NVVR Bijdrage Vernieuwing Besluit Begroting en Verantwoording Willem W. Intro
Toen ik de uitnodiging kreeg een voordracht te houden over de vernieuwing van het BBV heb ik even moeten nadenken. Mijn indruk is dat deze vernieuwingen van het BBV op het eerste gezicht betrekkelijk weinig van doen hebben met de rekenkamer functie als zodanig. Als we wat dieper nagaan wat de vernieuwingen in gaan houden dan kan vast gesteld worden dat de informatievoorziening van gemeenten (en ook provincies ) ingrijpend gaan veranderen en dus zeker invloed hebben op het functioneren van de rekenkamerfunctie. Ik zal dit nader adstrueren tijdens mijn betoog. Verwacht niet een boekhoudkundige benadering vooral beleidsmatig zijn er interessante zaken te vermelden. Maar eerst iets over de geschiedenis van de begrotings/ en verantwoordingsvoorschriften van de lagere overheid.
Geschiedenis Voorschriften Boekhoudregelen 1931 GCV 1982-1994
levensduur Ongeveer 50 jaar Ongeveer 12 jaar
CV 1995-2004
Ongeveer 10jaar
BBV 2004--2015
Om en nabij 10 jaar
BBV vernieuwd vanaf 2016
We zullen het zien
Karakter en focus Kameraal-baten en lasten Baten en lasten en ``primaat ``BW, BBI was leidend Baten en lasten idem en consolidatie van bedrijvensector Gemeenten en provincies hebben gelijke comptabiliteitsvoorschriften Eigenstandig kader , aanleiding dualisering ,waardering van de zijde van een munt gedachte (begroting/rekening) Decentralisatie zorg ca. Zorg over artikel 12 Vergelijkbaarheid Internationale ontwikkelingen
Vastgesteld kan worden dat de laatste 30 jaar een paar flinke verbouwingen hebben plaatsgevonden en de redenen daar van heb ik kort weergegeven. De vernieuwing die nu gaat plaatsvinden is ingrijpend en op de redenen daarvan kom ik nog terug.
Waar informatie te vinden/Rollen Websites van BIZK, de VNG, de ROB/RFV en met na de website van de commissie BBV, inmiddels al twee dikke ordners aan leesmateriaal. Ik hoop overigens dat deze bijdrage u wanneer u zich nader de vernieuwingen wil eigen maken. Gemeente en Provinciewet regelen de rollen van de verschillende actoren (raad/staten/college/rekenkamerfunctie/accountant). Het goed functioneren van die actoren is naar mijn stellig oordeel de bedoeling van de wetgever, gaat dat goed dan is aan een belangrijke voorwaarde van het democratisch functioneren voldaan. Belangrijke kwestie is dat het de actoren ook mogelijk gemaakt moet worden adequaat te functioneren, te weinig budget voor Rekenkamer en Accountant leiden tot tekortkomingen die effect zullen hebben op het functioneren van de checks en balances bonnen het openbaar bestuur. Tegelijkertijd kan ook vast gesteld dat er eisen gesteld moeten worden aan de kwaliteit van die beide actoren. Vernieuwing BBV is daar een voorbeeld van.
Aanleiding
Zie sheet, interessant is dat de punten die aanleiding zijn tot verandering duiden op een heel andere focus van betrokkenen dan ongeveer tien jaar geleden. Toen was de gedachte , we regelen voor het BBV een minimum pakket, vergelijken hoeft niet, ieder voert zijn beleid en we bemoeien ons niet met een ander. Het stellen van nadere regels werd al snel gezien als betutteling van boven af en een aanslag op de autonomie van het gemeente/provincie bestuur. Nu ligt dat toch een stuk anders ik durf bijna te stellen dat het huidige denken daaraan tegengesteld is. Ontwikkelingen als “Waar staat je gemeente NL”, zijn daar een weerslag van. Dat geldt ook voor de ontwikkeling van open data. Om daar antwoord op te geven is nadere ordening noodzakelijk.
Een andere ontwikkeling is de economische crisis die voor omvallende grondbedrijven heeft gezorgd ( overigens waar waren de accountants en rekenkamers met waarschuwingen op dit terrein?). De uitvoeringsinformatie ( thans nog grosso mode de productinformatie ) dient beschikbaar te zijn voor iedereen en dat is een niet onbelangrijke verandering, de closed shop wordt een open shop. De grote decentralisatie op het terrein van de zorg heeft het proces verder aangejaagd. Last but not least is er ook de positie van de gemeente raad, door deze vernieuwingen kan die rol verstrekt worden al zal het altijd wel zo zijn dat het terrein van de financiën een groot deel van de raadsleden zal blijven afhaken eigenlijk een beetje gek voor een land waar centen en de koopjes voor de burger een belangrijk deel van het leven bepalen. Proces Veranderingen lukken nooit zonder grote betrokkenheid van bestuurders en dar hebben we ook voor gezorgd. Staf Depla heeft er stevig aan getrokken. Per saldo is er heel veel arbeid verricht om tot dit resultaat te komen ( zie sheet) . Een” due” proces zoals accountants dat noemen. Overigens realiseer ik me nu dat de rekenkamerfunctie niet of nauwelijks hierbij betrokken is geweest. Dat is denk ik een omissie. Misschien is een mooi bijdrage van de NVVR gemist. De veranderingen zullen hun beslag krijgen in de jaren 2016 tot en met 2018. Ik weet het niet zeker maar de veranderingen die in 2017 en 2018 moeten plaatsvinden zouden wat mij betreft zoveel mogelijk naar voren gehaald moeten worden (2018 is een verkiezingsjaar voor de gemeenteraad en dan zou het mooi zijn als alles geïmplementeerd is ). Misschien ook nog een rol voor de lokale rekenkamer in adviserende zin weggelegd? Dat de raad bij deze vernieuwing moet worden betrokken is evident, er zijn gevolgen voor het budgettaire kader ( budgetrecht raad).
De voorstellen nader bezien Begrotingsindeling , van IV3 naar uitvoeringsinformatie. Nieuw is het taakveld en dat is verglijkbaar met het product of de functie in de huidige situatie. Aantal is minder. Het programmaplan en de daartoe opgesteld programmabegroting blijven de basis voor de autorisatie van de begroting. Herindeling van de begroting is ook een mooi moment nog eens na te denken over de omvang van de programma’s . Een belangrijk criterium daarbij is het speelveld van college en raad, er moet en evenwicht zijn tussen controleerbaarheid en bestuurbaarheid. Het speelveld tussen raad en college dient evenwichtig ingericht te worden. Het lijkt mij ook een aandachtspunt voor de rekenkamer ( gevraagd en ongevraagd). Beleidsindicatoren Van groot belang voor de vergelijkbaarheid tussen gemeenten en uiteraard ook provincies ( denk aan waar staat je gemeente.nl) , is voor het functioneren van de raad heel goed. Zij moet dan natuurlijk wel afdwingen dat het college op kernpunten van beleid periodiek een vergelijking maat tussen gelijksoortige gemeenten. Kengetallen financiële positie Deze zijn min of meer afgeleid van de bestaand kengetallen die ook in de marktsector gelden , bijzonder is de aandacht voor de schuldpositie den aan het risico wat nu in de rentekosten zit en de relatie met de grondexploitatie. Afgesproken is dat de uitkomsten niet op de een of andere manier gebruikt gaan worden voor de normering van een en ander door de toezichthouder. Voor de gemeenteraad kan normering juist wel een heel goed middel zijn de financiën op orde te houden of zelfs te saneren. De geprognotiseerde balans is een echte vernieuwing, bedoeld als middel om EMU saldo gemakkelijk te bepalen maar is ook voor de gemeenteraad een prachtig instrument dat antwoord kan geven op bij voorbeeld de voortgang van investeringsprogramma’s , de meerjarige mogelijkheden daarvan etc. en kan dus een meerjarig kaderstellend instrument worden. Overigens zijn andere normeringen op dit terrein ook heel goed toe te passen. Amsterdam bijvoorbeeld had in de tachtiger jaren het niveau van de kapitaallasten
genormeerd , een heel goed middel om de omvang van investeringen te reguleren.
Verbonden partijen Geen grote verandering , een klein beetje meer informatie om de betrokkenheid van de gemeenteraad te versterken nadere info. Voor het zogenaamde controle gat zijn andere maatregelen wenselijk. De oude definitie van VP zorgde voor veel verwarring en is dus bijgesteld.
Overhead en kosten toerekening Dit is een redelijk “revolutionair” voorstel , het doorbreekt de gedachte dat voor elk dienst of product intra-comptabele toerekening van de indirecte kosten moet plaatsvinden. Primair doel is meer focus op deze kosten. Overhead kosten zijn een beetje het grote geheim binnen de overheidsadministratie. Zo aardig zijn om de ontwikkeling van deze post te monitoren en te bezien wat de politiek er mee gaat doen. De commissie BBV heeft juist een notitie op dit terrein uitgebracht.
Stelsel van baten en Lasten Blijvend is dat het stelsel gemodificeerd is, het is dus geen stelsel waarvan accountants vinden dat het algemeen aanvaard is. Het BBV kent ook geen derogatiebepaling (BW wel). Van belang is dat het vernieuwde BBV adaptief is met betrekking tot relevante externe ontwikkelingen. Het verplicht stellen van het activeren van activa met een maatschappelijk nut met die van activa met een economisch nut is terecht, maar het zal wel wat jaartjes duren voor dat vergelijking echt mogelijk is.
Grondexploitatie Grote verliezen (ca. 4 miljard vanaf 2008) en de komst van de VPB nopen tot aanscherping van de regels, vroeger was het grondbedrijf een oneindige winstbron , er werden hier en daar zelfs structureel middelen onttrokken aan het grondbedrijf) nu is winstgevendheid niet of nauwelijks meer aan de orde. De grote verliezen zijn bijvoorbeeld een potentieel gevaar voor de houdbaarheid van Artikel 12. Dit artikel fungeert als onderlinge verzekering voor gemeenten (provincies beschikken niet over een dergelijke faciliteit) en is het waard om behouden te blijven. De invoering van de VPB loopt parallel aan de vernieuwingen van het BBV. Heel wezenlijk is het dat de resultaatbepaling en de vermogensvergelijking in fiscaalopzicht extracomptabel moet plaatsvinden, dit om verwarring te voorkomen. Bijzonder is de verantwoording van rente, de commissie BBV heeft daar zojuist een notitie opgesteld. Dit onderwerp was te gevoelig om in de vernieuwingen te worden meegenomen. De kernvraag was mag rente over het eigen vermogen in rekening gebracht worden of niet , moeten we niet de huidige omslagrente verbieden. Fiscaal was het antwoord duidelijke geen rente over eigen vermogen. De commissie BBV denk er ook zo over maar stelt daar nadere voorwaarden aan. Zie de notitie rente van de commissie. Duidelijke is , althans dat is mijn beleving, dat het toepassen van de omslagrente op zich zelf past in de gedachte van het toerekenen van alle kosten om bijvoorbeeld een integrale kostprijs te kunnen bepalen , fiscaal en economisch gezien is daarvoor geen aanleiding. Onmiskenbaar heeft het toepassen van de “ouderwetse” methodiek hele gekke effecten gehad, bijvoorbeeld door een extra opbrengst (in geval de omslagrente veel hoger is dan de betaalde rente voor vreemd vermogen) ten gunste van de gewone dienst te brengen ( met als gevolg middelen voor beleid) en maar ook de grondexploitatie te belasten die bijvoorbeeld onder water staat ! Voor faciliterend grondbeleid zijn aparte regels op gesteld. De formele betrokkenheid van de raad bij exploitatieplannen c.s. is expliciet nader geregeld.
Accountantscontrole Een heel dik rapport met een wat magere uitkomst. Van groot belang is de kwaliteit van de accountantscontrole en het goed definiëren van de opdracht. Maar ook de vraag of de gemeenteaccountant extern of intern is. Opdrachtverlening door de raad is echt essentieel , dat geldt denk ik ook voor alle onderzoekingen die de accountant doet. Oog voor kwaliteit en niet alleen de prijs is essentieel. Ik zou het aanbevelingswaardig vinden als de rekenkamer advies geeft aan de raad over de benoemingsprocedure en de inhoud daarvan. Te waarderen valt dat nu expliciet wordt aangegeven dat het college verantwoordelijk is voor de rechtmatigheid van het financieel beheer. De accountant controleert of de bewering van het college getrouw is. Het oordeel wordt dus voor 100% een getrouwheidsoordeel. De uitdrukkelijke wens om tot een eigenstandig controlekader te komen (Hado) zal nog veel aandacht vragen. Waardering voorstellen Het is mijn waardering van de voorstellen er zit dus enige subjectiviteit in. Dat valt helaas niet te vermijden, per saldo is het een grote verbetering.
WW 15-4-2016
