SZALAYNÉ SÁNDOR ERZSÉBET egyetemi docens
OLVASÓKÖNYV AZ
EGYÉN JOGI HELYZETE AZ EURÓPAI UNIÓBAN
AZ OLVASÓKÖNYV alapját egy TANULMÁNYGYŰJTEMÉNY képezi. Szöveges és prezentációs részének minden anyaga a szerző saját munkája. A tanulmányok zöme öt éven belül készült. A gyűjtemény az ugyanilyen című tantárgy számára egyúttal olvasókönyvként szolgál. A kézirat CD-melléklete válogatott dokumentumokat, jogszabályokat valamint ítéletszövegeket tartalmaz.
Pécsi Tudományegyetem, Állam-és Jogtudományi Kar Európa Központ valamint Nemzetközi- és Európajogi Tanszék Babes-Bolyai Tudományegyetem Kolozsvár, Jogi Kar 1. kiadás – 2008 ősz 2. kiadás – 2010 ősz
AZ OLVASÓKÖNYV TARTALOMJEGYZÉKE _______________________________________________________________________ Az olvasókönyvben szereplő tanulmányok egy része 2009. december 1., a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése előtt készült. A szövegekben a kézirat lezárásának időpontjában mértékadó terminológiát használtam. A kézirat lezárásának illetve a publikált tanulmányok forrásának megjelölése az adott tanulmány elején olvasható. Az olvasókönyvben foglalt, publikált tanulmányokra csak az eredeti forrás megjelölésével lehet hivatkozni! _______________________________________________________________________
KÉZIRAT (oldalszám) 1. Az egyén jogi helyzete – alapvetés (ppt) Szöveges rész: 2. A jog szerepe Európában – a közösségi jog megjelenése a magyar jogrendszerben (1) 3. A jogorvoslat duális rendszere az Európai Unióban (6) 4. Az egyenlő bánásmód elve és az általános diszkrimináció tilalom – az egyén legátfogóbb védelme a közösségi jogban (23) 5. Az általános diszkrimináció tilalma a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése után – az EUMSz. 18. cikk magyarázata (26) 6. Az egyén – mint a közösségi jog által szabályozott gazdasági élet szereplője (36) I. Rész A. Az EKSz-ben rögzített gazdasági alapszabadságok (37) B. A munkavállalás szabadsága (39) C. A letelepedés szabadsága (48) D. A szolgáltatások szabadsága (57) II. Rész: Releváns jogesetek időrendi sorrendben (66) 7. Gondolatok a Bolkestein-irányelv kapcsán: kereszttűzben a szolgáltatások piacának jövője az Európai Unióban (73) 8. Az uniós polgárság intézménye (79) 9. A mellőzéstől a dinamikus értelmezésig: az uniós polgárság intézménye az Európai Bíróság gyakorlatában (89) 10.A magánszemély perképessége az Európai Alkotmányos Szerződés alapján: kis előrelépés sok értelmezési problémával (99) 11.Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról (109) 12.Interferencia az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában (119) 13.Közösségi jogi/uniós jogi relevanciával bíró tényállások vizsgálata a közösségi alapjogok valamint a jogállami garanciák teljesülése szempontjából (133) 14.Az alapjogok három jogrendszer metszéspontjában (135) 15. Új távlatok az európai alapjogvédelemben – az Európai Unió csatlakozása az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (154) 16.Bevándorlási politika az Európai Unióban és Magyarországon (165) 17.A nyelvhasználat jogi szabályozhatósága (180) 18.Emberi jogok a terrorizmus elleni harc oltárán? (187) Power point lista: 19.Nemzetközi jog – uniós jog – belső/nemzeti jog
20.Az egyenlő bánásmód elve és az általános diszkrimináció tilalom (ppt) 21.Személyek szabad mozgása az Európai Unióban (ppt) 22.Szolgáltatások szabad áramlása az Európai Unióban (ppt) 23.Az uniós polgárság intézménye (ppt) 24.Az alapjogok védelme az Európai Unióban (ppt) 25.Az alapjogok három jogrendszer metszéspontjában (ppt) 26.Új távlatok az európai alapjogvédelemben (ppt) 27.A bevándorlási politika néhány kritikus pontja az Európai Unióban (ppt) 28.Migrációs hálózatok és személyek szabad mozgása az Európai Unióban (ppt) 29.A nyelv és a jog kapcsolata – az egyén kommunikációjának szerepe (ppt) 30.A nyelvhasználat jogi szabályozhatósága (ppt) 31.Emberi jogok a terrorizmus elleni harc oltárán? (ppt) CD-melléklet: JOGFORRÁSOK, JOGESETEK Dokumentumok, jogszabályok: 1. Az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelme tárgyában kelt Egyezmény és kiegészítő jegyzőkönyvei (Európa Tanács, 2003) 2. Emberi Jogok Európai Bírósága előtti eljárás rövid vázlata (sk) 3. Az Unió Alapjogi Chartája (HL 2007/C 303/1, 2007.12.14.) 4. Magyarázatok az Alapjogi Chartához (HL 2007/C 303/2, 2007.12.14.) 5. A Bizottság közleménye az alapjogi charta tiszteletben tartásáról a Bizottság jogalkotási javaslataiban (COM (2005) 172 végleges) 6. A Tanács 168/2007/EK rendelete az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének létrehozásáról (HL L 53/01, 2007.02.22.) 7. A Bizottság jelentése – Az uniós polgárságról szóló ötödik jelentés (Com (2008) 85 végleges, 2008.2.15.) 8. Az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK irányelve az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgására és tartózkodására való jogáról (HL L 158/77, 2004.4.30.) Jogesetek: 9. Alapjogi jogesetek 29/69 - Stauder 4/73 - Nold T-54/99 – max.mobil 11/70 – Internationale Handelsgesellschaft 149/77 - Defrenne C-409/95 - Marschall C-285/98 – Tanja Kreil 44/79 – Hauer 46/87 és 227/88 - Hoechst C-94/00 – Roquettes Fréres C-280/93 – Banánpiaci rendtartás 5/88 - Wachauf C-260/89 - ERT C-159/90 - Grogan C-60/00 - Carpenter 222/84 - Johnston 85/76 – Hoffman-LaRoche 63/83 – Regina. Kirk 222/86 - Unectef C-213/89 – Factortame
C-144/04 - Mangold C-303/06 – Coleman 10.Uniós polgársággal összefüggő jogesetek C-145/04 – Spanyolország v. Egyesült Királyság és Írország C-406/04 – De Cuyper C-413/99 – Baumbast C-300/04 – Eman és Sevinger C-224/98 – D’Hoop C-456/02 - Trojani C-148/02 – Garcia Avello C-258/04 - Ioannidis C-209/03 - Bidar C-403/03 - Schempp C-192/05 – Tas-Hagen C-33/07 – Jipa C-158/07 – Föster
2. A jog szerepe Európában – a közösségi jog megjelenése a magyar jogrendszerben *
A mai konferencia szervezőinek köszönöm a meghívást, és a lehetőséget arra, hogy gondolataimat megoszthatom Önökkel. Hetekkel héttel ezelőtt – az előkészítés során – több lehetséges téma felmerült, Mikolasek Úr jó szívvel az Önök által a meghívóban olvasható kérdéskört választotta, bízva abban, hogy a lehetetlenre vállalkozás az én számomra nem probléma. Őszintén jelentem: kudarcot vallottam. A közösségi jog megjelenését a magyar jogrendszerben a maga egészében nem fogom tudni bemutatni, de abban mégis bízom, hogy az az aspektus, amit kiemelek belőle, felkelti az Önök érdeklődését, és számot tarthat a hazai jogásztársadalom jelenlévő képviselőinek figyelmére. Magyarország tagsága az Európai Unióban alkotmányossági, jogalkotási, jogalkalmazási és jogorvoslattal összefüggő kérdéseket egyaránt felvet – ezek a kérdések nem statikusan, egyszer és mindenkorra megválaszolható módon merülnek fel illetve oldhatók meg, hanem folyamatosan jelen vannak, amelyek kezelésére tartósan be kell rendezkednie minden olyan intézménynek, amelynek érintkezési pontjai vannak a közösségi joggal. A közösségi jog és a tagállami jog viszonyát semmiképp sem csupán a közösségi jogi aspektus határozza meg. A közösségi jogot a legtöbb területen a tagállamok érvényesítik, amelyek a Közösségen belül sem veszítették el szuverén jogalanyiságukat – hiszen ők maradtak az alapító szerződések urai. A közösségi jog egyik legfőbb tétele – a nemzeti joggal szembeni elsőbbségének elve – homorú-domború relációt feltételez: a közösségi jog érvényesüléséhez szükséges annak elismerése is a tagállami alkotmányos rendben. Másik oldalról viszont a közösségi jog magyar érvényesülésének a magyar alkotmány alapján való esetleges megkérdőjelezése a közösségi jogba ütközne. Erre a szinte paradoxonnak felfogható kérdésre az alkotmány 2002. évi LXI. törvénnyel beiktatott 2/A. § (1) bekezdése, illetve a 6. § (4) bekezdése igyekszik választ adni. Eszerint: „A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket […]alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei által is” –
így az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése. A 6. § (4) bekezdése pedig az alábbi kiegészítést fűzi hozzá:
„A Magyar Köztársaság az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében.” Jelen helyzetben nem vagyok kompetens válaszadó arra a nyilvánvaló dilemmára – ami az alkotmánymódosításunkat megelőző és azt követő időszak szakmai vitáiban egyértelműen megfogalmazódott – , hogy ti. az alkotmányunk elismeri-e a közösségi jog autonómiáját, vagy pedig saját magában látja-e a közösségi jog és a magyar jog közötti viszony meghatározásának végső alapját. A közösségi joggal szemben ugyanis csak akkor merülhet fel magyar alkotmányos garanciák alkalmazása, ha az alkotmány nem en*
Előadás a Magyar Jogász Egylet és az MTA Veszprémi Területi Bizottságának „alkotmányossági” konferenciáján Esztergomban, 2006. december 1. napján
2 gedi át teljes mértékben a döntést a közösségi jog számára, illetve az azt alkalmazó fórumok számára. Jelenleg az Európai Unió jogrendjét figyelemmel kísérő – eredetileg nemzetközi joggal foglalkozó – jogászként azonban természetesen van véleményem a fenti dilemmával összefüggő néhány kísérőjelenségről. A közösségi jog magyar jogrendszerbeli megjelenését, a magyar jogalkotók, jogalkalmazók részéről mutatkozó szimpátiát netán ellenszenvet és ebből logikusan következően a közösségi jog magyarországi érvényesülésének hatékonyságát én most más oldalról közelítem meg. Engedjék meg, hogy meghívjam Önöket egy ezzel összefüggő közös eszmefuttatásra! A jog szerepe Európában Az európai integráció folyamatában már a kezdetektől fogva rendkívüli szerepe volt a jognak. Az Európai Bizottság első elnökétől, Walter Hallsteintől származik az alábbi, 1973-ban leírt mondat: „Nem az erőszak, nem is a népek leigázása volt az eszköz, hanem egy szellemi, kulturális erő: a jog” (Hallstein, Die Europäische Gemeinschaft, Düsseldorf/Wien 1973, 53.) Az Európai Uniót ma is jogközösségnek tekinti a szakmai közvélemény, bár a jognak az integrációban játszott szerepe változott az idők folyamán. Szó sincs azonban arról, hogy jelentősége csökkent volna. Az Európai Unió, pontosabban az Európai Közösségek több mint ötven évvel ezelőtti alapítása óta mára a felismerhetetlenségig megváltozott: új szakpolitikák nyíltak meg számára, új hatásköröket szerzett, intézményi reformokat hajtott végre és jelentős, földrajzi értelemben vett bővülésen ment keresztül. Hosszú ideje politikai képződményként is keresi azonban a helyét, és elindult saját uniós identitásának körvonalazása felé – ezzel olyan terepre tévedt, amelyen bizony a saját tagállamai már nemcsak a hatásköreiket, de esetenként az identitásukat is félthetik. Az Európai Unió ma már vitathatatlanul politikai közösségnek is tekinthető – mégha persze a ’politikai’ jelző használata nem is feltétlenül hibátlan ebben az esetben. Az európai szintű kormányzás számára ma a jogközösségként való definiálás már nem elegendő legitimációs bázis: Európát a jog, mint hiteles kohéziós erő önmagában már nem tudja összetartani [1994-ben Ulrich Everling, volt EuBí-bíró még úgy vélte: Zur Begründung der Urteile des EuGH, EuR 29, 1994, 127.]. Mindezen változások ellenére a jog rendkívüli, kiemelt szerepet játszik továbbra is. Be kell látni mindeközben azt, hogy a közösségi jog nem tekinthető integratív céltételezést eleve elrendelt módon magában hordozó eszköznek, sőt, megkockáztatom, nem tekinthető egységes, homogén egésznek sem. Az Európai Unió sokkal inkább olyanfajta jogi szerkezet, amely különböző jogi rezsimek, eltérő jogrendszerek, és speciális jogi térségek hálózataként fogható fel. Az említett szerkezeti elemek, a különböző jogi rezsimek, jogrendszerek eltérő keletkezéstörténete a magyarázat arra, hogy a közösségi jog nem válhatott homogén, egységes rendszerré. Katalizátor szerep az, amire az alapító szerződések és az azokból nyert felhatalmazás alapján a Közösség intézményei által megalkotott másodlagos közösségi jogi normák vállalkozhatnak! És éppen ez az, ami az európai színterű bíráskodást szükségessé teszi, és egyúttal hihetetlen kihívást jelent! A feladat szinte beláthatatlan. Az Európai Közösség voltaképpen hagyományos nemzetközi szervezetként indult, jogrendje eredetileg a nemzetközi jog szokásos normatív természetű szövegezésén alapult. A nemzetközi jog természetesen „jog”, mégha nem is rendelkezik a nemzeti jogrendszerek jellemzően szigorú kötőerejével. A nemzetközi jog normáit, a nemzetközi bíróságok döntéseit a szuverén államok gyakran nemzeti érdekből táplálkozó politikai logika mentén alkalmazzák és hajtják végre. A szuverenitást és a nemzetközi jogi normativitást gyakran egymás ellentétpárjaként kezelik: az államok (nemzetközi) jogkövető magatartása rendszeresen politikai megfontolások függvénye. Még tovább menve: miután a belső jogban megszokott (valódi) érvényesítési és kikényszerítési mechanizmus nem áll rendelkezésre, a nemzetközi jogsértések esetében sokszor elmarad a szankcionálás. A nemzetközi jog érvényesülésével kapcsolatban tudathasadásos állapotot figyelhetünk meg: egyrészről nagy az igény nemzetközi jogorvoslati fórumok létesítése és működése iránt – jelezve azt, hogy lega-
3 lábbis elméletben, a nemzetközi kapcsolatok terén egyre nagyobb szükség van a felmerülő viták és jogsértések bírói rendezésére. Másrészről viszont az államok magatartásukat még mindig nem rendelik alá maradéktalanul a nemzetközi jog normatív szabályainak illetve az azokat konkretizáló nemzetközi bírósági döntéseknek: a nemzetközi jog gyakorlati haszna/hasznosulása – igen udvariasan fogalmazva is – sajnos ugyancsak csekélynek mondható. Ezzel szemben az Európai Közösség jogának normatív szövegezése – a Közösség nemzetközi jogi eredete ellenére – sokkal inkább a nemzeti jogban megszokotthoz hasonlítható: a közösségi jog a belső joggal azonos módon „hasznosul”. Nem csak arról van szó, hogy pl. az irányelveket a tagállamok átlagban 96-97%-os arányban határidőre implementálják, hanem többek között arról is, hogy az Európai Bíróság ítéleteinek végrehajtása majdnem kifogástalannak mondható. [Ld. az EKSz 228. cikk alapján fizetendő bírság kérdését.] Az Európai Bíróság ítéletei kapcsán – szemben a hagyományos nemzetközi bíróságok döntéseivel – politikai logika mentén történő mérlegelés nincs, végrehajtás van. Igencsak figyelemre méltó a különbség! Kérdés: mivel magyarázható a Közösség képessége egy jogállamhoz hasonló állapot megteremtésére? A jogkövetés a közösségi jog esetében közel azonos a nemzeti jog esetében tapasztalt jogkövetés szintjével. Az államéhoz hasonló kikényszerítési mechanizmuson nyilván nem múlhat, hiszen az Uniónak egyszerűen szólva nincsen rendőrsége, amely a renitens tagállamokat közösségi jogszerű magatartásra szoríthatná. A kényszerítő hatalom továbbra is a tagállamoknál van. Az Európai Bíróság ítéletei ugyanolyanok, mint a hágai Nemzetközi Bíróság ítéletei. Mégis: a Nemzetközi Bíróság évente legfeljebb néhány tucat ügyet zár le, az Európai Bíróság legalább hatszáz ügyben hoz döntést egy évben. A Nemzetközi Bírósággal ellentétben a tagállamok az Európai Bíróságot megszólítják, ténylegesen „bíróság-számba” veszik. Min múlhat a különbség? A közösségi jog nemzeti jogrendszereken belüli – és ezzel együtt a magyar jogrendszeren belüli – magas fokú hasznosulását az alábbi körülmények indokolhatják: 1. Racionális közösségi intézményrendszer, amely viszonylag egyszerűen képes a jogkövető magatartást ellenőrizni és viszonylag alacsony költségráfordítással képes az esetleges jogsértést szankcionálni. 2. Magas fokú közösségi jogi szabályozottság, amelynek hátterében bíróságjellegű jogorvoslati fórumrendszer valamint a közösségi jogszabályok nagyfokú jogi és társadalmi elfogadottsága áll. A jogi elfogadottság a közösségi jog elsőbbségéből és közvetlen hatályából, a civil ill. társadalmi elfogadottsága pedig a közösségi jogszabályok magánszemélyek általi közvetlen alkalmazhatóságából következik. 3. A legitimitás is tetten érhető: hiszen a közösségi jogszabályok címzettjei részesei a jogalkotási és jogalkalmazási folyamatoknak – mégha nem is olyan mértékben, mint a tagállami belső jogrendszerekben. 4. A Közösség menedzsmentje pedig gondoskodik arról, hogy minden érintett az általa végrehajtandó közösségi feladathoz szükséges képességekkel és lehetőségekkel – a megfelelő mértékig – rendelkezzen. Az előbbiekben felsorolt körülményekből azt a meglepő következtetést vonhatjuk le, hogy a közösségi jog tényleg „jog”, amelyet a tagállamok, így Magyarország is, betartanak mindenféle politikai célszerűségi vagy egyéb megfontolás nélkül. Az európai jogorvoslati mechanizmusok duális rendszerben működnek: az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság a tagállami, így a magyar bíróságokkal közösen, szabályozott munkamegosztási rend szerint gondoskodnak a közösségi jog érvényesítéséről. A közösségi jogkövetés könnyen ellenőrizhető, a jogsértések költségkímélő módon szankcionálhatók, hiszen a belső jog részét képező közösségi jogi normák sérelmével együtt járó vitáikat a magánszemélyek saját tagállami bíróságaik előtt peresíthetik. A közösségi jogalkalmazás és jogérvényesítés decentrumai a tagállami – és így a magyar – hatóságok és bíróságok,
4 centrumai pedig a Közösség intézményei, azon belül is kiemelt szereppel az Európai Bíróság. Meggyőződésem, hogy a közösségi jog hasznosulásának magas foka elsősorban a Közösség duális jogorvoslati rendszerében rejlik – ami egy gyanútlan nemzetközi jogász számára felér egy kisebbfajta csodával. A tagállamok részéről tapasztalt (önkéntes) jogkövetés magas fokát azonban – úgy vélem – még mindig nem sikerült megnyugtatóan indokolni. Mint bármely nemzetközi jogorvoslati fórumnak, az Európai Bíróságnak is saját Alapszabálya valamint a közösségi alapító szerződések és a szekunder közösségi jog szerint kell eljárnia. Az említett jogforrások bár minden szempontból alapvető fontosságúak, önmagukban mégsem adnak választ a jogkövetés magas fokára. A gyakorlatban derül ki ugyanis e dokumentumok hasznossága, minősége. Érdekes módon a tagállamok nem tiltakoznak, a nemzeti bíróságok együttműködési hajlandósága megfelelő, sőt még a magánszemélyek is előszeretettel érvényesítik közösségi jogi alapú jogaikat a nemzeti, tehát magyar hatóságok és bíróságok előtt. A közösségi jogi normaszövegek puszta nyelvtani vagy akár rendszertani értelmezése nem ad választ erre a kérdésre – az sokkal összetettebb. A közösségi jogrendszer és jogorvoslati rend hatékonyságát befolyásoló tényezőket taxatív módon meghatározni egészen biztosan nem lehet, csak kísérletet lehet tenni ilyen szempontok megfogalmazására: ilyenek például: a nemzeti jogi kultúrák egymás mellettisége, bírói hatalom szükségszerű megerősödése, hatalmi egyensúly kérdése a többszintű döntéshozatali mechanizmusokban, bíróságok közötti kommunikáció, munkateher növekedése, bírói státuszok betöltése, politikai szövegkörnyezet, intézményeken belüli önmozgások, stb. Európában az ilyen és ehhez hasonló tényezők szerencsés egybeesése rendkívül eredményes rendszer kialakulásához vezetett, amelynek Magyarország immár tevékeny részese. A közösségi jog tagállam általi megsértésére többféle módon derülhet fény, és többféle módon orvosolható annak függvényében, hogy ki, milyen eljárásban érvényesíti az érintett közösségi jogi normát. 1. A közösségi jogból fakadó bármilyen kötelezettség megszegése esetén az Európai Bizottság ún. szerződésszegési eljárást indít a tagállam ellen. Ennek első szakasza egy formális értesítés küldése a tagállam részére, amelyben a Bizottság az általa észlelt hiányosságoknak ad hangot. A tagállam jogosult a kifogásokra reagálni. Elégtelen válasz esetén a Bizottság már indokolt véleményt bocsát ki, amelyre a tagállam újból reagálhat, ezt követheti – a Bizottság döntése nyomán – az Európai Bíróság előtti keresetindítás. Magyarország – 2004. május 1. óta – több mint 70 formális felszólítást kapott, ezek közül a Bizottság közel 40 esetben a magyar válasz után lezárta az eljárást, csak 7 esetben bocsátott ki indokolt véleményt, a többi ügyben a formális felszólításra adott magyar válaszra még nem reagált az Európai Bizottság. A legfrissebb formális értesítést Magyarország néhány héttel ezelőtt kapta az Európai Bizottságtól (Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Málta és Szlovákia mellett) azért, mert elzárja a piacát a külföldi közjegyzők elől. A 25 tagállamból 16 nem teszi lehetővé, hogy területén külföldi közjegyzők is dolgozhassanak. Magyarország két hónapon belül köteles észrevételeit benyújtani. Ausztria, Franciaország, Görögország, Hollandia, Luxemburg és Németország viszont már a második figyelmeztetésnél tart. Ha ebben a fordulóban sem sikerül meggyőzniük álláspontjuk helyességéről a Bizottságot, úgy az Európai Bíróság mondja ki a végső szót. A Bíróság döntése kötelezi a tagállamot. A Közösség alapító szerződésének 1993-as módosítása óta, 228. cikkének (2) bekezdés 3. pontja alapján pedig lehetőség nyílik arra is, hogy a bírósági ítéletet tartósan nem teljesítő, illetve az ítélet ellenére a szerződésszegő magatartás felszámolásáról nem intézkedő tagállam pénzbírságot illetve átalányt fizessen. Az Európai Bíróság 2005-ben hozott először ilyen döntést, amellyel Franciaországot az alapeljárásban hozott, és végre nem hajtott ítélet kihirdetésétől számított minden hathónapos időszakra vonatkozóan 58 millió euró pénzbírság, és 20 millió euró átalány megfizetésére kötelezte (C-304/02 Bizottság c. Franciaország).
5 2. A tagállami bíróságok által indítható ill. indítandó ún. előzetes döntéshozatali eljárás (234. cikk) egyfajta kommunikációs csatorna a tagállami rendes bíróságok és az Európai Bíróság között. Az eljárás indítására jogosult fórum meghatározott szempontrendszernek köteles megfelelni (C-54/96 Dorsch Consult): a testületet jogszabály hozza létre, állandó jelleggel működjön és független legyen, igazságszolgáltatási feladatok ellátására legyen felhatalmazva (ergo jogvitában döntsön), kontradiktórius eljárásban alkalmazandó szabályok kötelezzék, a felek tekintetében kötelező joghatósággal rendelkezzen, döntése a felekre kötelező hatályú legyen, a testületet a fennálló jogszabályok kötelezzék. [A magyar alkotmánybíróság két feltételt illetően nem felel meg: kontradiktóriusság hiánya és a jogvita hiánya – tekintettel arra, hogy az AB nincs feljogosítva arra, hogy konkrét bírósági és közigazgatási döntések alkotmányossági felülvizsgálatát ellássa, pusztán a konkrét döntés alapjául szolgáló norma alkotmányosságának elbírálására jogosult. Ennek a kérdésnek a taglalásába azonban a jelen előadásban nem szükséges belemenni.] Feltűnő, hogy a magyar rendes bíróságok – a csatlakozás előtti szkepszist, gyanakvást és félelmeiket leküzdve – milyen gyorsan megtalálták az alkalmakat arra, hogy az Európai Bíróságot megszólítsák: eddig kilenc esetben terjesztettek elő kérelmet előzetes döntésre. Jelenleg három ügy van folyamatban ilyen formán az Európai Bíróság előtt, mindegyik a helyi iparűzési adó tárgyában, holott az olasz IRAP-ügyben október elején a luxemburgi bírák – igaz, a főtanácsnoki indítvány ellenére – a közösségi áfairányelvekkel összeegyeztethetőnek ítélték a magyar iparűzési adóhoz hasonló olasz regionális adót. A magyar regisztrációs adó tárgyában (Nádasdi és Németh egyesített ügyekben) már meghozta ítéletét az Európai Bíróság (2006. október 5). Befejezésül: A közösségi jog megjelenése a magyar jogrendszerben véleményem szerint pezsdítő, élénkítő hatású lesz: a jogalkalmazás terén a sztereotípiák, a jogszabályszöveghez makacsul ragaszkodó gyakorlat megkérdőjeleződik, a jogalkotói szándékot körültekintőbben kényszerül feltárni minden érintett. Izgalmas kérdés, hogy a jövőben vajon milyen szerep jut az alkotmányban garantált alapjogoknak a közösségi jog magyarországi alkalmazása során, milyen viszony alakul ki a közösségi alapjogok és a magyar alkotmányban garantált alapjogok között a Közösség gazdasági alapszabadságainak – áruforgalom, munkavállalás, letelepedés, szolgáltatások szabadságának – magyarországi alkalmazása során, mennyiben érintik egymás kölcsönös érvényesülését, és melyik lesz az a magyar, illetve európai szintű bírói testület, amely esetenként a végső szót kimondhatja? A három nagy jogrendszer, a nemzetközi jog, a tagállami belső jogrendszerek és a közösségi jog itt Európában az utóbbi közel egy évtizedben erős kölcsönhatást mutatnak. A nemzetközi jog és a közösségi jog alkotmányos jelleget kezd ölteni, a nemzeti jogrendszerek pedig egyre nemzetközibb vonásokat mutatnak. Szeretném remélni, hogy mindezek haszonélvezője végső soron az egyén lesz.
6 3. A jogorvoslat duális rendszere az Európai Unióban *
I. Az Európai Unió jogrendszeréhez fűződő jogorvoslat duális rendje 1. Az Európai Unió, tagállamainak gazdasági közössége, politikai közössége és minden bizonnyal már saját értékközössége mellett, jogi értelemben véve is fejlett közösséget alkot. Alkotmányos felhatalmazás alapján jött létre, nemzetközi jogi alapokon nyugszik és hagyományos, valamint új, egyben sajátos jogintézmények segítségével működik. Ez a magyarázata annak, hogy az Unió jogrendjének 1 alkalmazása újfajta gondolkodásmódot igényel: három jogrendszer kölcsönös egymásra hatása, esetenként konvergenciája, esetenként viszont negatív interferenciája nem kis fejtörést okozhat. Kézenfekvő a következtetés: az Unió jogrendjének alkalmazása a kontinentális jogrendszerekben megszokottnál nagyobb mértékben szorul a bírói gyakorlat segítségére. Különösen kardinális kérdés ezen belül a közösségi jog egységes értelmezése és alkalmazása. Hasonló jelentőségű az uniós és tagállami intézmények jogszerű működésének biztosítása. A nemzeti bíróságok és az Európai Bíróság a fentiekben jelzett egységes jogértelmezés és jogalkalmazás biztosításának legfőbb letéteményesei. A nemzeti bíróságok az Európai Bírósággal szorosan együttműködve járnak el az előttük folyamatba tett, közösségi jog-releváns ügyekben. Az Európai Uniónak illetve az Európai Közösségeknek ebből következően öszszetett, duális jogorvoslati rendszere van. Az előnye ennek a struktúrának abban rejlik, hogy a közösségi jog alkalmazása során a tagállamokban kialakult, jogalanyokat védő jogi hagyományokat szerves módon, automatikusan lehet érvényre juttatni. Hátránya viszont ugyanabban keresendő: a tagállamok jogorvoslati rendszerei értelemszerűen nem egyformák, adott kérdésekben esetenként eltérő anyagi vagy alaki szabályokat tartalmaznak, így a közösségi jog működése során biztosítandó egységes jogalkalmazás, de akár a védelem hatékonysága sem feltétlenül garantált. 2. A közösségi jogot ugyan részben maguk az Unió intézményei alkalmazzák, túlnyomórészt azonban a tagállamok feladata. Ennek értelmében különbséget lehet és kell tenni a közösségi szintű, valamint a tagállami szintű jogalkalmazás között. A közösségi jog tagállamok által történő alkalmazása többrétegű jelenség, mindhárom államhatalmi ágat érinti. Lehetséges formái: a közösségi jog normatív, adminisztratív és jogorvoslati célú alkalmazása. A normatív jogalkalmazás – elterjedt szóhasználattal: implementálás – a tagállami jogalkotó általános hatályú normaalkotását feltételezi. Az adminisztratív jogalkalmazás pedig azt jelenti, hogy a közösségi jog bizonyos normáját a közigazgatás szervei, az állam hatóságai konkrét, egyedi esetben alkalmazzák. A tagállamok igazságszolgáltatása hasonlóképpen – a közösségi jog sajátos természetéből kiindulva – egyedi, konkrét esetben alkalmazza a közösségi jog adott szabályát. Az adminisztratív és a nemzeti bírósági jogalkalmazás tulajdonképpen a közösségi jog közvetlen végrehajtását valósítja meg, ezzel szemben a normatív jogalkalmazás, vagyis a tagállam jogalkotó aktusa a közösségi jog közvetett végrehajtását eredményezi. Tipikus közvetlen végrehajtásnak tekintendő az ún. rendeletek alkalmazása a nemzeti hatóságok által – számos ilyennel találkozhatunk például a közösségi agrárjog és vámjog területén. Tipikus közvetett végrehajtásnak számít ezzel szemben azon nemzeti jogszabályok alkalmazása, amelyeket a nemzeti jogalkotó egy közösségi jogi irányelv implementálása során bocsátott ki – jellemző tárgykörök: munkavállalás, bankjog, tőkepiac, környezetvédelem. Nem tipikus, de közvetett végrehajtáshoz sorolható adott esetben az olyan tagállami aktus is, amely ter*
Megjelent: JURA 2004/1, 48-61. o. Az Európai Unió jogrendszere magában foglalja az uniós jogot, amely az Európai Unióról szóló Szerződés alapján létrejött jogforrásokat jelenti, valamint a közösségi jogot, amely az Európai Közösségről szóló Szerződés valamint az Európai Atomenergia Közösségről szóló Szerződés alapján létrejött jogforrásokat jelenti. Részletesebben ld. Szalayné Sándor Erzsébet: Az Európai Unió közjogi alapjai I., Dialóg-Campus, Budapest-Pécs, 2003, 45. o. és köv. 1
7 mészetét tekintve büntetőjogi norma ugyan, de célja egy közösségi jogi szabály védelme 2. Az Unió gazdasági alapszabadságainak érvényesülését akadályozó tagállami intézkedések, normák – éppen ilyen hatásuk miatt, és ha ezt az Európai Bíróság megállapítja – szintén a nem tipikus közvetett végrehajtáshoz sorolandók. A nem tipikus, közvetett végrehajtás körébe vonható tagállami aktusok és megítélésük kérdése, az Európai Bíróság vonatkozó gyakorlata külön vizsgálatot igényel, mely nem tárgya jelen tanulmánynak 3. 3. Az Európai Közösségről szóló Szerződés (EKSz) 10. cikke szabályozza – igaz ugyan, hogy csak nagy általánosságban – a tagállamoknak a közösségi jog alkalmazására irányuló kötelezettségét 4. Így a tagállamok az alapító szerződésből, illetve a Közösség intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános és különös intézkedéseket, és elősegítik a Közösség feladatainak teljesítését, valamint tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti a Közösség és a közösségi jog céljainak megvalósulását. A nemzeti bíróságok tevékenysége – nemzetközi jogi értelemben is – a tagállamoknak betudható tevékenység, tehát a lojalitás fent említett klauzulája rájuk is vonatkozik ugyanúgy, mint a nemzeti jogalkotóra, a nemzeti közigazgatás minden szintjére és egyéb hatóságokra. 4. Az Európai Unió intézményi rendjéhez tartozó bírói testületek (Európai Bíróság, Elsőfokú Bíróság és rövidesen a bírói különtanácsok) jogorvoslata, annak teljes rendszere 5 néhány sajátos jellemvonással rendelkezik. Ezek tudatosítása nélkül az Unió jogorvoslati rendjének működése nem látható át megbízhatóan. A jogi alapot az Európai Közösségről szóló Szerződés 220. cikke és 292. cikke képezi. Ezek szerint az Európai Bíróság biztosítja a jog tiszteletben tartását a szerződés értelmezése és alkalmazása során, ezt egészíti ki a 292. cikk megfogalmazása, melynek értelmében a tagállamok vállalják, hogy a szerződés értelmezésére és alkalmazására vonatkozó vitáikat kizárólag a szerződésben előírt eljárások útján rendezik. Bár szűkszavú rendelkezésekről van szó, a jogorvoslat sajátos jellemvonásai mégis felismerhetőek: - a 220. cikkben alkalmazott „a jog tiszteletben tartása” kifejezés az integrációs folyamat jogi meghatározottságára, jogközösségként való definiálására utal, és magában foglalja nem csak az írott primer és szekunder közösségi jogforrásokat, hanem az íratlan jogelveket, alapelveket is; - a közösségi jog értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos viták eldöntése végső soron az Európai Bíróság hatáskörébe tartozik, ítéletei kötelezik a tagállamokat és azok intézményeit – ez a nyelvtani értelmezésből adódó egyszerű következtetés azonban a tagállami alkotmányok szemszögéből vizsgálva legalábbis vitatható 6; - minden eléje kerülő üggyel az Európai Bíróságnak foglalkoznia kell, és a feltett kérdésre válaszolnia kell (a közösségi jog alkalmazásával illetve értelmezésével kapcsolatos kérdésekben nincsen ’non liquet’); - kizárólag az EKSz-ben számára konkrétan meghatározott eljárási formák szerint gyakorolja a joghatóságát (EKSz 7. cikk (1) bek., 240. cikk). Hatásköreinek gyakorlása során az Európai Bíróság több olyan funkciót is ellát, amelyek eltérő jogorvoslati formákhoz kapcsolódnak: - nemzetközi bíráskodás (pl. a tagállamok egymás közti vitái esetén), 2
Ld. C-299/95 Kremzow-ügy, EBHT 1997, I-2629, 17. A Kremzow-ügy mellett további eseteket érdemes az említett nem tipikus közvetett végrehajtás kapcsán szemügyre venni. A teljesség igénye nélkül ilyenek: C-323/95 Hayes, EBHT 1997, I-1711, 12.; C-43/95 Data Delecta, EBHT 1996, I-4661, 15.; C-122/96 Saldanha, EBHT 1997, I-5325, 20.; C-20/92 Hubbard, EBHT 1993, I-3777, 15.; C-412/97 ED, EBHT 1999, I-3845, 10.; stb. 4 Vö. Blutman László: Az előzetes döntéshozatal – EU-jog a tárgyalóteremben, KJK-Kerszöv, Budapest, 2003, 55. o. 5 Ld. a teljes rendszer bemutatását H. Krück és H. Jung, Der Gerichtshof, in: Groeben,Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EU/EG-Vertrag, Nomos Verlag, 1997, 4/358-705. o.; vagy pl. Rengeling/Middeke/Gellermann, Handbuch des Rechtschutzes in der Europäischen Union, Beck Verlag, 2. Aufl., 2003. 6 A német alkotmánybíróság az ún. Maastricht-ítéletben fenntartotta a német bíróságok jogát arra, hogy a közösségi jogalkotó szervek hatáskörtúllépéséről – német belső jogi szemszögből megítélve a tagállamtól történő hatáskörelvonásról – ítéletet mondjanak. BVerfGE 89, 155 (188). 3
8 - alkotmánybíráskodás (pl. hatásköri viták esetén) - közigazgatási bíráskodás (pl. magánszemélyek és közösségi szervek közti vitákban) - munkaügyi és társadalombiztosítási bíráskodás (elsősorban a személyek szabad mozgásával összefüggő viták esetén) - büntető bíráskodás (pl. az Európai Bizottság által kiszabott pénzbírságokkal kapcsolatos viták esetén) - polgári bíráskodás (pl. választottbírósági klauzulák alapján) 7. 5. Bármennyire is hasonlítanak az Unió intézményeiként megszervezett bírói testületek funkciói a tagállamokon belül megszokott belső jogorvoslati funkciókhoz, az uniós illetve a tagállami bíróságok között nincsen formális alá-fölérendeltség. Szervezeti hierarchia nem létezik közöttük. Nem véletlen, hogy tagállami bírói ítélettel szemben például nincsen fellebbezési lehetőség az uniós intézményként működő bírói testületek előtt, még akkor sem, ha az érintett peres fél a tagállamon belül a számára az adott eljárásban nyitva álló összes jogorvoslati lehetőséget már igénybe vette 8. A nemzeti bíróságok, tekintettel arra, hogy a közösségi jog szabályai a nemzeti jogrendszerek szerves részét képezik, automatikusan kötelesek alkalmazni annak rendelkezéseit is. Természetes azonban, hogy a nemzeti jogrendszerek közösségi jog által nem érintett területei megkövetelik, a nemzeti jogrendszerek továbbra is létező autonómiája pedig nyilvánvalóan nélkülözhetetlenné teszi az autonóm nemzeti jogorvoslat meglétét. Az is természetes, hogy a közösségi jog alkalmazásából fakadó tagállami kötelezettség a nemzeti bíróságok számára viszont többletfeladatot jelent. A jogtudomány és a joggyakorlat számára egyaránt izgalmas kérdés – részben éppen a hiányzó szervezeti hierarchia miatt – a duális jogorvoslati rendszer elemeinek vizsgálata, egymásra hatásuk és működésük feltárása. II. Az Európai Unió intézményi keretei között működő bírói szervek és azok szerepe 1. A bírói testületek státusza 1. Az Európai Unió intézményi keretei között működő jogorvoslat eddig institutionális értelemben véve egyszintű, funkcionális értelemben azonban kétszintű volt. Központi szerepet csak a luxemburgi székhelyű Európai Bíróság kapott, amelynek munkáját az 1989-től kezdve mellé rendelt Elsőfokú Bíróság segítette. A 2003. február 1-től hatályos Nizzai Szerződés megteremtette az alapjait egy institucionális értelemben kétszintű, funkcionális értelemben viszont háromfokozatú igazságszolgáltatásnak. Ebben a rendszerben az ún. bírói különtanácsok meghatározott keresetfajták első fokon történő elbírálására jogosultak. Szervezeti értelemben véve, az EKSz 220. cikk (2) bek. szerint, a különtanácsok az Elsőfokú Bíróság mellé rendelve végzik tevékenységüket, funkcionális szempontból viszont, az EKSz 225a.cikk (3) bekezdése értelmében, az Elsőfokú Bíróság alá tartoznak, hiszen határozataikkal szemben jogi kérdésben, kivételesen ténykérdésben is, az Elsőfokú Bírósághoz lehet fellebbezni. Egyes szakvélemények szerint a bírói különtanácsok ’prototípusnak’, mégpedig egy kialakulás előtt álló, önálló uniós szakbíráskodás első példányának tekintendők 9. Egyelőre az Unió alkalmazottainak munkaügyi vitái, a szellemi tulajdon védelme és az iparjogvédelem azok a tárgykörök, amelyek esetében rövid időn belül valószínűsíthető egy-egy különtanács felállítása.
7 Részletesebben ld. Rengeling/Middeke/Gellermann, Rechtschutz in der Europäischen Union, Beck Verlag, 1. Aufl. 1994, 25. o. és köv. 8 A tagállami jogorvoslati rendszerek a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága irányába viszont nyitottak: az Emberi Jogok Európai Egyezményében rögzített jogok vonatkozásában a nemzeti bíróságok ítéletei meghatározott feltételek esetén megtámadhatóak. 9 Wegener, Bernhard: Art. 225a, in: Callies/Ruffert: Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Luchterhand Verlag, 2. Aufl., 2002, 2023. o.; jó áttekintést ad a nizzai módosításról Hatje, Armin: Die institutionelle Reform der Europäischen Union – der Vertrag von Nizza auf dem Prüfstand, 164. o.; hasonlóképpen a „szakbíróság” kifejezést használja előszeretettel a Bíróság tevékenységéről, munkamódszeréről tárgyaló munkacsoport zárójelentése is, amelyet az alkotmányozó konvent számára készítettek (XIII), CONV 636/03. 5. o.
9 2. Megállapítható, hogy a Nizzai Szerződés a szakmai nyilvánosság szeme láttára ugyan, mégis a kelleténél, véleményem szerint, jóval kisebb hírverés mellett elvégezte az uniós jogorvoslati rendszer eddigi irányának alapvető módosítását, mondhatni korrekcióját. A korábbiakban az Elsőfokú Bíróság nem volt önálló, a közösségi jog betartásának kötelezettsége expressis verbis csak az Európai Bíróság feladata volt – az EKSz régi 220. cikk megfogalmazása szerint. A Nizzai Szerződés szerint módosított EKSz 220. cikke 224. cikke ma már nem hagy kétséget afelől, hogy az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság szervezeti szempontból egymástól különálló bírói fórumok, és az alá-fölérendeltség is egyértelműen megfogalmazódik. Ennek a változásnak az Unió teljes jogorvoslati rendje szempontjából messze ható következményei prognosztizálhatók. A módosítás legkézenfekvőbb oka az Európai Bíróság mérhetetlen túlterheltsége volt 10, amiért maga a Bíróság és az Európai Bizottság is szorgalmazta az átalakítást, az Elsőfokú Bíróság nagykorúsítását. A szakirodalomban létezik olyan álláspont, mely szerint az Európai Bíróság túlterheltségét tulajdonképpen saját magának köszönheti 11: a közösségi jog közvetlen alkalmazandósága, a közvetlen hatálynak az értelmezési gyakorlata, és az EKSz 234. cikkének túl tág értelmezése miatt. Főként ez utóbbi, tehát az előzetes döntési eljárás jelentőségének hangsúlyozásával az Európai Bíróság megteremtette az alapját az uniós szintű és egyre szélesebb körű jogorvoslati rendszer kiépítésének, ahelyett, hogy – amúgy a szubszidiaritás elvének is megfelelőbb megoldást választva – a nemzeti bíróságokat erősítették volna meg a tagállamok. Ez az álláspont főként a német szakirodalom egyes képviselőinél jelenik meg 12. 3. Az Európai Bíróság – az EKSz 7. cikkének (1) bekezdése értelmében – az Európai Közösség egyik főszerve, minden egyéb intézménytől független legfőbb bírói testület, amely egyesíti magában az alkotmánybírósági és a fellebbviteli bírósági funkciókat. Saját önazonosságát tudatosan erősítve, a Bíróság hosszú ideig magát az „integráció motorjának” 13 tekintette – még ha ezt így kifejezetten nem is mondta ki. Ennyire erőteljes szerep az alapító szerződés szövegéből nem feltétlenül olvasható ki. Nem is véletlen, hogy az utóbbi években, főként a tagállamok kritikus hozzáállása miatt, változni látszik az álláspontja. Az első lépést a Bíróság az EKSz 230. cikke alapján, egy semmisségi eljárás során meghozott ítélete jelenti: 2000-ben Németországnak sikerült elérnie a Parlament és a Tanács által közösen megalkotott irányelv megsemmisítését. A dohányáruk reklámjának szabályozásáról szóló irányelv jogalapját a Bíróság – az eddigi tágabb értelmezésétől eltérően – szűken értelmezte, és nem tekintette elegendő hatásköri felhatalmazásnak 14. A hiányzó hatásköri felhatalmazás miatt megsemmisített közösségi jogi aktus ügye mindenképpen szemléletváltást jelent a Bíróság önmeghatározásának, saját szerepéről vallott felfogásának történetében, minden bizonnyal már időszerű változásról van szó, hiszen azóta további ítéletek születtek hasonló szellemben 15. 10 Személyes szakmai beszélgetésekben nem egyszer hangzott el az az epés megjegyzés, miszerint maga az Európai Bíróság sérti meg az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikkét, a fair eljáráshoz való jogot azzal, hogy az előtte folyamatba tett ügyek nem egyszer megközelítik a kettő és fél, néha három évet, és így – ha az eljárásjogi lehetőségek adott volnának – ellene eljárást lehetne kezdeményezni az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt Strasbourgban. 11 Ld. pl. 283/81 C.I.L.F.I.T./Ministero della Sanità, EBHT 1982, 3415, 10. 12 Főként Huber, Peter: BVerfG und EuGH als Hüter der gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzordnung, AöR 116 (1991); ugyancsak Huber, Peter: Art. 220 EGV, in: Streinz: EUV/EGV Beck’sche Kurzkommentare, 2003, 1981. o. 13 Ld. BVerfGE 89, 155 (210), hivatkozik rá: Huber, Peter: Art. 220 EGV, in: i.m. 1982. o. 14 A C-376/98 Németország v. Parlament és Tanács-ügy (dohányreklám-irányelv), EBHT 2000, I-8419. Az ítélet az EKSz 95. cikkének értelmezéséről szól: ennek szövege nem tartalmaz általános hatásköri felhatalmazást minden olyan kérdés szabályozására, ami általában véve a belső piaccal összefügg. A Bíróság úgy vélte, hogy a 95. cikket sokkal inkább úgy kell értelmezni, hogy az a belső piac célját, megvalósítását és működését elősegítő, javító intézkedések meghozatalára jogosít csak fel. Ezért csak olyan közösségi intézkedés jogalapja lehet a 95. cikk, amelynek ténylegesen az a célja, hogy a belső piac megvalósítását és működését elősegítse. Ezzel a Bíróság a közösségi jogalkotót gyakorlatilag implizit módon arra kényszerítette, hogy bizonyítsa be: a megalkotandó közösségi jogi norma ténylegesen a 95. cikk célkitűzését hivatott megvalósítani. A belső piac szabályozásának ennél szélesebb értelmezése már a korlátozott hatáskör elvébe ütközne – állítja a bíróság (főként a 82. széljegy és köv.). 15 Ld. pl. C-491/01 British American Tobacco Investments & Imperial Tobacco, EBHT 2002, I-11453, 215; C186/01 Alexander Dory v. Németország, EBHT 2003, I-2479, 36. Ez utóbbi ítélet értékelését ld. Komanovics Adrienne, Equal treatment of men and women in the armed forces, in: JURA 2003/9., 223. o.
10
4. A közösségi jog tiszteletben tartását (EKSz 220. cikk) sem az Európai Bíróság, sem az Elsőfokú Bíróság, de még természetesen a bírói különtanácsok sem biztosíthatnák, ha nem rendelkeznének az ehhez szükséges személyes és tárgyi függetlenséggel. Az említett 220. cikk feltételezi, és egyben előrevetíti a bírói függetlenséget. Az EKSz egyéb jogszabályhelyei pedig indirekt módon ezt megerősítik: így például a 193. cikk (1) bekezdésében foglalt kivétel megtiltja a parlamenti vizsgálóbizottság eljárását olyan ügyben, melyben a tényállást bíróság vizsgálja, a bírósági eljárás lezárásáig. A kivétel célja nyilván az, hogy az eljáró bírói testületet megvédje az adott ügy által esetleg kavart politikai nyomástól 16. Hasonlóképpen a bíróságok függetlenségének bizonyítéka az is, hogy az ombudsman vizsgálódásának tárgya nem lehet az igazságszolgáltatási hatáskörét gyakorló Európai Bíróság vagy Elsőfokú Bíróság tevékenysége, valamint olyan ügy sem, amelynek állítólagos tényállása bírósági eljárás tárgyát képezi vagy azt képezte (EKSz 195. cikk (1) bek.). A bírói testületek belső felépítésére, a bíróságok önigazgatási jogának gyakorlására valamint az eljárási szabályokra vonatkozó kérdéseket az EKSz 245. cikkének felhatalmazása értelmében a Bíróság alapokmánya rendezi. Jelenleg hatályos változatát a nizzai kormányközi konferencia fogadta el 17, amelynek 2-5. cikke éppen a bírói függetlenséget biztosító szabályokat konkretizálja. 2. A bírói testületek hatásköre 1. Az EKSz 220. cikkének első mondata értelmében az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság „saját hatáskörük keretein belül” biztosítják a jog tiszteletben tartását a szerződés (vagyis a közösségi jog primer és szekunder forrásainak) értelmezése és alkalmazása során. A hatáskörre vonatkozó kiegészítő és pontosító rendelkezést tartalmaz az EUSz 46. cikke. Az Európai Unióról szóló Szerződés bíráskodásra vonatkozó hatásköri szabálya kijelöli azokat a kereteket, amelyeken belül az Európai Bíróság, az Elsőfokú Bíróság, és majdan a bírói különtanácsok igazságszolgáltatási tevékenységüket gyakorolhatják. Módszertani szempontból az EKSz 220. cikkében rögzített hatáskörök gyakorlatilag a bírói jogfelismerés természetéből következnek, az EUSz 46. cikkében jelölt tárgykörök pedig materiális értelemben rögzítik a megfelelő jogorvoslati feladatokat – az uniós szervezeti keretben működő bírói testületek integrációs szerepvállalása tehát tulajdonképpen e két elemből tevődik össze. 2. Az Európai Unióról szóló Szerződés általános szabályaival, közös rendelkezéseivel összefüggő bírósági hatáskört az EUSz 46. cikk c) – f) pontjai rögzítik. Ennek értelmében az uniós bírói testületek hatásköre az alábbiakra terjed ki: az EUSz 6. cikk (2) bekezdésében foglaltak szerinti alapjogok védelme; az alapjogok megsértésének veszélye esetén a tagállamokkal szemben az EUSz 7. cikke szerinti uniós fellépés eljárási szabályainak felülvizsgálata; a megerősített együttműködésről szóló rendelkezések az EUSz 40. és 43. cikke szerint, valamint az EUSz 46-53. zárórendelkezései. Szintén az EUSz 46. cikk rendelkezik arról ( a) pontjában), hogy az uniós bírói testületek hatásköre kiterjed az EUSznek a közösségi alapító szerződéseket módosító részeire is. 3. A Büntetőügyekben folytatott Rendőrségi és Igazságügyi Együttműködés (EUSz VI. fejezet: 29- 42. cikk) területén szintén jut feladat az uniós bírói testületeknek. A hatásköri felhatalmazás nem általános, hanem konkrétan meghatározott: az EUSz 46. cikk b) pontja rögzíti azokat a tárgyköröket, amelyekkel összefüggésben az uniós bírói testületeknek feladatot juttattak a tagállamok. Így például hatáskörrel rendelkezik az Európai Bíróság az olyan semmisségi eljárásokban, amelyeket tagállamok és az Európai Bizottság indíthatnak az ún. kerethatározatok és határozatok (az EUSz VI. fejezete szerint megal16
Ld. bővebben: Beckedorf, EuR 1997, 237 (239), idézi: Huber, im. 1982. o. Ld. HL (EU Hivatalos Lap) 2002 C 325. A Nizzai Szerződéshez csatolt jegyzőkönyv formáját öltő alapokmány – a Nizzai Szerződés 7. cikkének értelmében – a korábbi, eredetileg 1957-ből származó jegyzőkönyveket váltotta fel. 17
11 kotható másodlagos uniós jogforrások) ellen az EUSz 35. cikk (6) bekezdése értelmében. Hasonlóképpen hatáskörrel rendelkezik a Bíróság a tagállamok egymás közötti, valamint a tagállamok és az Európai Bizottság közötti egyéb viták esetében az EUSz 35. cikk (7) bekezdése értelmében; valamint – amennyiben a tagállamok ilyen értelmű nyilatkozatot tettek – előzetes döntések meghozatalára az EUSz 35. cikk (2) és (3) bekezdésének szabályai szerint. Az előzetes döntéshozatal lehetősége a Büntetőügyekben folytatott Rendőrségi és Igazságügyi Együttműködés területén különösen akkor válik fontossá, ha az ilyen tárgykörben alkotott kerethatározatok és határozatok nagyon részletesek és a tagállami implementálás – főként a kerethatározatok tekintetében – vagy a végrehajtás nem megfelelő. Individuális jogorvoslatra ilyen esetben nincsen lehetőség: a jogorvoslatban hézagok keletkezhetnek – hiszen nem hivatkozhat a kerethatározatra az egyén saját nemzeti bírósága előtt, mert annak a közvetlen hatályát, az irányelvvel való szerkezeti hasonlósága ellenére, az EUSz nem fogadja el 18. Az implementálást megvalósító vagy az uniós szintű egyéb jogforrást végrehajtó tagállami aktussal szembeni jogorvoslat pedig gyakorlatilag megáll tagállami szinten 19. 4. Az EKSz 220. cikke felhatalmazza az Európai Bíróságot és az Elsőfokú Bíróságot arra, hogy az EKSz („a szerződés”) értelmezése és alkalmazása során biztosítsák a jog tiszteletben tartását, tehát igazságszolgáltató, jogorvoslati szervként működjenek. Ez a felhatalmazás magában foglalja egyrészről az uniós szervek tevékenységének jogszerűségi célú ellenőrzését, a tagállamok implementációs tevékenységének felügyeletét, másrészről pedig a jogvédelem biztosítását mindazok számára, akiket az Európai Unió jogrendszere individuális jogokkal ruház fel, tehát természetes és jogi személyek számára – közjogi és magánjogi értelemben egyaránt. A jogorvoslatra vonatkozó hatáskör módszertani szempontból nyilván a jogkérdésekről való döntésre vonatkozó felhatalmazásként értelmezendő, mégpedig az alkalmazandó jog feltárására irányuló ismert elvek szerint, és az EKSz-ben valamint az Európai Bíróság eljárási szabályzatában rögzített eljárások keretei között. A jogkérdésekről való döntés magában foglalja természetesen a bírói jogalkalmazást (nevezhetjük jogszolgáltatásnak is), tehát az Európai Unió jogrendszerének meghatározott módszerek szerinti értelmezéséből adódó következtetések levonását, de magában foglalja az ún. bírói jogfejlesztést is. Európában a bíró sohasem pusztán ’la bouche qui prononce les paroles de la loi” volt, tehát sohasem pusztán a „jog szavait kinyilatkozó száj” volt. „ A közösségi alapító szerződéseket Európa közös jogi hagyományai, és az európai jogi kultúra fényében kell értelmezni. Tévedés lenne éppen ezért azt gondolni, hogy a Bíróság nem alkalmazhatja a jogfejlesztés módszerét.” – így szólt a német alkotmánybíróság általánosnak is tekinthető véleménye már 1987-ben, a Kloppenburg-ügyben hozott ítéletében 20. 5. Az EKSz 220. cikkéből nyert felhatalmazás alapján az Európai Bíróság kifejlesztette, voltaképpen megtalálta azokat az általános jogelveket, amelyek nemcsak a közösségi jog, de az Európai Unió jogrendszerének másik szegmense, az uniós jog számára is mércét jelentenek, ahogyan azt részben már kodifikálták is a tagállamok az EUSz 6. cikk (1) és (2) bekezdésében. Az általános jogelvekből leszűrhető jog köréhez értendő az alapve18 EUSz 34. cikk (2) bek. b) pont: a Büntetőügyekben folytatott Rendőrségi és Igazságügyi Együttműködés terén „ kerethatározatokat fogadhat el a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítése céljából. A kerethatározatok az elérendő célokat illetően kötelezőek a tagállamokra, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyják. A kerethatározatoknak nincs közvetlen hatálya.” 19 Példa erre az Europollal összefüggő problémakör: az Europol adatbázisába a tagállamok viszik be az adatokat, az adattárolás és adatszolgáltatás a tagállami jog szabályai szerint zajlik. Az 1995-ös Europol-egyezmény értelmében az adatok harmadik államoknak is kiadhatók. Ha az adatvédelem a tagállami jogorvoslati fórumok előtt marad, legalábbis aggályos és hézagos az egyéni jogok védelme. Ld. Matthias Pechstein/Christian König, Die Europäische Union, Mohr Siebeck, 2000, 3. Aufl., 187. o. 20 „ Die Gemeinschaftsverträge sind auch im Lichte gemeineuropäischer Rechtsüberlieferung und Rechtskultur zu verstehen. Zu meinen, dem Gerichtshof wäre die Methode der Rechtsfortbildung verwehrt, ist angesichts dessen verfehlt.” BVerfG, Kloppenburg - 2 BvR 687/85 – 1987. április 8. – BverfGE 75, 223 [48], in: Hummer/Simma/ Vedder, Europarecht in Fällen, 51. o. Egyetértően idézi pl. Blutman László, Az előzetes döntéshozatal, 50-51. o. , bár a német alkotmánybíróság diszkrétebben fogalmaz: a jogfejlesztés szót alkalmazza, nem a jogalkotás kifejezést, mint Blutman L. az idézett helyen.
12 tő jogok védelme mellett a demokrácia 21 és a jogállamiság elvének tiszteletben tartása is, ez utóbbi konkretizált változataival együtt: arányosság elve (EKSz 5. cikk), a jogbiztonság elve 22, a közigazgatás törvényességének elve 23. Hasonlóképpen elismert, általános jogelvekként vannak jelen az Európai Unió jogrendjében az alábbiak: a jó, megfelelő közigazgatáshoz való jog 24, a jogi meghallgatáshoz való jog garantálása, a ne bis in idem, a fair eljáráshoz való jog, az egyedi döntések megindokolásának kötelezettsége 25. Az általános jogelvekből leszűrhető uniós szinten érvényesülő jog adott esetben a nemzeti jog által nyújtott védelemnél magasabb szintű is lehet 26. Az általános jogelveket az Európai Bíróság a jogösszehasonlítás módszerét alkalmazva tárja fel. Ma már különösen kidolgozottnak tekinthető e módszer az alapjogok terén: így a Bíróság csak olyan intézkedéseket minősíthet jogszerűnek, amelyek nem sértik a tagállamok alkotmányai által elismert és védelmezett alapjogokat 27. A jogösszehasonlítás mellett – szintén az alapjogok kapcsán – a tagállamok által kötött emberi jogi tárgyú nemzetközi szerződések is hivatkozási alapot jelentenek. Az 1980-as évektől kezdve a Bíróság ítéleteiben az előzőeken túl egyre gyakrabban lehet a Közösségek illetve az Unió soft law-típusú dokumentumaira vonatkozó utalásokat találni. Ez utóbbi, közvetlen jogi kötőerővel nem rendelkező, általában az Unió intézményei által kibocsátott közös nyilatkozatok formáját öltő dokumentumok például a Parlament, Tanács és a Bizottság 1977es közös nyilatkozata, vagy a Parlament alapjogokról és alapvető szabadságokról szóló 1989-es nyilatkozata 28. Az EU 2000 decemberében Nizzában elfogadott alapjogi chartájára 29 is találunk már hivatkozásokat, igaz ugyan, hogy egyelőre csak az Elsőfokú Bíróság, és nem az Európai Bíróság ítéleteiben 30. A jogösszehasonlítás módszerét a Bíróság nem pusztán az Unióban érvényesítendő alapjogok feltárása során alkalmazza, hanem az általános jogelvek tekintetében is 31. 6. Az EKSz 220. cikkében szereplő feladat, ti. a szerződés értelmezése és alkalmazása során a jog tiszteletben tartásának biztosítása, magában foglalja – szubjektív szempontból legalábbis – a hatékony egyéni jogvédelem garantálását is. Az Európai Unió jogrendszere tehát feltételezhetően biztosítani kívánja az effektív jogvédelemre irányuló alapjogot is. Az Unió alapjogi chartájának 47. cikke 32 így rendelkezik ugyan, terjedelme, hatásfoka azonban - legalábbis egyelőre – vitatott. Ezzel összefüggésben azonban, úgy tűnik, az Európai Bíróság kettős mércével mér. A tagállamokkal szemben – így értelemszerűen a nemzeti bíróságokkal szemben – az Európai Bíróság elég konzekvensen követelte és követeli meg a hatékony bírói jogorvoslat garantálását 33. Az Unió intézményeinek aktusaival szembeni bírói kontrollt azonban szűkebben értelmezi: kiváló példa erre az EKSz 230. cikkének negyedik bekezdésében szereplő rendelkezés, melynek értelmében bármely természetes vagy jogi személy a neki címzett vagy őt közvetlenül és személyesen érintő közösségi jogi aktus ellen meghatározott esetben – jogszerűségi kifogások miatt – eljárást indíthat. Az Európai Bíróság ugyanis ezt a rendelkezést nem kívánja alapjogként definiálni illetve értelmezni 34. 21 EUSz 6. cikk (1) bek., 138/79 Roquette Frères v. Tanács-ügy, EBHT 1980, 3333; Maizena v. Tanács-ügy, EBHT 1980, 3393; C-300/89 Titandioxid-ügy, EBHT 1991, I-2867 22 42 és 49/59 SNUPAT v. Bizottság-ügy, EBHT 1961, 109; 98/78 Racke-ügy, EBHT 1979, 69; 99/78 Deckerügy, EBHT 1979, 101; 170/86 van Deetzen v. HZA Hamburg-Jonas-ügy, EBHT 1988, 2355, stb. 23 46/87 és 227/88 Hoechst-ügy, EBHT 1989, 2859 24 C-174/98 P és C-189/98 P, Hollandia és van der Wal v. Bizottság egyesített ügyek, EBHT 2000, I-1 25 Pl. 101/78 Granaria-ügy, EBHT 1979, 623 26 Pl. a „legal privilege” kérdése: 155/79 AM & S v. Bizottság, EBHT 1982, 1575, [18] széljegy 27 Alapjogesetnek számít ezzel összefüggésben a 4/73 Nold-ügy, EBHT 1974, 491. 28 HL1977 C 103; HL 1989 C 120 29 HL 2000 C 364 30 Ld. Szalayné Sándor Erzsébet, Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról, In: Európai Jog 2003/2., 13-14. o. 31 Így például a közigazgatásban alkalmazandó elvekkel kapcsolatban ld. C-174/98 P és C-189/98 P egyesített ügyek: Hollandia & van der Wal v. Bizottság, EBHT 2000, I-1, 29. 32 Hivatkozik a 47. cikkre pl. az Elsőfokú Bíróság, a T-54/99 max.mobil Telekommunikation v. Bizottság ügyben, EBHT 2002, II-313, 57 33 Ld. pl. 222/84 Johnston ügy, EBHT 1986, 1651 34 Ld. 25/62 Plaumann ügy, EBHT 1963, 197 (223); C-451/98 Antillean Rice Mills ügy, EBHT 2001, I-8949 (49;); C-50/00 P Union Pequenos Agricultores ügy, EBHT 2002, I-6677 (44)
13 Az effektív jogorvoslat kérdésének megítélése kapcsán megállapítható továbbá, hogy kettős mércével mér az Európai Bíróság akkor is, amikor az egyes aktusok bírói kontrolljának intenzitásáról van szó. Az uniós jogalkotó intézmények esetében elfogadja azok nagyobb szabályozási szabadságát, mozgásterét – függetlenül attól, hogy milyen jogi természetű közösségi jogforrás kibocsátásáról van szó, és csak igen szűk körben engedi megtámadni vagy kérdésessé tenni őket. A tagállamokkal szembeni alapjogvédelem minősítésekor azonban sokkal szigorúbban jár el. Így például a Johnston ügyben hozott ítéletében – ahol a tét a közösségi alapjogok tagállamokkal szembeni hatékonyabb védelme volt – a Bíróság a legapróbb részletig lebontva foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy vajon a bizonyítási teherre vonatkozó tagállami szabályozás önmagában megsértheti-e az effektív jogvédelemhez való jogot – a válasza igen volt 35. A banánpiaci rendtartásra vonatkozó közösségi rendelkezések ellen indított keresetek esetében például azonban – tehát ott, ahol éppenséggel az uniós intézmények aktusaival szembeni védelemről van szó – a Bíróság az effektív jogorvoslat jogát még említésre méltónak sem tartotta. A szóban forgó ügyben 36 érdekes következtetések adódhattak volna abból, hogy vajon az uniós jogorvoslati rendszer esetleges hézagai mennyiben okozzák adott esetben a gazdasági élet érintett szereplőinek fizetésképtelenségét vagy éppen csődjét. III. A nemzeti bíróságok szerepe a közösségi jog alkalmazása során 1. A tagállami jogalkalmazás minden szereplőjének tevékenységét, így a nemzeti bíróságok munkáját is a nemzeti jogszabályok és a közösségi jog igen erőteljes összekapcsolódása jellemzi tehát. Bármelyik közösségi jogalkalmazási formáról vagy szereplőről legyen is szó azonban, végső soron a közösségi jog az, amit alkalmazni kell. Éppen ezért, mindazok az általános jogelvek, amelyek az Európai Bíróság joggyakorlata szerint a közösségi jog immanens elvei, minden egyes jogalkalmazó, így a nemzeti bíróságok számára is kötelező mércét jelentenek 37. E jogelvek közül a leglényegesebbek: a közösségi jog egységességének elve 38, a közösségi alapjogok védelme 39, az ún. effet utile (a közösségi jog lehető legnagyobb mértékű hasznosulásának, hatékonyság) elve 40, az ekvivalencia 41, illetve az egyenértékűség elve. Ez utóbbi elv szerint a polgárokat a közösségi jog alapján megillető jogok védelmében alkalmazott nemzeti eljárási szabályok nem lehetnek hátrányosabbak, mint azok az eljárási szabályok, amelyeket tisztán belső jogi tárgyú ügyekben az eljáró hatóságnak/bíróságnak egyébként alkalmaznia kell 42. Ha, illetve amennyiben a nemzeti eljárásjogok nem tartalmaznak a közösségi jogból származó igények érvényesítését szolgáló külön eljárási szabályokat, akkor a közvetlenül alkalmazandó és közvetlenül hatályos közösségi jogi normák érvényesülése érdekében a belső jog alapján fennálló bármely igényérvényesítési forma rendelkezésre áll ugyanazon feltételek mellett, mintha tisztán a nemzeti jogból eredő igény érvényesítéséről lenne szó 43. Az eljáró nemzeti bíróságnak ilyenkor az összes nyitva álló lehetőség közül azt a megoldást kell választania, amely a közösségi joggal érintett individuális jogot leginkább biztosítani képes 44. Ilyen esetekben az eljáró nemzeti bíróságnak a belső eljárásjogot diszkrimináció mente-
35 222/84 Johnston ügy, EBHT 1986, 1651. A brit Sex Discrimination Act 53. cikk (2) bekezdése előírta, hogy az egyenlő bánásmód elve alóli kivétel egy megfelelő igazolás felmutatása esetén ellenkező bizonyítás nélkül automatikusan megengedhető. 36 C-68/95 T. Port ügy, EBHT 1996, I-6065 (54) – a Bizottság tétlensége esetén igénybe vehető jogorvoslati lehetőségekről szóló fejtegetések figyelmet érdemelnek. 37 Pl. C-31/91-től C-44/91-ig terjedő egyesített ügyek (Lageder), EBHT 1993, I-I-1761, vagy már korábban is: 316/86 Krücken-ügy, EBHT 1988, 2213. 38 Pl. C-290/91 Peter-ügy, EBHT 1993, I-2981. 39 Pl. 77/81 Zuckerfabrik Franken-ügy, EBHT 1982, 1065, 210/87 Padovani-ügy, EBHT 1988, 6177, újabban a C-107/97 Rombi-ügy, EBHT 2000, I-3367 40 Pl. C-261/95 Palmisani-ügy, EBHT 1997, I-4025, C-343/96 Dilexport-ügy, EBHT 1999, I-579, stb. 41 Pl. C-326/96 Levez-ügy, EBHT 1998, I-7835 , C-88/99 Roquette Frères-ügy, EBHT 2000, I-10465, stb. 42 Pl. C-231/96 Edis-ügy,EBHT 1998, I-4951, 33/76 Rewe-ügy, EBHT 1976, 1989, stb. 43 158/80 Rewe-ügy, EBHT 1981, 1805 44 C-10/97-tól a C-22/97-ig terjedő egyesített ügyek: IN.CO.GE.’90Srl, EBHT 1998, I-6307
14 sen kell alkalmaznia, tehát megkülönböztetés nélkül éppúgy, mintha hasonló, tisztán a nemzeti anyagi jog tárgyköréhez tartozó kérdésről lenne szó 45. Az ekvivalencia megállapítása illetve megítélése során – az Európai Bíróság joggyakorlata szerint – az alkalmazandó szabálynak az eljárás egészében elfoglalt helyére, az eljárás folyamatára és az eljárás sajátosságaira kell tekintettel lenni 46. Az ekvivalenciát a hasonló tárgyú, vagy hasonló jogalappal rendelkező eljárásokkal, végeredményben tehát a „rokon ügyekkel” kell létrehozni 47. 2. Tekintettel arra, hogy a közösségi jogi rendelkezések végrehajtása nagyobbára a tagállami hatóságok feladata, ezért a nemzeti bíróságoknak hallatlanul nagy szerep jut a közösségi jogi normák érvényre juttatásában és főként a megfelelő közösségi jogi normák alkalmazási elsőbbségének (elsődlegességének) garantálásában. Az Európai Bíróság mellett tehát a tagállami bíróságok kiemelkedő fontosságú feladatot látnak el. Az Európai Bíróság és a nemzeti bíróságok között kölcsönösen fennálló szakmai egyetértés illetve annak hiánya nagymértékben befolyásolhatja az adott tagállamban a közösségi jog „hasznosulásának” mértékét. Az Európai Bíróság, mint a közösségi jog egységes értelmezésének letéteményese, nem egyszer rá van utalva a nemzeti bíróságokra. Hiszen leggyakrabban és elsősorban a nemzeti bíróságoknak kell a konkrét ügyek kapcsán a közösségi jogszabályokat alkalmazni, illetve azokat figyelembe venni, sőt kötelességük olyankor is a közösségi jogi adottságokra tekintettel lenni, ha az Európai Bíróság előtt a szóban forgó közösségi jog normával kapcsolatos eljárás nincs is folyamatban. Ez utóbbi különösen az olyan esetekben jelentős, amikor a közösségi jog normákat végrehajtó tagállami hatóságok (pl. vámhatóságok, mezőgazdasági ügyekben illetékes szervek) intézkedéseinek jogszerűsége a kérdés. Hasonló a helyzet olyan polgári jogi ügyekben, amelyekben magánszemélyek egymás közti vitái előfeltételezik a közösségi jogi előzmények, illetve összefüggések feltárását, vagy ha a közösségi jog megsértése éppen büntetőjogi következményeket von maga után az adott tagállamban. 3. A nemzeti bíróságok a közösségi jogot alapvetően önálló módon, tehát a nemzeti jog szabályai szerint alkalmazzák, ide értve a bírósági hatásköri és illetékességi szabályokat, az alkalmazható eljárások megválasztását, vagy a betartandó határidőket is. Sok esetben a nemzeti bíróságoknak a közösségi jogot anyagi jogi értelemben is a belső jog kritériumai szerint kell minősíteniük 48. A nemzeti bíróságok fentiek szerinti önállósága azonban – a közösségi jog felől közelítve – nem abszolút: minden nemzeti bíróság jogosult, az adott ügy szempontjából utolsó szintnek minősülő nemzeti bíróság pedig köteles a közösségi jog értelmezésével vagy érvényességével összefüggő vitát az Európai Bíróság elé terjeszteni. Az erre a célra nyitva álló prejudiciális eljárás pedig az Európai Bíróság és a nemzeti bíróságok közti kommunikációs csatorna, az ún. előzetes döntéshozatali eljárás (az EKSz 234. cikke szerint). 4. A hatalmi ágak klasszikus triászának részét képező nemzeti bíróságok szerves beépülése a közösségi jog alkalmazásába a közösségi jog dinamikus fejlődése szempontjából sem elhanyagolható. A közösségi jog érvényesülésének ugyanis sokszor igencsak jó szolgálatot tesz az a tény, hogy a tagállami bírói hatalom független a tagállami végrehajtó hatalomtól. A végrehajtó hatalom közösségi joggal szemben esetleg mutatkozó késlekedő magatartása, vagy éppen közösségi jogot megkerülő szándékos vagy gondatlan magatartása esetén a bírói hatalom az egyensúly szerepét töltheti be. Másrészről viszont a rendszerben benne rejlik a közösségi jog tagállamonként eltérő hatékonyságú alkalmazásának veszélye is, amit az előzetes döntéshozatali eljárás lehetősége enyhít ugyan, de nem tud teljesen kiegyensúlyozni. Hiszen előfordulhat, hogy bizonyos közösségi jog45
205/82-től a 215/82-g terjedő egyesített ügyek: Deutsche Michkontor-ügy, EBHT 1983, 2633, C-298/96 Oelmühle Hamburg, EBHT 1998, I-4767. 46 C-326/96 Levez-ügy, EBHT 1998, I-7835. 47 Michael Potacs, Die Europäische Union und die Gerichtsbarkeit öffentlichen Rechts, Gutachten für den vierzehnten österreichischen Juristentag, Bd I/1., 2000, 20.o. 48 Például az EKSz 81. cikke szerinti kartelltilalom megítélése során, vagy a közösségi jogsértések esetén igénybe vehető tagállamon belüli jogorvoslatok szintjeinek megállapítása során, stb.
15 releváns feladatok egyes tagállamokban bírósági hatáskörbe, más tagállamban viszont a közigazgatás hatáskörébe tartoznak, és esetleg egyáltalán nem nyílik meg az adott ügyben a bírósági jogorvoslat lehetősége. Ezen túlmenően pedig nyilvánvalóan különbségek vannak az egyes tagállamok eljárásjogi szabályai között például a bizonyítási teherre, a költségviselésre vagy a végrehajtásra vonatkozóan. Az ebből adódó – esetenként lényeges – különbségek a közösségi jog egységes érvényesülését vitathatatlanul relativizálják. Tekintettel azonban arra, hogy az Európában évszázadok alatt kiépült jogi kultúrák gyors harmonizálása nem lehetséges, sőt mi több, nem is szükséges, a fent jelzett különbségeket tudomásul kell venni. Ezt teszi maga a közösségi jog is – nyilván a tagállamok akaratát tükrözve – hiszen maga a közösségi jog nem képzelhető el a fennmaradó nemzeti jogrendszerek nélkül. Annak érdekében, hogy a közösségi jog egységes értelmezésének posztulátuma ne váljon tartalmatlan igénnyé, a tagállami eljárásjogi szabályokat csak annyiban szabad alkalmazni, amennyiben azok nem akadályozzák a közösségi jog effektív megvalósulását. 5. További érdekes kérdésként merül fel a büntető hatalom és a közösségi jog kérdése. Tekintettel arra, hogy a Közösség nem rendelkezik büntető ügyekre vonatkozó saját hatáskörrel, a nemzeti büntető bíráskodásnak sajátos jelentősége van a közösségi jog alkalmazásában. Az Európai Közösség vagyoni értékei, különös tekintettel az ún. Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap rendelkezése alatt álló vagyoni eszközökre (pénzügyi eszközöket is beleértve), büntetőjogi védelmet igényelnek. A tagállamok kötelesek ezen vagyoni értékeket saját büntetőjogi szabályaikkal védelemben részesíteni 49, a Közösség pedig köteles a nemzeti büntetőbíróságokat említett feladatuk ellátása során támogatásban részesíteni 50. Az Európai Bíróság több ügyben megerősítette ezt az igényt, melynek jogi alapját a szakirodalom az Európai Közösségről szóló Szerződés 10. cikkében, az ún. lojalitás klauzulában, mint kölcsönösen fennálló kötelezettségben látja 51. Fentieken túl a Maastrichti Szerződés az Európai Közösségről szóló Szerződésbe felvett egy új rendelkezést (jelenlegi számozás szerint a 280. cikk), melynek értelmében a tagállamok a Közösség pénzügyi érdekeit sértő csalás leküzdésére ugyanazokat az intézkedéseket teszik meg, mint amelyeket saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás leküzdésére tesznek. 6. Jelen tanulmány keretei nem teszik lehetővé annak a szakirodalomban jelen lévő vitának a bemutatását, amely az Európai Bíróság egy 1991-ben keletkezett ítéletével 52 vált igazán élessé, melynek tárgya a közösségi jog egységes alkalmazásának ürügye alatti, szinte jogalkotói mértékű európai bírósági beleszólás a tagállami eljárásjogok alkalmazásába. E vita részleteinek ismertetése nélkül, a tanulmány ezen alcímének következtetéseként megállapítható, hogy közösségi rendelkezések hiányában a nemzeti jog határozza meg közösségi jog-releváns ügyekben is az illetékes bíróságot illetve az alkalmazandó eljárási formát. A nemzeti eljárásjogok alkalmazhatóságának pedig csak a közösségi jog értelmezése szerinti diszkrimináció tilalom illetve a hatékonyság követelménye szabhat gátat. IV. A nemzeti bíróságok és az Európai Bíróság közötti párbeszéd 1. Előzetes döntéshozatali eljárás: intézményesített kommunikációs csatorna
49
Pl. 68/88 Bizottság v. Görögország-ügy, EBHT 1989, I-2965, 326/88 Hansen&Søn-ügy, EBHT 1990, I-2911 C-2/88. Imm (Zwartveld)-ügy, EBHT 1990, I-3365 – mely szerint az Európai Bizottság köteles a jogsértéssel összefüggésben nála keletkezett aktákat az eljáró nemzeti bíróságnak a rendelkezésére bocsátani, feltéve, hogy a Közösség működőképességét ez nem veszélyezteti. 51 Pl. A. Epiney, Gemeinschaftsrecht und Föderalismus, Europarecht 1994, 301. o., illetve Mortelmans, The Principle of Loyalty to the Community (Art.5 EC) and the Obligations of the Community Institutions, Maastricht Journal 1998, 67. o. 52 C-143/88 és C-92/89 egyesített ügy Süderdithmarschen, EBHT 1991, I-415 50
16 1. Az Európai Bíróság előtt indítható közvetlen keresetek fő célja, hogy az uniós intézmények aktusainak jogszerűségét, valamint a tagállamok elvi jelentőségű „közösségi hűségét” biztosítsák. Az ún. előzetes döntéshozatali eljárás értelmét pedig az indokolja, hogy a tagállamok hatóságai és bíróságai a közösségi jogot teljes körűen és egységesen kötelesek alkalmazni 53. Az előzetes döntéshozatali eljárásról szóló EKSz 234. cikk létrehozza azt a jogintézményt, amellyel megelőzhető, hogy a tagállamokon belül a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogorvoslat alakuljon ki. Jelen tanulmánynak nem célja az előzetes döntéshozatal eljárási szabályainak ismertetése, e kérdésnek a magyar szakirodalomban is alapos és megbízható feldolgozásai jelentek meg 54. 2. Annak ellenére, hogy a tagállami bíróságok kötelesek a közösségi jogot alkalmazni, az értelmezési kérdésekkel összefüggő viták végső soron mégis az Európai Bíróság illetve szűk körben az Elsőfokú Bíróság hatáskörében (EKSz 225. cikk (3) bek.) vannak. Az uniós intézményként megszervezett bírói testületek és a nemzeti bíróságok között hierarchikus alá-fölérendeltségről ennek ellenére nincsen szó. Sokkal inkább arról van szó, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás megteremti annak lehetőségét, hogy a nemzeti bíró autoritásának megőrzése és a közösségi jog egységes értelmezésének és alkalmazásának szükségessége összhangba hozható legyen. Az uniós intézményként működő bírói testületek, és a nemzeti bíróságok közötti együttműködést az előzetes döntéshozatali eljárás intézményesíti – ennek fontosságára maga az Európai Bíróság többször is utalt már 55. Az 1980-as évek elejétől kezdve egyre gyakrabban hangoztatta a Bíróság azt, hogy a „közösségi jog szabályos alkalmazása és egységes értelmezése minden tagállamban azon az együttműködésen alapszik, amely a nemzeti bíróságok és a Közösség Bírósága közötti munkamegosztásból ered” 56. Tekintettel arra, hogy az alapeljárás a nemzeti bíróság előtt keletkezik, és a nemzeti bíró az, akinek az ügyet eldöntő ítéletet felelősséggel meg kell hoznia, ezért a nemzeti bíró joga eldönteni azt is, hogy közbenső lépésként, az adott ügy lezárása előtt és annak érdekében, szükséges-e előzetes döntéshozatali eljárás keretében valamely kérdés megválaszolása az Európai Bíróság által. „Amennyiben a nemzeti bíróság – élve erre irányuló mérlegelési jogával – szükségesnek látja megkeresni az Európai Bíróságot, úgy a nemzeti bíróság és az Európai Bíróság közösen látják el azt a feladatot, amit az alapító szerződés mindegyikükre nézve megállapított a jog tiszteletben tartásának érdekében …” 57. 3. Az Európai Bírósággal – adott esetben majd az Elsőfokú Bírósággal (EKSz 225. cikk (3) bek.) – folytatandó párbeszéd minden nemzeti bíróság feladata, még az alkotmánybíróságé is. A portugál alkotmánybíróság például ezen az állásponton van 58. Általában véve azonban az alkotmánybíróságok és az Európai Bíróság közti kommunikáció, főként az alkotmánybíróságok hozzáállását illetően, nem nevezhető felhőtlennek 59. 2. A párbeszéd haszna 1. A kezdeti nehézségek ellenére – a tagállamok gyakorló jogászai hosszú ideig nem tudtak az EKSz 234. cikke adta lehetőséggel megbarátkozni – az előzetes döntéshozatali eljárás mára már általánosan elfogadott eljárásnak számít, a megfelelő nemzeti eljárásjogi szabályok rendje kialakult 60. Elfogadásához több tényező is hozzájárult. Ilyen ténye53
Ld. 107/76 Hoffmann-La Roche ügy, EBHT 1977, 957 (5) Ld. főként: Blutman László, Az előzetes döntéshozatal, KJK-Kerszöv, Budapest 2003., vagy korábban: Kecskés L./ Lomnici Z./Maczonkai M., Az Európai Közösségek Bírósága, HVG-ORAC, Budapest 2001. 55 Pl. C-231/89 Gmurzynska-Bscher, EBHT 1990, I-4003 (18) 56 244/80 Foglia v. Novello, EBHT 1981, 3045 (14) 57 u.a. mint fent 58 Ld. a portugál alkotmánybíróság gyakorlatát, pl. Acórdao No. 184/89, Diario da República-I serie, 1989, 1044; vagy Acórdao No. 163/90, Diario da República-II serie, 1991, 10430; idézi: Huber, Peter, Art 22 EGV, in Streinz, EUV/EGV Beck’sche Kurzkommentare, 2003, 1986. o. 59 Ld. erről részletesebben: Chronowski Nóra/Nemessányi Zoltán, Autentikus fórumok egymás között – az Európai Bíróság és a tagállami alkotmánybíróságok viszonya, Pécs, 2004, egyelőre kézirat 60 Ld. ehhez: Osztovits András, Az Európai Közösségek Bírósága előzetes döntéshozatali eljárásának hatása a magyar polgári eljárásjogra, Európai Jog 2003/2., 34. o.; Blutman László, Az eljárási törvények újabb módosítása és az uniós jog, Európai Jog 2003/5, 12. o. 54
17 ző többek között: a nemzeti jogrendszerek és az Európai Unió joga közötti egyre szélesebb körű összefonódás, vagy éppen az unió polgárainak az a felismerése, miszerint az Unió joga az egyéni jogérvényesítés és érdekérvényesítés eszköze lehet. 2. A párbeszédnek azonban nem csak a tagállami oldalról, tehát a nemzeti bíróságok vagy éppen az állampolgárok oldaláról nézve vannak előnyei, hanem a gyakorlatban maga az Európai Bíróság is profitál belőle. Természetesen itt sem egyenes vonalú, töretlen fejlődésről van szó, hanem ellentétekkel, félreértésekkel kísért folyamatról. Az Európai Bíróság – néha következetlenül ugyan, de – a tárgyi és dogmatikai értelemben megalapozott nemzeti bírósági kritikát hajlandó tudomásul venni és beépíteni saját gondolkodásmódjába. Így például – érzékenyen reagálva a nemzeti bíróságok jelzéseire – a Grogan 61 ügyben sikerült elkerülnie az ír alkotmányban foglalt terhesség-megszakítás tilalmával való összeütközést; a T.Port II 62 ügyben – ahol a banánpiaci rendtartás szabályainak alkalmazhatósága volt a tét – sikerült az uniós szintű egyéni jogvédelem hatékonyságára irányuló kétségeket tankönyvbe illő módon eloszlatnia. Hasonlóképpen egy nemzeti bíróságnak az EKSz 308. cikkéhez kapcsolódó szigorú logikáját és érvrendszerét vette át például az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez történő csatlakozásról szóló tanácsadó véleményében 63. A Tanja Kreil 64 ügyben a főügyész volt az, aki a szóban forgó irányelv alkalmazása előtt megbizonyosodott afelől, hogy az nem fog a német alaptörvény vonatkozó rendelkezéseivel feloldhatatlan konfliktusba kerülni. V. A nemzeti bíróságok közösségi jogot sértő magatartásának következményei: a felelősség kérdése 1. Fentiekből is látható, hogy a közösségi jog által kedvezményezett alanyi kör számára szinte mindennél fontosabb a nemzeti bíróságok és a közösségi jogorvoslat közti együttműködés hatékonysága. Az egyén ugyanis rendszeresen rákényszerül arra, hogy a közösségi jog által számára biztosított jogokat a nemzeti bíróságok előtt érvényesítse. Amint azt az előzőekben már többször is kihangsúlyoztam, ennek oka abban rejlik, hogy – a közösségi jog feletti legátfogóbb védőpajzsként – elsősorban a nemzeti bírónak kell eljárnia. A közösségi jog tagállamon belüli alkalmazásának folyamatában az Európai Bíróság csak akkor és csak olyan mértékben jogosult eljárni, amikor és amilyen mértékben őt a nemzeti bíró egy adott közösségi jogi norma tartalmával illetve alkalmazásával kapcsolatban – az erre nyitva álló kommunikációs csatornán keresztül megkérdezi. 2. Mi történik azonban olyankor, ha az eljáró nemzeti bíró nem kérdezi meg az Európai Bíróságot, tehát elmulasztja az előzetes döntésre vonatkozó kérdés feltételét, és netán éppen közösségi jogellenes döntést hoz a folyamatba tett ügyben? Az érintett felek védekezési, jogorvoslati lehetőségei egy ilyen nemzeti bírósági döntés ellen mind a mai napig igen szűk körben mozognak. Ami egészen bizonyosan nem áll az érintett felek rendelkezésére, az a nemzeti bíróság ítéleteivel szembeni közvetlen jogorvoslat (pl. fellebbezés vagy felülvizsgálat) lehetősége az Európai Bíróság előtt, sőt a feleknek arra sincs lehetőségük, hogy a közösségi jog értelmezésére vagy alkalmazására irányuló előzetes kérdésfeltevésre – tehát az Európai Bíróság megkeresésére – a nemzeti bíróságot rákényszerítsék. Egyes tagállamok eljárásjoga lehetőséget ad arra, hogy az alsóbb szintű nemzeti bíróságok [„Ha egy tagállam bírósága előtt ilyen kérdés merül fel, és ez a bíróság úgy ítéli meg, hogy ítélete meghoztalához szükség van a kérdés eldöntésére, kérheti a Bíróságot, hogy hozzon ebben a kérdésben döntést.” EKSz 234. cikk (1)] közösségi jogot mellőző ítéleteit a felek megtámadhassák 65. Ha azonban egy tagállam olyan bírósá61
C-159/90, Grogan ügy, EBHT 1991, I-4685 C-68/95 T.Port ügy EBHT 1996, I-6065 (37) 63 2/94 tanácsadó vélemény, EBHT 1996, I-1759 (29) 64 C-285/98 Tanja Kreil ügy, EBHT 2000, I-69 65 Pl. a német közigazgatási bíráskodás eljárási szabályai ismerik az előzetes döntési eljárás megindításának elmulasztásával szembeni fellebbezés lehetőségét: VwGO § 47. Vita övezi azonban a fordított esetet: az előzetes döntési eljárás megindítását elrendelő bírósági határozattal szembeni jogorvoslat kérdését. Ld. Pfeiffer T., Keine Beschwerde gegen EuGH-Vorlagen?, Neue Juristische Wochenschrift 1994, 1996. o. 62
18 ga előtt folyamatban lévő ügyben merül fel közösségi jogot érintő értelmezési vagy alkalmazási kérdés, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bíróság köteles a vitatott közösségi jogi norma értelmezése érdekében az Európai Bírósághoz fordulni (EKSz 234. cikk (2) bek.). Amennyiben azonban a belső jogorvoslat szempontjából utolsó szintnek minősülő nemzeti bíróság előbb említett közösségi jogi kötelezettségének nem tesz eleget, arra az esetre sajnos kifejezett közösségi jogi szankció nem létezik. Egyedül az a praktikusnak és hatékonynak nehezen nevezhető eljárás áll rendelkezésre, melynek keretében az Európai Bizottság ún. szerződésszegési eljárást (EKSz 226. cikk) indíthat azon tagállammal szemben, amelynek bírósága a közösségi jogsértést elkövette. 3. A (hatékony) jogorvoslathoz való alkotmányos jogra hivatkozással elvileg alkotmánybírósághoz lehet fordulni – ez a megoldás sem kecsegtet túlságosan sok eredménynyel, arról nem is beszélve, hogy a külföldi szakirodalom nem is ítéli meg egyöntetűen ezen „rendkívüli alkotmányos jogorvoslat” kérdését. Nem is reális elvárni egy alkotmányos panasztól az előzetes döntéshozatali eljárás alkalmazására irányuló nemzeti bírósági fegyelem/hajlandóság megszilárdítását. Tekintettel arra, hogy a közösségi jog maga nem tartalmaz erre vonatkozó szankciórendszert, elég nehéz a tagállamok alkotmánybíróságait meggyőzni az EKSz 10. cikkében foglalt lojalitás klauzula ennyire tág értelmezéséről. Így például a német alkotmánybíróság (a ’gesetzlicher Richter’ elve alapján) a közösségi jogból eredő legfőbb bírósági előterjesztési kötelezettség elmulasztását csak akkor tekinti alkotmányellenesnek, ha az egy „objektiv willkürliche Nichtvorlage”, tehát tényleges és szándékos mulasztást valósít meg, aminek a bizonyítása a panaszos felet terheli, és eddig igencsak ritkán volt sikeres. A Kloppenburg-ügy ilyennek számít 66. A magyar alkotmánybíróság hatáskörének reformja is időszerű: hiszen „közösségi joggal összefüggő gyakorlatának” törvényi szabályozása hiányában majd kiterjesztő értelmezéssel gyárt magának hatáskört, mint ahogyan azt nyugat-európai társai tették 67. A közösségi joghoz fűződő jogorvoslati mechanizmus hatékonysága számára nélkülözhetetlen a tagállami és a luxemburgi bíráskodás közti együttműködés, az együttműködés pedig elsősorban és hangsúlyosan a nemzeti bíróságok hajlandóságán múlik. Az együttműködési készség hiánya esetén igénybe vehető effektív szankciórendszer azonban nem létezik. 4. További lehetőségként kell szemügyre venni az Európai Bíróság által tizenként évvel ezelőtt – a Francovich-ügyben 68 – kimunkált állami felelősség kérdését. A Bíróság ítélete szerint a magánszemélyeknek – bizonyos előfeltételek esetén – önállóan érvényesíthető kártérítési igénye keletkezik a közösségi jogi normákat megsértő tagállammal szemben. Egy másik ítéletében az Európai Bíróság továbbá rögzítette, hogy mit ért „tagállam” fogalmán: „a közösségi jogi kártérítési felelősség a tagállami közösségi jogsértés minden lehetséges esetére kiterjed, függetlenül attól, hogy melyik tagállami szervnek a tevőleges vagy mulasztással előidézett magatartása okozta a jogsértést.” Az ítélet a Brasserie du Pêcheur ügyben született, melynek obiter dictumában 69 az Európai Bíróság a tagállami jogorvoslati fórumot kifejezetten meg is nevezi, mint közösségi jogot megsértő tagállami szervet. Jelen tanulmány keretei között nincs mód arra, hogy a bírói függetlenség klasszikus elvét a fenti kártérítési felelősséget megalapozó, tagállamnak betudható nemzeti bírói felelősséggel összevessük. Összegzésként: az EKSz tehát nem tartalmaz olyan eszközrendszert, amellyel a nemzeti bíróságoknak az Európai Bírósággal való együttműködése kikényszeríthető lenne. Az EKSz-en kívül más források is csak részlegesen képesek szankcionálni a nemzeti bíróságok közösségi jogsértő eljárását. Nem eredményezi e nyilvánvaló és sajnálatos deficit
66
2 BvR 687/85 Kloppenburg, BVerfGE 75, 223 Ld. Chronowski Nóra, Integrálódó alkotmányjog – az Európai Unió és Magyarország alkotmányos rendszerének kapcsolata, PhD értekezés, Pécs 2004, 158. és köv. o. 68 C-6/90 és C-9/90 egyesített ügy Francovich és Bonifaci, EBHT 1991, I-5357 69 C-46/93 és C-48/93 egyesített ügy Brasserie du Pêcheur és Factortame III, EBHT 1996, I-1029, (34) 67
19 teljes körű feloldását az sem, hogy a közösségi jogsértő magatartást tanúsító nemzeti bíróságok tagállamával szemben kártérítési eljárást lehet kezdeményezni. VI. Zárszó helyett: az uniós bíráskodás „alkotmányos” reformja 1. Az Európai Unió duális jogorvoslati rendszerének tagállami része, a nemzeti bíróságok működése, átalakítása a nemzeti jogalkotón múlik, nyilván kellő körültekintéssel, az adott tagállam által vállalt nemzetközi kötelezettségeket is figyelembe véve folyamatosan változik: a nemzeti bíró munkája során egyre gyakrabban szembesül olyan helyzetekkel, amelyekben döntenie kell egy nem közvetlenül a nemzeti jogalkotó által létrehozott jogi kötelezettség alkalmazhatóságáról. A nemzeti bíráskodás internacionalizálódik tehát – reformja éppen ezért alkotmányossági kérdéseket is felvet. Az Unió intézményi keretében működő, a duális uniós jogorvoslati rendszer másik elemét képező Európai Bíróság illetve Elsőfokú Bíróság reformja a tagállamok közös elhatározásának eredménye. Az uniós szintéren zajló bíráskodás tehát – az alkalmazandó uniós jog tárgyi és személyi hatályának példátlan mértékű növekedése miatt is – konstitucionalizálódik. A két jogrendszer, a nemzeti és az uniós jogrendszer konvergenciája a működőképesség megtartása érdekében mindkét oldalon reformokat igényel. Vessünk néhány pillantást az uniós intézményi keretben működő bíróságok utóbbi években felmerült reformjára. 2. Közel egy és fél éves tanácskozás után az európai alkotmányozó konvent befejezte munkáját, amelynek terméke a „Szerződés egy európai alkotmány létrehozásáról” címet viseli 70. 2003. június 19-20-án az Európai Tanács thessaloniki ülésén elfogadta a tervezetet, és a tagállamok kormányközi konferenciája elé utalta azzal a megjegyzéssel, hogy a tervezet megfelelő kiindulási alapnak tekinthető. Az európai szintű alkotmányozás tényéről, folyamatáról, eredményeiről nem kívánok jelen tanulmány keretei között szólni, már csak azért sem, mert a magyar szakirodalomban általános értékelések már találhatók. Szükségesnek tartok azonban végigvezetni néhány gondolatot, különösen azért, hogy az uniós bíráskodás átalakításának szükségességét értelmezni lehessen. 3. Ma már talán vitán felül álló vélemény, hogy a modern alkotmányos berendezkedésű államok egyre nyilvánvalóbb tulajdonsága az együttműködésre irányuló nyitottság. Különösen Európában igaz ez, ahol sajátos viszonyrendszer alakult ki a különböző jogrendszerek között nemzetközi és szupranacionális szinten egyaránt. Kölcsönös – mondhatnám dialektikus – egymásra hatásról van szó, hiszen egyrészt a nemzetközi és szupranacionális rendszerek alkotmányos tartalommal telítődnek, másrészt viszont ezek vissza is hatnak a hagyományos értelemben vett alkotmányok tartalmára. Így nem csoda, hogy az ’állami’ minőség jogi értelemben véve, illetve az alkotmányok szintjén is szétszóródott, szétterült, több szinten elhelyezkedő hordozóelemek között oszlik meg. Nyilvánvaló, hogy kialakult a modern államiságnak egyfajta funkcionalista szemlélete, amelyet az államok egymásra utaltsága jellemez és arra készteti őket, hogy a hagyományos államon belüli munkamegosztás helyett az államok közötti kooperatív munkamegosztást válasszák, az adott feladatot mindig a megvalósulása szempontjából leghatékonyabbnak tekinthető szintre telepítve 71. Az állami szerepvállalás, a tradicionális állami feladatok módosulása, ’határátlépése’ értelemszerűen együtt jár nem csak regionális szinten – a mi esetünkben európai szinten – hanem nemzetközi színtéren is az alkotmányozás igényével. A nemzetközi jogban egyre nagyobb hangsúllyal jelennek meg szervezeti és anyagi jogi természetű alkotmányos elemek: pl. erőszak, kényszer tilalma, emberi jogok, nemzetközi büntetőjog, stb. A részletek mellőzésével megállapítható, hogy az al-
70
Magyar szövege letölthető: www.stratek.hu oldalról (Európai Füzetek sorozat, MeH Kormányzati Stratégiai Elemző Központ és a Külügyminisztérium közös kiadványa). Egyébként a konvent honlapján több nyelven is hozzáférhető: http://european-convention.eu.int 71 Ld. Stephan Hobe, Bedingungen, Verfahren und Chancen europäischer Verfassungsgebung: Zur Arbeit des Brüsseler Verfassungskonvents, Europarecht 2003/1, 2. o.
20 kotmány ma már nem csak az államhoz kötődő fogalom 72. Az alkotmány fogalma, úgy tűnik, levált az állam fogalmáról: a nemzetközi jog rendszerében is egyre jobban körvonalazódik egy alkotmányszerű intézményeket tartalmazó mag, vagyis olyan kötelezettségek csomagja, amelyek jó része erga omnes kötelezettség. A nemzetközi jog feltétlen érvényesülést kívánó szabályainak, illetve az erga omnes kötelezettségeknek az elfogadása megköveteli alkalmas jogérvényesítő mechanizmusok kialakítását, amelyek között természeténél fogva kiemelkedő helyet foglal el a bíráskodás. A nemzeti jogrendszereknek, azon belül is az alkotmányoknak a nemzetközi jogra gyakorolt hatása hatványozottan jelenik meg, ha a nemzeti jogrendszereknek illetve alkotmányoknak az Európai Unió ötven év alatt kialakult és páratlan fejlődésen keresztülment jogrendszerére gyakorolt hatásáról van szó. Nem véletlen, hogy a jogérvényesítés eszközeként számon tartott uniós bíráskodás is egyre inkább a nemzeti jogrendszerekben ismert megoldások felé fordul, szervezetét, hatásköreit, módszerét, intenzitását tekintve. Amíg a nemzetközi jog ma még – a nemzetközi közösség tagjainak jogi értelemben vett mellérendeltségéből kiindulva – nem ismeri el általános érvénnyel a kötelező bíráskodást, addig az Európai Unió jogrendje már ötven évvel ezelőtt is abból indult ki, hogy az Európai Bíróság előtti eljárások megindíthatósága nem a vitában érintett felek konszenzusán múlik, hanem – a nemzeti jogorvoslathoz hasonlóan – a jogaiban sértett fél egyoldalú döntésén. Az európai integráció működőképességét biztosítani hivatott luxemburgi bíráskodás több évtizeden keresztül bebizonyította, hogy e sajátos szerepkörnek képes megfelelni, sőt képes a rábízott jogrendszert – annak egységes értelmezése és alkalmazása érdekében – továbbfejleszteni is. Természetesen az Európai Unió bírósági rendszere, az uniós szinten működő bírói testületek átszervezése, hatásköreik pontosítása, adott esetben modernizálása időközönként ugyanúgy felmerül, mint ahogyan az alapul fekvő közösségi illetve ma már uniós jogrendszer ezt megköveteli. 4. Az Európai Unió jogorvoslati rendjének reformja nem az alkotmányozó konvent munkájában merült fel először: 2000-ben a teljes uniós intézményi reform részeként külön témakört képezett a ma már (2003. február 1.) hatályba lépett Nizzai Szerződés előkészítése során. A főként technikai természetűnek tekintett bírósági reform nem is szerepelt a közérdeklődésre számot tartó témák között. Nyilván ezen múlt az is, hogy a szélesebb nyilvánosság nem is nagyon vette észre, hogy az alapító szerződések Nizzában elfogadott módosítása véleményem szerint az uniós jogorvoslatra vonatkozó lényeges változások alapköveit rakta le. A reform időszerűségét többek között az is indokolta, hogy az Unió tagállamainak növekvő száma nyilvánvalóan tovább fogja emelni az eldöntendő ügyek számát is. Ehhez járul a Közösség hatásköreinek bővüléséből eredő várható ügyszámnövekedés: például iparjogvédelemmel, menekültügyi és bevándorlási politikával összefüggő kérdésekben. Az új tevékenységi területek mennyiségi és minőségi szempontból is újabb terhet rónak az Unió bírói szerveire 73. Az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság már ma is ’csúcsra járatva’ működik, szabad kapacitása gyakorlatilag nincsen. Mindkét bírói testület éppen ezért 2000 folyamán, saját indíttatásból, reformjavaslatokat tartalmazó előterjesztéseket készített, amelyek az Unió intézményei –főként a Bizottság – valamint a szakirodalom részéről is megkülönböztetett figyelmet kaptak. A Bizottság például független szakértőket bízott meg azzal, hogy az európai bírósági rendszer reformjának tervezetét készítsék el 74. A szakirodalom is napirendre tűzte – már jóval 2000 előtt – a kérdést 75. A javaslatok közös eleme egyrészről az eljárások időtartamának csökkentésére irányuló szándék. Másrészről az uniós bírói testületek hatáskörének bővítése a legtöbb javaslatban szerepel főként abból a megfontolásból kiindulva, hogy az íté-
72 Ld. Szalayné Sándor Erzsébet, Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról, in Európai Jog 2003/2, 9.o. 73 Ld. erről részletesebben Hans-Jürgen Rabe, Zur Reform des Gerichtssystems der Europäischen Gemeinschaften, Europarecht 2000, 811. o. és köv. 74 Német nyelvű változatát ld. Europäische GrundrechteZeitschrift 2000, 10. o. illetve a Bizottság kiegészítő állásfoglalását a bíróság reformjáról, COM (2000) 109 final, 2000. március 1. 75 Ld. Verhandlungen des 60. Deutschen Juristentages (M. Dauses), Münster 1994, Bd I., München 1994, idézi: Armin Hatje, Die institutionelle Reform der Europäischen Union – der Vertrag von Nizza auf dem Prüfstand, in Europarecht 2001/2, 164. o.
21 letek elfogadottsága, az ítéletek végrehajtásának hatékonysága nagyban függ az eljáró uniós bírói testület hatáskörének egyértelműségétől. 5. Annak ellenére, hogy néhány javaslat nem került bele az elfogadott szerződésmódosításba, az uniós jogorvoslat reformja nagy lépést tett előre Nizzában. A szervezetet és az eljárást érintő változások többek között: az Elsőfokú Bíróság ’nagykorúsítása’ hatáskörének bővítése révén, a bírói testületek összetételét és munkamódszerét illető változások, az eljárási rendet érintő rugalmasabb szabályok, de az Európai Parlamenttel bővült a privilegizált perképességgel rendelkezők köre is. Amint azt már fentebb említettem 76 (II.1.1.és 2. pont), az Európai Unió duális jogorvoslati rendszere a tagállamok eljárási joga szerint működő nemzeti bíróságokon valamint az Unió intézményi keretei között működő bírói szervek jogalkalmazó tevékenységén alapszik. Ez utóbbi, nizzai reformja után, egy institucionális értelemben kétszintű, funkcionális értelemben viszont háromfokozatú uniós szinten zajló igazságszolgáltatást jelent. 6. A reformok sora nem ért véget 2000-ben a nizzai szerződésmódosítással. Az alkotmányozó konvent munkájának 2003-ban megfogalmazódott eredménye, a „Szerződés egy európai alkotmány létrehozásáról” a jogorvoslati rendszert érintő javaslatokat is tartalmaz 77. Egyes vélemények szerint az alkotmánytervezet reformjai közül éppen a legszerényebbek érintik a bíráskodást 78. A jövőben az uniós intézményi keretben működő – tehát a nemzeti bíróságok mellett a duális uniós jogorvoslati rendszer másik elemét jelentő – bíráskodás háromszintű lesz, a tervezet I. rész 28. cikk megfogalmazása szerint. „(1) A Bíróság az Európai Bíróságból, a Törvényszékből és különös hatáskörű törvényszékekből áll. A Bíróság biztosítja a jog tiszteletben tartását az Alkotmány értelmezése és alkalmazása során.”. Az Európai Bíróság és a Törvényszék (régi nevén: Elsőfokú Bíróság) mellett a Nizzai Szerződés által már bevezetett szakbíróságok – tervezett új nevükön: különös hatáskörű törvényszékek 79 – működnek majd. A bírák és főtanácsnokok kiválasztása érdekében a tervezet speciális bizottságot kíván létrehozni, amely a jelölt személyeknek a feladatra való alkalmasságáról köteles véleményt alkotni (tervezet III-262. cikk). A jogorvoslati mechanizmust illetően csak néhány változást javasol a tervezet III. része. Így például újdonságnak számít a III-270. cikk (4) bekezdése, melynek értelmében „bármely természetes vagy jogi személy azonos feltételek mellett indíthat eljárást a neki címzett vagy őt közvetlenül érintő olyan szabályozási jellegű jogi aktus ellen, amely nem igényel végrehajtási intézkedést 80” – tehát a jelenleg hatályos szóhasználat szerinti rendelet típusú jogforrással szemben is. Az alkotmány tervezete az egyéni jogorvoslat e fenti megfogalmazásával tulajdonképpen kodifikálja az Elsőfokú Bíróság Jégo-Quéré ügyben hozott ítéletének (2002) koncepcióját, amely eltér az Európai Bíróságnak az EKSz 230. cikkével kapcsolatban eddig kialakított gyakorlatától 81. Bármennyire is sajnálatos, de az alapjogi chartának az alkotmány tervezetébe való inkorporálása ellenére (tervezet II. rész) alapjogi kereset benyújtására nincsen lehetőség. Érdemes lett volna olyan esetekre bevezetni az alapjogi keresetek lehetőségét, amikor valamely uniós jogforrás a természetes vagy jogi személy alapjogi chartában rögzített jogát sérti, és a jogsértés orvoslására más mód nincsen 82. Az uniós bírói testületek ebből eredő esetleges túlterheltségének megelőzéséhez a keresetet meghatározott feltételekhez is köthették volna. Nem mert rá vállalkozni a konvent mégsem – a hatékonyságot megkérdőjelező hiányosságnak tartom. A szerződésszegési eljárás során a jövőben gyakorlatiasabb megoldás 76 Ld. jelen tanulmány II. 1. 1. és 2. pontját. Illetve Szalayné Sándor Erzsébet, Az Európai Unió közjogi alapjai I. kötet, Dialóg-Campus, Budapest-Pécs 2003, 162-172. o. 77 Ld. főként az ezzel megbízott munkacsoport jelentéseit: CONV 636/03 (2003.03.25.), CONV 734/03 (2003. 05. 02.), stb., mind hozzáférhető a konvent fentebb jelzett honlapján. 78 Ld. Jürgen Schwarze, Ein pragmatischer Verfassungsentwurf, in Europarecht 2003/ 4, 552. o. 79 Pl. védjegyügyekben, az unió alkalmazottainak ügyében (staff-perek), stb. 80 A MeH és a Külügyminisztérium közös kiadványaként megjelent Európai Füzetek sorozatban szereplő alkotmánytervezet-szöveg III-270. cikk (4) bekezdésének szövege szerintem tévesen fordított szöveg, amennyiben ott a „…szabályozási jellegű jogi aktus ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket” fordulatnak szerintem nincsen értelme. 81 T-177/01 Jégo-Quéré ügy, EBHT 2002, II-2365 – Bizottság fellebbezése nyomán újabb ügyszám: C-263/02 P, HL 2002 C 233. 82 Ilyen értelmű javaslatot tett J. Meyer, a német Bundestag képviselője, ld. CONV 439/02.
22 alkalmazható: átalányösszeg vagy kényszerítő bírság kiszabását a tervezet értelmében a Bizottság az érintett tagállammal szemben már a szerződésszegés megállapítására irányuló keresetben kérheti a Bíróságtól, ha az uniós jogforrás implementálását érintő tagállami magatartásról van szó (III-267. cikk (3) bek.). Említésre érdemes a szubszidiaritás elvének peresítésével kapcsolatos dilemma. A tervezet szövege érintetlenül hagyja az EKSz 5. cikk második mondata, valamint az Amszterdami Szerződés idején az alapító szerződéshez csatolt jegyzőkönyv szerint fennálló hatáskörét az Európai Bíróságnak arra, hogy a szubszidiaritás elvének betartását ellenőrizze. Az a törekvés nem talált osztatlan elismerésre, amely lényegében az Unió és a tagállamok közötti hatásköri vitákat tárgyaló, a tagállami alkotmánybíróságok képviselőiből álló speciális törvényszéket – ilyen értelemben voltaképpen alkotmányos kérdésben döntő külön jogorvoslati fórumot – kívánt volna létrehozni 83. Bővül ugyan a perlésre jogosultak köre, mégpedig a nemzeti parlamentekkel, sőt esetleges kétkamarás parlament esetében bármelyik kamara önállóan lesz jogosult keresetet indítani a Bíróság előtt a szubszidiaritás védelme érdekében. A Régiók Bizottsága is keresetindítási joggal rendelkezik majd az alkotmány-tervezet illetve a hozzá csatolt jegyzőkönyv értelmében olyan jogalkotási aktusok tekintetében, amelyek elfogadásához vele konzultálni kell. Konklúzió. Minden alkotmány hiteles célja a polgárok életének rendezett, átlátható körülmények közötti szabályozása. Minden alkotmánynak akkor és csak addig van létjogosultsága, amikor és amíg erre alkalmas – függetlenül attól, hogy állam alkotmányáról, vagy nemzetközi szerveződés alkotmányáról van-e szó. Az Európai Unió alkotmánya – feltételezve a létrejöttét – a fenti célt akkor tudja megvalósítani, ha ebben a tagállami intézmények, a nemzeti parlamenttől a nemzeti bíróságig, támogatják. Az Unió duális jogorvoslati rendjére, az Európai Bíróság mellett a nemzeti bíróságok közösségi jogot/uniós jogot alkalmazó kötelezettségére eddig csak közvetve, az Európai Közösséget alapító Szerződés 10. cikkének általános lojalitás klauzulája alapján lehetett következtetni 84. Az Unió tervezett alkotmánya nem bízza e kérdést a jogértelmezésre, hanem expressis verbis megfogalmazza a nemzeti jogorvoslati rendszerek együttműködési kötelezettségét. Némi szemérmesség azért észlelhető a megfogalmazásban: a kötelezettséget természetesen a tagállamokra telepíti a tervezet 28. cikk (1) bekezdésének harmadik mondata: „A tagállamok megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog területén a hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükségesek”. E speciális és konkrét lojalitás klauzula – az Európai Unió alkotmányáról szóló szerződés aláírása és hatályba lépése után – a tagállamokat arra fogja kényszeríteni, hogy az eddig hiányos, bizonytalan nemzeti eljárásjogi szabályokat pontosítsák, árnyaltabbá tegyék, a jogorvoslat szükséges fórumrendszerét kialakítsák. Az uniós polgárok számára e rendelkezés az uniós jog érvényesülését garantáló bírói jogvédelem alanyi jogát teremtheti meg. Az Unió alkotmányáról szóló szerződés elfogadásában már csak ezért is bízni érdemes.
83 Ld. Goll/Kenntner, Brauchen wir ein Europäisches Kompetenzgericht?, in Europäische Zeitschrift der Wirtschaft (EuZW) 2002, 101. o.; Ulrich Everling, Quis custodient custodes ipsos?, in EuZW 2002, 357. o. és köv. 84 EKSz 10. cikk: „ A tagállamok minden megfelelő általános és egyedi intézkedést meghoznak annak érdekében, hogy biztosítsák azon kötelezettségek teljesítését, amelyek a jelen Szerződésből fakadnak, vagy amelyeket közösségi intézmények tevékenységei eredményeznek. A tagállamok megkönnyítik a Közösség feladatainak teljesítését. A tagállamok minden olyan intézkedéstől tartózkodnak, amely a jelen Szerződésben előírt célok megvalósítását veszélyeztetheti.”
23 4. Az egyenlő bánásmód elve és az általános diszkrimináció tilalom – az egyén legáltalánosabb védelme a közösségi jogban *
Korábbi releváns jogesetek 1/72 [1972] – Frilli 61/77 [1978] – Bizottság v. Írország (tengeri halászat-ügy) 117/76 és 16/77 [1977] – Ruckdeschel 147/79 [1980] – Hochstrass 115/78 [1979] – Knoors 136/78 [1979] - Auer 22/80 [1980] – Boussac Saint-Frères 293/83 [1985] – Gravier 222/84 [1986] – Johnston 186/87 [1989] – Cowan C-179/90 [1991] – Siderurgica Gabrielli C-398/92 [1994] – Mund & Fester C-450/93 [1995] – Kalanke C-80/94 [1995] – Wielockx C-107/94 [1996] – Asscher C-29/95 [1997] – Pastoors C-285/98 [2000] – Tanja Kreil
1. Az egyenlő bánásmód elve a közösségi jogban Az EKSz csak olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek az egyenlő bánásmód követelményét konkrét esetekre vonatkoztatják. Az egyenlő bánásmód elvének általános követelményét az Európai Bíróság gyakorlata alakította ki, mint egyfajta íratlan közösségi jogelvet (Frilli; Ruckdeschel). A gyakorlatban kialakult jogelv értelmében tehát a lényegét tekintve azonos tényállásokat tilos különbözőképpen, az egymástól eltérő tényállásokat pedig tilos azonos módon kezelni (Wielockx; Asscher). Az egyenlő bánásmód általános elve közösségi alapjogként magát a Közösséget kötelezi. A közösségi jog értelmében vett egyenlő bánásmód elve a tagállamokat viszont csak annyiban kötelezi, amennyiben azok a primer vagy szekunder közösségi jogból következő jogviszonyokba beavatkoznak, illetve a közösségi jog normáit megvalósítják, tehát érvényesítik vagy végrehajtják azokat. Az egyenlő bánásmód általános elvének sajátos megjelenési formájaként a közösségi jog az állampolgárságon alapuló általános diszkrimináció tilalmat (EKSz 12. cikk első mondata), és egy sor speciális, az egyenlő bánásmód elvét konkretizáló különleges elvet tartalmaz. Ez utóbbiak: - EKSz 34.cikk (2) bekezdés: „ A közös piacszervezés … a termelők és fogyasztók közötti minden megkülönböztetést kizár a Közösségen belül.” - EKSz 39.cikk (2) bekezdés: „ A munkavállalók szabad mozgása magában foglalja az állampolgárság alapján történő minden megkülönböztetés megszüntetését a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka-és foglalkoztatási feltételek tekintetében.” - EKSz 50.cikk harmadik mondat: „… a szolgáltatást nyújtó személy a szolgáltatásnyújtás érdekében tevékenységét ideiglenesen a szolgáltatásnyújtás helye szerinti államban is folytathatja az ezen állam saját állampolgáraira irányadó feltételek szerint.”
*
Kézirat lezárása: 2003. október
24 - EKSz 141.cikk (1) bekezdés: „… a férfiak és a nők egyenlő vagy egyenlő értékű munkáért egyenlő díjazást kapjanak.” Az Amszterdami Szerződés által bevezetet új rendelkezés értelmében a Tanács – a Közösségre átruházott hatáskörök keretén belül – megfelelő intézkedéseket tehet a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés leküzdésére (EKSz 13. cikk). Ennek a felhatalmazásnak és egyúttal felszólításnak a Tanács eleget is tett a 2000.június 29-i, 2000/43/EK irányelv 85 megalkotásával, melynek tárgya a személyek közötti, faji- vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazása. A tagállamok három év alatt kötelesek megalkotni az irányelvnek megfelelő törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseiket (2003. július 19ig). Az EKSz 13. cikkén alapuló jogforrások a primer jog szintjére telepített egyenlő bánásmód általános elvének szekunder közösségi jogi konkretizálását jelentik, az alkalmazás során specialitásuk okán tehát nem előzhetik meg az egyenlő bánásmód általános elvét, hiszen az magasabb rangú jogforrás, pusztán annak pontosítására szolgálnak. 2. Az általános diszkrimináció tilalom a közösségi jogban Az állampolgárságon alapuló diszkrimináció általános tilalma csak az EKSz alkalmazási körében érvényesül (EKSz 12. cikk első mondata). Ahhoz, hogy egy tárgykör az EKSz alkalmazási körébe esőnek minősüljön, legalább egy szerződéses rendelkezésnek léteznie kell az adott tényállásra vonatkozóan, mint például az oktatásügy (EKSz 3. cikk (1) bek. q) pont; 149. cikk; 150. cikk – ld. Gravier), vagy a fogyasztóvédelem (EKSz 3. cikk (1) bek. t) pont; 153. cikk). Ha a szóban forgó tényállás semmilyen módon nem kapcsolható egy közösségi jog által szabályozott körülményhez, akkor az EKSz 12. cikke sem alkalmazható. Az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés tilalma csak az EKSz-ben foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül érvényesülhet. Különös rendelkezésnek minősül például az EKSz 39.cikk (2) bekezdése, a 43.cikk második része, az 50.cikk harmadik mondata. Ezek a különös rendelkezések a gyakorlatban megelőzik az EKSz 12. cikkében foglalt általános diszkrimináció tilalom alkalmazását (Siderurgica Gabrielli). Ha azonban több speciális diszkriminációs tilalom ütközne egy tényállás kapcsán, az Európai Bíróság rendszeresen az EKSz 12. cikkének általános szabálya alapján dönt (Cowan). Az elv egyrészről a Közösséget kötelezi, amennyiben tilos különbséget tennie állampolgárság alapján. Másrészről pedig a közösségi jog alkalmazása során a tagállamok sem részesíthetik állampolgárságuk miatt hátrányosabb bánásmódban a több tagállam állampolgárát. Az Európai Bíróság kialakult gyakorlata szerint diszkrimináció akkor történik, ha az eltérő rendelkezéseket azonos helyzetekre, vagy ugyanazt az előírást eltérő helyzetekre alkalmazzák (Wielockx). Az EKSz 12. cikkének első mondata nemcsak a nyílt, hanem a rejtett diszkrimináció minden formáját is tiltja. A rejtett megkülönböztetés formálisan nem az állampolgársághoz kapcsolódik, hanem olyan egyéb feltételekhez, amelyeknek viszont tipikusan csak az adott tagállam állampolgárai tudnak megfelelni (Boussac Saint-Frères; Pastoors). Így például a meghatározott hosszúságú és meghatározott teljesítményű halászhajókra kiszabott halászati tilalom diszkriminatív hatású lehet, ha ezekkel az adottságokkal nem a belföldi, hanem zömében a külföldi halászhajók rendelkeznek (Bizottság v. Írország). Hasonlóképpen diszkriminatív hatású az a tagállami jogsza85 HL 2000 L 180. Az irányelv nem teljesen előzmények nélküli: a Bizottság 1995 decemberében közleményt adott ki a rasszizmusról, az idegengyűlöletről és az antiszemitizmusról, a Tanács pedig a bel-és igazságügyi együttműködés keretében 1996. június 15-én együttes fellépést fogadott el (96/443/IB, HL 1996 L 185) a rasszizmu22s és az idegengyűlölet elleni küzdelemről.
25 bály, amely lakóhely szerint tesz különbséget az alanyai között: az adott tagállamban lakóhellyel nem rendelkező személyek bizonyos fizetési kedvezményeket nem vehetnek igénybe – szemben az ott lakóhellyel rendelkezőkkel. A rejtett diszkrimináció világosan látszik: a tagállamban tartózkodó, de ott lakóhellyel nem rendelkező személyek természetesen legtöbbször külföldiek, tehát más tagállam állampolgárai, akik formálisan a helyi lakcím hiányában, ténylegesen viszont az állampolgárságuk miatt kerülnek hátrányosabb helyzetbe (Pastoors). Az általános diszkrimináció tilalom nem terjed ki az ún. fordított diszkrimináció 86 eseteire, vagyis a Közösség egyes tagállamainak saját állampolgáraikat érintő hátrányosabb bánásmódjára. Természetesen csak olyan esetben nem lehet a közösségi jog általános diszkrimináció tilalmára hivatkozni, amikor tisztán tagállamon belüli jogviszonyról van szó, amelynek még véletlenül sincs semmiféle közösségi jogi relevanciája. Az ilyen esetek kívül esnek az EKSz alkalmazási körén. Az EKSz 12. cikk első mondatának meghivatkozhatóságához tehát hiányzik egy előfeltétel. Nem zárható ki fentiek alapján az az első pillantásra furcsának tűnő helyzet, amelyben a tisztán belső jogviszony belföldi alanyai szigorúbb nemzeti előírásokat kénytelenek alkalmazni, mint az esetleg előnyösebb közösségi jogszabályra hivatkozni jogosult külföldi személyek, vagyis a többi tagállam állampolgárai. A belföldiek egymás közti viszonylatban legfeljebb az államaik alkotmányaiban rögzített egyenlő bánásmód alapelvére hivatkozhatnak. A tagállamok állampolgárai saját államukkal szemben kivételes esetben hivatkozhatnak a közösségi jog által garantált általános diszkrimináció tilalomra. Ez a speciális helyzet akkor adódik, ha egy tagállam saját állampolgára a közösségi jog által szabályozott helyzetbe kerül: tehát formálisan ugyan az adott tagállam állampolgára, ténylegesen azonban a rendszerint külföldieket jellemző helyzetben van. Ilyen például, ha ’A’ tagállam állampolgára ’B’ tagállamban való hosszabb tartózkodás után visszavándorol a saját állampolgársága szerinti (’A’) tagállamba, ahol a ’B’ tagállamban szerzett szakmai képesítését kívánja elismertetni, holott saját állama csak a belföldön szerzett képesítéseket fogadja el (Knoors; Auer). A tagállamok saját állampolgáraiktól sem tagadhatják meg a közösségi jog által szabályozott jogok garantálását, ha ezek a személyek más tagállamok állampolgáraihoz hasonló – és az EKSz alkalmazási köréhez tartozó – helyzetben vannak. Ebben az öszszefüggésben, tehát egy állampolgár akár saját államával szemben is hivatkozhat az általános diszkrimináció tilalom közösségi jogi elvére. 3. Az egyenlő bánásmód elvét és az általános diszkrimináció tilalmat sértő intézkedések jogszerűsége Sem az egyenlő bánásmód általános követelménye, sem annak különböző speciális megjelenési formái nem tartalmaznak abszolút értelemben vett diszkrimináció tilalmat. Az Európai Bíróság gyakorlata igazolja a diszkrimináció tilalom relatív voltát. A konkrét helyzetekben alkalmazott megkülönböztetés objektív körülmények között akár jogszerű is lehet (Ruckdeschel). Ezért minden egyes konkrét esetben ellenőrizni kell, hogy van-e a megkülönböztetésnek jogszerűséget eredményező objektív alapja (Hochstrass; Mund & Fester). Minél inkább az egyéntől független, általa nem befolyásolható körülmény (pl. életkor, nem) a megkülönböztetés alapja, annál szigorúbbak a diszkrimináló intézkedés jogszerűségének feltételei. A nem személyhez kötődő, hanem tárgyi alapú megkülönböztetés is csak akkor nem számít önkényes diszkriminációnak, ha arányosnak bizonyul. Annak elbírálásakor, hogy sérül-e az egyenlő bánásmód vagy a diszkrimináció tilalom követelménye, az arányosság elve alapján mindig egyfajta vagyon- vagy érdekbecslést kell végezni (Johnston; Pastoors).
86 A német szóhasználat szerint: „umgekehrte Diskriminierung”, a francia szóhasználat: „discrimination à rebours”.
26
5. Az egyén – mint a közösségi jog által szabályozott gazdasági élet szereplője *
TARTALOM I. Rész:
A személyek és szolgáltatások szabad mozgása, mint gazdasági alapszabadságok
A. Az EKSz-ben rögzített gazdasági alapszabadságok 1. Az alapszabadságok jelentősége 2. Az alapszabadságok rendszere és konvergenciájuk B. A munkavállalás szabadsága 1. A munkavállaló fogalma 2. A határon átnyúló elem követelménye 3. A közszolgálatban való alkalmazás kérdése 4. A jogosultak köre 5. Diszkrimináció tilalom és az akadályozás tilalma 6. A munkavállalókat védő tagállami kötelezettségek tág értelmezése 7. A Keck-ítélet hatása a munkavállalás szabadsága és a tagállami intézkedések közti összefüggésekre 8. A közérdek alapján indokolt korlátozások a Bíróság gyakorlatában 9. A közrendi, közbiztonsági és a közegészségügyi okok alapján indokolt korlátozások 10. Releváns másodlagos jogforrások C. A letelepedés szabadsága 1. A letelepedés fogalma 2. A határon átnyúló elem követelménye 3. A közhatalom gyakorlásában való részvétel kérdése 4. A jogosultak köre 5. Diszkrimináció tilalom és az akadályozás tilalma 6. A letelepedés szabadságát védő tagállami kötelezettségek tág értelmezése 7. A Keck-ítélet hatása 8. A közérdek alapján indokolt korlátozások a Bíróság gyakorlatában 9. A közrendi, közbiztonsági és a közegészségügyi okok alapján indokolt korlátozások 10. Releváns másodlagos jogforrások D. A szolgáltatások szabadsága 1. A szolgáltatás fogalma 2. A határon átnyúló elem követelménye 3. A közhatalom gyakorlásában való részvétel kérdése 4. A jogosultak köre 5. Diszkrimináció tilalom és az akadályozás tilalma 6. A szolgáltatások szabadságát védő tagállami kötelezettségek tág értelmezése 7. A Keck-ítélet hatása 8. A közérdek alapján indokolt korlátozások a Bíróság gyakorlatában 9. A közrendi, közbiztonsági és a közegészségügyi okok alapján indokolt korlátozások 10. Releváns másodlagos jogforrások II. Rész: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.
*
Releváns jogesetek időrendi sorrendben
152/ 73 Sotgiu [3-5, 8, 11] 155/ 73 Sacchi [6, 7/8] 2/ 74 Reyners [16/20, 21/23, 24/28] 36/ 74 Walrave&Koch [4/10, 11, 12/13, 14/15, 16/19] 67/ 74 Bonsignore [5-7] 118/ 75 Watson&Bellmann [11/12, 20, 21/22] 53/81 Levin [10-13, 15-17] 115-116/ 81 Adoui [7-8, 10-11] 286/ 82 és 26/83 Luisi&Carbone [10, 16] 94/84 Deak [21-25] 222/ 84 Johnston [16-20] 66/ 85 Lawrie-Blum [16-20, 23, 26-28] 39/ 86 Lair [19-20, 31-32, 35-37. 43] 197/86 Brown [21-23] 81/87 Daily Mail [16-21, 23] 186/ 87 Cowan [15-17] C-55/ 94 Gebhard [33-38]
Kézirat lezárva: 2005 ősz
27
I. Rész: A személyek és szolgáltatások szabad mozgása, mint gazdasági alapszabadság A. Az EKSz-ben rögzített gazdasági alapszabadságok 1. Az alapszabadságok jelentősége Az eredetileg Európai Gazdasági Közösségként létrehozott, mai nevén Európai Közösség korábban és jelenleg is elsősorban tagállamainak gazdasági integrációját megvalósítani kívánó nemzetközi szervezet. A Közösség elsőrangú célja többek között a tagállamokon belüli magas foglalkoztatottsági szint, a fenntartható és inflációt nem gerjesztő gazdasági növekedés, valamint az életszínvonal és az életminőség emelésének biztosítása. Mindezt az egységes gazdasági térség formáját öltő Közös Piac (EKSz 2. cikk) megvalósításával lehet elérni, amelyen belül az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabadon áramolhat, ahol a szabad verseny szabályai uralkodnak és közös mezőgazdasági, közlekedési és kereskedelmi politika érvényesül. A tágabb kategóriának számító Közös Piac részét képezi a Belső Piac, amelyet az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke tagállamok közötti szabad mozgását gátló akadályok eltörlése jellemez. (EKSz 14. cikk (2) bek.; 3.cikk (1) bek. c.) pont). A Belső Piac alapfilozófiája szerint a tagállamokon belül a termelési tényezők (munka, termék és pénztőke) megkeresik maguknak azt helyszínt, amely számukra a legalacsonyabb termelési illetve működési költséggel jár együtt. Ennek következtében a tagállamok és a tagállamok egyes regiói között a termelési helyszínekért versengés folyik. Az említett versengés következményeként esetleg fellépő (negatív) szociális hatások kezelésére pedig – egyúttal a termelési helyszínekért való versengés ellensúlyozására – a Közösségnek létre kellett hoznia egy szociális uniót. 2. Az alapszabadságok rendszere és konvergenciájuk Az egyes gazdasági alapszabadságok EKSz-en belüli elkülönülő szabályozása ellenére az Európai Bíróság gyakorlatában kikristályosodott az alapszabadságok konvergenciájának a gondolata. Az Európai Bíróság ezzel összefüggésben legegyértelműbben a Gebhard-ügyben (C-55/94 [1995]) fogalmazott, ahol a tagállami korlátozó intézkedéseket megengedő kimentési okok egységes feltételrendszeréről szólt, amelyeket a „szerződés által garantált összes alapvető szabadság” vonatkozásában alkalmazni enged (ld. az ítélet rendelkező részének 6.pontját). A Bíróság gyakorlatának, gondolkodásmódjának megfelelően a gazdasági alapszabadságok mindegyikének megítélésre és besorolására – kisebb eltérésekkel ugyan – az alábbi egységes logikai szerkezet alakult ki. Első lépésként mindig azt kell eldönteni, hogy melyik alapszabadság hatálya alá vonható be az adott tényállás (határokon átnyúló áruforgalom, szolgáltatás, stb.). Ezen a szinten a Bíróság – az eredetileg az áruforgalom szabadságával összefüggésben megfogalmazott, de később a többi alapszabadságra is kiterjesztett – Dassonville-formulát és Keck-formulát (Dassonville: 8/74 [1974]; Keck: C-267,268/91 [1993]) alkalmazza. Míg a Dassonville-formula tág tényállás-értelmezésre ad lehetőséget, addig a Keck-formula ezt szűkíti. Az alapszabadságok címzettjei elsősorban az állami szervek. Éppen ezért az alapszabadságok első megközelítésben tagállami intézkedésekkel szembeni védelmet kívánnak megvalósítani, de a Közösség szerveit is kötelezik. Továbbá felmerült már, viszont egyelőre még nem eléggé tisztázott az a kérdés, hogy vajon a magánszemélyeket mennyiben terheli – ha egyáltalán terheli – az alapszabadságok betartásának kötelezettsége. Az Európai Bíróság eddig követett gyakorlatában mindenesetre az alapszabadságok által kötelezett alanyoknak tekintette azokat a magánszemélyeket illetve magánintézményeket is, amelyek bizonyos kollektív érdekeket képviselnek, mint például az egyesületek, amelyek jogi autonómiájuk révén a munkavállalás vagy a szolgáltatások terén kollektív szabályokat jogosultak kibocsátani (Walrave: 36/74 [1974]; Bosman: C-415/93 [1995]). Az alapszabadságok itt kilépnek a hagyományos állam-magánszemély (verti-
28 kális) dimenzióból, és a magánszemély-magánszemély viszonylatra (horizontális közvetlen hatály) is kiterjednek. Az egyes alapszabadságok vizsgálatára a Bíróság gyakorlatában kialakult logikai sor következő lépése a tagállami beavatkozás értékelése. Itt elsősorban olyan tagállami intézkedésekről lehet szó, amelyeknek az adott alapszabadság jogosultjaira diszkrimináló vagy korlátozó hatása van. A konkrét alapszabadságok sajátosságaitól függetlenül a külföldi áruk, a munkavállalók, a szolgáltatást nyújtók és igénybe vevők, a leányvállalatok és a tőkeáramlás működését egységesen jellemzi a diszkrimináció és az akadályozás együttes tilalma. Az alapszabadságok garantálása továbbá azt a tagállami kötelezettséget is magába foglalja, amelynek értelmében a tagállamok tevőleges magatartással kötelesek a magánszemélyeknek betudható korlátozásokat elhárítani. Ebből következően az alapszabadság garantálására hivatott tagállami intézkedés elmulasztása önmagában is az alapszabadság sérelmét valósítja meg. Ez a gyakorlat, melyet az Európai Bíróság az áruforgalom szabadságának körébe tartozó ügyben alakított ki (Bizottság v. Franciaország – „agrárgazdák” –, C-265/95 [1997]), a többi gazdasági alapszabadságra is alkalmazandó. Az adott alapszabadság-tényállás értékelésének utolsó mozzanata a diszkriminatív vagy akadályozó hatású tagállami intézkedés jogszerűségének vizsgálata. Az EKSzben foglalt írott kimentési okok (pl. EKSz 30. cikk, 39. cikk (3) bek., stb.), például: közrend, közbiztonság, közerkölcs, stb. mellett az Európai Bíróság gyakorlatában kialakult ún. Cassis-formula szerinti nyomós közérdeken alapuló íratlan kimentési okokat is szemügyre kell venni. A Cassis-formulát a Bíróság ugyan szintén az áruforgalom szabadsága kapcsán fogalmazta meg (Cassis de Dijon, 120/78 [1979]), de alkalmazását kiterjeszti a többi gazdasági alapszabadságra is. A diszkriminatív vagy akadályozó tagállami intézkedések jogszerűségét megalapozó kimentési okok nem abszolút kategóriák, alkalmazhatóságuk határait a magasabb rendűnek tekintett arányosság alapelve képezi. Az EKSz-ben rögzített gazdasági alapszabadságok mindegyike tehát egységes – természetesen nem homogén, inkább párhuzamos – logikai séma alapján bírálható el.
29 B. A munkavállalás szabadsága (EKSz 39-42.cikk) Korábbi releváns jogesetek: 152/73 [1974] – Sotgiu 41/74 [1974] – Van Duyn 67/74 [1975] – Bonsignore 118/75 [1976] – Watson & Belmann 115, 116/ 81 [1982] – Adoui 59/85 [1986]- Reed 139/85 [1986]- Kempf 39/86 [1988] – Lair 33/88 [1989] – Allué C-259, 331,332/91 [1993] – Allué
36/74 [1974] – Walrave & Koch 36/75 [1975] - Rutili 53/81 [1982] – Levin 94/84 [1985] – Deak 66/85 [1986] – Lawrie-Blum 3/87 [1989] – The Queen v. Min.of Agriculture 197/86 [1988] – Brown C-308/89 [1990] – di Leo C-310/91 [1993] – Schmid
C-19/92 [1993] – Kraus
C-279/93 [1995] – Schumacker
C-415/93 [1995] – Bosman
C-473/93 [1996] – Bizottság v. Luxemburg
C-107/94 [1996] – Asscher
C-237/94 [1996] – O’Flynn
C-18/95 [1999] – Terhoeve
C-265/95 [1997] – Bizottság v. Franciaország
C-64,65/96 [1997] – Uecker
C-187/96 [1998] – Bizottság v. Görögország
C-350/96 [1998] – Clean Car Autoservice
C-1/97 [1998] – Birden
C-190/98 [2000] - Graf
C-281/98 [2000] – Angonese
A személyek szabad mozgása az EKSz által garantált négy gazdasági alapszabadság egyike (EKSz 3. cikk (1) bek.c.pont; 14.cikk (2) bek.). A közös piac működése megköveteli a személyek szabad mozgását akadályozó mindenfajta korlátozás eltörlését (EKSz 2. cikk). Az alapszabadság magában foglalja a munkavállalók szabad mozgásának jogát (EKSz 39-42. cikk), valamint az önálló mesterséget folytatók, a szabadfoglalkozásúak és a társaságok letelepedésének szabadságát (EKSz 43-48. cikk). Az alapító szerződés vonatkozó rendelkezéseit pedig rendeletek és irányelvek konkretizálják, illetve egészítik ki, amelyek a befogadó tagállam területén a jövedelemszerző gazdasági tevékenység céljából való tartózkodást szabályozzák. A munkavállalás szabadsága lehetővé teszi a munkaerő, mint klasszikus termelési tényező nagyobb mértékű mobilitását és hasznosulását a Közösség egész területén. Ma már az is egyre elfogadottabb, hogy alapjogi természetű szabadságról van szó, amely az egyénnek lehetőséget biztosít arra, hogy létfenntartását ott teremtse elő, ahol az előfeltételek számára a legkedvezőbbnek tűnnek. 1. A munkavállaló fogalma A „munkavállaló” fogalma közösségi jogi kategória, és ennek megfelelően a nemzeti jogrendszerektől függetlenül kell meghatározni és értelmezni (Levin). Definíciót azonban sem az EKSz sem pedig a végrehajtására kiadott másodlagos jogforrások nem adnak. Ennek ellenére a munkavállaló fogalmát az alapító szerződés céljaival összhangban, tehát a közösségi jogi alapján kell megadni. A Bíróság gyakorlata szerint a közösségi jog rendszerében minden olyan uniós polgárt munkavállalónak kell tekinteni, „aki más számára annak utasítása alapján meghatározott ideig díjazás fejében munkát végez” (Lawrie-Blum). Röviden tehát: utasítás alapján díjazás fejében végzett tevékenység. A jogviszony formája (közjogi vagy magánjogi), tartama (tartós vagy idénymunka) és a díjazás mértéke nem relevánsak, feltéve, hogy tényleges, effektív, nem elhanyagolható jellegű tevékenységről van szó (Levin; Birden). Ez utóbbi feltétel azt kívánja megakadályozni, hogy látszat-munkaviszonyok fenntartásával bizonyos személyek jogosulatlanul szerezzék meg maguknak a munkavállalás szabadságával együtt járó előnyöket. Érdektelen tehát, ha például a díjazás mértéke nem éri el az adott tagállamban adott időszakban szokásos létminimum összegét, vagy hogy esetleg részmunkaidős foglalkoztatásról van szó (Kempf).
30 A munkavállalás szabadsága lényegében mindenféle tevékenységgel összefüggésben releváns lehet, feltéve, hogy gazdasági célú tevékenységről van szó. Munkavállalónak minősülnek többek között a profi sportolók is, akik sporttevékenységüket díjazás ellenében hivatásszerűen gyakorolják (Bosman). Ezzel szemben a sztárfocisták, akiket esetenként konkrét labdarúgó mérkőzések lejátszására kérnek fel és ezért fizetnek nekik, a szervezőkkel nem munkaviszonyban állnak, hanem önálló vállalkozóknak minősülnek. Egyetemisták, diákok akkor tekinthetők munkavállalóknak, ha gyakornokként utasítás alapján végeznek tevékenységet. Nemzetközi szervezetek alkalmazásában álló személyekre is kiterjed a munkavállalás szabadsága (Schmid), feltéve, hogy a közösségi jog alkalmazását nem előzi meg valamilyen speciálisabb szabály. A jogellenes, vagy erkölcsi szempontból kifogásolható tevékenységet végző személyek munkavállalóvá minősítése még nem teljesen egyértelmű a Bíróság gyakorlatában (prostitúcióra vonatkozó álláspontját ld. Adoui). A munkavállalás szabadságának a letelepedés szabadságától való elhatárolásakor mértékadó szempont a vállalkozói kockázat és az utasítás hiánya. A letelepedés szabadságának lényegét jelentő önálló tevékenység megítélésekor pedig a nyereségben és veszteségben való részesedés, a munkaidő önálló meghatározása, az utasítás hiánya, a munkatársak megválasztásának szabadsága (The Queen v. Ministry of Agriculture) a fogalomalkotó ismérv. 2. A határon átnyúló elem követelménye A munkavállalás szabadságára vonatkozó közösségi szabályok alkalmazásának előfeltétele egy határon átnyúló elem megléte. Az állampolgárok saját államukkal szemben tisztán belső jogviszony esetén nem hivatkozhatnak a közösségi jog által biztosított munkavállalás szabadságára (Uecker). Következésképpen nem zárható ki a fordított diszkrimináció esete, amikor egy másik tagállambeli munkavállalóval szemben a saját állampolgár hátrányosabb helyzetbe kerül, ill. hátrányosabb helyzetben van. Ha azonban az adott tagállam saját állampolgárának körülményei az alapszabadság jogosultjainak körülményeihez hasonlóak – tehát van benne olyan elem, amely, ha közvetve is, de közösségi jog-releváns – a fordított diszkrimináció nem történhet meg (Asscher). Így például a közösségi jog által szabályozott, de más tagállamban szerzett szakmai képesítést a tagállam saját állampolgárai esetében is köteles elismerni (Kraus). Hasonló elv alapján tilos például magasabb társadalombiztosítást fizettetni azzal az állampolgárral, aki egy naptári éven belül lakóhelyét egy másik tagállamba, majd onnan visszahelyezi saját tagállamába (Terhoeve). Azok a tagállami intézkedések is közösségi jogellenesek, amelyek – bár egy adott tagállam és a saját állampolgára közötti helyzetet érintik, és látszólag a fordított diszkrimináció alkalmazásáról lehetne szó – a saját állampolgárt korlátozzák vagy akadályozzák abban, hogy egy másik tagállamban gyakorolja a munkavállalás szabadságához való jogát (Bosman). 3. A közszolgálatban 87 való alkalmazás kérdése Az EKSz 39. cikk (4) bekezdése értelmében a munkavállalás szabadságának rendelkezései nem alkalmazhatók a közszolgálatban történő foglalkoztatásra. A Bíróság gyakorlata alapján ennek az alapító szerződésbeli rendelkezésnek a hatálya csak a közszolgálatba való belépést érinti, és nem vonatkozik azon uniós polgárok munkakörülményeire, akik már valamilyen közszolgálati munkakörben állnak (Sotgiu). E kivétel értelmezése sokáig nem volt egyértelmű: egyes vélemények szerint a 39. cikk (4) bekezdése visszautal a nemzeti jogrendszerekre és átengedi a közszolgálatfogalom meghatározásának jogát a tagállamoknak. Mások viszont úgy vélték, hogy az említett jogszabályhely nem több egy szerződésben rögzített kivételnél, amelynek az egységes és szűken vett értelmezése – és ezzel együtt értelemszerűen a definíció meghatározása – az Európai Bíróság joghatóságába tartozik. Ebből következően a 39. cikk 87 A Fazekas J. (szerk): Az európai integráció alapszerződései c. kötet a ’közigazgatás’ szót használja. A ’közszolgálat’ kifejezés használata mellett döntött azonban az Igazságügyi Minisztérium által elkészíttetett EKSzfordítás, amely feltehetően a hiteles magyar fordítás lesz Magyarország csatlakozásakor. Ld.
www.im.hu/magyar/forditas
31 (4) bekezdése által alkalmazott közszolgálat-kategória a közösségi jog uralma alá tartozó fogalom és nem visszautalás a nemzeti jogrendszerekre. Időközben a Bíróság erre a kérdésre egyértelmű, stabil gyakorlatot alakított ki az alábbiak szerint. A hivatkozott alapító szerződésbeli rendelkezést a Közösség egész területén egységesen kell értelmezni és alkalmazni (Bizottság v. Luxemburg). A tagállamoknak így nincs lehetőségük arra, hogy a közszolgálat fogalmának tágításával a szükségesnél több tevékenységi formát vonjanak ki az alapító szerződés által biztosított alapszabadság alkalmazási köréből. A kivétel megalapozottságához a Bíróság igen szigorú feltételeket kíván meg. A közösségi jog által létrehozott szabad munkavállalás csak az olyan foglalkoztatásra nem alkalmazható, amely közvetlenül vagy közvetve közszolgálati funkciót testesít meg, illetve amely állami érdek vagy egyéb köztestületi érdek védelmét célzó feladat teljesítésével jár együtt. Mindehhez egy további feltétel járul: az adott foglalkozás nélkülözhetetlen jellemzője az állam és az adott alkalmazott közötti szubjektív összetartozás, bizalmi viszony. Ennek legegyszerűbb fokmérője pedig az állampolgársági jogviszony (Lawrie-Blum). A 39. cikk (4) bekezdésében rögzített kivétel azonban nem alkalmazható olyan foglalkozások esetében, amelyek ugyan állami vagy egyéb közjogi intézményekkel létesültek, de funkciójuk miatt nem jelentenek ill. nem járnak együtt a szó szoros értelmében vett közszolgálati tevékenység ellátásával (Bizottság v. Luxemburg). Ilyenek például a betegápolók, nővérek, iskolákban dolgozó tanítók és idegen nyelvi lektorok, pedagógusgyakornokok és szakorvosok. A foglalkoztatás formájának jogi természete – ti. hogy közjogi vagy magánjogi-e – nem releváns a 39. cikk (4) bek. alkalmazása szempontjából (Lawrie-Blum). 4. A jogosultak köre A munkavállalás szabadságának jogosultjai elsősorban olyan alkalmazottak, akik valamely tagállam állampolgárságával rendelkeznek (Watson&Belmann). A munkavállalók családtagjainak jogállását a 1612/68 EGK-rendelet szabályozza (HL 1968, L 257, azóta többször is módosítva). Ennek értelmében hozzátartozónak minősül a munkavállaló házastársa és a leszármazottai, akik 21 évnél fiatalabbak vagy eltartottak, továbbá a munkavállaló és házastársa felmenő ági eltartott rokonai. A fenti személyi kör állampolgárságától függetlenül jogosult a közösségi jog alapján munkavállalónak minősülő személlyel együtt a Közösség területén letelepedni (1612/68 rendelet, 10. cikk). Olyan helyzet is elképzelhető tehát, amelyben egy harmadik állam állampolgára hozzátartozói minőségében a munkavállalás szabadságával összefüggő rendelkezések hatálya alá kerül (Deak). A munkavállaló családjára vonatkozó rendelkezések alkalmazásának előfeltétele azonban az, hogy a munkavállaló a foglalkoztatás szerinti régióban a helyi munkavállalók vonatkozásában átlagosnak tekintett lakással rendelkezzen családja számára (1612/68 rendelet, 10. cikk (3) bek.). A házassághoz hasonló élettársi viszonyra azonban a rendelkezések nem alkalmazhatók (Reed). A munkavállaló gyermekeinek joguk van arra, hogy felvételt nyerjenek a befogadó tagállamnak az általános oktatásába, szakmunkástanuló és szakképzési tanfolyamaira, feltéve, ha annak a területén laknak, mégpedig az adott tagállam állampolgáraival azonos feltételekkel. Így például jogosultak lehetnek a különböző oktatási segélyekre és támogatásokra, még olyankor is, amikor a befogadó állam tanulmányi ösztöndíjával a saját állampolgárságuk szerinti államban kívánnak tanulni (di Leo). A munkavállalók mellett a munkaadók is hivatkozhatnak a munkavállalás szabadságára. Ahhoz, hogy a munkavállalók munkaviszonyuk létesítésekor és később, a munkavégzés során se kerüljenek hátrányos helyzetbe, feltétlenül szükség van arra, hogy a munkaadóknak is joguk legyen arra, hogy a közösségi jog vonatkozó rendelkezéseinek értelmében alkalmazhassák a munkavállalókat (Clean Car Autoservice). Így például az olyan tagállami rendelkezéssel szemben, amely csak e tagállam állampolgárságával rendelkező személyt enged ügyvezetői minőségben alkalmazni, a munkaadó is hivatkozhat az EKSz 39. cikkére (Clean Car Autoservice). Diákok, hallgatói jogviszonyban álló személyek másik tagállam területén való tartózkodási joga – az EKSz 39. cikke keretében – csak kétféle alapon lehetséges: vagy munkavállaló hozzátartozójaként a 1612/68 rendelet 10. cikke értelmében, vagy pedig saját
32 tevékenység révén, amely a közösségi jog szerint munkavállalói minőséget eredményez. Ilyennek minősül a tanulmányok mellett folytatott munkavégzés, még akkor is, ha viszonylag kisjelentőségű, de mégis értékelhető a tevékenység. Ezen túlmenően az Európai Bíróság a jövedelemszerző tevékenységet követő tanulmányokat is a 39. cikk hatálya alá vonta, feltéve, hogy a munkavégzés és a tanulmányok között tartalmi összefüggés van (pl. továbbképzés), vagy pedig ha a tanulmányok folytatására önhibán kívüli munkanélküliséget követően kerül sor (pl. átképzés) (Lair). A Bíróság álláspontjának célja, hogy a már megszerzett munkavállalói státus ne vesszen el, különös tekintettel a társadalombiztosítási jogosultságokra illetve egyéb szociális kedvezményekre. Amennyiben a fenti feltételek egyike sem áll fenn, úgy a tanulmányok folytatásának csak korlátozott közösségi jogi relevanciája van, éspedig az általános diszkrimináció tilalom, vagyis az EKSz 12. cikk alapján, valamint ennek (2) bekezdésére alapozott 93/96 irányelv alapján, amely a diákok tartózkodási jogáról szól. Ez utóbbi rendelkezések a munkavállalás szabadságára vonatkozó jogforrásokhoz képest másodrangúak, alkalmazásukra szubszidiárius módon kerül sor, mert csak azon hallgatók tartózkodási jogát érinti, akiknek egy másik közösségi jogi rendelkezés ezt nem biztosítja (93/96 irányelv 1. cikk). A Bíróság eddigi gyakorlata értelmében pedig a diákok tartózkodási jogát szabályozó, szubszidiárius módon alkalmazott közösségi jogi normák nem alapozzák meg az egyenlő elbánás elvét a különböző szociális juttatások terén. 5. Diszkrimináció tilalom és az akadályozás tilalma A munkavállalás szabadsága három elemet foglal magába: az állampolgárság alapján való megkülönböztetés tilalmát a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka-és foglalkoztatási feltételek tekintetében (EKSz 39.cikk (2)bek) - a tényleges állásajánlatokra való jelentkezés, és az ebből a célból a tagállamok területén való szabad mozgás és tartózkodás jogát (EKSz 39.cikk (3) bek. a-b-c) pontok) - bizonyos feltételek mellett az adott tagállam területén való maradás jogát a foglalkoztatás megszűnése után (EKSz 39.cikk (3) bek. d) pont) A munkavállalás alapszabadságának központi eleme az állampolgárságon alapuló diszkrimináció tilalma. Ez azt jelenti, hogy más tagállamból származó személy nem kerülhet a befogadó állam állampolgárainál hátrányosabb helyzetbe. A tilalom nemcsak a nyílt megkülönböztetésre, hanem a rejtett diszkriminációra is vonatkozik, tehát olyan kritériumok alkalmazásának tilalmát is jelenti, amelyek rendszeresen csak más tagállamokból érkező személyek esetén relevánsak igazán – pl. a származási hely, a lakóhely kikötése (Sotgiu). Ezért tilos például egy tagállam állampolgárát, aki egy másik tagállamban szerez munkavállalóként jövedelmet, adózási szempontból hátrányosabb helyzetbe hozni azokhoz a saját állampolgárokhoz képest, akik jövedelmük túlnyomó többségét belföldön szerzik meg (Schumacker). Hasonlóképpen az EKSz 39. cikkébe ütközik az olyan tagállami rendelkezés, amely a más tagállam területén közszolgálatban eltöltött időt nem veszi figyelembe a bértábla alapján való besorolásnál, holott egyébként a besorolásnál mértékadó szempont a munkavállaló közszolgálatban eltöltött munkaideje (Bizottság v. Görögország). Az EKSz 39. cikk (2) bekezdésében megjelölt „egyéb munka-és foglalkoztatási feltételek” fogalmát tágan kell értelmezni: a Bíróság értelmezése szerint magában foglal minden szociális és adójogi kedvezményt, valamint minden olyan juttatást is, amelyet a munkaadó önként nyújt az alkalmazottainak (Sotgiu). A férfiak és a nők egyenlő díjazásának a fentiektől elkülönülő, saját szerződéses jogalapja van, az EKSz 141. cikkében. Az egyenlőtlen bánásmód tilalma nemcsak állami normákra ill. rendelkezésekre vonatkozik, hanem kiterjed minden olyan egyéb intézkedésre is, amelynek célja az utasítás alapján végzett munka kollektív szabályozása (Walrave & Koch). Tilosnak, mert közösségi joggal ellentétesnek számít többek között az is, ha különböző nem állami szervezetek – pl. sportegyesületek – alapszabályaikban közvetlen vagy közvetett diszkriminációt eredményező rendelkezéseket alkalmaznak (Bosman). A közösségi jog által biztosított munkavállalás szabadságába ütközött például az a rendelkezés egyes sportegyesületek alapszabályaiban, amelynek értelmében a labdarúgó-bajnokságok során csak három -
33 ’idegenlégiós’ – tehát másik tagállamból származó játékos – játszhatott. Kollektív vagy egyéni megállapodás vagy bármely más kollektív rendelkezés a foglalkoztathatóságról, a foglalkoztatásról, a díjazásról és más munka- vagy elbocsátási feltételekről érvénytelen, amennyiben a másik tagállam állampolgárait illetően megkülönböztető feltételeket határoz meg vagy engedélyez (1612/68 rendelet 7. cikk (4) bek.). A 1612/68 rendelet konkretizálja a közösségi jog értelmében munkavállalónak minősülő személyekkel kapcsolatos egyenlő elbánás elvét a foglalkoztathatóság, és a munkafeltételek tekintetében. Az egyenlő elbánás kötelezettsége kiterjed a díjazás, az elbocsátás, illetve munkanélkülivé válás esetén az újra elhelyezés vagy újrafoglalkoztatás feltételeire valamint magában foglalja ugyanazokat a szociális és adó előnyöket, mint amire a hazai munkavállalók jogosultak (1612/68 rendelet 7. cikk (1) és (2) bek.). Ez utóbbi előnyök körén minden olyan kedvezményt érteni kell, amely a hazai munkavállalót munkavállalói minősége miatt vagy egyszerűen belföldi lakóhelye miatt illeti meg. E kedvezmények állampolgárságra tekintet nélkül történő garantálásával a közösségi jog azt a célt kívánja elérni, hogy megkönnyítse a munkavállalói mobilitást a Közösség egészének területén (Deak). A szociális előnyök nyújtását a befogadó tagállam nem teheti attól függővé, hogy az illető személy e tagállam területén bizonyos ideig már munkavállalóként dolgozott-e vagy sem (Lair). A más tagállamból érkező munkavállalóknak a hazai munkavállalókkal azonos feltétek szerint van joguk szakiskolai képzésben és átképzéseken részt venni (1612/68 rendelet 7. cikk (3)bek.). Az alapító szerződés és a vonatkozó másodlagos jogforrások számára az elvi alapot tehát a hátrányos megkülönböztetés tilalma képezi. Az Európai Bíróság az utóbbi években követett gyakorlatával azonban túllépett ezen az alapon, és egyre inkább úgy tűnik, hogy a munkavállalás szabadságát nemcsak diszkrimináció tilalomként fogja fel, hanem továbbfejlesztette azt, és tágabban értelmezi, ti. már az akadályozás ill. korlátozás tilalmát is beleérti az alapszabadságba. A Bíróság álláspontja szerint ugyanis bármilyenfajta intézkedés, amely egy másik tagállamban való munkavállalást akadályozza vagy korlátozza – függetlenül attól, hogy van-e vagy nincs diszkriminatív hatása – ellentétes az EKSz 39. cikkével. A Bíróságnak az 1995-ben, a Bosman-ügyben hozott ítélete volt az a lépés, amely a munkavállalás terén addig elfoglalt álláspontokat némiképpen módosította. A sport világát erőteljesen érintő ügyben a vita azon kérdés körül forgott, hogy menynyiben érintik a profi labdarúgásban ismert és alkalmazott átigazolási szabályok a labdarúgók munkavállalási szabadságát. Az olyan szélsőséges esetekre vonatkozóan, amelyekben az egyik tagállamból a másikba való átigazolás a különösen magas átigazolási díjak miatt hiúsul meg, a Bíróság a következő álláspontot képviselte. Az EKSz 39. cikkével ellentétesnek tekint minden olyan rendelkezést, amely szerint egy munkavállaló, munkaszerződésének lejárta után csak akkor vállalhat munkát egy másik tagállamban lévő munkaadónál, ha az új munkaadó a korábbi munkaadónak bizonyos összeget fizet. Tekintettel arra, hogy az előbbi rendelkezés állampolgárságtól függetlenül minden munkavállalóra alkalmazandó szabály volt – tehát nem volt rejtett diszkriminációnak tekinthető, nem sérült az egyenlő bánásmód elve. A Bíróság álláspontja ezért úgy értelmezhető, mint amely a munkavállalás szabadságát immár nemcsak diszkrimináció tilalomnak tekinti, vagyis nemcsak az egyenlő elbánást követeli meg, hanem mindenfajta akadályozást vagy korlátozást is tilt, függetlenül attól, hogy a szóban forgó kifogásolt intézkedés állami vagy más, netán magán eredetű intézkedés-e (Angonese). 6. A munkavállalókat védő tagállami kötelezettségek tág értelmezése Az alapszabadságok megvalósítása során nemcsak az államra visszavezethető korlátozó intézkedések tilosak. A tagállamoknak ti. maguknak kell minden olyan intézkedéssel, szabállyal szemben is fellépniük (aktív védelem!), amelyek nem az állam tevékenységéből erednek, hanem amelyek magánszemélyekre vezethetők vissza. A tagállamoknak e kötelezettségük teljesítése során minden szükséges és alkalmas lépést meg kell tenniük annak érdekében, hogy az alapszabadságok megvalósulását garantálják (Bizottság v. Franciaország). Ha azonban egy tagállam nyilvánvalóan és tartósan nem tesz eleget ennek a kötelezettségnek, akkor a Bíróság értelmezése szerint ez a magatartás az alapszabadságból eredő tagállami kötelezettség megszegését jelenti (Bizottság v. Franci-
34 aország). A Bíróság által az áruforgalom szabadsága kapcsán kifejlesztett elv – a fentiekben zárójelben jelzett jogeset az áruforgalom szabadságát érintő ügy – a többi gazdasági alapszabadságra, így a munkavállalás szabadságára is vonatkozik. E tág értelmezés alapján a tagállamok például arra is kötelezettek, hogy egy tagállamban vagy esetleg egy adott régióban megjelenő, idegengyűlölet keltésére alkalmas cselekményekkel, szabályokkal szemben fellépjenek, mert az ilyenek által teremtett légkör visszatarthatja más tagállamok munkavállalóit attól, hogy a szóban forgó tagállam területén éljenek a munkavállalás szabadsága adta lehetőségeikkel. 7. A Keck-ítélet hatása a munkavállalás szabadsága és a tagállami intézkedések közti összefüggésekre Az Európai Bíróságnak a Keck-ügyben megfogalmazott elveit értelemszerűen a munkavállalás szabadságára is alkalmazni kell. A Bíróság erre eddig pusztán jelzésszerűen utalt (Bosman). Tekintettel azonban arra, hogy a munkavállalás szabadságát ma már nemcsak diszkrimináció tilalomnak, hanem elég tágan értelmezett akadályozás tilalomnak is tekintjük, szükségesnek tűnik a védelem alá eső intézkedések körének a Keckelvek értelmében való szűkítése. A munkavállalás szabadságának rendelkezései – a fentiek alapján – nem terjednek ki tehát az olyan tagállami intézkedésekre: - amelyek a más tagállamból érkező munkavállalók számára a munkaerő-piaci kereslet-kínálathoz való hozzáférést ténylegesen nem akadályozzák (Graf) [mérce a tényleges akadályozás megítéléséhez], - amelyek minden érintett munkavállalóra megkülönböztetés nélkül hatnak [mérce a normatív diszkrimináció méréséhez] és - amelyek a hazai munkavállalók és a más tagállamból érkező munkavállalók foglalkoztatásának feltételeit ténylegesen egyenlő módon befolyásolják [mérce a tényleges diszkrimináció méréséhez]. 8. A közérdek alapján indokolt korlátozások a Bíróság gyakorlatában A nem diszkriminatív hatású tagállami korlátozó intézkedések a munkavállalás szabadsága terén akkor megengedhetők, ha azt nyomós közérdek indokolja, és az arányosság követelménye nem sérül (Bosman). A Bíróság ezzel az értelmezéssel a Cassisformula elveit kiterjesztette a munkavállalás szabadságára is. Újabban a Bíróság pedig egyre inkább kiterjeszteni látszik a nyomós közérdekre való hivatkozás lehetőségét esetenként még diszkriminatív tagállami rendelkezésekre is. A munkavállalás szabadsága terén tehát úgy tűnik, hogy a Bíróság nem támaszkodik teljes egészében a Cassisformula elveire, hanem döntésében és érvelésében azt is szempontként kezeli, hogy az esetleges hátrányos megkülönböztetés nem indokolható-e valamilyen objektív körülménnyel (O’Flynn, Clean Car Autoservice). Ha igen, akkor elfogadja azt, és nem tekinti közösségi jogsértésnek. A Bíróság gyakorlata alapján nyomós közérdeknek számít például az adórendszer összhangjának megőrzése vagy az egyetemek szabályszerű igazgatásának igénye (Allué). A Bíróság íratlan korlátozási okokat is elfogad. Ennek alapján tehát a munkavállalás szabadságát korlátozó tagállami intézkedések akkor megengedettek, ha - nincs közösségi jogi norma, - az adott tagállami intézkedésre pedig szükség van azért, mert - valamilyen nyomós közérdek azt megkívánja és - a tagállami intézkedés nem eredményez megkülönböztetést, tehát nem érinti diszkriminatív módon a belföldiek ill. más tagállam állampolgárainak munkaviszonyát. 9. A közrendi, közbiztonsági és a közegészségügyi okok alapján indokolt korlátozások (EKSz 39.(3) bek.) A tagállamok csak az EKSz 39.cikk (3)bekezdésének értelmében jogosultak a munkavállalás szabadságának közösségi jogon alapuló rendjét korlátozni. Ez az alapító szerző-
35 désbeli rendelkezés felsorolja azokat a kivételeket, amelyek megalapozhatják a tagállami korlátozó rendelkezések bevezetését, illetve fenntartását: közrend, közbiztonság és közegészségügy. A három fogalom ebben az összefüggésben a közösségi jog által meghatározott kategória, nem feltétlenül esik egybe a nemzeti jogrendszerekben ismert definíciótartalommal. A közösségi jog rendszerében a közrendet – mint a munkavállalás alapszabadságának korlátozását megalapozó indokot – szűken kell értelmezni. Éppen ezért az egyes tagállamok nem jogosultak a Közösség szerveinek ellenőrzése nélkül egyoldalúan és többféleképpen meghatározni a tartalmát. A tagállamok arról azonban már maguk dönthetnek, hogy a közrenddel, a közbiztonsággal illetve a közegészséggel összefüggésben milyen célokat kívánnak védeni (Van Duyn). Tagállamonként, adott időszakban eltérőek lehetnek azok a körülmények, amelyek között a közrendre való hivatkozással bizonyos tevékenységek kivonhatók a szabad munkavállalás köréből. A Bíróság a tagállamok által megjelölt célt, mint az alkalmazott kivétel indokát csak abban az esetben fogadja el, ha az „ténylegesen és kellőképpen súlyosan veszélyezteti” a közrendet, közegészséget vagy közbiztonságot (Rutili). Az uniós polgárok munkavállalás céljából való beutazását ill. tartózkodási jogát egy másik tagállamban a Bíróság csak akkor engedi korlátozni, ha az érintett tagállam a korlátozás okaként megjelölt, kifogásolt magatartást saját állampolgáraira nézve is tiltja ill. korlátozza és ennek érdekében szankciókat fogad el és effektív intézkedéseket foganatosít velük szemben is (Adoui – a prostitúcióra vonatkozóan). A szabad munkavállalás korlátozását eredményező okokat a 64/211 irányelv konkretizálja. Az irányelv meghatározza azokat a közrenddel, közbiztonsággal és közegészségüggyel kapcsolatos speciális előírásokat, amelyek a külföldiek beutazásának és tartózkodási jogának korlátozását megalapozhatják azzal a szándékkal, hogy a tagállamok számára egyfajta közös nevezőt adjon ezek megítélésekor. 1. cikkének (1) bekezdése szerint az irányelv hatálya mindazon személyekre kiterjed, akik az EKSz szerinti szabad munkavállalás, letelepedés és a szolgáltatások szabadságának körébe vonhatók. A 3. cikk (1) bekezdése értelmében a tartózkodást megszüntető intézkedés csak az érintett, konkrét egyén személyes magatartására (pl. bűncselekmény elkövetője, prostituált) alapozható (Bonsignore). A 3. cikk (2) bekezdése értelmében pusztán egy büntetőjogi ítéletre ilyen korlátozó intézkedést azonban alapozni nem lehet. A beutazást megtagadó illetve az első tartózkodási engedély kiadását elutasító tagállami intézkedés alapját az irányelv 4. cikke értelmében csak olyan betegségek vagy fogyatékosságok képezhetik, amelyeket az irányelv melléklete felsorol (pl.: aktív stádiumban lévő tuberkulózis, szifilisz, fertőző betegségek, súlyos szellemi fogyatékosság, stb.). Ha azonban egy személy már rendelkezik tartózkodási engedéllyel és az említett betegségek vagy fogyatékosságok csak ezután lépnek fel, a tartózkodási engedélyt visszavonni ill. az adott tagállam területéről az érintett személyt kiutasítani pusztán ilyen okból nem lehet. Az irányelv 8. cikke az érintett személyeknek a tartózkodási engedély meghosszabbítását elutasító illetve kiutasításról rendelkező tagállami intézkedésekkel szemben megadja a területi állam állampolgárainak nyitva álló jogorvoslati lehetőségeket – a közösségi jogban ismert általános diszkrimináció tilalom, illetve az egyenlő elbánás elve jegyében. 10.Releváns másodlagos jogforrások Az EKSz 40. cikke felhatalmazza a Közösség jogalkotó szerveit arra, hogy az EKSz 251. cikke alapján (ma ez már az együttdöntési eljárás keretében történik), a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően – irányelvek és rendeletek formájában a munkavállalás szabadságának megvalósításához szükséges intézkedéseket megalkossák. Ennek alapján születettek meg az alábbi fontosabb releváns másodlagos jogforrások: - 1612/68/EGK rendelet (1968. október 15.) a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról 88
88
HL 1968 L 257, 1968. október 15.
36 -
64/221/EGK irányelv (1964. február 25.) a külföldiek beutazására és tartózkodására vonatkozó, a közrend, közbiztonság illetve közegészség szempontjából indokolt különleges előírások összehangolásáról 89 - 68/360/EGK irányelv (1968. október 15.) a tagállami munkavállalók és családjaik Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről 90. A munkavállalóknak a foglalkoztatás megszűnését követően a fogadó államban való maradásának jogát (EKSz 39. cikk (3) bek. d.pont) a Bizottság által kiadott végrehajtási rendelet szabályozza: - 1251/70/EGK rendelet (1970. június 29.) a munkavállalók jogáról, hogy az alkalmazotti jogviszony megszűnését követően az illető tagállam területén maradjanak 91 (azóta többször módosítva). Az EKSz 42. cikke alapján a Tanács az EKSz 251.cikkében megállapított eljárásnak megfelelően a szociális biztonság területén megalkothatja a szükséges intézkedéseket és létrehozhatja azt az eszközrendszert, ami ezt a célt szolgálja. - 1408/71/EGK rendelet (1971. június 14.) a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségben mozgó munkavállalókra és családtagjaira történő alkalmazásáról 92 (azóta többször módosítva). A fenti rendelet nem hoz létre egységes közösségi szintű társadalombiztosítást, pusztán az eltérő tagállami társadalombiztosítási rendszerek összehangolásából indul ki és kiterjed minden elképzelhető szociális juttatásra: pl. anyasági, rokkantsági, betegségi, öregségi ellátásokra, foglalkozási ártalmakból eredő betegségekkel összefüggő járadékokra, temetési segélyre, családi pótlékra, munkanélküli segélyre, stb. Két fő rendező elv betartását követeli meg a fenti rendelet: ezek az összesítés elve és a költségek arányos elosztásának elve, mint a társadalombiztosítási jogosultságok megszerzésének és fenntartásának elvei. Mindegyik elv az adott tagállam állampolgáraival azonos elbánást követeli meg, az összesítés elve alapján az egyes tagállamok területén munkaviszonyban töltött időtartamok összeadódnak, az arányos elosztás elve pedig az érintett tagállamok közti méltányos teherelosztást jelenti.
89 90 91 92
HL HL HL HL
1964 1968 1970 1971
B 056, 1964. február 25. L 257, 1968. október 15. L 42, 1970. június 29. L 149, 1971.június 14.
37
MUNKAVÁLLALÁS SZABADSÁGA
Tényállás
Nincs közösségi jogi harmonizációs szabály
Munkavállalás az EKSz. 39. cikke alapján
Határon átnyúló elem
Közszolgálatban való alkalmazás tilalma az EKSz. 39. cikk (4) bek. alapján
A szabad munkavállalás korlátozása
Nem diszkriminatív hatású korlátozás
Állampolgárságon alapuló nyílt vagy rejtett diszkrimináció
Kimentés
Nyomós közérdek által indokolt korlátozás vagy
Közrend, közbiztonság és közegészség érdekében való korlátozás EKSz. 39. cikk (3) bek.
Korlátozás arányosságának követelménye
38
C. A letelepedés szabadsága (EKSz 43-48. cikk) Releváns jogesetek:
2/74 [1974] – Reyners 71/76 [1977] – Thieffry 115/78 [1979] – Knoors 107/83 [1984] – Klopp 79/85 [1986] – Segers 81/87 [1988] – „Daily Mail” C-221/89 [1991] – Factortame II.
36/75 [1975] – Rutili 30/77 [1977] – Bouchereau 136/78 [1979] – Auer 197/84 [1985] – Steinhauser 20/87 [1987] – Gauchard 204/87 [1988] - Bekaert
C-369/90 [1992] – Micheletti
C-60/91 [1992] – Morais
C-147/91 [1992] – Laderer C-1/93 [1994] – Halliburton C-55/94 [1995] – Gebhard
C-330/91 [1993] – Commerzbank C-418-420/93 [1996] – Semeraro C-34-36/95 [1997] – De Agostini
C-101/94 [1996] – Bizottság v. Olaszország
C-80/94 [1995] – Wielockx
C-107/94 C-250/95 C-264/96 C-212/97 C-203/98 C-235/99 C-268/99
C-70/95 [1997] – Sodemare C-265/95 [1997] - Bizottság v. Franciaország
[1996] [1997] [1998] [1999] [1999] [2001] [2001]
– – – – – – –
Asscher Futura Participations Imperial Chemical Industries (ICI) Centros Bizottság v. Belgium Kondova Jany
C-63/99 [2001] – Gloszczuk C-257/99 [2001] – Barkoci, Malik
A letelepedés szabadsága a személyek szabad mozgásának a munkavállalás szabadsága melletti másik lehetséges formája (EKSz 3. cikk (1) bek.c.pont; 14.cikk (2)bek.). Az önálló – más utasításától nem függő – jövedelemszerző tevékenységet folytatók számára kívánja megadni azt a lehetőséget, hogy tisztán gazdasági, megtérülési szempontok alapján válasszák meg tevékenységük vagy vállalkozásuk színhelyét a Közösség földrajzi határain belül. A gazdasági és társadalmi mobilitást, a tagállamok gazdaságainak összefonódását kívánja előmozdítani (Gebhard).
1. A letelepedés fogalma A szabad letelepedés magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő megkezdésére és folytatására, vállalkozások, társaságok alapítására és irányítására, a letelepedés országának joga által saját állampolgáraira előírt feltételek szerint (EKSz 43. cikk (2) bek.). A letelepedés szabadsága ennek értelmében tehát tényleges gazdasági tevékenység tartós, határozatlan időre tervezett gyakorlása egy másik tagállam területén (Factortame II). A „letelepedés” fogalma közösségi jog kategória, amely tágan értelmezendő és megadja a Közösséghez tartozó személyeknek azt a jogot, hogy stabilan berendezkedve és folyamatosan gazdasági haszonszerző tevékenységet folytassanak állampolgárságuktól vagy honosságuktól eltérő másik tagállam területén (Gebhard; Sodemare). A letelepedés országának gazdasági életébe, jogi rendjébe való betagozódásnak nem előfeltétele az, hogy az önálló jövedelemszerző tevékenységet folytató személy kizárólag az adott tagállamban telepedjen le. A letelepedés szabadsága körébe eső tevékenységek egyszerre több tagállamban is folytathatók (Klopp). Alapvető feltétel a tevékenység gazdasági jellege és jövedelemszerzésre irányuló célja. Nem releváns azonban a letelepedés fogalomkörébe való besorolásnál az, hogy ténylegesen keletkezik-e nyereség vagy nem. Az alapszabadság a szabad foglalkozásként végezhető tevékenységekre valamint a kisipari, kézműipari tevékenységekre értendő. Az önálló, nem utasításra történő munkavégzés különbözteti meg a letelepedés szabadságát a személyek szabad mozgásának másik formáját, az előzőekben tárgyalt mun-
39 kavállalás szabadságától. A köznyelvben szabadfoglalkozásúaknak nevezett személyi kör nincs munkaadói utasításhoz kötve: saját döntése alapján, saját kockázatra végzi tevékenységét. A tevékenység önálló jellegének megítélésekor támpontként szolgál: a nyereségben és veszteségben való részesedés, a munkaidő szabad meghatározása, utasítás hiánya, a munkatársak megválasztásának szabadsága. A letelepedés szabadságát a tartós kritériumokat nélkülöző, eseti tevékenységekre vonatkozó szolgáltatások szabadságától (EKSz 49-55. cikk) a tevékenység folyamatos, tartós gyakorlása és a befogadó tagállam jogrendszerébe való betagozódása különbözteti meg. A szóban forgó tevékenység megítélésekor mértékadó szempont a tartósság, a gyakoriság, a rendszeresen visszatérő jelleg illetve a folyamatosság (Gebhard). A tőkeműveletek és a letelepedés szabadsága egymást kiegészítő szabadságok. Az EKSz 43. cikk (2) bekezdése egyértelművé teszi azt, hogy a letelepedés szabadságának gyakorlása közben szükségessé váló beruházások, finanszírozási műveletek, tőkeátutalások a tőke-és fizetési műveletekre vonatkozó alapító szerződésbeli rendelkezések (EKSz 56-60. cikk) hatálya alá tartoznak. 2. A határon átnyúló elem követelménye Az olyan tényállások, amelyeknél tisztán tagállami, belső jogviszonyok jelennek csak meg és hiányzik a határon átnyúló elem, a letelepedés szabadságára vonatkozó közösségi jogi szabályok nem alkalmazhatók. A fordított diszkrimináció – tehát a hazai állampolgár hátrányosabb megítélése, ha nincs határon átnyúló elem – a letelepedés szabadságának körébe tartozó tevekénységek esetében megengedett (Gauchard; Morais). A hazai állampolgár is hivatkozhat azonban a letelepedés szabadságára saját államával szemben olyankor, ha tevekénysége valamilyen közösségi jog-releváns elemet érint, még akkor is, ha ez az összefüggés csak közvetett. Ilyennek értékeli az Európai Bíróság többek között annak a hazai állampolgárnak a helyzetét, aki egy másik tagállamban szerzett diplomával kíván önálló jövedelemszerző tevékenységet folytatni a saját állampolgársága szerinti államban (Knoors; Auer – állatorvosi diploma). 3. A közhatalom gyakorlásában való részvétel kérdése Valamely tagállamban a közhatalom gyakorlásához tartósan vagy időlegesen kapcsolódó tevékenységekre a letelepedés szabadságának rendelkezései nem alkalmazhatók (EKSz 45. cikk). A Bíróság a közhatalom kategóriát azonban szűken értelmezi, és csak azt tekinti a fogalomhoz tartozónak, ami közvetlenül és specifikusan a közhatalmi tevékenység konkrét gyakorlását jelenti (Reyners). Ebből kifolyólag a kivétel főszabályként nem egész szakmacsoportokat vesz ki a közösségi jog hatálya alól, hanem pusztán meghatározott tevékenységeket. Ha viszont az adott foglalkozást teljes egészében a közhatalmi jelleg uralja, és nincs lehetőség a megkülönböztetésre, akkor akár egy egész szakmacsoport is a közösségi jog szabályain kívül rekedhet (Reyners). A Bíróság a következetesen szűken értelmezett közhatalom fogalom megítélésekor abból indul ki, hogy a szóban forgó tevékenység a tagállam érdekeinek megóvásához, ill. külső és belső védelméhez feltétlenül szükséges tevékenység-e (Reyners). Nem releváns viszont az, hogy az adott közhatalmi tevékenységet állami alkalmazott vagy esetleg megbízás alapján magánszemély ill. annak alkalmazottja gyakorolja-e. Közhatalminak tekintett tevekénység a legtöbb tagállamban például a bírák, bírósági végrehajtók, a közjegyzők tevékenysége. Az ügyvédi tevékenység azonban nem vonható a közhatalom fogalma alá, tehát erre a tevékenységi formára a letelepedés szabadságának rendelkezéseit alkalmazni kell. 4. A jogosultak köre A letelepedés szabadságának rendelkezéseit olyan természetes személyekre kell alkalmazni, akik valamely tagállam állampolgárai (Laderer). A közösségi jog alkalmazása szempontjából irreleváns az, ha az érintett személy a tagállami állampolgárság mellett egy harmadik állam, tehát nem tagállam állampolgárságával is rendelkezik (Micheletti). Továbbá az sem releváns, hogy az érintett személy lakóhelye a Közösség területén, vagy pedig azon kívül, egy harmadik államban található. A lakóhely kérdése csak akkor lesz
40 mértékadó szempont, ha nem főtelephely, hanem például képviselet, fiók vagy leányvállalat alapításáról van szó. Ilyen esetben ugyanis az EKSz 43. cikk (1) bekezdésének második mondata szerint a tagállami állampolgárság mellett a Közösség felségterületén lévő lakóhely is előfeltételnek számít. Jogosultnak tekintendők továbbá nemcsak azok a személyek, akik a közösségi jog értelmében vett letelepedés kifejezett szándékával jelennek meg egy másik tagállam területén, hanem azok is, akik munkavállalóként már e tagállam területén tartózkodnak, csak önálló jövedelemszerző tevékenység folytatására kívánnak áttérni a jövőben (EKSz 44. cikk (2) bek. d.pont). Az önálló jövedelemszerző tevékenységet folytató személy házastársa valamint 21 évesnél fiatalabb gyermekei számára a közösségi szabályok tartózkodási jogot biztosítanak: erről rendelkezik a 73/148/EGK irányelv 93 a tagállami állampolgároknak a Közösség területén való utazási és tartózkodási korlátozásainak megszüntetéséről a letelepedés és a szolgáltatások szabadságának gyakorlása során. Az irányelv alkalmazása kiterjed olyan hozzátartozókra is, akik nem rendelkeznek egyetlen tagállam állampolgárságával sem. A letelepedés szabadsága jogi személyekre is alkalmazandó (EKSz 48. cikk). A közösségi jogi értelemben vett jogi személy fogalma azonban tágabban értelmezendő, mint azt általában az egyes belső jogok teszik. Az EKSz 48. cikk második mondata értelmében többek között a letelepedés jogosultjainak köréhez tartozik minden polgári és kereskedelmi jog szerint létrejött társaság, szövetkezet, egyéb, a köz-és magánjog hatálya alá tartozó jogi személy egyaránt. Az alapszabadság alkalmazásának előfeltétele azonban az, hogy az érintett jogi személy valamely tagállam jogszabályai alapján létrehozott társaság legyen, amelynek létesítő okirata szerinti székhelye, központi ügyvezetése vagy üzleti tevékenységének fő helye a Közösség területén van (EKSz 48. cikk első mondat). Ugyanúgy, mint a természetes személyek esetében az állampolgárság, a jogi személyeknél egy tagállam jogrendszeréhez való tartozásnak a fenti elemek a feltételei, egyúttal a közösségi jog letelepedésre vonatkozó szabályai alkalmazásának nélkülözhetetlen kritériumai (Commerzbank). A non-profit szervezetek, a tisztán karitatív szervezetek nem tartoznak a letelepedés szabadságának jogosultjaihoz (Sodemare). A letelepedés szabadsága elsősorban a tagállamok területén sorra kerülő társaságalapításokra terjed ki. Fióktelepek, leányvállalatok csak akkor kerülnek az alapszabadság hatálya alá, ha az anyavállalat központi székhelye valamely tagállam területén található (EKSz 43. cikk (1) bek. második mondata). Harmadik államban bejegyzett külföldi társaságok leányvállalatai akkor hivatkozhatnak a letelepedés szabadságára, ha az adott leányvállalat valamely tagállamban annak joga szerint regisztrált székhellyel rendelkezik, és egy további tagállamban kíván fióktelepet, képviseletet vagy még egy leányvállalatot létrehozni. Ebben az összefüggésben a társaság tagjainak illetve a részvényeseknek az állampolgársága nem releváns (Factortame). 5. Diszkrimináció tilalom és az akadályozás tilalma A letelepedés szabadsága első megközelítésben a belföldiekkel egyenlő elbánás kötelezettségét foglalja magában. Az általános diszkrimináció tilalom (EKSz 12. cikk (1) bek.) konkretizálásaként az alapszabadság által kedvezményezett személyi körnek – a letelepedés országának joga által a saját állampolgáraira előírt feltételek szerint – jogában áll gazdasági tevékenységet önálló vállalkozóként megkezdeni és folytatni, vállalkozásokat (így különösen társaságokat) alapítani és irányítani (EKSz 43. cikk (2) bek.). Tilos a nyílt, állampolgárságon alapuló diszkrimináció. A letelepedés szabadságára hivatkozni kívánó jogi személyek esetében pedig a letelepedés országának joga nem tehet különbséget aszerint, hogy a jogi személy fő székhelye (központi igazgatásának helye) belföldön, vagy egy másik tagállamban van-e (Bizottság v. Olaszország „értékpapír-ügynök; Bizottság v. Belgium). A más tagállamból érkező vállalkozókat tilos a belföldi vállalkozóknál szigorúbb feltételeknek alávetni. A megkülönböztetés tilalma nemcsak az ebbe a körbe tartozó jövedelemszerző tevékenységgel közvetlenül összefüggő körülményekre, hanem egyéb kísérőjelenségekre is kiterjed. Az ilyen kísérőjelenségekkel kapcsolatban alkalmazott diszkrimináció ugyanis 93
HL 1973 L 172, 1973. május 21.
41 alkalmas lehet arra, hogy az alapszabadság körébe eső jövedelemszerző tevékenység megkezdésétől vagy folytatásától elriasszon. A letelepedés országának minden olyan jogszabálya érintett lehet, amely alkalmas arra, hogy a tevékenység megkezdését vagy folytatását közvetve vagy akár közvetlenül befolyásolja, mint például az üzleti célú ingatlanbérlet szabályozásának kérdése (Steinhauser). A letelepedés országának diszkriminatív szabályai a letelepedés szabadságának sérelmét eredményezhetik például egy társaság ügyvezetőjére vonatkozó eltérő társadalombiztosítási rendelkezések esetében (Segers), az önálló vállalkozók ingatlanszerzése illetve ingatlaneladása (Halliburton), vagy a szociális célú lakáshoz jutásra (Bekaert) vonatkozó eltérő rendelkezek esetén. Ugyanígy a letelepedés szabadságára vonatkozó közösségi jogi szabályok hatálya alá tartoznak a hajók (Factortame II) vagy repülőgépek (Bizottság v. Belgium) lajstromozására és üzemeltetésére vonatkozó tagállami előírások, amennyiben olyan közlekedési eszközökről van szó, amelyek a letelepedés szabadságának körébe tartozó gazdasági tevékenység gyakorlásához szükségesek. A letelepedés szabadságának követelménye kiterjed azokra a rejtett diszkriminációt eredményező tagállami rendelkezésekre is – tehát ezek is tilosak – , amelyek ugyan függetlenek az állampolgárságtól, de amelyeket más tagállamból származó állampolgárok rendszerint nem tudnak teljesíteni (Asscher). Ilyenek például azok az előírások, amelyek bizonyos engedélyek kiadását belföldi lakóhely meglétéhez kötik (Bizottság v. Belgium). Rejtett diszkriminációnak minősül továbbá adott tevékenység folytatásához nélkülözhetetlen működési engedély kiadásának megtagadása annak ellenére, hogy a másik tagállamban megszerzett felsőfokú diploma egyenértékűségét a letelepedés országának illetékes hatóságai már elismerték (Thieffry). A tagállamoknak természetesen joguk van adott tevékenység folytatását meghatározott diplomához, vizsgabizonyítványhoz, vagy egyéb képesítést igazoló okirathoz kötni, illetve csak bizonyos szakmát gyakorlók számára megengedni, de egy másik tagállamban szerzett ismereteket és minősítéseket sem lehet teljesen automatikusan figyelmen kívül hagyni, ezeket a konkrét ügy elbírálásakor meg kell vizsgálni (Gebhard). A társaságokra vonatkozó letelepedési szabadság a fentiekkel szemben azonban korlátozottabb jogi keretek között zajlik: a tagállamok eltérő társasági jogi szabályai miatt eddig még nem alakult ki egy egységes közösségi szintű rendszer. A tagállami társasági jogok harmonizációja mellett egy egységes közösségi társasági jogi forma tervének eddigi legnagyobb eredménye a Tanács 2137/85/EGK rendelete 94 az „ Európai Gazdasági Érdekegyesülésről” 95, melynek legérdekesebb tulajdonsága, hogy közösségi identitású társasági formáról van benne szó, nem pedig tagállami jogalanyiságúról. Egy európai részvénytársaságról (societas europaea) 96, viszont, mint szintén közösségi identitású társasági formáról nagyon hosszú ideig csak feltételes módban lehetett csak beszélni. 2001-ben sikerült a Tanácsnak a societas europaea-ról rendeletet alkotnia 97. Az előzőekben említett próbálkozások ellenére általában véve a társaságok alapítására és a székhelyük áthelyezésére továbbra is az eltérő tagállami szabályozásokat kell alkalmazni. A Daily Mail-ügyben 1988-ban hozott ítéletében az Európai Bíróság álláspontja azt volt, hogy a tagállamok nemzeti joga nem akadályozhatja meg illetve nem korlátozhatja egy társaság teljes átköltözését egy másik tagállamba. A közösségi jog akkori értelmezése szerint (Daily Mail) azonban a letelepedés szabadságáról szóló rendelkezések nem adják meg a társaságoknak azt a jogot, hogy egy adott tagállamban bejegyzett székhelyüket – amely a cég adminisztratív-igazgatási központjának tekintendő – egy másik tagállamba helyezzék át úgy, hogy a társaság megőrizze eredeti identitását, tehát továbbra is az alapítás helye szerinti tagállamban honos jogi személy maradjon. Egy társaság el-ill. átköltözése esetén tehát az eredeti alapítás helye szerinti tagállam joga megkövetelheti az adott társaság ottani megszüntetését és a céltagállam joga szerinti újraalapítást.
94
HL 1985 L 199, 1985. július 25. European Economic Interest Grouping (EEIG), Europäische Wirtschaftliche Interessenvereinigung (EWIV) 96 Az első tervezet közösségi szinten: Proposal for a regulation on the Statute for a European Company, COM (89) 268 final. Ezt további kiegészítések, módosítások követték. 97 2157/2001/EK tanácsi rendelet (2001.október 8.) az európai részvénytársaságról (SE), HL 2001 L 294 – a rendelet hatálybalépésének időpontja 70.cikkének értelmében: 2004.október 8. 95
42 Az Európai Bíróság egyik tíz évvel későbbi ítélete kapcsán azonban felmerül a kérdés, hogy újabban nem kíván-e korábbi értelmezésének egy másik irányt adni. Az 1999-ben lezárt Centros-ügy (Centros) tényállása szerint dán állampolgárok Nagy-Britanniában egy társaságot alapítottak, amely azonban ott, a székhely szerinti tagállamban semmilyen üzleti tevékenységet nem folytatott, de Dániában fióktelepet kívánt létrehozni. A valódi célja ennek a megoldásnak az volt, hogy a társaságalapításra előírt szigorú dániai szabályokat – különösen a törzstőke befizetésére vonatkozóan – a dán állampolgárságú alapítók elkerüljék. A dán hatóságok ezért aztán a dán társasági jog tudatos és szándékos megkerülése miatt megtagadták a nagy-britanniai székhelyű anyavállalat dániai fióktelepének bejegyzését. A Daily Mail-üggyel ellentétben a Centros-ügyben a Dániában létrehozni kívánt „fióktelep” de facto a társaság székhelyének volt tekintendő, amely tehát az alapítás szerinti tagállamtól független másik tagállamba települt. A Centros-ügyben az Európai Bíróság – a korábbiaktól némiképpen eltérő érvelést alkalmazva – úgy fogalmazott: önmagában az a tény, hogy bármely tagállambeli állampolgár abban a tagállamban alapít társaságot, ahol számára a legkedvezőbb feltételek mellett teheti ezt meg, és fióktelepet attól eltérő tagállamban hoz létre, még nem jelenti a letelepedés szabadságának visszaélésszerű alkalmazását (Centros). Az Európai Bíróság ezzel elfordulni látszik a hagyományosan elfogadott székhely elvtől 98, de az érvelést nem viszi konzekvensen végig az alapítás elvéig. Az Európai Bíróság ezzel az ítéletével nagy valószínűséggel feléleszti a társaságok székhelyeire irányuló versengést a tagállamok között. Ez a jelenség is kihangsúlyozza egy európai (részvény)társasági forma, a fent már említett „societas europaea” létrehozásának szükségességét, nem utolsó sorban azért, hogy a közösségi jog által eddig megtűrt taktikázásoknak véget lehessen vetni. A letelepedés szabadsága nem merül ki a puszta diszkrimináció tilalomban, hanem az Európai Bíróság gyakorlatának köszönhetően egyfajta akadályozási tilalommá nőtte ki magát. Eszerint az olyan nem diszkriminatív tagállami intézkedések is a letelepedés szabadságának hatálya alá tartoznak, amelyek az önálló gazdasági tevékenység folytatását korlátozzák vagy az adott tevékenység gyakorlásának vonzerejét csökkentik (Gebhard). 6. A letelepedés szabadságát védő tagállami kötelezettségek tág értelmezése A letelepedés szabadsága kiterjed azokra az esetekre is, amelyekben a tagállam nem tett meg mindent annak érdekében, hogy elhárítsa azokat az akadályokat, illetve korlátozásokat, amelyek nem az államra, hanem magánszemélyekre vezethetők vissza. A tagállamok minden szükséges és megfelelő intézkedést kötelesek megtenni annak érdekében, hogy területükön az alapszabadság megvalósulását garantálják (Bizottság v. Franciaország). A letelepedés szabadságát akadályozó cselekmények elhárítására vagy megszüntetésére leginkább alkalmas intézkedésekről való döntés elsősorban a tagállamok joga. Ha azonban egy tagállam „nyilvánvalóan és makacsul” elmulasztja a szükséges és megfelelő lépések megtételét, ezzel megsérti az alapszabadság garantálására irányuló kötelezettségét (Bizottság v. Franciaország). Az eredetileg az áruforgalom szabadságával öszszefüggésben kialakult elv – ti. a tagállamok tevőleges magatartással kötelesek az alapszabadságot akadályozó és magánszemélyeknek betudható korlátokat elhárítani – a letelepedés szabadságára is alkalmazandó. Ebből eredően tehát egy tagállam például köteles fellépni az olyan kilengésekkel szemben, amelyek egy tagállam egészének, vagy akár csak egy régiójának területén a vállalkozások számára barátságtalan hangulatot teremtenek, és ezzel elriasztják a többi tagállamból érkező, társaságot alapítani kívánó személyeket. 7. A Keck-ítélet hatása Az Európai Bíróságnak a Keck-ügyben hozott ítélete alapján kialakult elvek a letelepedés szabadságára is értelemszerűen alkalmazandók. Tekintettel arra, hogy a letelepe98 A társaságok honosságának, identitásának megállapításául szolgáló elvek, illetve az alkalmazandó jog szempontjából releváns tények: székhely illetve az alapítás szerinti állam joga.
43 dés szabadsága mára már az akadályozás tilalmát is magába foglalja, a védeni kívánt tárgykörnek a Keck-formula szerinti korlátozása célszerűnek tűnik. Az Európai Bíróság eddig csak – az adott tagállamban tevékenykedő összes gazdasági szereplőt egyformán kötelező – nyitvatartási időkkel kapcsolatban nyilatkozott úgy, hogy azokat nem tekintette az EKSz 43. cikkébe ütközőnek, mert a nyitvatartási időknek a letelepedés szabadságára gyakorolt hatása „túl bizonytalan és túlságosan közvetett” (Semeraro). Az üzletek nyitvatartására vonatkozó tagállami előírások – mint termékértékesítési körülmények, ha az áruforgalom kapcsán kialakult Keck-formula szóhasználatát idézzük – nem vonhatók az EKSz 28.cikkének hatálya alá, nem tekinthetők mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek. Az Európai Bíróság a letelepedés szabadsága terén a fenti megállapítással párhuzamot vonva megállapítja, hogy az üzletek nyitvatartására vonatkozó tagállami előírások nem tartoznak az EKSz 43.cikkének hatálya alá sem. A fentiek értelmében nem jelentik a letelepedés szabadságának korlátozását az olyan tagállami intézkedések, amelyek 1. a külföldi vállalkozónak belföldön való letelepedési jogát ténylegesen nem akadályozzák (tényleges akadályozás), 2. a gazdaság működésében részt vevő minden szereplőre megkülönböztetés nélkül alkalmazandók (normatív diszkrimináció) és 3. a belföldi vállalkozókra valamint a más tagállamból származó vállalkozókra ténylegesen egyenlő mértékben hatnak (tényleges diszkrimináció). 8. A közérdek alapján indokolt korlátozások a Bíróság gyakorlatában A letelepedés szabadságát akadályozó nem diszkriminatív tagállami intézkedések akkor megengedhetőek, ha azok nyomós közérdek védelmére születnek és az arányosság elve nem sérül (Gebhard; Centros). Az Európai Bíróság tehát a Cassis-formulát a letelepedés szabadsága körében is alkalmazni kívánja. A Bíróság az utóbbi években egyre gyakrabban vizsgálja a diszkriminatív tagállami intézkedéseket is abból a szempontból, hogy vajon alapos-e azok esetében a közérdekre, mint nyomós indokra való hivatkozás (Futura Participations; Saint-Gobain) – holott a Cassis-formula voltaképpen csak a nem diszkriminatív tagállami intézkedések esetében engedi meg az esetleges kimentést, a diszkriminatívakat eleve kizárja. Ez az ítélkezési gyakorlat egy kissé összemossa az írott és íratlan kimentési okokat. Az Európai Bíróság a két kimentési okcsoportot – az EKSz 46. cikkében foglalt írott, és a nyomós közérdekkel magyarázható íratlan kimentési okokat – egyenrangúnak kezelve egymás mellett vizsgálja őket (Imperial Chemical Industries; Saint-Gobain). 9. A közrendi, közbiztonsági és közegészségügyi okok alapján indokolt korlátozások A letelepedés szabadságát érintő diszkriminatív és nem diszkriminatív tagállami rendelkezések egyaránt jogszerűek lehetnek közrendi, közbiztonsági és közegyészségügyi okokból (EKSz 46.cikk (1) bek.). Bár az EKSz szóhasználata kifejezetten azokat a diszkriminatív tagállami intézkedéseket említi, amelyek: „különleges elbánást írnak elő a külföldi állampolgárokra nézve”, a dolgok logikájából eredően azonban a nem diszkriminatív tagállami intézkedések szintén jogszerűek lehetnek, ha a fenti kimentési okok valamelyike fennáll – az Európai Bíróság éppen ezért a megkülönböztetés nélküli tagállami intézkedéseket is az EKSz 46.cikkének (1) bekezdése alapján értékeli (De Agostini). Az írott kimentési okok mindegyikét szűken értelmezi az Európai Bíróság – tekintettel arra, hogy ezek mindegyike az alapvetőnek számító gazdasági szabadságát korlátozását valósítja meg. A közrend fogalmának meghatározása első körben és bizonyos mértékig a tagállamok joga, amelynek azonban közösségi jogi korlátai vannak (Adoui). Az EKSz 46.cikk (1) bekezdését konkretizálja a 64/221/EGK irányelv 99 – a külföldiek beutazására és tartózkodására vonatkozó, a közrend, közbiztonság illetve közegészség szempontjából indokolt kü99
HL 164 B 056, 1964.február 25.
44 lönleges előírások összehangolásáról –, amely korlátozza a tagállamok cselekvési szabadságát, amennyiben a külföldieket a közrendre való hivatkozással csak meghatározott feltételek esetén engedi kiutasítani. Ezek alapján a közrend vagy a közbiztonság védelme érdekében foganatosított tagállami intézkedés csak akkor tekinthető jogszerűnek, ha arra az érintett személy konkrét személyes magatartása ad okot (64/221/EGK irányelv 3. cikk (1) bek.). Önmagában egy büntetőjogi ítélet még nem alapozza meg a közrendre vagy közbiztonságra hivatkozó kiutasítást – generálprevenciós indok tehát nem elegendő (64/221/EGK irányelv 3. cikk (2) bek.). Az érintett személy adott tagállamban való tartózkodása a társadalom alapérdekeit ténylegesen és súlyosan kell veszélyeztesse ahhoz, hogy a kimentési okra hivatkozva kiutasítható legyen (Rutili, ld. jelen fejezet III.; Bouchereau). A közegészségügy terén bizonyos veszélyes és fertőző betegségek megalapozhatják (de például a szerzett immunhiányos betegségek nem) a beutazás megtagadását, de az arányosság elvének ekkor is érvényesülnie kell (Bizottság v. Olaszország). A letelepedést korlátozó tagállami intézkedés arányosságának megítélésekor alapvető szempont, hogy a letelepedés országa saját állampolgáraira nézve is rendelkezik-e megfelelő korlátozó előírásokkal (Adoui). Így például prostitúció miatt kiutasításra csak akkor kerülhet sor, ha a letelepedés országa saját állampolgárai esetében is mindent megtesz annak érdekében, hogy a prostitúciót megfelelő eszközökkel visszaszorítsa. 10.Releváns másodlagos jogforrások 100 Az önálló vállalkozói tevékenység megkezdésének és folytatásának megkönnyítése érdekében a Tanács számos irányelvet bocsátott ki, amelyek az oklevelek, bizonyítványok és a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismerését szolgálják (EKSz 47. cikk (1) bek.). Feltétlenül említést érdemelnek ezek közül az alábbi, vertikális – tehát egyes szakmacsoportokra koncentráló – harmonizációs irányelvek: - 85/384/EGK irányelv (1985. június 10.) az építészmérnöki oklevél, bizonyítvány és a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismeréséről, valamint a letelepedés és szolgáltatásnyújtás szabadságának tényleges gyakorlását elősegító intézkedésekről 101; - 93/16/EGK irányelv (1993. április 5.) az orvosok szabad mozgásának elősegítéséről, illetve az orvosi oklevelek, bizonyítványok és képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismeréséről 102; - 98/5/EK irányelv (Európai Parlament és Tanács, 1998.február 16.) az ügyvédi hivatásnak a képesítés megszerzése országától eltérő tagállamokban történő folyamatos gyakorlásának elősegítéséről 103 A szakmáktól független, horizontális harmonizációt megvalósító tanácsi irányelvek közül a legfontosabbak: - 89/48/EGK irányelv (1988. december 21.) a legalább hároméves szakoktatást és szakképzést lezáró felsőfokú oklevelek elismerésének általános rendszeréről 104; - 92/51/EGK irányelv (1992. június 18.) a 89/48/EGK irányelvet kiegészítve, a szakoktatás és szakképzés elismerésének második általános rendszeréről 105. - 1999/42/EK irányelv (Európai Parlament és Tanács, 1999. június 7.) a liberalizációról és az átmeneti rendelkezésekről szóló irányelvek hatálya alá tartozó foglalkozásokkal
100 A jelen alpontban felsorolt közösségi jogszabályok magyar nyelven már hozzáférhetők az Igazságügyi Minisztérium honlapján keresztül: http://www.im.hu, a minisztérium fordítási programja keretében elkészült jogforrások között. 101 HL 1985 L 223 102 HL 1993 L 165 103 HL 1998 L 77. Az irányelv megszületésének igen hosszú előélete van, amelynek igazi motorja elsősorban az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata volt (2/74 Reyners, 71/76 Thieffry, 222/86 Heylens, 340/89 Vlassopoulou, 107/83 Klopp, 292/86 Gullung, C-55/94 Gebhard, C-1968/98 Luxemburg v. Európai Parlament és Tanács), másodsorban az igen lassan és nehezen megindult másodlagos jogalkotás ebben a tárgyban jelzi az ügyvédi hivatás igen erőteljes tagállami sajátosságaihoz való ragaszkodást. 104 HL 1989 L 19 105 HL 1992 L 209, legutóbbi módosítását ld. HL 1997 L 184
45 kapcsolatban a képesítések elismerésére szolgáló rendszer létrehozásáról és a képesítések elismerésére szolgáló általános rendszerek kiegészítéséről 106. A Tanács felhatalmazást kapott irányelvek kibocsátásra a tagállamok olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek összehangolására, amelyek tárgya az önálló vállalkozói tevékenység megkezdése és folytatása (EKSz 47. cikk (2) bek.). Ennek megfelelően a Tanács számos koordinációs irányelvet bocsátott ki, amelyek zöme nemcsak a letelepedés szabadságának, hanem a szolgáltatások szabadságának hatálya alá tartozó tevékenységeket is érintik.
106
HL 1999 L 201
46
Letelepedés szabadsága
Tényállás Nincs közösségi jogi harmonizációs szabály
Munkavállalás az EKSz. 43. cikk értelmében
Határon átnyúló elem
Közhatalomban való alkalmazás tilalma az EKSz. a 45. cikk (1) bek. alapján
A letelepedés szabadságának korlátozása
Nem diszkriminatív hatású korlátozás
Állampolgárságon alapuló nyílt vagy rejtett diszkrimináció
Kimentés
Nyomós közérdek által indokolt korlátozás
Közrend, közbiztonság és közegészség érdekében való korlátozás EKSz. a 46. cikk (1) bek. alapján
A korlátozás arányosságának követelménye
47 D. A szolgáltatások szabadsága (EKSz 49-55. cikk) Korábbi releváns jogesetek 2/74 [1974] – Reyners 33/74 [1974] – van Binsbergen 155/73 [1974] – Sacchi 110-111/78 [1979] – van Wesemael 52/80 [1980] – Debauve 279/80 [1981] – Webb 115-116/81 [1982] – Adoui 286/82 és 26/83 [1984] – Luisi & Carbone 292/86 [1988] – Gullung 352/85 [1988] – Bond van Adverteerders 186/87 [1989] – Cowan 263/86 [1988] – Humbel C-154/89 [1991] – Bizottság v. Franciaország C-180/89 [1991] – Bizottság v. Olaszország C-198/89 [1991] – Bizottság v. Görögország C-288/89 [1991] – Gouda C-76/90 [1991] – Säger C-159/90 [1991] – Grogan C-20/92 [1993] – Hubbard C-109/92 [1993] – Wirth C-275/92 [1994] – Schindler C-43/93 [1994] – Vander Elst C-45/93 [1994] – Bizottság v. Spanyolország C-34-36/95 [1997] – de Agostini C-265/95 [1997] – Bizottság v. Franciaország C-384/93 [1995] – Alpine Investments C-55/94 [1995] – Gebhard C-134/95 [1997] – USSL v. INAIL C-222/95 [1997] – Parodi C-398/95 [1997] – SETTG C-118/96 [1998] – Safir C-158/96 [1998] – Kohll C-264/96 [1998] – Imperial Chemical Industries (ICI) C-274/96 [1998] – Bickel & Franz C-410/96 [1998] – Ambry C-224/97 [1999] – Ciola
C-348/96 [1999] – Calfa
A szolgáltatások szabadsága lehetőséget ad arra, hogy a határon átlépve egy másik tagállamban bizonyos fajta tevékenységet – szolgáltatást – anélkül is végezni illetve nyújtani lehessen, hogy ahhoz a másik tagállamban hosszasabb időre be kelljen rendezkedni. A szolgáltatások szabadsága ugyanúgy az Európai Közösség egyik gazdasági alapszabadsága (EKSz 3. cikk (1) bek. c. pont; 14. cikk (2) bek.), amely kiegészíti a munkavállalók szabad mozgását és az önálló vállalkozók letelepedési szabadságát. A gazdasági folyamatok részét képező szolgáltató szektor jelentőségének és súlyának növekedése – az eredetileg egyfajta tartalék-tényállásnak tekintett – alapszabadság felértékelődéséhez vezetett. A szolgáltatások szabad áramlásának biztosítása kezdetben ugyanis elsősorban azt a célt szolgálta, hogy minden olyan gazdasági tevékenység a közösségi jog hatálya alá kerüljön, ami egyébként nem volt a többi gazdasági alapszabadság körébe vonható. 1. A szolgáltatás fogalma Az EKSz értelmében szolgáltatásnak minősül a rendszerint díjazás ellenében végzett ipari vagy kereskedelmi jellegű, továbbá kézműipari illetve szabadfoglalkozásúként végzett tevékenység, feltéve, hogy nem tartozik az áruk, a tőke és a személyek szabad mozgására (munkavállalás és letelepdés) vonatkozó rendelkezések hatálya alá (EKSz 50. cikk). A szolgáltatás lényeges fogalmi ismérve a tevékenység, ezáltal különböztethető meg tudniillik a szolgáltatás az áruforgalom szabadságától, hiszen ez utóbbi fizikailag megfogható tárgyak határon átnyúló kereskedelmére terjed ki. Amennyiben bizonyos tárgyak – pl. nyomtatványok, reklámkiadványok, lottószelvények – úgy lépik át a határt,
48 hogy azok a hozzájuk kapcsolódó szolgáltató tevékenységtől egyáltalán nem függetleníthetők – pl. lottószelvények egyik tagállamból a másikba történő továbbítása –, úgy a tényállás egésze a szolgáltatás szabadságára vonatkozó rendelkezések szerint kezelendő (Schindler). A közösségi jog többek között szolgáltatásnak tekinti az ügynöki tevékenységet, a gyógyászati szolgáltatást, az idegenvezetést, a rádiós és televíziós műsorszórást, a biztosítási tevékenységet, a szállásadásra irányuló tevékenységet, a mérnöki és építőipari tevékenységet. A szolgáltatások felkínálása, reklámozása is a szolgáltatások szabadságának hatálya alá tartozik, amennyiben a reklámot a szolgáltatás nyújtója rendelte meg és a reklámozó valamint a reklámozott tevékenység között kellően szoros kapcsolat mutatható ki (Grogan). Az Európai Bíróság gyakorlata szerint az olyan tevékenységek, amelyek káros jellegük miatt minden tagállamban tiltott tevékenységnek számítanak, nem tekinthetők a közösségi jog által védett szolgáltatásnak. A Bíróság expressis verbis pusztán annyit állapított meg, hogy nem tekinti feladatának az adott tevékenységet törvényesnek tekintő és azt megengedő nemzeti jogalkotói értékítéletet saját megítélésével behelyettesíteni (a terhesség megszakítására vonatkozóan: Grogan; a szerencsejátékokra vonatkozóan: Schindler). Ez a fajta bírói joggyakorlat azonban nem eredményezheti azt a következtetést, mely szerint bizonyos tevékenység egyik tagállamban szolgáltatásnak minősülhet – mert ott a nemzeti jogalkotó törvényesnek tekinti –, míg egy másik tagállamban ugyanaz a tevékenység nem minősül szolgáltatásnak – mert itt viszont a nemzeti jogalkotó illegálisnak tekinti azt. Egy ilyen következtetés a közösségi jog tagállamokbeli egységes alkalmazásának követelményét eklatáns módon sértené. A szolgáltatás közösségi jogi kategória, éppen ezért egységes meghatározást és értelmezést igényel. A szolgáltatások szabadsága nem terjed ki a szállítmányozási és közlekedési szektorban folytatott tevékenységekre (EKSz 51. cikk (1) bek.), az alapító szerződés ugyanis külön rendelkezik a közlekedéspolitikára vonatkozó speciális szabályokról (EKSz 70-80. cikk). A banki és biztosítási szolgáltatások alapvetően a közösségi jog értelmében vett szolgáltatások körébe tartoznak (Safir). Amennyiben azonban a tőkemozgások liberalizációjával összefüggésben kialakított közösségi jogi rendelkezések az adott banki és biztosítási tevékenységet korlátozzák, a tényállást már nem a szolgáltatások szabadságára, hanem a tőkemozgás szabadságára vonatkozó közösségi jogi rendelkezések szerint kell megítélni (EKSz 51. cikk (2)bek.; Parodi). A letelepedés szabadságától való elhatárolás leglényegesebb ismérve a tevékenység ideiglenes jellege (EKSz 50. cikk harmadik mondat). Az ideiglenesség megítélése nemcsak a szóban forgó tevékenység időtartamától, hanem annak gyakoriságától, rendszeresen ismétlődő jellegétől is függ. A szolgáltató tevékenység átmeneti jellege nem zárja ki azt, hogy a szolgáltatást nyújtó a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamban a tevékenység végzéséhez szükséges mértékben infrastrukturális hátteret – pl. iroda, rendelő, ügyvédi iroda – létesítsen (Gebhard). A közösségi jog csak a rendszerint díjazás ellenében nyújtott szolgáltatásokra terjeszti ki a szolgáltatás szabadságának szabályait (EKSz 50. cikk első mondat; Humbel). Az ellenszolgáltatás és a szolgáltatás gazdasági értéke között elfogadható arányosságnak kell fennállnia. Tekintettel arra, hogy az EKSz szóhasználata a „rendszerint” kifejezést is alkalmazza, ezért nincs kizárva az sem, hogy konkrét esetben akár olyan szolgáltatás is a közösségi jog hatálya alá tartozik, amelyért nem kell díjat fizetni. Az ellenszolgáltatást általában a szolgáltatást igénybe vevő teljesíti, de nem feltétlenül és nem mindig őt terheli ez a kötelezettség (Bond van Adverteerders). Az államilag finanszírozott – tehát a diákok által rendszerint ingyenesen igénybe vehető – oktatási és képzési formák éppen az ellenszolgáltatás hiánya miatt nem tekinthetők a közösségi jog értelmében vett szolgáltató tevékenységnek. Ennélfogva a diákok az ingyenes állami oktatási szolgáltatást igénybe vevő alanyokként nem hivatkozhatnak az EKSz szogáltatások szabadságára vonatkozó rendelkezéseire (Humbel). Más a helyzet azonban akkor, ha magániskolák, magánegyetemek illetve egyéb magánkezdeményezésű oktatási és képzési tevékenységet végző intézmények szolgáltatásairól van szó, hiszen ezek gazdasági haszonszerzés céljából (is) szerveződnek (Wirth).
49
2. A határon átnyúló elem követelménye A szolgáltatások szabadságára vonatkozó rendelkezések alkalmazásának további alapvető feltétele a határon átnyúló fogalmi elem megléte. Ezt figyelembe véve az alábbi esetcsoportok képzelhetők el: 1. A szolgáltatást nyújtó megy a szolgáltatást igénybe vevő tagállamába (aktív szolgáltatás). Az EKSz 50. cikk (3) bekezdése ezt az esetcsoportot nevezi meg kifejezetten, amennyiben lehetőséget ad a szolgáltatást nyújtó személynek arra, hogy a szolgáltatásnyújtás érdekében tevékenységét ideiglenesen a szolgáltatásnyújtás helye szerinti államban folytassa. 2. Az Európai Bíróság gyakorlata következtében azonban további esetcsoportok is a közösségi jog védelme alá kerültek: a passzív szolgáltatás esetében a szolgáltatást igénybe vevő megy a szolgáltatást nyújtó tagállamába (Luisi & Carbone; Cowan). Ebbe a körbe tartozik például a szállásadó tevékenység, a gyógyturizmus, beleértve az esetenkénti orvosi ellátás igénybevételét is másik tagállam területén (Kohll). 3. A harmadik esetcsoportban csak maga a szolgáltatás lépi át a határt (személytől független szolgáltatás). Az ilyen típusú szolgáltatások körébe tartoznak a banki és biztosítási szolgáltatások (Alpine Investments) – természetesen amennyiben nem a tőkemozgás szabadságának hatálya alá vonandók (EKSz 51.cikk (2) bek.) –, valamint a rádiós és televíziós műsorszórás (Sacchi; a kábeltelevíziózásra vonatkozóan: Debauve). 4. Az Európai Bíróság joggyakorlata szerint a fenti három esetcsoport kombinációjából egy negyedik szolgáltatás-típus is adódhat: a szolgáltatás nyújtója és igénybe vevője, valamint a szolgáltatás maga egyaránt egy harmadik tagállamban van (aktív-passzív szolgáltatás kombinációja). Tipikus példája a turistacsoportokat kísérő saját idegenvezető tevékenysége (Bizottság v. Franciaország [1991]; Bizottság v. Olaszország; Bizottság v. Görögország). A szolgáltatások szabadságára vonatkozó rendelkezések akkor nem alkalmazhatók, ha az adott szolgáltatásra irányuló tevékenység egyetlen lényeges eleme sem tartalmaz határon átnyúló elemet (Debauve; USSL v. INAIL). 3. A közhatalom gyakorlásában való részvétel kérdése Valamely tagállamban a közhatalom gyakorlásához tartósan vagy időlegesen kapcsolódó tevékenységekre a szolgáltatások szabadságára vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatók (EKSz 55. cikk). A Bíróság a közhatalom kategóriát szűken értelmezi, és csak azt a szolgáltatást tekinti a fogalomhoz tartozónak, ami közvetlenül és specifikusan a közhatalmi tevékenység konkrét gyakorlásához kötődik (Reyners). Ebből kifolyólag a kivétel főszabályként nem egész szakmacsoportokat vesz ki a közösségi jog hatálya alól, hanem pusztán meghatározott tevékenységeket. Ha viszont az adott tevékenységet teljes egészében a közhatalmi jelleg uralja, és nincs lehetőség a különbségtételre, akkor akár egy egész szakmacsoport a közösségi jog szabályain kívül rekedhet (Reyners). A közhatalomra vonatkozó kivétel a közegészségügy keretében végzett bizonyos szolgáltatásokra ( járványmegelőzés, kötelező oltások, stb.), a közoktatás és köznevelés terén végzett bizonyos tevékenységekre (pl. iskolák és felsőoktatási intézmények által gyakorolt „hatósági” tevékenységek: diploma kibocsátása, stb.), a közbiztonság szerveinek tevékenységére (pl. rendőrség) valamint bizonyos jogi tevékenységekre terjed ki (pl. közjegyzői hitelesítés). Az EKSz 55.cikkének közvetítésével fennálló közhatalmi klauzula alkalmazásáról azonban a tagállamok szabadon dönthetnek: akár úgy is, hogy az említett tevékenységek gyakorlását nem kívánják kivonni a szolgáltatások szabadságának megengedő közösségi jogi szabályai alól.
4. A jogosultak köre
50 A szolgáltatások szabadsága minden olyan természetesen személyre kiterjed, aki valamely tagállam állampolgárságával és valamely tagállamban lakóhellyel rendelkezik. Ehhez a körhöz tartoznak azok a személyek is, akik két tagállam állampolgárságával is rendelkeznek: az ilyen kettős állampolgárok az egyik vagy másik tagállamban is hivatkozhatnak a szolgáltatások szabadságának rendlekezéseire (Gullung). A természetes személyekkel azonos elbírálás alá esnek a jogi személyek, akik szintén a szolgáltatás szabadságának alanyai lehetnek. E jogi személyek valamely tagállam jogszabályai alapján létrehozott olyan társaságok lehetnek, amelyek létesítő okirat szerinti székhelye, központi ügyvezetése vagy üzleti tevékenységének fő helye a Közösség területén van (EKSz 55. cikk alapján az EKSz 48. cikk első mondata szerint). Ebbe az alanyi körbe beleértendők a Közösség területén kívüli székhellyel rendelkező anyavállalatok jogilag önálló leányvállalatai is – bizonyos feltételek mellett. A közösségi jognak a szolgáltatások szabadságára vonatkozó rendelkezései csak olyan természetes vagy jogi személyek esetében alkalmazhatók, akik ill. amelyek egyúttal valamely tagállamban letelepedettnek számítanak. Jogi személy esetében ez a kritérium akkor teljesül, ha a társaság tevékenysége tényleges és tartós kapcsolatban van a területi tagállam gazdaságával. Tehát a Közösségen kívüli államban létesített anyavállalat jogilag önálló leányvállalata a Közösségen belül akkor hivatkozhat a szolgáltatások szabadságára, ha tevékenysége tényleges és tartós kapcsolatban van valamely tagállam gazdaságával. Az EKSz szolgáltatásokra vonatkozó rendelkezései az alapszabadságra hivatkozni jogosult társaságok alkalmazottaira is kiterjednek, feltéve hogy azok ilyen – alkalmazotti – minőségükben veszik igénybe az adott szolgáltatást. Ez a lehetőség az érintett alkalmazott állampolgárságától függetlenül fennáll, így tehát akár az is előfordulhat, hogy egy a Közösségen kívüli állam állampolgára is igényeket alapozhat a szolgáltatások szabadságának EKSz-beli rendelkezéseire. Így fordulhatott elő, hogy például egy Franciaország területén szolgáltatásokat nyújtó belga társaság marokkói állampolgárságú alkalmazottai a szolgáltatások szabadságának közösségi jogi szabályaira hivatkozhattak (Vander Elst). 5. Diszkrimináció tilalom és az akadályozás tilalma A szolgáltatások szabadsága első megközelítésben a belföldiekkel egyenlő elbánás kötelezettségét foglalja magában. Az általános diszkrimináció tilalom (EKSz 12. cikk (1) bek.) konkretizálásaként ezen alapszabadság körében tilos mindenfajta, állampolgárságon alapuló megkülönböztetés. A tilalmat a szolgáltatás nyújtásának helye szerinti, valamint az igénybe vétel helye szerinti tagállamnak egyaránt kötelessége betartani (Alpine Investments). Tilos a nyílt diszkrimináció, tehát a kifjezetten az állampolgársághoz kötődő megkülönböztető tagállami szabályozás fenntartása (Hubbard). Így például egy tagállam sem rendelkezhet úgy, hogy bizonyos szolgáltatások nyújtását kizárólag saját állampolgárainak engedi meg. Ugyanúgy tilos bizonyos szolgáltatások igénybevételét más tagállamok állampolgárai számára hátrányos vagy hátrányosabb rendelkezésektől függővé tenni. Ennélfogva nem lehet pl. múzeumi belépti díjat szedni más tagállam állampolgáraitól, ha a saját állampolgárok számára a belépés ingyenes (Bizottság v. Spanyolország). A diszkrimináció tilalma kiterjed a szolgáltatást nyújtó illetve igénybe vevő (pl. turista) személy életének és testi épségének ugyanolyan mértékű védelmére, mint amilyen védelem a területi tagállam állampolgárainak hasonló helyzetben jár (Cowan). Egy adott tagállam hatóságai és bíróságai előtti (kisebbségi) anyanyelvhasználatot rendező nemzeti jogszabályokat egy másik tagállam ugyanazon nyelvet anyanyelvként beszélő állampolgára részére is hasonló helyzetben biztosítani kell éppúgy, mint a szabályozás helye szerinti tagállam saját nyelvi, nemzeti kisebbségei számára. Így például egy német állampolgárságú, Olaszországban szolgáltatást igénybe vevő személynek jogos igénye van arra, hogy az ő részvételével Olaszország Bolzano tartományában zajló büntetőeljárást német nyelven folytassák le, tekintettel arra, hogy az olasz belső jog értelmében a németajkú olasz állampolgárok ebben a tartományban a hatóságok és bíróságok előtt a német nyelv használatára jogosultak (Bickel & Franz). A szolgáltatások szabadságának követelménye kiterjed a rejtett diszkriminációt eredményező tagállami rendelkezésekre is – tehát ezek is tilosak –, amelyek kifejezetten állampolgárságra történő utalást ugyan nem, de egyéb olyan feltételeket tartalmaznak,
51 amelyeket más tagállamból származó állampolgárok rendszerint nem tudnak teljesíteni, ezáltal ez utóbbiakat – jogilag ugyan nem, de - ténylegesen hátrányos helyzetbe hozzák (Ciola). A szolgáltatások szabadságának sérelmét jelenti tehát, ha egy szolgáltatást nyújtó személyt – aki a dolog természete szerint csak a tevékenység elvégzéséhez szükséges ideig szokott egy másik tagállamban tartózkodni – ebben a tagállamban állandó jelenlétre kötelezik (van Binsbergen). Rejtett diszkriminációnak minősül továbbá az olyan tagállami előírás, amely például bizonyos engedélyek kiadását belföldi lakóhely meglétéhez köti, ami nyilvánvalóan és tipikusan más tagállambeli állampolgárok számára teremt hátrányos helyzetet (Ciola). Megkülönböztetésnek tekintendő az is, ha egy másik tagállam hitelintézeténél sorra kerülő pénzügyi garancia nyújtásához az érintett tagállam egy belföldi hitelintézettel megkötendő plussz megállapodást követel meg (Ambry). A hazai törvényes társadalombiztosítás köréhez tartozó, de egy másik tagállamban igénybe vett orvosi kezelés költségeinek kifizetését tilos előzetes engedélyhez kötni, ha ilyen előzetes engedélyt a hasonló hazai kezelések esetében nem kötelező beszerezni (Kohll). A turizmussal összefüggő tagállami előírások sok esetben foglalkoztatták az Európai Bíróságot. Így például tilos a másik tagállamból érkező turistacsoporttal együtt utazó idegenvezetői szolgáltatást olyan engedély beszerzéséhez kötni, amelynek előfeltétele a szakképzett idegenvezetői végzettséget igazoló diploma felmutatása – feltéve, hogy a vitatott idegenvezetői szolgáltatásra kizárólag a múzeumokon és a történelmi emlékhelyeken kívül kerül sor (Bizottság v. Görögország). Ha egy tagállam belső jogrendje szerint az idegenvezetők és az utazási irodák közötti kapcsolat kötelezően munkaviszony formáját ölti, ezzel a többi tagállamból származó idegenvezető önállóan idegenvezetői tevékenységet nem végezhet az érintett tagállam területén (SETTG). Az EKSz 49. cikke a puszta diszkrimináció tilalmon kívül a határon átnyúló szolgáltatások akadályozásának tilalmát is magában foglalja. Ennek értelmében az olyan – egyébként nem diszkriminatív – tagállami intézkedések is tilosak, amelyek az állampolgárságtól független, más módon alkalmasak arra, hogy a szolgáltatás tárgyát képező tevékenységet megakadályozzák vagy lehetetlenné tegyék (Säger; Vander Elst; SETTG). Ezek a korlátozások legtöbbször abból fakadnak, hogy az adott tagállamban lakóhellyel rendelkező személyek teljes körére kiterjedő belföldi előírásokat formálisan azokra a szolgáltatást nyújtókra is alkalmazni kell, akik egyébként saját tagállamukban is kötelesek az adott szolgáltató tevékenységre előírt jogszabályi rendelkezéseket teljesíteni (De Agostini). Ilyen helyzet keletkezik például, ha bizonyos fajta szolgáltató tevékenység gyakorlása egyik tagállamban hatósági engedélyköteles, a másikban viszont nem az (Säger). 6. A szolgáltatások szabadságát védő tagállami kötelezettségek tág értelmezése Az alapszabadságokra vonatkozó közösségi jogi szabályok nemcsak a tagállamra viszszavezethető, korlátozást előidéző intézkedések tilalmát foglalják magukba. Kiterjednek azokra az esetekre is, amelyekben a tagállam nem tett meg mindent annak érdekében, hogy elhárítsa azokat az akadályokat, illetve korlátozásokat, amelyek nem az államra, hanem magánszemélyekre vezethetők vissza. A tagállamok minden szükséges és megfelelő intézkedést kötelesek megtenni annak érdekében, hogy területükön az alapszabadságok megvalósulását garantálják (Bizottság v. Franciaország). A szolgáltatások szabadságát akadályozó cselekmények elhárítására vagy megszüntetésére leginkább alkalmas intézkedésekről való döntés elsősorban a tagállamok joga. Ha azonban egy tagállam „nyilvánvalóan és makacsul” elmulasztja a szükséges és megfelelő lépések megtételét, ezzel megsérti az alapszabadság garantálására irányuló kötelezettségét (Bizottság v. Franciaország). Az eredetileg az áruforgalom szabadságával összefüggésben kialakult elv – ti. a tagállamok tevőleges magatartással kötelesek az alapszabadságot akadályozó és magánszemélyeknek betudható korlátokat elhárítani – a szolgáltatások szabadságára is alkalmazandó. Ebből eredően tehát egy tagállam például köteles fellépni az más tagállamból származó szolgáltatást nyújtó vagy igénybe vevő személlyel szemben fennálló de iure vagy de facto megkülönböztetésekkel szemben. Az ilyenek ugyanis egy tagállam egészének, vagy akár csak egy régiójának területén alkalmasak olyan barátságtalan
52 hangulat teremtésére, ami elriasztja a más tagállamból származó szolgáltatást nyújtó vagy igénybe vevő személyeket. 7. A Keck-ítélet hatása A Keck-ítéletben megfogalmazott alapelveket az Európai Bíróság az Alpine Investments-ügyben terjesztette ki először a szolgáltatások szabadságára. A Keckformula az alapszabadságok tiltott korlátozását eredményező tagállami intézkedések spektrumát azokra a rendelkezésekre szűkíti le, amelyek a szolgáltatások más tagállamból származó alanyainak a szolgáltatások piacához való hozzájutását akadályozza. A Keck-formulában eredetileg használt fogalompár – termékreleváns körülmény illetve termékértékesítési körülmény – helyett a Bíróság bevezeti a „szolgáltatások piacához való hozzájutás szabadságának” új kategóriáját, amely a piacmegosztó hatású tagállami intézkedések tilalmán alapszik. A szolgáltatások piacához való hozzájutás akadályozásának számít például az ún. „cold calling”-ra vonatkozó tagállami tilalom. Cold calling: egy vállalkozás potenciális tőkebefektetőknek bejelentés nélkül, telefonon felajánlja szolgáltatásait (Alpine Investments). A fentiek értelmében nem jelentik a szolgáltatások szabadságának korlátozását az olyan tagállami intézkedések, amelyek 1. a külföldi szolgáltatások piacra jutását ténylegesen nem akadályozzák (tényleges akadályozás), 2. a gazdaság működésében részt vevő minden szereplőre megkülönböztetés nélkül alkalmazandók (normatív diszkrimináció) és 3. a belföldi és a más tagállamból származó szolgáltatások nyújtására és igénybe vételére ténylegesen egyenlő mértékben hatnak (tényleges diszkrimináció). 8. A közérdek alapján indokolt korlátozások a Bíróság gyakorlatában Az Európai Bíróság által a Cassis-ügyben megfogalmazott alapelvek értelmében a tagállamok – természetesen csak akkor, ha az adott tényállásra közösségi jogi rendelkezések nem léteznek – a nyomós közérdek védelmében a szolgáltatások szabadságát korlátozó intézkedéseket alkalmazhatnak (van Binsbergen; van Wesemael; Webb; Gouda). A Cassis-formulán alapuló, közérdek alapján indokolt, megengedhető tagállami korlátozásnak csak a saját és más tagállamok állampolgára közti megkülönböztetés nélkül, tehát nem diszkriminatív módon ható intézkedések minősülhetnek. A Bíróság az utóbbi években azonban egyre gyakrabban vizsgálja a diszkriminatív tagállami intézkedéseket is abból a szempontból, hogy vajon alapos-e azok esetében a közérdekre, mint nyomós indokra való hivatkozás. Például egy másik tagállamban igénybe vett fogorvosi szolgáltatással kapcsolatos tagállami korlátozások esetében is a Cassis-formula alapján érvelt a Bíróság, bár a konkrét ügyben nem látta bizonyítottnak a közérdekre való hivatkozást (Kohll). Ez az ítélkezési gyakorlat kissé ugyan összemossa az írott és íratlan kimentési okcsoportokat, de az egyenrangúságukra utaló joggyakorlatból az a következtetés is levonható, melyek szerint a Bíróság az írott kimentési okokat is végső soron a nyomós közérdek fogalmi körén belül vizsgálja (a letelepedés szabadságára vonatkozóan, pl. ICI). Védendő közérdeknek minősül a fogyasztóvédelem, a hitelezők védelme, a kereskedelmi ügyletek tisztasága, a szellemi tulajdon védelme, kultúrpolitikai megfontolások, a hatékony adófelügyelet, a jogbiztonság védelme. A különböző szakmák, foglalkozások specifikus, akár etikai szabályai – ha a szolgáltatásokat igénybe vevők érdekeit (is) hivatottak védeni – adott esetben szintén tekinthetők olyan nyomós közérdeknek, amelyek korlátozhatják az alapszabadságra való hivatkozás lehetőségét (Gullung). A tagállamok nyugdíjbiztosítási és társadalombiztosítási rendszerének egyensúlya további nyomós közérdeknek tekintendő érték, amely az alapszabadság korlátozását megengedi (Kohll). Gazdasági célokat, érdekeket, nyomós közérdekként beállítani, és az ilyen módon kialakított kimentési okra alapozva a szolgáltatások szabadságát korlátozni nem lehet (Kohll; Ciola).
53 A nyomós közérdek alapján indokolt tagállami korlátozó intézkedéseknek a védendő értékkel arányosnak kell lenniük (SETTG). A nem megfelelő, lényegtelen, a védelem biztosítására alkalmatlan tagállami intézkedés nem jöhet számításba (Gouda). Különösen arra kell továbbá figyelmet fordítani, hogy a szolgáltatást nyújtó személy a közérdek védelme érdekében előírt intézkedéseknek nem tett-e már eleget a saját tagállamában. Így például a szolgáltatás nyújtásának helye szerinti tagállamban lefolytatott engedélyezési eljárás nem jelentheti a különböző bizonyítványok, biztosítékok és egyéb feltételek teljesítésének puszta megismétlését, ha ezeket a szolgáltatást nyújtótól a saját tagállamában egyszer már megkövetelték (Webb). 9. A közrendi, közbiztonsági és közegészségügyi okok alapján indokolt korlátozások A szolgáltatások szabadságának tagállami korlátozása az EKSz 55. cikkének alapján a 46. cikkben foglaltak szerint közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból is indokolt lehet. Az itt megjelölt írott kimentési okok alapján és az Európai Bíróság joggyakorlata értelmében a diszkriminatív és nem diszkriminatív tagállami rendelkezések egyaránt jogszerűek lehetnek (De Agostini) – az EKSz 46. cikk (1) bekezdésében szereplő, pusztán diszkriminatív tagállami rendelkezésre történő utalás ellenére („különleges elbánás … a külföldi állampolgárokra nézve”). Tekintettel arra, hogy ezek a korlátozási lehetőségek az egyik legalapvetőbb gazdasági alapszabadság alóli kivételeket tesznek megengedetté, szűken kell értelmezni őket (Calfa). A közrend fogalmának meghatározása első körben és bizonyos mértékig a tagállamok joga, amelynek azonban közösségi jogi korlátai vannak (Adoui). Az EKSz 46.cikk (1) bekezdését konkretizálja a 64/221/EGK irányelv 107 - a külföldiek beutazására és tartózkodására vonatkozó, a közrend, közbiztonság illetve közegészség szempontjából indokolt különleges előírások összehangolásáról –, amely korlátozza a tagállamok cselekvési szabadságát, amennyiben a külföldieket a közrendre való hivatkozással csak meghatározott feltételek esetén engedi kiutasítani. Ezek alapján a közrend vagy a közbiztonság védelme érdekében foganatosított tagállami intézkedés csak akkor tekinthető jogszerűnek, ha arra az érintett személy konkrét személyes magatartása ad okot (64/221/EGK irányelv 3. cikk (1) bek.). Így például ha egy tagállam állampolgára egy másik tagállamban az ott a kábítószerfogyasztásra előírt szabályokat megsérti, csak akkor utasítható ki, ha az előbbi cselekményén túl a személyes magatartása a társadalom alapvető érdekeire tényleges és kellően súlyos veszélyt jelent (Calfa). Önmagában egy büntetőjogi ítélet még nem alapozza meg a közrendre vagy közbiztonságra hivatkozó kiutasítást – generálprevenciós indok tehát nem elegendő (64/221/EGK irányelv 3. cikk (2) bek.). A közegészségre hivatkozás önmagában nem elegendő indok ahhoz, hogy más tagállamokban nyújtott orvosi kezelések igénybe vételét megakadályozzák. A diplomák, bizonyítványok és egyéb képzést igazoló okmányok kölcsönös elismerésének szabályai alapján (93/16/EGK irányelv 108; 78/686/EGK irányelv 109) az egyes tagállamokban működő orvosok végzettsége és képzettsége egyenértékűnek tekintendő (Kohll). A szolgáltatások szabadságát a fentiek alapján megengedett módon korlátozó tagállami intézkedéseknek is meg kell felelniük az arányosság követelményének. 10.Releváns másodlagos jogforrások 110 A szolgáltatásnak minősülő tevékenységek megkezdésének és folytatásának megkönnnyítése érdekében a Tanács és a Parlament együttesen harmonizációs irányelveket bocsáthatnak ki az oklevelek, a bizonyítványok és a képesítés megszerzéséről szóló 107
HL 164 B 056, 1964.február 25. 93/16/EGK tanácsi irányelv az orvosok szabad mozgásának elősegítéséről, illetve az orvosi oklevelek, bizonyítványok és képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismeréséről. HL 1993 L 165 109 78/686/EGK tanácsi irányelv a fogorvosi oklevelek, bizonyítványok és a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismeréséről, illetve a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságának tényleges gyakorlását elősegítő intézkedésekről. HL 1978 L233 110 Ld. magyar nyelven: http://www.im.hu 108
54 egyéb tanúsítványok kölcsönös elismerése céljából (EkSz 55. cikk visszautalása alapján a 46. cikk (1) bek. szerint). A tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek összehangolása céljából a Tanács és a Parlament közösen koordinációs irányelveket bocsáthatnak ki (EKSz 55. cikk visszautalása alapján a 46. cikk (2) bek. szerint). A fenti felhatalmazás alapján számos irányelv született, amelyek legtöbbször a letelepedés szabadságát és a szolgáltatások szabadságát egyaránt érintő rendelkezéseket tartalmaznak. Kifejezetten a szolgáltatási szektorhoz tartozó irányelvek közül különösen az alábbi kettőnek van kiemelt jelentősége: - 96/71/EK irányelv (1996. december 16.) a munkavállalóknak a szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről 111; - 89/552/EGK irányelv (1989. október 3.) a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási intézkedésekben megállapított, televíziós műsorszolgáltató tevékenységre vonatkozó egyes rendelkezéseinek összehangolásáról 112.
111 112
HL 1997 L 18 HL 1989 L 298
55
Szolgáltatások szabad áramlása
- Nincs közösségi jogi harmonizációs szabály - Nincs speciális közösségi jogi rendelkezés, pl. EKSz. 51. cikk (1) bek.
Szolgáltatás az EKSz. 49-50. cikk értelmében
Határon átnyúló elem
Közhatalomban való alkalmazás tilalma az EKSz. 55. cikk szerint a 45. cikk (1) bek. alapján
A szolgáltatások szabad áramlásának korlátozása
Nem diszkriminatív hatású korlátozás
Állampolgárságon alapuló nyílt vagy rejtett diszkrimináció
Kimentés
Nyomós közérdek által indokolt korlátozás
Közrend, közbiztonság és közegészség érdekében való korlátozás EKSz. 55. cikk szerint a 46. cikk (1) bek. alapján
A korlátozás arányosságának követelménye
56
II.
Rész:
Releváns jogesetek időrendi sorrendben
[A szögletes zárójelben szereplő számok az egyes ítéleteknek a döntés szempontjából legfontosabb bekezdései.] (A kerek zárójelben szereplő számok az ítéleteknek az EBHT-ben, vagyis az Európai Bíróság Határozatainak Tárában való lelőhelyét jelzi.) 1.
152/73 Sotgiu [3-5, 8, 11] (1974, 153)
Tényállás: Az alapeljárás felperese, egy olasz állampolgár (Giovanni Maria Sotgiu), a Deutsche Bundespost alkalmazottjaként Németországban dolgozott és 7,50 DEM/nap értékben ún. különélési pótlékot kapott, mert családja továbbra is Olaszországban élt. 1965-ben a különélési pótlék összegét 10 DEM/napra emelték olyan munkavállalók esetén, akik németországi lakóhelyüktől eltérő helyen – tehát az országon belül, de lakóhelyüktől távol – végeztek munkát. A külföldi lakóhellyel rendelkező, de Németországban munkát végzők számára továbbra is a korábbi, alacsonyabb pótlékösszeget kívánták megtartani. Az illetékes német munkaügyi bíróság előtt a felperes az EKSz 39. cikkét végrehajtó 1612/68-as tanácsi rendelettel ellentétesnek – diszkriminatívnak – minősítette a vonatkozó német jogszabályt. Az Európai Bíróság előzetes döntési eljárás során határozott a német jogszabály közösségi jogellenességéről. Ratio decidendi: Az EKSz 39. cikke meghagyja a tagállamoknak azt a jogot, hogy eldöntsék, kívánják-e más tagállamok állampolgárait a közigazgatásban (köztisztviselői minőségben) való munkavállalás lehetőségéből kizárni vagy sem. Ha azonban a tagállam mégis más tagállam állampolgárát alkalmazza ilyen állásban, akkor őket a saját állampolgárokkal egyenlő elbánásban kell részesíteni a bérezés és egyéb munkafeltételek vonatkozásában egyaránt. 2.
155/73 Sacchi [6, 7/8] (1974, 409)
Tényállás: Más európai államhoz hasonlóan az érintett időszakban Olaszországban sem volt megengedett magántévé-társaságok illetve csatornák üzemeltetése. A kizárólagos állami monopóliumot Sacchi úr azzal sértette meg, hogy állami engedély nélkül üzemeltetett egy műsorszórással foglalkozó társaságot, és nem volt hajlandó egy ezzel összefüggő díjat – egy fogadóállomás díját – megfizetni, ezért ellene büntetőeljárás indult. Véleménye szerint a díj fizetése közösségi jogellenes követelésnek számít. Az eljáró nemzeti bíróság megkereste az Európai Bíróságot, amelynek többek között arra a kérdésre is választ kellett adnia, hogy a tévéműsorok (másképpen a műsorszórás) árunak, avagy szolgáltatásnak minősül-e. Ratio decidendi: Az Európai Bíróságnak a szolgáltatások szabadságával összefüggő gyakorlatában kiemelt helyet foglal el a műsorszórással kapcsolatos ítélkezés. Ebben a körben a Bíróság először a Sacchi ügyben döntött úgy (később számos további ügyben hasonlóképpen), hogy a tévéműsorok határokon átnyúló sugárzása, beleértve a reklámcélú műsorok közvetítését is, a szolgáltatások szabályai szerint ítélendő meg. Árunak csak a műsorok közvetítéséhez szükséges tárgyak, anyagok, kellékek minősülnek, értelemszerűen az ezekkel való kereskedelem az áruforgalom szabadsága körébe tartozik.
3.
2/74 Reyners [16/20, 21/23, 24/28] (1974, 631)
57 Tényállás: Az alapeljárás felperese holland állampolgár volt, aki Belgiumban folytatott tanulmányokat és ott szerzett hivatalos állami diplomát, amely őt feljogosította az ügyvédi tevékenység gyakorlására. Ügyvédi praxis működtetését tőle mégis megtagadták azzal az indokkal, hogy az ügyvédi regisztráció illetve a működési engedély kiadása a belga állampolgárságot előfeltételezi. Az Európai Bíróság előzetes döntéshozatali eljárás keretében foglalkozott az üggyel. Ratio decidendi: A letelepedés szabadsága a tagállamok természetes és jogi személyei által végezhető jövedelemszerző tevékenység minden lehetséges formájára kiterjed, és célja, hogy ezek gyakorlását lehetővé tegye a más tagállamban letelepedett személyek számára. Kivételt képeznek a közhatalom gyakorlásával összefüggő tevékenységi formák. A letelepedés szabadsága az általános diszkrimináció tilalom speciális alkalmazási formája, melynek központi jelentőségű fogalmi ismérve a saját állampolgárokkal azonos elbánás, az ún. egyenlő bánásmód elve. Az ügyvédi tevékenység nem tekintendő a közhatalommal indokolható kivételnek. 4.
36/74 Walrave&Koch [4/10, 11, 12/13, 14/15, 16/19] (1974, 1405)
Tényállás: Az alapeljárás felperesei ellenszolgáltatás fejében rendszeresen részt vettek ún. „állófutamokon”. Ennek során motorkerékpáron haladva „húzták”, gyorsabb haladásra ösztönözve, a gyorsasági kerékpárversenyzőket. A nemzetközi kerékpárszövetség (Association Union Cycliste International) által felállított szabályok értelmében a kerékpáros világversenyeken azonban a húzóember és a tényleges versenyző csak egyforma állampolgárságú személy lehet. Az Európai Bíróság előzetes döntési eljárás keretében járt el. Ratio decidendi:Az EKSz 39. cikke értelmében (régi 48. cikk) a hivatásos sportolók is munkavállalóknak minősülnek. A közösségi jog által garantált alapszabadságok – jelen esetben a munkavállalás szabadsága – a konkrét jogviszonyokon túli hatást is kiváltanak, tehát harmadik személyekre is kötelezettségeket állapítanak meg: így a sportszövetségeknek, szabályzataik összeállításakor figyelembe kell venniük azokat. Ha ez nem így lenne, úgy az alapszabadságok által garantált jogok hatékonysága és effektivitása megkérdőjeleződne. 5.
67/74 Bonsignore [5-7] (1975, 297)
Tényállás: Carmelo Angelo Bonsignore, olasz állampolgár 1969 óta külföldi munkavállalóként Németországban élt. Tartózkodási engedélye 1974-ig szólt. Időközben őt egy német bíróság engedély nélküli fegyvertartásért pénzbüntetésre ítélte. Ezen túlmenően Bonsignore urat gondatlan emberölés bűncselekményében is bűnösnek találta az eljáró bíróság, de nem szabott ki szankciót vele szemben (fegyvertisztogatás közben véletlenül agyonlőtte saját testvérét). A büntetőítélet alapján a külföldiek ügyeiben illetékes német hatóság – többek között generálpreventív okokra is hivatkozva – kiutasította az országból Bonsignore urat. Az Európai Bíróságot megkereső, az alapeljárásban fellebbviteli fórumként szereplő német közigazgatási bíróság arra kérdésre kereste a választ, hogy vajon a 64/221. sz. tanácsi irányelv 3. cikkének (1) (2) bekezdése – a közrend, a közbiztonság fogalma – vajon értelmezhető-e úgy, mint amely kizárja az egyébként a nemzeti jog alapján nyitva álló, generálpreventív célú kiutasítás intézményének alkalmazását. Ratio decidendi: Az Európai Bíróság a Bonsignore ügyben a 64/221. sz. tanácsi irányelv (a külföldiek beutazásáról, tartózkodásáról szóló speciális rendelkezések koordinálásáról) (1) és (2) bekezdésének értelmezését végzi el. Az értelmezés alapja az irányelv említett két bekezdése, melyek lényege, hogy a tagállamok a közrend, a közbiztonság és a közegészségügy védelme érdekében korlátozhatják az alapszabadságok – jelen esetben a munkavállalás szabadságának - érvényesülését. A Bíróság értelmezése alapján
58 generálpreventív okok azonban nem alapozzák meg – tehát önmagában a büntetőítélet, az érintett személy valódi és konkrét társadalomra veszélyessége hiányában – a közösségi jog értelmében vett közrendre illetve közbiztonságra történő hivatkozást. Így tehát a német jog alapján nyitva álló, generálpreventív célra történő hivatkozást a többi tagállam valamely gazdasági alapszabadságot igénybe vevő állampolgárával szemben az Európai Bíróság kizárja. 6.
118/75 Watson&Bellmann [11/12, 20, 21/22] (1976, 1185)
Tényállás: Az olasz jogszabályok az országban tartózkodó külföldiek és az őket befogadó olasz állampolgárok számára igen szigorú bejelentési kötelezettséget írtak elő. A jogszabálysértőkkel szemben alkalmazható rendelkezések pénz-ill. szabadságvesztés büntetés alkalmazását valamint kiutasítást és beutazási tilalom érvényesítését tették lehetővé. Az olasz Alessandro Belmann befogadott egy brit állampolgárságú hölgyet, Lynne Watsont, de a bejelentési kötelezettséget mindketten elmulasztották. Ezért mindkettejük ellen büntetőeljárás indult. Az előzetes döntéshozatali eljárás során a Bizottság azzal érvelt, hogy Watson turistaként szolgáltatásokat vett igénybe Olaszország területén, az olasz rendelkezések azonban őt közösségi jogellenes módon diszkriminálták. Az olasz kormány azzal védekezett, hogy a szóban forgó bejelentési kötelezettségek fenntartására a közrend védelme érdekében van szükség. Ratio decidendi: Az Európai Bíróság megállapította, hogy az EKSz 39-55. (régi 48-…… cikkei) cikkei közvetlen hatállyal rendelkező közösségi jogszabályok, amelyekre az egyén a tagállamokkal szemben hivatkozhat. Az EKSz 39-55. cikkei, a munkavállalás, a letelepedés valamint a szolgáltatások szabad áramlásáról, illetve a megvalósításukat célzó másodlagos közösségi jogi normák, az érintett személyi kör számára olyan szubjektív jogokat eredményeznek, amelyek védelmére a nemzeti bíróságok is kötelesek, és amelyek elsőbbséget élveznek a belső joggal szemben. A közösségi joggal ellentétes belső jogi korlátozások és azok nem-teljesítése esetére előírt szankciók azonban nem léphetik túl a feltétlenül szükséges mértéket, tehát nem lehetnek az elérni kívánt célhoz képest aránytalanok. 7.
53/81 Levin [10-13, 15-17] (1982, 1035)
Tényállás: D.M. Levin brit állampolgár hölgy Hollandiában végzett melléktevékenységéből csekély jövedelemre tett szert, mely nem érte el a minimálbér alsó határát. Létfenntartásához szükséges egyéb költségeit a brit hölgy magánvagyonából finanszírozta. Hollandiában (újabb) tartózkodási engedélyért folyamodott, amelyet nem adtak meg számára. Az elutasítást az illetékes holland hatóság azzal indokolta, hogy a tartózkodási engedély megadása kizárólag a holland jog alapján történik, mert Levin nem minősül munkavállalónak az EKSz 39. cikke (régi 48.cikk) értelmében – hiszen jövedelme nem éri el a minimálbért – és ezért semmilyen igényt nem alapíthat a közösségi jogra. (A jelenleg hatályos EKSz 18. cikke (régi 8a. cikk) az eset időpontjában még nem létezett, sem azok az irányelvek, amelyek a tagállamok területén való tartózkodás általános szabályait ma már rendezik.) Ratio decidendi: A közösségi jog alkalmazási körében a munkavállalói minőség meghatározása nem a tagállamok joghatósága alá tartozó kérdés. Egy tágan értelmezendő közösségi jogi kategóriáról van szó, amely olyan tevékenységekre is kiterjed, amelyek a nemzeti jogok szerint nem minősülnek munkaviszonynak, vagyis nem eredményeznek munkavállalói pozíciót. Az a részfoglalkozás, amely még tényleges, effektív és nem elhanyagolható jellegű, közösségi jogi értelemben munkavállalói minőséget eredményez, függetlenül attól, hogy az érte járó javadalmazás nem éri el az adott tagállamban szokásos minimálbért.
59
8.
115-116/81 Adoui, egyesített ügyek[7-8, 10-11] (1982, 1665)
Tényállás: Rezguia Adoui és Dominique Cornuaille francia állampolgárok, Belgiumban működő prostituáltak voltak, bár emellett tényleges munkaviszonyban is dolgoztak, pincérnőként. Tartózkodási engedélyük kiadását a közrend védelmére való hivatkozással a belga hatóságok megtagadták, annak ellenére, hogy Belgium egyébként a prostitúció gyakorlását saját állampolgárainak nem tiltotta illetve nem foganatosított megfelelő mértékű intézkedéseket ellene. Ratio decidendi: Az EKSz 39. cikk (3) bekezdése (régi 48.cikk (3) bekezdése) szerinti közrend fogalma a közösségi jog kategóriája, amelynek meghatározásánál a tagállamoknak van ugyan némi mérlegelési lehetőségük. Ennek a mérlegelési jogkörnek a gyakorlása során a tagállamok azonban sem generálpreventív intézkedéseket, sem pedig olyan magatartási formák elleni intézkedéseket nem foganatosíthatnak, amely magatartási formákat saját állampolgáraik esetében nem tiltanak ill. korlátoznak effektív módon. 9.
286/82 és 26/83 Luisi&Carbone, egyesített ügyek [10, 16] (1984, 377)
Tényállás: Az olasz jogszabályok értelmében a helyi lakosok meghatározott értékhatárig (abban az időben 500.000,- olasz líra összegig) vásárolhattak – ilyen tevékenységre engedéllyel rendelkező pénzintézetektől - devizát és azt is csak meghatározott célra, mégpedig: külföldre irányuló turizmus, illetve külföldön tanulmányok és üzleti tevékenység folytatása illetve orvosi kezelések igénybe vétele. Az alapeljárásban két személy ellen az olasz pénzügyminiszter pénzbírság kiszabását rendelte el, tekintettel arra, hogy mindketten több millió líra értékben devizát vittek külföldre. Az érintett személyek arra hivatkoztak, hogy a magas összegre kizárólag külföldi orvosi kezelés valamint turizmus céljából volt szükségük, tehát külföldön igénybe vett szolgáltatás ellenértékeként használták fel. Az Európai Bíróság előzetes döntéshozatali eljárás keretében döntött. Ratio decidendi: Az EKSz kifejezett rendelkezései (……….) szerint a szolgáltatást nyújtó a szolgáltatást igénybe vevő személy országába mehet (ún. aktív szolgáltatás) egy adott szolgáltatás nyújtása céljából. Nem tartalmaz azonban kifejezett rendelkezést az EKSz arra az esetre, amikor a szolgáltatást igénybe vevő megy a szolgáltatást nyújtó személy (tag)államába a szolgáltatás igénybe vétele céljából (ún. passzív szolgáltatás). Az Európai Bíróságnak a Luisi & Carbone ügyben lehetősége nyílt arra, hogy egy joghézagot pótoljon, amennyiben a közösségi jog értelmében vett szolgáltatás szabadságának alkalmazhatóságát a passzív szolgáltatások körére is kiterjesztette. 10.
94/84 Deak [21-25] (1985, 1873)
Tényállás: Az olasz állampolgárságú, Brüsszelben munkaviszonnyal rendelkező anyával egy háztartásban él magyar állampolgárságú gyermeke (Deak). Deaknak, a belga jogszabályok értelmében a fiatal pályakezdő munkavállalók számára nyitva álló munkanélküli segély iránti kérelmét a belga hatóságok elutasították arra való hivatkozással, hogy nem rendelkezik egyetlen tagállam állampolgárságával sem. Az Európai Bíróság ebben az esetben is előzetes döntéshozatali eljárás keretében döntött. Ratio decidendi: A közösségi jog értelmében munkavállalónak minősülő, a munkavállalás szabadsága alapján más tagállamban munkát vállaló tagállami állampolgárok jogait másodlagos közösségi jogforrások pontosítják és rendezik. Ezek közül az egyik legfontosabb, a 1612/68. sz. irányelv, 7. cikk (2) bekezdése, amely pontosítja a hozzátartozó fogalmát, melyet az Európai Bíróság tágan értelmez, jelen esetben a nem tagállami állampolgársággal rendelkező gyermeket is beleérti.
60 11.
222/84 Johnston [16-20] (1986, 1651)
Tényállás: Egy észak-írországi rendelkezés szerint a rendőrségi szolgálatban való alkalmazás során a férfiak és nők között nemi különbségeken alapuló diszkrimináció tilos. Kivételként szabályozták azokat az intézkedéseket, amelyek az állambiztonság vagy közbiztonság illetve közrend védelme érdekében váltak szükségessé. Annak megállapítása, hogy valóban ilyen célú intézkedésről van szó, speciális igazolással megfellebbezhetetlenül bizonyítható. Johnston asszony, akit férfi kollegáival ellentétben nem szereltek fel lőfegyverrel, úgy érezte, a rendelkezés őt diszkriminatív módon érinti, sőt a bizonyítás fent jelzett módja őt akadályozza abban, hogy hatékony jogorvoslathoz való jogát gyakorolja. Ratio decidendi: A közösségi alapjogok rendszerének kialakítása mellett, az Európai Bíróság íratlan, ún. jogállami garanciákat, a jogállamiságot jellemző elveket is kifejlesztett, bár az egyes jogelvek besorolása a különböző jogcsoportokba nem mindig volt egyértelmű. A Johnston ügyben hozott európai bírósági ítélet az egyenjogúság elve mellett érinti a közösségi alapjogként, illetve jogállami garanciaként egyaránt ismert hatékony bírósági jogorvoslathoz való jogot is. Ez utóbbit mércének tekinti az Európai Bíróság a másodlagos közösségi jogforrások értelmezése során, és ennek alapján megállapította – a fellebbezés hiánya miatt – a közösségi jogsértést az említett észak-írországi rendelkezés esetében. 12.
66/85 Lawrie-Blum [16-20, 23, 26-28] (1986, 2121)
Tényállás: Debora Lawrie-Blum brit állampolgár Németországban folytatott tanárképző tanulmányai során az első államvizsga után tanítási gyakorlatra jelentkezett, melynek letöltése a képzés része és később a tanári állás betöltésének előfeltétele. Jelentkezését arra való hivatkozással utasították el, hogy nem német állampolgár, a német jogrendszer pedig köztisztviselői állás betöltését csak német állampolgárok számára teszi lehetővé, és a tanári állás ilyennek minősül. Ratio decidendi: A munkavállaló fogalmának egyik leglényegesebb feltétele az utasításra történő munkavégzés illetve tevékenység. Az EKSz 39. cikk (régi 48. cikk) szerint munkavállalónak minősül ezért a gyakornok is, aki tanulmányaival összefüggésben a számára előírt gyakorlati idejét tölti. Az EKSz 39. cikk (4) bekezdése szerinti közigazgatásban való foglalkoztatás közösségi jogi kategória, amely szűkebben értelmezendő, mint az egyes tagállamok nemzeti jogrendszereiben a mindenkori köztisztviselői jogviszony fogalma. 13.
39/86 Lair [19-20, 31-32, 35-37. 43] (1988, 3161)
Tényállás: Sylvie Lair francia állampolgár 1979 és 1984 között Németországban megszakításokkal ugyan, de munkaviszonnyal rendelkezett. 1984-től a Hannoveri Egyetemen romanisztikát és germanisztikát tanult, de a német BAföG (oktatást, továbbképzést támogató törvény) alapján nem kapott oktatási segélyt, mert ennek rendelkezései értelmében külföldi állampolgárok csak akkor részesülhettek e támogatásban, ha annak igénylése előtt minimum öt éven keresztül Németország területén munkaviszonnyal rendelkeztek. Német állampolgárok ilyen munkaviszonyt nem voltak kötelesek igazolni a segély megszerzése érdekében. S. Lair azonban azon az állásponton volt, hogy az EKSz 39. cikke értemében ő ugyanúgy támogatásra jogosult – korábbi munkaviszonya alapján – , mint német állampolgár hallgatótársai. Az Európai Bíróság előzetes döntési eljárás keretében bírálta el a kérdést. Ratio decidendi: A munkaviszony megszakítása nem feltétlenül vonja maga után az EKSz 39. cikke szerinti munkavállalói minőség megszűnését. A munkanélküli állapot megszüntetését is célzó szakmai továbbképzés vagy átképzés esetén a másodlagos kö-
61 zösségi jog szabályai alapján a területi tagállam állampolgáraival azonos minőségű és mértékű szociális kedvezmények járnak annak területén hasonló helyzetben lévő állampolgárok számára is. 14.
197/86 Brown [21-23] (1988, 3205)
Tényállás: A francia és brit kettős állampolgársággal rendelkező Steven Brown Franciaországban élt, ott rendelkezett állandó lakóhellyel. Mérnöki tanulmányainak előkészítése érdekében Edinburghban beiratkozott egy fizetett egyetemi előkészítő, gyakorlati képzésre, és a munkavállalókra vonatkozó 1612/68. sz. tanácsi rendeletre, másodlagos közösségi jogforrásra hivatkozva szociális támogatást igényelt. Ezt a támogatást azonban a nemzeti jog értelmében csak olyan személyek vehették igénybe, akik az igénylést megelőző három évben Skócia területén éltek. Az Európai Bíróság előzetes döntéshozatali eljárás keretében hozott ítéletet. Ratio decidendi: A Brown ügyben az Európai Bíróság egyértelműen és átfogóan rögzíti a közösségi jog értelmében vett munkavállalói fogalmat. Így egy másik tagállam állampolgára, aki a területi tagállamban jelen esetben nyolc hónapos munkaviszonyt létesít annak érdekében, hogy utána ugyanazon a szakterületen ugyanazon területi tagállamban (jelen esetben Skóciában) megkezdje egyetemi tanulmányait, továbbá akit munkaadója a gyakorlati képzésre az érvényes egyetemi beiratkozás birtokában vett fel, a 1612/68. sz. tanácsi rendelet 7. cikk (2) bekezdése értelmében a közösségi jog szempontjából munkavállalónak minősül. 15.
81/87 Daily Mail [16-21, 23] (1988, 5483)
Tényállás: Brit jog szerint a társasági adó kiszabása az adott társaság székhelye szerinti jogrendszer szabályai alapján történik. Az alapeljárásban szereplő társaság éppen adómegtakarítás céljából úgy döntött, hogy székhelyét Nagy-Britanniából Hollandiába kívánja áthelyezni. A székhelyáthelyezés azonban a brit jog értelmében a brit pénzügyminiszter előzetes engedélyének a függvénye volt. Ratio decidendi: A közösségi jog letelepedésre vonatkozó szabályainak alkalmazása szempontjából a társaságok és egyéb vállalkozások a természetes személyekkel azonos elbírálás alá esnek. Tekintettel arra, hogy a társaságokra vonatkozóan egységes közösségi jogi szabályozás nem létezik, ezért a társaságokat illető letelepedési szabadságok a nemzeti jogrendszerek eltérő társasági jogi szabályaiba ütköznek. Így például egy társaság székhelyáthelyezésekor az érintett tagállamok eltérő nemzeti jogszabályait kell továbbra is alkalmazni. Az európai szintű egységes közösségi társasági jog modellje mindeddig csak az ún. Európai Gazdasági Érdekegyesülés (EWIV)…… tökéletesnek nem mondható formájában jelenik meg. Egy ezen túlmenő európai tőketársaság, az ún. „societas europae”, eszméje pedig már húsz éve a viták középpontjában áll, de eddig még nem sikerült megvalósítani. (Ennek oka a munkavállalói részvétel körüli eltérő tagállami felfogásokban keresendő.) Bár az EKSz a letelepedés szabadságát alapvetően diszkrimináció tilalomként fogja fel, az Európai Bíróság a Daily Mail ügyben a letelepedés szabadságát már egyfajta korlátozási tilalomként is alkalmazza. Az Európai Bíróság értelmezése szerint tehát – túl a diszkrimináció tilalmából következő egyenlő bánásmód követelményén – az EKSz 43. cikkével (régi 52. cikk) ellentétes minden olyan tagállami szabályozás is, amely egy tagállamban székhellyel rendelkező társaságnak egy másik tagállamban való székhelyalapítását illetve székhelyének megszüntetését, bármilyen okból is, korlátozza. 16.
186/ 87 Cowan [15-17] (1989, 195)
62 Tényállás: Cowan, brit állampolgár, turistaként, Franciaországban súlyos bűncselekmény áldozata lett: kirabolták. A francia jogszabályok értelmében – ha más kártérítési lehetőség nem állt rendelkezésre – mód volt arra, hogy kártalanítást kérjen az áldozat. Cowan ennek alapján kérte a rablás tárgyát képező összegnek, saját keresetkiesésének valamint egy fájdalomdíjnak a megtérítését, hivatkozva arra, hogy a tagállamok állampolgárainak egyenlő elbírálásban kell részesülniük ahhoz, hogy a szolgáltatások szabadsága valóban hézagmentesen érvényesüljön. Franciaország a kérést azzal utasította el, hogy Franciaország és Nagy-Britannia között erre a helyzetre vonatkozó viszonosság nem áll fenn. Az Európai Bíróság előzetes döntési eljárás keretében járt el. Ratio decidendi: Az Európai Bíróságnak a „Luisi&Carbone” ügyben hozott ítélete a szolgáltatások szabadságának körébe vonta az ún. negatív vagy passzív szolgáltatásokat is – így a szolgáltatást igénybe vevő által egy másik tagállamban igénybe vett szolgáltatást is a közösségi jog által védett gazdasági alapszabadság hatálya alá vont. A tágan értelmezett szolgáltatások szabadsága azonban csak akkor érvényesülhet maradéktalanul, ha az érintett alanyok e szolgáltatást korlátozás nélkül, tehát az érvényesülést akadályozó tagállami intézkedésektől védetten vehetik igénybe. Az Európai Bíróság a Cowan ügyben tehát a szolgáltatások szabadsága terén megnyilvánuló speciális diszkrimináció tilalomnak, tehát az egyenlő bánásmód követelményének és az akadályozás tilalmának garantálását rögzíti. 17.
C-55/ 94 Gebhard [33-38]
Tényállás: Reinhard Gebhard úr Németországban 1977 óta volt jogosult ügyvédi tevékenység folytatására. 1978 márciusa óta Olaszországban tartózkodott, ahol Milánóban egy ügyvédi iroda tagjaként dolgozott ügyvédjelöltként, majd ügyvédként. Eme tevékenysége ellen senki sem emelt kifogást. 1989 júliusában megnyitotta saját irodáját. Korábbi munkatársai azonban feljelentették a milánói ügyvédi kamaránál, minek következtében eltiltották az „avvocato” cím használatától, és fegyelmi eljárást kezdeményeztek ellene. Gebhard úr kérte felvételét a milánói ügyvédi kamarába a vonatkozó közösségi jog alapján, mivel állítása szerint teljesítette a feltételeket. Ez ügyben a kamara nem hozott döntést, ellenben felfüggesztette Gebhard úr jogi szolgáltatás nyújtására vonatkozó tevékenységét. Gebhard úr fellebbezett a döntés ellen. Az Európai Bírósághoz intézett kérdésben az olasz jog – mely nem engedélyezte irodák felállítását a tagállami állampolgárok számára – közösségi jognak való megfelelését firtatták. Ratio decidendi: Az Európai Bíróság Gebhard ügyben hozott döntése két oknál fogva is kiemelkedő jelentőségű. A Bíróság egyrészt kifejezetten rögzíti, hogy a letelepedés szabadságának fogalmához hozzátartozik a korlátozás ill. az akadályozás tilalma is (a diszkrimináció tilalmán túl). Másrészt az Európai Bíróság megfogalmazza azt a négy előfeltételt, amelyek megléte esetén a tagállamok egyébként nem diszkriminatív intézkedései mégis az alapszabadságok korlátozását valósítják meg (a négy előfeltételt a Bíróság nemcsak a személyek szabad mozgása körében, hanem a többi gazdasági alapszabadság körében is alkalmazandónak tekinti). Ennek értelmében tehát az alapszabadságok korlátozását jelenti, ha gyakorlásukat valamely tagállami intézkedés akadályozza, vagy éppenséggel kevésbé vonzóvá teszi. Az ilyen tagállami intézkedések egyedül abban az esetben tarthatók fenn, ha a közrend, közbiztonság és a közegészség védelme azt indokolja.
63
6. Gondolatok a Bolkestein-irányelv kapcsán: kereszttűzben a szolgáltatások piacának jövője az Európai Unióban *
A szolgáltatások szabad mozgása hosszú időn át a többi gazdasági alapszabadság árnyékában tengődött, egyfajta maradványelv alapján működött: mert minden – rendszerint jövedelmet eredményező - tevékenység, ami nem tartozott az áru, a tőke és a személyek (munkavállalás valamint letelepedés) szabadságának hatálya alá, a közösségi jog értelmében szolgáltatásnak volt tekinthető, sőt a hatályos primer közösségi jogi szabályozás értelmében jelenleg is annak tekintendő (EKSz 50. cikk). A maradványelv ellenére, szebben fogalmazva a kiegészítő jellege ellenére a határokon átívelő szolgáltatások szabad mozgása (EKSz 49. cikk) mindig is az európai integráció bázisát jelentő Római Szerződés (EKSz) alapvető elvei közé tartozott, szerves része volt a tagállamok által megvalósítani kívánt Belső Piacnak. Mégis, sajátos jogi természete miatt, a vonatkozó primer jogi szabályok hosszú ideig „puha” megfogalmazása miatt elhanyagolt területnek volt tekinthető. Az Európai Bizottság által 2004. január 14-én előterjesztett általános szolgáltatási irányelv-tervezet (megfogalmazója: Fritz Bolkestein, Belső Piacért felelős biztos) ezen a helyzeten kíván változtatni, összhangban az EU lisszaboni gazdaságmodernizációs stratégiájával, amely 2010-re világméretekben mérve is tudásalapú, versenyés fejlődőképes, egységes gazdasági térséggé kívánja kovácsolni a 25 tagállam piacát tömörítő Európai Uniót. Kissé anakronisztikus, hogy a másodlagos közösségi jogalkotás közvetítésével liberalizált árupiac, munkaerő- és befektetési piac mellett az Unió gazdaságának mintegy 70 százalékát adó szolgáltatási szektor alapvetően még mindig az egyes tagállamokon belül működik, mindössze ötöde nyúlik át az országhatárokon 113. 1. Tény: a szolgáltatások szabad mozgása felértékelődött Két irányból közelíthető meg e kétségtelen tény. Egyrészt megnőtt a szolgáltatások jelentősége a gazdaság számára, másrészt a közösségi szintű jogi szabályozottsága is változott az eredeti megfogalmazásokhoz képest. A szolgáltatások szabadságának gazdasági jelentősége az elmúlt évtizedekben elképesztő mértékben megnőtt. Nincs még egy olyan gazdasági ágazat, amely ehhez a szektorhoz hasonló léptékben fejlődött volna. Még a harmadik évezred előtt, 1999-ben a Közösség GDP-jének 66%-a a szolgáltatási szektorból származott, 30%-a az iparból, és csak szerény 4% a mező-és erdőgazdálkodásból valamint a halászatból összesen. Ugyanebben az évben a munkavállalók közel 70%-a szintén a szolgáltató szektorban dolgozott. Kiugró példa, és éppen ezért említésre méltó: ugyanebben az időszakban Luxemburg GDP-jének 75%-át tette ki a szolgáltató ágazat (közismerten a bankok és biztosítók révén), így nem véletlen, hogy a munkanélküliségi ráta az EU-tagállamok közül itt volt a legalacsonyabb: 2,7% 114. A Bolkestein-féle irányelvtervezettel az Európai Bizottság mintegy 600 000 új munkahelyet kíván teremteni 115. Egyes vélemények szerint azonban a Bizottságot csak a nagyságrend érdekli, – már ha egyáltalán reálisnak tekinthető az említett szám. A tagállamokat azonban nyilván az is foglalkoztatja, hogy e munkahelyek hol keletkeznek, milyen hatással lesz mindez a már meglevő munkahelyekre, és mi történik a tagállamokon belüli szociális rendszerek egyensúlyával? A kis-és középvállalkozások számára mindenképpen megkönnyítené a határon átnyúló szolgáltató tevékenység foly*
Megjelent: Huszonharmadik Jogász Vándorgyűlés, Magyar Jogász Egylet, Budapest 2005, 239-251.o. Bruxinfo, 2005. február 7.- Kételyek a szolgáltatási irányelv körül 114 Schäfer, Peter, Studienbuch Europarecht, Das Wirtschaftsrecht der EG, Boorberg V., 2000, 173. o. 115 Kugelmann, Dieter, Die Dienstleistungs-Richtlinie der EG zwischen der Liberalisierung von Wachstumsmärkten und europäischem Sozialmodell, in: EuZW 2005/11, 327. o. 113
64 tatását, és nyilván az alacsonyabb jövedelmi viszonyok melletti, de jó minőségű szolgáltatási szektorral rendelkező tagállamok is támogatják a javaslatot. Egy biztos, a 2004. eleje óta zajló vita egyik sarokpontja éppen – a származási ország elve mellett – a bővülő Belső Piac teljes liberalizálása és az európai szociális modell közötti vélt vagy valós feszültség. 2. Megváltozott a szolgáltatások szabad mozgásának közösségi szintű jogi szabályozottsága Ahhoz, hogy az előbbi konfliktust érdemben megvizsgálhassuk, és néhány következtetést le tudjunk vonni, érdemes egy pillantást vetni a szolgáltatások mibenlétére, a jelenleg hatályos közösségi jogi normák körére - természetesen csak nagyon vázlatosan. A primer közösségi jog (EKSz 49. cikk) lehetőséget teremt arra, hogy a gazdasági élet szereplői egyik tagállam területéről egy másik tagállam területére irányulóan szolgáltatásokat nyújtsanak anélkül, hogy ott kénytelenek lennének állandó jelleggel letelepedni, tehát jogi értelemben társaságot alapítani. A szolgáltatások szabad mozgása jogi szempontból is felértékelődött: megnőtt az alkalmazási területe, hatálya többféle tevékenységre is kiterjedt – legfőképpen a luxemburgi Európai Bíróság joggyakorlatának köszönhetően. Így a közösségi jog értelmében véve szabad volt egy másik tagállam területén szolgáltatást nyújtani az EKSz 50. cikk 3. mondata szerint, később a bírói gyakorlat – a Luisi & Carbone ügyben 116 – a szabadságot kiterjesztette egy másik tagállam területén a szolgáltatás igénybevételére is. A Koestler ügyben 117 a Bíróság később az olyan szolgáltatást is a szabadság hatálya alá vonta, amelynél nem a szolgáltatást nyújtó vagy azt igénybe vevő személy lépi át a határt, hanem a szolgáltatás maga. Az Európai Bíróság más szempontból is hozzájárult a szolgáltatások szabad mozgásának felértékelődéséhez: az EKSz eredetileg fokozatosan megvalósítandó diszkrimináció tilalmi rendelkezését („korlátozások fokozatos eltörlése”) 118 úgy értelmezte, mint egy akadályozási tilalmat 119, védelmet nyújtva így tehát nemcsak a szolgáltatások piacára már valahogy – nagy nehezen – bejutott másik tagállamból érkező szolgáltatást nyújtónak, hanem a szolgáltatások piacához való hozzáférést is megkönynyítve. Az EKSz vonatkozó rendelkezésének (49. cikk) Amszterdami Szerződésben történt újrafogalmazásával a tagállamok ezt a bírói gyakorlatot befogadták, így 1999. május 1.-től már a korlátozás feltétlen tilalma érvényesül, az EKSz ezen rendelkezése közvetlenül hatályos 120. A szolgáltatás fogalmát az EKSz 50. cikke határozza meg: eszerint a közösségi jog értelmében vett szolgáltatásról akkor van szó, ha rendszerint díjazás ellenében kerül sor olyan tevékenységre/szolgáltatásra, amely nem tartozik sem az áruk, sem a tőke sem a személyek szabad mozgására vonatkozó rendelkezések hatálya alá. Különösen ilyennek minősülnek az ipari, a kereskedelmi, a kézműipari tevékenységek, a szabadfoglalkozásúként végzett tevékenységek – ha és amennyiben azok határon átnyúló jellegű, ideiglenes gyakorlásáról van szó. Közösségi jogi relevanciáról tehát csak akkor beszélünk, ha a határon átnyúló jelleg adott: vagy a szolgáltatást nyújtó, vagy a szolgáltatást igénybe vevő, vagy pedig maga a szolgáltatás lépi át a határt. Az EKSz 50. cikk utolsó mondata ezeken 116
286/82 és 26/83 Luisi & Carbone, EBHT 1984, 377 15/78 Koestler, EBHT 1978, 1971 118 EKSz 59. cikk: „Az alábbi rendelkezések keretei között az átmeneti időszak folyamán fokozatosan eltörlik a Közösségen belül a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a Közösség olyan országában telepedtek le, amely eltér a szolgáltatás igénybevevőjének országától” . 119 Az akadályozási tilalomként felfogott rendelkezés a nem diszkriminatív jellegű tagállami korlátozó intézkedések ellen is védelmet nyújt. Számos, ebben a tekintetben klasszikus jogeset közül csak néhány: 33/74 Van Binsbergen, EBHT 1974, 1299; 279/80 Webb, EBHT 1981, 3305; 205/84 Bizottság v. Németország, EBHT 1986, 3755; C-76/90 Säger, EBHT 1991, I-4221; vagy C-381/93 Bizottság v. Franciaország, EBHT 1994, I-5145, stb. 120 EKSz 49. cikk (régi 59. cikk): „Az alábbi rendelkezések keretei között tilos a Közösségen belül a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozni a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a Közösség olyan országában telepedtek le, amely eltér a szolgáltatás igénybevevőjének országától.” 117
65 felül biztosítja a szolgáltatás nyújtójának, hogy átmeneti jelleggel a szolgáltatás célországában tartózkodjon – és eközben igénye legyen a belföldiekkel azonos bánásmódra. Az írott primer közösségi jog minden, állampolgárságon alapuló nyílt vagy rejtett diszkriminációt tilt (EKSz 49. cikk). Az Európai Bíróság joggyakorlata tágan értelmezi e rendelkezést, és minden olyan tagállami intézkedést is tilt, amely ugyan formális értelemben nem megkülönböztető, hatását tekintve azonban hátrányos következményekkel jár a más tagállamokból érkező szolgáltatást nyújtó személyekre, megnehezíti a szolgáltatások piacához való hozzájutásukat. Az ilyen tagállami intézkedést – hacsak nem indokolható a nyomós közérdek valamelyik formájával (pl. a szociális ellátó rendszerek egyensúlyával), és feltéve, hogy arányosan alkalmazzák – közösségi joggal ellentétesnek tekinti az Európai Bíróság. 3. A származási ország elve a Bolkestein irányelv előtt és után A származási ország elve – a Bolkestein-féle irányelvtervezet egyik legvitatottabb rendelkezése – a jelenleg hatályos primer közösségi jogi szabályok szerint értelmezve már most is érvényesül a szolgáltatások szabad áramlása terén – természetesen az EKSz 49. cikk keretei között. Az Európai Bíróság álláspontja szerint „a szolgáltatások szabad mozgása tekintetében csak az adott szolgáltatás származása/eredete a releváns tényező” 121. A Corsten-ügyben (2000) 122 a Bíróság közösségi jogsértőnek minősítette azt a német rendelkezést, amely más tagállamban honos kézműiparosokat arra kötelezett, hogy a német kézműipari jegyzékbe bejegyeztessék magukat abban az esetben is, ha csak ideiglenes jelleggel kívánnak határon átívelő szolgáltatást nyújtani Németországban. Sőt, a Bíróság egy másik hasonló ügyben (Schnitzer - 2003 123) még tovább ment és úgy vélte, hogy a fenti bejegyzésre vonatkozó német szabály alkalmazása akkor is jogsértő, ha a szolgáltatás nyújtója a szolgáltató tevékenységét Németországban nem rövid ideig, hanem éppenséggel egy három éves időtartamon belül ismételten vagy rendszeresen kívánja folytatni. Ezzel a lépéssel a Bíróság látszólag kiterjesztette 124 a szolgáltatások szabad mozgásának alkalmazását a letelepedés szabadságának rovására azzal az indokolással, hogy a szolgáltatás nyújtója a célországban (Németországban) nem épített ki semmilyen infrastruktúrát. A Bíróság indokolása szerint egy adott tevékenység többékevésbé rendszeres jellegű gyakorlása kiépített infrastruktúra hiányában még nem alapozza meg a letelepedés szabadságának alkalmazását a szolgáltatások szabadsága helyett. Az érintettnek a származása szerinti országban természetesen megfelelő működési engedéllyel kell rendelkeznie. Schnitzer-ügy: Portugáliában honos homlokzatrestaurálással foglalkozó vállalkozást Németországban megbíznak azzal, hogy 1994-1997 között meghatározott épületeken DélBajorországban homlokzatrekonstrukciós munkákat végezzenek el. A cég németországi képviselőjét megbírságolták a „fekete munka” elleni jogszabály megsértése miatt, mondván, hogy a céget nem jegyeztette be a kézműipari jegyzékbe. Egyébként viszont az is elfogadott bíró gyakorlat, hogy rövidebb ideig tartó tevékenység esetén a gyakorlásához feltétlenül szükséges, és erre a célra fenntartott infrastruktúra (pl. irodahelyiség) megléte nem jelenti automatikusan az adott tevékenységnek a szolgáltatás szabadsága alkalmazási köréből való kivonását és a letelepedés hatálya alá való bevonását (Gebhard 125- 1995). Fentiekből az a következtetés adódik, hogy a szolgáltatásokat nyújtó alanyokra főszabályként saját országuk joga az irányadó, tehát esetükben a származási ország elve érvényesül. A Bíróság az adott tagállami intézkedés jogszerűségét aszerint ítéli meg, hogy az a szolgáltatás nyújtását megnehezíti-e, akadályoz121
C-253/99 Bacardi, EBHT 2001, I-6493 illetve pontosabban a C-262/02, Bizottság v. Franciaország, az ítélet időpontja: 2004. 07. 13., jelen tanulmány megírásakor az EBHT-ban még nem jelent meg. 122 C-58/98 Corsten, EBHT 2000, I-7919 123 C-215/01 Schnitzer, EBHT 2003, I-14847 124 Kugelmann véleménye szerint itt nem látszólagos, hanem tényleges térnyerésről van szó a szolgáltatások javára: Kugelmann, Dieter: Die Dienstleistungs-Richtlinie der EG zwischen der Liberalisierung von Wachstumsmärkten und europäischem Sozialmodell, in: EuZW 2005/11, 329. o. 125 C-55/94 Gebhard, EBHT 1995, I-4165, 27. széljegy
66 za-e illetve megdrágítja-e. Az ebben a tárgykörben kialakított bírósági joggyakorlat nagymértékben hasonlít az áruforgalom szabadsága kapcsán kialakult felfogáshoz, mely szerint a piachoz való hozzájutás biztosítása a döntő mozzanat a tagállami intézkedés jogszerűségének megítélésében – nem pedig a már piacra jutott termék, ill. szolgáltatás megkülönböztetés nélküli hasznosulásának körülményei. A primer közösségi jog szintjén – a Bíróság fentiekben vázolt gyakorlatának fényében – egyre nehezebb a szolgáltatások és a letelepedés szabadságának egymástól való elhatárolása. Egyéni vagy társas vállalkozás formájában más tagállamban letelepedett gazdasági szereplőre főszabályként a tevékenység helye szerinti állam joga az irányadó. Amennyiben a tevékenység a szolgáltatás szabadságának alkalmazási körébe esik, úgy nem a tevékenység helye szerinti állam joga, hanem a származási ország joga lesz irányadó 126. A megoldás, vagyis az elhatárolás kulcsa a Római Szerződés (EKSz) 50. cikk harmadik bekezdésének értelmezésében rejlik. A letelepedés szabadsága a gazdasági tevékenységet végző szereplő/személy mobilitását kívánja garantálni, míg a szolgáltatás szabadsága a gazdasági tevékenység tárgyának, magának a szolgáltatásnak a mobilitását biztosítja a tagállamok közötti viszonylatban. Nem véletlen, hogy az Európai Bíróság gyakorlatában a szolgáltatások szabadságának (EKSz 49. cikk) és az áruforgalom szabadságának megítélésében (EKSz 28. cikk) számos hasonlóság, párhuzamosság észlelhető. Van-e mód arra, hogy a tevékenység helye szerinti tagállam meghatározott érdekeket megjelenítő szabálya, intézkedése – például az állam szociális rendje – érvényesüljön olyan tevékenység esetén, amely a szolgáltatások szabadságának hatálya alá esik? A közösségi jog több kimentési okot ismer: írottakat (EKSz alapján) valamint íratlanokat (Európai Bíróság gyakorlata szerint főként az ún. Cassis-formula alapján) egyaránt, amelyek mögött védendő tagállami érdekek, értékek állnak: közrend, közbiztonság, közegészségügy, nyomós közérdek. Ebben az összefüggésben a tagállamok a szolgáltatások szabadságának korlátozására akkor hivatkozhatnak, ha valamely kimentési ok fennáll (és a tagállami korlátozás arányos). Pl. C-36/02 Omega Spielhallen v. Bonn-ügy, EBHT 2004 (2004.10.14.): Bonnban még 1994-ben egy német társaság Laserdrom néven játéktermet nyitott, ahol lézer és infraeszközökkel változatos játékok álltak rendelkezésre. Ezen eszközök zöme a német kereskedelmi forgalomban beszerezhető játékok átalakított példányai voltak. Bizonyos idő elteltével azonban e játékok helyett az üzembentartó egy Pulsar nevű brit cégtől vásárolt olyan lézer-és infrapisztolyokat, amelyekkel a lőállásokban rögzített célokra, de a játékban résztvevő személyekre is lőni lehetett, lévén hogy e személyek speciális, szenzorokkal ellátott mellényeket viseltek, és így a találatokat rögzíteni lehetett. A „játékos emberölés” ellen a környékbeli lakók is fellázadtak, illetve Bonn város illetékes hatósága bírság terhe mellett felszólította az üzemeltető Omega céget a tevékenység beszüntetésére. A német bírósági fórumokat megjárt ügyben az Omega a Nagy-Britanniából beszállított játékeszközökre tekintettel hivatkozott a szolgáltatás és az áruforgalom szabadságára, míg Bonn a közrend sérelmét látta a játékban. A Bíróság elfogadta Bonn városa által alkalmazott korlátozást a közrend védelme érdekében, indoklásában többek között az emberi méltóságot helyezve a középpontba, mint a közrend által is védendő értéket. A tagállami korlátozások diszkriminatív vagy éppenséggel nem diszkriminatív voltának megítélésekor, az arányosság meglétének megállapításakor a Bíróság a származási ország elvéből indul ki 127. Elvben és gyakorlatilag is előfordulhat, hogy a szolgáltatást nyújtó személy származási országában teljesített előfeltételek a tevékenység helye szerinti tagállamban megkívánt előfeltételekkel nincsenek összhangban, azoktól eltérőek, azokkal netán ellentétesek 128. Éppen ezért nem általánosítható, hanem minden egyes konkrét ügyben külön eldöntendő kérdés, hogy a tevékenység helye szerinti tagállam szolgáltatást korlátozó intézkedése mögötti cél nem valósult-e már meg a származási 126 C-76/90 Säger, EBHT 1991, I-4221, 15. széljegy. Hasonlóképpen vélekedik: Streinz, Rudolf, Europarecht, Nomos Verlag 2003, 6. Aufl., 678. széljegy 127 Müller-Graf, Ch.P., in Streinz, Rudolf (Hrsg), Kommentar zum EU/EG Vertrag, Beck V., 2003, Art. 49., 113. 128 Ld. fentiekben már idézett Säger-ügy valamint az Arblade & Leloup-ügy.
67 országban teljesített előfeltételekkel, függetlenül attól, hogy ezek az előfeltételek azonosak-e vagy eltérőek. A Bolkestein-irányelvben, mint másodlagos közösségi jogforrásban rögzített „származási ország elve” fentiekből következően tehát nem minősíthető forradalmi újításnak. Az alkalmazására irányuló kötelezettség írott jogforrásban, irányelvben való rögzítése azonban várhatóan nagymértékben hozzájárul a szolgáltatások szabad mozgásának megkönnyítéséhez. Az Európai Bíróság jogértelmező tevékenységének eredményeképpen a szolgáltatások tehát már nemcsak diszkrimináció tilalomként érvényesülnek, hanem akadályozási tilalomként – ezt a jogfejlődést a szolgáltatások piacának intenzív fejlődése, a szolgáltatásokkal érintett alanyok egyre szélesebb körének közösségi jogi védelme indokolta. A másodlagos közösségi jogalkotás – a Bolkestein irányelv többek között ennek a kialakult helyzetnek és jogértelmezésnek a logikus következménye. A 2004 eleje óta zajló jogalkotási folyamatban résztvevő szereplők: az Európai Parlament, az Unió Tanácsa valamint a Bizottság és a tagállamok között zajló polémia is néhány említésre méltó elemet tartalmaz a származási ország elvének megítélését illetően: 4. Veszélyben az európai szociális modell? A szociálpolitika főszabályként a tagállamok belső ügye. Igaz ugyan, hogy az EUSz 2. cikke szerint az EU céljai között megtalálható a gazdasági és társadalmi vagyis szociális (ld. német szövegben „sozialer Zusammenhalt”) kohézió megerősítése, és ennek érdekében az Unió maga sokféle lépést tesz is. A Közösség szintjén rendelkezésre álló jogalkotási hatáskörök azonban viszonylag szűk területekre terjednek ki, ezen kivételes esetekben irányelvek megalkotására van lehetőség úgy, hogy az Európai Unió Tanácsának egyhangúsággal kell a legtöbb esetben döntenie (EKSz 137. cikk) 129. E primer jogi rendelkezéseknek legfőbb célja – többek véleménye szerint – , hogy szociális dömping lehetőség szerint ne alakuljon ki 130. Primer közösségi jogi szinten további hatásköri felhatalmazások találhatók a férfiak és nők viszonylatában érvényesítendő egyenlő bánásmódról (EKSz 141.cikk), a migráns munkavállalók szociális biztonságával összefüggő közösségi intézkedésekről (EKSz 42. cikk). Egyebekben – tehát főszabályként – a szociális államkoncepció csak a tagállamok hagyományaival és jogrendjével szoros összefüggésben értelmezhető. Fenti gondolatmenetből levonható – és a jelen előadás tárgyához kapcsolódik – az a következtetés, mely szerint a primer közösségi jog és a tagállami szociális jog konkrét helyzetben történő összeütközése esetén – pl. egy szolgáltatásnak minősülő tevékenység esetén – a védeni kívánt szociális alapelveket a tagállamok nyomós közérdekként (Cassis-formula), tehát íratlan kimentési okként érvényesíthetik. A szociális biztonságot védeni hivatott rendszerek kialakítása ugyanis – az Európai Bíróság gyakorlata szerint – a tagállamok hatáskörébe tartozik. A harmonizációs irányelvek hiányában történő nemzeti jogszabály-alkalmazás során azonban a tagállamoknak tekintettel kell lenniük a közösségi jogra (Kohll, 1998) 131. Nyomós közérdek kategóriába sorolja a Bíróság például a társadalombiztosítási rendszerek pénzügyi egyensúlyát, az orvosi és klinikai ellátások biztonságát (Smits, 2001 vagy Vanbraekel, 2001) 132. A közegészségügyre való hivatkozás nem a bírói gyakorlat, hanem a primer közösségi jog alapján (EKSz 46. cikk) írott kimentési oknak számít. Ezen elvek alkalmazására iskolapéldának számít a Kohll-ügy (1998): Kohll úr, luxemburgi állampolgár, kiskorú lányát német fogorvosnál kívánta kezeltetni Trierben. A luxemburgi egészségbiztosítási pénztár a németországi orvosi kezelés költségeinek kifizetését azzal utasította el, hogy azok nem sürgős beavatkozások voltak, és egyébként is hasonló kezelést Luxemburgban is igénybe lehet venni. A luxemburgi előírá129 EKSz XI. cím: Szociálipolitika, oktatás, szakképzés és ifjúság, 1. fejezet: Szociális rendelkezések: 137.cikk: „ … Közösség támogatja és kiegészíti a tagállamok tevékenységeit a következő területeken: ….. (pl.) … a szociálsi védelmi rendszerek… stb.” 130 Pl.: Eichenhofer, in: Streinz (Hrsg) Kommentar zum EU/EG Vertrag, Beck V., 2003, Art 137, 8. 131 C-158/96 Kohll, EBHT 1998, I-1931, 17. széljegy 132 C-157/99, Smits, EBHT 2001, I-5473, 105. széljegy; C-368/98 Vanbraekel, EBHT 2001, I-5363
68 sok értelmében külföldi orvosi kezelést előzetesen engedélyeztetni kell - sürgős esetektől természetesen eltekintve. A Bíróság osztotta Kohll úr véleményét, miszerint sérült a szolgáltatások szabad igénybevételéhez való joga, hiszen a külföldi orvosi költségeket előzetesen engedélyeztetni kell, és ez – legalábbis közvetetten – megnehezíti a külföldön igénybe vehető szolgáltatásokhoz való hozzáférést. Továbbá az egészségügyi ellátórendszer pénzügyi egyensúlyának veszélyeztetése – mint lehetséges kimentési ok – nem áll fenn, tekintettel arra, hogy Kohll úr csak a Luxemburgban szokásos belföldi kezelési díjat kérte, nem pedig az esetleg Németországban fizetendő magasabb díjat 133. Az Európai Bíróság későbbi ítéleteiben finomította a fenti ügyben képviselt álláspontját: nem kifogásolta például a Smits (2001) ügyben a külföldi kórházi kezelés előzetes engedélyeztetését, megfogalmazta viszont azokat a kritériumokat, amelyek esetén egy külföldi kezelés elutasítása a védendő közérdekkel – tehát az egészségügyi ellátó rendszerek (pénzügyi) egyensúlyával – arányos lehet, és így a közösségi joggal nem ellentétes, tehát a szolgáltatások szabadsága adott esetben nem sérül. Ha egy ilyen előzetes engedélyt – a Bíróság álláspontja szerint – jogellenesen utasítanak el a tagállami hatóságok, úgy az érintett magánszemélynek saját betegbiztosítójával szemben közvetlenül érvényesíthető igénye keletkezik a költségek kifizettetésére 134. Ezek a példák azt mutatják, hogy a tagállami szociális ellátórendszerek a gazdasági alapszabadságok – így a szolgáltatások szabad mozgása – kapcsán indokolt esetben arányos tagállami korlátozó intézkedések alkalmazását teszik lehetővé. A Bolkestein-irányelv kifejezetten utal az előbbiekben vázolt európai bírósági gyakorlatra 135. Az irányelv általános célja a szolgáltatásokat akadályozó körülmények megszüntetése, amely körülmények természetesen adódhatnak a tagállamok társadalombiztosítási, szociális jogi előírásaiból, vagy akár munkajogi szabályaiból. A szolgáltatási irányelv széles körben érinti a gyógyászati jellegű szolgáltatásokat, és az Európai Bíróság által kialakított gyakorlatot másodlagos közösségi jog rangjára emeli. Éppen az orvosi szolgáltatások területe az, ahol az irányelv-tervezet csak kivételes esetben teszi lehetővé a származási ország elvének mellőzését (az irányelv 19. cikk 1.b. pont). Az Európai Bizottság az irányelv-tervezet 23. cikkében megfogalmazottak szerint az ambuláns kezelések engedélyeztetési eljárását meg kívánja szüntetni. Ez a törekvés nem jelenti a primer közösségi jogban jelenleg biztosított jogalkotási hatáskörök túllépését, viszont nagymértékben hozzájárulna az egészségügyi szolgáltató szektor liberalizálásához az Európai Unión belül. A Bolkestein-irányelv körül zajló szakmai vitákban – a politikai természetűek nem képezik az előadásom tárgyát – a gazdasági liberalizmus és az Európai Unió szociális dimenziója közti feszültség egyértelműen felszínre került. Mindaddig, amíg a gazdasági szabadságok a közösségi jogban gyökereznek, a szociális javak védelme viszont főszabályként a tagállamok hatásköre – és ilyenként csak korrigáló szerepet tölt be a gazdasági versenyben – addig a Közösségi érdekeket megjeleníteni köteles Európai Bizottság és a tagállamok egymással szemben lévő pozíciókat foglalnak el. Ennek ellenére az általános szolgáltatási irányelv jobb, mint a híre – a már folyamatba tett módosításokkal megfelelő kerete lesz az jövőben a sokak által megálmodott európai gazdasági és szociális modellnek.
133
C-120/95 Decker, EBHT 1998, I-1831. Ebben az ügyben a Bíróság egy másik tagállamban vásárlandó szemüveg kapcsán minősítette az ellátórendszerek egyensúlyára és a közegészségügyre való hivatkozást aránytalannak. 134 Ld. fenti Vanbraekel-ügyet 135 A irányelv bevezető részében olvasható indokolás 51-57. pontja.
69
7. Az uniós polgárság intézménye *
Korábbi releváns jogesetek C-295/90 [1992] – Parlament v. Tanács C-369/90 [1992] – Micheletti C-64,65/96 [1997] – Uecker & Jacquet C-85/96 [1998] – Maria Martinez Sala C-323/97 [1998] – Bizottság v. Belgium C-378/97 [1999] – Florus Ariël Wijsenbeek C-356/98 [2000] – Arben Kaba C-192/99 [2001] – Kaur
1. Előzmények Az uniós polgárság intézményének kiépítése vitathatatlan következménye annak az uniós törekvésnek, amelynek célja az európai integráció kiterjesztése a tagállamok – puszta gazdasági együttműködésén túlmutató – társadalmi és általános politikai együttműködésére. Az uniós polgárság bevezetése egyúttal azt is jelzi, hogy ennek a több évtizedes folyamatnak a középpontjába az egyén került. Ezt az új jogintézményt az EKSz 17-22. cikkei még nem szabályozzák teljes körűen, lehetőséget adva ezzel az uniós polgárság intézményének dinamikus fejlődésére. Az uniós polgárságot szabályozó rendelkezések először az Európai Unióról szóló maasztrichti szerződésmódosítással kerültek a primer közösségi jogba 136. 1992 előtt a Közösség polgárainak korabeli helyzetét az EGKSz rendezte – elsősorban a gazdasági alapszabadságok szabályainak közvetítésével. Ezek lényegében a polgárok gazdasági tevékenységéhez közvetlenül vagy közvetve kapcsolódó jogokat tartalmaztak. Nem véletlen, hogy az integráció első négy évtizedében a tagállamok polgárai nem is anynyira társadalmi vagy politikai értelemben vett polgárok, mint inkább „közös piaci” polgároknak voltak tekinthetők. Egyedül az E(G)KSz preambuluma és az E(G)KSz 190.cikk (4) bekezdése (korábbi 138. cikk (3) bek.) lépett túl a tisztán gazdasági szférán. A preambulum megfogalmazása szerint a tagállamok és a Közösség „eltökélt szándéka(kal), hogy megteremtik az Európa népei közötti mind szorosabb egyesülés alapjait”. Az EKSz 190. cikk (4) bekezdése pedig megadja a felhatalmazást arra, hogy bevezessék az Európai Parlament tagjainak megválasztásához szükséges közvetlen és általános választójogot minden tagállamban. Az állam-és kormányfők már az 1974-es párizsi csúcstalálkozójukon megbízást adtak egy olyan jelentés elkészítésére, amelynek fel kellett mérnie, vajon a tagállamok állampolgárai a Közösség polgáraiként milyen speciális jogok alanyai lehetnének. A Bizottság 1975 július 3-án nyilvánosságra hozta a fenti felkérés alapján elkészített jelentést 137, amely azonban akkor semmilyen további következménnyel nem járt. Az Európai Tanács 1984-es fontainebleau-i határozata értelmében felállított, „Polgárok Európája” nevet viselő ad-hoc munkacsoport (másképpen: Adonnino-csoport) *
Kézirat lezárása: 2003. október Az EKSz-nek az uniós polgárság intézményével történő kibővítéséről az EUSz 8. cikke (korábbi G. cikk) C. pontja rendelkezett. 137 Bulletin EK 7/1975 136
70 1985 márciusában és júniusában két jelentést is terjesztett az Európai Tanács elé 138. Mindkét jelentés igen széles spektrumban tekinti át a polgárokat megillető lehetséges jogokat. A klasszikus polgárokat megillető jogokon kívül a következő területeket is számba veszik: kultúra és kommunikáció, információ, ifjúság, nevelés, sport, fejlődő országokban teljesített önkéntes szolgálatok, egészség, szociális biztonság, kábítószer, testvérvárosi kapcsolatok, a Közösség külső megjelenésének és identitásának erősítése. A következő időszakban – az Európai Parlament erőteljes támogatásával – a Bizottság a Közösség polgárainak önkormányzati választásokhoz való jogának kérdését helyezte előtérbe. 1986-ban a Bizottság egy jelentést, majd 1988-ban már egy irányelvtervezetet készített a tagállamok állampolgárait megillető, a tartózkodásuk helye szerinti tagállamban zajló önkormányzati választásokon való részvételről 139. Ezzel gyakorlatilag egyidejűleg a Bizottság egy átfogó jelentést is készített a polgárok helyzetéről különös tekintettel az Egységes Európai Okmány hatályba lépésével és a Belső Piac fokozatos megvalósításával együttjáró változásokra 140. A helyzetfelmérés kitér a Közösség minden olyan tevékenységére, amely hozzájárul a Közösség polgárait (esetleg) jellemző európai identitás erősítéséhez. Az 1991/92-es kormányközi konferencián a kialakítandó politikai unió intézményeinek sorában ott találjuk a polgárok jogairól szóló munkaanyagokat is. A spanyol kormány játszotta ebben a folyamatban a leghangsúlyosabb szerepet, az uniós polgárság intézményének a bevezetése is a spanyol kormány javaslatára vezethető viszsza. A maastrichti szerződésmódosítással végül is az EKSz-be került 17-22. cikkek tartalma a spanyol javaslattal összevetve szűkebb körű lett. Az Amszterdami Szerződés az uniós polgárságról szóló előírásokat csak kisebb mértékben változtatta meg. Az uniós polgárság tagállami állampolgárságot kiegészítő természetének hangsúlyozása mellett (EKSz 17. cikk (1) bekezdés új utolsó mondata), a szabad mozgás és szabad tartózkodás gyakorlásának megkönnyítésére megalkotható rendelkezésekre az együttdöntési eljárást vezeti be (EKSz 18. cikk (2) bek.). A leglényegesebbnek mondható változást az uniós polgárok petíciós jog kiterjesztése jelenti, amennyiben az Amszterdami Szerződés ezt a jogot az Európai Parlamenthez való benyújtás mellett más közösségi szervhez való benyújthatóságra is kiterjeszti (EKSz 21. cikk (3) bek.). További apróbb módosításokra is sor került: így például már lejárt jogalkotási és jelentéstételi határidők törlése (EKSz 19., 20., 22. cikk). A Nizzai Szerződés 141 a szabad mozgásról és a szabad tartózkodásról szóló rendelkezéseket (EKSz 18. cikk) újrafogalmazza. Az EKSz 18.cikk (2) bekezdés alapján megszűnik az egyhangúság követelménye a jogok gyakorlását elősegítő közösségi jogszabályok megalkotása során, és kiemelt hangsúlyt kap a szubszidiaritás elvére való utalás. Az EKSz 18.cikk (3) bekezdése teljesen új rendelkezésként néhány tárgykört (pl.: útlevél, személyi igazolvány, tartózkodási engedély, stb.) kifejezetten kiemel a végrehajtási rendelkezések megalkotására szóló felhatalmazás alól. Az EKSz 17. cikkének (2) bekezdése arra utal, hogy az uniós polgárok helyzetét nem csak az EKSz Második Részében foglalt – kifejezetten az uniós polgárokra vonatkozó – jogok jellemzik, hanem minden olyan jog és kötelezettség is, amely a Közösség teljes működési körébe eső, a Közösség és a polgárok között keletkező jogviszonyból származik, az EKSz mindenkor hatályos szabályozása szerint. Az EKSz 17től 22-ig terjedő cikkei az uniós polgárok jogi helyzetének tehát csak egy részét sza-
138
Bulletin EK 7/1985 HL 1988 C 246 140 Bulletin EK 2/1988 141 Nizzai Szerződés: HL 2001 C 80. A módosító szerződés 2.cikkének 3.pontja rendelkezik az EKSz 18.cikkének új szövegéről. A Nizzai Szerződés a kézirat lezárásának pillanatában még nem lépett hatályba. 139
71 bályozzák. Ezek szerint az EKSz Második Része az unió polgárait megillető hat speciális jogosítványt sorol fel: -
a szabad mozgás és szabad tartózkodás joga (EKSz 18.cikk) önkormányzati választásokon való részvétel joga (EKSz 19.cikk (1) bek.) az Európai Parlamenthez kapcsolódó választójog (EKSz 19.cikk (2) bek.) diplomáciai és konzuli védelemhez való jog (EKSz 20.cikk) petíciós jog (EKSz 21.cikk; 194.cikk) az európai ombudsmanhoz való fordulás joga (EKSz 21.cikk ; 195.cikk). A fentiekben jelzett rendelkezések csak részben tekinthetők újkeletűeknek. Az Európai Parlamenthez benyújtható panasz joga, a szabad mozgás joga már a maastrichti szerződésmódosítás előtti időszakban a közösségi jog része volt, másodlagos jogforrások formájában. A tagállamok állampolgárait megillető önkormányzati és Európai Parlamenti-választójog a másodlagos jogforrásokon kívül az egyes tagállamok nemzeti jogszabályaiban már korábban is jelen volt. 2.
Az uniós polgárság fogalma
Az EKSz 17. cikk (1) bekezdésének első mondata a Közösség és a tagállamok állampolgárai közötti speciális jogviszonyként létrehozza az uniós polgárságot. Az uniós polgárság azonban nem jelent az állampolgársághoz hasonló, annak „szinonímájaként” felfogható jogviszonyt. Ehhez egyrészt hiányzik az Unió és a Közösség államként való definiálhatósága, valamint nem eléggé intenzív a polgárok és a Közösség közötti jogviszony. Másrészt pedig maga az EKSz – mint a tagállamok öszszességének írott akarata – sem közvetít olyan szándékot, amely az uniós polgárságot kizárólagos kapcsolatrendszerré kívánná alakítani, ellentétben az állampolgárság intézményével, amely hagyományosan egyfajta exkluzivitásra törekszik. Az uniós polgárság a tagállamok állampolgársága közvetítésével létezik, a Közösség és a polgárok közti jogviszonyként az nemzeti állampolgárság mellett jelenik meg. Nem helyettesíti tehát az állampolgárságot, amint azt most már – az amszterdami szerződésmódosítás óta – az EKSz 17.cikk (1) bekezdésének harmadik mondata jelzi is: „ Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot. Az uniós polgárság intézményének a tagállami állampolgársággal való összekapcsolása nem eredményezi az EKSz alkalmazási körének kiterjesztését a tisztán belső jogviszonyokra. A közösségi jogilag releváns mozzanatot teljes egészében nélkülöző tényállásokra (tisztán tagállamon belüli jogviszonyokra) pusztán az uniós polgárságra hivatkozással az EKSz alkalmazási köre nem terjeszthető ki (Uecker & Jacquet; Kaur). Az uniós polgárság megszerzése és elvesztése a tagállami állampolgárság megszerzésének és elvesztésének függvénye. Az uniós polgárság önálló megszerzése vagy elvesztése kizárt. A tagállami állampolgárság megszerzésének és elvesztésének szabályozása alapvetően a tagállamok hatáskörébe tartozó kérdés – ahogyan azt a Maastrichti Szerződéshez csatolt 2.sz. nyilatkozat is megerősíti. Az Európai Bíróság is megállapította, hogy az állampolgárság megszerzésének és elvesztésének feltételrendszerét a tagállamok jogosultak meghatározni (Micheletti; Kaur). Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára (EKSz 17.cikk (1) bek. második mondata). E jogintézmény járulékosságából, valamint abból következően, hogy a tagállamok jogosultak saját állampolgáraik köréről dönteni, az is következik, hogy a tagállamok voltaképpen közvetve az uniós polgári státusról is döntenek. Tekintettel arra, hogy egyes tagállamok állampolgárságra vonatkozó rendelkezései egymástól eltérőek is lehetnek, ezért az is nyilvánvaló, hogy az uniós polgárság megszerzésének vagy elvesztésének előfeltételei közösségi szinten nem egységesek, hanem tagállamonként változóak lehetnek. Az állampolgárságot érintő jogszabályaik megalkotásakor a tagállamok mindazonáltal kötelesek figyelembe venni a nemzetközi jog és a közösségi jog által támasztott követelményeket (Micheletti; Kaur).
72 Az uniós polgárság intézményét sajátos nyitottság és dinamika jellemzi. E két tulajdonság nemcsak a releváns EKSz-beli (a jogok gyakorlásának megkönnyítését célzó) másodlagos jogalkotási felhatalmazásokra vezethető vissza (18. cikk (2) bek.; 19.cikk (1) bek., stb.), hanem főként az EKSz 22.cikkében megfogalmazott evolutív klauzulára. E szerződéses rendelkezés értelmében az uniós polgári jogok fejlődéséről a Bizottság háromévente köteles jelentést készíteni a Parlamentnek, a Tanácsak és a GSZB-nek. E jelentés következtetéseit figyelembe véve pedig lehetőség van az uniós jogok megerősítését és kibővítését (!) célzó rendelkezések elfogadására (EKSz 22.cikk második bekezdés) konzultációs eljárás keretében. Az uniós polgárság jogintézményének fejlesztésére tehát nemcsak a hagyományos és szokásos módon – az EUSz 48. cikkének szerződésmódosításról szóló szabályai szerint – van lehetőség, hanem az egyszerűbb, másodlagos közösségi jogalkotás eszközrendszerének segítségével is. 3. Az uniós polgárok jogai 3.1. A szabad mozgás és a szabad tartózkodás joga Az EKSz közvetlenül hatályos 18.cikke beépítette a primer közösségi jogba a szabad mozgás és szabad tartózkodás általános (!) jogát. Az EKSz eredetileg csak a személyek szabad mozgásának gazdasági alapszabadságai körében (munkavállalás, letelepedés, szolgáltatások szabadsága) rendelkezett a szabad mozgásról és tartózkodásról. A szabad utazáshoz és tartózkodáshoz való jog korábban valamilyen célzatos gazdasági tevékenység függvénye volt. A személyek szabad mozgásának gazdasági alapszabadsága által nem érintett személyi kör számára a szabad tartózkodáshoz való általános jog már a kilencvenes évek elején megjelent a másodlagos közösségi jogalkotásban. 1990-ben három irányelv született – melyek jogalapját az EKSz 308.cikke (korábbi 235. cikk) képezte: -
90/36/EGK irányelv (1990.június 28.) a diákok tartózkodási jogáról; 142 90/365/EGK irányelv (1990.június 28.) a kereső tevékenységük folytatásával felhagyó munkavállalók és önálló vállalkozók tartózkodási jogáról 143; 90/364/EGK irányelv (1990.június 28.) a tartózkodási jogról 144. Tekintettel arra, hogy az Európai Bíróság egy 1992-es ítéletével (Parlament v. Tanács) a diákok tartózkodási jogáról szóló fenti irányelvet megsemmisítette, a Tanács kénytelen volt egy újabb irányelvet kibocsátani, amely gyakorlatilag az előzővel azonos tartalommal, de már nem az EKSz 308.cikke, hanem az általános diszkrimináció tilalmat megfogalmazó EKSz 12.cikke alapján született meg: 93/96/EGK irányelv (1993.október 29.) a diákok tartózkodási jogáról 145. 2001 májusában a Bizottság az uniós polgárok és családtagjaik szabad mozgásáról és tartózkodásáról szóló irányelvtervezetet 146 készített – már az EKSz 18.cikkére is alapozva –, amely az előzőekben felsorolt három irányelvet lesz hivatott felváltani. A szabad mozgás és szabad tartózkodás általános jogát létrehozó EKSz 18. cikk annak ellenére, hogy már a maastrichti szerződésmódosítás előtt is tartalmazott a másodlagos közösségi jog nem gazdasági tevékenységtől függő mozgásra és tartózkodásra vonatkozó irányelveket, nem tekinthető pusztán szimbolikus jelentőségűnek. Az alapító szerződésbe való felvétel az uniós polgárok ezen jogát primer közösségi jogi alapra helyezte, szerződésben garantált politikai alapszabadsággá tette. Ilyen minőségében a gazdasági célú tevékenységgel összefüggésben gyakorolható szabad mozgás-
142 143 144 145 146
HL 1990 L 180 HL 1990 L 180 HL 1990 L 180 HL 1993 L 317 COM/2001/0257 final, HL 2001 C 270
73 ra vonatkozó rendelkezéseket rangban megelőzi, illetve azok értelmezésénél irányadónak számít. Tekintettel arra, hogy az EKSz 18. cikke minősül általános rendelkezésnek, és az (1) bekezdés a szerződésben és a végrehajtására hozott intézkedésekben megállapított korlátozások és feltételek fenntartását kifejezetten rögzíti, ezért a szabad mozgás és tartózkodás általános joga csak akkor alkalmazandó, ha ezek a jogok az EKSz más speciális szabályai alapján nem biztosítottak. A munkavállalás, a letelepedés és a szolgáltatások szabadságára vonatkozó speciális rendelkezésekből adódó, szabad mozgásra és tartózkodásra vonatkozó jogok az alkalmazás során tehát elsőbbséget élveznek. Az EKSz 18. cikkében garantált szabad mozgás és tartózkodás joga általános fenntartásnak van alávetve: „…a szerződésben és a végrehajtására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel”(Arben Kaba). Így a gazdasági alapszabadságokból adódó szabad mozgás és tartózkodás jogát érintő rendelkezések, beleértve az ezek megvalósítását szolgáló másodlagos jogforrásokat is, mind hatályban maradnak. Mindazonáltal ez utóbbiak nem telepedhetnek rá teljes egészében az uniós polgárok általános tartózkodási jogának érvényesülésére, annak mibenlétét nem áshatják alá (Maria Martinez Sala). Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a szabad mozgás és tartózkodás jogának érvényesítéséhez az érintettnek bizonyítania kell, hogy rendelkezik valamelyik tagállam állampolgárságával – legalábbis mindaddig, amíg a Közösség külső határainak ellenőrzésére a bevándorlást, a vízumfeltételeket és menedékjogot is rendező egységes vagy harmonizált közösségi szabályozás meg nem születik. Ebből az a következtetés vonható le, hogy az EKSz 18.cikke nem zárja ki a személyellenőrzés lehetőségét a Közösségen belüli, tagállamok közti határátlépés során (Florus Ariël Wijsenbeek). Az EKSz 18.cikk (2) bekezdése szerint a megalkotandó végrehajtási rendelkezések csak az (1) bekezdésben említett jogok gyakorlásának megkönnyítését szolgálhatják, pótlólagos feltételeket vagy korlátozásokat nem tartalmazhatnak. Így az EKSz-beli rendelkezések az uniós polgárok szabad mozgási és tartózkodási jogának minimumszintjét garantálják. A végrehajtási rendelkezések megalkotására az együttdöntési eljárás keretében kerül sor, a Tanácson belül pedig az egyhangú szavazást írja elő a szerződés. A Nizzai Szerződés eltörli ugyan az egyhangúságot, de egyúttal egy harmadik bekezdést is fűz a 18. cikkhez, amelynek értelmében az útlevelekre, személyi igazolványokra, a tartózkodási engedélyekre és más azonos jellegű dokumentumokra, illetve a társadalombiztosításra vagy a szociális védelemre vonatkozó rendelkezéseket nem lehet az EKSz 18. cikk (2) bekezdésére alapozva megalkotni. 3.2.
Önkormányzati választásokon való részvétel joga
Minden uniós polgárnak, akinek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban – az adott tagállam állampolgáraival azonos feltételek mellett – aktív és passzív választójoga van a tagállam helyhatósági választásain valamint az európai parlamenti választásokon (EKSz 19. cikk). Az Európai Unióról szóló Szerződés hatályba lépését megelőzően az egyes tagállamok jogszabályai csak elvétve, és eltérő módon adtak lehetőséget a területükön lakóhellyel bíró, de más tagállam állampolgárságával rendelkező személyeknek a helyi politikai közéletben való részvételre. Az EKSz 19.cikke az uniós polgárok politikai integrációját hivatott elősegíteni, valamint az európai parlamenti választásokra vonatkoztatva nagyobb választójogi egyenlőséget is kíván teremteni az uniós polgárok között. Már az 1970-es években elején szóba került az önkormányzati választásokon való részvétel közösségi szintű bevezetésének kérdése. A helyi politikai közéletben és döntéshozatalban tényleges, formálisan is garantált részvételi lehetőséget az uniós polgárok az Unió minden tagállamában csak az EKSz 19.cikkének bevezetésével nyertek. A
74 helyhatósági választásokon való aktív és passzív részvétel joga a tagállamokat arra kötelezi, hogy biztosítsák az uniós polgárok beleszólásának lehetőségét a helyi politikai szervek kialakításába. Az EKSz 19. cikk (1) bekezdésének nem célja egységes közösségi szintű helyhatósági választójog megalkotása. A rendelkezés alapját az uniós polgároknak biztosítandó, az adott tagállam állampolgáraival egyenlő bánásmód elve képezi. Eltérő vagy más feltételek a választójog kapcsán csak akkor megengedhetőek, ha azokat az uniós polgárok eltérő tagállami állampolgárságából adódó különbségek kiegyenlítése céljából vezetik be. A helyhatósági választásokon való részvétel előfeltétele – az EKSz 19. cikk (1) bekezdése értelmében – hogy az érintett uniós polgár az adott tagállamban lakóhellyel rendelkezzen. A lakóhely, mint formai feltétel mellett az egyes tagállamok jogrendszerei az uniós polgárok választójogának gyakorlását egyéb általános feltételtől is függővé tehetik, de csak akkor, ha ezek a feltételek saját állampolgáraikat is kötelezik. Ilyen például a választójogi korhatár megjelölése, a választójogi listára való felvétel, a jelölést igazoló dokumentumok bemutatása, vagy megadott helybenlakási idő bizonyítása az adott önkormányzat területén. Az olyan rendelkezések, amelyek csak a más tagállam állampolgárságával rendelkező uniós polgárokat kötelezik, és ezzel ténylegesen megnehezítik számukra a választójog gyakorlását, közösségi joggal ellentétesnek minősülnek. A választójog egyidejű, többszörös gyakorlása az uniós polgárok esetén nem zárható ki, amennyiben több önkormányzat területén teljesülnek a fentiekben jelzett feltételek. A helyhatósági választásokon gyakorolható választójog az uniós polgárokat csak az általános, közvetlen helyhatósági választásokon való részvételre jogosítja fel. Az önkormányzatok tisztségviselőinek megválasztása, különösen ha felségjogot is gyakorló pozícióról van szó (pl. önkormányzat vezetőjének, vagy egyes tagállamokban a tagállami parlamenti választásokban részt vevő választási bizottságok tagjainak megválasztása), már nem része az uniós polgárok választójogának, az ilyen feladatok ellátását a tagállamok jogrendszere saját állampolgárainak tarthatja fenn. Az EKSz 19. cikk (1) bekezdésének második mondata értelmében a helyhatósági választójog gyakorlásának részletes szabályait a Tanács – konzultációs eljárás keretében – jogosult illetve köteles megalkotni. Az erre nyitva álló eredeti határidő 1994. december 31-e volt. A Közösség jogalkotó szervei ennek a kötelezettségüknek eleget is tettek: a 94/80/EK irányelv 147 (1994. december 19.) az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának a helyhatósági választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szól. A tagállamoknak 1996. december 1.-ig kellett az irányelvet végrehajtaniuk (Bizottság v. Belgium). A helyhatósági választójog gyakorlásának részletszabályait tartalmazó irányelvek eltéréseket is megállapíthatnak, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják (EKSz 19. cikk (1)bek.). E kivételekre elsősorban Luxemburg és Belgium bizonyos körzeteiben a helybéli lakosságon belüli igen magas külföldi arányszám miatt volt szükség. A 94/80-as irányelv külön feltételek megfogalmazására ad lehetőséget azoknak a tagállamoknak, amelyekben az adott településen élő választójogosult uniós polgárok körében az eltérő államolgárságú személyek aránya az ottani összlakosság 20%-át meghaladja. Ilyen esetben például minimális helybenlakási időt lehet kikötni, amely aktív választójog gyakorlása esetén egy ciklus időtartamát, passzív választójog gyakorlása esetén a két ciklusnyi időtartamot nem haladhatja meg (94/80 irányelv 12. cikk (1) bek.). 147 HL 1994 L 368. Ezt az irányelvet a 96/30/EK irányelv (HL 1996 L 122) kiegészítette, amelynek megalkotására Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozása miatt volt szükség.
75
3.3.
Az Európai Parlamenthez kapcsolódó választójog
Minden uniós polgár – állampolgárságától függetlenül – a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik (EKSz 19. cikk (2) bek.). Az uniós polgárok tehát választott lakóhelyükön maradva részt vehetnek az európai integráció politikai közéletében. Így az Unió területén lakóhellyel rendelkező minden uniós polgár számára biztosított az európai parlamenti választásokon való részvétel lehetősége, függetlenül attól, hogy a saját állampolgárságuk szerinti tagállam a külföldön élő állampolgárai számára biztosítja-e a választójog gyakorlását vagy sem. Az EKSz 19. cikk (2) bekezdése az európai parlamenti választójogi eljárás speciális aspektusát rögzíti. E rendelkezés, valamint az ennek alapján kibocsátott végrehajtási szabályok az EKSz 190. cikk (4) bekezdésében rögzített általános szabályokhoz – és az azok alapján kibocsátható végrehajtási rendelkezésekhez – képest leges specialis-nak minősülnek. A helyhatósági választásokra vonatkozó választójoghoz hasonlóan az európai parlamenti választásokra vonatkozó választójog is az egyenlő bánásmód elvén nyugszik. Ennek értelmében minden tagállam köteles biztosítani az uniós polgárok számára az aktív és passzív választójog gyakorlását az európai parlamenti választásokon ugyanolyan feltételekkel, mint azt saját állampolgárainak teszi. Az uniós polgároknak az európai parlamenti választójog gyakorlásához – hasonlóan a helyhatósági választásokhoz – az érintett tagállamban lakóhellyel kell rendelkezniük és az érintett tagállam állampolgáraira a választásokkal kapcsolatos egyéb feltételeknek is meg kell felelniük. Az európai parlamenti választójog gyakorlásának részletes szabályait az EKSz 19.cikk (2) bekezdésének felhatalmazása alapján a Tanács – konzultációs eljárás keretei között – köteles megalkotni. Erre a 93/109/EK 148 irányelv kibocsátásával (1993. december 6.) került sor, mely az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választások során történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szól. Az európai parlamenti választásokon való részvétel szabályai körében eltérések megállapítására is lehetőség van, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják. A helybeli lakosságon belüli magas külföldi arányszám indokolja ezt a rendelkezést. A 93/109-es irányelv, hasonlóan – 94/80-as irányelvhez – szabályozza a kérdést, mindazonáltal csak Luxemburgra vonatkozóan, Belgium számára az eltérés lehetőségét az európai parlamenti választójoggal kapcsolatban azonban nem teszi lehetővé. 3.4.
Diplomáciai és konzuli védelem
Az EKSz 20. cikke arra kötelezi a tagállamokat, hogy harmadik ország területén azokat az uniós polgárokat is diplomáciai és konzuli védelemben részesítsék, akik más tagállam állampolgárai. A védelem nyújtásának tagállami kötelezettsége azonban csak kiegészítő jellegű, mert csak olyan harmadik ország területén vehető igénybe, ahol az érintett uniós polgár állampolgársága szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel. A tagállamok a diplomáciai és konzuli védelmet ugyanolyan feltételekkel kötelesek nyújtani, mint saját állampolgáraiknak. Az állampolgárságból eredő primer kötelezettség nyilvánvaló megtartása mellett az uniós polgároknak nyújtandó pótlólagos védelem azt a célt szolgálja, hogy az uniós polgárok és az Európai Unió közti bi-
148
HL 1993 L 329
76 zalmi viszonyt, valamint a tagállamok egymás állampolgárai iránt érzett felelősségérzetét erősítse. A védelem nyújtásának előfeltétele, hogy az érintett uniós polgár olyan harmadik ország felségterületén tartózkodjon, amelyben az állampolgársága szerinti tagállamnak nincs sem diplomáciai, sem pedig konzuli képviselete. Ily körülmények között a harmadik országban képviselettel rendelkező tagállamnak kötelessége saját állampolgáraival azonos feltételek mellett védelmet nyújtani az azt igénybe venni kívánó uniós polgárnak. A kötelezettség a diplomáciai és konzuli védelemre egyaránt kiterjed 149. Az EKSz 20.cikk (1) bekezdése az adott tagállamot csak arra kötelezi, hogy az érintett uniós polgárt saját állampolgáraival egyenlő módon kezelje a diplomáciai és konzuli védelem nyújtása során. A tagállamok ezen túlmenően egymással kötött egyedi megállapodásokban rögzítik az ilyen védelem nyújtásának részletkérdéseit. Az EKSz 20. cikk (1) bekezdése olyan közösségi jogi kötelezettséget hoz létre, amely egy nemzetközi jog által szabályozott jogintézmény gyakorlására irányul. Ezért a tagállamok nemcsak egymás között alakítják ki a szükséges szabályokat, hanem lefolytatják az ilyen védelem biztosításához szükséges nemzetközi tárgyalásokat is. Az EKSz 20. cikkének gyakorlását megkönnyítő két legfontosabb jogforrás: -
a 95/553/EK határozat 150 (1995.december 19.) a bajba jutott uniós polgároknak nyújtandó segítségről szól a következő esetekben: haláleset, betegség, súlyos baleset, őrizetbe vétel, szabadságvesztés, erőszakos cselekmények áldozatai; a 96/409/KKBp határozat 151 (1996.december 25.) az útlevelüket vagy egyéb úti okmányaikat elvesztő uniós polgárok számára kiadható, visszatérésre jogosító egységes igazolvány kiadásáról szól. Mindkét fenti jogforrás a tagállamok kormányainak képviselőiből álló Tanács által alkotott sui generis határozatnak minősül. 3.5.
Petíciós jog
A maastrichti szerződésmódosítást megelőzően az Európai Parlamenthez benyújtható petíciós jogot csak a Parlament eljárási szabályzata, majd később egy Parlament-Tanács-Bizottság közti megállapodás 152 rendezte. Az EKSz 21. cikk első bekezdése és az EKSz 194. cikke az uniós polgárok petíciós jogát szerződéses alapra helyezte. A választójog mellett az uniós polgárok petíciós joga további primér közösségi jogi alapon nyugvó közvetlen jogi kapcsolat a polgárok és az Európai Parlament között. Az uniós polgárok kérelmeiket, panaszaikat vagy egyéb ügyeiket vihetik az Európai Parlament elé. A Parlament köteles azokat átvenni, érdemben megvizsgálni és megválaszolni. A petíciós jog azonban nem teszi lehetővé azt, hogy az uniós polgárok a fentieken túlmenő tevékenységet követeljenek a Parlamenttől: például nem tartozik a petíciós jog körébe jogorvoslat igénylése valamilyen vitás ügyben. Az uniós polgárok mellett valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy egyénileg vagy más polgárokkal vagy személyekkel közösen nyújthat be petíciót a Parlamenthez (EKSz 194. cikk).
149
Diplomáciai védelem: azok a lépések, amelyeket egy állam olyan nemzetközi jogsértésre válaszként foganatosít, amely az állampolgárát érte egy másik tagállam részéről. Konzuli védelem: egy állam által saját állampolgárainak nyújtott érdekvédelem egy másik állam területén a nemzetközi jog keretei között (útlevélügyek, családi állapotot érintő ügyek, tanácsadás, segítségnyújtás, stb.). 150 HL 1995 L 314 151 HL 1996 L 168 152 1989.április 12-i intézményközi megállapodás, HL 1989 C 120
77 A szerződésben rögzített petíciós jog tárgyi hatálya a Közösség tevékenységi területéhez kapcsolódó ügyekre korlátozódik. A Közös Kül-és Biztonságpolitika, valamint a Büntetőügyekben folytatott Rendőrségi és Igazságügyi Együttműködés területéhez tartozó ügyekre nem terjed ki, hiszen sem az EUSz 28. cikke sem pedig a 41.cikke nem tartalmaz utalást az EKSz 194. cikkére. Az Európai Parlament eljárási szabályzatának 12. cikke ennek ellenére lehetőséget ad a fenti két uniós tevékenységi területtel összefüggő petíciók benyújtására is. A fenti kiterjesztést az Európai Parlament tanácsadási és önszerveződési joga indokolja. A panaszos csak az őt közvetlenül érintő ügyben fordulhat a Parlamenthez. A panasz tárgya jogi és nem jogi kérdés egyaránt lehet. A közvetlen érintettséget a Parlament igen nagyvonalúan értelmezi. A panaszok kezelésének szabályait a Parlament eljárási szabályzata tartalmazza (174-176. cikkek). Ennek értelmében a Parlament petíciós bizottsága megvizsgálja a beérkezett panaszt, ennek eredményéről és az esetleges intézkedésekről a panaszost indoklással ellátva írásban értesíti. A petíciós bizottság éves jelentést köteles készíteni a Parlament plenáris ülése számára, amely határozatban állást foglal erről a tevékenységről. Petíciót benyújtani csak az Európai Parlamenthez lehet. Az amszterdami szerződésmódosítással azonban az EKSz 21. cikke kiegészült: az uniós polgároknak ma már ahhoz is joguk van, hogy a hiteles nyelvek valamelyikén írásban az európai ombudsmanhoz vagy az EKSz 7. cikkében felsorolt bármely intézményhez vagy szervhez 153 fordulhassanak és ugyanazon a nyelven választ kapjanak. A Nizzai Szerződéshez csatolt egyik nyilatkozat pedig felhívja az érintett intézményeket és szerveket, hogy biztosítsák azt, hogy minden uniós polgár ésszerű határidőn belül kapjon választ az írásban benyújtott kérelmére. Ezen írásbeli kérelmek lehetősége tulajdonképpen ugyanazt a célt szolgálja, mint az EKSz 255. cikkében biztosított transzparencia követelménye, amely a Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való hozzáférést garantálja szintén az Amszterdami Szerződés hatályba lépése óta. 3.6.
Az európai ombudsmanhoz benyújtható panasz joga
Az ombudsman intézményének létrehozása azt a célt szolgálja, hogy a közösségi intézmények működésének jobb átláthatóságát biztosítsa, és lehetővé tegye az uniós polgárok számára azt, hogy problémáikkal közvetlenül egy közösségi szervhez fordulhassanak. Így az EKSz 21. cikkének második mondata és az EKSz 195. cikke elsősorban egy szubjektív jogosítványt hoz létre, másrészt pedig a többi közösségi szerv objektív kontrollját is biztosítja. Az Európai Parlament az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokat és általános feltételeket tartalmazó másodlagos jogforrást (EKSz 195. cikk (4) bek.) 1994. március 9-i határozatával 154 alkotta meg. Az ombudsmanhoz benyújtandó panasz tárgya a közösségi intézmények vagy szervek tevékenysége során felmerült hivatali visszaélés lehet (EKSz 195. cikk (1) bek.). Nem tartoznak az ombudsman hatáskörébe tehát a tagállami hatóságok által elkövetett visszaélések, holott a közösségi jog végrehajtása legnagyobbrészt az ő feladatuk. Visszaélésnek minősül nemcsak a közösségi intézmények minden jogellenes cselekménye, hanem a rendeltetésszerű működtetés elveinek sérelmére elkövetett magatartásuk is. Az európai ombudsman 1995-re vonatkozó első éves jelentése 155 a lehetséges visszaélések alábbi példáit sorolja fel: az alapjogok sérelme, igazgatási szabálytalanságok, mulasztások, hatalommal való visszaélés, gondatlanság, jogellenes eljárás, a tisztességes bánásmód követelményének sérelme, hibás magatartás 153 Európai Parlament, Tanács, Bizottság, Bíróság, Számvevőszék, Gazdasági és Szociális Bizottság valamint a Régiók Bizottsága. 154 HL 1994 L 113 155 HL 1996 C 234
78 vagy alkalmatlanság, diszkrimináció, elkerülhető késedelmek, hiányos tájékoztatás vagy éppenséggel információ elhallgatása. Az igazságszolgáltatási hatáskörében eljáró Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság tevékenységének vizsgálata a szerződés kifejezett rendelkezése értelmében nem tartozik az ombudsman hatáskörébe (EKSz 195. cikk (1) bek. első mondat). Szintén kivételt képeznek azok az esetek, amelyekben az állítólagos tényállás bírósági eljárás tárgyát képezi vagy képezte (EKSz 195. cikk (1)bek. második mondat). A panasztétel joga egyrészt magában foglalja az ombudsmanhoz való fordulás jogát, de természetesen ezen túlmenően kiterjed a panaszos azon igényére, hogy a panaszát átvegyék, tudomásul vegyék és az esetleges intézkedésekről értesítsék. A panasz kivizsgálását, valamilyen intézkedés foganatosítását esetleges jogorvoslat céljából a panaszos nem követelheti, ez kizárólag az ombudsman saját döntése alapján történhet meg. Ame nnyiben az ombudsman egy elfogadhatónak minősített panasz esetén intézkedni kíván, először a vizsgálat jogszerűségét ellenőrzi le. A hozzá közvetlenül, vagy az Európai Parlament valamely tagján keresztül benyújtott panaszok mellett az ombudsman saját kezdeményezésére is folytathat vizsgálatokat, mégpedig a „megbízatásának megfelelően” (EKSz 195. cikk (1) bek. második mondat). Ez a megszorítás arra enged következtetni, hogy saját kezdeményezésre is csak olyan visszaélés kapcsán járhat el az ombudsman, ami egyébként a hozzá benyújtott panaszok tárgya is lehetne. Minden egyes vizsgálat lezárását követően az ombudsman jelentést készít, amelyet megküld az Európai Parlamentnek, valamint az érintett közösségi intézménynek. A panaszt benyújtó személyt is tájékoztatni kell a vizsgálatok eredményéről. Az Európai Parlament felé az ombudsmannak éves beszámolási kötelezettsége van (EKSz 195. cikk (1) bek., utolsó két mondat).
79
8. A mellőzéstől a dinamikus értelmezésig: az uniós polgárság intézménye az Európai Bíróság gyakorlatában *
Tartalom: 1. Uniós polgárság: jog és identitás 2. A jogszabályi háttér 3. Az Európai Bíróság szerepéről általában 4. Az uniós polgársággal összefüggő luxemburgi joggyakorlat szakaszolása - A teljes elutasítás időszaka - A jogi kapaszkodók keresésének időszaka - Az önálló jogalapként való elfogadás kifejlődésének/érlelődésének időszaka - A dinamikus jogértelmezés kezdete 5. Összegzés 1. Uniós polgárság: jog és identitás Az uniós polgárság jogi értelemben véve egyszerű, pusztán szimbolikus jelenség – e megállapítás még néhány évvel ezelőtt sem lett volna helytelen, primer szintű normatív rendelkezések is csupán 1992 óta – a Maastrichti Szerződés óta – léteznek, és eleinte különösebb felbolydulást nem is okoztak. Az Európai Bíróság utóbbi időkben követett gyakorlata azonban felkavarta a jogintézmény körüli látszólagos nyugalmat: az uniós polgársággal összefüggő jogértelmezés igencsak dinamikus jelleget öltött, olyannyira, hogy e jogértelmezés következményei, hatásai – úgy vélem – ma egyszerűen beláthatatlanok. Az uniós polgárság jogi dimenzióinak – releváns jogalkotás és joggyakorlat – eleinte csak finom, majd drasztikus fordulatot vett változása felkelti az érdeklődő kíváncsiságát, különösen, ha hozzátesszük, hogy voltaképpen olyan – még mindig nemzetközi szervezet keretében zajló – folyamatról van szó, amely a három jogrendszer (nemzetközi jog – közösségi jog – belső jog) metszéspontjában helyezkedik el. A jogi dimenzió mellett az uniós polgárság politikai és államelméleti szempontból is hallatlanul komplex téma. Az 1970-80-as években a ’polgár’, illetve a ’polgárság’ fogalma nem foglalkoztatta túlzott mértékben a különböző elméleti irányzatok képviselőit. Az Európai Közösség érzelmi dimenziója pedig alulfejlett, alábecsült jelenség volt az 1990-es évek elejéig. A Maastrichti Szerződés kapcsán kialakult ratifikációs krízis egyik lehetséges magyarázata valószínűleg éppen az identitás érzésének hiányával függött össze: kiderült, hogy a Közösségnek sűrgősen szüksége volt a pusztán gazdasági létjogosultságon túlmutató raison d’être felmutatására is 156. Az 1990-es évek elejétől kezdődően pedig feltűnően gyors fordulattal a dogmatika és a politika is visszatalált a korábban elhanyagolt jelenséghez, a polgárság kategóriájához, mint megfelelő és feltétlenül szükséges legitimációs bázishoz.
*
Elhangzott: „A nemzetközi jog napjainkban, in memoriam Bokorné Szegő Hanna” – emlékkonferencia, 2007. április 27., Budapesti Corvinus Egyetem, Nemzetközi Tanulmányok Intézet 156 Shaw, Jo, Citizenship of the Union, In: Academy of European Law (Ed.), Collected Courses of the Academy of European Law, Vol.VI, Book 1, Den Haag, 1998, 237, 251.
80 Az uniós polgárság bizonyos aspektusaival, főként a szabad mozgás és szabad tartózkodás jogával kapcsolatban 157 tizenöt év alatt kialakult gyakorlatból arra lehet következtetni, hogy az Európai Unió jelene és további fejlődése szempontjából e jogintézmény meghatározó jelentőségűvé vált. Az Unió és tagállamai a közelmúltban – úgy tűnik – elfordultak az alkotmányozást általában érintő európai szintű vitáktól, helyette egyre nagyobb figyelmet fordítanak olyan kérdésekre, mint az identitás, a nép, Európa kulturális, vallási és humanista öröksége, illetve a normatív legitimitás összefüggései 158. Mindezek együttvéve kikerülhetetlenül az uniós polgárság intézményéhez vezettek ill. vezetnek: az egyre szélesebb körű jogi szabályozottság a jogintézmény fejlődését vonhatja maga után, miközben teljesül a kulturális hagyományok, az 'európaiság' keresésének igénye. Így az uniós polgárság szükséges következménye és logikus végállomása is lehet az identitásról és legitimációról zajló európai vitáknak. 1992-ben az uniós polgársággal kapcsolatos rendelkezések éppen ezért nem véletlenül kerültek a Közösség alapító szerződésébe: a korábban kialakult vita jogi tükörképeinek tekinthetők, a maguk nagyszerűségével és hiányosságaival együtt. 2. A jogszabályi háttér – dióhéjban Az 1969-es hágai csúcstalálkozón a hat alapító tagállam állam- illetve kormányfői megfogalmazták a „Polgárok Európája” elnevezésű kezdeményezést 159. Néhány évvel később, az 1974-es párizsi csúcstalálkozón már olyan speciális jogok biztosítását is szükségesnek vélték, amelyek túlmutattak a szűken vett közösségi polgár státusán 160. Ilyennek tekintették többek között az önkormányzati választásokon való részvétel jogát, a gyülekezési és egyesülési jog biztosítását a Közösség tagállamaiban, vagy éppen az egységes útlevél bevezetésének lehetőségét. A nyolcvanas évek közepén létrehozott ún. Adonnino-csoport két jelentést is letett az Európai Tanács asztalára amelyek többek között már a határellenőrzések megszüntetését, a diplomák kölcsönös elismerését, intenzívebb kulturális együttműködést, továbbá bizonyos politikai jogok biztosítását szorgalmazták 161. Az 1970-es és 1980-as években a tagállami polgárok státusának közösségi jogi szabályozása terén két fő cél konkurrált egymással: egyrészt egy tisztán gazdasági alapú másrészt pedig egy szociális jellegű célkitűzés. A tagállamok polgárait megillető szekunder közösségi jogi jogosultságok eleinte csak azzal a szándékkal születtek meg, hogy az egyén, mint egyfajta gazdasági tényező mobilitását a tagállamok közti viszonylatban vonzóvá tegyék, elősegítsék. Később azonban a jogosultságok mögött meghúzódó filozófia megváltozott, és a másik tagállamban tartózkodó személyt, ottani jövedelemszerzésre irányuló jogviszonyától függetlenül kívánta bizonyos, főként szociális jogok révén védelemben részesíteni. A jelzett változáshoz minden bizonnyal hozzájárult a közösségi in157 Európai Közösségről szóló Szerződés 18. cikk: „Az e szerződésben és a végrehajtására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz.” 158 E tárgykörhöz a magyar nyelvű szakirodalomból ld. részletesebben: Király Miklós, Egység és sokféleség. Az Európai Unió jogának hatása a kultúrára, Budapest, Új Ember Kiadó, 2007; Csehi Zoltán, Új humanizmus a nemzetközi magánjogban – a kulturális identitás, Magyar Jog 2005, 8., 502.; J.J.Weiler, Keresztény Európa, Budapest, Szent István Társulat Kiadó, 2006 (a szerző Ein christliches Europa. Erkundungsgänge c. munkájának magyar fordítása, Salzburg/München 2004). A téma angol és német nyelvű irodalma igen széles, a leggyakrabban megszólalók közül J.J. Weiler és U. Haltern neve kiemelten említendő, egymással nem feltétlenül egyetértően. 159 Harmadik átfogó jelentés az Európai Közösség tevékenységéről, 1969, 527. és köv. o., idézi:Kadelbach, Stefan: Unionsbürgerschaft, In: von Bogdandy, Armin (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzüge. Berlin-Heidelberg, Springer-Verlag, 2003, 542.o. 160 A ’közösségi polgár’ szóhasználat a Maastrichti Szerződést megelőző időszakban a tagállami állampolgárok közösségi jog által szabályozott státuszára utalt. A német nyelv a ’Marktbürger’ kifejezést alkalmazza, a francia szóhasználatban ’ressortissant ill. citoyenneté communautaire’ megjelölés terjedt el. Ld. ehhez például a német irodalomból: Callies, Christian, Der Unionsbürger: Status, Dogmatik und Dynamik, Europarecht Beiheft 1, 2007, 9. és köv. o.; a magyar irodalomban a francia megjelölést idézi például: Fazekas Judit – Asztalos Zsófia, Uniós polgárok: hogyan tovább? Az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok fejlődése a Maastrichti Szerződéstől az Alkotmányos Szerződésig, Acta Humana 16. évf., 2005. 2. szám, 81.és köv. o. 161 EK-Bulletin, 7/1985 melléklet, idézi: Wollenschläger, Ferdinand, Grundfreiheit ohne Markt, Tübingen, Mohr Siebeck, 2007, 96., 97.o.
81 tézményrendszer működésével, a közösségi szintű jogalkotással és döntéshozatallal szemben felvetett demokrácia-deficit 162 leküzdésére irányuló egyre markánsabb törekvés. A fordulat közismert módon a Maastrichti Szerződés által az Európai Közösség alapító Szerződésébe iktatott rendelkezésekkel következett be. Az EKSz 17-22. cikkig terjedő rendelkezései (régi számozás szerinti 8-8/E. cikk) révén az uniós polgárság intézményét immár primer jogi szinten szabályozták a tagállamok. Az új, járulékos – mert tagállami állampolgárságot feltételező – jogintézmény (17.cikk) különféle aspektusait tartalmazza az EKSz: szabad mozgás és szabad tartózkodás joga (18. cikk), a választójog, mint politikai jog (19. cikk) gyakorlása a tagállami önkormányzati és az Európai Parlamenti választásokon, az unió intézményeivel szembeni ellenőrzési és információs jogok erősítése petíciós jog formájában (21. cikk), végül az unión kívüli államokban érvényesíthető diplomáciai és konzul védelemhez való jog (20.cikk). Az egyes jogok részletes bemutatására jelen tanulmányban nem vállalkozom, részletes elemzésük számos más forrásban megtalálható 163. A fenti alapító szerződésbeli rendelkezéseket a szakirodalom széles körben kritikával illette, de legalábbis szkeptikusan fogadta 164. Az alábbiakban a teljesség igénye nélkül említek néhány, gyakran megfogalmazott kifogást. Az Unió ill. a Közösség ügyeivel való erőteljesebb azonosulást eredményezte volna, ha az uniós polgárság kötelezettségeket is tartalmaz, ilyenek azonban teljességgel hiányoznak. Bizonytalanságot eredményez az EKSz 18. cikk (1) bekezdésében szereplő fenntartás, amely a korábban megalkotott szekunder jogforrásoktól teszi függővé a szabad mozgás és tartózkodás jogának gyakorlását („Az e szerződésben és a végrehajtására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel…”). Általános kritika volt az, hogy az Unió területén tartózkodó harmadik országbeliek státusa alig különbözik az uniós polgárok szabad tartózkodási jogától, és éppen ezért aligha alkalmas arra, hogy növelje a tagállami állampolgárok uniós identitás-tudatát 165. Nem kívánok a továbbiakban azokkal a kritikákkal foglalkozni, amelyek viszonylag széles körben bírálták az említett tartalmat, főként annak hiányosságait, bár megjegyzem, hogy az EKSz vonatkozó rendelkezései az uniós polgári státus értelmezése során nem az egyedüli alkalmazandó primer jogi szabályösszességet jelentik. Az Európai Bizottság például az állampolgárságon alapuló diszkrimináció-tilalmat 166 is az uniós polgárság tartalmát alkotó jogokhoz sorolja. Sőt: az uniós polgárságról háromévente az Európai Parlamentnek kötelezően benyújtandó jelentéseiben a Bizottság még az EKSz 13. cikkében 167 felsorolt egyéb okokból történő megkülönböztetéssel összefüggő helyzetelemzésre is kitér 168. Az említett jogszabályhelyek együttes értelmezésének az alapja az uniós polgár-
162
A magyar szóhasználatban váltakozva találkozhatunk a demokratikus deficit ill. a demokrácia-deficit kifejezésekkel. Anélkül, hogy mélyebb elemzéseket és kutatásokat végeztem volna, a magam részéről következetesen igyekszem használni a demokrácia-deficit szókapcsolatot. Számomra a deficit szó negatív tartalmat sugall, a jelzős szerkezetű változat pedig a hiány ill. hiányosság demokratikus voltára utal, ami számomra nem értelmezhető. 163 Ateljesség igénye nélkül említek néhány magyar nyelvű forrást: Fazekas-Asztalos, i.m. 83.oldaltól; Várnay, Ernő-Papp Mónika, Az Európai Unió joga, Budapest, KJK-Kerszöv Kiadó, 2005. 58-63.o.; Szalayné Sándor Erzsébet, Az Európai Unió közjogi alapjai, Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2003, 255-266.o. 164 Ld. Tóth Judit: Választójog, népképviselet és állampolgárság az EU-ban és Magyarországon. In: Bodnár László (szerk.): EU-csatlakozás és alkotmányozás, Szeged, SZTE ÁJK Nemzetközi Jogi Tanszék, 2001, 227.o.; Gyulavári Tamás: Uniós polgárság: vágyak és valóság. Európai Tükör VIII. évf. 2003, 7. szám, 21. o. és köv., további szakirodalmi utalásokkal; Haltern, Ulrich: Das Janusgesicht der Unionsbürgerschaft. Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft 2005, 87; Staeglich, Simone: Rechte und Pflichten aus der Unionsbürgerschaft. Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 6. évf., 2003, 4. szám, 520-521.o. 165 Ld. Gyulavári i.m. 42-43.o. 166 EKSz 12. cikk: „E szerződés alkalmazási körében és az abban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül, tilos az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés” 167 EKSz 13. cikk: „E szerződés egyéb rendelkezéseinek sérelme nélkül … a Tanács … megfelelő intézkedéseket tehet a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés leküzdésére.” 168 A Bizottság harmadik jelentése az uniós polgárságról, COM (2001) 506.o.
82 ságra vonatkozó 17. cikk (2) bekezdésében rejlik 169: „Az uniós polgárokat megilletik az e szerződés által rájuk ruházott jogok,…”. Ez a keresztutalás egyúttal megteremti az összefüggést az uniós polgárság és a közösségi alapjogok rendszere között is 170 – mégha közvetetten is, amint arra később, az Európai Bíróság gyakorlatának bemutatásakor ki fogok térni. Az Európai Unió évekig bizonytalan jogi sorsú Alapjogi Chartája 171 V. címe „A polgárok jogai” címet viseli, és az alábbi jogosultságokat tartalmazza: aktív és passzív választójog az európai parlamenti és a helyhatósági választásokon (39. és 40. cikk), a megfelelő ügyintézéshez való jog (41. cikk), a dokumentumokhoz való hozzáférés joga (42. cikk), az európai ombudsmanhoz való fordulás joga (43. cikk), petíció benyújtásának joga az Európai Parlamenthez (44. cikk), a mozgás és tartózkodás szabadsága (45. cikk) valamint a diplomáciai és konzuli védelem. A primer közösségi jogban foglaltakon túl a Charta láthatóan az uniós polgári státushoz sorolja az uniós intézmények általi megfelelő ügyintézéshez, valamint a dokumentumokhoz való hozzáférés jogát is. 3. Az Európai Bíróság szerepéről általában Az Európai Unió olyanfajta jogi szerkezet, amely különböző jogi rezsimek, eltérő jogrendszerek, és speciális jogi térségek hálózataként fogható fel. Az említett szerkezeti elemek, a különböző jogi rezsimek, jogrendszerek eltérő keletkezéstörténete a magyarázat arra, hogy a közösségi jog nem válhatott homogén, egységes rendszerré. Katalizátor szerep az, amire az alapító szerződések és az azokból nyert felhatalmazás alapján a Közösség intézményei által megalkotott másodlagos közösségi jogi normák vállalkozhatnak! És éppen ez az, ami az európai színterű bíráskodást szükségessé teszi, és egyúttal hihetetlen kihívást jelent! A feladat szinte beláthatatlan. Az Európai Közösség voltaképpen hagyományos nemzetközi szervezetként indult, jogrendje eredetileg a nemzetközi jog szokásos normatív természetű szövegezésén alapult. A nemzetközi jog természetesen „jog”, mégha nem is rendelkezik a nemzeti jogrendszerek jellemzően szigorú kötőerejével. A nemzetközi jog normáit, a nemzetközi bíróságok döntéseit a szuverén államok gyakran nemzeti érdekből táplálkozó politikai logika mentén alkalmazzák és hajtják végre. A szuverenitást és a nemzetközi jogi normativitást gyakran egymás ellentétpárjaként kezelik: az államok (nemzetközi) jogkövető magatartása rendszeresen politikai megfontolások függvénye. Még tovább menve: miután a belső jogban megszokott (valódi) érvényesítési és kikényszerítési mechanizmus nem áll rendelkezésre, a nemzetközi jogsértések esetében sokszor elmarad a szankcionálás. A nemzetközi jog érvényesülésével kapcsolatban tudathasadásos állapotot figyelhetünk meg: egyrészről nagy az igény nemzetközi jogorvoslati fórumok létesítése és működése iránt – jelezve azt, hogy legalábbis elméletben, a nemzetközi kapcsolatok terén egyre nagyobb szükség van a felmerülő viták és jogsértések bírói rendezésére. Másrészről viszont az államok magatartásukat még mindig nem rendelik alá maradéktalanul a nemzetközi jog normatív szabályainak illetve az azokat konkretizáló nemzetközi bírósági döntéseknek: a nemzetközi jog gyakorlati haszna/hasznosulása – igen udvariasan fogalmazva is – sajnos ugyancsak csekélynek mondható.
169 EKSz 17. cikk (2): „Az uniós polgárokat megilletik az e szerződés által rájuk ruházott jogok, és terhelik az e szerződésben előírt kötelezettségek”. 170 O’Leary, Shiofra: The Relationship Between Community Citizenship and the Protection of Fundamental Rigths in Community Law. Common Market Law Review. 32, 1995, 519. o. 171 Ld. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság által ünnepélyesen kihirdetett, Az Európai Unió Alapjogi Chartája c. viselő dokumentumot. HL 2007/C 303/01. 2007.12.14. A Lisszaboni (Reform) Szerződés által módosított Európai Unióról szól Szerződés új szövegezésű 6. cikke értelmében a Charta – lényegében a 2000. december 7-i szövegezésben (2007. december 12-én elfogadott kiigazításokkal) – az alapító szerződésekkel azonos értékű primer jogforrási rangot kap. A Charta tehát nem a szerződésszöveg részeként – amint annak idején az alkotmánytervezetben volt, hanem uno actu azoknak a jogi sorsában osztozva nyeri el a jogi kötőerőt, természetesen a Reformszerződés hatálybalépését követően. Ld. Fischer, Klemens H. Der Vertrag von Lissabon. Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag. Baden-Baden, Wien, Bern, Nomos Verlag, 2008, 115-116.o.
83 Ezzel szemben az Európai Közösség jogának normatív szövegezése – a Közösség nemzetközi jogi eredete ellenére – sokkal inkább a nemzeti jogban megszokotthoz hasonlítható: a közösségi jog a belső joggal azonos módon „hasznosul”. Nem csak arról van szó, hogy pl. az irányelveket a tagállamok átlagban 96-97%-os arányban határidőre implementálják, hanem többek között arról is, hogy az Európai Bíróság ítéleteinek végrehajtása majdnem kifogástalannak mondható. [Ld. az EKSz 228. cikk alapján fizetendő bírság kérdését.] Az Európai Bíróság ítéletei kapcsán – szemben a hagyományos nemzetközi bíróságok döntéseivel – politikai logika mentén történő mérlegelés nincs, végrehajtás van. Igencsak figyelemre méltó a különbség! Kérdés: mivel magyarázható a Közösség képessége egy jogállamhoz hasonló állapot megteremtésére? A jogkövetés a közösség jog esetében közel azonos a nemzeti jog esetében tapasztalt jogkövetés szintjével. Az államéhoz hasonló kikényszerítési mechanizmuson nyilván nem múlhat, hiszen az Uniónak egyszerűen szólva nincsen rendőrsége, amely a renitens tagállamokat közösségi jogszerű magatartásra szoríthatná. A kényszerítő hatalom továbbra is a tagállamoknál van. Az Európai Bíróság ítéletei ugyanolyanok, mint a hágai Nemzetközi Bíróság ítéletei. Mégis: a Nemzetközi Bíróság évente legfeljebb néhány tucat ügyet zár le, az Európai Bíróság legalább hatszáz ügyben hoz döntést egy évben. A Nemzetközi Bírósággal ellentétben a tagállamok az Európai Bíróságot megszólítják, ténylegesen „bíróság-számba” veszik. Min múlhat a különbség? A közösségi jog nemzeti jogrendszereken belüli – és ezzel együtt a magyar jogrendszeren belüli – magas fokú hasznosulását az alábbi körülmények indokolhatják: 1. Racionális közösségi intézményrendszer, amely viszonylag egyszerűen képes a jogkövető magatartást ellenőrizni és viszonylag alacsony költségráfordítással képes az esetleges jogsértést szankcionálni. 2. Magas fokú közösségi jogi szabályozottság, amelynek hátterében bíróságjellegű jogorvoslati fórumrendszer valamint a közösségi jogszabályok nagyfokú jogi és társadalmi elfogadottsága áll. A jogi elfogadottság a közösségi jog elsőbbségéből és közvetlen hatályából, a civil ill. társadalmi elfogadottsága pedig a közösségi jogszabályok magánszemélyek általi közvetlen alkalmazhatóságából következik. 3. A legitimitás is tetten érhető: hiszen a közösségi jogszabályok címzettjei részesei a jogalkotási és jogalkalmazási folyamatoknak – mégha nem is olyan mértékben, mint a tagállami belső jogrendszerekben. 4. A Közösség menedzsmentje pedig gondoskodik arról, hogy minden érintett az általa végrehajtandó közösségi feladathoz szükséges képességekkel és lehetőségekkel – a megfelelő mértékig – rendelkezzen. Az előbbiekben felsorolt körülményekből azt a meglepő következtetést vonhatjuk le, hogy a közösségi jog tényleg „jog”, amelyet a tagállamok, így Magyarország is, betartanak mindenféle politikai célszerűségi vagy egyéb megfontolás nélkül. Az európai jogorvoslati mechanizmusok duális rendszerben működnek: az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság a tagállami, így a magyar bíróságokkal közösen, szabályozott munkamegosztási rend szerint gondoskodnak a közösségi jog érvényesítéséről. A közösségi jogkövetés könnyen ellenőrizhető, a jogsértések költségkímélő módon szankcionálhatók, hiszen a belső jog részét képező közösségi jogi normák sérelmével együtt járó vitáikat a magánszemélyek saját tagállami bíróságaik előtt peresíthetik. A közösségi jogalkalmazás és jogérvényesítés decentrumai a tagállami – és így a magyar – hatóságok és bíróságok, centrumai pedig a Közösség intézményei, azon belül is kiemelt szereppel az Európai Bíróság. Meggyőződésem, hogy a közösségi jog hasznosulásának magas foka elsősorban a Közösség duális jogorvoslati rendszerében rejlik – ami egy gyanútlan nemzetközi jogász számára felér egy kisebbfajta csodával. A tagállamok részéről tapasztalt (önkéntes) jogkövetés magas fokát azonban – úgy vélem – még mindig nem sikerült megnyugtatóan indokolni. Mint bármely nemzetközi jogorvoslati fórumnak, az Európai Bíróságnak is saját Alapszabálya, valamint a közösségi alapító szerződések és a szekunder közösségi jog szerint kell eljárnia. Az említett jogfor-
84 rások bár minden szempontból alapvető fontosságúak, önmagukban mégsem adnak választ a jogkövetés magas fokára. A gyakorlatban derül ki ugyanis e dokumentumok hasznossága, minősége. Érdekes módon a tagállamok nem tiltakoznak, a nemzeti bíróságok együttműködési hajlandósága megfelelő, sőt még a magánszemélyek is előszeretettel érvényesítik közösségi jogi alapú jogaikat a nemzeti, tehát magyar hatóságok és bíróságok előtt. A közösségi jogi normaszövegek puszta nyelvtani vagy akár rendszertani értelmezése nem ad választ erre a kérdésre – az sokkal összetettebb. A közösségi jogrendszer és jogorvoslati rend hatékonyságát befolyásoló tényezőket taxatív módon meghatározni egészen biztosan nem lehet, csak kísérletet lehet tenni ilyen szempontok megfogalmazására: ilyenek például: a nemzeti jogi kultúrák egymás mellettisége, bírói hatalom szükségszerű megerősödése, hatalmi egyensúly kérdése a többszintű döntéshozatali mechanizmusokban, bíróságok közötti kommunikáció, munkateher növekedése, bírói státuszok betöltése, politikai szövegkörnyezet, intézményeken belüli önmozgások, stb. Európában az ilyen és ehhez hasonló tényezők szerencsés egybeesése rendkívül eredményes rendszer kialakulásához vezetett, amelynek Magyarország immár tevékeny részese. 4. Az uniós polgársággal összefüggő luxemburgi joggyakorlat szakaszolása A szegényes, hiányos normatív alapokra tekintettel az Európai Bíróságra hárult az uniós polgárság rendelkezéseinek, az egyes jogoknak tartalommal való feltöltése, különös tekintettel a szabad mozgás és tartózkodás jogára (EKSz 18. cikk). Különösen kiemelten jelentkezett annak a kérdésnek az eldöntése, hogy vajon a szabad mozgás és tartózkodás joga magában foglalja-e a szociális kedvezményekhez való hozzáférés jogát is. A Bíróság igen óvatosan, tapogatózva haladt előre, és eljutott az kezdeti teljes mellőzéstől a jelenlegi, igen széles, dinamikus értelmezésig. Bár még csak 15 év telt el az uniós polgárság intézményének szerződésbe iktatásától, mégis a luxemburgi joggyakorlat változatásait nagyjából az alábbbiak szerint lehet szakaszolni– csak az alapjogeseteket nevesítem: 1. 1993-1997 – az önálló jogalapként való teljes elutasítás időszaka - C-168/91 Konstantinidis, 1993 2. 1998 táján – a jogi „kapaszkodók” keresésének időszaka - C-274/96 Bickel és Franz, 1998 - C-378/97 Wijsenbeek, 1999 3. 1998-2003 – az önálló jogalapként való elfogadás kifejlődésének/érlelődésének időszaka - C-85/96 Martinez Sala, 1998 - C-184/99 Grzelczyk, 2001 - C-224/98 d’Hoop, 2002 4. 2003 óta – a dinamikus jogértelmezés időszaka - C-138/02 Collins, 2004 - C-456/02 Trojani, 2004 - C-200/02 Zhu és Chen, 2004 - C-192/05 Tas-Hagen, 2006 - C-11,12/06 Morgan és Bucher (még folyamatban) Az uniós polgárság viszonylag rövid idő alatt mellékes, főként „pszichológiai” tényező szerepéből kilépve alapvető jogintézménnyé vált, amely nem mellékesen más jogterületeket és jogintézményéket, így a közösségi gazdasági alapszabadságokat és az állampolgárságon alapuló diszkrimináció tilalom elvét tartósan és érdemben fogja befolyásolni.
85 „Azáltal, hogy a Bíróság az uniós polgárságnak alapvető jelleget tulajdonít”, írja Geelhoed főtanácsnok a Bidar-ügyben adott írásbeli záróindítványában (C-209/03, Bidar, 2004, 28. széljegy), „ egyértelművé teszi, hogy nem üres vagy szimbolikus fogalomról van szó, hanem arról, hogy az uniós polgárság a tagállamok minden egyes állampolgárának alapvető jogi státusa, amelyből a tartózkodási helyük szerinti uniós tagállam területén számukra jogok és előjogok vezethetők le”.
A Bíróság jogértelmezése nyomán láthatóvá váló újítások az alábbiak: → Az EKSz 18. cikkében foglalt szabad mozgás és szabad tartózkodás joga alapvető jog, amely minden tagállami állampolgárt megillet, és amelyet csak igen szűk körben enged a Bíróság korlátozni (Trojani – Geelhoed, 10). Elfogadja ugyan, hogy a közpénzek mértéken felüli megterhelésére hivatkozva a tagállam kimentheti magát, tehát korlátozhatja az uniós polgár szabad tartózkodásának jogát, viszont megmérni rendeli a tagállami korlátozó intézkedést az arányosság elvén (szükséges és megfelelő). → Hasonlóképpen értelmezi a szociális jellegű kedvezményekhez való hozzáférés jogát, melyet a szabad mozgás és szabad tartózkodás jogából vezet le, és kimentési lehetőséget ad ugyan a tagállamnak, de csak az arányosság elvének betartásával (Bidar – Geelhoed, 28). → A Bíróság nem szüntette meg ugyan, de egyre erőteljesebben csökkenti a gazdasági alapszabadságok által évtizedek alatt előidézett különbséget a gazdasági célú és a nem gazdasági célú személymozgás között. Egyértelmű a koncepcióváltás: az eredeti cél, a munkaerő mint termelési tényező ill. a munkaerőpiac liberalizálása átlényegül a szabad mozgás és tartózkodás uniós polgári jogává. A még fennálló különbségek voltaképpen praktikus szemponttal indokolhatók: az ún. szociálturizmus (jóléti turizmus) megakadályozása (Trojani, Collins) érdekében. → Végül: az uniós polgárságból egyfajta közvetítő jogosultság is levezethető (Reflexrecht – H 503): harmadik államok állampolgárai közvetett módon az uniós polgárság kedvezményezetti körébe kerülhetnek. A Bíróság ugyanis tágan rendeli értelmezni a szabad mozgás és tartózkodás jogát, ilyenképpen az effet utile-érvelés klasszikus példájaként az uniós polgársággal rendelkező kiskorú gyermeket eltartó harmadik állam állampolgárságával rendelkező anya a primer közösségi jog védelme alá kerül annak ellenére, hogy a vonatkozó másodlagos közösségi jogi normára alappal nem hivatkozhat (Zhu és Chen). A tagállamok nem feltétlenül fogadják repeső örömmel az Európai Bíróság fentiekben vázlatosan jelzett dinamikus jogértelmezését. Főként az uniós tagállamok létszámának ugrásszerű növekedése, és ezzel párhuzamosan a gazdasági recesszió aggasztja őket. A nagyobb gazdasági teljesítőképességű tagállamok szívesebben vennék, ha a Bíróság viszszafogottabban és nagyobb dogmatikai fegyelemmel intézné az uniós polgársággal összefüggő ügyeket. Ami talán a leginkább aggasztja a tagállamokat a luxemburgi ítélkezésben, az immár az uniós polgárság intézményéhez hozzáértett állampolgárságon alapuló diszkrimináció tilalom, az EKSz 12. cikkének határa. Az uniós polgárságon keresztül érvényesített általános diszkriminció tilalom tárgyi hatálya legalább annyira zavaros, mint amennyire átfogó. Nézőpont kérdése. A névviseléshez való jogon keresztül szeretnék bemutatni egy példát. Az 1993-ban eldöntött Konstantinidis-ügyet a Bíróság ma egészen másképpen ítélné meg (Christos Konstantinides görög nevét egy német anyakönyvi hivatal átírta – egyébként a nemzetközi szabványoknak megfelelően – ami ellen az érintett tiltakozott, tekintettel arra, hogy szerinte az átírás az ő vallási és etnikai származását „elmossa”, H 485. 1993-ban a Bíróság nem merte az ítéletét az uniós polgárságra alapozva meghozni, a gazdasági alapsza-
86 badságot tekintette jogalapnak, és annak sérelmét állapította meg). Bizonyíték erre egy másik ügy, melyet 2003-ban döntött el a bíróság: Garcia Avello (C-148/02), és amelynek tárgya szintén a névviseléssel függött össze. Carlos Garcia Avello spanyol állampolgár és Isabelle Weber belga állampolgár gyermekei a Garcia Avello családnevet viselték. Szüleik azonban úgy kívánták, hogy gyermekeik – a spanyol szokásoknak megfelelően – a Garcia Weber nevet viseljék. Spanyol szokásoknak megfelelően a gyermek családneve az apa családnevének első része és az anya családnevéből áll, ebben a sorrendben. A belga hatóságok a gyermekek nevének ilyen módon való anyakönyvezését megtagadták. Az Európai Bíróság a szülők javára döntött – tartalmi szempontból nem meglepő módon – bár a gyermekek mindkét állam polgárai voltak. Ami viszont szokatlan volt, az az indokolásban keresendő: a Bíróság az uniós polgárságra, a diszkrimináció tilalomra és néhány korábbi ügyre hivatkozott (d’Hoop, Grzelczyk, Sala) – s még önmagában ez sem furcsa. Ami viszont érdekesnek számít, az az ítélet 25. sz. bekezdésében olvasható: „ Bár a közösségi jog jelen állása szerint a névviseléshez való jog a tagállamok hatáskörébe tartozó kérdés, mégis a tagállamok ezen hatáskörüket a közösségi jog figyelembe vételével kötelesek gyakorolni, különös tekintettel az uniós polgárokat megillető szabad mozgás és tartózkodás szerződésbeli rendelkezéseire.” Aztán ugyan hozzáteszi a Bíróság, hogy a tisztán belső jogviszonyra nem kívánja kiterjeszteni a szerződés tárgyi hatályát (tehát érintetlenül hagyja a fordított diszkrimináció elvét). A közösségi jog a fenti érveléstechnikát voltaképpen már jól ismeri – főként a diszkrimináció-tilalmi ügyek kapcsán. A tárgyi hatályt a Bíróság nem egy esetben olyan tárgykörökre is kiterjesztette, amelyek ugyan nem tartoztak ill. tartoznak a közösségi szabályozás hatálya alá, így értelemszerűen a velük összefüggő jogalkotás tagállami kompetenciában van, mégis – a Bíróság álláspontja szerint – érintik a közösségi jogot (pl. ilyen volt a Gravier-ügyben az oktatásügy ill. az oktatáspolitka, C-293/83). A Bíróság úgy gondolkodik, hogy az ilyen tárgykörök is érdemi hatással lehetnek a gazdasági alapszabadságok megvalósítására, és éppen ezért közöttük – vagyis a gazdasági alapszabadság és a tagállami hatáskörben lévő tárgykör között – közvetlen összefüggés mutatható ki. A „közösségi jog jelen állása szerint” fordulattal egybekötve a fenti formula lehetőséget ad a Bíróságnak arra, hogy a tárgyi hatály, vagyis az alkalmazási kör merev fogalmától eltekintsen, és mindig a konrét ügy összes körülményére tekintettel a diszkrimináció tilalmat, és ezzel együtt a közösségi jogot továbbfejlessze. (Így történt ez a Bickel és Franz-ügyben (C-274/96) a büntetőjog vonatkozásában, vagy a Phil Collins ügyben (C-92/92) a szerzői jogok vonatkozásában.) Különösen nagy az érintkezési felület a tagállami kompetenciában maradó hatáskörök és az uniós polgárság intézményének érvényesülése között, főként ez utóbbi átfogó személyi hatálya miatt. Az uniós polgári státus alapvető jellege a legtöbb esetben közvetlen összefüggést eredményez, a tisztán belső jogviszonyok képezhetik az egyetlen vitán felül álló korlátot. 5. Összegzés Az Európai Bíróságot esetenkét valószínűleg a dogmatika tekintetében az eklekticizmus vádjával lehet illetni, bár ezek a hangok soha nem tartották vissza a testületet attól, hogy folytassa a tőle megszokott gyakorlatot. Kétlem, hogy valóban a racionális joggyakorlat végéhez érkeztünk volna el – ahogyan egy szakirodalmi forrásban olvasható (Heilbronner, NJW 2004, 2185). Sokkal inkább arról van szó, hogy a Bíróság magyarázatokat, hatásokat, következtetéseket keres és fogalmaz meg, mindig a konkrét tényállás összes körülményéből indul ki miközben a közösség tág értelemben vett célkitűzéseit tartja szem előtt.
87
Az uniós polgárság koncepciója pedig – úgy tűnik – az Európai Unióban jelenleg terítéken lévő dilemma szerves része: identitás és normatív legitimitás összefüggései tisztázandók. Az Európai Bíróság láthatóan állást foglalt: az uniós polgársághoz fűződő jogokat tágan kívánja értelmezni, kevés tagállami kimentési lehetőséggel, azt is csak az arányosság határain belül – és mindezt viszonylag szűkszavú közösségi jogszabályok alapján. 9. A magánszemély perképessége az Európai Alkotmányos Szerződés alapján: kis előrelépés sok értelmezési problémával *
„Mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették (…) joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz.” (Európai Alkotmányos Szerződés II-107. cikk) „A tagállamok megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek” (Európai Alkotmányos Szerződés I-29. cikk (1) bekezdés) A téma múltja és jelene - dióhéjban Mindenféle jogközösség hatékony működéséhez kétségkívül szükség van – a parancs és kényszer hatására történő cselekvésen túl – a meggyőződés és az érvek által kiváltott tudatos magatartásra is. Igaz ez az államok esetében, de különösen igaz az Európai Unió ill. az Európai Közösség alapját képező sajátos jogközösségben. E jogközösséget jellemző legszembetűnőbb tulajdonság – a nemzeti joggal szembeni alkalmazási elsőbbség, más szóhasználat szerint elsődlegesség – a ratifikálás előtt álló Európai Alkotmányos Szerződés révén immár az írott primer jog része lesz 172. Ebben a viszonyrendszerben különös érzékenységgel merül fel a magánszemély perlési jogosultságának kérdése az Unió jogi aktusaival szemben. A közösségi jognak évtizedek óta sokat vitatott és nyugvópontra nem jutott kérdése a magánszemélynek a Közösség aktusaival szembeni védelme, mely a jelenleg hatályos jog szerint a Szerződés az Európai Közösség Alapításáról (EKSz) 230. cikk (4) bekezdésén 173 alapszik. A viták középpontjában egyrészt a per tárgya, vagyis a magánszemélyek által megtámadható közösségi jogforrások köre, másrészt pedig a személyek perlési jogosultságának előfeltételei, tehát a közvetlen és személyes érintettség megítélése áll 174. A legnagyobb vihart talán éppen a személyes érintettség értelmezése okozta: az Európai Bíróság 1963-ban megszületett Plaumann-ítélete 175 restriktív szemléletet tükrözött, melyet az eltelt negyven évben számos kritika ért. Az ún. Plaumann-formula vagy teszt értelmében ugyanis minden személy, aki egy határozatnak nem címzettje, csak akkor tekinthető *
Megjelent: Európai Jog 2004/6., 12-19.o. Az Európai Alkotmányos Szerződés (a továbbiakban: EASz) végső (2004. október 29., CIG 87/2/04 REV2) változatában az I-6. cikk hivatalos fordítása szerint: „ Az Alkotmány, valamint az Unió intézményei által a rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása körében alkotott jog a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élvez”. A kormányközi konferencia záróokmányaihoz továbbá olyan nyilatkozat csatolására is sor került, amelynek nyilván az volt a szándéka, hogy az elsőbbség értelmezését az Európai Bíróság eddig gyakorlatának határai között tartsa: „A konferencia megállapítja, hogy az Alkotmány I-6. cikke az Európai Közösség Bírósága valamint az Elsőfokú Bíróság hatályos ítélkezési gyakorlatát fejezi ki.” (CIG 87/04 ADD 2 REV2, A.1. számú nyilatkozat, saját fordítás) 173 EKSz 230 cikk (4) bek: „Bármely természetes vagy jogi személy azonos feltételek mellett indíthat eljárást a neki címzett határozat vagy az olyan határozat ellen, amelyet ugyan rendeletként vagy egy másik személyhez címzett határozatként hoztak, de őt közvetlenül és személyében érinti.” 174 A magyar szakirodalomban részletesen minderről legutóbb ld. pl. Blutman L., EU-jog működésben, Bába Kiadó, Szeged 2004, 179-189.o.; korábban Várnay/Papp, Az Európai Unió joga, KJK-Kerszöv, Budapest 2001, 307-313.o. 175 25/62 Plaumann&Co. v. Bizottság, EBHT 1963, 213. 172
88 személyében individuálisan érintettnek, ha a határozat e személyt valamilyen olyan jellegzetesség folytán érinti, amely csak rá jellemző, vagy olyan körülmény áll fenn, amely e személyt individualizálja, vagyis mindenki mástól megkülönbözteti, hasonlóan egyébként a határozatban címzett személyhez 176. Tekintettel azonban arra, hogy az adott esetben a határozat az ügy felperesét mint olyan kereskedelmi tevékenység szereplőjét érinti, amelyet bármely magánszemély bármikor folytathat, ezért az individualizálás, a személyes érintettség a konkrét címzetten kívül más személy esetében nem áll fenn. Az Európai Bíróság évtizedeken keresztül kitartott az említett szűk értelmezés mellett 177. A nyolcvanas évek közepétől óvatos elmozdulás érzékelhető 178 a magánszemélyek perlési jogosultsága értelmezésében az európai bírósági gyakorlatban, de ez sem lépi át a Plaumann-tesztben említett kereteket. Az előzményeket, vagyis a múltat sommázva el lehet mondani, hogy az Európai Bíróság gyakorlata szerint a főként a Közösség rendeletei és irányelvei ellen indított közvetlen keresetek rendre-sorra kudarcba fulladtak. A természetes és jogi személyeknek e generális normák által megvalósuló, az EKSz 230. cikk (4) bekezdése szerinti személyes érintettségét a Bíróság nem tekintette megalapozottnak 179. Az érintetteket legtöbbször azzal utasította el, hogy próbálják az igényüket a tagállami bíróságok előtt folyamatba tett ügyekben járulékos érvénytelenségi kifogással előterjeszteni. A felek azonban csak akkor hozhatják fel az általános joghatású közösségi jogi aktussal szembeni kifogásukat, ha egyébként keresetük megengedhető, tehát van perlési jogosultságuk (közvetlen és személyes érintettségük) a perben támadott egyedi igazgatási intézkedés tekintetében 180. Az Európai Bíróság a jelenben sem kíván lényeges elmozdulást tenni a tágabb értelmezés felé. Restriktív alapállását legutóbb 2002-ben, az Unión de Pequeños Agricultoresügyben 181 újból megerősítette. Jacobs főtanácsnok írásbeli záróindítványában azt sugallta a Bíróságnak, hogy vegyen búcsút a Plaumann-formula megszorító értelmezésétől, és térjen át – a magánszemélyek közösségi joggal szembeni hatékonyabb védelme szellemében – a személyes érintettség tágabb, rugalmasabb értelmezésére 182. Az Európai Bíróság azonban elvetette a főtanácsnok érvelését, és annak a meggyőződésének adott hangot, hogy a magánszemélyek központi (tehát nem tagállami szintű) jogorvoslati lehetőségeinek lényeges bővítése elképzelhető, de csak az alapító szerződések módosításával valósítható meg 183. A Bíróság megoldási javaslata ismerősen csengett: utalt a nemzeti bíróságok előtti perlési lehetőségre, melyhez az EKSz 234. cikke alapján az előzetes döntési eljárás kapcsolható. Tehát a személyek a közösségi jog végrehajtásaképpen megalkotott tagállami jogszabályokkal szemben a nemzeti bíróságokhoz fordulhatnak, az Európai Bíróság akkor fog a tagállami jogszabály alapjául szolgáló közösségi intézkedés (pl. rendelet) érvényességével foglalkozni, amennyiben az eljáró nemzeti bíróság előzetes döntés iránti eljárást indít. Azon ritkábbnak mondható esetekben, amikor közösségi ren-
176
25/62 Plaumann&Co. v. Bizottság, EBHT 1963, 213 (238). Pl: 164/84 COFAZ v. Bizottság, EBHT 1986, 391 (22); C-452/98 Nederlandse Antillen v. Tanács, EBHT 2001, I-8973 (60); de az Elsőfokú Bíróság is sokáig hasonlóképpen ítélt pl. a T-2/93, Air France v. Bizottság, EBHT 1994, II-323 (42); T-96/92 Comité central d’entreprise de la Société générale des grandes sources v. Bizottság, EBHT 1995, II-1213 (26); T-13/99 Pfizer v. Tanács, EBHT 2002, II-3305 (88). 178 A „személyes érintettség” kritériumának első, némiképpen tágabb értelmezése – bár még mindig a Plaumann-teszt keretei között – a 169/84 COFAZ-ügyben (EBHT 1986, 391) történt meg. Ld. erről részletesebben: Cremer, W., in: Callies/Ruffert, EUV/EGV Kommentar, 2. Aufl., Luchterhand Kiadó, 2002, Art. 230, 51. és köv. széljegy 179 Kivétel néhány speciális jogterület vonatkozásában keletkezett a Bíróság gyakorlatában, mégpedig antidömping-ügyekben és versenyjogi ügyekben, ahol is a rendeleti szintű szabályozás ellenére a Bíróság megállapította a közvetlen és személyes érintettséget, főként arra való tekintettel, hogy a rendelet kibocsátását megelőzően lezajlott igazgatási jellegű eljárás lehetővé tette az abban részt vevők individualizálását. Ilyen ügy pl. 264/82 Timex v. Tanács és Bizottság, EBHT 1985, 849; C-309/89 Codorniu EBHT 1994, I-1853; C-358/89 Extramet v. Tanács, EBHT 1991, I-2501; 26/76 Metro, EBHT 1977, 1875, stb. 180 Ld. Blutman, EU-jog működésben, Bába Kiadó, Szeged 2004, 193.o. Annak megállapítása, hogy a magyar eljárásjogok – főként a közigazgatási eljárások – mennyire alkalmasak a másodlagos közösségi joggal szembeni decentralizált, tehát tagállami bíróságok előtti jogorvoslatra, külön vizsgálatot érdemel. 181 C-50/00 P Unión de Pequeños Agricultores v. Tanács, EBHT 2002, I-6677 (36) 182 Jacobs főtanácsnok záróindítványa: C-50/00 P , EBHT 2002, I-6677 (59 és köv.) 183 Ld. 10. sz. lbj. 45. széljegy 177
89 deletek végrehajtása közösségi intézkedések kibocsátásával történik meg, úgy ezekre az esetekre áll nyitva az EKSz 241. cikke szerinti (járulékos) érvénytelenségi kifogás. 184 A hatékony jogorvoslathoz való jog alapjog, még az Európai Bíróság gyakorlata révén kikristályosodott közösségi alapjogvédelmi rendszer szerint is 185. Mégis, a közösségi rendeletekkel szembeni semmisségi keresetek természetes vagy jogi személyek által való kezdeményezése nem esett azonos elbírálás alá két hasonló tényállásban indított ügyben az Európai Bíróság illetve az Elsőfokú Bíróság előtt, közel azonos időben. Az előbb említett Union de Pequeños ügyben megszületett restriktív szemléletet megerősítő ítélet előtt alig két hónappal az Elsőfokú Bíróság a Jégo-Quéré ügyben ezzel szöges ellentétben álló döntést hozott. A Jégo-Quéré-formula szerint ugyanis: „ […] az egyén számára biztosítandó hatékony bírói jogorvoslat érdekében egy természetes vagy jogi személyt akkor kell egy őt közvetlenül érintő, általános hatályú közösségi intézkedés esetében individuálisan, személyesen érintettnek tekinteni, ha ez az intézkedés e személy jogi helyzetét minden kétséget kizáróan a jelenben sérti, amennyiben jogait korlátozza vagy számára kötelezettségeket keletkeztet. Nem releváns ebben az összefüggésben azon személyek száma és állapota sem, amelyek jogi helyzetét az intézkedés szintén sérti vagy sértheti” 186. A két ítéletben olvasható értelmezések közti szöges ellentét nyilvánvalónak látszik. Az Elsőfokú Bíróság – szokásosnak nem nevezhető módon – ítéletében maga többször is áthivatkozik az Európai Bíróság előtt zajló másik ügyben készült főtanácsnoki záróindítványban szereplő megoldási javaslatra. A magánszemélyek perlési jogosultságát elfogadó ítéletében nagymértékben támaszkodik Jacobs főtanácsnok hasonlóképpen támogató álláspontjára, szemben az Európai Bíróságra, amely ezt nem tette meg. Az Európai Alkotmányos Szerződés és a magánszemélyek perképességének kérdése Az előző gondolatmenetben vázolt jogszabályi háttér, bírói gyakorlat és tudományos álláspontok ismeretében nem meglepő, hogy az alkotmányozó konvent is kiemelt figyelmet tulajdonított a magánszemélyek perlési jogosultságának, és behatóan foglalkozott az EKSz 230. cikk (4) bekezdésének újrafogalmazásával. A sok esetben ellentmondásos módosítási javaslatok és többszöri átfogalmazás után az alábbi szöveg született meg, amely a 2004. október 29-én aláírt végleges Európai Alkotmányos Szerződés III-365. cikke lett: „Bármely természetes vagy jogi személy az (1) és (2) bekezdésben említett feltételek mellett eljárást indíthat a neki címzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket.” 187 A III-365. cikk tehát három lehetséges szituációt szabályoz: 1. A konkrét személynek címzett uniós jogi aktussal szembeni perlési jogosultság; 2. Az adott személyt közvetlenül és személyében érintő uniós jogi aktussal szembeni perlési jogosultság; 3. Az adott személyt közvetlenül érintő, rendeleti jellegű, de végrehajtási intézkedést nem tartalmazó uniós jogi aktussal szembeni perlési jogosultság. Mindhárom lehetőséget az alábbiakban szemügyre kívánom venni, bár megjegyzendő, hogy az első két lehetőség nem számít új megoldásnak, a harmadik viszont könnyíteni kíván a magánszemélyek perlési jogosultságának jelenlegi szűk értelmezésén. E három szituáció vizsgálata során elkerülhetetlen lesz az Alkotmányos Szerződés új jogforrási rendjének, az Unió jogi aktusainak vizsgálata is. Erre azonban csak annyiban kerül sor, amennyiben a fő téma értékelése ezt megkívánja. 184
Ld. 10. sz. lbj. 40. széljegy Ld. 222/84 Johnston, EBHT 1986, 1651 (18) 186 T-177/01 Jégo-Quéré v. Bizottság, EBHT 2002, II-2365 (51) 187 Ld. Az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés, CIG 87/2/04 REV2, melyet a tagállamok kormányképviselőinek konferenciája fogadott el ill. írt alá Brüsszelben, 2004. október 29-én. Jelen tanulmányban az Európai Unió magyar nyelvű honlapjáról letölthető, mind a I-IV. részt tartalmazó hivatalos fordítást használom. Az Alkotmányos Szerződés I. és II. részének magyar nyelvű változata szintén hozzáférhető Gordos Árpád/Ódor Bálint, Az Európai Alkotmányos Szerződés születése c. gyűjteményes munkában, HVG-ORAC, Budapest 2004 185
90
1. A konkrét személynek címzett uniós jogi aktussal szembeni perlési jogosultság A III-365. cikk (4) bekezdésének első fordulata szerinti perlési jogosultság viszonylag kevés problémát vet fel, hiszen ennek értelmében a természetes vagy jogi személyek a nekik címzett aktusokkal szemben eljárást kezdeményezhetnek. Ennek alapján a címzett az őt terhelő uniós jogi aktussal szemben minden további nélkül perképességgel rendelkezik. Felmerül a kérdés, hogy vajon mit kell az Unió jogi aktusának tekinteni, már csak azért is, mert eddig – az EKSz 230. cikk (4) bekezdése alapján – a határozatok címzettjei rendelkeztek perképességgel. Jelentheti-e a határozat szónak a jogi aktus szóval történt helyettesítése az Alkotmányos Szerződésben a perlésre jogosult személyi kör kibővítését? A jogi aktus kifejezés nyilvánvalóan szélesebb kategória, magában foglalja az Unió által kibocsátható összes szekunder forrást, amennyiben az joghatás kiváltására alkalmas. Mindazonáltal minden olyan uniós jogi aktus, amelynek konkrét természetes vagy jogi személy címzettje van, per definitionem az EKSz 249. cikke szerinti határozatnak minősül 188. Megállapítható tehát, hogy az EKSz 230. cikk (4) bekezdésében szereplő határozat szó helyettesítése a jogi aktus kifejezéssel az Alkotmányos Szerződés III-365. cikk (4) bekezdésében, véleményem szerint nem eredményezi a perlésre jogosultak körének bővülését. Az esetleges félreértések elkerülése végett azonban azt is meg kell említeni, hogy az Alkotmányos Szerződés az EKSz 249. cikke szerinti határozatot, mint jogforrást más tartalommal használja. Helyette az I-33. cikk (1) bekezdés az európai határozatról szól, amely teljes egészében kötelező, de nem feltétlenül rendelkezik konkrét címzettel. Az európai határozatnak így tehát két kategóriája létezik: a határozatlan címzetti körnek szóló, és a határozott, konkrét címzettet megjelölő európai határozat. Ez utóbbi kategória, tehát a konkrét címzettet megjelölő európai határozat azonosítható az EKSz 249. cikk szerinti határozattal. Tehát csak az olyan európai határozat tekinthető a III-365. cikk (4) bek. első részében szereplő jogi aktusnak, amely természetes vagy jogi személy címzettet megjelöl. Következtetés: bármely természetes vagy jogi személy a közvetlen és személyes érintettség külön bizonyítása nélkül változatlanul perképességgel rendelkezik az olyan jogi aktussal szemben, melynek ő maga címzettje, akár a jelenleg még hatályos EKSz 249. cikk szerinti határozatról, akár pedig a ratifikáció előtt álló Alkotmányos Szerződés I-33. cikke szerinti európai határozatról legyen is szó. 2. Az adott személyt közvetlenül és személyében érintő közösségi jogi aktussal szembeni perlési jogosultság A fentebb idézett III-365. cikk (4) bekezdésében szereplő második variáció arra teremt lehetőséget, hogy természetes és jogi személyek közvetlen és személyes érintettségüket feltételezve olyan jogi aktusokkal szemben indítsanak keresetet, amelynek valaki más a címzettje, vagy éppen határozatlan címzetti körnek szól. A jogi aktus–határozat kifejezések cseréjére ugyanaz vonatkozik, mint a fenti 1. pontban leírtaknál azzal a kiegészítéssel, hogy határozatnak kell tekintenünk ebben az esetben azokat a rendeletként kibocsátott aktusokat is, amelyek tartalmuk miatt viselkednek határozatként. Az Alkotmányos Szerződés tehát a magánszemély perlési jogosultságának lehetséges alternatívái között e másodikként megjelöltben sem hoz igazi újdonságot, megtartja a közvetlen és személyes érintettség feltételét. Ebben az esetben sem jelent különösebb fejlődést a perelhető jogi aktusok körének bővítése a határozatról az unió jogi aktusaira. Hiszen az Európai Bíróság eddigi, kialakult és elfogadottnak tekinthető gyakorlata szerint nemcsak határozatok, de rendeletek 189 és irányelvek 190 is jogszerűségi vizsgálatnak vethetők alá 188
EKSz 249. cikk: „ A határozat teljes egészében kötelező azokra nézve, akiket címzettként megjelöl.” Megjegyzendő természetesen, hogy a határozat fogalma nemcsak természetes és jogi személy címzetteknek van fenntartva, hanem határozatnak minősülhet pl. a tagállamoknak címzett jogi aktus is. 189 Ld. erről részletesebben Gaitanides, C., in Groeben/Schwarze, EUV/EGV- Vertrag, Kommentar, 6. Aufl. Band 4., 2003, Art 230 (56 és köv.).
91 az EKSz 230. cikk (4) bekezdésében rögzített feltételek szerint természetes és jogi személyek által is. Az már természetesen más kérdés, hogy e jogpolitikai szempontból üdvözlendő bírói gyakorlat módszertani szempontból ugyanolyan szerencsésnek tekinthetőe. Az Alkotmányos Szerződés megoldja e dilemmát: kifejezetten jogi aktusok és nem csupán (európai) határozatok ellen enged jogszerűségi vizsgálatot a közvetlenül és személyesen érintett természetes és jogi személyeknek. Az alkotmányozó konvent Bírósággal foglalkozó munkacsoportjának anyagaiból 191 kiderül: pontosan ez is volt a cél, nem több, és nem kevesebb. Összességében azonban mégsem tekinteném előrelépésnek az Alkotmányos Szerződés III-365. cikk (4) bekezdésében megfogalmazott perlési jogosultság második variációját: a közvetlen érintettség, de főként a személyes érintettség, mint feltétel fenntartása miatt nagyon valószínű, hogy az Unió bírói testületei igen ritkán fogadják majd el a természetes és jogi személyek perképességét. A borúlátó prognózis megalapozottnak látszik, legalábbis az általános hatályú jogforrásokkal szembeni semmisségi keresetek esetében – főként az említett Unión de Pequeños Agricultores döntés ismeretében. Nem várható áttörés tehát a magánszemélyek által az EKSz 249. cikke szerinti rendeletekkel és irányelvekkel, illetve az Alkotmányos Szerződés I-33. cikke szerinti európai törvényekkel és európai kerettörvényekkel szembeni közvetlen keresetek ügyében. A természetes és jogi személyek ugyanis a Bíróság álláspontja szerint, még ha egy általános hatályú jogi aktus közvetlenül befolyásolja is érdekeiket vagy akár alapjogaikat, rendszerint nem minősülnek személyükben érintettnek. 3. Az adott személyt közvetlenül érintő, rendeleti jellegű, de végrehajtási intézkedést nem tartalmazó közösségi jogi aktussal szembeni perlési jogosultság Bár az Alkotmányos Szerződés III-365. cikk (4) bekezdésében szereplő második lehetséges perlési szituáció fenntartja a magánszemélyek közvetlen és személyes érintettségének feltételét, azonban ezt a szigorú szabályt mégsem kell minden egyes másodlagos jogi aktus esetében alkalmazni, a III-365. cikk (4) bekezdésének utolsó fordulata szerint. Az itt megfogalmazott harmadik perlési szituáció a magánszemélyek számára megadja azt a lehetőséget, hogy az őket közvetlenül érintő rendeleti jellegű, végrehajtási intézkedést nem tartalmazó jogi aktus ellen jogszerűségi vizsgálatot indítsanak, anélkül, hogy külön bizonyítaniuk kellene személyes érintettségüket. Az Alkotmányos Szerződés III-365. cikk (4) bekezdésében szereplő fogalmak azonban tisztázásra szorulnak. Milyen jogforrás minősül rendeleti jellegű jogi aktusnak? Mikor tekinthető egy magánszemély közvetlenül érintettnek? Milyen típusú intézkedés meríti ki a végrehajtási intézkedés fogalmát? 3. 1. Milyen jogforrás minősül rendeleti jellegű jogi aktusnak? Az Európai Unió Alkotmányos Szerződése a jelenlegi rendszerben ismert tizenöt jogforrással szemben már csak összesen hat jogi aktust nevesít. Kétségkívül bizonyos értelemben egyszerűsítési szándékot jelez a konvent ilyen irányú döntése 192. Az Unió jogi aktusai az I-33. cikk (1) bekezdése szerint: „Az intézmények az Unió hatásköreinek gyakorlása érdekében a III. részben foglaltaknak megfelelően a következő jogi eszközöket alkalmazzák: európai törvény, európai kerettörvény, európai rendelet, európai határozat, ajánlás és vélemény.” A feltett kérdés megválaszolása érdekében sorra meg kell vizsgálni, hogy vajon e hat jogforrás közül melyek és miért tekinthetők „rendeleti jellegűeknek”. Az ajánlást illetve véleményt mindjárt az elején félre is tehetjük, hiszen az EKSz 249. 190 Az irányelvekre irányuló jogszerűségi vizsgálat megindíthatóságát az EKSz 230. cikk (4) bekezdése értelmében magánszemélyek által az Európai Bíróság nem kezelte egyértelműen. Ma már megállapítható, hogy irányelvvel szemben is esetenként elfogadja a Bíróság a keresetindítást magánszemélyek által. Az Elsőfokú Bíróság is elmozdult ebbe az irányba, ld. pl. T-223/01 Japan Tobacco v. Parlament és Tanács, EBHT 2002, II-3259 (28). Egyébként ld. Cremer, W, Individualrechtsschutz gegen Richtlinien, in: EuZW 2001, 453 és köv. o. 191 A munkacsoport zárójelentésének (CONV 636/03) német nyelvű szövege megtalálható: http://register.consi-lium.eu.int/pdf/de/03/cv00/cv00636de03.pdf 192 Ld. Forgács Imre, Születőben az Európai Alkotmány, in : Európai Jog 2003/4. , 5.o.
92 cikkéhez hasonlóan az I-33. cikk (1) bekezdése sem kívánja ezeket jogi kötőerővel felruházni, ilyen értelemben ellenük jogszerűségi vizsgálat továbbra sem indítható. A jelenlegi rendeletek és irányelvek az Alkotmányos Szerződésben gyakorlatilag változatlan tartalommal európai törvény és európai kerettörvény elnevezéssel jelennek meg. A rendeletek és irányelvek EKSz 249. cikkben rögzített fogalma kis eltéréssel szó szerint megegyezik az európai törvény és az európai kerettörvény I-33. cikk (1) bekezdésében olvasható fogalmával: „Az európai törvény általános hatállyal bíró törvényalkotási aktus. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Az európai kerettörvény olyan törvényalkotási aktus, amely az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja.” Az Alkotmányos Szerződés annyival egészíti ki az európai törvény és kerettörvény definícióját a rendelet és irányelv definíciójához képest, hogy azokat egyúttal törvényalkotási aktusoknak is nevezi. Az európai törvényt és az európai kerettörvényt az Unió többi jogforrásától éppen az ún. törvényalkotási jellege különbözteti meg, ami abban jut kifejezésre, hogy e jogforrásokat az I-34. cikk értelmében csak az Európai Parlament és a Tanács közösen alkothatják meg. Tehát e két jogforrás minden kétséget kizáróan törvényalkotási, nem pedig rendeleti jellegű jogi aktus – a III-365. cikk (4) cikke szerinti értelmezésben. Az I-33. cikk (1) bekezdése az európai törvény és európai kerettörvény mellett jogi aktusként nevesíti az európai rendeletet és az európai határozatot. A magánszemélyek perlési jogosultságát rögzítő III-365. cikk (4) bekezdés harmadik fordulatának alkalmazási körét tisztázandó meg kell válaszolni azt a kérdést, hogy vajon a két említett jogforrás közül melyik tekinthető rendeleti jellegű jogi aktusnak. Magának a III-365. cikk (4) bekezdésének a szóhasználata: ti. „rendeleti jellegű jogi aktus” első felületes pillantásra azt a választ indokolná, mely szerint nyilván csak európai rendeletek támadhatók meg közvetlen érintettség megléte, de személyes érintettség hiánya esetén magánszemélyek által, európai határozatok nem. Több magyarázat is kínálkozik azonban arra, hogy miért ne csak európai rendeletek, hanem európai határozatok is megtámadhatók legyenek. Nem igényel például mélyebb töprengést annak megállapítása, hogy az III-365. cikk (4) bekezdés utolsó fordulata feltehetően az alkotmányozó konvent akaratát tükrözi: a szándéka nyilvánvalóan arra irányult, hogy a magánszemélyek számára a rendeleti jellegű jogi aktusok megtámadhatóságát tegye lehetővé, és ne csak az európai rendeletekét. Az európai rendeletet és az európai határozatot az Alkotmányos Szerződés először absztrakt módon határozza meg (I-33. cikk (1) bek.), majd differenciálja őket, mindegyik jogforrás esetében speciális kategóriákat állapítva meg (I-34., I-35., és I-36. cikk). A magánszemélyek perlési jogosultsága kapcsán nem szükséges ezen jogforrások minden egyes tulajdonságát feltárni, néhány közöttük fennálló különbséget illetve azonosságot azonban mindenképpen szemügyre kell venni. Az európai rendelet „olyan általános hatállyal bíró nem törvényalkotási aktus, amely a törvényalkotási aktusok és az Alkotmány egyes rendelkezéseinek végrehajtására szolgál. Az európai rendelet vagy olyan, amely teljes egészében kötelező és valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandó, vagy pedig olyan, amely az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. Az európai határozat „teljes egészében kötelező, nem törvényalkotási aktus. Amennyiben külön megjelöli, hogy kik a címzettjei, az európai határozat kizárólag azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl.” Az Alkotmányos Szerződés III-365. cikk (4) bekezdésének utolsó fordulata szerinti, magánszemélyek perlési jogosultságát rendező harmadik variáció szempontjából releváns „rendeleti jellegű jogi aktus” minőség szempontjából nézve a fenti két jogforrásról egyaránt elmondható, hogy „nem törvényalkotási aktusok” – ellentétben az európai törvénnyel és európai kerettörvénnyel. Ennek következtében európai rendeletet és európai határozatot (I-35. cikk) az Európai Parlament közreműködése nélkül a Tanács illetve a Bizottság esetleg az Európai Központi Bank alkothat. Szerkezeti szempontból azonban van különbség az európai rendelet és európai határozat között, amennyiben az európai rendelet – az európai
93 törvényhez és európai kerettörvényhez 193 hasonlóan, de eltérően az európai határozattól – általános hatállyal bíró, tehát normatív természetű jogi aktus. Ez azt jelenti, hogy az európai rendelet esetében absztrakt és egyúttal generális normáról van szó, a konkrét és egyúttal individuális jogi aktussal szemben. Az európai határozat azonban kétféle lehet az I-33. cikk (1) bekezdésének értelmében: a címzett nélküli, vagyis meghatározatlan címzetti körhöz szóló és a konkrét címzettet megjelölő európai határozat. A kettő közül nyilván csak az első, a meghatározatlan címzetti körhöz szóló európai határozat tekinthető általános hatályú, absztrakt generális normának. Az európai határozat második kategóriája konkrét egyedi aktusként megegyezik a jelenleg hatályos jogforrási rendszerben ismert határozattal (EKSz 249. cikk). Az európai rendelet is kétféle lehet az I-33. cikk (1) bekezdésének szövege szerint: egyrészt olyan, amely teljes egészében kötelező és minden tagállamban közvetlenül alkalmazandó - ennyiben az európai rendelet szerkezetében hasonlítható a jelenlegi EKSz 249. cikk szerinti rendelethez. Másrészt az európai rendelet másik válfaja sokkal inkább a jelenlegi irányelv szerkezetét tükrözi, amennyiben csak a címzett tagállamokat kötelezi és csak az elérendő célokat illetően kötelezi, a forma és eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. Ez utóbbi típusú jogforrás – függetlenül a tagállami implementálási kötelezettségtől – is az Alkotmányos Szerződés I-33. cikk szerinti európai rendelet, tehát nem törvényalkotási, hanem rendeleti jellegű jog aktus. Az ilyen kétfokozatú európai rendelet a III-365. cikk (4) bekezdése alapján magánszemélyek által főszabály szerint nem lesz megtámadható, hiszen őket közvetlenül nem érinti és tagállami végrehajtási intézkedést von maga után. A „rendeleti jellegű jogi aktus” kategória értelmezésekor három lehetséges variáció különbözethető meg. Első alternatívaként „rendeleti jellegű jogi aktus” csak az európai rendelet. Második alternatívaként „rendeleti jellegű jogi aktus” minden nem törvényalkotási aktus, tehát az európai rendelet mellett mindenféle európai határozat is. Harmadik alternatívaként „rendeleti jellegű jogi aktus” csak olyan jogi aktusra érthető, amely általános hatályú nem törvényalkotási aktus, tehát az európai rendeletek valamint az európai határozatok közül csak azok, amelyek nem minősülnek konkrét individuális európai határozatnak (tehát a jelenlegi határozathoz hasonlónak). Jelen tanulmány keretei közé nem fér be annak részletes bemutatása, hogy az alkotmányozó konvent egyes munkacsoportjai milyen érvek mentén mérlegelték az előbbi három variációt 194. Összefoglalásképpen elmondható, hogy az európai rendeletek és az európai határozatok az Alkotmányos Szerződés III-365. cikk (4) bek. utolsó fordulatában szereplő „rendeleti jellegű jogi aktusnak” minősülnek. Mindazonáltal ha az európai határozatnak külön megjelölt címzettjei vannak, számukra a perlési jogosultságot a III-365. cikk (1) bek. első fordulata alapozza meg (fenti 1. pont szerint). Európai törvényt illetve európai kerettörvényt pedig – törvényalkotási aktus minőségük miatt – csak a III-365. cik (4) bek. második fordulata szerint támadhatnak meg a magánszemélyek, tehát csak közetlen és személyes érintettség esetén (fenti 2. pont szerint). 3. 2. Mikor tekinthető egy magánszemély közvetlenül érintettnek? A perelni kívánó magánszemély közvetlen érintettségét előfeltételként kezeli a III365. cikk (4) bekezdésének második és harmadik fordulata is. Hozzá kell tenni, hogy az Európai Bíróság igen ritkán vizsgálta a közvetlen érintettséget a személyes érintettségtől
193
Az Európai Bíróságnak az irányelvek általános hatályával kapcsolatos álláspontját tükrözi a C-298/89 Gibraltár v. Tanács ügy, EBHT 1993, I-3605 (16) – amelynek alapján az európai kerettörvény általános hatályára is következtetni lehet, jóllehet mind az irányelv, mind pedig az európai kerettörvény nem minden esetben szól minden tagállamnak. Az általános hatály fogalmának meghatározása esetében döntő mozzanatnak számít, hogy absztrakt-generális normáról van szó. Ezt az is alátámasztani látszik, hogy az európai rendelet, mely minden esetben általános hatállyal bír, adott esetben csak néhány tagállamnak szól. Ebből következően az európai rendelet szerkezetét tekintve – perszer nem jogforrási hierarchia szempontjából – esetenként úgy viselkedik, mint egy jelenleg ismert irányelv, illetve egy majdani európai kerettörvény. 194 Erről ld. részletesen Cremer, W, Der Rechtsschutz des einzelnen gegen Sekundärrechtsakte der Union gem. Art. III-270. Abs. 4 Konventsentwurf des Vertrages über eine Verfassung über Europa, in: EuGRZ 2004, 580581.o.
94 függetlenül, legtöbbször együtt kezeli a kettőt a perképesség megállapítása során 195. Ehelyütt csak utalni szeretnék arra is, hogy az Európai Bíróság a közvetlen érintettséget évtizedek alatt kialakult gyakorlat szerint értelmezi, a nyitva álló értelmezési problémákra itt nem kívánok részletesen kitérni. Főszabályként megállapítható, hogy a közvetlen érintettségnek nem az a célja, hogy a magánszemély számára az őt csak potenciálisan terhelő másodlagos jogi aktussal szemben adjon perlési jogosultságot. Tehát a közvetlen érintettség alapvetően akkor nem áll fenn, ha a magánszemély tényleges panaszát valamilyen tagállami végrehajtási vagy implementáló intézkedés, vagy akár közösségi ill. uniós szintű végrehajtási szabály idézi elő. Másképpen fogalmazva a szekunder jogi aktusnak a magánszemélyt ipso facto kell érintenie, tehát a magánszemély jogi helyzetére közvetlenül hatással kell lennie. A valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandó európai rendeletek és az általános hatályú európai határozatok esetében akkor állhat fenn a magánszemélyek személyes érintettsége, ha ezek a konkrét címzett nélküli jogi aktusok a magánszemélyek számára úgy fogalmaznak meg valamilyen tilalmat vagy megengedő szabályt, hogy az minden további végrehajtó, beépítő, implementáló intézkedés nélkül alkalmazható. Ezzel szemben a tagállamoknak címzett konkrét individuális európai határozatok – tehát az EKSz 249. cikke szerinti határozatok – valamint a tagállamoknak címzett európai rendeletek – amelyek tehát kétlépcsős, tagállami implementálást igénylő, szerkezetük szerint az európai kerettörvényekhez hasonló jogi aktusok – nem alkalmasak arra, hogy a magánszemélyeket ipso facto érintsék, tehát közvetlen érintettségüket nem alapozzák meg. Az Európai Bíróság ezzel kapcsolatban kialakított gyakorlata alapján azonban elmondható, hogy az EKSz 249. cikk szerinti, tagállamnak címzett határozat esetében a Bíróság akkor tekint el a közvetlen érintettség vizsgálatakor attól, hogy a magánszemély jogi helyzetére való közvetlen hatásgyakorlást megkívánja, ha a tagállam a határozat kötelező végrehajtása során semmiféle mérlegelési jogkörrel nem rendelkezik 196. Vélelmezhető, hogy az EKSz 249. cikke szerinti határozathoz hasonló természetű, címzett európai határozatok esetében is hasonló, rugalmasabb megítélés alá esik a közvetlen érintettség. Miután az EKSz 249. cikke szerinti irányelvek esetében az előbbi kivételes gyakorlat azonban még nem tekinthető elfogadottnak 197, ezért természetesen még az is nyitott kérdés, hogy a kétfokozatú, tehát tagállami implementálást igénylő európai rendeletek esetében a közvetlen érintettség milyen megítélés alá fog esni. Összefoglalva elmondható, hogy a valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandó európai rendeletek és az általános hatályú európai határozatok akkor érintenek közvetlenül egy magánszemélyt, ha ezek a jogi aktusok az érintett magánszemély számára valamilyen megengedő vagy tiltó rendelkezést tartalmaznak. Az említett uniós jogi aktusok azért érdemelnek külön kiemelést, mert a magánszemélyek az általános hatályú közösségi jogforrásokat eddig a közvetlen érintettség igen restriktív értelmezésének tudatában támadhatták csak meg. 3. 3. Milyen típusú intézkedés meríti ki a végrehajtási intézkedés fogalmát? Az Alkotmányos Szerződés III-365. cikk (4) bekezdésének harmadik fordulata a közvetlen érintettség mellett a rendeleti jellegű jogi aktusok magánszemélyek általi megtámadásához még egy feltételt megkíván: mégpedig azt, hogy végrehajtási intézkedések meghozatalára ne legyen szükség. Megjegyzendő, hogy véleményem szerint a magyar 195 Ilyen ritka eset pl. 62/70 Bock v. Bizottság, EBHT 1971, 897 (4); vagy a T-86/96 Deutsche Luftfahrtunternehmen v. Bizottság, EBHT 1999, II-179 (43). 196 Ld. erről részletesebben Ehricke, U., in: Streinz, EUV/EGV Kommentar, 1. Aufl. 2003, Art. 230. 53. széljegy. Pl.113/77 NTN Toyo Bearing Company, EBHT 1979, 1185 (11); C-386/96 P Dreyfus v. Bizottság, EBHT 1998, I2309 (43), stb. 197 Mint azt már korábban említettem, az EKSz 230. cikk (4) bekezdése szerint magánszemélyek is emelhetnek jogszerűségi kifogást irányelvvel szemben. Az Elsőfokú Bíróságnak a Salamander-ügyben (T-172/98, T-175177/98 egyesített ügyek, EBHT 2000, II-2487) képviselt álláspontja szerint azonban ennek vajmi kevés gyakorlati jelentősége van, hiszen aligha képzelhető el olyan irányelv, amely egy magánszemélyt közvetlenül érintene. Egy későbbi ítéletében az Elsőfokú Bíróság is rákényszerült arra, hogy megvizsgálja, hogy vajon van-e jelentősége a magánszemély közvetlen érintettsége megállapításakor annak, ha a tagállam nem rendelkezik valódi mérlegelési lehetőséggel az irányelv átültetésekor: T-223/01, Japan Tobacco v. Parlament és Tanács, EBHT 2002, II-3259 (45).
95 hivatalos fordítás itt némiképpen félreértésre adhat okot, ti. a következőképpen fogalmaz: „Bármely természetes vagy jogi személy (…) eljárást indíthat (…) az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket”. A többi nyelven – pl. németül: „…keine Durchführungsmassnahme nach sich ziehen” – ez a fordulat másképpen hangzik, ti. úgy, hogy nem eredményeznek, nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedésre irányuló kötelezettséget sem a tagállamok sem pedig az Unió intézményei részéről. Az alkotmányozó konvent megbízott munkacsoportjainak éppen ez volt a szándéka 198: csak olyan rendeleti jellegű jogi aktussal szemben kívánták a magánszemélyek perlési jogosultságát megadni, amely nem igényli sem az Unió, különösen pedig nem igényli a tagállamok végrehajtó, implementáló stb. intézkedéseit. Ez utóbbi esetben ugyanis a munkacsoport egyöntetű álláspontja az volt, hogy ha egy uniós jogi aktus tagállami végrehajtást igényel, akkor e tagállami intézkedést a magánszemély a nemzeti bíróság előtt támadja meg, ne pedig az Európai Bíróság előtt. A tagállami végrehajtási intézkedés alapjául szolgáló uniós jogi aktust a nemzeti bíróság járulékosan vizsgálhatja, másodlagos jog aktusról lévén szó pedig érvényességére vonatkozóan előzetes döntési eljárást kezdeményezhet az Európai Bíróság előtt. Nyilvánvaló, hogy a magánszemélyek rendeleti jellegű jogi aktusokkal szembeni közvetlen keresetindítási jogának korlátozása az olyan aktusokra, amelyek nem eredményeznek végrehajtási intézkedési kötelezettséget, tudatos választás volt az Alkotmányos Szerződés szövegezése során. Az Unión de Pequeños Agricultores üggyel kapcsolatban felmerült problémákra 199 adott válaszként értékelhető a konvent munkacsoportjának állásfoglalása. Így elérhetővé válik ugyanis, alkotmányos értékű szerződésben rögzített módon, hogy a magánszemélyek a korábbiakhoz képest legalább az olyan rendeletekkel szemben (a jelenlegi jogforrási rendszerben) perlési jogosultsággal, közvetlen kereset benyújtásának jogával rendelkezzenek az Európai Unió bírói testületei előtt, amelyek tagállami végrehajtási intézkedést nem igényelnek. Ilyen tagállami végrehajtási intézkedés hiányában ugyanis a magánszemélyeknek esélyük sem volt arra, hogy tagállami bíróságok előtt egy rendelet jogszerűségét járulékosan kifogásolják. Pontosan ezt a hézagot kívánta a konvent munkacsoportja megszüntetni, de nem kívánt ezen túlmenni sem, ezért nem általában a rendeleti jellegű jogi aktusokkal szemben engedi meg a közvetlen keresetek benyújtását magánszemélyek által, hanem csak a végrehajtási aktust nem igénylő rendeleti jellegű jogi aktusokkal szemben indítandókat. Ezt a célt szolgálja az Alkotmányos Szerződés III365. cikk (4) bekezdés utolsó fordulata. Elképzelhető azonban egy másik szituáció is. A „végrehajtási intézkedést nem igényel” (a magyar fordítás szerint: nem tartalmaz) kitétel nemcsak az előbb elmondottak szerint a korábbiakhoz képest előnyösebb helyzetet teremt, hanem egy jelenleg is nyitott értelmezési kérdést továbbra is nyitva tart. Olyan szituációkról van ti. szó, amelyekben az európai rendelet vagy európai határozat a tagállamoktól végrehajtási vagy implementációs intézkedést vár anélkül azonban, hogy a tagállamoknak mérlegelési lehetőséget hagyna, ezzel megalapozva a magánszemély közvetlen érintettségét. Hipotetikusan ilyen helyzet a kétlépcsős európai rendelet esetében következhet be, amely per definitionem csak a célokat írja elő kötelezően, és azok megvalósulásához tagállami intézkedést követel. Ha ugyanis a kétlépcsős európai rendelet nem hagy valódi mérlegelési lehetőséget a tagállamnak a kötelezően elérendő célok megvalósítását szolgáló tagállami intézkedésre, ezzel az Európai Bíróság eddigi joggyakorlata értelmében megalapozottnak tűnik a magánszemély közvetlen érintettsége, és ezzel a közvetlen kereset megindításának joga. Ezt az ilyen módon levezetett perlési jogosultságot azonban az Alkotmányos Szerződés III-365.cikk (4) bek. harmadik fordulatában szereplő „végrehajtási intézkedést nem igényel” kitétel, mint a magánszemély keresetindításához szükséges előfeltétel, kizárni látszik. E helyzet feloldása újfent, mint eddig is sokszor, az Európai Bíróság belátásán és hajlandóságán fog múlni, ami jelen pillanatban legalábbis kétséges, hiszen jelenleg az 198 Ld. az Európai Bírósággal foglalkozó munkacsoport zárójelentését: CONV 636/03, 7. o., forrás ld. 20. lábjegyzet 199 Ebben az ügyben ugyanis a felperes magánszemély azzal érvelt, hogy a spanyol eljárásjog nem teszi lehetővé számára az alapeljárásban érintett rendelet vitatott rendelkezésével szembeni járulékos érvényességi kifogás előterjeszését, így előzetes döntés iránti kérelem sem indítható. C-50/00 P Unión de Pequeños Agricultores, EBHT 2002, I-6677 (26).
96 analóg helyzet, tehát a magánszemélyek irányelvekkel összefüggő közvetlen érintettsége sem tisztázott kérdés még. Amennyiben az Európai Bíróság a kétlépcsős (irányelvszerű) európai rendelet kapcsán elfogadná a magánszemélyek közvetlen érintettségét, és esetenként megalapozottnak tekintené azt, úgy a „végrehajtási intézkedést nem igényel” kitétel korlátozó hatása érdektelenné válhatna – legalábbis a konkrét esetben. Zárógondolatok Fentiekben arra tettem kísérletet, hogy az Alkotmányos Szerződés vonatkozó rendelkezéseinek elemzésével rávilágítsak a következőkre. Az Európai Bíróságnak a magánszemélyek perlési jogosultságával összefüggő eddig kialakult szűk értelmezési gyakorlatát az alkotmányos szerződés lényegesen nem módosítja. Nem érinti a módosítás az ún. törvényalkotási aktusokat, tehát a Parlament és a Tanács közösen megalkotott európai törvényeit és európai kerettörvényeit. A Tanács, a Bizottság és az Európai Központi Bank által kibocsátható alacsonyabb szintű uniós jogi aktusok, az ún. rendeleti jellegű jogi aktusok esetében némi elmozdulás érzékelhető a magánszemélyek közvetlen kereseteinek könnyítése irányába. Az Alkotmányos Szerződés III-365. cikk (4) bekezdésének harmadik fordulata azonban véleményem szerint számos értelmezési problémát vet fel 200, amely nem könnyíti meg sem az érintett magánszemélyek, sem pedig a további értelmezésre kényszerülő Európai Bíróság dolgát. Egyebekben pedig az Alkotmányos Szerződésből erősen hiányolhatók a hatékony jogorvoslathoz való jog védelmének egyértelmű biztosítékai. Azt a tagállami kötelezettséget, amelyet ugyan az Alkotmányos Szerződés az I-29. cikk (1) bekezdésében megfogalmaz, valamint alapjogként szintén az Alkotmányos Szerződés rögzít a II-107. cikkben és amelyet jelen tanulmány mottójául választottam, nem sok és még kevésbé hatékony eljárásjogi garancia kíséri. A magánszemélyek számára kevés olyan eszköz áll rendelkezésre, amellyel a tagállamot rákényszeríthetnék arra, hogy megfelelő hatékonyságú decentralizált, tehát tagállami szintű jogorvoslati lehetőséget teremtsenek meg az uniós jog által szabályozott területeken is. A tagállami eljárásjogok ilyen értelmű átalakítása hozná a magánszemélyek számára a legtöbb és még mindig a leggyorsabb eredményt még akkor is, ha az uniós jog egységes értelmezéséről ill. a jogszerűség kérdéséről végső soron továbbra is az Európai Unió bírói testületei döntenek.
200 A szövegben fentebb jelzetteken túl pl. Cremer W. szerint az is fontolóra vehető lenne – főként a konvent munkacsoportjainak anyagaiban fellelhető nézetek alapján – hogy a „rendeleti jellegű jogi aktus” helyett a kevésbé szűkítő értelmű „törvényalkotási aktus” kitétel használata célravezetőbb lenne. Ld. Cremer, W, im. 23. lbj., 583.o.
97
10. Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról * I.
Alapjogvédelem és alkotmányozás szükségszerű összekapcsolódása az Európai Unióban
Az alapjogok védelme jelenleg az Európai Unió egyik legfontosabb legitimációs kérdése. Nem véletlen, hogy az Európai Unió jövőjének jogi kereteit megtervezni hivatott, 2002. február 28-tól működő Európai Konvent 201 II. számú munkacsoportja éppen az alapjogok jövőbeni szerepéről és helyéről köteles javaslatot készíteni. A Konvent az integráció történetében a második ilyen, konvent-szerűen, tehát reprezentatív és demokratikus elvek szerint összeállított és ilyen elvek szerint működő jogszabály-szövegező testület. Az alapjogok védelme az Európai Unióban jelenleg valóban az egyik legfontosabb legitimációs kérdés. A megállapítás kézenfekvő, hiszen az egyén legalapvetőbb jogainak védelme a tagállamok alkotmányos jogállamiságának sine qua non-ja. Éppen ezért feltétlen tartozéka kellene legyen a tagállami alkotmányokból eredő felhatalmazás alapján létrejött és megalkotott szupranacionális közösségi jognak valamint az uniós jognak is 202. A különböző jogrendszerek „alkotmányos” rendje – nem feltétlenül és nem kizárólag állami struktúrában gondolkodva, hanem például univerzális nemzetközi szervezeteket is beleszámítva – hagyományosan öt témakör szabályozását tekinti feltétlenül szükségesnek. Ezek: az adott főhatalom alá tartozó jogalanyok egymáshoz való viszonya valamint az intézmények és az egyének viszonya („alapjogok és alapkötelezettségek”); az intézményi rendszer egésze és egyes részei közti viszony kérdése („hatáskör, illetékesség”); szervezeti felépítés és hatalomgyakorlás („intézmények, eljárások”); a szomszédos jogrendszerekhez való viszony kérdése („külkapcsolatok”); valamint az alkotmányos rend betartásának és módosításának szabályai. Minden, jog iránt elkötelezett hatalomgyakorlás – esetenként eltérő intenzitással ugyan, de – normatív szabályozást igényel. Ezt a hagyományosan alkotmányozásnak nevezett folyamatot és az azt jelölő fogalmat már az 1990es évek elején sem csak az állammal, mint hatalomgyakorlóval összefüggésben használták, hanem tágabban, területi keretektől és szerkezeti felépítéstől függetlenül alkalmaz*
Megjelent: Európai Jog 2003/2, 9-16. o.
Részleteket ld. http://european-convention.eu.int A közösségi jog közismerten az Európai Unió „első pillére”, a főként gazdasági integrációt megvalósító három nemzetközi szervezet, az Európai (1993. november 1-ig Gazdasági) Közösség, az Európai Atomenergia Közösség valamint az Európai Szén-és Acélközösség (50 éves fennállás után megszűnt 2002. július 23-án) működése során létrejött szupranacionális természetű jog megjelölése. Az uniós jogot pedig az 1993. november 1. óta létező Európai Unió „második és harmadik pillére”, vagyis a kül-és biztonságpolitikai, valamint a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés során létrehozott, zömében nemzetközi jogi természetű normák összessége alkotja. A közösségi jogot és az uniós jogot összefoglalóan a szakmai köznyelv szűkebb értelemben vett Európajognak nevezi. Ld. sokak mellett pl. Streinz, R., Europarecht, 5.kiadás, C.F.Müller, Heidelberg 2001, 1.o., 44.o., a német nyelvű szakirodalom ezt a terminológiát alkalmazza. 201 202
98 hatónak tekintették 203. Az alkotmány-fogalom és az állam kizárólagos összefüggésének automatizmusa megszűnőben van 204. Az Európai Közösségek és az Európai Unió is minden kétséget kizáróan hatalmat gyakorló szerveződések. Kifele és befele egyaránt érvényesülő jogokat és kötelezettségeket hoznak létre. A Közösségek és az Unió hatalomgyakorlása eredetileg közismerten csak viszonylag szűk körre – a gazdasági integrációra, a közös piacra – vonatkoztatva érvényesült, ráadásul az eltelt öt évtized alatt fokozatosan megvalósítandó ütemek szerint. Így sokan csak későn döbbentek rá, hogy a fent jelzett értelemben vett „alkotmányozás” kérdése nem a távoli jövő misztikumához tartozó esetlegesség, hanem már feltett és egyre sürgetőbb választ igénylő kérdés. Az Európai Bíróság már viszonylag korán, 1986ban alkotmányértékűnek minősítette az alapító szerződések rendelkezéseit 205. 2001. december 15-én a tizenöt tagállam legreprezentatívabb testülete, az állam-és kormányfőket tömörítő Európai Tanács az Európai Unió Jövőjéről szóló Nyilatkozatában elképzelhetőnek tartja, hogy az Európai Unió számára egy alkotmányszöveg elfogadására kerüljön sor 206. A szakmai köznyelvben Laeken-i Nyilatkozat néven ismertté vált stratégiai iránymutatás következménye a fent már említett 2002-es Európai Konvent létrehozása is. Feladatai: a hatáskörök Unión és Közösségeken belüli újraelosztása, az Unió eszköztárának egyszerűsítése, a demokrácia, az átláthatóság és a hatékonyság fokozása valamint az alkotmányozás folyamata. A Konvent alkotmányozó feladata magába foglalja a következő prioritásokat: a hatályban lévő alapító szerződések rendszerének egyszerűsítése és újrarendezése tartalmi módosítások nélkül, egy esetleges alapszerződés létrehozása, a kormányközi uniós tevékenységek és a szupranacionális közösségi tevékenységek közti különbségtétel fenntartása ill. megszüntetése, a pillérszerkezet sorsa, az Európai Unió Alapjogi Chartájának jogi sorsa, beemelése az alkotmányszerződésbe, végső soron egy uniós alkotmányszöveg tartalmi elemeinek kidolgozása, stb 207. Függetlenül tehát a jelenlegi tagállamok véleményeiben fellelhető helyenként árnyalatbeli, helyenként viszont lényegi különbségektől 208, azt ma már senki sem vitatja, hogy az Európai Unió alkotmányosságának kérdése elvesztette az integrációval együtt járó melléktermék-jellegét. Az alapító szerződések az integráció kezdeti évtizedeiben ugyanis pusztán a konkrétan megjelölt feladatok és célok megvalósításának kiindulópontjaként foghatók fel. Nagyvonalakban előre megtervezett, de az eredmény szempontjából nyitott fejlődési folyamat jogi kereteinél nagyobb jelentőségük nem volt. A többszöri alapító szerződés-módosítást követően kialakult sokrétű feladatkörök, az egyes intézmények – különösképpen az Európai Bíróság – nyilvánvaló hajlandósága arra, hogy az alapító szerződéseket önmagukban tartalmilag koherens, sőt autonóm jogrendszerként értelmezzék, öt évtized alatt egy sor materiális értelemben alkotmányosnak nevezhető jog megszületését eredményezte. A teljes koherencia megvalósulásához jelenleg hiányzik a rendszerbe foglalás és a külső megjelenítés, a forma megválasztása. A 2002-es Konvent ezen a feladaton dolgozik, munkáját egy javaslat formájában 2002. október 28-án már közzétette. A végső forma elnevezése még jelen kézirat megszületésének pillanatában sem egyértelmű, bár a megszületett dokumentumok egyre következetesebben az „alkotmányszerződés”, illetve a „szerződés az Európai Unió alkotmányáról” kifejezést használják. A rendszerbe foglalás azonban mindenképpen tartalmazni fogja azokat a tárgyköröket, amelyek minden – tágabb értelemben vett – alkotmányozás sine qua non-ját képezik.
203 Így vélte már jóval korábban pl. Verdross A. is, Die Verfassung der Völkergemeinschaft c. művében, Wien 1926, 93.o. 204 Alapos indokolást tartalmaz erre vonatkozóan Peters A., Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, Berlin 2001, pl. a 93.o. Egyetértően idézi Bieber R., Kompetenzen und Institutionen im Rahmen einer EUVerfassung c., a Konvent munkájához való hozzájárulásként leadott kéziratában (2002. 06. 20), ld.
http://europa.eu.int/futurum
205 294/83 Les Verts [1986, 1339], aztán később is, pl. 1/91-es tanácsadó véleményében az Európai Gazdasági Térségről I [1991, I-6079]. 206 Az Európai Tanács Laeken-i Nyilatkozata az Európai Unió jövőjéről (2001. december 15.), SN 273/01, III.rész, ld. http://european-convention.eu.int/doc_register 207 Ld. a Nizzai Szerződéshez csatolt 23.sz. Nyilatkozatot, Európai Közösség Hivatalos Lapja (továbbiakban: HL) 2001 C 80. Ld. továbbá a Laeken-i Nyilatkozat szövegét is. 208 Ezekről ld. részletesebben Komanovics A., Az Európai Alkotmány felé vezető úton, JURA 2002/1., 63-64.o.
99 Ezekhez a tárgykörökhoz, mint már említettem, az alapjogok kérdése feltétlenül hozzátartozik. A 2002-es Konvent – II.sz. munkacsoportja – az alapjogok védelmének kérdéskörében elődje, a 2000-es Konvent tevékenységének eredménye alapján köteles dolgozni: kiindulópontja az Európai Unió Alapjogi Chartája 209. Az Alapjogi Charta szövegezését elvégző 2000-es Konvent létrejötte az Európai Tanács 1999-es kölni és tamperei ülésén dőlt el, az elkészített szöveget az Európai Tanács biarritzi csúcsán fogadták el az állam-és kormányfők, majd az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság 2000. december 7-én Nizzában aláírta és ünnepélyes nyilatkozat formájában hivatalosan is nyilvánosságra hozta a dokumentumot. A 2000 decemberi nizzai kormányközi konferencia nem emelte be a Chartát az alapító szerződések szövegébe, és ezzel formális értelemben vett jogi kötőerővel sem ruházta fel. A Nizzai Szerződéshez csatolt 23. sz. Nyilatkozat értelmében 210 tehát a fentiekben már említett feladatkörrel 2002-ben elkezdte a tevékenységét az a Konvent, amelynek többek között egyik feladata az Alapjogi Charta jogi státusáról való döntési javaslat elkészítése. A Konvent munkája jelenleg is zajlik, bár az alapjogi charta jövőbeni sorsával foglalkozó II. sz. munkacsoport már elkészítette saját végleges javaslatát, és bemutatta azt a Konvent 2002. október 28-29-i plenáris ülésén 211. II.
Alapjogvédelem az Unióban – de lege lata
Az Unió 2000 decemberében ünnepélyesen kinyilatkoztatott Alapjogi Chartájának kialakulása és tartalma az Uniót és a tagállamokat egyaránt átfogó erkölcsi, politikai, jogi – ezen belül alapjogi – elemeket tartalmazó fundamentum keretei között értelmezhető igazán helyesen. Az alapjogvédelem tárgykörét a tagállamok először az 1993. november 1én hatályba lépett, Maastrichtban létrehozott Európai Unióról szóló Szerződés 6. cikk (2) bekezdésének – akkori F. cikk (2) bekezdése – megfogalmazásával helyezték szerződéses alapra. A teljes erkölcsi, politikai, jogi fundamentum szerződéses rangot az 1999. május 1-én hatályba lépett Amszterdami Szerződés módosításai révén kapott, amelynek értelmében az Európai Unióról szóló Szerződés 6.cikkének új (1) bekezdése szerint: „Az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul, amely alapelvek közösek a tagállamokban.” A Szerződés 6.cikkének (2) bekezdése szerint pedig: „ Az Unió a közösségi jog általános elveiként tartja tiszteletben az alapvető jogokat, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló 1950. november 4-én Rómában aláírt európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek.” 212. Az Amszterdami Szerződés további módosításaként az Európai Unióról szóló Szerződés 49. cikke immár a teljes jogú taggá válás, a csatlakozás jogi feltételének tekinti a 6.cikk (1) bekezdésében foglaltak garantálását is. Az alapjogok rendszerének eddig bemutatott elemei olyan több évtizedes alapjogfejlődésre kapcsolódtak és épültek rá, amelyet az Európai Bíróság joggyakorlata jellemez. E bírói gyakorlat elsősorban a Közösségek jogi aktusaival szemben érvényesülő alapjogi védelmet fejlesztette ki, a tagállami aktusok csak annyiban képezték vizsgálódásának tárgyát, amennyiben azokra a közösségi jog végrehajtása illetve alkalmazása érdekében került sor. Az Európai Bíróság joggyakorlata már több mint harminc éve az általános jogelvek, és ezzel együtt a közösségi jog részének tekinti az alapjogok védelmét (Stauder, Internationale Handelsgesellschaft 213), és ez a gyakorlat minden bizonnyal az Alapjogi Charta jövőbeni értelmezéséhez is mértékadónak fog számítani. Írott közösségi illetve 209
HL 2000 C 364 Ld. 7. sz. jegyzetet. 211 Európai Kovent WG II 16, CONV 354/02, http://register.consilium.eu.int 212 Az idézett magyar szöveg az Igazságügyi Minisztérium által végzett nagyszabású fordítási program keretében elkészült alapító szerződésszövegből való, amely Magyarország csatlakozásakor feltehetően a hiteles szöveg lesz. Hozzáférhető: www.im.hu 213 Az első ügy, amelyben a Bíróság az alapjogokat a közösségi jog általános jogelveihez tartozónak nevezi a 29/69 Stauder-ügy [1969, 419] volt – konkrétan: a Bizottság érvelésével ellentétben a magánélet (névviselés) sérthetetlenségéhez való alapjogot a közösségi jog természetes részének tekinti. Hasonló következtetésre jut a 11/70 Internationale Handelsgesellschaft-ügyben[1970, 1125]. 210
100 uniós alapjogi katalógus hiányában a Bíróság többek között a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból valamint az összes tagállam által ratifikált, az Európa Tanács égisze alatt létrejött Emberi Jogok Európai Egyezményéből 214 kiindulva – egyfajta ’praetori’ jogfelismerő módszert alkalmazva – rendre-sorra megfogalmazta az egyes alapjogok tartalmát. A Bíróság az utóbbi években többször is kihangsúlyozta az Emberi Jogok Európai Egyezményének „különös jelentőségét” (Annibaldi, Baustahlgewerbe 215), és folyamatosan kiemelt figyelmet szentel az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatának is (Krombach 216). Az Európai Bíróság álláspontja szerint az Unió illetve a Közösség intézményei mellett a tagállamok alapjogvédelmet érintő tevékenysége is az Európai Bíróság kontrollja illetve értelmezése alá tartozik, a tagállamok cselekményei mindenesetre csak annyiban, amennyiben a közösségi jog alkalmazása körében kerül rájuk sor. (Wachauf, ERT, Karlsson, Kremzow, Annibaldi 217). A fentiekből is kitűnik, hogy a vázolt alapjogvédelmi rendszer a tagállamok összes jogi aktusával szemben átfogó módon mintha nem is lenne érvényesíthető. Az amszterdami módosítások azonban létrehozták az Európai Unióról szóló Szerződés 7.cikkének megfogalmazásával azt az eljárási formát, amellyel az Unió és a tagállamok közös alapelveit (6. cikk (1) bek.) súlyosan és tartósan megsértő tagállam Európai Unión belüli szavazati jogait fel lehet függeszteni 218, de ennél súlyosabb szankció – például kizárás az Európai Unióból, vagy közvetlen eljárás indítása az Európai Bíróság előtt a tagállam ellen ebből az okból továbbra sem lehetséges. Az uniós szerződés 7. cikke szerinti szavazatfelfüggesztést csak igen absztrakt és többszörösen is áttételes értelmezéssel lehet az egyének alapjogainak védelmére alkalmas eszköznek tekinteni. Eközött és a tagállami jogrendszerek részét is képező közösségi jog végrehajtása illetve alkalmazása körében megszülető tagállami intézkedések Európai Bíróság általi kontrollja közti sávban az egyének alapvető jogainak védelme továbbra is az egyes nemzeti jogorvoslati mechanizmusokra, valamint nemzetközi szinten az Emberi Jogok Európai Egyezményére 219 hárul. Ez utóbbi alapján jogorvoslatra mindazonáltal csak a nemzeti jogorvoslati lehetőségek teljes kimerítése után van lehetőség – ellentétben az Unión belüli közösségi jogi normákkal szembeni jogorvoslat igénybevételének gyakorlatilag folyamatos lehetőségével. III. Az Európai Unió Alapjogi Chartája – alapjogvédelem de lege ferenda? 1. Akik az Európai Unió Alapjogi Chartájától az Unió és egyúttal a tagállamok alapjogvédelmét teljes egészében és átfogó módon szabályozó dokumentumot vártak, mint arra több elemzés is rámutat 220, csalódniuk kellett. Ennek egyik legfőbb oka, hogy ünnepélyes nyilatkozat formája miatt jogi értelemben véve nem kikényszeríthető, nem rendelkezik sem nemzetközi jogi sem pedig közösségi jogi kötőerővel. A Charta ugyan véleményem szerint a nyilatkozatot tevő három főszerv intézményközi megállapodásának is tekinthető, de mint ilyen csak a hatályos alapító szerződésben foglalt kötelezettségeik teljesítését hivatott megkönnyíteni, kifele mutató jogi kötelezettség nem keletkezik belőle, ezért az intézményközi megállapodás-jellegnek pusztán elméleti jelentősége van. 214
E nemzetközi szerződés teljes elnevezése: Egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről. Aláírás: Róma, 1950. november 4., hatályba lépés: 1953. szeptember 3. Hiteles magyar szövegét ld. Magyar Közlöny, 1993/41. 1993.évi XXXI.törvénnyel kihirdetve 215 Pl. C-309/96 Annibaldi-ügy [1997, I-7493]; C-185/95 Baustahlgewerbe-ügy [1998, I-8417]. 216 Pl. C-7/98 Krombach-ügy [2000, I-1935] 217 Az 5/88 Wachauf-ügy [1989, 2609], C-260/89 ERT-ügy [1991, I-2925], újabban a C-292/97 Karlsson-ügy [2000, I-2737]. A közösségi alapjogok tagállamokra való alkalmazásának kérdésében, az elhatárolási nehézségeket a Bíróság például a C-299/95 Kremzow-ügyben [1997, I-2629] vagy a C-309/96 Annibaldi-ügyben [1997, I-7493] próbálja tisztázni. 218 Erről részletesebben, illetve a Nizzai Szerződés szerinti változtatásokról is ld. Szalayné Sándor Erzsébet, Az Európai Unióról szóló Szerződés 7. cikke Nizza előtt és után – az Ausztriával szembeni szankciók háttere és következményei, In: Európai Jog, Budapest, 2001/3. 3-8. o. 219 Az Emberi Jogok Európai Egyezményének és az Alapjogi Chartának jelenlegi és lehetséges jövőbeli összekapcsolódásáról többek között jó értékelést ad Krüger, H.Ch./Polakiewicz, J., Vorschläge für ein kohärentes System des Menschenrechtsschutzes in Europa, In: Europäische Grundrechte Zeitschrift (továbbiakban EuGRZ) 2001, 92.és köv.o. 220 Az elemzések sora igen hosszú, pl: Vitzthum, W. G., Die Identität Europas, In: Europarecht 2002/1, 8.o.; Lenaerts, K., Fundamental Rights in the European Union, In: European Law Review 2000, 575. o.; De Búrca, G., The drafting of the European Union Charter of fundamental rights, European Law Review 2001, 126.o.; stb.
101 Az Alapjogi Chartát a szakirodalom mindenek ellenére több szempontból is lényeges előrelépésnek tekinti az Unió alkotmányozási folyamatában 221: a Charta az első alapjogkatalógus, amely a tagállamok akarata alapján az Unió legitimációs bázisának tekinthető. A katalógus a legújabb nemzetközi jogfejlődést nagymértékben tükröző jogokat tartalmaz: a liberális alapjogok mellett kiterjed az alapvető szociális, kulturális és politikai jogokra. Emellett kifejezetten összekapcsolja a Chartát az Emberi Jogok Európai Egyezményével és annak kialakult gyakorlatával, valamint ugyanezt teszi az Európai Szociális Chartával 222 is. Kodifikálja az Európai Bíróság gyakorlatában kifejlesztett jogok zömét, továbbá az írott közösségi jogban már hosszabb ideje fellelhető egyes releváns rendelkezéseket is: ilyenek például a környezetvédelemhez, a fogyasztóvédelemhez való jog, választójog, stb. 223. Jelentősnek nevezhető újításokat is tartalmaz, mint például a jó vagy megfelelő igazgatáshoz való jog 224, vagy a szolidaritási jogok. A Charta tehát egyértelműen szintetizáló, összefoglaló szándékú dokumentum, amely ilyen minőségében idővel akár egy önálló alapjogi dogmatika hivatkozási bázisává is válhat. Újfent meg kell azonban állapítani, hogy a Charta tartalmában tükröződő, nagyvonalú célokat a dokumentum jogi természete nem követi: a Charta ugyanis nem az alapító szerződések része, és ezzel együtt jogi kötőerő híján formálisan sem a közösségi jog, sem pedig az uniós jog rendjébe nem illeszthető bele. Tekintettel arra, hogy a Parlament, a Tanács és a Bizottság közös nyilatkozataként látott napvilágot, a Charta nagymértékben hasonlít – legalábbis jogi formáját tekintve – a szintén e három szerv 1977-es közös alapjogi nyilatkozatához 225. Az 1977-es nyilatkozat rendelkezései elsősorban a Közösségek intézményeivel szemben érvényesíthető ígéretek voltak, az egyének jogainak védelme érdekében megvalósítandó egyfajta önkorlátozásra törekvés olvasható ki belőle. Az Európai Bíróság mindazonáltal többször is hivatkozott rá az 1977 utáni alapjogokat érintő gyakorlatában (Hauer, Johnston 226). A két nyilatkozat azonban ma még a Bíróság jogfejlesztő gyakorlata révén sem fogható fel közvetlen kötelezettségként – amint arra már fentebb is rámutattam -, bár a szakirodalom ennek a kérdésnek a megítélésében megosztott 227. A Charta elsősorban az Unióval szembeni alapjogi védelmet kívánja garantálni, a tagállamokra csak annyiban terjeszthető ki, amennyiben azok vitatott jogi aktusaira közösségi vagy uniós kötelezettségek végrehajtása vagy alkalmazása érdekében kerül sor. A Charta ebben az összefüggésben egyfajta gyűjteménye a tagállamok uniós keretek között érvényesülő értékmegőrző törekvésének. Itt kell megjegyezni, hogy természetesen az Unió alapjogi rendje, és a Közösségek alapító szerződéseiben rögzített alapszabadságok között fogalmi és rendszertani szempontból egyaránt különbség van. Az alapszabadságok – az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása 228 – elsősorban és főként a tagállamok korlátozó intézkedéseivel szemben érvényesíthető jogok. Az Unió összes tevékenységi területére kiterjedően (főként az Unió intézményeivel szemben) érvényesítendő alapjogok és a közösségi jog által (főként a tagállamokkal szemben) garantált gazdasági alapszabadságok közötti áthidaló funkciót esetenként a diszkrimináció tilalma látja el. Amennyiben ugyanis egy tagállam közösségi jogellenes, korlátozó 221 Hasonló szellemben fogalmaz Calliess, Ch., Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Fragen der Konzeption, Kompetenz und Verbindlichkeit, In: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (továbbiakban: EuZW) 2001, 261-262.o.; ugyanígy Weber, A., Die Europäische Grundrechtscharta – auf dem Weg zu einer europäischen Verfassung, In: Neue Juristische Wochenschrift (továbbiakban: NJW) 2000, 537.o. 222 Részletesebben ld. Lenaerts, K/ de Smijter, E., A „Bill of Rights” for the European Union, In: Common Market Law Review (továbbiakban: CMLR) 2001, 273.és köv.o. 223 A Charta tartalmát jelen tanulmány következő pontja mutatja be. 224 Részben a Charta hatására 2001-ben elindult egy folyamat, amelynek az alapját képezi az Európai Bizottság 2001. július 25-én kiadott Fehérkönyve az Európai Kormányzásról. COM (2001) 428 final. Ld.
http://europa.eu.int/comm/governance 225
A Parlament, a Tanács és a Bizottság 1977. április 5-i közös nyilatkozata az alapjogokról. HL 1977 C 103. 4/79 Hauer-ügy [1979, 3727]; 222/84 Johnston-ügy [1986, 1651] 227 Széles körű kötelező erőt tulajdonít a nyilatkozatoknak pl. Lenaerts, K./de Smijter, A Bill of Rights” for the European Union, In: CMLR 2001, 274.o., vagy pl. Callies, Ch., Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, In: EuZW 2001, 267.o.; viszont tagadja a kötőerő létét például de Witte, B., The Legal Status of the Charter: Vital Question or Non-issue? In:Maastricht Journal of European and Comparative Law (továbbiakban: MJ) 2001, 81.és köv.o. 228 Az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (Római Szerződés) harmadik részének I. és III. pontjai értelmében. 226
102 intézkedésének indoka az eltérő tagállami állampolgárság, ez a tény megalapozhatja valamelyik gazdasági alapszabadság sérelmét. A Charta tehát az uniós polgároknak saját államaikkal szemben sem kínál teljes körű védelmet: az Európai Bíróság eddigi gyakorlatával megegyezően a közösségi jog végrehajtása vagy alkalmazása során kibocsátott tagállami intézkedések körére korlátozza a Charta szerinti jogok kontrolljának lehetőségét. Az viszont elképzelhető, hogy a Charta bizonyos mértékű szívóhatással lesz a tagállami alapjogvédelemre: a közösségi jog alkalmazási körén túli nemzeti jogalkotás és jogalkalmazás számára is mértékadóvá válhat, legalábbis egyes jogok esetében. Sajnálatos módon a Charta saját eljárásjogot, érvényesítési mechanizmust sem tartalmaz. A benne foglalt alapjogok betartásának kikényszeríthetősége tehát még nem biztosított, számonkérhetősége is csak az eddig is rendelkezésre álló eszközökkel történhet meg: Egyrészt az adott uniós polgár személyes érintettsége esetén nyitva álló, a luxemburgi bírói testületek előtt indítható közvetlen keresetek formájában, másrészt pedig a nemzeti bíróságok előtti, a nemzeti jogok szerint nyitva álló eljárásokban lehet rájuk hivatkozni. Ez utóbbi esetben ugyanis a nemzeti bíróságok is kötelesek a tagállami jogrendszer szerves részét képező közösségi jogszabályok alkalmazása során a közösségi alapjogokat figyelembe venni. 2. A Chartában foglalt alapjogok katalógusába is érdemes bepillantani, a részletekbe való betekintés igénye nélkül. Az Alapjogi Charta hét fejezetbe rendezve az alábbi jogokat tartalmazza: I. fejezet (az emberi méltósághoz való jog): az emberi méltósághoz való jog (1.cikk), az élethez való jog (2.cikk), a fizikai és szellemi sérthetetlenséghez (a személy integritásához) való jog (3.cikk), a kínzás tilalma (4.cikk), a rabszolgaság és a kényszermunka tilalma (5.cikk). E fejezet implicite magában foglalja a halálbüntetés tilalmát is. Egyébként az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez csatolt 6. Kiegészítő Jegyzőkönyv rendelkezik a halálbüntetés eltörléséről 229, amelyet az Amszterdami Szerződéshez csatolt 1.sz. Nyilatkozattal az Európai Unió tagállamai külön is megerősítettek. A II. fejezet (szabadságjogok) nem csak a „klasszikus” szabadságjogokat, tehát a szabadsághoz és biztonsághoz való jogot (6.cikk), a gondolat-, a lelkiismeret és a vallásszabadság jogát (10.cikk), a véleménynyilvánítás és az információszerzés szabadságát (11.cikk), a gyülekezési és egyesülési szabadságot (12.cikk), a művészeti és tudományos szabadság jogát (13.cikk), a munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot (15.cikk), a vállalkozás szabadságát (16.cikk), a tulajdonhoz való jogot (17.cikk) valamint a magán-és családi élet sérthetetlenségéhez való jogot (7.cikk) foglalja magába, hanem a kitoloncolással, kiutasítással és kiadatással szembeni védelem jogát (19.cikk), a személyes adatok védelméhez való jogot (8.cikk), a képzéshez való jogot (14.cikk), valamint a házasságkötéshez és családalapításhoz való jogot (9.cikk) is. A III. fejezet (egyenlőségi jogok) az alábbiakat foglalja magába: a törvény előtti egyenlőség (20.cikk), valamint a diszkrimináció – széles körűen megfogalmazott – tilalma (21.cikk) mellett a férfiak és nők egyenlőségének (23.cikk) valamint a kultúrák, vallások és nyelvek sokszínűségének (22.cikk) kifejezett garantálását. Újdonságként jelenik meg a gyermekek (24.cikk) és idős személyek (25.cikk) jogainak, valamint a fogyatékosok jogainak védelme (26.cikk). A IV. fejezet (szolidaritási jogok) tartalmaz: a munkavállalók tájékoztatásának és meghallgatásának kötelezettsége (27.cikk), a munkavállalók közös érdekérvényesítéshez való joga (28.cikk), ingyenes munkaközvetítő-szolgálat igénybevételéhez való jog (29.cikk), jogszerűtlen elbocsátással szembeni védelemhez való jog (30.cikk), törvényes és megfelelő munkakörülményekhez való jog (31.cikk), gyermekmunka tilalma és a fiatalkorúak munkahelyi védelemhez való joga (32.cikk), a családi élet és a hivatáshoz való jog összhangjának követelménye (33.cikk), szociális biztonsághoz és szociális támogatáshoz való jog (34.cikk), az egészség védelméhez való jog (35.cikk), a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés joga (36.cikk), környezetvédelemhez való jog (37.cikk), fogyasztóvédelemhez való jog (38.cikk). Az V. fejezet (polgárjogok) az uniós polgárok korábban is ismert jogait kodifikálja, ennélfogva magában foglalja az: aktív és passzív európai parlamenti (39.cikk) és helyható229
A 6. Jegyzőkönyv 1983. április 28-án kelt, hiteles magyar szövegét ld. Magyar Közlöny, 1993/41.sz.
103 sági választójogot (40.cikk), az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa valamint az Európai Bizottság irataihoz való hozzáférés joga (42.cikk), az ombudsmanhoz fordulás joga (43.cikk), az Eurapai Parlamentnek benyújtható panasz joga (44.cikk), a szabad mozgás és szabad tartózkodás joga (45.cikk), a diplomáciai és konzuli védelemhez való jog (46.cikk), valamint mindezeket kiegészíti a megfelelő (jó) közigazgatáshoz való jog (41.cikk). A VI. fejezet (igazságszolgáltatással összefüggő jogok): hatékony jogorvoslathoz és pártatlan bírósághoz való jog (47.cikk), ártatlanság vélelme és védelemhez való jog (48.cikk), a bűncselekményekkel és a büntetéssel összefüggésben alkalmazandó törvényesség és arányosság követelménye (49.cikk), kétszeres büntetés tilalma (50.cikk) 230. Az utolsó, VII. fejezet általános rendelkezései között az alábbiakat találjuk: a Charta alkalmazási körének kérdése (kötelezettek, 51.cikk), terjedelme (korlátozhatósága, 52.cikk), a védelem szintje (viszony a nemzetközi és a nemzeti alapjogvédelemhez, 53.cikk) és végül a joggal való visszaélés tilalma (54.cikk). A Charta fentiekben jelzett tárgyának részletes elemzése nem célja jelen tanulmánynak. A Közösségen és Unión belüli alapjogvédelem egészének értékelése szempontjából nem is szükséges – a rendelkezésre álló terjedelem keretei között. Néhány szót azonban érdemes a Charta szövegezéséről mondani: nem egységes a szóhasználat, és így természetesen az egyes jogok mögötti utasítás-tartalom sem egyforma. A polgári és politikai természetű jogok esetében általában tevőleges, pozitív magatartást kíván meg, a gazdasági természetű jogok esetében pedig inkább tiszteletben tartást, elismerést 231. Azt azonban feltétlenül ki kell emelni, hogy a Charta csak és kifejezetten a Közösségek és az Unió aktusaival, valamint a tagállamoknak a közösségi jog végrehajtása és alkalmazása körében kibocsátott aktusaival szembeni alapjogi védelemre terjed ki (Charta 51.cikk (1) bek.). Ez a korlátozás tulajdonképpen megegyezik az Európai Bíróság eddig követett gyakorlatával, expressis verbis megfogalmazásának magyarázata pedig nyilván a tagállamok kárára esetleg bekövetkező latens hatáskörbővítéssel szembeni gyanakvás és félelmek eloszlatása volt. A Charta kifejezetten elismeri a tagállamok által is aláírt nemzetközi emberi jogi dokumentumokat – külön kiemelve az Emberi Jogok Európai Egyezményét (53. cikk) – , és nem engedi meg a már létező emberi jogvédelmi rendszerek lerontását oly módon, hogy a joggal való visszaélés tilalmát (54. cikk) is megfogalmazza, és nem engedi meg a benne foglalt jogok felhasználását saját érvényesülésük semmissé tételére. IV. Az Alapjogi Charta szerepe az Unió bírói testületeinek és egyéb szerveinek tevékenységében 1. Az Alapjogi Charta jogi kötőerejével kapcsolatos értelmezés az Európai Bíróság kizárólagos hatáskörébe tartozik, erre utal a Charta 51. cikkének első mondata is. Ezért tehát a Bíróság eddigi joggyakorlatában kifejlesztett alapjogi dogmatikát is mértékadónak kell tekinteni. A Bíróság eddig követett alapjog-tanát azonban olyan esetekben feltétlenül tovább kell fejleszteni, ahol például különösen az Emberi Jogok Európai Egyezményére való kifejezett utalással a Charta magasabb szintű vagy szélesebb körű védelmet kíván nyújtani. Az első – egyelőre kissé bizonytalannak tűnő – lépések ebbe az irányba már megindultak: a Charta ünnepélyes kinyilatkoztatása óta eltelt időben az Európai Bíróság tevékenységét segítő, indokolással ellátott írásos döntési javaslatot megfogalmazni köteles főügyészek több esetben is hivatkoztak a Charta tartalmára. Ezzel a lépéssel a közösségi jogi szakmai berkekben felkészültségük miatt igen magasra értékelt főügyészek a Chartát a közösségi alapjogok identifikációja során igénybe vehető forrásnak minősítették, megjegyezve természetesen a jogi kötőerő hiányát. Legpregnánsabban talán Philippe Léger főügyész fogalmazott: „Amint azt a forma és az elfogadás ünnepélyes körülményei jelzik, a Charta az alapjogok megismerhetőségének kiemelten fontos
230 A 49. és 50. cikkek gyakorlatilag a nullum crimen sine lege, a nulla poena sine lege és a res iudicata eseteit fogalmazzzák meg. 231 Ld. hasonlóan erről, illetve a Chartáról általában: Jeney, Sonnevend, Kardos, Az Európai Unió alapvető jogok chartája, in: Kende/Szűcs, Európai közjog és politika, 2002, 600.és köv.o.
104 jogi dokumentuma, amelynek az a célja, hogy segítsen feltárni a pozitív közösségi jogi normák valódi természetét.” (Hautala) 232. Léger főügyész véleménye, mint fentebb jeleztem, nem egyedi eset. Így például Siegbert Alber (TNT Traco) 233, Antonio Tizzano (BECTU) 234, Jean Mischo (Németország v. Tanács; Booker & Hydro) 235, Christine Stix-Hackl (Bizottság v. Olaszország; Nilsson; MRAX) 236, Francis Jacobs (Hollandia v. Parlament és Tanács; Z.v.Parlament; Union de Pequeňos Agricultores) 237, Leendert A. Geelhoed (Baumbast; Mulligan) 238, Philippe Léger (Hautala; Wouters) 239 főügyészek is hivatkoznak záróindítványaikban a Chartára. Érdemes kissé részletesebben és közelebbről is szemügyre venni a hivatkozott főügyészek érvelésének csomópontjait. Leggyakrabban a tagállamok általános értékfelfogását tükröző dokumentumként utalnak a Chartára. S. Alber főügyész például úgy véli a TNT Traco-ügyben 240 (a közvetett adók kivetésének általános tilalma kapcsán: EKSz 90. cikk második bekezdés), hogy az EKSz 16. cikkében megfogalmazott tagállami kivétel lehetősége és a Charta 36. cikke az általános gazdasági érdekképviselethez való jog esetében összhangban van. Colomber főügyész megfogalmazása szerint pedig „az Alapjogi Charta ugyan nem tekinthető valódi ius cogensnek, hiszen nincs önálló kötőereje, mégis olyan dokumentum, amely megjeleníti a tagállamok jogi értelemben vett alapértékeit, amelyekből viszont levezethetők a közösségi jog általános jogelvei (Überseering) 241. Más esetekben a Chartát, egyéb kötelező közösségi jogforrás alapján meghozott döntés alátámasztására hivatkozzák meg. Így például Jacobs főügyész az Union de Pequeños Agricultores-ügyben 242 az egyének perképessége és a jogorvoslathoz való jog megítélése kapcsán nem csak az Európai Bíróság korábbi ügyeire valamint az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. és 13. cikkére hivatkozott, hanem utalt a Charta 47. cikkére is. A Hautala-ügyben az EKSz 255. cikkében rögzített transzparencia, vagyis a Közösség ill. az Unió munkájának átláthatóságát lehetővé tevő, dokumentumokhoz való hozzáférés jogát Léger főügyész a Charta 42. cikkére történő hivatkozással támasztja alá 243. Mischo főügyész – legalábbis ilyen szinten – meglepő módon éppenséggel a Chartát megfogalmazó Konvent elnökségének az értelmező rendelkezéseire hivatkozik (Németország és Svédország v.Tanács) 244 saját álláspontja alátámasztására. Néhány további jogesetben az ügyekre kirendelt főügyészek sokkal tovább is mennek, amennyiben a Charta rendelkezéseit nem pusztán már létező és elfogadott alapjogok igazolására vagy értelmezésére használják fel, hanem azt javasolják, hogy a Chartát bizonyos jogok tekintetében önálló megismerési illetve értelmezési forrásként kellene alkalmazni. Példa erre Jacobs, Léger és Tizzano főügyészek írásbeli záróindítványa, amelyeket a Hollandia v. Parlament és Tanács-ügyben, a Hautala-ügyben és a BECTU-ügyben fogalmaztak meg. A Hollandia v. Parlament és Tanács-ügyben az emberi méltósághoz való jogról, az emberi szerv-donor és receptor személyek jogáról, valamint az egyén előzetes tájékoztatásán és szabad beleegyezésén alapuló orvosi beavatkozásról volt szó. Jacobs főügyész záróindítványát elsősorban a Charta 1. cikkére és 3. cikkének (2) bekezdésére alapította, és csak ezek után utalt az Európa Tanács keretében 1997-ben megal-
232
Ld. Philippe Léger főügyésznek a C-353/99 Hautala-ügyhöz [2001, I-9565] fűzött záróindítványát. C-340/99 TNT Traco-ügy [2001, I-4109] 234 C-173/99 BECTU-ügy [2001, I-4881] 235 C-122 , 125/99 Németország és Svédország v. Tanács-ügy [2001, I-4319]; C-20, 64/00 Booker & Hydroügy [2002, 00000], ld. http://www.curia.eu.int 236 C-49/00 Bizottság v. Olaszország-ügy [2001, I-8575)]; C-131/00 Nilsson-ügy [2001, I-10165]; C-459/99 MRAX-ügy [2002, I-00000] az ítélet megszületett: 2002.07.25.; 237 C-377/98 Hollandia v. Parlament és Tanács-ügy [2001, I-7079]; C-270/99 Z v. Parlament-ügy [2001, I9197]; C-50/00 P Union de Pequeňos Agricultores-ügy [2002, 00000], ítélet megszületett 2002.07.25., melynek tárgya a T-173/98-as elsőfokú ítélet [1999, II-3357] hatályon kívül helyezése. Az ítélet és a főügyészi záróindítvány értékelését ld. pl. EuGRZ 2002, 420, 434.o. 238 C-413/99 Baumbast-ügy [2002, 00000]; C-313/99 Mulligan-ügy, ítélet megszületett: 2002.06.20. 239 Ld. mint fent 27. lábjegyzet, valamint C-309/99 Wouters-ügy, ítélet megszületett: 2002. 02. 19. 240 C-340/99 TNT-Traco [2001, I-4109], 94.pont 241 C-208/00 Überseering-ügy [2001,I-00000], ítélet: 2001.12.04., 59.pont 242 C-50/00 P Union de Pequenos Agricultores-ügy [2002, I-00000], 38.pont 243 C-353/99 Hautala-ügy [2001, I-9565], 50.pont 244 C-122 , 125/99 Németország és Svédország v. Tanács-ügy [2001, I-4319], 97.pont 233
105 kotott egyezményre az emberi jogokról és biomedicináról 245. A sorrend arra enged következtetni, hogy Jacobs nagyobb figyelmet és erőteljesebb jogi relevanciát tulajdonított a Charta rendelkezésének, mint egy nemzetközi szerződésnek. Léger főügyész pedig teljesen egyértelműen és kertelés nélkül fogalmaz a Hautala-ügyhöz fűzött záróindítványában: „A Charta megalkotóinak kinyilvánított akaratát, miszerint (még) nem állt szándékukban a Chartát kifejezett jogi kötőerővel felruházni - természetesen nem lehet figyelmen kívül hagyni. Függetlenül azonban a kötőerőről folytatott mindenfajta elmélkedéstől, a Chartában rögzített jogokat nem lehet konzekvenciák nélküli, pusztán erkölcsi normák egyszerű felsorolásának tekinteni. Ezen értékek közös tulajdonsága a tagállamok általi egyöntetű támogatottságukban rejlik. E tagállamok pedig úgy döntöttek, hogy a közös értékeket, erőteljesebb védelmük érdekében a Chartában leírják, láthatóvá teszik. (…) Ünnepélyes formája, megalkotásának módja arra utal, hogy az alapjogok azonosításának folyamatában a Chartát privilegizált jogi szövegként kell kezelni. Olyan megállapításokat tartalmaz, amelyek révén a pozitív közösségi jogi normák valódi tartalmát és természetét fel lehet tárni.” 246 Tizzano főügyész a BECTU-ügyben gyakorlatilag hasonló egyértelműséggel fogalmaz 247. A főügyészi próbálkozások ellenére azonban a bírói testületek sokkal tartózkodóbbak a Chartára való hivatkozáskor. Az Elsőfokú Európai Bíróság bírái már léptek: az első, ebben az összefüggésben említést érdemlő döntésükben (MannesmannröhrenWerke/Bizottság) 248 ugyan nem tekintik relevánsnak a Chartára való hivatkozást, de csak azért nem, mert a vitatott intézkedés már a Charta ünnepélyes kinyilatkoztatása előtt következett be. Nemrég pedig sor került két olyan ítélet elfogadására, amelyekben az eljáró elsőfokú bírói tanácsok a Chartára, mint a tagállamok közös alkotmányos hagyományainak bizonyítékára utalnak vissza (max-mobil; Jégo-Quéré) 249 és erre alapozták érvelésüket. Az Elsőfokú Bírósággal ellentétben, és a főügyészi próbálkozások ellenére az Európai Bíróság maga azonban eddig még egyetlen ítéletében sem tett említést a Chartáról. Sokáig nem fogja tudni elkerülni azonban az állásfoglalást ebben a kérdésben. 2001. június 22-én ugyanis egy osztrák bíróság előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett 250, amelyben közvetlenül arra kérdezett rá, hogy a vállalatok éves mérlegére vonatkozó nyilvánosságra hozatali kötelezettség (a 60/141/EGK és a 78/660/EGK irányelvek alapján) nem ellentétes-e az adatvédelem szabályaival illetve összeegyeztethető-e az Európai Unió Alapjogi Chartájával. Az Európai Bíróságnak előreláthatólag két válaszadási lehetősége lesz: vagy csak hivatkozik a Charta eddigi jogi kötőerejének hiányára, vagy pedig hangsúlyozni fogja, hogy a szóban forgó jogoknak a Chartába való beemelése e jogok kiemelt jelentőségére, és ezzel együtt kötelező erejére utal. 2. Az Európai Unió főszervei közül az Elsőfokú Bíróság és az Európai Bíróság mellé rendelt főügyészek hivatkozásai mellett eddig az Európai Bizottság volt az, amely jelezte, hogy ténylegesen a Chartában foglaltakhoz kívánja igazítani a tevékenységét. A Bizottság 2001 márciusában úgy döntött 251, hogy minden jogszabálytervezetet, és minden saját hatáskörben megalkotandó rendelkezést még a szövegezés fázisában a priori megvizsgál a Chartának való megfelelés szempontjából, és megszövegez egy olyan klauzula-mintát, amelyet minden alapjogot különös mértékben érintő közösségi jogi norma szövegébe beépítenek, jelezve az előzetes kontroll megtörténtét. Példa erre a főszervek dokumentumaihoz való hozzáférésről szóló 1049/2001/EK tanácsi rendelet bevezető részének második mondata, illetve az Eurojust létesítéséről szóló 2002/189/EK tanácsi határozat bevezető részének 18. pontja.
245
C-377/98 Hollandia v. Parlament és Tanács [2001, I-7079], 197.pont Ld. 42.lbj., 74.pont 247 Ld. 33.lbj. 28.pont 248 T-112/98 Mannesmannröhren-Werke/ Bizottság [2002,II-00000], ld. http://www.curia.eu.int 249 A 2002. január 30-i ítélet a T-54/99 max mobil-ügyben [2002,II- 00000]; és a 2002. május 3-i ítélet a T177/01 Jégo-Quéré-ügyben [2002, II- 00000], a Bizottság 2002. július 17-én fellebbezést nyújtott be az ítélet ellen (C-263/02 P)). 250 C-248/01 Hermann Pfanner-ügy, az előzetes döntés iránti kérelmet közli a HL 2001 C 289. 251 A Bizottság elnökének, Romano Prodinak és Antonio Vitorino biztosnak 2001.március 13-i közleménye. Európai Bizottság, SEC (2001) 380/3. 246
106 3. Az európai ombudsman, Jacob Söderman is több esetben hivatkozott már a Charta tartalmára, és jelezte, hogy a Charta „fényében” kíván majd vizsgálatokat folytatni 252. II.
Záró gondolatok: az alapjogok védelmének perspektívája a 2002-es Európai Konvent napirendjén 253
A Parlament, a Tanács, a Bizottság 1977-es alapjogokról szóló közös nyilatkozata, az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez történő csatlakozás kérdésének kudarca 254, az Európai Bíróság évtizedes jogfejlesztő alapjogi gyakorlata, valamint a 2000-es Alapjogi Charta megszületése után az Európai Unió jelenlegi tizenöt tagállama és a csatlakozási szerződések aláírása előtt álló további tíz európai állam azt tervezi, hogy a gazdasági és politikai integráció számára olyan alkotmányszerződést készít, amelynek lényeges tartalmi kelléke az alapjogokról szóló rendelkezés. Az Európai Konvent II. számú munkacsoportjának tagjai egyhangúan egyetértettek azzal, és a 2002. október 22-én kiadott zárójelentésükben ezt meg is fogalmazták, hogy a Chartának teljes értékű jogi kötelezettségként az alkotmányszerződés részévé kell válnia. A Konvent 2002. október 28-i tervezete el is helyezi a Charta teljes szövegét magában az alkotmányszerződés szövegében, az alapelvekről, alapintézményekről szóló és a politikákat részletező fejezetek közé. Az alapjogi munkacsoport tervezete három rendelkezéssel bővíti a Charta eredeti szövegét, amelyek főként a végrehajtást szolgálnák. Ezek lennének a Charta új 55-56-57. cikkei, amelyek felhatalmaznák az Uniót alapjogokról szóló nemzetközi szerződésekhez való csatlakozásra, diszkrimináció elleni intézkedések – új szóhasználattal: európai törvények – meghozatalára, valamint az uniós polgárjogokra vonatkozó intézkedések megalkotására. A Konvent elnöksége azonban még annak lehetőségét is fontolgatja, hogy ne az alkotmányszerződés szövegébe kerüljön be a Charta, hanem kiegészítő okmányként csatolják hozzá, ami jogi kötőerejét illetően változást nem jelentene. A Konvent alapjogi munkacsoportja, és maga a Konvent is úgy gondolja, hogy az Uniónak szüksége van, a Charta alkotmányszövegbe való beemelése mellett (és nem annak alternatívájaként!) az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez való csatlakozásra is. Ennek indokai a következők lehetnek: politikai jelzés az Európai Unió tagállamai és az Európa Tanács tagállamai közti koherenciára és összetartozásra vonatkozóan; az uniós tagállamok polgárainak szóló jelzés, mely szerint az állami szervekkel szemben megszokott védelemhez hasonló védelemben fognak majd részesülni az Unió intézményeinek cselekményeivel szemben is; és végül a luxemburgi és a strassburgi bírói testületek joggyakorlata összecsiszolódhatna, harmonikusan, egymásra figyelve – az egyének érdekeit közösen védve – működhetne. Az esetleges csatlakozás nemzeti alkotmányokra gyakorolt hatása, az Unió és a tagállamok közti hatáskörmegosztás biztosítása érdekében nyilván megfelelő eljárásjogi garanciákat kell majd az Unió alkotmányszerződésébe beépíteni. Az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisára irányuló gondolatok skálája természetesen sokkal szélesebb az eddig leírtaknál. Az alapjogok és az uniós alkotmányszerződés összekapcsolására irányuló szándék szép és valószínűleg most már elkerülhetetlen is. A magyar jogalkotóknak és jogalkalmazóknak ebben a koordinátarendszerben kell majd a magyar jogot és saját magukat is elhelyezniük.
252 Erről ld. Alber, S., Die Selbstbindung der europäischen Organe an die EU-Charta der Grundrechte, In: EuGRZ 2001, 353.o. 253 Ez itt közölt megállapítások alapja legfőképpen három releváns dokumentum: a Konvent alapjogi munkacsoportjának zárójelentése, CONV 354/02 (2002.10.22.), a Konvent alkotmányszerződés-tervezete, CONV 369/02 (2002.10.28.) valamint a Bizottság megrendelésére készült megvalósíthatósági tanulmány. E dokumentumok mindegyike a Konvent honlapjáról letölthető. http://european-convention.eu.int 254 Ld. Szalayné S.E.: Az Európai Közösség csatlakozásának kérdése az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez – néhány gondolat a közösségi jog és az alapjogok viszonyáról az Európai Közösségek Bíróságának 2/94-es véleménye kapcsán, In: Acta Humana, Budapest 1998/32, 20-31.o.
107
11. Interferencia az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában * 1. Történeti előzmények Az „európai” alapjogok és alapszabadságok rendszere a második világháborút követő évtizedek terméke, egyúttal a nemzetközi és szupranacionális szervezetek világában – az utóbbi ötven évben – rendszerré szerveződött univerzális emberi jogok szerves része. Európában a regionális színterű egyesülési folyamat számos, eltérő célkitűzést követő nemzetközi szervezet kialakulásához vezetett. Az alapjogok és alapszabadságok fejlődése szempontjából ezek közül közismerten az Európa Tanács, az EBESZ és az Európai Közösség/Európai Unió bír jelentőséggel. Az emberi jogoknak e három nemzetközi szervezet keretében zajló védelme néhány lényeges ponton eltér egymástól. Az 1949-ben alapított Európa Tanács Alapokmányának 1. cikke szerint a szervezet legfőbb feladata a közös eszmék és alapelvek védelme tagállamainak szoros együttműködése révén. Az Európa Tanács az emberi jogok védelme és a szociális kérdések kezelése érdekében számos közismert nemzetközi szerződést dolgozott ki és működtet, legismertebb nyilván az 1950-es Egyezmény az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságjogok Védelméről (EJEE) 255. Az Egyezményből, ötvenöt éves fennállása 256 alatt olyan európai szintű nemzetközi jogvédelmi mechanizmus alakult ki, amelynek ma negyvennél is több állam a részese. Az utóbbi évek külföldi alapjogi szakirodalma olyan nézeteket is tartalmaz, melyek szerint a strasbourgi emberi jogvédelmi mechanizmus a nemzeti jogrendszerekben megvalósuló alkotmánybíráskodással is összevethető szintű 257. Sőt, egyesek „európai alapjogi alkotmányról” beszélnek 258. Maga az Emberi Jogok Európai Bírósága pedig az alapjogokról beszélve a ’constitutional instrument of European Public Order’ kifejezést használja 259. Az emberi jogok EBESZ keretében zajló védelme a hetvenes években, a politikai enyhülés korszakában, főként a nemzetközi jogi kötőerő hiányával tűnt ki a lehetséges megoldási módozatok közül. Az Európa Tanács valamint az EBESZ keretében kialakított szerződések illetve jogi védelem minden esetben az egyénnek az államhatalommal szembeni védelmét kívánja biztosítani a szerződő államokban. Az Európai Közösségben/Európai Unióban az alapjogok *
Megjelent: Acta Humana 2005/2, 13-29. o.
255 256
Magyarország az Egyezményt 1992. november 5-i hatállyal ratifikálta.
Reformjáról ld. Weller Mónika, Az európai emberi jogi rendszer reformja: egy új elfogadhatósági kritérium, in: Acta Humana, 2004/4, 78-88. o. 257 J.A. Frowein, Collected Courses of the Academy of European Law, 1990, Vol I Book 2, 267, 268, idézi: Walter, Christian, Geschichte und Entwicklung der Europäischen Grundrechte und Grundfreiheiten, in: Ehlers, Dirk (Hrsg): Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, de Gruyter Recht, Berlin 2003, 2-3.o. 258 „Europäische Grundrechtsverfassung” – a kifejezést használja Hoffmeister, Der Staat 40 (2001), 349, idézi: u.a. mint fent 259 ECHR, ZaÖRV 56 (1996), 439. 75 széljegy – Loizidou
108 illetve az emberi jogok védelméről folyó vita más szinten, más összefüggésrendszerben zajlik. Az Európai Unió 2002 előtt három, ma már csak két közösséget fog össze, amelyek közül főként az Európai Közösség által gyakorolt felségjog sokféle módon nyúlik bele a tagállamok jogrendszerébe és meghatározott területeken nem elhanyagolható mértékben helyettesíti is a tagállami felségjogot. Ez a jelenség szükségszerűen és természetes módon kitermelte a közösségi aktusokkal szembeni alapjogi védelem problematikáját. Hiszen itt első megközelítésben nem az emberi jogok államhatalommal szembeni nemzetközi jogi védelméről van szó, hanem az alapjogok adott szintjének tiszteletben tartásáról és érvényesítéséről egy újonnan kialakult, szupranacionális hatalommal szemben. Az Európai Közösségnek/Európai Uniónak eredetileg semmilyen írásban rögzített alapjogi katalógusa nem volt. Ezen alapjogok azonosítása a működő közösségi jog számára az Európai Bíróság több évtizedes gyakorlatának köszönhetően történt meg 260. Ma mindehhez az Európai Unió Alapjogi Chartája, valamint az EU alkotmányos szerződésének második része is hozzáértendő, jelen tanulmány megszületésének pillanatában még jogerő nélkül. 2. A tanulmány tézisei A fent leírt három emberi jogvédelmi mechanizmus egymással érintkezik, kölcsönhatásban áll: erre közismerten nem egy egységes európai jogrendszer keretén belül kerül sor, hanem egymástól eltérő szintek helyenkénti találkozásáról van szó. A kölcsönhatás, az interferencia esetenként pozitív előjelű: egymást erősítő alapjog-értelmezéssel és gyakorlattal találkozunk az 1. pontban említett jogorvoslati fórumok előtt, viszont a negatív interferencia sem zárható ki olyankor, amikor az említett fórumok egymás ellenében értelmezik az alapjogokat. Általános igazságokat éppen ezért igen nehéz az alapjogok európai védelme kapcsán mondani. A fejlődésnek bizonyos irányai, az eddigi – főként bírói – gyakorlatból levont következtetések alapján mégis az alábbiak szerint körvonalazhatók. 1. tézis: 1945 után az alapjogok hagyományos államon belüli védelmét az emberi jogok egyre intenzívebbé váló nemzetközi jogi védelme egészíti ki. Az Emberi Jogok Európai Bírósága fokozatosan quasi-alkotmánybírósági szerepkört tölt be 261 az alapjogok európai védelmében. Különösen igaz ez 1998 után, a 11. kiegészítő jegyzőkönyv alkalmazására tekintettel. 2. tézis: Az Európai Közösség/Európai Unió számára is nélkülözhetetlennek bizonyult a saját alapjogvédelmi rendszer kialakulása. E szükségszerű folyamat legfőbb oka az a tény, hogy – leegyszerűsítve – a közösségi jog a nemzeti jogrendszerekre igen intenzív módon hat, gyakorlatilag annak szerves részét képezi. Ebben az összefüggésben az alapjogok védelmét végső soron az Európai Bíróság látja el. Továbbá az is tény, hogy sem az Európai Közösség, sem pedig az Európai Unió mind a mai napig formálisan nem tekinthető az Emberi Jogok Európai Egyezménye részesének. Ennek ellenére a luxemburgi Európai Bíróság és a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatában az egyes alapjogok értelmezésének, illetve az értelmezés alapjául szolgáló kritériumoknak a párhuzamossága egyre szembeötlőbb. A kétféle alapjogvédelmi mechanizmus mindazonáltal és természetesen közel sem identikus. Az Európai Unió Alapjogi Chartáját az Európai Bíróság főtanácsnokai és az Elsőfokú Bíróság 262 előszeretettel hívják fel döntéseik alátámasztására. A Charta jogalkalmazásra gyakorolt hatása – bár jogi kötőerővel nem rendelkezik – nyilván azzal is magyarázható, hogy a Közösség/Unió számára az alapjogokat rend260
Ld. részletesebben: Kardos Gábor, Emberi jogok egy új korszak határán, T-Twins Kiadó 1995, 119.o.; Weller Mónika, Emberi jogok és európai integráció, Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, 2000, 83. és köv. o.; Szalayné Sándor Erzsébet, Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról, Európai Jog 2003/2., 10.o. 261 Jelen tanulmány kéziratának leadását megelőző pillanatban vettem kézhez a Fundamentum 2005/1. számát, amelyben több kiváló tanulmány és interjú is foglalkozik a strasbourgi emberi jogi bíráskodás több általam is tárgyalt kérdésével. Ezen tanulmányok érdemi figyelembe vételére azonban – legnagyobb sajnálatomra – már nem volt időm. 262 Ld. Szalayné Sándor Erzsébet, Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról, in: Európai Jog 2003/2, 9-16.o.
109 szerbe szedi, a korábbi esetlegességet, véletlenszerűséget kiküszöböli. Sőt: maga az Emberi Jogok Európai Bírósága is hivatkozik rá annak érdekében, hogy bizonyítsa azokat a változásokat, amelyek a tagállamok alapjogi felfogásában az Emberi Jogok Európai Egyezményének 1950-es aláírása óta bekövetkeztek. 3. tézis: Az Európai Bíróság gyakorlata révén a közösségi jog lényegi elemének tekintett gazdasági alapszabadságok egyre nagyobb mértékben gazdasági alapjogi jelleget öltenek. Kétségtelen tény, hogy a Közösségen belüli áruforgalom, szolgáltatások és személyek szabad mozgása érdekében elsősorban a diszkrimináció megszüntetése volt a cél. Mára már az Európai Bíróság ezen túlmegy, és nem elégszik meg a megkülönböztetés tilalmával, hanem egyre következetesebben akadályozási tilalmat érvényesít: vagyis nem csak az áru,- munkaerő-, szolgáltatások piacán már jelen lévő tényezők közötti megkülönböztetést tiltja, hanem sok mindent tilt, ami az említett piacokhoz való hozzáférést akadályozza – ezzel alapjogszerűvé téve az alapszabadságokat. 4. tézis: Az Emberi Jogok Európai Egyezménye az eredeti szándék és joggyakorlat szerint a szerződő félnek tekintett államok belső, nemzeti jogával szemben kívánt védelmet nyújtani az egyénnek. Az Emberi Jogok Európai Bírósága utóbbi években tapasztalt gyakorlata arra enged következtetni, hogy a Bíróság a tagállamokat arra is rá akarja bírni, hogy az Egyezményben foglalt jogokat akkor is garantálják az egyének számára, ha nemzeti hatáskörből egyént érintő feladatokat telepítenek valamilyen nemzetközi szervezetre, különösen ha az Európai Közösségre/Unióra ruházott hatáskörről van szó. Jelen tanulmányomban a fent említett jelenségek közül természetesen csak néhányat áll módomban kifejteni, ezek a gondolatok elsősorban a 3. és 4. tézist fogják érinteni, nagymértékben támaszkodva az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára. 3. Az „alapszabadság” kifejezés alkalmazása Az Európai Közösség alapító Szerződésének (EKSz) 14. cikk (2) bek. szerint a Közösség által létrehozott Belső Piacot az áruk, személyek, szolgáltatások és a tőke szabad mozgása jellemzi. A Közösség Belső Piacán érvényesülő gazdasági alapszabadságok a közösségi jog által szabályozott legfontosabb tárgykörnek minősülnek. Az EKSz szövegében az „alapszabadság” kifejezés nem fordul elő. Tudomásom szerint a német szakirodalmi munkákban jelent meg, majd a 80-as évektől kezdve az Európai Bíróság is átvette a használatát 263, és ezek után terjedt el a különböző nyelveken napvilágot látó közösségi jogot érintő tudományos forrásokban 264. Véleményem szerint az alapszabadság kifejezés fentiek szerinti használata így a fogalom bizonyos mértékű szűkítéséhez és egyúttal eltolódásához vezetett. 1950-ben ugyanis az Emberi Jogok Európai Egyezménye a védeni kívánt emberi jogokat egyúttal alapszabadságoknak is nevezi. Kézenfekvő – ha az 1950es egyezményt és a közösségi jogrendszert összevetjük – hogy az alapszabadság kifejezés eltérő fogalmakat takar még akkor is, ha az EKSz hatálya alá tartozó ’személyek szabad mozgása’ tárgykört figyelmen kívül hagyjuk. Az természetes, hogy a személyek számára biztosított közösségi jogi státus kapcsán hamarabb vélünk emberi jogi mozzanatokat felfedezni, mint netán az áruforgalom szabadságára irányuló közösségi jogi aktusok esetén. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye az ’alapszabadság’ kifejezést a katalógusszerűen felsorolt és az állammal szemben az Egyezményben rögzített szabályok szerint védeni rendelt emberi jogok meghatározott körére alkalmazza. A közösségi jog ezzel szemben az alapszabadság fogalmát a Belső Piac megvalósításához szükséges, határon átnyúló elemet feltételező gazdasági alapszabadságok esetében használja. 4. Alapszabadság – alapjog kollíziója
263 264
203/80 Casati, EBHT 1981, 2595, 8. széljegy
Ld. Pfeil, Historische Vorbilder und Entwicklung des Rechtsbegriffs der „Vier Grundfreiheiten” im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1998, 4. o.
110 Kiindulópontom egy közismert állítás, miszerint más a keletkezéstörténete az EKSz alapszabadságainak, és más az Unió keretei között érvényesülő alapjogoknak. Az eredeti Római Szerződések (EKSz és EAKSz) hatálybalépésének idején a Közös Piac megvalósítása céljából az alapszabadságokat részben diszkrimináció tilalomként, részben pedig akadályozási tilalomként fogalmazták meg, a tagállamokat kötelezve e tilalmak betartására. Ezzel szemben az európai alapjogok hosszú ideig nem voltak jelen a primer közösségi jogban sem írott, sem íratlan formában. Az európai alapjogok első megjelenése a közösségi jog egységes értelmezését szolgáló luxemburgi bírói gyakorlat elkerülhetetlen következménye volt. Tekintettel arra, hogy a legfőbb elvnek: a közösségi jog alkalmazási elsőbbségének még a nemzeti alkotmányok alapjogi rendelkezéseivel szemben is érvényesülnie kellett, európai színtéren megfelelő ellensúlyra volt szükség. A nemzeti alkotmányok alapjogaihoz méltó ellentételezést az Európai Bíróság jogfejlesztő tevékenysége eredményezett 265. Az alapszabadságok tehát az individuális jogok védelmén túlmutató célkitűzésnek köszönhetik létezésüket: a tagállamok közötti integrációt létrehozó, közösségiesített politikák érdekében születettek meg. A közösségi (ma már uniós) alapjogok pedig már a kezdet kezdetén is a klasszikus szerepkört látták el: ti. az alanyi jogok védelmét és a(z európai) hatalom legitimációját. Az eltérő keletkezéstörténet elrejtheti az alapszabadságok és alapjogok közös sajátosságát, hogy ti. mindkettőnek van szubjektív és objektív komponense is. Hiszen egyrészről semmiféle közös piac nem értelmezhető Európa polgárainak jogaitól és esélyeitől független öncélként. Másrészről pedig az Unió és tagállamai egyaránt hitet tettek a jogállamiság, a demokrácia, és egy szabad gazdasági rend mellett, melynek alkotmányos értékű szerkezeti garanciája éppenséggel az alapjogok védelme. Az Európai Bíróság, működésének már a legelején felismerte és nyilvánvalóvá tette, hogy az alapszabadságok és alapjogok egyaránt kettős szerepet látnak el. Harminc éve elfogadott tény, hogy az alapszabadságok alanyi jogok 266. Másrészről pedig az Európai Bíróság az alapjogokat „a társadalomban betöltött funkciójukra tekintettel” kívánja értelmezni, főként ha alkalmazásuk korlátainak tisztázása a tét 267, ami egyértelműen objektív mozzanat. A fentiek alapján levonható, egyszerű következtetés pedig az, hogy az alapjogok és az alapszabadságok egyenértékű és azonos szinten elhelyezkedő kategóriák, melyek között generális értelemben véve – vagyis konkrét helyzettől függetlenül – nincs aláfölérendeltségi viszony. Az Európai Bíróság öt évtizedes gyakorlatából azonban a legutóbbi évekig hiányzott egy olyan döntés, amely választ adhatott volna arra, hogy miként alakul az alapjogok és alapszabadságok egymáshoz való viszonya összeütközésük, vagyis kollízió esetén. A nagyobb konfliktusok eddigi elkerülhetőségének nyilván az a logikus magyarázata, hogy az alapszabadságok és az alapjogok egyaránt az állammal szemben érvényesülő, annak beavatkozását elhárítani hivatott jogok. A klasszikus felállás szerint a jogosult mindig az egyén, és a hatalom birtokosa – az állam – pedig az a szereplő, amely az egyén alanyi jogaiba valamilyen oknál fogva beleszól. Alapszabadság - alapjog kollízióról így csak olyankor lehet szó, ha egy adott alapszabadság jogosultja saját cselekményével egy másik alapszabadságot veszélyeztet – és ezzel előidézi az állam alapjogvédelemből vagy az adott alapszabadság védelméből fakadó cselekvési kötelezettségét. Az alapszabadság – alapjog kollízió feloldására tett első kísérlet az Európai Bíróság 1997-ben, a francia parasztgazdák ügyében hozott ítélete volt, melyben kimondta, hogy a tagállamnak betudhatók a magánszemélyek alapszabadságot sértő vagy veszélyeztető cselekményei is, és ezek elhárítása ugyanúgy a tagállam kötelessége, mintha saját cselekményével maga idézte volna elő a szóban forgó helyzetet 268.
265 266
11/70 Internationale Handelsgesellschaft, EBHT 1970, 1125, 3. széljegy
13/68 Salgoil, EBHT 1968, 679; 2/74 Reyners, EBHT 1974, 631; 11/74 Van Duyn, EBHT 1974, 1337 – az áruforgalom, a letelepedés és a munkavállalás szabadsága terén 267 C-293/97 Standley, EBHT 1999, I-2603; C-491/01 British American Tobacco Investments, EBHT 2002, I11453; újabban a C-112/00 Schmidberger, EBHT 2003, I-5659 (ez utóbbiról később részletesebben szólok). 268 C-265/95 Bizottság v. Franciaország, EBHT 1997, I-6959. (Tényállás röviden: francia parasztgazdák spanyol gyümölcs és zöldség-szállítmányokat rongáltak meg és tettek eladhatatlanná, nyilván saját termékeik védelme érdekében.)
111 A valódi áttörést az alapszabadság-alapjog kollízió feloldására az Európai Bíróság ún. Brenner-blokád-ügyben 2003 júniusában hozott ítélete jelentette 269. A tényállás röviden: az alapügy még 1998-ban keletkezett. A „Transitforum Austria Tirol” nevű egyesület az osztrák szabályoknak teljes mértékben eleget téve demonstrációt hirdetett a Brenner autópályára, amellyel a transitforgalomból adódó környezeti károkra kívánták a figyelmet felhívni. Az illetékes hatóságok a tüntetést engedélyezték, erről tájékoztatást adtak közre, és ennek nyomán az autópálya megfelelő szakaszát 28 óra időtartamra lezárták. Tekintettel azonban arra, hogy a demonstráció 28 óráját ünnepnap előzte meg, és hétvége követette - és ez utóbbiakon a tehergépkocsik közlekedése amúgy is tilos -–gyakorlatilag négy napon keresztül lehetetlen volt (néhány órát leszámítva) a szóban forgó autópálya szakaszon való folyamatos áthaladás a nehézgépjárművek számára. Egy német szállítmányozó cég az események után kártérítési igénnyel fordult Ausztria ellen az északolaszországba tervezett fuvarok meghiúsulása miatt. A másodfokon eljáró innsbrucki bíróság előzetes döntést kért az Európai Bíróságtól főként arra a kérdésre várva választ, hogy meddig terjed a tagállam cselekvési kötelezettsége az áruforgalom szabadságának biztosítása érdekében. Jacobs főtanácsnok és a Bíróság döntése nagyjából azonos végeredményre jutott, de más és más hangsúlyok mentén. A Bíróság az alapszabadságokkal összefüggő tagállami kötelezettségek teljesítése alól eddig ismert kimentési okok (írottak az EKSz-ben illetve íratlan kimentési okok nyomós közérdek alapján, ld. Cassisformula 270) mellett megfogalmazott egy harmadikat is: az alapjogok közvetlenül az Unió jogrendjéből levezethető, immanens korlátai az alapszabadságoknak. Jelen esetben a Bíróság a véleménynyilvánítás szabadságát és az egyesülési szabadságot tekintette ilyennek. A Bíróság által alkalmazott érvelés egyértelműen eltért a korábbiakban – az alapszabadságok alóli kimentések esetében – alkalmazott értelmezési gyakorlattól: szándékosan és egyértelműen alapjogi dogmatikai indokolás volt. Az alapjogok és alapszabadságok egymás mellé rendelt kategóriák – mondja a Bíróság, amelyek egyensúlyban tartása érdekében a tagállamok tág teret kapnak 271. Az ítélet indokolása további érdekességeket is tartogat, főként az 1997-es francia parasztgazda-ügy összehasonlítása kapcsán 272. 5. Diszkrimináció tilalomból akadályozás tilalma (3. tézis) Az alapszabadságok – amint azt jelen tanulmányban többször is említettem – már az eredeti alapító szerződések szövegében is szerepeltek, viszonylag szűkszavú, fogalommeghatározást ritkán tartalmazó formában. Az Európai Bíróság joggyakorlatának köszönhetően az elmúlt évtizedekben a gazdasági alapszabadságok fogalomrendszere pontosabbá és konkrétabbá vált 273. Az Európai Bíróság értelmezési gyakorlatának köszönhetően az alapszabadságok ma már nem pusztán diszkrimináció tilalomként értelmezendők, 269 270
C-112/00 Schmidberger, EBHT 2003, I-5659
A Cassis formula a több szempontból is híressé vált Cassis-jogeset terméke, a közösségi jog fejlődésének egyik lényeges állomása az Európai Bíróság gyakorlatában. Kiindulópontként szolgál az EKSz-ben megfogalmazott írott tagállami kimentési okok (pl. EKSz 30. cikk) mellett kifejlődő íratlan kimentési okok rendszeréhez. A Bíróság megfogalmazása szerint a Cassis formula lényege: az alapszabadságok tagállami korlátozása akkor megengedhető, ha nincs közösségi szintű szabályozás, ha a tagállami korlátozások indokoltak annak érdekében, hogy a közérdek, mint nyomós indok követelménye biztosított legyen – különös tekintettel például a pénzügyi felügyelet hatékonyságára, a kereskedelmi ügyletek tisztességére, a fogyasztóvédelemre, a kultúrpolitikára, a médiavilág sokszínűségére, a munkahelyi környezet védelmére vagy a környezetvédelemre (a felsorolás nem taxatív!) – és a tagállami korlátozó rendelkezések megkülönböztetés nélkül alkalmazandók belföldi és külföldi termelési tényezőkre egyaránt. Ld. 120/78 Rewe v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein („Cassis de Dijon”), EBHT 1979, 649, 8. széljegy 271 Ld. említett ítélet 82. széljegy. 272
A két ügy bizonyos összefüggéseit ld. Kadelbach, S. / Petersen, N.: Europäische Grundrechte als Schranken der Grunfreiheiten, in: EuGRZ 2003, 697. o. vagy Mann, Th. / Ripke, S.: Überlegungen zur Existenz und Reichweite eines Gemeinschaftsgrundrechts der Versammlungsfreiheit, in: EuGRZ 2004, 131. o. 273 Természetesen szó sincs arról, hogy a Bíróság gyakorlata töretlen, folyamatos ívű lenne, hogy az egyes fogalmak bírósági értelmezése teljes egyetértésre talált volna a szakirodalomban, vagy hogy maga a Bíróság időről-időre ne módosított volna saját korábbi álláspontján illetve értelmezési gyakorlatán. Minderre számos példa van, de ezek szétfeszítenék jelen tanulmány kereteit, illetve nem is célom, jelen pillanatban az alapjogalapszabadság összefüggésre koncentrálva, az alapszabadságok rendjén belüli konfliktusok, viták elemzése.
112 hanem akadályozási tilalomnak tekintendők. Az alapszabadságokat eredetileg ugyanis a tagállamokat kötelező diszkrimináció tilalomként fogták fel, amelynek legfőbb célkitűzése az állampolgárság illetve az adott tagállamból való származás szerinti megkülönböztetés, hátrány kiküszöbölése volt. A Bíróság több évtizedes, tág értelmezési gyakorlatának köszönhetően azonban az alapszabadságok ma már akadályozási tilalomként érvényesülnek: vagyis nem csak az áru-, munkaerő-, szolgáltatások piacán már jelen lévő tényezők közötti megkülönböztetést tiltja, hanem sok mindent tilt, ami az említett piacokhoz való hozzáférést akadályozza. A gazdasági alapszabadságok akadályozási tilalomként való felfogásában felfedezhetők azok a dogmatikai elemek, amelyek fokozatosan átemelik az alapszabadságokat a gazdasági tárgyú alapjogok körébe. A közösségi gazdasági alapszabadságok alapjoggá „átlényegülésének” folyamata többlépcsős folyamat, néhány fontosabb állomását már most körvonalazni lehet 274. Az első lépést az említett irányba feltétlenül az alapszabadságok alanyi jogként való elfogadása jelenti, természetes következményként rögzítve azok közvetlen hatályát és közvetlen alkalmazhatóságát a tagállamok belső jogrendjében. Így történt ez a jól ismert Van Gend & Loos ügyben, már 1963-ban 275. Az Európai Bíróság ítéletében már ekkor rögzíti, hogy az EKSz, az alapító szerződés, az egyének számára is konstituálhat jogot. E jogok nemcsak akkor keletkezhetnek: „amikor a Szerződés ezeket kifejezetten előírja, hanem azokból a kötelezettségekből eredően is, amelyeket a Szerződés egyértelműen rögzít a […] tagállamok és a közösségi intézmények számára.” 276. Hasonlóképpen fogalmazott a Bíróság a Kohll 277, a Decker vagy például néhány évvel ezelőtt a Tanja Kreil ügyben. Az közösségi jog védelmét élvező, az alapszabadságok körébe eső magatartási formák táguló értelmezése elvezetett ahhoz a mai állapothoz, melyben a diszkrimináció tilalom és az akadályozás tilalma igen széles körben érvényesül. Így nemcsak az állampolgárságon alapuló nyílt vagy rejtett megkülönböztetés tiltott, hanem minden olyan intézkedés is, amely közvetlenül vagy közvetve alkalmas arra, hogy az alapszabadságok korlátozását eredményezze. Függetlenül attól, hogy az írott közösségi jog, az EKSz rendelkezései szerint az egyes gazdasági alapszabadságok szabályozásának intenzitása nem azonos, ma már az Európai Bíróság gyakorlata következtében ezek konvergenciája teljesen egyértelmű. Az áru-, a szolgáltatások valamint a tőke-és fizetési műveletek szabadságát az EKSz már eleve akadályozási tilalomként fogalmazza meg, míg a munkavállalás és a letelepedés szabadságát (személyek szabad áramlása) csak diszkrimináció tilalomként kezeli. Az Európai Bíróság a négy alapszabadságot ma már egyforma intenzitással kívánja védeni: a Bíróság az utóbbi években az alapszabadságok értelmezését közös dogmatikai alapokra helyezte, melynek sarokköve az akadályozási tilalomként való értelmezés kiterjesztése mindegyik alapszabadságra. Természetesen nem töretlen fejlődési ütemű, és nem hézagmentes dogmatikáról van szó, de a tendencia legalábbis egyértelmű. Az alapszabadságok közti konvergencia legtipikusabb állomásai – a teljesség igénye nélkül – az alábbi ügyek: Dassonville, Cassis de Dijon, Keck & Mithouard, Punta Casa; Van Binsbergen; Alpine Investments; Gebhard; Bosman 278. A gazdasági alapszabadságok alapjoggá átalakulásának második lépését tehát az alapszabadságok közti konvergenciát megalapozó dogmatika folyamatos (ki)alakulása jelenti. A harmadik lépés a gazdasági tárgyú alapjogokká alakulás folyamatában nézetem szerint az olyan érvelési technikák és módszerek alkalmazása, amelyek tipikusan az alapjogi dogmatikát idézik. Ilyenek például a közvetett hatály vagy az állam széles körben 274
Hasonlóképpen fogalmaz meg Walter, Ch.: Geschichte und Entwicklung der Europäischen Grundrechte und Grundfreiheiten, in: Ehlers, D: Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 2003, 15. és köv. o. 275 26/62 Van Gend & Loos, EBHT 1963, I. 276
Fenti ügy ítéletének összefoglalásában valamint az ügy érdeméről szóló részben egyaránt így fogalmaz a Bíróság. 277 C-158/96 Kohll, EBHT 1998, I-1931; C-120/95 Decker, EBHT 1998, I-1831; C-285/98 Tanja Kreil, EBHT 2000, I-69 278 8/74 Dassonville, EBHT1974, 837; 120/78 Cassis de Dijon, EBHT 1979, 649; C-267,268/91 Keck & Mithouard, EBHT 1993, I-6097; C-258/93 Punto Casa, EBHT 1994, I-2355; 33/74 Van Binsbergen, EBHT 1974, 1299; C-384/93 Alpine Investments, EBHT 1995, I-1141; C-55/94 Gebhard, EBHT 1995, I-4165; C-415/93 Bosman, EBHT 1995, I-4921.
113 megvalósuló védelmi kötelezettsége a magánszemély javára. A Walrave & Koch, a Bosman vagy például az Angonese ügyekben hozott ítéletekben az Európai Bíróság megerősítette azt a már korábban is megfogalmazott álláspontját, mely szerint az alapszabadságok nemcsak az állam szűken vett intézményeit kötelezik, hanem a tagállamokban tevékenységet kifejtő magánszemélyeket is. Az alapszabadságokkal összefüggő közösségi jog közvetett hatályáról van tehát szó, melynek alapján bizonyos esetekben magánszemélyek cselekményeire nézve is kötelezőek az alapszabadságok rendelkezései. A Walrave & Koch ügyben hozott ítéletében 279 az Európai Bíróság a következőképpen fogalmazott: „ A megkülönböztetés tilalma nemcsak a hatóságok tevékenységét kötelezi, hanem a munkaviszonyról és a szolgáltatásnyújtásról kollektív módon rendelkező más jellegű szabályozásra is kiterjed”. Ebben az ügyben éppen a Nemzetközi Kerékpárszövetség, valamint a holland illetve a spanyol kerékpárszövetség volt az érintett. A Bosman ügyben 280 a belga futballegyesület, az Angonese ügyben 281 pedig egy magánbank cselekményeinek az alapszabadságokra gyakorolt hatásáról kellett a Bíróságnak döntenie. Néhány évvel később, 1997-ben, a Bíróság már más érvelési technikát alkalmazott. Az áruforgalom szabadságát magánszemélyek által előidézett akadályok, korlátok miatt kellett megvédenie a parasztgazdák ügyében Franciaországgal szemben hozott ítéletében 282. Ebben a döntésében a Bíróság azonban nem a korábban bevezetett érvelési technikát: a közösségi jog fent jelzett közvetett hatályára való utalást alkalmazta, tehát nem azt a logikát követte, miszerint az alapszabadságok közvetve a magánszemélyekre is hárítanak kötelezettségeket. Hanem azt állította, hogy az alapszabadságok a tagállamokra egyfajta – az alapszabadságok jogosultjai felé irányuló – védelmi kötelezettséget is telepítenek, amely szerint a tagállamok a magánszemélyek által okozott alapszabadságkorlátozásokat is kötelesek elhárítani. Gyakorlatilag a tagállamnak betudható cselekménnyé minősített minden olyan intézkedést, magatartást, amely magánszemélyek részéről az alapszabadság jogosultjainak a jogait korlátozná vagy akadályozná. Franciaország ugyanis az adott esetben tétlen maradt a rendszeresen visszatérő erőszakos, a más tagállamból érkező áruforgalmat akadályozó francia parasztgazdák cselekményeivel szemben. Ebben az újfajta megközelítésben tehát az alapszabadságok kötelezettjei a tagállamok – nem közvetve magánszemélyek – nekik kell minden lehetséges módon garantálni az alapszabadságok érvényesülését. Az alapszabadságok ugyanis – érvel a Bíróság – bizonyos szabadságjogokat testesítenek meg, védendő értékeket, mégpedig a Belső Piac megvalósítására irányuló értékeket rögzítenek, és ennek értelmében kell hatékony működésüket biztosítani. Ez a feladat pedig állami feladat, erre a védelemre az alapszabadságok minden jogosultja számíthat, adott esetben még magánszemélyekkel szemben is. Az Európai Bíróság egyre erőteljesebben gazdasági alapjogként kezeli a gazdasági alapszabadságokat, a tagállamokat mind jobban kényszerítve arra, hogy ne csak hatóságként eljárva ne sértsék meg a jogosultak alapszabadságokból fakadó jogait, hanem tevőlegesen is gondoskodjanak arról, hogy az érvényesülés útjába akadályok ne kerüljenek. 6. Párhuzamos alapjog-értelmezés Luxemburgban és Strasbourgban (4. tézis) A tanulmány elején lefektetett 4. tézis arra kívánt utalni, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága egyre nagyobb hangsúlyt fektet arra, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményében foglalt alapjogok védelme akkor is megvalósuljon, ha a tagállamok hatásköreik egy részét más nemzetközi szervezetre, főként az Európai Közösségre/Unióra ruházzák át. E jelenség miatt természetesen párhuzamosságok keletkeznek, hiszen az Európa Tanács tagjai kötve vannak az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, az EK/EU intézmények pedig a közösségi alapjogok rendszeréhez. 279 280 281 282
36/74 Walrave & Koch, EBHT 1974, 1405 C-415/93 Bosman, EBHT 1995, I-4921 C-281/98 Angonese, EBHT 2000, I-4139 C-265/95 Bizottság v. Franciaország, EBHT 1997, I-6959
114 Az alapjogok párhuzamossága azzal jár, hogy az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága párhuzamosan értelmezi adott esetben ugyanazt az alapjogot, egyre gyakrabban hivatkozva egymás álláspontjára. a)
b) c)
Egy példa az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatából, melynek során hivatkozik az Európai Bíróság indoklására, a Pellegrin v. Franciaország ügy 283. A strasbourgi bíróság itt alkalmazta először az Egyezmény 6. cikkét (fair eljáráshoz való jog) közszolgálati jogviszonyból eredő vita esetén, melynek során a közszolgálat és közhatalom fogalmának megítélésénél visszautalt a luxemburgi bíróság ezzel összefüggő álláspontjára. Másik hasonló irányú jogeset a Goodwin v. Egyesült Királyság 284 ügy, melynek tárgya a transzszexualitás jogi elismerése volt. A strasbourgi bíróság az Európai Bíróság értelmezését hívta segítségül, mely szerint a nemi hovatartozás megváltoztatása miatti diszkrimináció a vonatkozó közösségi irányelvben foglalt nemi hovatartozás miatti megkülönböztetés tilalma alá vonandó és éppen ezért tilos. A továbbiakban a strasbourgi bíróság a házasság intézményének hagyományos felfogásában bekövetkezett változások illusztrálására meghivatkozta az Európai Unió Alapjogi Chartájának 9. cikkét. E cikk szövege pedig csak a házasság intézményéről szól, anélkül azonban, hogy a házasságkötést férfiakra és nőkre korlátozná. Fordított példák is ismertek, amikor az Európai Bíróság hivatkozik strasbourgi döntésekre. Például ilyen a Connolly v. Franciaország ügy 285, melyben a luxemburgi bíróság egy EU-köztisztviselő véleménynyilvánítási szabadságának értelmezése érdekében az Emberi Jogok Európai Egyezményének 10. cikkére és annak gyakorlatára hivatkozott. Hasonló eset a Krombach v. Franciaország ügy 286. Az ügy a német Bundesgerichtshof előzetes döntés iránti kérelme alapján került az Európai Bíróság elé. A jogi vita két magánszemély: Dieter Krombach és André Bamberski között keletkezett. A Németországban lakó Krombach urat halált okozó testi sértés miatt – melyet egy francia kislány ellen követett el – Franciaországban jogerősen elítélték. A francia bíróság előtt zajló büntetőeljárás során a kislány édesapja, a Franciaországban lakó Bamberski úr polgári jogi igényt is érvényesített, melynek során Krombach urat a francia bíróság kártérítés megfizetésére is kötelezte. Az eljárás során Krombach úr nem jelent meg, képviselőjének, védőjének részvételét a francia bíróság nem engedélyezte. A francia ítéletet Bamberski úr kérésére a területileg illetékes német bíróság végrehajthatónak nyilvánította, de végül a német Bundesgerichtshof, melyhez Krombach úr jogi panasszal fordult 287, jobbnak látta az eljárást felfüggeszteni, és előzetes döntést kérni az Európai Bíróságtól. Az előterjesztett kérdés lényegében arra kívánt választ kapni, hogy a francia elmarasztaló ítélet németországi végrehajthatóságáról szóló német döntés megtagadható-e – mégpedig a hatékony védelem hiánya miatt, illetve hogy a hatékony védelem elmaradása tekinthető-e olyan körülménynek, amely a közrendet veszélyezteti az 1968-as brüsszeli egyezmény értelmében. Az 1968-as brüsszeli egyezmény a polgári és kereskedelmi ügyekben irányadó bírósági joghatóságról és bírósági határozatok végrehajtásáról szól 288. Az Európai Bíróság a brüsszeli egyezmény közrendi záradékának értelmezése során az íratlan közösségi jog részét képező tisztességes eljáráshoz való jogra 289 valamint az Emberi Jogok Európai 283 284 285 286
ECHR 1999-VIII, 207, 60-71. széljegy 11. 07. 2002, 92 és 43 széljegy; 100 és 80 széljegy. C-274/99 Connolly v. Bizottság, EBHT 2001, I-1575
C-7/98 Krombach, EBHT 2000, I- 1935, 24-28, 38-40. széljegy, magyar szövegét ld. in: Európai Jog 2005/2., 40-46. o. 287 A területileg illetékes német bíróság végrehajthatóságot megállapító döntését Krombach megfellebbezte az Oberlandesgerichtnél, mely a fellebbezésnek nem adott helyt, ezért az érintett személy a Bundesgerichtshofhoz fordult ún. jogi panasszal (Rechtsbeschwerde). 288 Az említett brüsszeli egyezményt ma már a 44/2001/EK rendelet helyettesíti. 289
Az Európai Bíróság saját állandó ítélkezési gyakorlatáról van szó, melynek értelmében az alapvető jogok szerves részét képezik azon általános jogelveknek, amelyek védelmét a Bíróság ellátja (ld. a Krombach-ügy 25. széljegyét). A Bíróság kifejezetten elismerte a közösségi jog azon általános elvét, amely szerint mindenkinek joga van a tisztességes eljáráshoz. Példaként az alábbi ügyeket sorolja: C-185/95 P Baustahlgewebe v. Bizottság, EBHT 1998, I-8417, 20-21. széljegy; C-174/98 P és C-189/98 P Hollandia és Van der Wal v. Bizottság, 2000. január 11-én hozott ítélet 17. széljegy, EBHT-ben még nem tették közzé.
115 Egyezményének 6. cikkére és az ahhoz kapcsolódó strasbourgi ítélkezési gyakorlatra hivatkozott. Ebből következően egy szerződő állam nemzeti bíróságának jogában áll úgy ítélni meg, hogy egy alapvető jog megsértéséről van szó akkor, amikor elutasítják a tárgyaláson meg nem jelenő vádlott védőjének a meghallgatását 290. A német illetékes bíróság tehát a fent említett érvek alapján a francia ítélet végrehajthatóságát visszautasíthatja. Az Európai Bíróság valamint az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata közötti további kapcsolódási pontok ott keletkeztek, amikor a közösségi jog gazdasági alapszabadságainak értelmezése során az Európai Bíróság rendszeresen visszanyúlt illetve visszanyúl az Emberi Jogok Európai Egyezményében felsorolt alapjogokra. Az ilyen helyzetek olyankor adódnak, amikor az EU/EK tagállamai egyes gazdasági alapszabadságok korlátozása érdekében a közösségi jog részét képező írott vagy íratlan kimentési okokra hivatkoznak. Ilyen esetekben az Európai Bíróság a tagállamok által érvényesíteni kívánt kimentési okokat csakis az alapjogok fényében hajlandó értelmezni 291. Érdekességként kiemelést érdemel egy 2002-es újabb ítélet: a Carpenter v. Egyesült Királyság ügyben az Immigration Appeal Tribunal előzetes döntés iránti kérelme alapján 292. Egy fülöp-szigeteki állampolgárságú hölgy, Carpenter, egy brit állampolgárságú úr, Carpenter úr felesége lett. A brit férj hirdetési tevékenységet folytatott, Nagy-Britanniából más tagállamok irányába, tehát határon útnyúló jelleggel nyújtotta ezt a szolgáltatást az EKSz 49. cikke alapján. Carpenter asszony házasságkötését megelőzően illegálisan tartózkodott az Egyesült Királyság területén, ezért az illetékes brit hatóságok megtagadták tartózkodási engedélyének kiadását, és egyúttal kiutasítását helyezték kilátásba. Az elutasító határozatot megfellebbezte azzal az indoklással, hogy közösségi jogi értelemben vett szolgáltató tevékenységet végző brit állampolgárságú férje hozzátartozójaként ő közösségi jog alapján származékos tartózkodási jogcímmel rendelkezik. Indokait azzal támasztotta alá, hogy férje szolgáltató tevékenységét ő a közös háztartás és a gyerekek ellátása révén lehetővé teszi, illetve segíti. Az Európai Bíróság úgy látta, hogy a feleség kiutasítása igen hátrányos lenne a Carpenter család családi élete szempontjából, egyúttal kihatással lenne azokra a körülményekre, amelyek Carpenter úr számára lehetővé teszik egy közösségi jog által védett szolgáltató tevékenység gyakorlását. A tagállamok természetesen korlátozhatják a közösségi gazdasági alapszabadságokat, ha azt nyomós közérdek indokolja. A nyomós közérdek értelmezésekor azonban, annak korlátjaként – tekintettel kell lenniük az alapjogok védelmére. Jelen ügyben az illegális tartózkodás, mint a közrendet veszélyeztető körülmény hivatkozási alap lehetett volna a szolgáltatás szabadságának korlátozására, viszont a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jog – az Emberi Jogok Európai Egyezményének 8. cikke szerint – olyan alapjog, amelyet az Európai Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata is elfogad 293. Az Európai Bíróság a kiutasítás lehetőségét az Emberi Jogok Európai Egyezménye 8. cikkének fényében értelmezte, és visszautalt az Emberi Jogok Európai Bíróságának egy 2001-es ítéletére 294. Végső következtetésként megállapította, hogy a kiutasítás az adott ügy összes körülményére tekintettel aránytalan, megsértené az Emberi Jogok Európai Egyezményének 8. cikkét. Így tehát a kiutasítás az EKSz 49. cikkének sérelmét, tehát a szolgáltatás szabadságának korlátozását valósítaná meg. Ebben az ügyben az alapjogra (magán-és családi élet védelme) való hivatkozás erősítette az alapszabadság (szolgáltatások szabadsága) gyakorlásának jogát. A fenti esetekben a két bíróság ítélkezési gyakorlata közötti pozitív interferenciáról, tehát egymás értelmezéseinek egyetértő átvételéről beszélhetünk. Vannak azonban – bár egyelőre ritkábbnak tűnnek – az eltérő értelmezési gyakorlatot mutató példák is. A választott példám szintén az Emberi Jogok Európai Egyezményének fent már említett 8. 290 291
Ld. C-7/98 Krombach, EBHT 2000, I-1935, 40. széljegy
Ilyen esetek például: C-260/89 ERT v. DEP, EBHT 1991, I-2925; C-62/90 Bizottság v. Németország, EBHT 1992, I-2575, 23. széljegy; C-368/95 Familiapress v. Heinrich Bauer Verlag, EBHT 1997, I-3689, 24-26. széljegy 292 C-60/00 Carpenter, EBHT 2002, I-6279, ld. még EuGRZ 29 (2002), 332. és köv. o. 293 294
Ld. fenti ítélet 41. széljegy. Boultif v. Schweiz, 2001. augusztus 2-i ítélet.
116 cikkéhez, vagyis a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való joghoz kapcsolódik, melynek az Egyezmény szerint részét képezi a lakás és levelezés tiszteletben tartásának a joga is. A Niemitz v. Németország ügyben 295 az Emberi Jogok Európai Bírósága úgy ítélte meg, hogy a lakás tiszteletben tartásához való jog az üzlethelyiségek tiszteletben tartásának jogát is magában foglalja. Ezzel szemben az Európai Bíróság – a strasbourgi ítélet megszületése előtt néhány évvel – a Hoechst ügyben 296 hozott ítéletében úgy döntött, hogy a „lakás” a közösségi értelemben vett alapjogok keretében nem foglalja magában az üzlethelyiségeket. Nincs azonban kizárva, hogy az Európai Bíróság a jövőben esetleg az Emberi Jogok Európai Bíróságának értelmezésére tér majd át. 7. A tagállamok kettős kötöttsége: közösségi alapjogok és Emberi Jogok Európai Egyezménye Az EU tagállamai az Unió jogának végrehajtása során kötelesek a közösségi alapjogokat betartani. Ezt az elvet az alapjogi charta is tartalmazza – eredeti 51. cikkében illetve az alkotmányos szerződés II-111. cikkében. Ebben a viszonylatban a jogorvoslat letéteményese végső soron az Európai Bíróság. Ha azonban abból indulunk ki, hogy a tagállamoknak egyúttal az Emberi Jogok Európai Egyezményét is be kell tartaniuk, akkor ebben a viszonylatban viszont az Emberi Jogok Európai Bírósága végső soron a jogorvoslat letéteményese. Mindebből azt a következtetést vonhatnánk le, hogy a strasbourgi bíróság közvetetten ugyan, de véleményt nyilvánít a közösségi jognak az Emberi Jogok Európai Egyezményével való összhangjáról. Ez a következtetés azonban – jelen pillanatban legalábbis – egyértelműen nem tisztázott. Korábban, még az Emberi Jogok Európai Bizottsága idején, csak elméletben voltak felelősek a szerződő államok a közösségi jog alkalmazása során az Emberi Jogok Európai Egyezményének betartásáért. Az Egyezmény szerződő államaival szemben közösségi jog alkalmazása során felmerült emberi jogi panasz sokáig nem volt elfogadott, ez történt például az M. & Co. v. Németország ügyben 297. Az EK/EU-ra átruházott hatáskörök alapján létrejött közösségi jog alkalmazása során elkövetett emberi jogi/alapjogi jogsértésekért a tagállamok felelősségre vonása az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt de facto elmaradt. Újabban azonban változni látszik az Emberi Jogok Európai Bíróságának felfogása ebben a kérdésben. Az EJEB utóbbi években napvilágot látó ítéletei szerint az Egyezmény azon szerződő államai, amelyek egyúttal az EU tagállamai is, főszabály szerint felelősek azért, hogy az EK/EU jogi aktusai az Emberi Jogok Európai Egyezményével összhangban álljanak. Az azonban még most sem teljesen világos, hogy vajon a strasbourgi bíróság (EJEB) joghatósága kiterjed-e az olyan tagállami intézkedés illetve cselekmény vizsgálatára, amelynek közvetve eredménye egy EK/EU jogi aktus. Ebben a témakörben alapjogesetnek tekinthető a szakmai körben sokat emlegetett Matthews v. Egyesült Királyság ügy 298. Az ügy tényállása: Denise Matthews Gibraltáron lakóhellyel rendelkező brit állampolgár volt. Kérelmezte a választói listára való felvételét az Európai Parlamenti választásokra. A közvetlen Európai Parlamenti választások alapvető szabályait tartalmazó 1976-os választójogi akta II. sz. melléklete szerint azonban az akta Gibraltárra nem volt alkalmazható. Gibraltár ugyan függő terület, de nem az Egyesült Királyság része. A Gibraltáron élő személyek azonban a közösségi jog értelmében brit állampolgároknak tekintendők. A tényállással összefüggésben felmerülő első kérdés az, hogy ki az Emberi Jogok Európai Egyezményének címzettje? Az EK/EU minden kétséget kizáróan nem az. Továbbmenve: az Egyesült Királyság nem vonhatja ki magát a felelősség alól – a jogalkotó hatáskör átruházása esetén sem. Az Egyezmény szerződő államainak a felelőssége akkor 295 296 297 298
Series A 251-B, 1992, 27-33. széljegy, ld. még EuRGZ 20 (1993), 65. és köv. o. 46/87 és 227/88 Hoechst v. Bizottság, EBHT 1989, 2859, 1. széljegy M. & Co. v. Németország (13258/87), 1990. február 9. határozat. DR 64, 138., ECHR, 33. kötet (1990), 51.
Matthews v. Egyesült Királyság (24833/94), 1999. február 18. ítélet, ECHR 1999-I, 251.; ld. még EuGRZ 26 (1999), 200. és köv. o.
117 is fennáll, ha hatáskört telepítettek az EK/EU-ra. Azok az EU-tagállamok, akik egyúttal az EJEE szerződő államai, felelősek azért is, hogy minden állami aktus, amihez természetesen egy nemzetközi szerződés megkötése is hozzáértendő, ne eredményezzen az Egyezményben foglalt emberi jogokat, alapjogokat sértő körülményeket. Tekintettel arra, hogy a közösségi jogalkotás termékei ugyanúgy kötik a személyeket, mint a nemzeti jogalkotó által kibocsátott jogforrások, ezért az EU-tagállamok kötelesek az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez csatolt Első Jegyzőkönyv 3. cikkében foglalt választójogot 299 az Európai Parlamenti választások tekintetében is biztosítani 300. A EJEE-ben foglalt jog megsértése két nemzetközi szerződés következménye volt: egyrészt az 1976-os közvetlen parlamenti választásokról szól akta révén, amelyet a tagállamoknak – mint egy hagyományos nemzetközi szerződést – ratifikálniuk kellett (EKSz 190. cikk (4) bek.). Másrészt pedig ezzel szoros összefüggésben a Maastrichti Szerződés révén, amely az Európai Parlament hatáskörbővítését tartalmazta 301. A Matthews ügyben hozott strasbourgi bírósági ítélet lényege: az Európai Parlamenti választások sikerét befolyásolta az a tény, hogy Matthews asszony számára nem nyílt meg a lehetőség a választásokon való részvételre. Ez a tény sérti az Egyezmény Első Jegyzőkönyvében foglalt szabad választásokhoz való jogot, és nincs olyan indok, amellyel e sérelem menthető lenne. A fenti Matthews ügy után további ítéletek születettek, amelyek megerősítik az EUtagállamok felelősségét az Egyezménnyel konform EK/EU aktusokért. A Cantoni v. Franciaország ügyben 302 egy olyan francia jogszabály rendelkezése szolgáltatta a vita alapját, amely gyakorlatilag szó szerint megegyezett egy EK irányelv szövegével. A strasbourgi bíróság úgy vélte, hogy a szövegszerű azonosság nem emeli ki a francia törvényt az Emberi Jogok Európai Egyezményének hatálya alól. A Waite and Kennedy v. Németország ügyben 303 az alapeljárásban a felperesek munkaügyi vitában álltak egy nemzetközi szervezettel, az ESA-val (European Space Agency). Az eljáró német bíróságok a bíróságok működéséről szóló német törvényt alkalmazták 304 – amely a nemzetközi jog általános elveire való utalást tartalmazza. Ennek alapján az ESA immunitását állapították meg, ami viszont az adott ügyben egyet jelentett a német bíróságok joghatóságának kizárásával. Waite és Kennedy úgy vélte, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikk (1) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való joguk sérült, és ezért eljárást kezdeményeztek az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt. A strasbourgi bíróság megerősítette azt az álláspontját, miszerint a nemzetközi szervezetekre történő hatáskör-átruházás kihatással van az alapjogok védelmére. Az Emberi Jogok Európai Egyezményének szellemével és célkitűzéseivel nem lenne összeegyeztethető, ha az Egyezmény államai mentesülhetnének az alapjogok védelmének kötelezettsége alól azon hatásköreik tekintetében, amelyeket nemzetközi szervezetekre ruháznak át 305. Tekintettel azonban arra, hogy a konkrét ügyben a panaszosok számára alternatív jogorvoslati lehetőségek is rendelkezésre álltak – legfőképpen éppen az ESA-n belül létrehozott fórumok előtt – így a német bíróságok joghatóságának kizárása nem sértette meg az Egyezmény 6. cikkét, tehát nem sérült az érintett személyek fair eljáráshoz való joga 306. A Matthews ügy után néhány olyan próbálkozásra is sor került, amelyekben az EUtagállamok összessége ellen indítottak keresetet. E panaszok valódi célja egyes EKaktusok anyagi jogi szempontú felülvizsgálata volt. Erre példa a Société Guérin
299
„A magas szerződő felek vállalják, hogy ésszerű időközökben szabad és titkos választásokat tartanak olyan feltételek mellett, amelyek biztosítják a nép szabad akaratnyilvánítását a törvényhozó testületek megválasztása tekintetében.” Első Jegyzőkönyv 3. cikk 300 Ld. Matthews ügyben hozott ítélet 32-34. széljegyét. 301 302
o.
303 304 305 306
Ld. Matthews ügy 33. széljegy. Cantoni v. Franciaország, ECHR 1996-V, 1614 és köv., 3. széljegy; ld. még EuGRZ 26 (1999), 193. és köv. Waite and Kennedy v. Németország, ECHR 1999-I, 393., ld. továbbá: EuGRZ 26 (1999), 207. és köv. o. Gerichtsverfassungsgesetz 20. cikk (2) bekezdés Fenti ítélet 67. széljegy. Fenti ítélet 58-64. széljegy.
118 Automobiles v. 15 EU-tagállam ügy 307, amelyben a francia cég mind a tizenöt EUtagállam ellen panaszt nyújtott be az Európai Bizottság és az Európai Bíróság eljárása és ítélete miatt. A strasbourgi bíróság az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. és 13. cikkének vélelmezett megsértésével érdemben nem foglalkozott, mert a panasz vizsgálatát annak nyilvánvalóan alaptalan volta miatt elutasította. A Senator Lines v. 15 EU-tagállam ügy 308 a fenti esethez hasonló célt szolgált, és eleinte több eredménnyel is kecsegtetett. A panaszos egy nemzetközi szállítmányozással foglalkozó német cég volt, amelyet az Európai Bizottság, mint versenyhatóság pénzbírság megfizetésére kötelezett. Az Európai Bizottság határozata többször is az Elsőfokú Bíróság, majd az Európai Bíróság elé került, míg végül az Elsőfokú Bíróság 2003. szeptember 30-án megsemmisítette az Európai Bizottság pénzbírság megfizetéséről szóló határozatát. A német cég közben – 2000. március 30-án – a strasbourgi bíróságnál is panaszt nyújtott be, melyben azt állította, hogy az Európai Bizottság megsértette a tisztességes eljáráshoz való jogát (Egyezmény 6. cikk). A strasbourgi bíróság – a luxemburgi fórumok előtti eljárások végét kivárva – 2004. március 10-én, az Elsőfokú Bíróság 2003. szeptember 30-án hozott megsemmisítő határozatára tekintettel, ténybeli alapon a panaszt elfogadhatatlannak nyilvánította. A strasbourgi bíróság, némi időhúzással, sikeresen kitért egy újabb kiterjesztés elől: miután a Matthews ügy során az Emberi Jogok Európai Egyezményének alkalmazási körébe vont egy speciális közösségi jogi szabályt (választójog az Európai Parlamentben), elképzelhető lett volna egy további határozottabb lépés ugyanebbe az irányba a Senator Lines ügyben. A vizsgálat tárgya itt érdekes módon nem is a minden tagállami szakminisztert magában foglaló legfőbb közösségi jogalkotó fórumok által kibocsátott jogforrás volt, hanem az Európai Bizottság egyfajta igazgatási (bírságolási) gyakorlatát tükröző határozat, amely bármikor megváltoztatható anélkül, hogy abban a folyamatban az EK jogalkotó szervei 309 részt vennének. A NATO katonai műveleteivel kapcsolatos Bankovic ügyben 310 szintén a tagállamok kollektív felelősségének kérdése merült fel, de a kérdés továbbra is megválaszolatlanul maradt. További konfliktusforrást eredményez az a jelenlegi értelmezés, mely szerint az Emberi Jogok Európai Egyezményének a tisztességes eljáráshoz való jogról szóló 6. cikke nem biztosít alanyi jogot ahhoz, hogy egy nemzeti bíróság az EKSz 234. cikke szerinti előzetes döntési eljárást kezdeményezzen az Európai Bíróság előtt. Mindazonáltal egy nemzeti bíróság megsértheti az Egyezmény említett 6. cikkét, tehát egy személy tisztességes eljáráshoz való jogát, ha az előzetes döntés iránti kérelem előterjesztését megtagadja. A Canela Santiago v. Spanyolország ügyben azonban nem nyert megállapítást az előterjesztés megtagadásának ténye, így az Egyezmény 6. cikk (1) bekezdésének megsértése sem történt meg 311. Hasonlóképpen felmerülhet, hogy az EK/EU „saját jogon” egyelőre nem részese az Emberi Jogok Európai Egyezményének, így az Európai Bíróság előtti eljárások és az Egyezmény 6. cikke közötti összhang esetleges hiánya közvetlenül nem képezheti panasz tárgyát az strasbourgi bíróság előtt. Anélkül, hogy tovább folytatnám a tagállamok kétirányú kötöttségeiből adódó kérdések felvetését, csak jelzem, hogy véleményem szerint az utóbbi néhány évben bátrabbakká váltak a bírói testületek Strasbourgban és Luxemburgban egyaránt. Elméleti kérdésekkel foglalkozó jogászként, „laboratóriumi” körülmények között figyelve az ügyeket, a tevékenységüket karakteresebbnek érzem. Meggyőződésem, hogy az utóbbi négy-öt év ítélkezési gyakorlatában látható változást az Európai Unió Alapjogi Chartája valamint az
307
Société Guérin Automobiles v. 15 EU-tagállam (51717/99) 2000. július 4-i elfogadhatósági határozat. RUDH 12 (2000), 199. A strasbourgi bíróság nem tartotta elfogadhatónak a kérelmet. Ld. még alább 62. jegyzet: Rick Lawson munkájának agyar nyelvű változata, 19. o. 308 Senator Lines v. 15 EU-tagállam (56672/00), a strasbourgi bíróság 2004. március 10-i határozatával a panaszt ténybeli alapon elfogadhatatlannak nyilvánította. 309 Amelynek legfőbb letéteményese az Európai Unió Tanácsa, az összes tagállam szakminisztereit tömörítő testületként. 310 Bankovic és tsai v. Belgium (52207/99), 2001. december 21-i határozat, ECHR 2001-VII, 333. Idézi: Rick Lawson im. ld. alább 62. jegyzet 19. o. 311 Canela Santiago v. Spanyolország, RUDH 12 (2001), 420. o., 2001. október 4.
119 EU alkotmányos szerződésének megszületése nagymértékben befolyásolta. Néhány gondolatot ezért – zárszó helyett – szükségesnek tartok megfogalmazni. 8. Az Unió alkotmányos szerződésében rögzített Alapjogi Charta hatása a párhuzamos értelmezésre – zárszó helyett Az Európai Unió Alapjogi Chartájáról 312 szakmai körökben köztudomású, hogy jelenleg csupán jogi kötőerővel nem rendelkező soft law dokumentumnak tekinthető, amely azonban a Chartát megfogalmazó Konvent szándékai szerint rendszerbe kívánja szedni az Európai Bíróság eddig kialakult alapjogi ítélkezési gyakorlatát, némiképpen továbbfejlesztve azt. Szinte természetes módon széles körben támaszkodik az Emberi Jogok Európai Egyezményére. A 2000-ben elfogadott Charta 52. cikk (3) bekezdése szerint: „Amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek. Ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson.” E transzferklauzulának is nevezhető rendelkezés természetesen felvetette az Emberi Jogok Európai Egyezményében, valamint az Alapjogi Chartában megfogalmazott alapjogok „megfelelőségének” kérdését. A Chartát szövegező 2000-es Konvent éppen ezért készített is értelmező magyarázatot a Charta egyes cikkeihez: ezek között az 52. cikk (3) bekezdését érintő magyarázat már 2000-ben fellistázza az egymásnak (vélhetően!) megfelelő alapjogokat. Az alkotmányos szerződés végső szövegében az Alapjogi Charta annak II. része 313 lett, kisebb módosításokat, kiegészítéseket leszámítva azonos szöveggel (II-61-től II114-ig cikkek). Az alkotmányos szerződés szövegezésével megbízott Európai Konvent az egyes alapjogok tartalmáról nem kívánt vitát nyitni. A szöveg végső elfogadására összehívott kormányközi konferencia viszont meglehetősen sokat foglalkozott a Charta alkalmazásával összefüggésben felmerült problémákkal. A vita tárgya az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatán alapuló alapjog-értelmezést tartalmazó magyarázó rendelkezések jogi sorsa volt. Az egyik álláspont – főként brit nyomásra – a Charta főszövegébe kívánta beemelni az egyes cikkeket értelmező rendelkezéseket, ezzel az alkotmányos szerződés integráns részévé téve azokat. A másik álláspont azonban – főként német és francia elképzelések alapján – nem kívánta jogi kötőerővel felruházni a strasbourgi bíróság jogértelmező tevékenységén alapuló magyarázó rendelkezéseket, így nem is értett egyet a főszövegben való elhelyezésükkel 314. A megoldást végül a főszövegbe elhelyezett „puha” megfogalmazás jelentette: „Az Unió és a tagállamok bíróságainak kellően figyelembe kell venniük az Alapjogi Charta értelmezésére vonatkozó iránymutatásként készült magyarázatokat” 315. A strasbourgi bíróság jogértelmező tevékenységén alapuló magyarázó rendelkezések pedig az alkotmányos szerződés záróokmányához csatolt 12. sz. nyilatkozat formájában láttak napvilágot. Az alkotmányos szerződés II-112. cikk (5) bekezdésén (transzferklauzula) keresztül beáramlik az Unió jogrendszerébe az Emberi Jogok Európai Egyezményének materiális joga, a II-112. cikk (7) bekezdésén keresztül pedig az Emberi Jogok Európai Bíróságának jogértelmező tevékenysége. A „kellően” kifejezés használata némi rugalmasságot azért enged az Unió és a tagállamok bíróságainak. Az Unió alkotmányos szerződésének 2006. november 1-re tervezett hatályba lépése a jogtudomány és a jogalkalmazók számára egyaránt felveti a fent jelzett átfedések gyakorlati problémáinak behatóbb vizsgálatát. Előrelátható, hogy a jelen tanulmány vizsgálódásának középpontjába helyezett szűkebb terület: az alapszabadságok és alapjogok 312
Ld. Európai Unió Hivatalos Lap C 2000, 364/01, a Charta elfogadására 2000. december 17-én került sor Nizzában 313 Ld. „Az Unió alapjogi chartája” című II. részét a Szerződés európai alkotmány létrehozásáról c. dokumentumnak. CIG 87/2/04 Rev. 2. 314 Ld. erről részletesebben Meyer, J. (szerk), Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 2003, 586. o. ; hasonlóképpen Horváth Z./ Ódor B., Az Európai Unió Alkotmánya, 2005, 231-233. o. 315 Ld. Szerződés európai alkotmány létrehozásáról, II. rész: Az Unió alapjogi chartája, II-112. cikk (7) bekezdés.
120 interferenciája minden bizonnyal további, feltűnést kiváltó ügyeket eredményez. Az alapjogoknak – az uniós jogrendszer majdani integráns részeként – várhatóan még nagyobb hatásuk lesz az alapszabadságok gazdasági alapjogokká formálódására. Jelen sorok szerzője számára egyelőre nem belátható az alapjogi dogmatika gazdasági alapszabadságokra gyakorolt hatásának végkimenetele: az alapjogok és alapszabadságok megítélésem szerint pillanatnyilag közel egyenrangú kategóriák, több az egymást erősítő hatásra utaló jel, a pozitív interferencia, mint az egymás hatását kioltó, negatív tendencia. A három dimenzió: a strasbourgi, a luxemburgi és a nemzeti bíráskodás az alapjogok és az alapszabadságok terén egyre gyakrabban találkozik a jövőben, a megszokottnál nagyobb mértékű rugalmasságot és bátrabb jogértelmező hajlandóságot és képességet feltételezve mindegyik jogorvoslati fórumtól. Végül: az EU alkotmányos szerződés I-9. cikk (2) bekezdés szerint az Unió csatlakozik az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez. Az Európai Bizottság továbbá készített egy nyilvános konzultációra szánt dokumentumot az ún. Alapvető Jogok Ügynökségéről 316. E biztató jelenségek dacára nem elhanyagolható az a bizonytalansági tényező, amely az alkotmányos szerződés ratifikációja körül 2005 tavaszán kibontakozni látszik. A ratifikáció sikerén múlik, hogy szélesebb körben, rendszerezettebb formában – ha úgy tetszik: alkotmányos keretek között – zajlik-e a jövőben az alapjogok védelme.
316
Rick Lawson, Monitoring Fundamental Rights in the EU: The Contribution of the Fundamental Rights Agency, Alston Ph./De Schutter O. (eds.), Oxford Hart, 2005, magyarul megjelent: A sarki fény nyomában – Milyen mércét alkalmazzon az EU Alapvető Jogok Ügynöksége?, in: Fundamentum, 2005/1, 14-26. o.
121
12. Közösségi jogi relevanciával bíró tényállások vizsgálata a közösségi alapjogok valamint a jogállami garanciák teljesülése szempontból *
A. A közösségi alapjogok alkalmazási köre (Megválaszolandó kérdés: A vitatott intézkedés valóban a közösségi jog alkalmazási körébe tartozik?) I.
Közösségi jogforrások és a Közösség szerveinek intézkedése esetén a válasz egyértelmű = a közösségi alapjogoknak érvényesülniük kell (pl. az EKSz 249. cikkében foglalt jogforrásról van szó).
II. Tagállami jogforrás ill intézkedés esetében többfajta válasz lehetséges 1. Tisztán tagállami jogviszony esetén = nem lehet szó közösségi alapjogvédelméről (61/84 Cinéthéque; 12/86 Demirel). 2. A jogforrás vagy intézkedés ugyan a közösségi jogra tekintettel születik – pl. egy irányelv implementálása során – de mindenképpen a tagállam mérlegelése alapján = nem lehet szó közösségi alapjogvédelemről (Cinéthéque), tagállami alapjogvédelemről természetesen igen. 3. A jogforrás vagy intézkedés a közösségi jogra tekintettel születik – pl. az irányelvek beültetése a belső jogba – anélkül azonban, hogy a tagállamnak mérlegelési szabadsága ill. lehetősége volna = a közösségi alapjogoknak érvényesülniük kell 4. Rendeletek tagállamon belüli alkalmazása ill. végrehajtása során a tagállamnak akkor is be kell tartania a közösségi alapjogokat, ha egyébként a rendelet számára mérlegelési lehetőséget ad (41,121,796/79 Testa; 51/88 Wachauf) B. A védelem tartalma I.
A vitatott jogviszony tekintetében létezik-e olyan alapjog, amely a közösségi jog általános jogelvének tekinthető? 1. Az Európai Bíróság joggyakorlatának vizsgálata alapján kiderítendő! 2. Amennyiben az Európai Bíróság állandósult joggyakorlatában nincs a vitatott jogviszony tekintetében számításba vehető alapjog, akkor megvizsgálandó az Emberi Jogok Európai Egyezményének tartalma és gyakorlata, az EU Alapjogi Chartája valamint a tagállami alkotmányos hagyományokből összehasonlítás útján leszűrhető alapjogok köre.
*
Oktatási céllal készült: 2007. ősz
122
II.
A személyi hatály kérdése: hivatkozhat-e az érintett az szóban forgó közösségi alapjogra? 1. Amennyiben az EKSz 17. cikkének hatálya alá tartozik = uniós polgár 2. Magánjogi jogviszonyban szereplő természetes és jogi személyek 3. A közjogi értelemben vett alanyok esetében a hivatkozás lehetősége a közösségi alapjogokra = vitatott
III.
Tárgyi hatály: minden esetben a szóban forgó alapjog keretében határozható meg
IV. Korlátozás és beavatkozás A közösségi alapjogok és jogállami garanciák sérelme önmagában nem alapozza meg az Európai Bíróság joghatóságát. Mindig valamely más közösségi jogalappal együtt válik bírósági eljárás tárgyává. A Bíróság azonban az alapjogok korlátozása illetve az azok érvényesülésébe való beavatkozás tekintetében különbséget látszik tenni. Megengedhető korlátozásnak tekinti a tagállami (magasabb rendű, törvényi szintű) jogszabályok által okozott közösségi alapjogsérelmet, amennyiben azok arányosak és nem járnak az adott alapjog lényegi tartalmának kiiktatásával. Beavatkozásnak minősíti azonban az alsóbb szintű (zömmel végrehatjási jellegű) állami intézmények közösségi alapjogsérelmet előidéző intézkedéseit, amelyek megengedhetőségéhez azonban jogszabály/törvényi alapot feltételez (Hoechst). 1. Korlátozás: normatív szabályok, amelyek akadályozzák a közösségi alapjogok maradéktalan érvényesülését 2. Beavatkozás: konkrét alapjogsérelem 3. Az alapjogok érvényesülésének közvetett sérelme: közösségi jogi relevancia vitatott, az Európai Bíróság eddig nem fogadta el a közvetett hatályt ebben a tekintetben (59/83 Biovilac). C. Az alapjogok érvényesülését akadályozó intézkedések megengedhetősége I. Korlátozás 1. A korlátozás célja a) Közösségi közérdeket megvalósító célkitűzés érvényesülését szolgálja a korlátozás (4/73 Nold.). Ilyen célkitűzéseket tartalmaz pl. az EKSz 2. cikke. b) Az alapjog adott helyen és adott időben betöltött szociális vagy társadalmi funkciója (44/79 Hauer; 265/87Schräder). c) A tagállami alkotmányos követelményekkel (hagyományokkal) összehangban lévő nyomós közérdek (44/76 Hauer) 2. Az intézkedés arányosságának kérdése (szükséges és megfelelő) 3. Az alapjog lényegi tartalma nem sérülhet II. (Csak) Beavatkozás 1. Jogszabályon alapul 2. Az arányosság követelménye érvényesül 3. Az alapjog lényegi tartalma nem sérülhet
123
13. Az alapjogok három jogrendszer metszéspontjában ∗∗
A tanulmány teljes tartalomjegyzéke I. Az alapjogok rétegződése Európában II. Két dudás egy csárdában: az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága évtizedes tusakodása 1) Eltérő alapjogi mérce Luxemburgban és Strasbourgban 2) Az Emberi Jogok Európai Bírósága közösségi jogot vizsgál a) CFDT (1978), Melchers (1990), Matthews (1999) b) Cantoni (1996), Senator Lines (2004) c) Bosphorus (2005) 3) Változóban lévő hozzáállás III. A nemzetközi közösség és az Európai Közösség illetve az Unió rendjét szabályozni hivatott jogrend: a nemzetközi jog és a közösségi ill. uniós jog szerencsétlen találkozása 1) A terrorizmus-ellenes fellépések kényszere 2) Azonos értékű anyagi és eljárásjogi szabályok hiánya 3) A konfliktus három dimenziója – a két jogrend közti feszültség elemei IV. Nemzetközi jogforrások a közösségi alapjogok mérlegén – az Elsőfokú Bíróság és az Európai Bíróság küzdelme 1) Kadi és Yusuf (2005) – az alapjogkontroll teljes hiánya 2) Ayadi és Hassan (2006) – marginális alapjogvédelem 3) Iráni népi mudzsahedin-ügy (2006) – újraéledő alapjogvédelem 4) Az Elsőfokú Bíróság meghökkentő állásponja – csak a ius cogens védelme marad? 5) Az Európai Bíróság korrigál – Segi és Gestoras Pro Amnistía (2007) valamint Kadi és Al Barakaat (2008) V. Zárszó/Konklúzió VI. Resümé
I. Az alapjogok rétegződése Európában Az öreg kontinensen többféle szervezet igyekszik a lakosságnak demokratikus jogállamiságot biztosítani többnyire stabil, kiszámítható eszközrendszerrel, az állami kizárólagosság egyre szélesebb körű felpuhításával. Számos élethelyzetet már nem vagy nem csak a nemzeti jog, hanem az Európai Unió joga és az Európa Tanács keretében kialakított jogi játékszabályok uralnak, megnyitva a lehetőséget a jogviták európai bírói testületek előtti érvényesíthetőségére. A nemzeti bíróságok, főként nyilván az alkotmánybíróságok így osztozni kénytelenek más bírói fórumokkal. Az Európai Unió és az Európa Tanács tagállamai tudomásul vették, hogy működésük a jog uralma alatt zajlik 317, sőt maguk voltak előidézői az említett állapotnak, nyil∗∗
Jelen tanulmány „Az emberi jogok a XXI. század világpolitikájában és világgazdaságában” című MTAkonferencián 2008. május 8-án elhangzott előadás kibővített és szerkesztett változata. Megjelent: Állam- és Jogtudomány 2009/1 számában.
124 vánvaló történelmi előzmények okán. Különösen igaz ez az alapjogok védelme terén: az egyedülálló rendszerben működő strasbourgi emberi jogi bíróság hallatlan sikere nem utolsó sorban a viszonylag könnyű hozzáférésnek köszönhető. Éppen az előnye az, ami mostanában gondot is okoz, a sikere lett a veszte: 2007 végén több mint 100 000 ügy volt függőben a bíróság előtt, minden héten közel 1000 újabb ügy kerül elé. Jochen Frowein, az egykori Emberi Jogi Bizottság alelnöke süllyedő gőzhajóhoz hasonlította az Emberi Jogok Európai Bíróságát egy az év elején megjelent újságcikkben 318. Más alapokról indult a luxemburgi Európai Bíróság: alapjogokra vonatkozó hatáskört nem kívántak a tagállamok az Európai Közösségnek adni, így értelemszerűen írott joghatósági felhatalmazást sem találunk az Európai Bíróság számára alapjogi kérdésekben. A gazdasági integráció meghatározott fokán azonban – logikus következményként – felmerült a közösségi alapjogok feltétlen, bár közvetett védelmének az igénye, amelyre vonatkozóan az Európai Bíróság kezdetben elutasítóan, majd tartózkodóan, később egyre aktívabb és tágabb jogértelmezéssel reagált. A strasbourgi és a luxemburgi alapjogi ítélkezési gyakorlat hol egymást kioltva, hol egymást erősítve, de együtt létezik, legtöbbször éppen az érintetteknek okozva fejtörést az érvényesítés fórumát illetően. Alapjogi átfedések tehát nem csak belül, vagyis a Közösség és a tagállamok közti viszonylatban léteznek, hanem kifelé mutató irányban is. Az Európai Közösség és más nemzetközi szervezet keretei közötti alapjogvédelem összefüggésében nem csak az előbb említett luxemburgi és strasbourgi bírói gyakorlat érdemel kiemelt figyelmet, hanem a közösségi jog és a nemzetközi jog érintkezési felületein az utóbbi időben felmerült alapjogi ügyeknek a kérdése is. Az Európai Közösség Elsőfokú Bírósága 2005 óta olyan ítéletsorozatot bocsátott ki az ENSZ keretében megszületett egyes határozatokkal összefüggésben, amely finoman szólva is vitatható, és amelynek korrekciója 2007 februárja óta zajlik az Európai Bíróság, mint fellebbviteli bíróság előtt. Az ENSZ és vele összefüggésben az Európai Unió terrorizmus-ellenes gyakorlatának emberi jogi, alapjogi kontrollra van szüksége. A kérdés úgy merült fel, hogy vizsgálhatja-e, minősítheti-e egyáltalán európai, netán valamely nemzeti bíróság az Egyesült Nemzetek Szervezetének tevékenységét alapjogi szempontból? Hiszen bárhogy nézzük is, az ENSZ döntései kötelezik a tagállamait! Luxemburgban mégis úgy vélik 319 – legalábbis Poiares Maduro főtanácsnok, és maga az Európai Bíróság is – hogy nem zárható ki az ENSZ határozatainak végrehajtása céljából kiadott közösségi rendelet belső jogszerűségi vizsgálata, és ezzel közvetetten véleményt nyilvánítottak az ENSZ határozat alapjoggal – nevezetesen például a tulajdonhoz való joggal és a védelemhez való joggal – ellentétes voltáról. Nem kétséges, csorbulni látszik a világszervezet autoritása a fent említett luxemburgi értelmezéssel, viszont az sem vitatható, hogy még az ENSZ Biztonsági Tanácsának is illik betartani a nemzetközileg elismert alapértékeket. Természetesen kétélű fegyverről van szó mint mindig, amikor a jog felett átlépnek a tények: nyilvánvalóan minden jóérzésű embernek és elhivatott nemzetközi szervezetnek érdeke a terrorizmus pénzügyi forrásainak felkutatása és befagyasztása. Ugyanúgy érdeke azonban az is, hogy az antiterrorista listákra került személyek hatékony bírósági felülvizsgálathoz való joggal rendelkezzenek. Jelen tanulmányomban főként a közösségi és nemzetközi bírói testületek alapjogi gyakorlatának átfedéseire kívánok figyelmet fordítani, keresve azokat a jogi normák mögötti jelenségeket, amelyek az említett viszonyrendszert folyamatosan meghatározzák. Az átfedésekből adódó anomáliákra különös hangsúlyt kívánok fektetni. II.
317
Két dudás egy csárdában: az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága évtizedes tusakodása
MÜLLER, R.: Eine Autorität geht unter. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2008. január 17. 10. Idézi MÜLLER,R. i.m. 10 319 POIARES MADURO főtanácsnok C-402/05. P. sz. ügyben kiadott záróindítványa, Kadi kontra Tanács és Bizottság, 2008. január 16., illetve az Európai Bíróság C-402/05.P. és C-415/05.P. sz. egyesített ügyekben hozott ítélete, Kadi és Al Barakaat kontra Tanács és Bizottság, 2008. szeptember 3. A záróindítvány és az ítélet teljes szövege megtalálható a Bíróság honlapján: http://curia.europa.eu/jurisp/cgibin/form.pl?lang=HU&Submit=rechercher&numaff=C-402/05.P. 318
125
Az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága 320 között kialakult bizonytalan helyzetnek legfőbb oka az a tény, hogy az Európai Bíróság ma már széles körben értelmezi a közösségi jog működése kapcsán felmerült alapjogi ügyeket is. Teszi ezt annak ellenére, hogy az Európai Közösség alapító szerződése a bíróság elsődleges feladatát nem az alapjogok vizsgálatában jelölte meg, erre a célra közismerten egy másik bírói testület, az Emberi Jogok Európai Bírósága volt hivatott. Így nem csak az a kérdés merült fel, hogy az Európai Bíróság alá van-e vetve illetve alá legyen-e vetve az Emberi Jogok Európai Egyezményének és értelemszerűen a Emberi Jogok Európai Bírósága joghatóságának, hanem teljesen természetesen az a kérdés is, hogy vajon milyen viszonyban van illetve milyen viszonyban legyen a két bírói fórum egymással egy esetleges csatlakozásig 321. A továbbiakban – a számos lehetséges vizsgálódási irány közül – két szempont köré csoportosítom a gondolatmenetemet. Elsőként a Luxemburgban és Strasbourgban nyilvánvalóan eltérően alkalmazott alapjogi mércére, majd arra térek ki, hogy a strasbourgi bíróság elvégzi-e bizonyos közösségi jogi normák alapjogi kontrollját, és ha igen, hogyan és miért teszi ezt. Nem vizsgálom azonban jelen tanulmány keretei között az Európai Bíróság alapjogi gyakorlatát a maga egészében, csak annyiban, amennyiben a fő gondolatmenet alátámasztásához szükséges. 1) Eltérő alapjogi mérce Luxemburgban és Strasbourgban Nem kizárt, sőt az utóbbi években gyakran fordul elő, hogy az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága egy-egy alapjogot eltérően, akár ellentétesen értelmez. Az eltérő alapjogi mérce alkalmazása nagyjából két csoportban figyelhető meg. Az első csoportba olyan ügyek sorolhatók, amelyekben kifejezetten az Egyezménynek, illetve az Egyezményben foglalt jogoknak az eltérő, ellentmondásos értelmezését adta a strasbourgi és a luxemburgi bíróság. Az Emberi Jogok Európai Egyezményében foglalt jogok védelmére főszabály szerint a strasbourgi bíróság jogosult. A luxemburgi bíróság pedig a közösségi alapjogok körének illetve tartalmának feltárása során szintén merítési bázisként használja az Egyezményben foglalt jogokat – a tagállami alkotmányos hagyományok mellett 322. Mindkét bíróság tehát hivatkozik az Egyezményre. Tény mindazonáltal, hogy sem az Európai Unió sem pedig az Európai Közösség nem tagja az Egyezménynek, a luxemburgi bíróság tehát közvetlenül nincs alárendelve sem az Egyezménynek sem pedig a strasbourgi bíróság joghatóságának. Rögtön felmerül a kérdés, vajon mi történik, ha az Európai Bíróság másként értelmezi egy és ugyanazon alapjogot, mint a strasbourgi bíróság? Ez utóbbi nem fellebbviteli fóruma a luxemburgi bíróságnak, így az eltérő értelmezés miatt keletkező konfliktus feloldásának nem adott a lehetősége. Számos alapjog tekintetében figyelhető meg disszonancia. Néhány közismert példa: a véleménynyilvánítás szabadsága (Egyezmény 10. cikk) kapcsán más álláspontra jutott a luxemburgi bíróság a Grogan-ügyben és másra a strasbourgi testület az Open Door and Dublin Well Woman-ügyben 323. A fair eljáráshoz való jog (Egyezmény 6. cikk) is más tartalmat kapott az Orkem illetve a Funke-ügyben 324, hasonlóképpen disszonancia érzékelhető a lakás és 320 A tanulmányban az Európai Közösség ill. Unió bírói testületeit, az Európai Közösségek Bíróságát váltakozva Európai Bíróság vagy Bíróság vagy luxemburgi bíróság néven használom, az Elsőfokú Bíróságot ilyenként nevezem meg. Az Emberi Jogok Európai Bíróságát pedig esetenként strasbourgi bíróság megjelöléssel használom. Mindezt az említett intézmények hosszú neve miatt, a szöveg nehézkességének elkerülése érdekében teszem. Az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok védelméről szóló Egyezményt (1950) az Emberi Jogok Európai Egyezményeként vagy Egyezményként fogom röviden alkalmazni. 321 A magyar és idegen nyelvű szakirodalomban ehhez a témakörhöz már számos forrást találunk, amelyek az Európai Közösség illetve az Unió csatlakozását, annak előfeltételeit, lehetőségeit taglalják. Ezért ebben a tanulmányban részletekbe ezügyben nem bocsátkozom. Megjegyzendő azonban, hogy az Európai Unió ratifikációra váró reformszerződése, a Lisszaboni Szerződés már kifejezett felhatalmazást ad az Uniónak az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez való csatlakozásra. 322 Az Európai Bíróság ilyen irányú tevékenységének az eredményeként a primer közösségi jog mai állapotában az írott jog mellett íratlan primer közösségi jogként tartalmazza a speciális jogelvek mellett az ún. általános jogelveket, melyeknek részét képezik a luxemburgi bíróság által megfogalmazott közösségi alapjogok is. 323 Lásd: C-159/90 – SPUC/Grogan, EBHT 1991, I-4685 illetve EJEB Open Door and Dublin Well Woman v. Ireland, Ser. A, 1992, No. 246-A. vagy éppenséggel a C-260/89 – ERT, EBHT 1991, I-2925 illetve EJEB Informationsverein Lentia v. Austria, Ser.A, No. 276. 324 Lásd: 374/87 – Orkem, EBHT 1989, 3283 illetve EJEB Funke v. France, Ser.A, 1993, No. 256-A
126 az üzlethelyiség sérthetetlenségéhez való jog tekintetében a Hoechst illetve a Chappel és Niemitz-ügyekben 325. Az eltérő alapjogi mérce alkalmazásának másik lehetséges csoportjába azok az ügyek sorolhatók, amelyekben az Európai Bíróság ugyan követi a strasbourgi bírói testület értelmezésének irányát, de tovább is megy azon, keresi és kialakítja saját alapjogi értékrendjét 326. Vajon mekkora valójában a probléma? A láthatóvá váló ellentmondások a gyakorlatban vajon mennyire súlyos következményekkel járnak? A luxemburgi és a strasbourgi bíróság között funkcionális munkamegosztás létezik. A Európai Bíróság főszabály szerint csak az Európai Közösség intézkedéseivel összefüggésben nyújthat alapjogi védelmet, a tisztán tagállami intézkedésekkel szemben nem. Az Emberi Jogok Európai Bírósága viszont a tagállamok tevékenységével, nem pedig a Közösség intézkedéseivel összefüggésben biztosítja az Egyezményben foglalt alapjogok védelmét – azt is csak a belső jogorvoslati lehetőségek kimerítése után. Főszabály szerint tehát a két bírói fórum döntései alapvetően eltérő forrásból származó, eltérő intézkedésekre vonatkoznak. Így első megközelítésben – még ha eltérő is az Egyezményben foglalt valamely alapjog értelmezése – az ebből eredő, belátható kár minden bizonnyal alacsony, és alapjában véve közvetlen ellentmondás nem is keletkezik. A valóság azonban mégsem ennyire egyszerű. A két bíróság közti funkcionális munkamegosztás sérelme nélkül ugyan, de mégis adódhatnak átfedések. Egyre gyakrabban történik meg ugyanis, hogy mindkét bíróság belenyúl az alapvetően a másik joghatóságába tartozó ügyekbe. Az Európai Bíróság egyre többször vizsgálja a tagállami intézkedéseket alapjogi szempontból – főként az ún. agency 327- és ERT-típusú 328 esetekben. Az Emberi Jogok Európai Bírósága pedig a közösségi jogot közvetve, a végrehajtó illetve implementáló tagállami jogszabályokon keresztül ellenőrzi és értékeli az Egyezménynek való megfelelősége szempontjából. Ezzel az egymás irányába törekvő gyakorlattal pedig növekszik az átfedés a két bíróság joghatósága között, és így potenciálisan nő az átfedéssel érintett ügyekben az eltérő értelmezési gyakorlatból adódó esetleges problémák és károk mértéke is. A fent vázolt átfedések esetén nehéz helyzetbe kerülhet az egyén és mindkét bíróság is. Az egyén szemszögéből nézve nem világos, hogy az egyik bíróság miért igen, és a másik esetleg miért nem biztosít számára ugyanazon alapjog és ugyanazon intézkedés tekintetében védelmet, miközben a viszonyítási alap ugyanaz, mégpedig az Emberi Jogok Európai Egyezménye. Másrészről pedig egyik bíróság sem akarhat olyan helyzetbe kerülni, melyben az általa biztosított alapjogvédelem gyengébb a másikénál. Kézenfekvő ezért a luxemburgi és a strasbourgi bíróságok közötti feszültség megléte. Átmenetileg – amíg az Európai Unió esetleg csatlakozik az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez – célszerű lenne, ha az Európai Bíróság, főként az ERT-típusú ügyekben tudomásul venné a strasbourgi gyakorlatot, és nem akarna azon túllépni 329. 2) Az Emberi Jogok Európai Bírósága közösségi jogot vizsgál
325 Lásd: 46/87 és 227/88 – Hoechst egyesített ügyek, EBHT 1989, 2859 illetve EJEB Chappel v. United Kingdom, Ser.A, 1989, No. 152-A és Niemitz v. Germany, Ser.A, 1992, No. 251-B. 326 Tipikus ebből a szempontból az Európai Bíróság Hauer-ügye (44/79, EBHT 1979, 3727, 17. és 19. széljegy), ahol a tulajdonhoz való jog tekintetében hivatkozik ugyan az Egyezményhez csatolt I. Jegyzőkönyvre, de azután a logika és a gyakorlatiasság jegyében, tekintettel a „közérdekre”, túl is lép azon. 327 Agency-típusú esetek: a közösségi jog végrehajtása többlépcsős módon valósul meg, a tagállamok tipikusan a Közösség végrehajtó szerveként lépnek fel és eközben közösségi jogot alkalmaznak (pl. C-2/92 – Bostock, EBHT 1994, I-955, vagy 5/88 – Wachauf, EBHT 1989, 2609). 328 ERT-típusú esetek: a tagállamok a gazdasági alapszabadságokat korlátozó intézkedéseik kimentése céljából a közbiztonságra, közrendre, közegészségre és hasonló, a közérdek körébe tartozó indokra hivatkozhatnak, ezek megalapozottsága tekintetében a Bíróság 1991 óta alapjogokat is vizsgál. A Cinéthèque-ügyben (60 és 61/84, EBHT 1985, 2605) még elhárította magától, az ERT-ügytől kezdve azonban átszűri a közösségi alapjogokon is a tagállami kimentési kísérleteket (C-260/89 – ERT, EBHT 1991, I-2925). További példák: C-62/90 – Deutsches Arzneimittelrecht, EBHT 1991, I-2675, C-368/95 – Familiapress, EBHT 1997, I-3689, C-112/00 – Schmidberger, EBHT 2003, I-5659, stb. 329 Ezen az állásponton van pl. WEILER, J.H.H.: The Constitution of Europe, Cambridge (Engl.), 1999, 125.
127 A továbbiakban azokat a helyzeteket kívánom részletesebben szemügyre venni, amelyekben a strasbourgi bíróság az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján közösségi jogot értelmez. Köztudomású, hogy jelenleg sem a Közösség, sem pedig az Unió nem részese az Emberi Jogok Európai Egyezményének 330, viszont minden EU-tagállam egyúttal tagja az Európa Tanácsnak és ezzel együtt részese az Egyezménynek is. Kérdés, vajon magához vonhatja-e a strasbourgi bíróság az alapjogi ítélkezés teljes kontrollját Európában, vagyis kiterjesztheti-e az autoritását ebben a vonatkozásban a közösségi jogra, és ezzel együtt felülvizsgálhatja-e az Európai Bíróság ilyen irányú gyakorlatát? 331 A kontrollfunkció gyakorlásának jogát már régen megkapta a strasbourgi bíróság, csak éppen nem sietett élni vele. Idővel azonban a közösségi jog matériájának bővülése, a nemzeti jogrendszerek egyre szélesebb körű közösségi jogi meghatározottsága lépéskényszert idézett elő: ha életbevágó, fontos ügyről, netán sok pénzről van szó, akkor az, aki esetleg Luxemburgban nem kap megnyugtató segítséget, bizonyára szerencsét próbál a strasbourgi jogorvoslati fórum előtt. A közösségi jog végrehajtása zömmel a tagállamokban zajlik közvetlen és közvetett módon egyaránt. A végrehajtás megfelelő tulajdonságokkal rendelkező közösségi jogi normák esetén a közvetlen alkalmazhatóság és közvetlen hatály elve alapján történik, egyébként pedig az implementálást megvalósító nemzeti jogszabályok útján közvetetten zajlik. Evidens, hogy tagállami szinten számtalan esetben felmerülhet a közösségi jog alapjogi kontrollja – legtöbbször feltűnés nélkül meg is oldódik főként olyankor, ha az adott élethelyzetben az alapjoggal védeni kívánt cél egyforma súllyal esik latba a Közösség és az adott tagállam számára is. Más a helyzet olyankor, ha a védendő alapjog korlátozná a Közösség valamely fő célkitűzését, például a belső piac részét képező valamely gazdasági alapszabadság érvényesülését. Ilyenkor egyik bíróság sincs könnyű helyzetben és nyilvánvalóan mindegyik – legalábbis főszabály szerint – a maga elsődleges szerepkörét szem előtt tartva dönt: a strasbourgi bíróság az alapjogi szemléletet, a luxemburgi pedig a belső piaci szemléletet fogja követni 332. Mégis az elmúlt néhány év tapasztalata azt mutatja, hogy mindkét bírói fórum közeledést jelző gesztusokat tett egymás irányába. Az alábbiakban néhány strasbourgi eset segítségével kívánom a fenti gondolatmenetemet bizonyítani. a) CFDT (1978), Melchers (1990), Matthews (1999) Az első, fenti szempontból értékelhető ügy 333 1977-ben került a strasbourgi bíróság tulajdonképpeni elődje, az Emberi Jogok Európai Bizottsága elé 334. Az Európai Szénés Acélközösség 335 Tanácsadó Bizottságába történő kinevezési gyakorlat idézte elő a konfliktust. A Tanácsadó Bizottság az ESZAK alapító szerződése értelmében (18.cikk) a munkaadók, munkavállalók valamint a fogyasztók és kereskedők képviselőiből állt. A kialakult gyakorlatnak megfelelően a tagállamok javaslatot tettek a megfelelő tagállami szervezetekre, akik jelöltjeit utána a Tanács kinevezte. Az akkoriban második legnagyobbnak számító, kommunista irányultságú francia szakszervezetet, a CFDT-t (Confédération Française Démocratique du Travail) a francia kormány konzekvensen kihagyta a jelölési folyamatból annak ellenére, hogy kisebb szakszervezeteknek megadta a lehetőséget képviselők állítására. Ennek következtében a Tanács egyszer sem nevezett ki CFDT-t képviselő személyt a Tanácsadó Bizottságba. A CFDT kereseteit francia bíróságok és az Európai Bíróság is elutasította, mígnem az Emberi Jogok Európai Bizottságához fordult. Alperesként a Közösséget, az akkori kilenc tagállamot együttesen valamint minden 330 Lásd erről pl. SZALAYNÉ SÁNDOR E.: Az Európai Közösség csatlakozásának kérdése az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez – néhány gondolat a közösségi jog és az alapjogok viszonyáról az Európai Közösségek Bíróságának 2/94-es véleménye kapcsán. Acta Humana, Budapest 1998/32., 20-31. 331 Lásd ehhez többek között LAWSON, Rick: A sarki fény nyomában. Milyen mércét alkalmazzon az EU Alapvető Jogok Ügynöksége?, Fundamentum 2005/1., 19-20. 332 Lásd erről többek között SZALAYNÉ SÁNDOR E.: Interferencia az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában. Acta Humana, 2005/2., 13-29. 333 Application No. 8030/77, Decision of 10.7.1978, DR 13, 213 334 Az Emberi Jogok Európai Bizottsága 1954 és 1999 októbere között működött, mellette ad-hoc bíróságként járt el az Emberi Jogok Európai Bírósága. Az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez csatolt 11. Jegyzőkönyv (hatályos: 1998. november 18-tól) rendelkezett az állandóan ülésező Emberi Jogok Európai Bíróságáról, mely 1999 októberétől végzi tevékenységét. 335 A továbbiakban: ESZAK.
128 tagállamot egyenként perbe vont a CFDT. Az Emberi Jogok Európai Bizottsága – úgy is, mint a mai strasbourgi bíróság elődje – ebben a döntésében még teljes egészében elhárította magától a közösségi jog alapjogi kontrollját azzal az indokkal, hogy az ügy kizárólag a Közösség belső szervezetét, belső működését érintő kérdésnek minősül. A Közösség a ratione personae okán esett kívül a vizsgálhatóság körén – tekintettel arra, hogy nem részese az Emberi Jogok Európai Egyezményének –, a tagállamok együttese pedig azért, mert kollektív alanyként a Közösséget jelenítették meg, a tagállamok egyenként pedig azért, mert bár a Tanácsban részt vettek a döntésekben, de nem az Egyezmény 1. cikke szerinti „joghatóságuk” gyakorlása körében jártak el. Erre tekintettel az Emberi Jogok Európai Bizottság a panaszt egészében elfogadhatatlannak minősítette. A strasbourgi bizottság álláspontja tehát 1978-ban, a döntés megszületésekor így hangzik: a tagállamok tevékenysége, amennyiben a Közösség szerveként járnak el (a Tanácsban például) nem vonható az Egyezmény alapjogi kontrollja alá. De talán más a helyzet – és ez a kérdés nyitva maradt a CFDT-ügyben –, ha a Közösség tagállamai más minőségben, például a közösségi jog végrehajtása illetve implementálása során járnak el. Az Emberi Jogok Európai Bizottsága 1990-ben került újból abba a helyzetbe, hogy az említett nyitott kérdésről állást kelljen foglalnia. A Melchers & Co.-ügy 1987-ben került a Bizottság elé, a tényállás alapját egy Németország által végrehajtott Európai Bírósági ítélet képezte 336. Az Európai Közösségek Bizottsága a brémai székhelyű Melchers & Co. céget versenyjogi szabályok megsértése miatt megbírságolta 337. A magas pénzbírságot kiszabó bizottsági határozattal szemben a cég az Európai Bírósághoz fordult, aki a határozatot helyben hagyta, bár az összeget némiképpen csökkentette. A Melchers cég a határozat végrehajtásának megakadályozása érdekében minden lehetséges német belső jogorvoslati lehetőséget végigjárt, még a német alkotmánybíróságot is, eredménytelenül. Következő lépésben a cég kártérítési pert indított a német állam ellen, szintén eredménytelenül, és végül alkotmányossági panaszszal élt, amelyet újfent a német alkotmánybíróság elutasított. Mindezek után a Melchers & Co. egyéni panaszt nyújtott be az Emberi Jogok Európai Bizottságához azzal az érveléssel, hogy Németország az Európai Bizottság határozatának végrehajtásával megsértette az ő Emberi Jogok Európai Egyezményében garantált jogait. Az eljárásban Németország által előterjesztett védekezés érvei teljesen kézenfekvőek voltak: a német állam nem vonható felelősségre a Közösség és szerveinek cselekményei és intézkedései miatt, hiszen az állam csak azok végrehajtására köteles. Sőt, a tagállami hatáskör Közösségre történt átruházásából sem vezethető le a német állam Egyezmény alapján fennálló felelőssége – ha e felelősség fennállna, úgy minden közösségi intézkedés eleve az Emberi Jogok Európai Bizottságának illetve Bíróságának a kontrollja alatt állna. Márpedig ez ellenkezik azzal a ténnyel, hogy a Közösség formális tagfelvételéig az Egyezmény nem alkalmazható a Közösségre. Egyébként pedig a luxemburgi Európai Bíróság is védi az alapjogokat. A strasbourgi bizottság először is megerősítette a CFDT-ügyben már megfogalmazott elvet, miszerint ratione personae valóban nincs hatásköre a Közösség intézkedéseinek vizsgálatára, tekintettel arra, hogy a Közösség nem tagja az Egyezménynek. Ezek után azonban áttért annak megállapítására, hogy a Közösség intézkedéseinek végrehajtása és alkalmazása során a tagállamok mégis kötve vannak az Egyezményhez, mégpedig annak 1. cikke alapján, így a tagállamok közösségi jogot végrehajtó cselekményei az Egyezmény kontrollja alatt állnak, és a strasbourgi bizottság illetve bíróság joghatósága ilyen esetekben megállapítható. A konfliktus teljesen nyilvánvaló: közvetlenül ugyan nem, de áttételesen, a tagállamok végrehajtó illetve jogalkalmazó tevékenysége körében a strasbourgi bizottság és bíróság vizsgálhat közösségi jogi aktusokat, a Melchers-ügyben éppen az Európai Bíróság egy ítéletét vetheti alapjogi kontroll alá. Németország feloldhatatlannak tűnő dilemma előtt állt: mi a megoldás, ha a közösségi jogból eredő kötelezettségeinek eleget tesz ugyan, de ezzel netán az Egyezményben foglalt valamely alapjogot sérti meg? 336
Application No. 13258/87, Decision of 9.2.1990, DR 64, 138 A tényállás részletes leírását lásd pl. HUMMER W./VEDDER CH.: Europarecht in Fällen, Nomos V. 2005, 321323. 337
129 A Melchers-ügyben megszületett döntés konzekvenciái három pontban foglalhatók össze. Először: a strasbourgi jogorvoslati fórumok nem ellenőrzik közvetlenül a Közösség szerveinek intézkedéseit részben azért, mert a Közösség nem tagja az Emberi Jogok Európai Egyezményének, másrészt pedig azért, mert a tagállamok képviselői a Közösség intézményeiben eljárva nem az Egyezmény alkalmazási körébe eső tevékenységet fejtenek ki. Másodszor: Strasbourgban közvetve mégis megtörténhet a közösségi jogi aktusok alapjogi kontrollja, tekintettel arra, hogy a Közösség minden tagállama egyúttal az Egyezmény részes állama is. Ha és amennyiben a tagállam nem a Közösség szerveként, pontosabban annak részeként jár el, hanem a Közösség aktusait alkalmazza illetve végrehajtja, úgy államként nem pedig közösségi szervként jár el, még akkor is, ha a közösségi aktus végrehajtása során semmilyen mérlegelési lehetősége nincs, tehát tagállami mozgásteret nem hagyó közösségi normát, például rendeletet – vagy mint jelen esetben az Európai Bíróság ítéletét – kell alkalmaznia. Ilyen esetekben tehát van strasbourgi alapjogi kontroll. A tagállami felségjogok gyakorlásának átruházása (például a Közösségre) pedig nem mentesíti a tagállamot az Egyezmény betartásának kötelezettsége alól: a tagállamnak arról is gondoskodnia kell, hogy az átruházott hatáskörben keletkező normák is összhangban álljanak az Egyezmény által védeni rendelt jogokkal. Harmadszor: az előzőekben rögzített tagállami kötezettség főszabálynak tekintendő, amely alól kivételt képezhet, ha a tagállamtól átruházott hatáskörben felségjogot gyakorló nemzetközi szervezet maga is garantálja az alapjogokat. Ha ez az alapjogvédelem anyagi és eljárásjogi szempontból is az Egyezményhez hasonló védelmet képes nyújtani, úgy a strasbourgi jogorvoslati fórum ratione materiae okán nem tekinti elfogadhatónak a panaszt 338. Amint ezt végül a Melchers ügyben a strasbourgi bizottság is tette. Álláspontját többek között azzal támasztotta alá, hogy a Közösség már hitet tett az alapjogok védelme mellett, amit az 1977-ben a Parlament, a Tanács és a Bizottság által közösen kiadott alapjogi nyilatkozat 339 és az Európai Bíróság egyre szélesedő alapjogi gyakorlata is igazol. Az Emberi Jogok Európai Bizottsága sajnálatos módon a ’hasonló mértékű’ alapjogvédelem elemzésébe a Melchers-ügyben, az 1990-es évek elején még nem bocsátkozott. Nem volt világos ezért, vajon önmagában a tudat, hogy a Közösség igyekszik megfelelő alapjogvédelmet biztosítani, elegendő-e a hasonlóság megállapításához, vagy pedig minden egyes esetben, konkrét vizsgálat alapján dőlhet csak el. Maga a bizottság a Melchers-ügyben nem végzett érdemi vizsgálatot: absztrakt és igen általános összefüggésekben érintette az Európai Bíróság Németország által végrehajtott ítéletét, kritikus alapjogi kontrollnak nem vetette alá. A német alkotmánybíróság Solange II-ítéletére 340 emlékeztető felfogással a strasbourgi bizottság gyakorlatilag de facto elhárította magától a tagállami felelősség megállapítását közösségi jogi aktusok kapcsán 341. Tekinthetjük ezt a hozzáállást okos önmérsékletnek, vagy kényelmes pozíciónak, de akár barátságos gesztusnak is a strasbourgi jogorvoslati fórum részéről. Közel tíz év elteltével azonban barátságtalanabb üzenetek keltek útra Strasbourgból a Közösség irányába: a Denise Matthews kontra Egyesült Királyság ügyben 342 az Emberi Jogok Európai Bírósága keményebb hangot ütött meg. A vita kiváltó oka végső soron Gibraltár, mint volt brit koronagyarmat különleges státusa volt. A közösségi jog szempontjából Gibraltár a Közösség alapító szerződésének 299. cikk (4) bekezdése értelmében olyan európai területnek minősül, melynek külkapcsolataiért egy tagállam felel, és amelyre a szerződés rendelkezései vonatkoznak, ugyanakkor Nagy-Britannia csatlakozási 338 A strasbourgi jogorvoslati fórumok előtti panaszok elfogadhatatlanságáról általában jó áttekintést ad: GRÁD A. A strasbourgi emberi jogi bíráskodás kézikönyve, Strasbourg Bt., Budapest 2005, 58-85. 339 Szövegét lásd: HL 1977, C 103, 1. 340 A szekunder közösségi jog elsőbbsége a német alaptörvényben foglalt alapjogokkal szemben a témája a német alkotmánybíróság Solange II ítéletének. Lásd 2 BvR 197/83 – az ítélet 1986. október 22-én kelt: BverfGE 73, 339. A tényállás és az ügy menetének részletes leírását tartalmazza pl. HUMMER W./VEDDER Ch. Europarecht in Fällen. Nomos V., Baden-Baden 2005, 52-53. 341 A német alapjogi szakirodalomban többen is ezen a véleményen vannak. Lásd: EHLERS, D (szerk.). Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten. De Gruyter, Berlin 2005, 41-42., egyetértően idézi LENZ C.O. cikkét (EuZW 1999, 311). Hasonlóképpen ír MEYER-LADEWIG J. Die Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Handkommentar. Nomos, Baden-Baden 2003. 40. 342 Denise Matthwes v. The United Kingdom, Application No. 24833/94. EJEB 1999. február 18-i ítélete. Reports of Judgements and Decisions, 1999-I, 251
130 szerződése értelmében a Közösség alapító szerződésének bizonyos részei nem vonatkoznak Gibraltárra 343. Az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló, a 76/787-es tanácsi határozathoz csatolt 1976-os okmány 344 II. melléklete szerint „Az Egyesült Királyság ezen okmány rendelkezéseit kizárólag az Egyesült Királyság vonatkozásában alkalmazza” – így a gibraltári lakosság, sőt más brit tengerentúli területek lakói sem vehettek részt az Európai Parlament képviselőinek megválasztásában. A közvetlen választásról szóló 1976-os okmányt a tagállamok nemzetközi szerződés formájában fogadták el, így az a primer közösségi jog része, a Közösség alapító szerződéseivel azonos rangú nemzetközi megállapodás. Denise Matthews brit állampolgárságú gibraltári lakosként 1994. áprilisában szerette volna felvetetni magát az európai parlamenti választásokhoz kapcsolódó névjegyzékbe, e kérését azonban megtagadta az illetékes választói névjegyzéket kezelő tisztviselő. Matthwes asszony megkereste az Emberi Jogok Európai Bizottságát és annak megállapítását kérte, hogy az Egyesült Királyság megsértette az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikke alapján fennálló jogait 345. A Bizottság a keresetet elfogadhatónak, de megalapozatlannak minősítette, tekintettel arra, hogy álláspontja szerint a kérdéses cikk nem alkalmazható szupranacionális képviseleti szervekre, mivel az ilyen értelmezés túlmenne az Egyezmény alkotóinak szándékán. Az ügyet végül az Emberi Jogok Európai Bíróságának nagykamarája döntötte el 346. A korábban tárgyalt Melchers-ügyben tett megállapításokhoz képest a Matthewsügy két összefüggésben is eltérést mutat. Egyrészről a vita tárgya az európai parlamenti képviselők közvetlen választását szabályozó okmány, és ilyenként, szűkebb értelemben véve a Közösség belső szervezetét érintő aktus. Ennyiben a Matthews-ügy inkább CFDTügyhöz áll közelebb. Másrészről pedig a tényállás nem sorolható valamely közösségi jogi norma végrehajtására, implementálására irányuló tagállami intézkedés körébe. Sokkal inkább arról van szó, hogy a tagállamok egymással a primer közösségi jog körébe tartozó nemzetközi megállapodást kötöttek, mégha nem is feltétlenül tekintendő a megkötött szerződés „hagyományosnak”, vagy tipikusnak 347. A helyzet megítélése megosztotta a nagykamara bíráit: ketten különvéleményt 348 csatoltak az ítélethez, melyben óvatosabb, visszafogottabb álláspontot képviseltek, és arra intették a strasbourgi testületet, hogy lehetőleg tartózkodjon a szupranacionális szervezetek belső szerveinek működését érintő kérdések megítélésétől, mert ezek sem egyszerűnek, sem pedig állandónak nem nevezhetők. A nagykamara tagjainak többsége azonban különösebb okot nem látott a visszafogottságra és megállapította hatáskörét a szóban forgó primer közösségi jogi normának minősülő megállapodás vizsgálatára 349. Egyúttal rögzítette azt is, hogy az Egyesült Királyság megsértette az Emberi Jogok Európai Egyezménye I. kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikkét, amennyiben teljes egészében kizárta a felperes Matthews asszony részvételét az európai parlamenti választásokból, holott garantálnia kellett volna a választásokon való részvétel jogát függetlenül attól, hogy nemzeti parlamenti vagy európai parlamenti választásokról van-e szó. Az Egyesült Királyság felelősségét a strasbourgi bíróság az alábbiak szerint indokolta: igaz ugyan, hogy a közösségi jog és az Emberi Jogok Európai Egyezményének összhangját közvetlenül nem vizsgálhatja, mert a Közösség illetve az EU nem tagja az 343 Pl. a közös mezőgazdasági politika, a közös kereskedelempolitika szabályai. A Matthwes-ügy tényállásának, előzményeinek és következményeinek részletes leírását és elemzését lásd: MOHAY Ágoston: A Matthews-ügy utóélete. Az Európai Parlament választására vonatkozó gibraltári szabályozás közösségi jogba ütközésének kérdése. Kézirat, közlésre elfogadva: Jogtudományi Közlöny, 2008. október szám. 344 HL 1976 L 278. 1 345 3. cikk: „A Magas Szerződő Felek kötelezik magukat, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítják a nép véleményének kifejezését”. Lásd: 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről. 346 EJEB 1999. február 18-i ítélete. Reports of Judgements and Decisions, 1999-I, 251 347 DOUGLAS-SCOTT, Sionaidh: A Tale of Two Courts: Luxemburg, Strasbourg And The Growing European Human Rights Acquis, Common Market Law Review, vol. 43., 2006/3, 636-639 348 Lásd az ítélet 2. és 3. pontját. A két bíró: Sir Freeland és Jungwirt volt. 349 Az ügy sajátosságairól lásd még: PACZOLAY Péter, A magyar alkotmány jövője és az uniós csatlakozás, Politikatudományi Szemle XIII. évf. 2004/1-2. szám, 42-43. illetve LAWSON: i.m. 19-20.
131 egyezménynek, de a megkötött megállapodások – az 1976-os választási okmány és az 1993-ban hatályba lépett maastrichti szerződés 350 – nemzetközi szerződések, és mint ilyenek nem a Közösség szekunder aktusai, hanem a szerződő tagállamok szuverén döntésén alapuló primer közösségi jogforrások. A tagállamok pedig minden körülmények között – mégha a megállapodás megkötésére Közösségen belüli okok miatt került is sor – felelőssé tehetők az általuk megkötött nemzetközi jogi aktusok Egyezménnyel való összhangjáért. A tagállamok tehát nem menekülhetnek az Emberi Jogok Európai Egyezményének betartása elől a közösségi jogba, mert – mint ahogy kissé csípősen a végén a nagykamara megjegyzi – az Egyezmény nem csak elméletben és látszólag, hanem konkrétan és hatékonyan kívánja védeni az Egyezményben foglalt jogokat 351. Ezzel teljesen nyilvánvalóvá vált, hogy a strasbourgi bíróság a Melchers-ügyben elfoglalt álláspontját revideálta és új alapokra helyezte. A közösségi jog primer forrásait a bíróság a Matthewsügytől kezdve az Emberi Jogok Európai Egyezményének szűrőjén keresztül vizsgálja, és nem tekinti azokat olyan közösségi jogi aktusnak, amellyel szemben ne lehetne alapjogi kontrollt érvényesíteni Strasbourgban. Sőt, a Közösség illetve most már az Unió tagállamai egymás közti nemzetközi szerződései tekintetében gyakorlatilag eljut az egyetemleges felelősség megállapításáig 352. Kézenfekvőnek látszik a megváltozott strasbourgi álláspont mögötti indokok keresése. Mivel magyarázható a korábbi – főként az említett CFDT-ügyben és a Melchersügyben elfoglalt – értelmezéstől való eltávolodás? A Matthews-ügy indokolásából elég világosan kiderül, hogy a strasbourgi bíróság minden áron meg akarta előzni, hogy a tagállamok további nemzetközi szerződések megkötése révén kivonják magukat az Emberi Jogok Európai Egyezményének hatálya alól. A közösségi jog vonatkozásában mindez nyílt hadüzenet az Európai Bíróságnak Luxemburgba, amely viszont a közösségi jog értelmezése és alkalmazása szempontjából a legfelsőbb fórumnak tekinti magát – általában véve alappal, hiszen a tagállamok szándéka a Közösség alapító szerződésében is erre irányult. A strasbourgi bíróság nem bánt kesztyűs kézzel a nemzetközi jogi dogmatikában is ismert lex posterior-szabállyal sem, egyes vélemények szerint legalábbis kétséges a szokásostól eltérő alkalmazása 353. A strasbourgi bíróság álláspontja esetleg magyarázható lenne azzal a ténnyel, hogy a luxemburgi bíróságnak nincs joghatósága a közvetlen választásokról szóló 1976-os nemzetközi szerződés, mint primer közösségi jogi aktus vizsgálatára – bár ez is csak az érvényesség tekintetében igaz, az értelmezésre nézve nem 354. Ha elfogadjuk, hogy érvényesség tekintetében hiányzik a kontroll lehetősége az Európai Bíróság előtt, akkor talán összhangba hozható a Melchers-és a Matthewsügyekben képviselt strasbourgi indokolás. A Melchers-ügyben a strasbourgi bíróság úgy vélte, akkor tud eltekinteni az Emberi Jogok Európai Egyezménye szerinti alapjogvizsgálattól, hogy a közösségi jog hasonló mértékű védelmet képes biztosítani. A logikai sort folytatva vélhető, hogy ha a primer közösségi jog esetében hiányzik az Európai Bíróság kontrollja, akkor megnyílhat az Egyezménnyel való összhang strasbourgi vizsgálatának lehetősége. A Bíróság okfejtésében mintha utalna nagyon halványan erre a lehetséges magyarázatra, de igazán nem fejti ki, és az érvelését nem is alapozza erre a változatra. Így nem is fordít különösebb figyelmet arra, hogy valamiféle összhangot teremtsen a Matthews-ügy és a korábbi, Melchers-ügyben kialakított álláspontja között. Az 350 Érdekes fordulat az ítélet indokolásában, hogy a nagykamara a maastrichti szerződést is bevonja az érvelésébe, amennyiben az Európai Parlamentet az EJEE 1. kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikke szerinti törvényhozó testületnek tekinti éppen a maastrichti szerződéssel bevezetett módosítások okán. Főként kibővített jogalkotási hatáskörei (együttdöntési és hozzájárulási eljárás), illetve egyéb olyan közösségi kompetenciái, mint a Bizottság feletti politikai ellenőrzés gyakorlása tette a közösségi rendszerben a parlamentet a valódi politikai demokrácia hordozójává. Lásd az ítélet 33., 49-52. pontjait. 351 Lásd az ítélet 34. pontját 352 Lásd az ítélet 32. pontának utolsó mondatát. 353 Az elvet lásd a nemzetközi szerződések megkötéséről szóló 1969. évi egyezményben. A szerző, aki kifogásolja az elv alkalmazásának módját a Matthews-ügy kapcsán, pedig HARTLEY T., European Union Law in a Global Context: Text, Cases and Materials, Cambridge (Engl.) 2004, 350 354 Lásd az állítás igazolására az Európai Közösség alapító Szerződésének 234. cikk a) pontját, továbbá lásd még GAITANIDES, Ch, Artikel 234, von der Groeben/Schwarze (Hrsg): Vertrag über die Europäische Union und der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Kommentar. Nomos Verlag, Baden-Baden 2004, 6. Auflage. Band 4, 531
132 1999-ben meghozott Matthews-ítélet kemény, különösebb ellentmondást nem tűrő hangvételű ítéletnek tekinthető. Az előző bekezdés elején feltett kérdés azonban még mindig megválaszolatlan: miért vajon ez a markáns különbség? Ha számba vesszük a két strasbourgi ítélet megszületésének időpontja közti eseményeket, főként azokat, amelyek valamilyen módon alapjogi kérdéseket érintenek, esetleg találunk választ. Nem hagyhatjuk tehát szó nélkül, hogy 1996-ban, az említett időszakban – 1990 és 1999 között – a luxemburgi bíróság megfogalmazta a 2/94-es tanácsadó véleményét az Európai Közösségnek az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez való csatlakozása tárgyában. Ebben a véleményében az Európai Bíróság úgy látta, hogy a Közösségnek nincs hatásköre – az alapító szerződések megfelelő értelmű módosítása nélkül – alapjogi kérdésekben, ergo csatlakozni sem tud az Egyezményhez 355. Nincs kizárva, hogy a strasbourgi bíróság barátságtalan gesztusnak tekintette a luxemburgi bíróság véleményét, és maga is távolságtartóbb álláspontra helyezkedett. Az átértékelt viszonyrendszer szerint tehát ha Luxemburgban nincs kompetencia, akkor bizony van Strasbourgban – nemcsak közösségi jogon alapuló tagállami aktusok esetében (Melchers), hanem primer közösségi jogforrások esetében is (Matthews).
A KÉZIRAT LEZÁRÁSA 2008 NOVEMBER VÉGÉN VÁRHATÓ!!!!!
355
Lásd SZALAYNÉ S.E.: Az Európai Közösség csatlakozásának kérdése, 30-31.
