít i z podnětu menšího partnera, který nechce být v koalici sám s hegemonem. Poslední situací (jež však může stát jako podpůrný argument i v důvodech právě vyjmenovaných) vedoucí ke vzniku takového uspořádání je nedisciplinovanost politických frakcí, jež by měly dostatek síly na utvoření minimální vítězné koalice. V obavě před nátlakem vlastních poslanců/zastupitelů vědomých si své nepostradatelnosti pak vedení stran přistupuje k vytváření nadměrných koalic s ideově blízkými partnery.

\\Příklad: V Tanvaldu vznikla po volbách 2002 nadměrná ideově propojená koalice složená z ODS, Nové volby pro Tanvald a SNK. Tato koalice, proti níž stála opozice složená z KSČM, ČSSD a ČSNS, se opírala o 14 z 21 mandátů, ačkoli i samotné spojenectví ODS a Nové volby pro Tanvald (příp. SNK) by disponovala 11 mandáty, tedy nejtěsnější většinou. Téměř totožná situace je po volbách 2006, kdy nadměrnou ideově propojenou koalici vytvořila ODS, Volba pro

193

Komunální politika Tanvald a SNK ED, opírající se o 15 mandátů (ODS by měla většinu dvou hlasů i s každým menším subjektem zvlášť). V opozici stojí ČSSD a KSČM. (Balík, 2008a, 13–138)

9.1.5 Nadměrná ideově nepropojená koalice Koalice nadměrná ideově nepropojená je, jak ukazují výzkumy, řídkým typem uspořádání. Je téměř shodná s typem předchozím, tvoří ji však ideově vzdálení členové. Nachází se na těsném pomezí koalic širokých a velkých, takže mnohdy mohou vznikat oprávněné debaty nad tím, zda sledovaný typ spolupráce není spíše koalicí velkou či širokou. V zásadě se podobá koalici minimální vítězné ideově nepropojené, s výjimkou přítomnosti alespoň jednoho nadbytečného člena. I zde musí pro identifikaci tohoto typu koaliční spolupráce působit v opozici více politických subjektů (kdyby to byl právě jeden, šlo by o koalici širokou), přičemž alespoň jeden z nich musí na ideovém spektru nacházet mezi dvěma členy koalice. Motivace k uzavření této koalice je obdobná jako u předchozího typu, ovšem s tou výjimkou, že cena za spolupráci s ideově vzdálenějšími subjekty je v dané situaci nižší, než by byla při spolupráci ideově bližších partnerů (větší požadavky od bližšího subjektu, jeho potenciální větší síla apod.).

\\Příklad: Po volbách 2006 vznikla v Bystřici nad Pernštejnem nadměrná ideově nepropojená koalice složená ze Sdružení za rozvoj bystřického regionu, ČSSD, KSČM, KDU-ČSL a Volby pro Bystřici. V opozici působí SNK ED (dominantní síla místní politiky v letech 1994–2005) a ODS. (Balík, 2008a, 22–227)

9.1.6 Široká koalice V koalici široké se spojují téměř všechny relevantní politické síly. Mimo koalici zůstává (obvykle z ideologických důvodů) jeden relevantní politický partner, příp. politický proud.2 Tato koalice je více než dvoučlenná, musí v ní být více subjektů, než je zapotřebí k získání nadpoloviční většiny v legislativním tělese; navíc v ní musí spolupracovat subjekty ideově nesourodé. Žurnalistickým označením takového spojenectví bývá např. termín duhová koalice.

194


Motivem vzniku je snaha o zapojení co největšího množství subjektů do společné zodpovědnosti, přičemž však existují (spíše ideové) důvody, proč na něm právě jeden subjekt participovat nemůže. Ne všechny široké koalice jsou však motivovány stejně. Je rozdíl v tom, je-li spojenectví uzavřeno proti onomu jedinému subjektu či pouze bez něj. Druhá varianta – bez jednoho – má výrazně blíže ke koalici všestranické a nezřídka se v ni po dalších volbách relativně snadno promění. Takový vývoj je ale méně pravděpodobný u první – proti. Důvody vyloučení bývají v kontextu stranického systému závažné a nezřídka vedly k vítězství koaličních sil ve volbách. Široká koalice totiž v řadě případů vzniká z důvodu „ochrany“ před vyloučeným aktérem – motiv společného nepřítele je zde silnější, než případné programové rozdíly. Množství širokých koalic dále vzniká na základě kombinace dvou důvodů, jež každý sám o sobě vedou k odlišnému typu koalice. Jedním z nich je přesvědčení aktérů o užitečnosti poměrného zastoupení všech subjektů v radách (což by vedlo k modelu všeobecnímu), druhým přesvědčení většiny o nemožnosti spolupráce s některým z nich.

\\Příklad: Ve volbách 2002 získala mandát v zastupitelstvu Velkého Meziříčí KDU-ČSL, ČSSD, SNK, ODS, KSČM a Politický klub SDS, SV-SOS. V radě zasedli představitelé každé z nich s výjimkou KSČM. (Balí,k 2008a, 238)

9.1.7 Všestranická koalice Posledním typem koalice je koalice všestranická, již lze na různých úrovních stranicko-politického systému označovat různými termíny, vždy s prefixem vše-: všeobecní, všekrajská, všestátní (všenárodní).3 Tato koalice je označením situace, kdy se na formování exekutivy podílejí všechny relevantní politické síly, žádná nedeklaruje veřejně svoji distanci. Proč vznikají všestranické koalice? Kromě důvodů identifikovaných u jiných typů třídy nadměrných koalic lze možné vysvětlení hledat ve strategickém myšlení jednotlivých aktérů, neboť toto řešení je pro ně pragmatické. Po vyhraných volbách je pro vítězné síly, jež mají možnost sestavit minimální vítěznou koalici, jistější nastolit konsenzuální atmosféru všestranické spolupráce, která slibuje, že po případném menším úspěchu ve volbách

195


ásledujících se k nim úspěšnější političtí protivníci zachovají se stejnou n korektností a z exekutivy je „nevyženou“. Oproti tomu pustit se do projektu minimální vítězné koalice (a tedy vzniku opozice) představuje často perspektivu čtyřletého období tvrdých střetů s opozicí, jež mohou vyústit v porážku v dalších volbách, která bude znamenat vyklizení exekutivních postů. Tento svazek navíc ospravedlňují všechny zainteresované síly respektem k vůli voličů, kteří si přece takové složení exekutivy přejí. Přitom je tak maskována, jak již bylo zmíněno, pouze slavná Linzova „desire for security“, touha po bezpečí. V motivech vytváření širokých a všeobecních koalic na komunální úrovni lze také sledovat vliv pojetí obce jako Gemeinschaft. Pospolitost by přeci měla být jednotná, nerozbíjená stranickými spory a sváry – aby se jim předešlo, je nutné utvořit co nejširší koalici. Tento koncept často stojí – i nepřiznaně či dokonce nevědomě – v pozadí procesů formujících široké či všeobecní koalice.

\\Příklad: Po volbách 2002 v Lipníku nad Bečvou utvořilo všeobecní koalici všech pět subjektů přítomných v zastupitelstvu: Unie pro Lipník, ODS, KSČM, ČSSD a KDU-ČSL. Volební výsledky byly poměrně vyrovnané – vítěze a nejslabšího dělilo pouhých 9 %. (Balík, 2008a, 160–161)

9.2 Česká komunální politika a koalice Častá námitka, ostatně v úvodu této kapitoly již zmíněná, tvrdí, že na komunální úrovni fakticky koalice neexistují, zvláště v malých obcích. Jistě – tam se koaliční konání obvykle vztahuje pouze na volbu starosty a místostarosty – a ani pro tyto dvě volby navíc mohou být utvořeny dvě rozdílné koalice. Obdobná situace může dokonce nastat i v obcích s radou. Zvláště tam je takové uvažování hodně zvláštní. Koaličně si pojistit obsazení reprezentativního postu starosty a místostarosty a výsledné složení obecního exekutivního orgánu nechat na náhodě, resp. často i proti sobě postavených koalicích, je politicky nesmyslný postoj. Rada totiž má poměrně silné postavení, starosta má při rozhodování stejný hlas jako ostatní radní.

196


Zajímavou otázkou je dále trvalost uzavření koalice – při obsazování rady nezřídka zaznívá názor, že není uzavírána trvalá koalice, „pouze“ zvoleni členové rady. Jistě, v některých případech tomu tak skutečně je. Dojde-li k takové situaci, svědčí to však spíše o konsenzuálním duchu výkonu místní politiky a pojí se to spíše s koalicemi širokými a všeobecními. Chce-li něco starosta či rada prosadit, musí se opřít o legislativní většinu; znamenalo by to pak, že se legislativní a exekutivní koalice mohou značně lišit, což se nezdá být příliš pravděpodobné. Pokud se oba druhy koalic skutečně liší, bývá legislativní obvykle širší – doplněná o subjekty bez zastoupení v radě. Jistě – velká, snad až převážná část rozhodnutí bývají konsenzuální, zahrnující všechny hlasující. Nastávají ovšem situace, kdy dochází k hlasování strategickému, týkajícímu se rozvoje obce, významné zakázky apod. – a v takových chvílích dochází k opětovnému měření sil koalice a opozice. Nesejde na tom, stane-li se tak na každém druhém zasedání zastupitelstva, či pouze jednou za celé volební období. Kdo má být v českém komunálním prostředí považován za člena koalice? Rozhodujícím kritériem je především personální zastoupení politického subjektu v radě. Nastávají však situace, kdy se od konkrétního radního, resp. jeho koaliční účasti distancuje „mateřský“ politický subjekt. V tom případě subjekt do koalice řazen není, ale je k ní počítán pouze onen jedinec (či menšinová frakce). Do koalice rovněž nejsou automaticky řazeni všichni, kteří členům rady při jejich volbě odevzdali hlas. Stává se totiž, že některé subjekty – jinak opoziční – dobře vědí, že nemohou prosadit vlastní kandidáty, a tak jakožto projev politického realismu4 hlasují pro navržené kandidáty koalice. Tím však jejich podpora nezřídka končí. Všechny dosud učiněné poznámky ale počítají s ne zcela samozřejmým předpokladem, a sice s unitárností politických subjektů, a to v alespoň jakési minimální podobě. Přitom je zřejmé, že politické strany jsou funkčně nejproblematičtějším institutem komunální úrovně. Sice je lze bez výraznějších problémů doplnit o funkčně podobná sdružení nezávislých kandidátů (jakékoli právní podoby). Nicméně je stále nutné mít na paměti, že především v malých a středně velkých obcích mohou být mnohdy chápány pouze jako volné koalice či dokonce pouhé sumy jednotlivců, což může při aplikaci teorie koalic přivodit poměrně výrazné metodologické problémy. V jednotlivých stranách mohou navíc působit svébytné zájmové či názorové proudy tvořící vlastní politiku, včetně koaliční. Navíc je stále potřeba mít se na pozoru před nepodceněním osobních vztahů, jakožto mnohdy klíčového prvku komunální politiky. Co teorii koalic dále komplikuje, je sku-

197


tečnost, že mnoho aktérů komunální politiky nemá ambici získat exekutivní post (což je výchozí předpoklad celé teorie), ani neusiluje o moc či vliv. Mnohé uspokojuje skutečnost, že mohou kontrolovat uplatňování vlastních zájmů, mnozí dokonce o post zastupitele usilují pouze z prestižních společenských důvodů. (Srov. Hudák, Jüptner, Svoboda, 2003, 182–183) Jistou překážkou výzkumu aktérů komunální politiky představuje fenomén nezávislých kandidátů. (Pomiňme přitom otázku, do jaké míry samotná shodná značka politické strany zaručuje ideovou srovnatelnost místních politických reprezentací – zda např. ODS představuje totéž pojetí politiky v Praze, Brně či Mohelnici.) Tento fenomén je s českou komunální rovinou spojen takřka neodmyslitelně. Přímo souvisí s jednou z tradic české politiky, a sice se skepsí vůči politickému stranictví. (Blíže viz Holzer, 2006, 277–278.) Tato skepse, nedůvěra v možnost strukturovat politický život na bázi politických stran, je v celém politickém systému nejpatrnější právě na úrovni municipalit. Uskupení s termínem nezávislosti ve štítě, které obvykle úplně stejně (ne-li více) než kterákoli politická strana agreguje a artikuluje zájmy určitých společenských skupin, má v očích mnoha voličů automaticky body navíc. Fenomén nezávislosti je navíc obdařen jakýmsi mesiášským poselstvím, kdy nezávislí bývají (i bez jakýchkoli dalších nutných požadavků) chápáni jako naděje pro temnou českou politiku. Tato očekávání však nemají jiný základ, než zbožná přání, pracující pouze se symbolickou rovinou pojmenování. Při výzkumu koalic může být ideová klasifikace jak jednotlivých nezávislých subjektů, tak i samotných politických stran. Častá námitka říká, že na místní úrovni není mezi jednotlivými stranami fakticky žádný rozdíl. Byla-li by pravdivá, znamenalo by to konec jakýmkoli snahám o aplikaci teorie koalic či stranických systémů. Zdá se však, že i na místní úrovni existují rozdíly mezi stranou levicovou (např. KSČM) a pravicovou (např. ODS) – týkají se jak přístupu k soukromí občanů, důvěry ve všemocnost legislativních aktů apod. Námitky, že pravicová strana dělá levicovou politiku a naopak, jsou jistě oprávněné, přesto ne zcela validní pro zavržení celé teorie. Přinejmenším část voličů se zcela jistě orientuje podle stranické značky. Pokud by rozdíly mezi stranami neexistovaly, proč by pak i na místní úrovni tak často byla KSČM ponechávána mimo koalice? Co se týče metodologie, nezávislé subjekty budou při klasifikaci koalic považovány za středové. Jakkoli jde o jisté zjednodušení, je to jediná přijatelná cesta, jak neznemožnit konkrétnější klasifikaci exekutivních koalic. Za ideově propojené pak budou považovány všechny koalice, které nezahr-

198


nou příliš vzdálené prvky stranického systému (ODS a ČSSD, ODS a KSČM, KDU-ČSL a KSČM, US-DEU a KSČM). Přes všechny vznesené námitky, jež mohou být relevantní, je aplikace představené typologie koalic jedním z mála nástrojů, jakým nahlédnout politickou kulturu české komunální úrovně v souhrnnějším pohledu.

9.3 Exekutivní koalice v obcích s rozšířenou působností Výzkum, který by se zaměřil na všechny exekutivní koalice v ČR, příp. alespoň na obce ustavující obecní radu (i těch bylo např. v roce 2002, 1–363 – srov. Outlý, 2004, 43), k dispozici není. V následujícím textu budou představeny souhrnné výsledky dostupných výzkumů dvou skupin obcí – jednak všech obcí s rozšířenou působností (ORP), jednak obcí dvou periferních okresů – Šumperk a Jeseník. Jak již bylo v první kapitole uvedeno, kategorie obcí s rozšířenou působností vznikla v souvislosti s reformou veřejné správy na počátku roku 2003. Těchto obcí je celkem 205, spolu s hlavním městem Prahou pak 206. Jde o poměrně zajímavý a reprezentativní vzorek obcí, neboť se jedná o přirozená centra svých mikroregionů. ORP zahrnují téměř všechna města ČR větší 10 000 obyvatel – kromě šesti.5 Celkově jsou v nich k trvalému pobytu hlášeny téměř tři pětiny všech obyvatel ČR (5 951 231 z 10 220 577, tedy 58,23 %),6 přestože se jedná pouze o cca 3 % všech obcí ČR. Jakkoli jde o skupinu s rozdílnými členy (na jedné straně Praha, Brno, Ostrava, na straně druhé 12 ORP menších jak 5 000 obyvatel7) homogennější skupinu obcí s tolika členy a současně obyvateli vybrat nelze. Ze všech zmíněných důvodů není zcela bezpředmětné předpokládat, že souhrnné údaje o komunální politice v ORP mohou naznačit mnohé o stavu celé české komunální politiky. Jednobarevná rada je nejméně četným typem uspořádání místní exekutivy. Po dvou sledovaných volebních aktech, a tedy 412 případech, byla zaznamenána jen čtyřikrát. Zajímavé je, že po volbách 2006 nevznikla v řadě velkých měst, ačkoli to čistě mechanicky díky úspěchu ODS bylo možné – v Praze, Hradci Králové, Českých Budějovicích. Minimální vítězné ideově propojené koalice byly v souhrnu druhým nejrozšířenějším typem s více než pětinovým zastoupením. Naopak koali-

199


ce minimální vítězné ideově nepropojené jsou po jednobarevných nejméně rozšířené. Tab. 9.1 Četnost jednotlivých typů exekutivních koalic v ORP po volbách 2002 a 2006

2002 abs.

2006 %

abs.

%

Jednobarevná

2

0,97

2

0,97

MVIP

47

22,82

48

23,3

MVIN

6

2,91

4

1,94

Velká

45

21,84

59

28,64

NIP

39

18,93

55

26,7

NIN

11

5,34

8

3,88

Široká

47

22,82

28

13,59

Všeobecní

9

4,37

2

0,97


Třetím nejrozšířenějším typem jsou koalice nadměrné ideově propojené. Zvláštního vzestupu obliby se dočkaly po volbách 2006, kdy se staly dokonce druhými nejčastějšími, když překročily práh čtvrtinového podílu. Tento typ zaznamenal největší přírůstek oproti roku 2002 – o více jak 40 %. Oproti tomu skupina koalic nadměrných ideově nepropojených je málo četná, v mezivolebním srovnání zaznamenala pokles. V celkovém souhrnu bezkonkurenčně nejfrekventovanější je koalice velká představující spojenectví reprezentantů dvou hlavních ideově protikladných pólů (případně doplněných o další subjekty). Velké koalice tvoří více než čtvrtinu všech spojenectví uzavřených po volbách 2002 a 2006 (celkem 104). V roce 2006 se v důsledku nárůstu četnosti o téměř třetinu oproti roku 2002 stala jednoznačně nejrozšířenějším typem koalice. Opačný trend ve svém souhrnu doznaly koalice široké. Z nejrozšířenějšího typu roku 2002 se v důsledku poklesu četnosti o téměř polovinu stal typ až čtvrtý nejběžnější (stejné pořadí mu náleží i v celkovém součtu obou voleb). Ačkoli v roce 2002 bylo na jeho základě vystavěno téměř 23 % městských rad, o čtyři roky později již 13 %. Typ koalice všeobecní, tolik oblíbený v menších a středně velkých obcích, se v pomyslném žebříčku četnosti v obcích s rozšířenou působností umístil až na třetím místě od konce – před minimálními vítěznými ideově nepropojenými koalicemi a radami jednobarevnými (v roce 2006 dokonce na místě posledním spolu s radami jednobarevnými). (Srov. Balík, 2008a, 266–268)

200


Tři varianty (jednobarevné a obě podoby minimálních vítězných koalic), jež by měly podle zastánců teorie racionální volby být nejlogičtějším uspořádáním exekutivy, tvořily na počátku obou volebních období souhrnně pouze čtvrtinu uzavřených koalic (v roce 2002 26,70 %, v roce 2006 26,21 %). Příčin tohoto relativně nízkého podílu může být jistě mnoho. Jedním z nezanedbatelných je téměř jistě již zmíněné příliš striktní nastavení institucionálního systému vyžadující absolutní většinu všech hlasů pro přijetí jakéhokoli usnesení zastupitelstva, což v řadě municipalit vede ke strachu z příliš „riskantních“ minimálních vítězných koalic a k překračování prahu třídy koalice nadměrné. Při přijetí logiky, že přirozené je uzavírání ideově blízkých spojenectví, jsou údaje odlišné. Souhrn podílu jednobarevných, minimálních vítězných, ideově propojených a nadměrných ideově propojených koalic činil v roce 2002 42,72 % a o čtyři roky později vzrostl o více než 8 %, a překonal tak polovinu – 50,97 %. Graf 9.1 Podíly typů koalic v ORP po volbách 2002 a 2006 35

2002 2006

30 25

%

20 15 10 5

je d

í e cn

á ok šir

ve l ká

ob vš e

no

ba r ev

ná mi n ide im ov áln ěp ív r o p ít ěz oje n á ná m ide in ov imá ě n ln ep í ví r o p t ěz oje n á ná id e ov n a ě p dm r op ě r oje n á ná na dm ě n e r ná p r o id e p o ově je n á

0


201


Opačně chápáno ale tedy v roce 2002 vznikly téměř tři pětiny a v roce 2006 téměř polovina spojenectví, jež nelze jako ideově blízké chápat – ať již to byly koalice velké, široké, všeobecní či minimální vítězné a nadměrné ideově nepropojené. Tento postřeh není v kontextu výzkumu koaličního chování v České republice vůbec banální: v souhrnu ze 412 uzavřených koalic jich v roce 2002 a 2006 bylo jen 193 ideově příbuzných, tedy 46,85 %. Mnohem výraznější oblibě se tedy těší koalice zajišťující dostatečnou většinu v zastupitelstvu, příp. redukující počet členských subjektů na minimum (typicky velké koalice). K takovým modelům náleží oba typy koalic nadměrných, dále velké, široké a všeobecní. Vždy tvořily téměř tři čtvrtiny všech koalic – 73,30 % v roce 2002, 73,79 % v roce 2006. Vzájemná bilance dvou základních skupin typů, jež se do značné míry kryje i s dvěma třídami koalic, tak byla v mezivolebním srovnání pozoruhodně stabilní – přestože v případech jednotlivých měst, a dokonce jednotlivých typů došlo k přesunům, v souhrnu těchto dvou kategorií se výsledná čísla fakticky nezměnila. Třída minimálních vítězných koalic je přítomna v necelé čtvrtině případů, třída nadměrných ve třech čtvrtinách.

9.4 Exekutivní koalice v obcích dvou periferních okresů V okrese Šumperk bylo na začátku každého ze čtyř sledovaných volebních období ustaveno vždy 24 rad, celkem tedy 96 rad. V okrese Jeseník ustavovalo na počátku každého volebního období radu 12 obcí8. Celkem bylo za čtyři volební období (1994, 1998, 2002, 2006) sledováno 143 rad. Nejrozšířenějšími typy koalic obou okresů jsou všeobecní, široké a minimální vítězné ideově propojené, které se vyskytují vždy v cca 23 % případů. Necelá desetina koalic je nadměrná ideově propojená a velká, šestnáctina je jednobarevných a necelá dvacetina minimálních vítězných a nadměrných ideově nepropojených. Výše popsaných „racionálních“ koalic je v souhrnu čtyř volebních období třetina, ideově propojených o necelých 5 % víc. Podíly jednotlivých typů v mezivolebních srovnáních až na jednu výjimku kolísají. Přesto je zřetelné, že výše definované dvě skupiny („silně zastoupené“ – všeobecní, minimální vítězné ideově propojené a široké, „slaběji zastoupené“ – všechny zbylé) jsou v čase konstantní a nedochází k proměně

202


jejich složení. Jedinou rostoucí kategorií v mezivolebním srovnání jsou koalice nadměrné ideově propojené. Tab. 9.2 Počty a podíly jednotlivých typů koalic v okresech Šumperk a Jeseník v letech 1994–2006

1994 abs.

1998 %

abs.

2002 %

abs.

2006 %

abs.

%

Jednobarevná

3

8,57

4

11,11

2

5,56

0

0

MVIP

8

22,86

6

16,67

6

16,67

12

33,33

MVIN

0

0

2

5,56

1

2,78

3

8,33

Velká

3

8,57

3

8,33

3

8,33

3

8,33

NIP

1

2,86

2

5,56

4

11,11

6

16,67

NIN

1

2,86

3

8,33

2

5,56

0

0

Široká

7

20

9

25

10

27,78

6

16,67

Všeobecní

12

34,29

7

19,44

8

22,22

6

16,67

Zdroj: Balík, 2008b, 116–117

Graf. 9.2 Podíl jednotlivých typů koalic v obou okresech v letech 1994–2006 25 20

%

15 10 5

í e cn ob vš e

á ok šir

NIN

NIP

ve l ká

IN MV

IP MV

je d

no

ba r ev

ná

0

Zdroj: vlastní výzkum

203


Ze srovnání výsledků obou periferních okresů s ORP vyplývají zřetelné rozdíly. Zatímco koalice všeobecní dosahují v souhrnu menších obcí téměř čtvrtinového podílu, v ORP se s nimi téměř nesetkáváme. Naopak tak hojné koalice velké v ORP jsou mnohem méně populární v menších obcích. Shoda obou zkoumaných souborů panuje u nízké četnosti (až výjimečnosti) koalic minimálních a nadměrných ideově nepropojených. Nejzajímavější výsledek vyznívá ze srovnání podílu jednobarevných a obou podob minimálních vítězných koalic. Jak jsme již uvedli, v ORP tvořily za léta 2002–2006 pouze čtvrtinu uzavřených koalic, zatímco ve „venkovských“ okresech třetinu (24 ze 72). Pokud bychom vzali za znak politizace komunální politiky právě tento aspekt (srov. např. Ryšavý, 2006, 965–966), znamenalo by to, že rady v menších a středně velkých obcích mají političtější a racionálnější charakter než ve velkých městech. Shoda obou souborů panuje v otázce podílu ideově příbuzných koalic – v ORP za léta 2002 a 2006 46,8 %, v okresech Šumperk a Jeseník 41,67 %.

9.5 Politické strany a jejich zastoupení v radách ORP Přítomnost politického subjektu v radě indikuje v zásadě dvě následující informace: jednak vliv politické strany na místní exekutivu, jednak ale navíc přijatelnost strany pro její politické okolí; jediný mandát v radě může být rozhodující při vyrovnané síle dalších dvou členských subjektů, ale může být rovněž potvrzením skutečnosti, že strana je považována za legitimní součást místního politického systému. Nejhojněji zastoupeným politickým proudem v radách ORP byli v posledních dvou sledovaných obdobích nezávislí (2002 – 228, 2006 – 240). To však bylo částečně způsobeno i jejich výhodou vyplývající z možnosti přítomnosti více nezávislých subjektů v jedné municipalitě – tuto možnost politické strany nemají. Ve chvíli, kdy není započítávána jejich vícenásobná přítomnost, ale pouze počet rad, v nichž je nějaký nezávislý subjekt zastoupen, dominance sice zůstává, ale není zdaleka tak jednoznačná (2002 – 162 ORP, 2006 – 164). Rok 2006 pak znamenal přelom, když jedna politická strana – ODS – získala v celkovém souhrnu zastoupení ve více radách než nezávislí. Při nezapočítání nezávislých – vždyť ti netvoří jednolitou, ba ani alespoň elementárně sjednocenou politickou sílu – obsazuje jednoznačně největ-

204


ší počet městských rad ORP ODS – v roce 2002 tři čtvrtiny (154), v roce 2006 pak dokonce šest sedmin (175). Tři zbývající větší politické strany zaznamenaly v roce 2006 oproti roku 2002 pokles počtu rad s jejich přítomností. Nejvýraznější propad se dotkl KSČM, která ztratila více než polovinu rad roku 2002 a pouze v o málo více než desetině ORP lze nalézt radního zvoleného na kandidátce KSČM (25). Na druhé straně po volbách 2002 byla přítomna ve více než čtvrtině rad (59). Propadu se dočkala i ČSSD. Po volbách 2006 je zastoupena pouze v polovině městských rad (105), dokonce o 25 nižším počtu než po volbách 2002 (130). KDU-ČSL dokazuje, že počet zastupitelských mandátů není rozhodující pro míru akceptovatelnosti okolím a pro velikost koaličního potenciálu. Ačkoli má v zastupitelstvech ORP oproti ČSSD méně než polovinu mandátů, je zastoupena ve shodném počtu jejich rad (2002 – 113, 2006 – 105). Její propad byl ze zmíněných tří stran nejmenší. Graf. 9.3 Přítomnost větších politických subjektů v radách ORP po volbách 2002 a 2006 (počet rad) 2002 2006

250 200 150 100 50

US

ČM KS

SZ

L ČS UKD

SD ČS

S OD

oč ob e t cí

–p islí záv

ne

záv

islí – su p o č bj e e t k tů

0

ne

četnost zastoupení v radách ORP

300


Nově posílená SZ dokázala více než ztrojnásobit své zastoupení v radách (2002 – 7), takže je po volbách 2006 přítomná v téměř totožném počtu,

205


jako KSČM (24). Tento její úspěch šel zřejmě ruku v ruce s faktickým odchodem US-DEU z komunální scény. Ta přitom ještě v roce 2002 zasedala ve čtvrtině městských rad (52), aby v roce 2006 byla pouze v šesti. Následující graf přehledně zachycuje analyzované trendy.

9.6 Politické strany a jejich zastoupení v radách obcí periferních okresů I v převážně venkovských obcích okresů Šumperk a Jeseník jsou nejčastějším subjektem obecních rad nezávislí – a to jak v případě, když počítáme jednotlivé nezávislé kandidátky, tak jen počet rad – ve více než dvou třetinách sestavených rad byl přítomen nezávislý subjekt (98 ze 143). Graf 9.4 Přítomnost větších politických subjektů v radách obcí okresů Šumperk a Jeseník v letech 1994–2006 (počet rad) 50 45

1994–1998 1998–2002 2002–2006 od 2006

40 35 30 25 20 15 10 5

Zdroj dat: Balík, 2008b, 120–121

206

SD ČS

ČM KS

L ČS UKD

S OD

oč ob e t cí

–p islí záv ne

ne

záv

islí – su p o č bj e e t k tů

0


Z politických stran jsou nejčastějšími radními subjekty ODS a KDU-ČSL – v polovině rad (73). Pozice KDU-ČSL je v tomto směru stabilní, ODS prochází pády a vzestupy. Třetí nejsilnější stranou je KSČM (nicméně např. v roce 2002 byla v obou okresech stranou se zastoupením v největším počtu rad, naopak hned po dalších volbách 2006 polovinu rad ztratila a propadla se na poslední místo mezi většími parlamentními stranami) – v souhrnu je přítomná ve 44,8 % sestavených rad (64). ČSSD má z větších parlamentních stran nejslabší radniční zastoupení, setkáme se s ní ve čtvrtině rad (39). Její zisky jsou od roku 1998 stabilní.

9.7 Starostové v ORP Jak již bylo zmíněno v jedné z předchozích kapitol, starosta nemá v českém komunálním systému příliš silné postavení. Přesto je významnou osobností dané obce, mnohdy dokonce symbolem její samosprávy, kdy v symbolické či ceremoniální rovině výstupů místní politiky zaujímá prominentní místo. Jakožto hlavní reprezentant města navenek zosobňuje místní samosprávu, kdy může být spojován se všemi úspěchy (ale i neúspěchy) v rozvoji města. Při regionalizaci politických stran, (srov. např. Kyloušek, 2006, 113) tedy jevu projevujícím se v posledním období, získává skupina starostů zvlášť významné postavení v procesu sestavování kandidátních listin pro volby do Poslanecké sněmovny (zaznamenat tento trend bylo možné např. v roce 2006 u ODS) a při výběru kandidátů do Senátu (zde mívají výhodu starostové/primátoři největších měst daného volebního obvodu). V následující tabulce jsou uvedeny souhrny počtů starostů podle jejich volební příslušnosti. Hegemonie ODS vystupuje v této oblasti ještě výrazněji, než při analýze složení zastupitelstev a rad. V celkovém souhrnu čtyřech volebních aktů ve všech zkoumaných městech ve více než polovině případů vzešel starosta z kandidátky ODS. V roce 2006 se tak dokonce stalo téměř v 60 % případů, takže strana překonala vlastní maximum z roku 1994. V podobně dominantní pozici po roce 1990 (a snad i v letech 1918–1938) nebyla žádná jiná politická strana – s pochopitelnou výjimkou Občanského fóra v roce 1990. ODS je také jedinou z významnějších politických sil, jíž se od roku 1998 daří počet starostů neustále navyšovat.

207


Tab. 9.3 Počty starostů v ORP podle politických stran po volbách 1994–2006 1994

1998

2002

2006

Celkem

abs.

%

abs.

%

abs.

%

abs.

%

abs.

%

ODS

114

55,34

83

40,29

93

45,15

123

59,71

413

50,12

Nezávislí

25

12,14

49

23,79

51

24,76

50

24,27

175

21,24

ČSSD

15

7,28

30

14,56

26

12,62

17

8,25

88

10,68

KDU-ČSL

21

10,19

25

12,14

18

8,74

12

5,83

76

9,22

ODA

16

7,77

7

3,40

0

0,00

0

0,00

23

2,79

US(-DEU)

-

-

9

4,37

10

4,85

1

0,49

20

2,43

ČSNS (LSNS)

2

0,97

1

0,49

1

0,49

1

0,49

5

0,61

KSČM

1

0,49

0

0,00

3

1,46

1

0,49

5

0,61

KAN

1

0,49

1

0,49

1

0,49

0

0,00

3

0,36

SD(OH)

3

1,46

0

0,00

0

0,00

0

0,00

3

0,36

SV-SOS (SV)

0

0,00

1

0,49

1

0,49

1

0,49

3

0,36

DEU

2

0,97

0

0,00

-

-

-

-

2

0,24

ČMAS

1

0,49

0

0,00

0

0,00

0

0,00

1

0,12

KDS

1

0,49

0

0,00

0

0,00

0

0,00

1

0,12

MDS

0

0,00

0

0,00

1

0,49

0

0,00

1

0,12

SDL

1

0,49

0

0,00

0

0,00

0

0,00

1

0,12

SOS

-

-

0

0,00

1

0,49

0

0,00

1

0,12

SPR-RSČ

1

0,49

0

0,00

0

0,00

0

0,00

1

0,12

SPŽR

1

0,49

0

0,00

0

0,00

0

0,00

1

0,12

ZS

1

0,49

0

0,00

0

0,00

0

0,00

1

0,12

206

100

206

100

206

100

206

100

824

100

Celkem


Nezávislí v tomto ohledu od roku 1998 stagnují, když obsazují necelou čtvrtinu starostenských postů, ČSSD od svého vrcholu v roce 1998 naopak klesá. Varovným signálem by pak pro ni mělo být, že je po volbách 2006 fakticky na stejné úrovni, jako v roce 1994, kdy na komunální úrovni téměř neexistovala. Měřeno počtem starostů ORP se s ODS vůbec nemůže měřit. Stejný trend zaznamenává KDU-ČSL: od vrcholu v roce 1998 postupný propad k hranici zanedbatelnosti. Velké parlamentní strany doplňuje KSČM, která však je v otázce starostů ORP zcela marginální – celkově obsadila tento post pouze pětkrát a je tak na úrovni ČSNS. Již zmíněná dohoda o vyloučení KSČM, jindy tolikrát porušovaná či vůbec nerespektovaná, tak v této oblasti funguje téměř stoprocentně. Řádově čtyřnásobek starostů KSČM měla i ODA a US(-DEU).

208


Jedním z aspektů koaličního chování, jehož si politologická literatura všímá, je (ne)respektování práva vítěze na obsazení postu hlavního reprezentanta exekutivy. (Srov. např. Budge, Keman, 1990, 102) Samozřejmě, v českém komunálním politickém systému (ani na žádné další úrovni českého politického systému) neexistuje žádné generální právo vítěze volebního klání k formování exekutivy či k obsazení postu starosty/hejtmana/premiéra. A jeho případné respektování či nerespektování není znakem indikujícím vysokou či naopak pokleslou politickou kulturu. K obsazení postu hlavního reprezentanta města je třeba získat nadpoloviční většinu v příslušném legislativním tělese. Jakou strukturu tato většina má, zda vítěze zahrnuje, či nikoli, nemá vztah ke kvalitě demokracie či politické kultury. Graf 9.5 Pokles nerespektování práva vítěze obsadit post starosty v ORP 1994–2006 40 35 30 %

25 20 15 10 5 0

1994

1998

2002

2006


Nicméně je pravdou, že ti, kdo se domnívají, že starosta by měl být buď reprezentantem vítězné strany, případně by měl získat největší podíl preferenčních hlasů, nevycházejí ze zcela pomýlených předpokladů. Jak jsme již zmiňovali, z hlediska voličů nefunguje volební systém zcela průhledně a oprávněně se tak mohou dožadovat respektu vyjádřené politické vůle (byť interpretace této vůle je v podmínkách poměrného volebního systému věcí náročnou, mnohdy téměř nemožnou). V celkovém souhrnu lze konstatovat, že v průběhu 12 let, kdy se uskutečnily čtvery komunální volby, průběžně roste podíl starostů vzešlých

209


z vítězné strany, resp. klesá nerespekt k imaginárnímu právu vítěze voleb (nerespektování „práva“: 1994: 37,56 % ORP, 1998: 36,10 %, 2002: 23,41 %, 2006: 18,54 %). Následující graf zachycuje intenzitu tohoto poklesu – zatímco tedy v roce 1994 více než třetinu ORP řídil starosta z jiné než vítězné strany, po volbách 2006 to již bylo pouze v necelých 19 % měst a obcí. Přestože, jak vyplývá z výše uvedených dat, v naprosté většině převažují obce, v nichž se starostou stává zastupitel z vítězné kandidátky, existují ORP, v nichž se stalo až svým způsobem „tradicí“ obsazování postu starosty z řad nevítězných subjektů. Ani jednou vítězná strana neměla „svého“ starostu ve třech ORP.9 Ve 12 městech se vítězná strana stala po volbách i starostenskou pouze jedenkrát ze čtyř volebních období.10 Výrazný poměr žen ve vrcholných funkcích (či dokonce kýžená parita s muži) bývá nezřídka vydáván za důkaz vyspělosti dané společnosti; resp. jejich nízké zastoupení je údajně výrazem pokleslé politické kultury. Česká republika si v tomto pohledu stojí více než špatně: druhá vláda Mirka Topolánka drží za dobu prvních dvou týdnů své vlády dosavadní český historický rekord v počtu ženských ministryň, když v ní zasedly čtyři. Podíl žen v Poslanecké sněmovně dosud nikdy nepřekročil 20 % a po volbách 2006 dokonce mezivolebně poklesl.11 Z tohoto pohledu lze konstatovat, že k české politické kultuře náleží výrazně nižší zastoupení žen v politických funkcích; toto hodnocení přitom ale nemá normativní nádech. Údaje o ženách-starostkách ORP uvádí následující tabulka. Uvedené procentní podíly udávají, jak velkou část ze všech starostů příslušné strany ženy tvoří. Tab. 9.4 Počet (podíl) starostek/primátorek v ORP po volbách 1994–2006 Ženy-starostky v ORP abs.

%

1994

9

4,37

1998

13

6,31

2002

16

7,77

2006

28

13,59

Zdroj dat: Balík, 2008a, 293

V porovnání čtyř volebních aktů neustále roste podíl žen v pozici starostky (primátorky) ORP, a to nikoli zanedbatelným tempem: za 12 let se jejich počet ztrojnásobil na současných necelých 14 %. Zatímco v roce 1994 pouze

210


v čele každé 25. radnice dnešních ORP stála žena, po volbách 2006 to je „již“ každá sedmá radnice.

9.8 Starostové v obcích periferních okresů Pro oba okresy jsou k dispozici údaje za všechny obce (ne tedy jen za obce s radou, jako v předchozí podkapitole) – v roce 1994 jich bylo 101, od voleb 1998 102. Následující tabulka ukazuje, za jaké navrhující subjekty byli zvoleni starostové obou sledovaných od roku 1994. Do kategorie nezávislí jsou započítáni starostové vzešlí z řad jednotlivých nezávislých kandidátů, ze sdružení nezávislých kandidátů, z NEZ, SNK a VPM. Tab. 9.5 Počty starostů obcí okresů Šumperk a Jeseník podle politických stran po volbách 1994–2006

1994

1998

2002

2006

Celkem

abs.

%

abs.

%

abs.

%

abs.

%

abs.

%

Nezávislí

38

37,62

51

50,00

60

58,82

63

61,76

212

52,09

KDU-ČSL

18

17,82

16

15,69

13

12,75

10

9,80

57

14,00

ODS

19

18,81

13

12,75

8

7,84

13

12,75

53

13,02

KSČM

9

8,91

9

8,82

6

5,88

4

3,92

28

6,88

ČSSD

2

1,98

5

4,90

6

5,88

8

7,84

21

5,16

MoDS

0

0,00

2

1,96

2

1,96

2

1,96

6

1,47

US(-DEU)

0

0,00

2

1,96

3

2,94

0

0,00

5

1,23

HZ

5

4,95

0

0,00

0

0,00

0

0,00

5

1,23

SZ

1

0,99

1

0,98

1

0,98

1

0,98

4

0,98

SDL (SDS)

1

0,99

1

0,98

1

0,98

1

0,98

4

0,98

SMV (SV-SOS)

1

0,99

1

0,98

1

0,98

0

0,00

3

0,74

SD(OH)

3

2,97

0

0,00

0

0,00

0

0,00

3

0,74

ČMSS

3

2,97

0

0,00

0

0,00

0

0,00

3

0,74

SŽJ

0

0,00

1

0,98

1

0,98

0

0,00

2

0,49

ODA

1

0,99

0

0,00

0

0,00

0

0,00

1

0,25

101

100

102

100

102

100

102

100

407

100

Celkem

Zdroj dat: Balík, 2008b, 137

211


Z tabulky můžeme vyčíst několik shodných trendů. Neustále narůstá počet starostů vzešlých z nezávislých subjektů, což odpovídá vzrůstu zastoupení nezávislých v radách a zastupitelstvech. Po posledních volbách stojí v čele tří pěti obcí, v celkovém souhrnu čtyř volebních období v mírně nadpoloviční většině. Z politických stran má mezi starosty nejsilnější zastoupení KDU-ČSL, byť po volbách 2006 je až druhá. Její pozice, stejně jako KSČM, je klesající. KSČM je v souhrnu silnější než ČSSD, nicméně již v roce 2002 měly shodný počet starostů, po volbách 2006 je silnější ČSSD. Po volbách 2006 je v obou okresech starostensky nejsilnější stranou ODS, v celkovém souhrnu jí patří druhé místo. Pozice všech ostatních stran jsou zanedbatelné. Ve srovnání s ORP pozorujeme výrazné rozdíly. Zřejmě největší je v případě KSČM, která má ve spíše venkovských obcích šumperského a jesenického okresu desetinásobně silnější zastoupení než v ORP. Nezávislí jsou v okresech silnější dvouapůlnásobně, KDU-ČSL asi o 50 %. ODS a ČSSD jsou naopak silnější v ORP – ODS téměř čtyřnásobně, ČSSD dvojnásobně. I v obcích obou okresů ve srovnání čtyřech volebních aktů spíše roste respekt k právu vítěze obsadit post starosty. V roce 1994 to bylo v 69,31 % případů, v roce 1998 v 77,45 %, v roce 2002 přišel nepatrný pokles (o jednu obec) na 76,47 %, aby s volbami 2006 nastal dosavadní vrchol, kdy v 87 e 102 obcí (85,29 %) byl zvolen starosta z vítězné politické síly. Graf 9.5 Pokles nerespektování práva vítěze obsadit post starosty v obcích okresů Šumperk a Jeseník 1994–2006 35 30

%

25 20 15 10 5 0

1994

1998


212

2002

2006


Zdá se tedy být potvrzené, že sledovaný respekt je současným rysem české komunální politiky. Např. v okrese Jeseník dosáhl téměř absolutních hodnot – v jediné obci (Javorníku) se nestal starostou reprezentant vítězné politické síly, navíc ani zastupitel s nejvyšším počtem preferenčních hlasů. Oproti ORP se v současnosti v menších obcích toto právo respektuje dokonce ještě častěji. Tato zjištění však ještě nemusí být plně vypovídající, právě vzhledem k faktu, že v obou okresech v drtivé většině převládají malé a středně velké obce. Zvláště tam je totiž právo vítěze voleb na obsazení starostenského postu často interpretováno prizmatem zisku nejvyššího počtu preferenčních hlasů – tedy že starostou má být ten, kdo jich získal nejvíc, bez ohledu na to, že může pocházet z nejslabšího zastupitelského klubu či že s ním většina zastupitelů nechce spolupracovat. Tato zvláštní interpretace nezřídka bývá zdrojem výrazných tenzí uvnitř jednotlivých místních politických systémů. Zaznívají totiž argumenty, že starostu již vybrali sami občané svými preferenčními hlasy, příp. že rada má být složena z těch zastupitelů, kteří získali nejvyšší počet preferenčních hlasů, a to bez ohledu na jejich politickou orientaci. Není účelem tohoto textu poukazovat na výhody, či nevýhody přímé a nepřímé volby. Spíše se ptáme, zda se již nyní stává starostou ten, kdo získá nejvíce hlasů. Za pozornost jistě stojí i další vysoké počty hlasů. Následující tabulky proto ukazují, v kolika případech se starostou stal zastupitel s nejvyšším počtem preferenčních hlasů a v kolika s druhým a třetím nejvyšším počtem. Tab. 9.6 Počty starostů dle počtů preferenčních hlasů v okresech Šumperk a Jeseník 1994–2006

1 abs.

2, 3

Celkem

%

abs.

%

% 67,33

1994

42

41,58

26

25,74

1998

61

59,80

18

17,65

77,45

2002

54

52,94

29

28,43

81,37

2006

52

50,98

28

27,45

78,43


V souhrnu lze pozorovat, že do roku 2002 průběžně narůstal počet starostů, kteří byli zvoleni s jedním ze tří největších počtů preferenčních hlasů, v roce 2006 došlo k poklesu. Nicméně od roku 1998 klesá počet starostů – vítězů na počet preferencí, takže po volbách 2006 pouze (?) polovina

213


starostů byla současně těmito vítězi, o málo více než čtvrtina měla druhý či třetí nejvyšší počet hlasů. Ani při podrobnějším zkoumání nelze odhalit souvislost mezi velikostí obce a chováním zastupitelů při volbě – ve velkých i malých obcích se starostou stává vítěz či až několikátý v pořadí. Argument zastánců přímé volby, že v malých obcích již stejně funguje, tedy není pravdivý. Zdá se, že funguje jakýsi „starostenský bonus“, tedy situace, kdy úřadující starosta dostává téměř automaticky některé hlasy navíc, jakožto nejviditelnější kandidát. Lze to pozorovat u těch, kteří se s nižším počtem preferencí nově (poprvé) stanou starosty. Kandidují-li v dalších volbách, často se stává, že nově mívají nejvyšší počet hlasů.12 Neplatí to ovšem absolutně, ostatně jako v žádném sledovaném fenoménu. Při výzkumu povolebních jednání se navíc zdá, že v řadě případů by přímá volba starosty byla formalitou, neboť v řadě obcí (zvláště těch, kde starosta úřaduje jako tzv. neuvolněný) je řadu let pouze jeden ochotný kandidát. Údaje o ženách-starostkách uvádí následující tabulka. Uvedené procentní podíly udávají, jak velkou část ze všech starostů příslušné strany ženy tvoří. Tab. 9.7 Podíl starostek v obcích šumperského a jesenického okresu po volbách 1994–2006

Ženy – starostky abs.

%

1994

10

9,90

1998

12

11,76

2002

17

16,67

2006

18

17,65

Zdroj dat: Balí,k 2008b, 146

Počet starostek v souhrnu obou okresů postupně narůstá – z jedné desetiny roku 1994 na více než šestinu. Stávající podíl starostek na Šumpersku a Jesenicku tedy stejně jako v ORP prozatím postupně narůstá, navíc je v porovnání s ORP vyšší. 1

1 2

214

Text o typech koalic vychází zdrojově z Balík, 2008a, 42–48. Nezřídka se stává, že oním subjektem, proti němuž je široká koalice vymezena, je jedna ze stran z okraje politického spektra. Na komunální úrovni se rovněž lze setkat s fenoménem širokých koalic


vymezených proti straně bývalého starosty, příp. pouze proti němu osobně (příklad Dubicka v letech 2002–2006, Bohdíkova po roce 2002, Bystřice nad Pernštejnem v letech 2005–2006 atd.). 3 Je však zapotřebí upozornit na skutečnost, že termíny všenárodní a všestátní nelze ve všech situacích používat synonymně. Vláda tzv. všenárodní koalice v období československé první republiky v letech 1918–1919 byl vládou zahrnující pouze české, resp. slovenské politické strany a byla primárně zaměřena proti německému etniku. Nicméně tato koalice fungovala (v kontextu českého stranického systému, který až do té doby nebyl fakticky propojen s německým) na principu všestranickosti. 4 Tento realismus se také mohou snažit politicky „prodat“ např. s poukazem na to, že oni respektují výsledky voleb a dali svůj hlas vítězi apod. Z některých náznaků se zdá, že tuto strategii zvolila po komunálních volbách 2006 KSČM. 5 Čelákovice, Chodov, Jirkov, Klášterec nad Ohří, Krupka a Studénka. 6 Počty obyvatel jsou platné k 1. 1. 2005 (Portál veřejné správy České republiky – http://portal.gov. cz). Údaj je částečně zkreslen velikostí hlavního města, v němž žije desetina obyvatel ČR. I tak ale, při nezapočítání Prahy (a odečtení jejích obyvatel od celkového počtu) zahrnují ORP více než polovinu všech mimopražských obyvatel. 7 Co do počtu obyvatel je nejmenší ORP Konice s necelými třemi tisíci obyvateli. 8 Pro rok 1994 nejsou dostupné údaje ze Zlatých Hor. 9 V Blatné, Mikulově a Uničově. 10 V Bruntále, Bučovicích, Humpolci, Jaroměři, Kaplici, Mostě, Přerově, Rožnově pod Radhoštěm, Stodu, Třebíči, Vyškově a Židlochovicích. 11 Po volbách 1996 a 1998 činil 15 %, v roce 2002 vzrostl na 17 %, aby v roce 2006 opět klesl na 15,5 % – viz Volby.cz. 12 Viz např. Bludov 2002, 2006; Lesnice 2002, 2006; Sobotín 1998, 2002, Vikýřovice 2002, 2006 apod.

215

10. Komunální politika nepolitická?

10.1 Polémos Až do této chvíle jsme se věnovali výhradně dvěma dimenzím komunální politiky – polity a politics. V případě komunální politiky bývá nejvíce opomíjena dimenze třetí – policy. Existuje celá řada příčin odpovědných za tento stav. Snad nejzávažnějším z nich je obtížná uchopitelnost takového výzkumu, a především nesnadná dostupnost podkladových materiálů. Zřejmě nikdo není v této chvíli schopen analýzy komunální policy v perspektivě celé České republiky. Možný je však pokus zodpovědět otázku o charakteru oné policy, resp. otázku, zda je vůbec co zkoumat. V odborném, politickém, ale především veřejném diskursu je totiž nadmíru pevně zakotvena představa o tzv. nepolitičnosti komunální politiky. Tento názor je podpírán celou řadou příkladů a hlasů samotných komunálních politiků typu: kanalizace není ani levicová, ani pravicová; chodníky staví a buduje pravice stejně jako levice. Nejčastějším argumentem přitom bývá poukaz na „odbornost“, „techničnost“ či „věcnost“ problémů řešených na místní úrovni. (Srov. např. Ryšavý, 2006, 953–954) Pokud bychom ovšem tento argumentační postoj dále rozvíjeli, dojdeme k nutnému závěru, že obecní samospráva, je-li záležitostí čistě technickou a ze své povahy apolitickou, vůbec nemusí být samosprávou. O způsobu výstavby inženýrských sítí mohou rozhodovat krajským úřadem či ministerstvem vnitra dosazovaní úředníci (třebas i s podmínkou místa bydliště v obci), kteří budou plnit pokyny shora. Systém správy obce volenou politickou reprezentací pak jako zcela zbytečný odpadne. Zřejmě však cítíme (a nemusíme ani být bezvýhradnými obhájci demokracie jako jediného správného způsobu správy věcí veřejných), že takový systém ideální není. Kde se tedy stala argumentační chyba? Odpověď je

217


nasnadě – hned na začátku, při odmítnutí politického charakteru místní samosprávy. Zajímavou otázkou, od níž bychom se mohli odrazit při ptaní se po tom, zda je komunální úroveň politickou, či nikoli, je samotná definice politiky. Politická věda nám zde nápomocna příliš není, neboť nenabízí závaznou či jednoznačně vymezenou definici politiky, příp. politických jevů. Namísto toho představuje pouze širokou plejádu možných přístupů k politice – ať je to již přístup: normativně-ontologický (přednost mají kvality a hodnoty jakožto předpoklad dobrého života), realistický (přednost mají prostředky politického jednání), marxistický (politika jako společenský jev spojený s třídní strukturou společnosti a se státem), empiricko-analytický (spojení politiky s politickým systémem) apod. (Srov. Berg-Schlosser, Stammen, 2000, 31–53) Politika bývá v moderní době často spojována s jiným fenoménem, jímž je demokracie. Vedle úžeji chápaných pojetí demokracie, jež se spojuje především s konstruktem politického režimu, existují i širší definice demokracie, jež ji chápou jako obecné vymezení prostoru, jehož náplní (předmětem) je politika. Jedním ze základních definičních znaků demokracie je přitom polémos, chápání života jako polemiky, sváru. Jeden z největších českých teoretiků demokracie Vladimír Čermák dokonce demokracii s pojmem svár identifikoval. Chápal polémos jako jediný možný způsob řešení problému vnitřní a vnější nedostatečnosti člověka, jediný prostředek, jak dát životu smysl a dramatičnost. „Dokud člověk bude člověkem, bude existovat i polémos.“ (Srov. Fiala, Mikš, 2000, 90–91) V užším smyslu pak znamená polémos sociální konflikt ve společnosti, kdy jde o moc, panství. Podíváme-li se na otázku političnosti místní samosprávy tímto úhlem pohledu, můžeme spatřit nové obzory. Budeme-li chápat střet zájmů, sociální konflikt za polémos, a tím za vlastní prostředek provádění politiky, uvidíme, že se i na nejnižší úrovni setkáváme s politickými debatami a rozhodnutími. Není to přitom pejorativní označení, řekneme-li o něčem, že „to je politika“. Politiku totiž zdaleka neprovádějí pouze politické strany a jejich místní sdružení. Politický je konflikt o podobu podpory místních sportovních a kulturních organizací. Budeme-li v dalším textu užívat termínů „politika“, „politický“ apod. nemyslíme tím nutně pravo-levě vymezené ideové spektrum. Koneckonců štěpící linie „práce vs. kapitál“ je jednou ze (minimálně)

218

Komunální politika nepolitická

čtyř cleavages moderní politiky, jež mohou být doplňovány i štěpeními dalšími. V dalším textu se pokusíme poukázat na některé oblasti komunální policy, v nichž lze na konkrétních příkladech různých českých a moravských obcí1 pozorovat, že se při jejich řešení zastupitelé neřídí pouze „technikáliemi“, ale vycházejí ze svého ideového zázemí, byť často neartikulovaného, či dokonce nevědomého.

10.2 Politické debaty spojené s funkcemi a sebechápáním obce Ve třetí kapitole této knihy jsme představili funkce místních samospráv obecně a speciálně v současnosti v českém prostředí, stejně jako dva možné způsoby (sebe)chápání obce. S těmito dvěma oblastmi (chápání obce, funkce samosprávy) bývá spojena celá řada debat, které – v duchu polémos – můžeme bez okolků označit za politické. Odmysleme si úplně malé obce, které i kdyby nakrásně chtěly, nemají dostatek finančních prostředků k plnění představ svých obyvatel a reprezentantů. Představme si v tuto chvíli tři potenciální (může jich samozřejmě být více) oblasti sporu mezi dvěma zastupiteli malé či středně velké obce – jeden se dívá na obec jakožto tradiční společenství, Gemeinschaft, druhý jako Gesellschaft, racionalisticky chápanou společnost. První spor se týká školy (jejího udržování i za cenu velkých financí při malém počtu dětí), druhý domova důchodců (jeho udržení v obci), třetí podoby veřejných prostranství v obci (jejich případné modernizace). Nejde o přepis skutečné debaty, ale o fiktivní „politická“, nikoli politologická stanoviska – byť s oporou v některých reálných polemikách. Reálnost obdobné debaty dokládá např. situace v někdejší břeclavské místní části Ladná. Tam se v roce 1999 břeclavská radnice rozhodla pro dezolátní stav uzavřít jedinou školu v Ladné, kterou tato od samotné Břeclavi několik kilometrů vzdálená osada měla. Původně chtěli břeclavští radní zavést do Ladné přímý autobusový spoj, který by zdejší děti odvážel do nejbližší školy ve Staré Břeclavi. Po řadě negativních ohlasů od obyvatelů Ladné ale radní celou akci zastavili a rozhodli se uvolnit pro školu potřebnou částku peněz nutnou k nejdůležitějším opravám. Tímto krokem ale v obyvatelích Ladné rozbouřili separační náladu. Ti si totiž tento krok vysvětlili tak, že na Ladné břeclavští radní schválně šetří a pokud opravdu chtějí,

219


peníze v rozpočtu města najít dokážou. Následkem této události bylo první referendum o osamostatnění Ladné konané v létě 1999. To ještě nebylo úspěšné (ale jen o několik desítek hlasů), po dalších rozporech, tentokrát i mezi obyvateli Ladné, rozhodlo referendum v lednu 2004 o osamostatnění obce. (Srov. Žižlavský, 2008, 27, 34–35) Škola Zastánce Gesellschaft

Zastánce Gemeinschaft

Naší obci chybí celá řada věcí občanské vybavenosti – vodovod, kanalizace a další. Chodníky neexistují a cesty jsou v katastrofálním stavu. Investovat statisíce do budovy školy, když nevíme, jak dlouho ji ještě udržíme, je plýtvání. Navíc už teď musíme na školu hodně doplácet a podle statistik nově narozených to nevypadá na brzký obrat. Mnohem racionálnější by bylo, kdybychom budovu školy prodali, a nemuseli ji tedy opravovat, platili každý den mikrobus, který zaveze děti do školy a ze školy v sousedním městě, a ještě nám zbude spousta peněz, které můžeme rozumně investovat.

Budova naší školy je skutečně ve špatném stavebním stavu a bude vyžadovat velké finanční částky na rekonstrukci. A ano, máme málo dětí, takže musíme doplácet i na samotnou výuku. Škola ale u nás neplní pouze roli vzdělávací, ale má pomáhat rodině ve výchově člověka-občana. Ve škole se také tvoří i první povědomí o soudržnosti obce, o přináležitosti k ní. Obec bez školy je obcí bez budoucnosti, nežije, ale umírá. V tomto je role školy nezastupitelná a nenahraditelná. Proto investujme do opravy, do provozu i do výuky do té doby, dokud můžeme.

Domov důchodců Zastánce Gesellschaft


Budova našeho domova důchodců je 100 let stará, 20 let se do ní pořádně neinvestovalo a podle toho vypadá. Prodejme ji kraji a ten jestli chce, ať tam domov důchodů dál provozuje jako dosud a ať se navíc stará i o budovu. I kdyby tady ale dál domov důchodců nebyl, žádná tragedie to není. Pro starého člověka není rozdíl, jestli se odstěhuje ze svého domu do domova důchodců v obci nebo v sousedním městě, stejně už k dramatické změně prostředí dochází. Navíc spojení hromadnou dopravou do města je pohodlné a rychlé, budou-li jeho přátelé chtít, navštíví ho.

Obce od určité velikosti by měly svým občanům dát možnost, že když už se o sebe nemohou postarat sami a z nejrůznějších důvodů se o ně nemohou starat jejich děti či příbuzní, nebudou se muset odstěhovat z obce, kde se narodili a prožili celý život nebo alespoň jeho delší část. Že za nimi budou snadno moci chodit na návštěvu jejich přátelé a známí, že oni sami budou moci žít v místech, kde nechali své srdce. Proto bychom měli usilovat nejen o to, aby v naší obci stál domov důchodců, ale aby jej také naše obec provozovala a měla tak možnost do něj přednostně umisťovat své občany. A to i za cenu, kdy na to budeme finančně doplácet. Nestarejme se pouze o viditelné věci typu silnice, chodníky a služby, ale i o ty méně viditelné.

Jen na okraj zmiňme, že rozdělení na Gemeinschaft a Gesellschaft je ideálně typické, mnohdy se oba přístupy mísí a sváří, a to i v uvažování jednotlivce. Mnohdy jsou navíc také projevem dělení mezi tzv. starousedlíky a přistěhovalými (kteří nebývají ze strany starousedlíků i dlouhá léta – mnohdy

220


po celý zbytek svého života – chápáni za plnoprávné obyvatele a pro něž nezbývá jiných označení než „přivandrovalec“, „naplavenina“ apod.). Veřejná prostranství v obci Zastánce Gesellschaft


Podoba hlavní ulice a několik přilehlých prostranství vyžaduje zásadní proměnu. Přeložíme cestu, vznikne nám pěkné pěší korzo. Před kostelem vytvoříme malé náměstíčko s kašnou a lavičkami. Budeme muset sice snížit kostelní plot a odebrat část půdy kolem něj, zato vznikne pohledově pěkný prostor, který bude chloubou naší obce.

Člověku se až tají dech při pomyšlení, že naše prabáby chodily před několika staletími po cestách, které už tehdy vedly týmiž místy, jako ty dnešní, a že se mnohde možná dotýkáme týchž míst, jako ony. Ano, ať se zkrášluje prostředí naší obce, ale ať se dramaticky nezasahuje do staletých struktur. A ať se v žádném případě nehýbe půdou kolem kostela – býval tam do josefínských reforem hřbitov a dodnes tam odpočívá prach našich předků.

Ani jeden názor není „správný“ – záleží na hodnotovém ukotvení. Oba přístupy jsou zcela legitimní, nelze je rozhodnout „technicky“. Takové spory jsou v pravém slova smyslu politickými. Přístup Gemeinschaft argumentuje emocionálně, což může být jeho výhodou i nevýhodou, každopádně je to ale jeho součást, jeden z identifikačních rysů. Současně může být v jistém slova smyslu chápán jako konzervativní. Ano, je konzervativní, ale jen do jisté míry. Tento „obecní konzervatismus“ nutně neimplikuje konzervativní pohled na jiné oblasti společenského života – na roli náboženství ve společnosti, na společenské a ekonomické vztahy apod. Viděno konkrétně stranicko-politicky – i zastupitelé z komunistické kandidátky mohou být v tomto směru konzervativní v pohledu na život obce. Zde např. také pramení mnohdy nepochopitelná vstřícnost komunistických představitelů v některých obcích k přispívání obce na opravy kostela, farní aktivity apod. – jsou totiž chápány jako součást tradičního řádu obce.

10.3 Ideové a programatické střety v komunální politice Až dosud jsme řešili spory spíše teoretické (byť s oporou v realitě). Představme nyní několik vybraných oblastí, v nichž můžeme doložit ideové a programatické střety ať již uvnitř samotných obcí či mezi obcemi.

221


Již jsme zmínili debaty o nesmyslnosti politizace lokální úrovně odkazem na budování kanalizace, chodníků a cest, které stejně tak provádí pravice, levice či nezávislí. Skutečně, počínající výzkumy potvrzují tušenou tezi, že ideový rozpor mezi stranami se nepromítá do investiční politiky (nejde-li, samozřejmě, o rozpor, jehož jednou stranou by byly ekologistické skupiny bojující proti budování nových silnic, jaderných a tepelných elektráren apod.). Na příkladu statutárního města Opavy tak byl např. konstatován minimální vliv proměny složení radniční koalice na strategii užitou na úseku investiční politiky města. Od roku 1990 se také výrazně neproměnily poměry mezi investicemi dopravními, technicko-infrastrukturními, školskými, kulturními a ostatními. (Viz Obludník, 2008, 85.) Spory ukazující skutečně politický charakter místní politiky se tedy často netýkají investiční politiky, ale jiných oblastí. V dalším textu se dotkneme následujících: hospodaření, obecního podnikání, bytové politiky, odpadové politiky, vyvlastňování, restitucí, veřejného pořádku a větrných elektráren. Pokud to není nutné, neuvádíme v dalším textu politické strany a uskupení, jejichž reprezentanty jsou zmiňované strany politických sporů. Nejde nám totiž primárně o zkoumání, jak se liší, či shodují místní politici s celostátní ideovou linií své strany, ale jde skutečně „pouze“ o prokázání existence polémos, sporu i na nejnižší úrovni. Polémos přitom nutně nemusí zaznívat v každé položce agendy rady či zastupitelstva. Ba dokonce je to vrcholně nepravděpodobné, koneckonců i celostátní parlamentní či exekutivní těleso řeší řadu ryze technických záležitostí. Může se objevit jen občas; i kdyby tomu tak ale bylo pouze dvakrát za rok či volební období, je to dostatečné pro obhajobu vhodnosti, potřebnosti či dokonce nutnosti formátu samosprávy pro vládnutí na nejnižší úrovni. Z pohledu celostátní politiky klasickým předmětem politického sporu je způsob hospodaření s veřejnými prostředky. Příkladem města, kde měl tento spor vnitropolitický rozměr, mohou být Šlapanice po roce 2002. Nově zvolený starosta tehdy upozorňoval na údajné výrazné zadlužení obce a nízkou úroveň příjmů z vlastních zdrojů. Zdrojem sporů se stala jednak faktická výše zadlužení, jednak (ne)správnost samotného zadlužování. Problém městských financí pak byl v průběhu volebního období diskutován víckrát, nejintenzivněji v době schvalování jednotlivých ročních rozpočtů. Velkou nevoli opozice vzbudil např. rozpočet na rok 2004, když opozice poukazovala na podle ní příliš nízkou částku necelých 5 mil. Kč (cca 3 % rozpočtu) určenou k investičním účelům. Koalice se bránila tím, že nemůže investovat z důvodu již popsaného zadlužení města. Jádrem sporu tak byla vhodná míra zadlužování. (Palán, 2008, 20–22)

222


Jiným příkladem přístupu k hospodaření obce byla Bystřice nad Pernštejnem. Zde však nešlo o spor vnitroobecní (v této záležitosti panoval politický konsenzus), jako spíše vymezení se vůči jiným jednotkám (ať již státu nebo i jiným obcím). Vedení bystřické radnice (symbolizované v letech 1994–2005 starostou Josefem Novotným, v letech 2002–2008 rovněž senátorem) po dlouhá léta usilovalo o změny v mechanismu přerozdělování daní, které by zvrátily místní nízkou daňovou výtěžnost, jež byla způsobená nevhodnou strukturou místních podniků. Snahy o prosazení celého nového systému skončily spolu s pádem druhé Klausovy vlády v roce 1997. Bystřice tehdy sice měla vyšší příjmy než činilo tzv. daňové minimum (cca 2 000 Kč z centrálně rozdělovaných daní a daně z nemovitostí na jednoho obyvatele) – v roce 1997 to bylo v Bystřici cca 2 400 Kč, nicméně celorepublikový průměr obdobně velkých měst byl cca 4 000 Kč. Zatímco daň z nemovitostí se ovlivnit nedala, pro výběr daně z příjmů fyzických osob, jež šla celá do rozpočtu obce, bylo klíčové sídlo firmy. Bylo proto nezbytné, aby nejenom ve městě podnikající osoby tam měly i bydliště, ale aby do Bystřice přesídlili i noví podnikatelé (alespoň „papírově“). Tato myšlenka tvořila základ mechanismu obecně známého jako daňový ráj. Město nabídlo daňové úlevy každému podnikateli, který na základě smlouvy s městem přenese své sídlo do Bystřice, kde bude následně platit daně. Město jich část po skončení roku vracelo podnikateli. Úlevy na daních byly odstupňovány podle jejich výše: při 0,5 mil. Kč se mělo vracet 30 %, při 2 mil. Kč 40 % a nad 5 mil. Kč 50 %. Přestože se očekávalo, že hlavní efekt se dostaví až po podání daňových přiznání na jaře 1999, už rozpočet 1998 zaznamenal zečtyřnásobení příjmů z daně z podnikání fyzických osob na 9,6 mil. Kč. V roce 1999 pak městský rozpočet vykazoval příjmy ve výši 164,5 mil. Kč (daňová výtěžnost vzrostla pětkrát na 12 047 Kč/obyvatele) a výdaje 157,6 mil. Kč. Vrchol pak přišel v roce 2000, kdy příjmy činily více než 200 mil. Kč a překonaly výdaje o 46 mil. Kč. Podle slov starosty do prosince 1999 zavedlo, či se o to aspoň pokusilo, nějakou obdobu bystřického postupu více než 70 obcí. Nebezpečí pro celý systém přerozdělování daňových výnosů tak bylo stále zřetelnější. V roce 2000 pak došlo ke schválení změny v rozpočtovém určení daní, která zcela změnila systém a učinila bystřický model dále zbytečným (finance se v zásadě začaly rozdělovat podle počtu obyvatel – viz kapitolu o financování). Výrazné finanční daňové příjmy pomohly Bystřici i v žádostech o dotace, kdy nabízela státu i 50% spoluúčast na investicích, což v kontextu jiných žádostí bývaly nabídky, které stát neodmítal. Tak byla vybudována např. druhá průmyslová zóna, moderní sportovní hala, kotelna spalující

223


iomasu, která byla prý nejvýkonnějším zařízením svého druhu vlastněb ným městem nebo obcí v zemi, zrekonstruováno koupaliště apod. (Švestka, 2004, 30–32) S otázkou hospodaření úzce souvisí i téma obecního podnikání. Stalo se běžným, že obce více či méně podnikají, resp. zřizují a provozují své vlastní firmy, které mají zajistit čistotu veřejných prostranství, péči o veřejnou zeleň, stavební práce apod. Aktivní na poli hospodářské činnosti byla Bystřice nad Pernštejnem. Nejen že se na začátku 90. let rozhodla neprodávat podíly ve společnostech spojených s městem, ale i vytvářet nové. Nevyužila nabídek k prodeji energetických a vodárenských akcií, neboť si chtěla uchovat určitý vliv na jejich rozhodování. Mimoto vlastní podíl v regionální teplárenské firmě SATT a.s., TS města a.s. (technické služby) a 100 % v Bystřické tepelné s.r.o. (provoz zmíněné kotelny), Areálu sportu s.r.o. (provozuje městem vlastněná sportoviště – především bazén a sportovní halu), Polikliniky Města Bystřice nad Pernštejnem s.r.o., Školního stravování s.r.o. (provozovatel velkovývařovny). Uvnitř obce nejde o výbušné téma. (Švestka, 2004, 32–33) Oproti tomu mnohem menší podnikatelská činnost Bludova v podobě subjektu Obecní lesy s.r.o. (100% dceřinná firma obce), který zajišťuje úklid obce, péči o veřejnou zeleň, provoz kotelen, těžbu písku a správu obecního lesa, navíc provozuje zahradnictví, je předmětem politické debaty. Místní politikou se již několik let (zatím spíše skrytě) line spor občas „probleskne“ spor o to, zda a do jaké míry by vůbec měla obec podnikat. Názor negativní, požadující zrušení této společnosti a z toho vyplývající vytvoření prostoru pro vznik společnosti skutečně soukromé, jež se bude moci ucházet o zakázky typu údržba veřejné zeleně, pořádku, hospodaření v lese apod., je prozatím menšinový. Je založen na ideovém přístupu k otázce obecního hospodaření. Ekonomický liberál zde prosazuje myšlenku, že obec není dobrým podnikatelem a má poskytnout co největší prostor soukromým subjektům, příznivec méně liberálního přístupu se domnívá, že obec má povinnost zajistit svým občanům co nejvíce služeb, nejlépe ve své režii. (Balík, 2004, 233) Ve velkých městech jde o spor ještě větší – např. zda mají města podnikat v energetice. Politika ve smyslu polémos se promítá i do politiky bydlení. Má, nebo nemá obec vlastnit byty? Pokud nemá, jakým způsobem se má zbavovat těch stávajících – jakou formu privatizace zvolit: přednostně stávajícím majitelům, nebo nejvyšší nabídce? Jaký nájem má vybírat ve svých bytech? Jak se mají obsazovat volné obecní byty? Jednou z ilustrací možného postupu ukazuje Bystřice nad Pernštejnem. Město získalo na začátku 90. let od okresního podniku bytového hospo-

224


dářství bezúplatně do svého vlastnictví bytový a nebytový fond. Zpočátku přidělovalo byty podle pořadníku, v němž hlavním kritériem byla celková doba zařazení do pořadníku, přičemž do pořadí měla právo zasahovat i rada. Převis žadatelů nad volnými byty však byl výrazný a průběžně narůstal. V roce 1996 proto začaly platit nové principy bytové politiky, jejichž hlavní zásadou bylo nezbavovat se plošně bytů, ponechat je ve vlastnictví města. Rozprodej by podle radnice sice snížil náklady, ale město by ztratilo nástroj k ovlivňování bytové situace. Odprodáno bylo pouze několik desítek bytů v menších domech. V únoru 1997 byl na město bezúplatně převeden bytový fond uranových dolů. Město se přenosu do té doby bránilo s poukazem na vysoké udržovací náklady. Tento převod a zastavení privatizace znamenaly, že město vlastnilo nadprůměrně mnoho bytů (na začátku roku 1997, 1 750 bytů, což představovalo 60 % bytového fondu). Rada si uvědomovala netransparentnost „pořadníkové“ metody, a proto zvolila mechanismus veřejného výběrového řízení, v němž hlavním kritériem byla výše nájmu, který byl zájemce ochoten platit. Byla-li jeho nabídka nejvyšší, musel zaplatit hotově nájem na několik let dopředu. Tento mechanismus sice umožnil městu získat do rozpočtu za každý přidělený byt jednorázově statisícovou sumu, avšak efektivně blokoval přístup sociálně slabých k bydlení. (Švestka, 2004, 21–22) Reprezentace města tak v bytové politice zvolila tržní uvažování, které nemusí být zcela samozřejmé a nutné. V menší obci má téma politiky bydlení ještě jiný rozměr. Obce rozhodně nepřistupují stejně k podpoře výstavby nových rodinných domků. Klíčovou (byť ne vždy jasně artikulovanou) otázkou bývá, zda si místní představitelé a občané přejí další rozšiřování obce – opět toto téma nemá správnou a špatnou odpověď, jen obě varianty (pro a proti) vychází z odlišného myšlenkového zázemí. Rozdíl panuje také mezi obcemi, které mají vlastní vhodné pozemky, a těmi, které je nemají. Tam, kde obec pozemky má, záleží obvykle pouze na vůli zastupitelstva, jakým směrem se vydá. Tam, kde je nutné každý nový pozemek vykoupit od soukromých majitelů, může obec usnadnit, či ztížit situaci zájemcům o stavění tím, jak (ne) podporuje budování přípojek infrastruktury k takovým stavebním parcelám. Omezenost rozpočtu mnohde vede k nutnosti rozhodnout se pouze pro jednu z variant podpory bydlení, nikoli pro obě. Příklad lze najít v obci Bludov v roce 2004. Do té doby obec přiváděla na vlastní náklady veškerou infrastrukturu potřebnou k bydlení (vodovod, plyn, elektřina) až na hranici stavebního pozemku na vlastní náklady. Vyskytlo se ovšem několik nových případů, kdy vzdálenost mezi možným bodem navázání těchto

225


nových sítí na staré a stavebním pozemkem činila několik set metrů. V té chvíli se obecní rada rozhodovala, zda dále finančně podporovat výstavbu rodinných domů, nebo raději podpořit výstavbu bytů pro sociálně slabší občany. Usnesla se, že svůj úkol vidí spíše v podpoře skutečně potřebných, a během dalších tří let vybudovala 19 nových obecních bytů v nevyužívané části mateřské školy. Nebylo to nekontroverzní rozhodnutí (zastavit financování přípojek), v zastupitelstvu jej tehdejší opozice podrobila značné kritice. (Balík, 2004, 232) Ve Voticích ve volebním období 1998–2002 museli zájemci o stavění přispívat na vybudování inženýrských sítí (tento přístup není vůbec ojedinělý), a to prostřednictvím darů městu (z důvodu finanční výhodnosti a neplacení úroků). (Červenka, 2007, 25) Naopak nejmenší obce, jež řeší otázku výrazných úbytků obyvatel, se snaží zprostředkovat co nejlevnější parcely a bezplatně přivádějí veškeré dostupné sítě na hranici pozemku. Získávají tak konkurenční výhodu oproti těm obcím, které takový postup nenabízejí. Výrazně polemickým tématem je podoba hospodaření s odpady. Po celostátním povinném a bezvariantním systému paušálních příspěvků na odvoz odpadů z přelomu 20. a 21. století dostaly obce možnost volit mezi tzv. známkovým systémem (za každou naplněnou popelnici se platí zvlášť) a systémem paušálních příspěvků (jednotný příspěvek na občana bez ohledu na to, kolik odpadu se od jeho domu skutečně odváží). Zastánci paušálních plateb tvrdí, že omezují vytváření tzv. černých skládek, neboť občané, neplatí-li vyvezení každé popelnice zvlášť, nemají důvod vytvářet černé skládky. Odpůrci paušálních příspěvků zase tvrdí, že je to systém nespravedlivý, neboť nezohledňuje snahu občanů o šetrné ekologické chování projevující se tříděním odpadů, minimalizací jejich množství apod. Jde o legitimní spor o míru solidarity – je přednější skutečnost, že zmizely černé skládky (a celkový objem vyváženého odpadu každoročně narůstá), ovšem za cenu nivelizace občanů, anebo má být upřednostněna odpovědnost a samostatnost občanů, s rizikem, že někteří budou odpad vyvážet do příkopů a k lesním cestám, na likvidaci čehož nakonec budou v rámci obecního rozpočtu zase doplácet všichni? Ačkoli to tak na první pohled nemusí působit, obce řeší i otázky ochrany vlastnických práv. V Bludově probíhal v letech 2003–2004 a v dozvucích i v dalších letech spor o cyklostezku na hranici intravilánu spojující dolní konec obce se středem, kdy se její případní budoucí uživatelé vyhnou frekventované silnici I. třídy. Toto zdánlivě nekonfliktní téma však při jednání ukázalo, že je schopné zastupitele (i občany přítomné jednání) radikálně

226


rozdělit. S cyklostezkou se počítalo v územním plánu obce, avšak pozemky, po nichž měla vést, nebyly obecní. Při projednávání změny územního plánu se na toto téma narazilo – právě tehdy jeden z vlivných zastupitelů prohlásil, že v případě nesouhlasu majitelů pozemků může obec pozemky – pro veřejný zájem – vyvlastnit. V tomto postoji jej podpořila část zastupitelstva (zastupitelé za SZ a KSČM), ostře proti se postavili představitelé ODS. Jedna strana sporu zde upřednostňovala zájmy obyvatel, kteří by cyklostezku užívali, druhá pak stála za nedotknutelností osobního vlastnictví. (Srov. Balík, 2004, 232) Po několika letech přestalo být téma cyklostezky (a tedy případné pokusy o vyvlastňování) aktuální, neboť změnou územního plánu z něj cyklostezka vypadla. Poměrně silným zdrojem ideových rozporů byl v 90. letech (a mnohde ještě v první polovině první dekády 21. století) postoj k restitucím. Tak např. ve Voticích se ve volebním období 1994–1998 tehdejší starosta snažil dosáhnout předisponování rozsáhlého majetku do rukou města na úkor rodin někdejších majitelů a blokoval tak restituci Starého, Nového zámku a budovy bývalého pivovaru. Projevem této snahy bylo zejména upozorňování na údajnou spolupráci předků dědiců s fašistickým režimem a protahování procedury vedoucí k vrácení tohoto majetku. (Červenka, 2007, 20) Obdobná situace nastala v Bludově, kde šlo dokonce o restituci šlechtického majetku (zámek, jeho hospodářské zázemí, polnosti a lesy), který byl konfiskován na základě tzv. Benešových dekretů a který již byl státem na začátku 90. let předán obci. V roce 1998 byla vrácena ideální polovina někdejšího velkostatku (včetně zámku) synovi jedné ze dvou posledních majitelek. Druhá ideální polovina zůstala ve vlastnictví obce Bludov. Zastupitelstvo jednomyslně rozhodlo o podání ústavní stížnosti k ústavnímu soudu (přesto, že v něm zasedalo několik zastupitelů, jejichž rodiny restituovaly dříve znárodněný majetek). Ústavní soud se ovšem stížností ani nezabýval. Od té doby se jedním z velkých problémů v každodenním provozu obce staly vztahy se spoluvlastníkem, komplikované jednoznačně negativním postojem někdejšího starosty k uskutečněné restituci. O palčivosti těchto problémů svědčí mj. skutečnost, že dvě politické strany (ODS, KDU-ČSL) měly v roce 2002 ve svém předvolebním programu zahrnut slib co nejrychlejšího vypořádání se se spolumajitelem zámku a dalších nemovitostí. Po ustavení nové rady v roce 2002 a alternaci na postu starosty došlo ke změně atmosféry, po celé volební období se chystalo rozdělení společného majetku, které bylo ze strany opozice (KSČM, SZ) po celou dobu napadáno. K rozdělení došlo až po dalších volbách v roce 2006, v atmosféře výhru-

227


žek soudem (opozice napadala vyjednané rozdělení jako nehospodárné ze strany obce), hlasování v zastupitelstvu po jménech a zaznamenání těchto jmen apod. V debatách, jichž se účastnili zastupitelé s odlišnou osobní a rodinnou historií argumentoval člen rady za ODS (syn rozkulačených rolníků) a s ním někteří další tím, že se vrací jen to, co bylo kdysi ukradeno. Nato jim bylo vyčítáno zpochybňování Benešových dekretů a pohrdání českým právním řádem. Šlo zřejmě o nejzávažnější ideový konflikt v obci po roce 1989, v jehož pozadí stál ideový postoj k oprávněnosti restitucí, resp. znárodnění. (Balík, 2004, 235–236) Ryze politickým rozhodováním bývá v řadě obcí široce chápané téma ochrany veřejného pořádku, resp. ochrany základních společenských hodnot. Jedním z příkladů je projednávání otázky povolování, či zakazování tzv. hracích automatů (oficiálně výherní hrací přístroje). Střetávají se dva pohledy – jeden spíše liberální, který ponechává rozhodování na občanovi, a nemá proto s povolováním automatů problémy, druhý spíše konzervativní, který vidí v automatech příčinu a generátor společenského zla, rozpadů rodin a kriminality, a proto se snaží znesnadnit občanům přístup k nim cestou nepovolení jejich provozu, a to i za cenu výpadku části obecních příjmů. V Bystřici nad Pernštejnem převládl v druhé polovině 90. let přístup druhý. Na konci roku 1996 se ve městě vzedmula vlna krádeží a vloupání, jež si politická reprezentace města spojovala s hráčstvím na automatech, a proto přestala být obnovována povolení pro jejich provoz. Podle odhadů jen v roce 1995 vsadili hráči v Bystřici v automatech přes 13 mil. Kč, z čehož město na poplatcích vybralo cca 1 mil. Kč (2 % rozpočtu). Rada doporučila zastupitelstvu zbavit město automatů, a to s prohlášením, že jejich provozování je v rozporu s veřejným zájmem města, neboť je spojeno s řadou negativních jevů. Starosta Novotný dokonce obviňoval stát z toho, že je šiřitelem nemoci patologického hráčství, protože kombinace zákona o loteriích a správního řádu znemožňuje regulaci automatů. Stát totiž po stížnostech provozovatelů na porušování jejich lidských práv pravidelně zamítal rozhodnutí samosprávy o nepovolování automatů. Provozovatelé se odvolávali na Listinu základních práv a svobod (každý občan má právo hrát a prohrávat a nikdo mu v tom nemůže bránit; každý občan má právo na svobodné podnikání). Město naopak tvrdilo, že po odstranění automatů se zmenší počet osobních tragédií. Většině tehdejších povolení vypršela platnost na začátku července 1996, poslední skončilo v září téhož roku. Na konci roku 1996 město ignorovalo další rozhodnutí okresního úřadu nařizující prodloužení platnosti povolení, přičemž zamýšlelo nechat si pro pasivitu případ odejmout, aby na sebe

228


případnou odpovědnost za znovupovolení musel převzít stát. Na začátku roku 1998 zastupitelstvo opětovně odmítlo zrušit vyhlášku č. 3/97 o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku z 15. 10. 1997, kterou pozastavil okresní úřad. Zároveň ale přijalo vyhlášku č. 1/98 o poplatku za provozovaný VHP. Ten činil za jeden povolený automat 20 000 Kč na 3 měsíce. V září 1998 pak byla přijata „šalamounská“ vyhláška č. 5/98, která vymezovala ulice (a osm nejmenších místních částí), v nichž lze automaty provozovat. Komu by se to zdálo, jako kapitulace, mýlí se. Pravděpodobně šlo o vrcholný „kousek“, kdy se vyhovělo liteře zákona, aniž by město slevilo ze svého přesvědčení. Ve vymezených ulicích a místních částech totiž nebyla žádná restaurace, navíc také ležely prakticky mimo město. V roce 2000 pak dokonce krajský soud potvrdil správnost postupu města ve věci automatů. (Švestka, 2004, 26–28) Jiným tématem spojeným s ochranou veřejného pořádku, které rozhodně není pouze „technickým“ rozhodnutím, lze nalézt opět v Bystřici nad Pernštejnem, tentokrát v podobě tažení proti pouličnímu sprejerství (a tedy proti poškozování soukromého a veřejného majetku). Toto téma se ve větší míře začalo řešit v polovině roku 2001. Tehdy radnice využila novelu trestního zákona z 1. 7. 2001, která zařadila sprejerství mezi trestné činy, a vypracovala návod, jak mají občané zadržovat a předávat represivním složkám podezřelé osoby. Rada nespoléhala pouze na morální apely určené uvědomělým občanům, ale rozhodla se motivovat jejich aktivitu i finančně, a to odměnou ve výši 10 000 Kč za informace vedoucí k usvědčení pachatele, což již není zcela nekontroverzní postup. Částka byla na začátku roku 2003 navýšena na 20 000 Kč. Polovina z nich je splatná poté, co vyšetřovatel podezřelému sdělí obvinění, nebo po oznámení přestupku správnímu orgánu, a zbytek po pravomocném odsouzení pachatele či po podmíněném zastavení trestního stíhání. Rada prohlásila, že usiluje o to, aby se zadržení pachatelé s městem dohodli na provádění obecně prospěšných prací směřujících k odstranění škod způsobených sprejerstvím. Nová taktika znamenala výrazný odklon od dříve udržovaného kursu, jež se vyznačoval umírněností, jednáním a vyčleněním legálních ploch, kde sprejeři mohli bez obav tvořit. V roce 2002 starosta města označil tento přístup za chybný, neboť snaha komunikovat nevedla k omezení vandalismu a město je naopak nuceno vynakládat ročně statisícové sumy na likvidaci kreseb. Prohlašoval, že cílem se nyní stalo působit na rodiče (bude-li třeba i pomocí věrohodných důkazů), kteří by měli přimět své děti k podpisu smluv o obecně prospěšných pracích, čímž by se zbavili nutnosti hradit

229


škody a soud by jejich případy odložil. Mimoto měli sprejeři možnost získat další „kladné body“ nejenom za ochotu spolupracovat a identifikovat své kresby, ale také účastnit se besed a kát se v místním tisku. Pokud by však toto řešení neakceptovali, měla následovat represe s využitím tvrdosti novelizovaného zákona. Součástí zmíněných smluv byl i závazek pachatele nosit při vykonávání prospěšných prací bezpečnostní oranžovou vestu s nápisem „trest obecně prospěšných prací“. Probační a mediační služba, dohlížející na výkon prospěšných prací, protestovala s poukazem na to, že vesta snižuje lidskou důstojnost osob a nabídla barevné odlišení vest (bez nápisů) řádných pracovníků a potrestaných. Podobně jako v případě hracích automatů i v této situaci mělo město řešení vyhovující oběma stranám sporu – ústy starosty byly navrženy vesty s černobílými pruhy… Proti vestám se postavil rovněž ombudsman. Starosta prohlásil, že pokud padnou vesty, Bystřice přestane zajišťovat výkon alternativních trestů, neboť stejně z nich městu plynou jen problémy a náklady. Narozdíl od automatů, „bitvu“ se sprejerstvím město nevyhrálo a tento jev se mu odstranit nepodařilo. (Švestka, 2004, 38–39) Častým tématem debat v řadě obcí v posledních letech je „ekologické“ téma budování větrných elektráren. Odmyslíme-li si ekonomické zájmy, jež se mohou skrývat za oběma stranami sporu, střetávají se zastánci ekologicky šetrného způsobu elektrické energie a výrazných finančních příspěvků do rozpočtu obce na straně jedné s těmi, kdo mají proti „větrníkům“ nejen estetické, ale i ekologické (ochrana ptáků, zvukové znečištění apod.) výhrady, na straně druhé. Toto téma bývá tak ostré a palčivé, že zastupitelé často nemají odvahu jej rozhodnout a povolávají k přímé participaci skrze místní referendum samotné občany.

10.4 Kompetenční spory obecních orgánů Zcela svébytným prostorem místní politiky jsou kompetenční spory obecních orgánů. K nim dochází především tehdy, když je zastupitelstvo výrazně rozděleno na „radniční“, resp. koaliční (byť ne vždy se musí jednat o koalici) a opoziční tábor. Tyto spory nejsou výrazem nízké kvality místní politické kultury či dokonce samotné demokracie, byť tak mohou být mnohdy hodnoceny. Jsou prostým důsledkem již zmíněné skutečnosti, že hlavním nástrojem je polémos, který můžeme chápat i jako sociální konflikt ve společnosti, kdy jde o moc, panství.

230


Jedním z příkladů může být konflikt mezi radou a zastupitelstvem města Šlapanice v roce 2003 týkající se dění ve společnosti SATESO s.r.o., jejímž jediným společníkem je město. Rada rozhodla na začátku roku 2003 v rámci výkonu působnosti valné hromady společnosti SATESO jednak o odvolání jejích jednatelů a ředitele, jmenování nového jednatele, zrušení jejích stanov, schválení změny zakladatelského dokumentu v jednom článku, rozšíření předmětu podnikání, schválení změny sídla společnosti a pověření starosty, aby o přijatých rozhodnutích nechal vyhotovit notářský zápis. Starosta tak učinil. Oproti přijatým usnesením rady však notářský zápis obsahoval ustanovení, kterým se rušilo dosavadní znění zakladatelského dokumentu a přijímalo znění nové. Podle opozice byla ale některá rozhodnutí realizována v rozporu se zákonem o obcích. Šlo o usnesení o zrušení stanov, o schválení změny zakladatelského dokumentu a o rozšíření předmětu podnikání, což jsou všechno pravomoci zastupitelstva. Pochybnosti vzbuzoval také notářský zápis se starostovou formulací neprojednanou v radě. Proto byl požádán kontrolní výbor, aby zmíněné záležitosti prošetřil. Rada dodatečně schválila úkon, který byl učiněn starostou ve formě notářského zápisu. Následně kontrolní výbor vyhlásil, že k žádnému pochybení nedošlo. Opozice se obrátila na Odbor legislativní a právní Krajského úřadu Jihomoravského kraje. Ten (samozřejmě) došel k závěru, že schválení změny zakladatelského dokumentu společnosti radou je v rozporu se zákonem, neboť o změně zakladatelského dokumentu rozhoduje tentýž orgán, který jej původně schválil, v tomto případě tedy zastupitelstvo, nikoli rada. V prosinci 2003 byla celá záležitost projednána v zastupitelstvu, které těsnou koaliční většinou nové znění zakladatelského dokumentu SATESO s.r.o. schválilo. Šlo tak o jeden z typických kompetenčních sporů, jichž jsme v různých jiných podobách svědky v celé řadě municipalit a které vlastně pomáhají udržovat opoziční zastupitele ve bdělém stavu…

10.5 Závěr Na příkladu několika oblastí působnosti obcí jsme ukázali, že náhledy na komunální politiku jako na sféru výhradně nepolitickou, ale odbornou, příp. technickou, jsou mylné. Volby zastupitelů mezi solidaritou či odpovědností, respektem k soukromému majetku či preferencí pořádku, silnou

231


či slabou obcí (státem) atd. vycházejí vždy z jejich ideového ukotvení (byť třeba nevědomého). Pokud bychom pak analyzovali personální zaštítění jednotlivých stran sporu, viděli bychom, že o přístupu k politickým problémům nerozhoduje vždy primárně příslušnost k určité kandidátní listině a že jednotliví zastupitelé nemusí být ve svém rozhodování vždy konzistentní. Nic to ale nemění na skutečnosti, že mnoho bodů obecní agendy nemá jednoduchý technický charakter, ale že se při jeho řešení reprezentanti obce opírají o rozdílné pojetí obce a jejích funkcí a o ideově politický základ svého uvažování. 1

1

232

Půjde o města Břeclav, Bystřici nad Pernštejnem, Opavu, Šlapanice, Votice a obec Bludov. V poslední z nich pracoval autor metodou participativního pozorování, když je v ní od roku 2002 členem zastupitelstva obce.

Prameny a literatura

Prameny (1991): Statistická ročenka České a Slovenské Federativní Republiky 1991. Praha: SEVT. A Magyar Köztársaság helységnévkönyve 2008. január 1 (http://portal. ksh.hu/pls/portal/docs/PAGE/KSHPORTAL/ADATOK/HELYSEGNEVTAR/ HNK2008.PDF). Český statistický úřad (http://www.czso.cz). ČSÚ: Velikostní skupiny obcí podle krajů (http://www.czso.cz/csu/2008edicniplan.nsf/t/1B002AE9F9/$File/130208004.pdf). ČTK (2008): Novela školského zákona přinese změny v životě žáků (http:// www.ceskenoviny.cz/domov/index_view.php?id=301526). Gemeindeverzeichnis.de - Deutschland (http://www.gemeindeverzeichnis. de/dtland/dtland.htm). Hospodaření obcí v loňském roce (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id= 60900). Hospodaření obcí, bilance příjmů a výdajů za rok 2007 (http://denik.obce. cz/go/clanek.asp?id=6331702). Koaliční smlouva mezi ODS, KDU-ČSL a SZ, prosinec 2006. Kubová, H. (2008): Referendum: Petrov se odtrhne od Sobotína. Šumperský a jesenický deník (http://sumpersky.denik.cz/zpravy_region/referendum–petrov–20080907.html). Malý lexikon obcí ČR 2008. Vybrané ukazatele v okresech, v krajích (http://www.czso.cz/csu/2008edicniplan.nsf/t/1B002AE9A6/$File/130208001.xls). Novotný už není starostou Bystřice. Mladá fronta Dnes, 27. 4. 2005, s. 1. O určení kritérií pro posouzení návrhů obcí na stanovení městy vládou a o vyjádření vlády k žádostem obcí o stanovení městy (http://kormo-

233


ran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/27A94F8B2D5170D AC12571B6006D26BE). Počet obcí a vojenských obvodov v Slovenskej republike k 31. 12. 2007 (http://portal.statistics.sk/files/Sekcie/sek_600/Demografia/Obyvatelstvo/Bilancie/Bilancia–pohybu–obyvatelstva_2007.pdf) Rozpočtové určení daní (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6188327). Společné prohlášení delegací ODS a ČSSD ze dne 14.1.2000 (tzv. toleranční patent) (http://www.ods.cz/knihovna/dokument.php?ID=10). Suisse (http://www.atlasgeo.net/htmlg/Suisse.htm). Štatistický úrad SR (http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=7059). Územní rozpočty v roce 2004 (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id= 6181627). Územní rozpočty v roce 2006 (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id= 6281227). Velikostní skupiny obcí podle krajů (http://www2.czso.cz/csu/2008edicniplan.nsf/t/1B002AE9F9/$File/130208004.xls). Volby.cz – volební server ČSÚ (http://www.volby.cz). Vlasák, O. (2004): Tiskové prohlášení SMO ČR k pokynu ministryně školství o udělování výjimek základním školám. Informační servis. Měsíčník Svazu měst a obcí České republiky, 12, 3, s. 6. Vývoj výdajů obecních rozpočtů (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id= 225470). Zákon o střetu zájmů – poslanecký návrh a návrh ministerstva spravedlnosti (2004). Informační servis. Měsíčník Svazu měst a obcí České republiky, 12, 7, s. 9–10.

Zákony, jejich návrhy a nálezy Ústavního soudu Nález Ústavního soudu č. 283/2005 Sb. ze dne 22. června 2005 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů. Sněmovní tisk 422, III. volební období (http://www.psp.cz/sqw/historie. sqw?o=3&T=422).

234


Sněmovní tisk 584, III. volební období (http://www.psp.cz/sqw/historie. sqw?o=3&T=584). Ústavní zákon č. 14/1990 Sb. o odvolávání poslanců zastupitelských sborů a volbě nových poslanců národních výborů Ústavní zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky Vyhláška č. 388/2002 Sb. o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností. Vyhláška č. 388/2004 Sb., kterou se mění vyhláška č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností. Vyhláška č. 426/2004 Sb. o podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů. Zákon č. 65/1960 Sb. o národních výborech Zákon č. 367/1990 Sb. o obcích Zákon č. 368/1990 Sb. o volbách do zastupitelstev v obcích Zákon č. 298/1992 Sb. o volbách do zastupitelstev v obcích a místním referendu Zákon č. 68/1993 Sb., kterým se mění a doplňují některé zákony na úseku všeobecné vnitřní správy Zákon č. 152/1994 Sb. o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů Zákon č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2002 Sb. o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. Zákon č. 22/2004 Sb. o místním referendu a o změně a doplnění některých zákonů Zákon č. 561/2004 Sb. o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání.

235


Zákon č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 38/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 298/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů

Literatura Balík, S. Obecní volby v Německu. Zastupitelská demokracie na komunální úrovni. Politologický časopis. IX., 2, 2002, s. 169–181. Balík, S. Debata nad podobou nejnižší úrovně veřejné správy ve Spolkové republice Německo. In: Fiala, V. – Říchová, B. (eds.): Úloha politických aktérů v procesu decentralizace evropských zemí. Olomouc: Nakladatelství Moneta – FM, 2003, s. 73–83. Balík, S. Komunální politika: volby, aktéři, strategie. Případová studie okresu Šumperk od roku 1994. Disertační práce. Brno: FSS MU (rukopis), 2004. Balík, S. Institucionální stránka krajské politiky. In: Balík, S. – Kyloušek, J. (eds.): Krajské volby v České republice 2004. Brno: MPÚ MU, 2005, s. 13–27. Balík, S. Politické strany a komunální politika v Brně 1989–2006. In: Balík, S. a kol.: Lokální politický pluralismus. Brno ve třech stoletích. Brno: CDK a ISPO FSS MU, 2006, s. 89–109. Balík, S. Česká komunální politika v obcích s rozšířenou působností. Koalice, voličské vzorce a politické strany na místní úrovni v letech 1994–2006. Brno: CDK, 2008a. Balík, S. Okresy na severu. Komunální politika v okresech Šumperk a Jeseník v letech 1989–2006. Brno: CDK, 2008b. Berg-Schlosser, D., Stammen, T. Úvod do politické vědy. Praha: Institut pro středoevropskou kulturu a politiku, 2000. Birch, S. Electoral Systems and Political Transformation In: Post-Communist Europe. Hampshire. New York: Palgrave Macmillan, 2003. Bogumil, J. Modernisierung lokaler politik. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellscahft, 2001. Břeň, J. Volební novelizace zákonů o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6338221), 2008.

236


Budge, I., Keman, H. Parties and Democracy. Coalition Formation and Government Functioning in Twenty States. Oxford: Oxford University Press, 1990. Burianová, T. Rakousko. In: Jüptner, P., Polinec, M., Švec, K. a kol.: Evropská lokální politika. Praha: ISPV UK, 2007, s. 77–95. Burrow, J. W. Krize rozumu. Evropské myšlení 1848–1914. Brno: CDK, 2003. Cabada, L., Kubát, M. Úvod do studia politické vědy. Praha: Eurolex Bohemia, 2004. Čerba, O. Databázové systémy GIS. Plzeň: ZČU, 2004, (http://gis.zcu.cz/ studium/dbg2/Materialy/html/index.html). Čermák, V. Otázka demokracie I. Demokracie a totalitarismus. Praha: Academia, 1992. Červenka, J. Komunální politika ve Voticích od roku 1990. Bakalářská práce. Brno: FSS MU (rukopis), 2007. Čmejrek, J. Specifika komunální politiky v malých obcích ČR. In: Dančák, B., Fiala, P., Hloušek, V. (eds.) Evropeizace. Nové témě politologického výzkumu. Brno: MPÚ MU, 2005, s. 72–87. Čmejrek, J. Obce a regiony jako politický prostor. Praha: Alfa Nakladatelství, 2008. Drulák, P. a kol. Jak zkoumat politiku. Kvalitativní metodologie v politologii a mezinárodních vztazích. Praha: Portál, 2008. Duřpekt, R. Vybrané aspekty reformy veřejné správy. Bakalářská práce. Brno: FSS MU (rukopis), 2006. Fiala, P. O komunálních volbách a komunální politice. Proglas. V., 10, 1994, s. 3. Fiala, P. Evropští voliči a volby do Evropského parlamentu. Revue Politika, II. (XV.), 5, 2004, s. 26–28. Fiala, P., Mikš, F. Rozhovory s Vladimírem Čermákem. O filosofii, politice a právu. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2000. Fiala, P., Schubert, K. Moderní analýza politiky. Uvedení do teorií a metod policy analysis. Brno: Barrister & Principal, 2000. Fiala, P., Strmiska, M. Teorie politických stran. Brno: Barrister & Principal, 1998. Fiala, P., Strmiska, M. Systém politických stran v letech 1989–2004. In: Malíř, J., Marek, P. a kol.: Politické strany. Vývoj politických stran a hnutí v českých zemích a Československu 1861–2004. II. díl, Brno: Doplněk, 2005, s. 1359–1380. Fungačová, H. Španělsko. In: Jüptner, P., Polinec, M., Švec, K. a kol.: Evropská lokální politika. Praha: ISPV UK, 2007, s. 35–58.

237


Gerloch, A., Hřebejk, J., Zoubek, V. Ústavní systém ČR. Praha: Prospektrum, 1996. Hašek, M. Komunální volby 1998. Politologický časopis. VI., 2, 1999, s. 225–230. Havlík, V., Šedo, J., Čaloud, D. Systémy poměrného zastoupení. In: Chytilek, R., Šedo, J. (eds.) Volební systémy. Brno: MPÚ MU, 2004, s. 104–142. Hloušek, V., Kopeček, L. Konfliktní demokracie. Moderní masová politika ve střední Evropě. Brno: MPÚ MU, 2004. Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha: Melantrich, 1937. Holzer, J. První a Druhá Československá republika: úvod do komparace stranických systémů. Politologický časopis, V., 4, 1997, s. 330–351. Holzer, J. ODS a tradice české politiky. In: Balík, S. a kol. Občanská demokratická strana a česká politika. ODS v českém politickém systému v letech 1991–2006. Brno: CDK, 2006, s. 271–283. Hudák, J., Jüptner, P., Svoboda, J. Komunální politické systémy. Praha: FF UK, 2003. Chandler, J. A. (eds.) Místní správa v liberálních demokraciích. Brno: Doplněk, 1998. Janák, J., Hledíková, Z., Dobeš, J. Dějiny správy v českých zemích od počátku státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2005. Jüptner, P. Komunální koalice a politické modely. Politologická revue, X., 2, 2004, s. 81–101. Jüptner, P. Přímá volba starostů a její vliv na komunální volby v kontextu zkušeností spolkových zemí SRN. In: Dančák, B., Hloušek, V. (eds.) Parlamentní volby 2006 a česká politika. Brno: MPÚ MU, 2006, s. 251–261. Jüptner, P. Německo. In: Jüptner, P., Polinec, M., Švec, K. a kol. Evropská lokální politika. Praha: ISPV UK, 2007, s. 59–76. Kadeřábková, J., Mates, P. Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Praha: Codex Bohemia, 1998. Kadlecová, M. a kol. Československé dějiny státu a práva (1918–1945). Brno: Doplněk, 1991. Klabouch, J. Die Gemeindeselbstverwaltung in Österreich 1848–1918. Wien: Verlag für Geschichte und Politik, 1968. Kleinfeld, R. Kommunalpolitik. Eine problemorientierte Einführung. Opladen: Leske+Budrich, 1996.

238


Klimek, A. Velké dějiny zemí Koruny české XIV. (1929–1938). Praha, Litomyšl: Paseka, 2002. Knemeyer, F. L. Die Kommunalverfassungen in der Bundesrepublik Deutschland. In: Roth, R., Wollmann, H. (Hrsg.) Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Opladen: Leske+Budrich, 1994. Komárek, E. Finanční vztahy státu a územních samospráv. (http://denik. obce.cz/go/clanek.asp?id=6349603), 2008. Kopecký, M. Právní postavení obcí. Základy obecního práva. Praha: CODEX Bohemia, 1998. Kopsová, M. Města a obce s více než dvěma tisíci obyvateli musí do roku 2010 vybudovat čistírny odpadních vod. Informační servis. Měsíčník Svazu měst a obcí České republiky, 12., 3, 2004, s. 5. Koudelka, Z. Samospráva. Praha. Linde, 2007. Krebs, T. B. The Determinants of Candidates‘ Vote Share and the Advantages of Incumbency in City Council Elections. American Journal of Political Science, 42, 3., 1998, s. 921–935. Kubát, M. Polské komunální volby 2002 – opět ve znamení systémových změn. Politologický časopis, X., 1, 2003, s. 77–100. Kubát, M. Polsko. In: Kubát, M. a kol. Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy. Praha: Eurolex Bohemia, 2004, s. 271–297. Kyloušek, J. Osobnostní rozměr parlamentních voleb (kandidátní listiny, preferenční hlasy a základní charakteristika zvolených poslanců). In: Čaloud, D., Foltýn, T., Havlík, V., Matušková, A. (eds.) Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2006. Brno: CDK – ISPO FSS MU, 2006, s. 108–122. Lacina, K., Čechák, V. Vývoj systémů veřejné správy. Praha: Professional Publishing, 2001. Lebeda, T. Přirozený práh poměrných systémů, teorie a realita. Politologický časopis. VIII., 2, 2001, s. 134–149. Marková, L. Přibyslav. Praha, Havlíčkův Brod: Elmar, 2008. Naßmacher, H., Naßmacher, K. H. Kommunalpolitik in Deutschland. Opladen: Leske+Budrich, 1999. Netolický, M. Jak se změní systém přerozdělení daní pro města a obce (http://moderniobec.ihned.cz/c4-10004960-22540130-C00000_d-jak-sezmeni-system-prerozdeleni-dani-pro-mesta-a-obce), 2007. Novák, O. Francie. In: Jüptner, P., Polinec, M., Švec, K. a kol. Evropská lokální politika. Praha: ISPV UK, 2007, s. 11–33. Obludník, J. Komunální politika v Opavě po roce 1989 z hlediska investiční politiky. Diplomová práce. Brno: FSS MU (rukopis), 2008.

239


Orelová, L. Komunálne voľby v Žiline 2006. Diplomová práce. Brno: FSS MU (rukopis), 2009. Ottův slovník naučný. VI. díl. Praha: Jan Otto, 1893. Outlý, J. Volby do zastupitelstev v obcích – vývoj a souvislosti. In: Šaradín, P., Outlý, J. (eds.) Studie o volbách do zastupitelstev v obcích. Olomouc: UP, 2004, s. 11–45. Palán, J. Komunální politika ve Šlapanicích s důrazem na volební období 2002–2006. Bakalářská práce. Brno: FSS MU (rukopis), 2008. Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky, část 1. Praha: Linde, 2001. Perottino, M. Francouzský politický systém. Praha: Sociologické nakladatelství, 2005. Průcha, P., Schelle, K. Základy místní správy. Brno: Iuridica Brunensia, 1995. Rojčík, O. Komunální volby v letech 1990, 1994 a 1998. In: Balík, S. (ed.) Komunální volby v České republice v roce 2002. Brno: MPÚ MU, 2003, s. 35–53. Ryšavý, D. Komunální je komunální a velká je velká! K hypotéze politizace lokálních politických elit. Sociologický časopis/Czech Sociological Review, 42, 5, 2006, s. 953–970. Schelle, K. Organizace veřejné správy v letech 1848–1948. Brno: MU, 1993. Schelle, K. Vývoj volebního práva do obecních orgánů. Brno: MU, 1994. Schelle, K. Vývoj veřejné správy v letech 1848–1948. Praha: Eurolex Bohemia, 2002. Schliesky, U. Unmittelbar-demokratische Elemente in den Kommunalverfassungen Deutschlands. Archiv für Kommunalwissenschaften, XXXVII, 1998, s. 308–335. Schmehl, A. Die Auslegungs- und Heilungsregeln des Kommunalwahlrechts in der Kritik. Eine wahlrechtssystematische und verfassungsrechtliche Untersuchung. Die Verwaltung. Zeitschrift für Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaften, XXXIV., 2, 2001, s. 235–260. Schubert, K., Klein, M. Das Politiklexikon. Bonn: Dietz, 2001. Svoboda, K. Místní samospráva v Maďarsku I. – III. Moderní obec, 7, 8, 9, 2000. Šaradín, P. Neparlamentní subjekty ve volbách do obecních zastupitelstev. In: Šaradín, P., Outlý, J. (eds.) Studie o volbách do zastupitelstev v obcích. Olomouc: Univerzita Palackého, 2004a, s. 65–80.

240


Šaradín, P. Parlamentní strany ve volbách do obecních zastupitelstev. In: Šaradín, P., Outlý, J. (eds.) Studie o volbách do zastupitelstev v obcích. Olomouc: Univerzita Palackého, 2004b, s. 47–64. Šaradín, P. Volební účast ve volbách do obecních zastupitelstev v ČR. Středoevropské politické studie, VI., 2–3 (www.cepsr.com), 2004c. Švestka, J. Komunální politika ve městě Bystřice nad Pernštejnem od roku 1990 do roku 2002. Bakalářská práce. Brno: FSS MU (rukopis), 2004. Tůma, V. Brněnské referendum o poloze nádraží aneb jak se dostat do krajského zastupitelstva. In: Balík, S. a kol. Lokální politický pluralismus. Brno ve třech stoletích. Brno: CDK a ISPO FSS MU, 2006, s. 179–196. Územní změny obcí. Vztah velikosti samosprávy a účinnosti její práce je problémem (2004) (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6152156). Valeš, L. Zrod demokratických politických systémů okresů Klatovy, Domažlice a Tachov a jejich vývoj v 90. letech 20. století. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2007. Valeš, L. (eds.) Rok 1989 v Plzni a západních Čechách. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2003. Valeš, L. a kol. Politické aspekty veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. Veřejná správa v České republice. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2005. Veselý, Z. Dějiny českého státu v dokumentech. Praha: Victoria Publishing, 1994. Vilímek, P. Brno – případová studie. In: Balík, S. (eds.) Komunální volby v České republice v roce 2002. Brno: MPÚ MU, 2003, s. 106–125. Vlček, E., Mates, P., Schelle, K. Československé dějiny státu a práva (1918–1960). Brno: MU. 1988. Vodička, K., Cabada, L. Politický systém České republiky. Historie a současnost. Praha: Portál, 2003. Vráblíková, K. Politická participace –– koncepty a teorie. Politologický časopis, XV., 4, 2008, s. 366–387. Žaloudek, K. Encyklopedie politiky. Praha: Libri, 1997. Žižlavský, M. Komunální politika v Břeclavi od roku 1998: politics, policy (případová studie). Bakalářská práce. Brno: FSS MU (rukopis), 2008.

241

Seznam zkratek

ČMSS ČR ČSL ČSNS ČSS ČSSD ČSÚ ČSZ DEU DŽJ HSMS HSD-SMS HZ KAN KDS KDU-ČSL KSČ KSČS KSČM LDS LSNS M MNS MNV MoDS MVIN

Českomoravská strana středu Česká republika Československá strana lidová Česká strana národně sociální Československá strana socialistická Česká strana sociálně demokratická (Československá sociální demokracie) Český statistický úřad Československá strana zemědělská Demokratická unie Důchodci za životní jistoty Hnutí samosprávné Moravy a Slezska Hnutí za samosprávnou demokracii-Společnost pro Moravu a Slezsko Hnutí zemědělců Klub angažovaných nestraníků Křesťanskodemokratická strana Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová Komunistická strana Československa (pro léta 1921–1990) Komunistická strana Československa (pro rok 1990) Komunistická strana Čech a Moravy Liberálně demokratická strana Liberální strana národně sociální Moravané Moravská národní strana Místní národní výbor Moravská demokratická strana minimální vítězné ideově nepropojená koalice

243


MVIP NIN NIP NEI Nestr. nez. NEZ NEZDEM NK NSS NV ODA ODS OF ORP OÚ PH JZD POU RMS RU-SB SD-SN SD(OH) SDČR SDL SDS SMV SNK SNK ED SNs SOS SPR-RSČ SPŽR SV-SOS SZ SŽJ US US-DEU VPM VSČP ZS

244

minimální vítězné ideově propojená koalice nadměrné ideově nepropojená koalice nadměrné ideově propojená koalice Nezávislá erotická iniciativa Nestraníci nezávislé subjekty Nezávislí Nezávislí demokraté nezávislý kandidát Národně sociální strana Nezávislá volba Občanská demokratická aliance Občanská demokratická strana Občanské fórum obec s rozšířenou působností obecní úřad Politické hnutí členů JZD pověřený obecní úřad Republikáni Miroslava Sládka Republikánská unie – Svobodný blok Spojení demokraté – Sdružení nezávislých Svobodní demokraté(Občanské hnutí) Sdružení důchodců České republiky Strana demokratické levice Strana demokratického socialismu Strana moravského venkova Sdružení nezávislých kandidátů Sdružení nezávislých Evropští demokraté Sdružení nestraníků Strana pro otevřenou společnost Sdružení pro republiku – Republikánská strana Československa Strana podnikatelů, živnostníků a rolníků ČR Strana venkova – spojené občanské síly Strana zelených Strana za životní jistoty Unie svobody Unie svobody – Demokratická unie Volba pro město Volební seskupení československých podnikatelů v ČR Zemědělská strana

Rejstřík

B Beigeordnete 54 Březnová ústava 39 bytová politika 222 C cleavages 179, 184 Č čestné občanství 63 ČMSS 142, 143, 145, 146, 211 ČSL 139, 140 ČSNS 148, 149, 150, 151, 152, 208 ČSS 139, 140 ČSSD 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 175, 176, 184, 199, 205, 207, 208, 211, 212 ČSZ 140, 141 D DEU 142, 143, 144, 146, 148, 149, 151 domov důchodců 220 domovské právo 42 Druhá republika 53 DŽJ 142, 143, 146

E efektivní počet stran 184 exekutiva 189 ~~ jednobarevná 189, 199, 202 ~~ menšinová 189 F Financování obcí 33 Francie 132 funkce obcí 27, 29, 30 ~~ bezpečnostní 31 ~~ ekologické 31 ~~ ekonomické 30 ~~ infrastrukturní 31 ~~ politické 30 ~~ prognostické 31 ~~ sociální 31 G Gemeinschaft 27, 28, 196, 219, 220, 221 Gesellschaft 27, 28, 219, 220 H hlavní město Praha 20 honorace 44 hospodaření 222, 223 hospodaření obcí 45, 47

245


HSD-SMS 140 HSMS 146 HZ 142, 145, 211 I integrace obcí 17 J jihoněmecké radní uspořádání 127 jihovýchod, okr. Šumperk 180 jihozápad, okr. Šumperk 180, 182, 183 K Kabinetní list 39 KAN 140, 143, 146 kandidátní listiny 95 ~~ přísně vázané 95 ~~ vázané 95 ~~ volné 95 katastr 17 KDS 140, 141, 142, 143, 146 KDU-ČSL 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 162, 175, 176, 184, 185, 199, 205, 207, 208, 211, 212 koalice 187, 197, 198, 199, 200 ~~ člen 197 ~~ exekutivní 197 ~~ ideová klasifikace 198 ~~ legislativní 197 ~~ minimální vítězná ideově nepropojená 188, 191, 200, 202 ~~ minimální vítězná ideově propojená 188, 190, 199, 202 ~~ nadměrná ideově nepropojená 194, 200, 202 ~~ nadměrná ideově propojená 192, 200, 202

246

~~ ORP 199 ~~ periferní okresy 202 ~~ široká 188, 194, 200, 202 ~~ třída 188 ~~ typ 188 ~~ typologie 188 ~~ velká 188, 191, 200, 202 ~~ všeobecní 200, 202 ~~ všestranická 188, 195 komise 48, 52 ~~ finanční 52 komise NV 56 komise rady 78 kompetenční spory obecních orgánů 230 koncepce dvojího státu 29 kooptace 57 Kroměřížská ústava 39 KSČ 53, 55, 56 KSČM 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 161, 162, 175, 176, 177, 184, 185, 198, 199, 205, 206, 207, 208, 211, 212 KSČS 139, 140 kumulování 96, 97 L LDS 140, 141 LSNS 142, 143, 145, 146 M M 156 Maďarsko 121 magistrátní obecní zřízení 128 mandát 87 ~~ vznik 87 ~~ zánik 87 město 20, 21

Rejstřík

městys 20, 21 místní části 63 místní policie 44 místní referendum 80 místostarosta obce 74 MNS 146 MoDS 148, 152, 211 N náhradník 43 náměstek 48 Národní fronta 56 národní výbory 55, 56, 57 NEI 146 Německo 126 neslučitelnost funkcí 85 Nestr. 156, 157, 158, 159 NEZ 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 175, 176 nezávislí 208, 211 nezávislí kandidáti 90 NEZDEM 156 NK 140, 142, 143, 144, 145, 146, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159 NSDAP 54 NSS 140 NV 175 O občan obce 63 občanské výbory 57 období poválečné 55 obec 12 obecní podnikání 30, 222, 224 obecní představenstvo 40, 43, 44 obecní působnost 47 obecní rada 48, 49, 52

obecní úřad 77 obecní výbor 40, 43 obecní zastupitelstvo 48, 49 obecní zřízení 13, 41 ~~ typy 13 ODA 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 151, 208, 211 odpadová politika 222, 226 ODS 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 162, 175, 176, 184, 185, 198, 199, 204, 205, 207, 208, 211, 212 OF 139, 140, 141, 142, 144, 159 OH 141 ORP 199 osamostatňování obcí 58 P panašování 96, 97 patrimoniální zřízení 39 PH JZD 140, 141 plénum NV 56 počet obcí 18, 19 ~~ Anglie 19 ~~ česká republika 18, 138 ~~ Francie 19, 132 ~~ Itálie 19 ~~ Maďarsko 121 ~~ Německo 126 ~~ Polsko 119 ~~ Rakousko 19, 116 ~~ Slovensko 19, 113 ~~ SRN 19 ~~ Švýcarsko 19 podíl starostek 210, 214 podíl žen 162 polémos 217, 218, 219, 222, 224, 230 policy 7, 8, 217

247


~~ komunální 219 politická participace 165 politické strany 204 ~~ ORP 204 ~~ periferní okresy 206 politics 7, 8, 217 politika bydlení 224 polity 7, 8, 217 Polsko 118 preferenční hlasování 104, 169, 177 primátor 43 Protektorát 53 průměrný počet obyvatel 19 ~~ Anglie 19 ~~ Francie 19, 132 ~~ Itálie 19 ~~ Maďarsko 121 ~~ Německo 126 ~~ Polsko 119 ~~ Rakousko 19 ~~ Slovensko 19 ~~ SRN 19 ~~ Švédsko 19 ~~ Švýcarsko 19 první petice císařovi 39 První republika 46 předčasné volby 106, 107 ~~ dodatečné volby 107 ~~ nové volby 107 ~~ opakované hlasování 107 ~~ opakované volby 107 přechod k demokracii 57 přímá volba 96 přirozený práh 99 purkmistr 43 působnost 13, 65 ~~ přenesená 13, 42, 65 ~~ přirozená 13, 65 ~~ samostatná 42, 65

248

působnost obcí 64 R rada NV 56 rada obce 72 Rakousko1 115 rekrutační funkce 143 restituce 222, 227 RMS 152 RU-SB 140 Ř Říjnový diplom 41 S samospráva 11, 12 ~~ profesní 11 ~~ územní 11, 12, 54, 55 SDL 142, 143 SDL (SDS) 211 SD(OH) 142, 143, 144, 145, 146, 211 SdP 53 SD-SN 153 severoněmecké radní uspořádání 128 severovýchod, okr. Šumperk 180, 182, 183 Schmerlingova ústava 41 sídelní struktur 16 Sídlo 17 Slovensko 113 SMV (SV-SOS) 211 SNK 140, 144, 152, 153, 154, 155, 175 SNK ED 156, 157, 158, 159 SNs 156, 175 SOS 153, 155, 156, 157, 159 SPR-RSČ 140, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 151 SPŽR 142, 143, 146

Rejstřík

Stadionův obecní řád 40 starosta 48, 52, 184, 187, 207, 211 starosta obce 74 starostovské uspořádání 128 stát 11 státní moc 11 statutární město 20, 22 sudetská území 54 SV-SOS 152 symboly obce 64 SZ 140, 142, 143, 146, 148, 149, 151, 152, 153, 155, 156, 157, 158, 159, 176, 205, 211 SŽJ 148, 149, 151, 152, 211 Š škola 220 T tajemník 53, 77 teorie veřejné volby 29 trojtřídní soustava 44 U US 147, 148, 149, 150, 151, 159 US-DEU 152, 153, 154, 155, 156, 157, 176, 199, 206, 208, 211 uspořádání orgánů 15 ~~ dualistické 15, 45, 52 ~~ monistické 15 uzavírací klauzule 98 území obce 61 V Velikostní struktura obcí 19 veřejná moc 11 veřejná prostranství v obci 221 veřejná správa 11, 58 ~~ dvojkolejnost 55

~~ jednokolejnost 55, 58 veřejnoprávní korporace 11, 12 veřejný pořádek 222, 228 větrné elektrárny 222, 230 volba starosty 114 ~~ Francie 134 ~~ Maďarsko 124 ~~ Německo 128 ~~ Polsko 119 ~~ Rakousko 117 ~~ Slovensko 114 volební dny 88 volební formule 100 ~~ dánská 101 ~~ d’Hondt 100, 101, 102, 103 ~~ Huntingtonova 101 ~~ Imperiali 101 ~~ modifikovaný Sainte-Laguë 101 ~~ Sainte-Laguë 100, 101, 102, 103 ~~ upravený d’Hondt 101 volební obvody 92 volební právo 45, 49, 85 volební strana 90 volební systém 44, 49, 56, 83, 84 ~~ Francie 133 ~~ Maďarsko 122 ~~ Německo 131 ~~ Polsko 119 ~~ Rakousko 117 ~~ Slovensko 114 volební účast 139, 145, 147, 150, 151, 155, 158, 165, 167 ~~ Polsko 120 ~~ Rakousko 118 ~~ Slovensko 115 volební zákon 83, 84 VPM 148, 149, 151, 152, 153, 155, 156, 157, 159, 175 výbory zastupitelstva 78

249


~~ finanční 78 ~~ kontrolní 78 ~~ osadní 79 vyhlášení voleb 88 výsledky komunálních voleb 137 ~~ 1990 139 ~~ 1994 141 ~~ 1998 147 ~~ 2002 151 ~~ 2006 155 vyvlastňování 222, 227 vznik nové obce 62

250

Z Zásady o organických zařízeních 40 zastupitelstvo obce 67 způsoby volby 95 ZS 142

Obsah Úvod 1. Samospráva a obec 2. Funkce místní samosprávy 3. Vývoj komunálního systému v Čechách, na Moravě a ve Slezsku do roku 1990

Recommend Documents