Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot? Auteurs: Eelkje van de Kuilen Dennis van Tilborg

Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot? Auteurs: Eelkje van de Kuilen Dennis van Tilborg

Inhoud Voorwoord 3 Samenvatting 4 Inleiding 6 Aanleiding voor en kern van de Novelle

6

1 Afbakening van activiteiten

9

2 Wijze van verrichten van niet-DAEB-activiteiten: administratieve scheiding of juridische splitsing?

17

3 Financiering van activiteiten

25

4 Toezicht

29

Verantwoording 32

Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot?

Bovenstaande inhoudsopgave is klikbaar

Voorwoord De wijziging van het corporatiestelsel staat al meerdere jaren in het centrum van de (politieke) belangstelling. Dit kan niet los worden gezien van een aantal recente misstanden in de sector, waaronder het debacle bij Vestia. De huidige regering heeft zich, mede tegen die achtergrond, onder andere ten doel gesteld om het werkterrein van corporaties in te perken (‘terug naar de kerntaak’) en om de financiële risico’s voor de corporaties te verkleinen (‘bescherming van het maatschappelijk bestemd vermogen’). Op 11 februari jl. heeft minister Blok de plannen voor een vernieuwde inrichting van het corporatiestelsel ter consultatie voorgelegd aan meerdere partijen in de sector. De consultatiedocumenten zijn ook op het internet gepubliceerd1. Inmiddels hebben verschillende partijen, zoals het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (‘WSW’) en het Centraal Fonds Volkshuisvesting (‘CFV’) zich in hun reacties (uiterst) kritisch getoond over het voorstel. Ook wij hebben op een aantal punten onze twijfels. In dit rapport2 zullen we een aantal onderwerpen uit de Novelle3 nader beschouwen. Onze conclusie is dat het streven van de regering om corporaties (verder) terug te laten keren naar de kerntaak en de bescherming van het maatschappelijk bestemd vermogen (anders) vorm te geven, op een aantal punten mogelijk leidt tot een onnodige beperking van de mogelijkheden voor corporaties om bepaalde maatschappelijke taken te kunnen verrichten. Eelkje van de Kuilen Dennis van Tilborg

Zie http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2014/02/11/kabinet-start-consultatie-over-nieuwe-opzet-corporatiestelsel.html De auteurs danken Johan Westra (Thuisvester), Egbert de Groot, Stefan Bais, Thijs Franssen, Keesjan Meijering en Nathalie Huijben (AKD) voor hun nuttige input en commentaar op eerdere versies van het rapport. 3 ‘Ontwerp voorstel van wet tot wijziging van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting’. Op 5 juli 2012 is het voorstel ‘Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting’ door de Tweede Kamer aangenomen. Het wetsvoorstel is (nog) niet door de Eerste Kamer aangenomen. Mede naar aanleiding van de kritiek van de Eerste Kamer heeft de regering toegezegd om door middel van een zogenoemde novelle de door de Tweede Kamer aangenomen Herzieningswet te wijzigen, waarna beide wetsvoorstellen gezamenlijk door de Eerste Kamer behandeld kunnen worden. Voordat dit voorstel tot wijziging van de Herzieningswet (‘novelle’) naar de Tweede Kamer wordt gezonden heeft minister Blok een ontwerp van het wetsvoorstel ter consultatie aan een aantal partijen voorgelegd. Hierna zal dit ter consultatie aangeboden ontwerp van een wetsvoorstel als ‘de Novelle’ worden aangeduid. Indien in dit rapport over de Herzieningswet wordt gesproken, wordt gedoeld op de op 5 juli 2012 door de Tweede Kamer aangenomen Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting. Indien wordt gesproken over de Herzieningswet (nieuw) doelen wij op de tekst van de Woningwet zoals deze zal komen te luiden nadat zowel de Herzieningswet als de Novelle tot wet zijn verheven. 1

2


3

Terug naar inhoudsopgave

Samenvatting

te brengen naar een goedkeuring in één fase, waarin gelijktijdig het volkshuisvestelijk belang en de financiële consequenties van het

Niet alle door de regering in de Novelle gemaakte keuzes lijken het evenwicht te bewaren tussen het beperken van risico’s voor het maatschappelijk bestemde vermogen enerzijds en het behoud van (voldoende) zelfstandigheid voor de corporaties anderzijds. Onze belangrijkste aanbevelingen/bevindingen zijn de volgende:

project worden beoordeeld. Wij menen bovendien dat bij de beoordeling van de financiële consequenties de zienswijze van het WSW van belang is, maar dat er redenen zijn om het nu feitelijk geïntroduceerde vetorecht voor het WSW te heroverwegen. Wij voorzien dat het WSW anders in een belangenconflict terecht kan komen omdat de belangen van het WSW als (hoeder van de) borg niet zonder meer parallel hoeven te lopen aan de belangen gemoeid met het (bredere) volkshuisvestelijke toezicht op corporaties.

1. Het aantal DAEB-activiteiten van toegelaten instellingen wordt als gevolg van de Novelle te zeer beperkt. Meer in het bijzonder zijn wij

3. In navolging van de afspraken tussen Aedes en de regering wordt

van mening dat de keuze om de bouw van zelfstandig maatschappe-

voorgesteld om corporaties in de gelegenheid te stellen hun DAEB- en

lijk vastgoed (bijvoorbeeld de bouw van (brede) scholen) en het

niet-DAEB-bezit te scheiden door middel van een juridische splitsing

verrichten van activiteiten op het gebied van de leefbaarheid niet

of een administratieve scheiding. Om corporaties (ook) in de gelegen-

langer als DAEB-activiteiten aan te merken, wellicht heroverwogen

heid te stellen een afgewogen keuze te kunnen maken, denken wij dat

zou kunnen worden. Wij vragen ons af of de voorgestane beperkingen

het belangrijk is dat het voor een corporatie (in ieder geval op

niet het (onwenselijke) gevolg hebben dat activiteiten met betrekking

hoofdlijnen) duidelijk wordt wat de keuze voor een administratieve

tot maatschappelijk vastgoed/leefbaarheid niet of in veel mindere

scheiding of een juridische splitsing inhoudt. Een keuze maken is op

mate door corporaties verricht gaan worden. Dit punt lijkt in de sector

dit moment, gezien de bestaande onduidelijkheden over in ieder geval

breed gedragen te worden. Indien een gemeente activiteiten met

de administratieve scheiding, denken wij niet goed mogelijk. Boven-

betrekking tot maatschappelijk vastgoed/leefbaarheid (vanuit haar

dien denken wij dat het maken van een keuze een integrale afweging

beleid op het gebied van de volkshuisvesting) noodzakelijk acht en

van alle betrokken belangen vergt, waaronder begrepen het belang

commerciële partijen daar niet toe bereid of in staat blijken te zijn, is

van de volkshuisvesting en de aan de keuze verbonden kosten, en dat

verdedigbaar dat corporaties deze activiteiten met steun van de

de afweging die aan die aan het voorstel ten grondslag ligt mogelijk

overheid (als DAEB-activiteit) uit kunnen voeren. Het Europese recht

te beperkt is.

(staatssteunregels) staat daar ook niet aan in de weg. 4. De Novelle heeft tot gevolg dat corporaties in veel grotere mate 2. Wij begrijpen de wens van een goedkeuringsprocedure voor het

ongeborgde financiering nodig hebben: van € 800 miljoen op dit

verrichten van niet-DAEB-activiteiten door een toegelaten instelling.

moment naar € 15 miljard over tien jaar. Een voorwaarde is dat toe-

De voorgestelde procedure is, denken wij, echter onnodig complex.

gelaten instellingen dan ook daadwerkelijk ongeborgde financiering

Wij pleiten ervoor om de voorziene goedkeuring in twee fases, terug

moeten kunnen krijgen. Dit kan alleen als corporaties in staat zijn om


4


zekerheden te verstrekken aan de externe financier. Op dit moment is veel van het (DAEB- en niet-DAEB-)vastgoed van corporaties aan het WSW in onderpand gegeven. Het WSW heeft aangegeven zeer terughoudend te zullen zijn bij het vrijgeven van dit onderpand. Zonder deze medewerking zal het verkrijgen van externe financiering moeilijk zijn. Wij vinden dit een belangrijk punt waarvan wij ons kunnen voorstellen dat daar nadere gedachtevorming over plaatsvindt voordat de Herzieningswet (nieuw) in werking treedt. 5. Wij vragen ons af of het door de regering voorgestelde toezicht op afhankelijke ondernemingen zonder meer ingevoerd zou moeten worden. De Herzieningswet (nieuw) lijkt te voorzien in voldoende waarborgen om risico’s voor de toegelaten instelling met betrekking tot activiteiten van afhankelijke ondernemingen in voldoende mate te beperken. Bovendien vragen wij ons af of het beoogde toezicht voldoende effectief kan worden uitgeoefend, nu specifieke tot de afhankelijke ondernemingen gerichte voorschriften ontbreken. Wij zouden ons kunnen voorstellen dat in plaats van het uitbreiden van het toezicht tot afhankelijke ondernemingen, de wijze en inhoud van het toezicht en de normen op de naleving waarvan toezicht wordt uitgeoefend verder worden verduidelijkt.


5


Inleiding

Aanleiding voor en kern van de Novelle Misstanden hebben geleid tot de wens om het stelsel te herzien.

Zoals ook in de memorie van toelichting tot uitdrukking wordt gebracht,

De minister wil dat corporaties zich richten op hun kerntaak: bouwen,

leveren corporaties in Nederland een onmisbare bijdrage aan het

verhuren en beheren van sociale huurwoningen en het daaraan

wonen in Nederland. De corporaties voorzien ons land tot op de dag van

verbonden vastgoed. Een belangrijke les van de afgelopen jaren is

vandaag van een kwalitatief zeer hoogwaardige en bovendien betaalbaar

volgens de regering dat andere, commerciële, activiteiten van corporaties

gebleven woningvoorraad .

kunnen leiden tot risico’s voor het maatschappelijk bestemde vermogen

4

5

van toegelaten instellingen en daarmee voor de uitvoering van de Vanaf 1995 is aan corporaties een grotere (financiële) zelfstandigheid

kerntaak: het huisvesten van mensen met een smalle beurs. In de visie

gegeven, wat ertoe heeft geleid dat de corporaties een sterke ontwikke-

van de regering zijn veranderingen in het stelsel noodzakelijk om de

In de visie van de regering zijn

ling hebben kunnen doormaken, waarbij hun belang voor de woning-

bereikte prestaties te borgen en te voorkomen dat maatschappelijk

veranderingen in het stelsel

markt en het wonen in bredere zin is toegenomen6. Het nadeel van deze

bestemd vermogen verloren gaat als gevolg van misstanden. Een

noodzakelijk om de bereikte

grotere zelfstandigheid is de afgelopen jaren gebleken bij een aantal

duidelijke taakafbakening zou voorkomen dat corporaties in commerciële

prestaties te borgen en te

incidenten waarbij corporaties (zoals Vestia en WSG) in (grote) financiële

projecten stappen waarvan de verliezen ten koste gaan van het

voorkomen dat maatschap-

problemen zijn gekomen. De regering wil dergelijke incidenten zoveel

maatschappelijk bestemde vermogen, waarvoor de sector en de staat

pelijk bestemd vermogen

mogelijk voorkomen en stelt daartoe op een aantal punten een wijziging

garant staan7.

verloren gaat als gevolg van misstanden.

van het stelsel voor. De regering wil de taken van corporaties beter afbakenen, de gemeenDe regering staat daarbij – wij zijn ons daarvan bewust – niet voor een

ten een belangrijkere stem geven en het toezicht verstevigen. De

eenvoudige taak. Aan de ene kant wenst de regering maatregelen te

regering heeft daarbij voor ogen dat corporaties8 zich primair moeten

nemen om de risico’s van de activiteiten van corporaties te beperken.

richten op hun kerntaak: het bouwen, verhuren en beheren van sociale

Aan de andere kant dient de zelfstandigheid van de corporaties in

huurwoningen en het daaraan verbonden vastgoed. Uitsluitend de

voldoende mate gewaarborgd te blijven om de bijdrage van de corpora-

(sociale) kerntaak mag nog worden verricht met compensatie van de

ties aan het wonen te behouden. Het is daarbij steeds laveren tussen

overheid. Daartoe dienen de bestaande DAEB9-taken te worden

scylla en charybdis. Bij het bespreken van de Novelle hebben wij getracht om het hiervoor genoemde spanningsveld tussen het beperken van risico’s en het behoud van zelfstandigheid voor ogen te houden en ons de vraag te stellen of de Novelle dienaangaande in een juiste balans voorziet.


ij de Novelle behoort zowel een algemene memorie van toelichting, alsmede een artikelsgewijze toelichting. Indien wij B beogen te verwijzen naar de algemene memorie van toelichting zullen wij spreken van de ‘memorie van toelichting’. Indien wij beogen te verwijzen naar de artikelsgewijze toelichting zullen wij spreken van de ‘artikelsgewijze toelichting’. 5 Memorie van toelichting, p. 2 6 Brief minister aan de Tweede Kamer d.d. 5 april 2012, TK 2011/12, 29 453, nr. 243 7 Zie http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2014/02/11/kabinet-start-consultatie-over-nieuwe-opzet-corporatiestelsel.html 8 In dit rapport zullen de begrippen ‘corporatie’ en ‘toegelaten instelling’ als synoniemen worden gebruikt 9 DAEB staat voor dienst van algemeen economisch belang 4

6


teruggebracht tot de hiervoor genoemde kerntaak. Andere activiteiten

volgens de VTW in de Novelle verbeterd worden. Zo pleit de VTW onder

mogen de uitvoering van de sociale kerntaak niet in gevaar brengen.

meer voor het instellen van één onafhankelijke autoriteit waarin het

Om - tot slot - het externe toezicht te verstevigen dient dat zich ook uit

totale toezicht op de corporaties wordt opgenomen.

te strekken over bepaalde dochtervennootschappen van een toegelaten In de reactie van Aedes staat dat veel corporaties vrezen dat de

instelling.

Herzieningswet (nieuw) een historische vergissing zal blijken te zijn.

Reacties vanuit het veld op de Novelle

De Herzieningswet (nieuw) zou bij het vinden van een nieuwe balans

Inmiddels zijn door verschillende partijen consultatiereacties aan de

tussen borging van het publiek belang en ruimte om te ondernemen

Het WSW is onder andere

minister gezonden . Hieronder geven wij van een aantal partijen de

te veel zijn doorgeschoten naar de borging van het publiek belang door

zeer kritisch over de door de

hoofdlijnen van de gegeven reactie weer, voor zover relevant voor de

de ruimte om te ondernemen sterk terug te dringen en het optuigen

regering voorgestane

inhoud van dit rapport.

van een bouwwerk aan extra regelgeving.

maatregelen met betrekking

10

tot de afbakening van taken, Het WSW is onder andere zeer kritisch over de door de regering

De Woonbond pleit er in haar reactie onder andere voor om het werk-

de wijze van splitsing tussen

voorgestane maatregelen met betrekking tot de afbakening van taken,

gebied van corporaties helderder af te bakenen. Enerzijds door het

DAEB- en niet-DAEB-taken

de wijze van splitsing tussen DAEB- en niet-DAEB-activiteiten en de

‘sociale segment’ verder uit te breiden (door onder andere ophoging van

en de regels omtrent de

regels omtrent de financiering van de activiteiten van corporaties.

de liberalisatiegrens en inkomensgrens) en anderzijds door daarbuiten

Volgens het WSW vergroten de voorgestane regels de risico’s voor het

aan corporaties minder ruimte te bieden.

financiering van de activiteiten van corporaties.

WSW, terwijl zij de overtuiging heeft dat de nagestreefde doelen ook bereikt kunnen worden als de maatregelen niet doorgevoerd worden.

De VNG stelt in haar reactie verheugd te zijn met de wijze waarop de regering de samenwerkingsrelatie tussen corporaties en gemeenten

Het CFV toont zich evenmin een warm voorstander van de Novelle. De

heeft vormgegeven. Daarentegen constateert de VNG dat de Novelle op

toezichthouder uit dan ook zeer scherpe kritiek op de Novelle. Het CFV

een aantal punten ertoe leidt dat corporaties worden beperkt in hun

meent onder andere dat de keuze voor een administratieve scheiding

mogelijkheden om vorm te geven aan het gemeentelijke volkshuis-

tussen DAEB- en niet-DAEB-activiteiten leidt tot een relatief instabiel

vestingsbeleid. In dat verband wijst VNG onder andere op het feit dat de

stelsel. Bovendien zou de vormgeving van het onafhankelijke toezicht

sturende positie van de minister in een aantal gevallen ten koste gaat

volstrekt onvoldoende zijn vormgegeven/uitgewerkt in de Novelle.

van de mogelijkheid voor corporaties om lokaal woonbeleid vorm te

Het valt op dat het CFV in zijn reactie soms scherpe bewoordingen kiest

geven, terwijl corporaties naar de mening van de VNG te veel worden

om zijn kritiek op de Novelle over het voetlicht te brengen.

beperkt om in het lokaal woonbeleid te investeren.

Het CFV toont zich

De VTW11 merkt in haar reactie op dat zij de Novelle in een aantal opzichten een verslechtering vindt ten opzichte van de Herzieningswet. Het ontplooien van niet-DAEB-activiteiten wordt door de Novelle ernstig beknot. De positionering van het interne en externe toezicht kan Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot?

ie voor een overzicht van de gegeven reacties: Z http://www.aedes.nl/content/artikelen/corporatiestelsel/woningwet/reacties-op-de-conceptnovelle.xml Met ontwikkelingen ná 23 maart 2014 is slechts in beperkte mate rekening gehouden 11 Vereniging van toezichthouders in woningcorporaties 10

7

evenmin een warm voorstander van de Novelle.


Opbouw van het rapport

Het rapport is opgebouwd uit vier hoofdstukken.

Wij hebben er in dit rapport voor gekozen om de Novelle niet integraal te bespreken, maar om op een aantal specifieke aspecten in te gaan.

In hoofdstuk 1 gaan wij in op de nadere afbakening van de taken/

Meer in het bijzonder hebben wij die aspecten geselecteerd, waarbij het

activiteiten van corporaties, te weten (a) de omvang van het gebied van

hiervoor genoemde spanningsveld tussen de mogelijkheid voor corpora-

de volkshuisvesting en (b) de nieuwe indeling tussen DAEB- en niet-

ties om activiteiten in het algemeen belang te (kunnen blijven) verrichten

DAEB-activiteiten.

enerzijds en het beperken van met die activiteiten samenhangende risico’s anderzijds zich (naar ons oordeel) met name manifesteert.

In hoofdstuk 2 bespreken wij de splitsing van DAEB- en niet-DAEBactiviteiten.

Wij zullen aandacht schenken aan de beoogde afbakening van de activiteiten van de corporaties (waaronder de splitsing tussen DAEB- en

In hoofdstuk 3 gaan wij in op de gevolgen van de Novelle voor de

niet-DAEB-activiteiten) en aan het beoogde verstevigde toezicht op

financieringsmogelijkheden van een corporatie.

(bepaalde) dochtervennootschappen van corporaties. Wij zullen daarbij ingaan op de vraag of de Novelle niet leidt tot onnodige of te weinig

In hoofdstuk 4 staat het toezicht op bepaalde dochtervennootschappen

doordachte beperkingen voor de corporaties. Waar mogelijk (en relevant)

van corporaties centraal.

bespreken wij de reacties op de Novelle, zoals die door verschillende partijen zijn gegeven. Op aan aantal punten doen wij suggesties over de

Elk hoofdstuk zal aanvangen met de voor dat hoofdstuk relevante

wijze waarop de Novelle mogelijk aangepast zou kunnen worden.

aanbevelingen/conclusie(s).

De door ons gekozen afbakening leidt ertoe dat wij een aantal andere in de Novelle geregelde thema’s niet zullen behandelen, zoals de beoogde vormgeving van de samenwerking tussen de gemeenten en corporaties. Wij wijzen er tevens op dat wij in het rapport de Novelle met name vanuit een juridisch perspectief beschouwen. Wij zijn ons er daarbij van bewust dat ook aan andere perspectieven belangrijke betekenis toekomt bij een integrale beschouwing van de Novelle. Gedacht kan daarbij worden aan de (praktische) (on)uitvoerbaarheid van voorgestelde maatregelen, de gevolgen van maatregelen voor het functioneren van de woningmarkt en de aan de maatregelen verbonden kosten. Wij wijzen erop dat in de reacties die door verschillende partijen reeds naar aanleiding van de Novelle zijn gegeven, reeds de nodige aandacht aan de niet-juridische perspectieven is gegeven. Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot?

8


1 Afbakening van activiteiten Aanbevelingen/conclusies AKD

Inleiding

Het aantal DAEB-activiteiten van toegelaten instellingen wordt als gevolg van

In de huidige situatie mogen corporaties uitsluitend op het gebied van

de Novelle te zeer beperkt. Meer in het bijzonder zijn wij van mening dat de

de volkshuisvesting werkzaam zijn. Dit is afgebakend in het Besluit

keuze om de bouw van zelfstandig maatschappelijk vastgoed (bijvoorbeeld de

beheer sociale huursector (‘Bbsh’)12. Corporaties mogen onder meer in

bouw van (brede) scholen) en het verrichten van activiteiten op het gebied

het kader van het leveren van een bijdrage aan de leefbaarheid, andere

van de leefbaarheid niet langer als DAEB-activiteiten aan te merken, wellicht

gebouwen dan woongelegenheden bouwen, verwerven, bezwaren

heroverwogen zou kunnen worden. Wij vragen ons af of de voorgestane

en slopen13.

beperkingen niet het (onwenselijke) gevolg hebben dat activiteiten met betrekking tot maatschappelijk vastgoed/leefbaarheid niet of in veel mindere

Verder is het voor corporaties mogelijk om ten behoeve van een groot

mate door corporaties verricht gaan worden. Dit punt lijkt in de sector breed

deel van hun activiteiten compensatie van de overheid (waaronder

gedragen te worden. Indien een gemeente activiteiten met betrekking tot

begrepen borging door het WSW) te verkrijgen. Compensatie is uitsluitend

maatschappelijk vastgoed/leefbaarheid (vanuit haar beleid op het gebied van

mogelijk voor diensten van algemeen economisch belang (‘DAEB’).

de volkshuisvesting) noodzakelijk acht en commerciële partijen daar niet toe

Door middel van de Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch

bereid of in staat blijken te zijn, is verdedigbaar dat corporaties deze activiteiten

belang toegelaten instellingen volkshuisvesting (‘Tijdelijke regeling’)14

met steun van de overheid (als DAEB-activiteit) uit kunnen voeren.

zijn verschillende diensten van algemeen economisch belang opgedragen

Het Europese recht (staatssteunregels) staat daar ook niet aan in de weg.

aan corporaties. Onder andere is aan corporaties het bouwen van bepaald maatschappelijk vastgoed, zoals het bouwen van scholen,

Wij begrijpen de wens van een goedkeuringsprocedure voor het verrichten van

buurthuizen en zorgsteunpunten, opgedragen.

niet-DAEB-activiteiten door een toegelaten instelling. De voorgestelde procedure is, denken wij, echter onnodig complex. Wij pleiten ervoor om de voorziene goedkeuring in twee fases, terug te brengen naar een goedkeuring in één fase, waarin gelijktijdig het volkshuisvestelijk belang en de financiële consequenties van het project worden beoordeeld. Wij menen bovendien dat bij de beoordeling van de financiële consequenties de zienswijze van het WSW van belang is, maar dat er redenen zijn om het nu feitelijk geïntroduceerde vetorecht voor het WSW te heroverwegen. Wij voorzien dat het WSW anders in een belangenconflict terecht kan komen omdat de belangen van het WSW als (hoeder van de) borg niet zonder meer parallel hoeven te lopen aan de belangen gemoeid met het (bredere) volkshuisvestelijke toezicht op corporaties.

12 13 14


Artikel 11 en verder Bbsh Artikel 12a, tweede lid aanhef en onder a Bbsh Staatscourant 2010, 17515 en nadien meerdere malen gewijzigd

9


Essentie van de Novelle met betrekking tot de afbakening van de activiteiten van de corporaties

Eerste afbakening van de activiteiten van een toegelaten instelling:

De afbakening van activiteiten wordt op twee niveaus geregeld in de

De regering stelt voor om de activiteiten die een corporatie mag

Herzieningswet (nieuw):

verrichten nader af te bakenen. Daartoe wordt nauwkeuriger bepaald

1. Een toegelaten instelling mag uitsluitend activiteiten verrichten op

welke activiteiten tot het gebied van de volkshuisvesting behoren.

het gebied van de volkshuisvesting; en

uitsluitend werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting.

Activiteiten die daarbuiten vallen mogen niet worden verricht.

2. De activiteiten op het gebied van de volkshuisvesting worden vervolgens onderverdeeld in DAEB- en niet-DAEB-activiteiten. Deze

De toegestane werkzaamheden van een toegelaten instelling (alsmede

onderverdeling is van belang omdat niet-DAEB-activiteiten alleen nog

samenwerkingsvennootschappen15) staan omschreven in artikel 45 van

gescheiden van de DAEB-activiteiten mogen worden verricht, waarbij

de Herzieningswet (nieuw). In de kern genomen gaat het om het

het niet mogelijk is om deze niet-DAEB-activiteiten met overheidssteun

bouwen en in stand houden van woningen, gebouwen met een maat-

te verrichten. Indien een toegelaten instelling zelf niet-DAEB-activiteiten

schappelijke gebruiksbestemming, gebouwen met een bedrijfsbestem-

wenst te verrichten, heeft zij daar bovendien de goedkeuring van de

ming en het leveren van bijdragen aan de leefbaarheid. De mogelijkheden

minister voor nodig.

voor corporaties om deze werkzaamheden te verrichten zijn echter niet onbeperkt. De belangrijkste beperkingen gelden voor activiteiten met

Bij de afbakening van activiteiten moet onderscheid worden gemaakt

betrekking tot gebouwen met een maatschappelijke gebruiksbestemming

tussen de activiteiten die een toegelaten instelling zelf mag verrichten

of bedrijfsbestemming. Dergelijke activiteiten zijn slechts toegestaan in

en de activiteiten die kunnen worden verricht door de met haar

gebieden waar de toegelaten instelling woningen in eigendom heeft,

verbonden ondernemingen. De volgende rechtspersonen of vennoot-

terwijl het bovendien dient te gaan om gebouwen met een op een wijk,

schappen worden in de Novelle gezien als verbonden ondernemingen

buurt of buurtschap gerichte functie.

van een toegelaten instelling: - de rechtspersonen / vennootschappen die een dochtermaatschappij

Voor verbonden ondernemingen (niet zijnde samenwerkingsvennoot-

De belangrijkste

schappen) geldt dat indien de toegelaten instelling daarvan de enige

beperkingen gelden voor

aandeelhouder is, deze uitsluitend werkzaam mogen zijn op het gebied

activiteiten met betrekking

van de volkshuisvesting. Als een toegelaten instelling een deel van de

tot gebouwen met

aandelen van een met haar verbonden onderneming bezit, is die

een maatschappelijke

instelling anderszins een duurzame band heeft, waaronder mede wordt

onderneming verplicht om ten minste naar rato van dat deel werkzaam

gebruiksbestemming of

begrepen het hebben van stemrechten in de algemene vergadering

te zijn op het gebied van de volkshuisvesting (art. 23 en art. 45 lid 1

bedrijfsbestemming.

van die rechtspersoon of vennootschap.

Herzieningswet (nieuw)).

zijn van een toegelaten instelling in de zin van art. 2:24a BW; - de rechtspersonen / vennootschappen waarin een toegelaten instelling deelneemt in de zin van art. 2:24c BW; of - de rechtspersonen / vennootschappen met welke een toegelaten

15


t e weten een vennootschap onder firma of een commanditaire vennootschap, door een toegelaten instelling aangegaan met een of meer andere toegelaten instellingen

10


Voor verbonden ondernemingen is het ‘gebied van de volkshuisvesting’

DAEB-activiteiten worden aanzienlijk beperkt

in bepaalde opzichten ruimer dan voor toegelaten instellingen. Zo is het

Op dit moment is aan toegelaten instellingen een aantal diensten

voor een verbonden onderneming ook mogelijk om activiteiten met

van algemeen economisch belang opgedragen door middel van de

betrekking tot gebouwen met een bedrijfs- of een maatschappelijke

zogenoemde Tijdelijke regeling.

bestemming te verrichten in gebieden waar geen woongelegenheden

De regering wil het huidige aantal diensten van algemeen economisch

De regering wil het huidige

van de toegelaten instelling gelegen zijn. Evenmin geldt voor verbonden

belang aanzienlijk beperken. De nieuwe catalogus van DAEB-activiteiten

aantal diensten van algemeen

ondernemingen de eis dat het vastgoed een op de wijk, buurt of

is opgenomen in artikel 47 van de Herzieningswet (nieuw). De beperkin-

economisch belang aanzienlijk

buurtschap gerichte functie moet hebben. Wel geldt de eis dat de

gen zien met name op het maatschappelijk vastgoed en het leveren van

beperken.

werkzaamheden op dit gebied dienen bij te dragen aan de andere

een bijdrage door corporaties aan de leefbaarheid . 17

werkzaamheden van de verbonden onderneming op het gebied van de volkshuisvesting.

Het bouwen van maatschappelijk vastgoed is op dit moment in een aantal gevallen een DAEB-activiteit18. Gedacht kan daarbij onder andere

Tweede afbakening van de activiteiten van een toegelaten instelling:

worden aan het bouwen van (brede) scholen, bibliotheken en multi

DAEB vs. niet-DAEB

functionele centra voor maatschappelijke dienstverlening.

Als is vastgesteld dat de werkzaamheden plaatsvinden op het gebied van de volkshuisvesting (zie paragraaf 2), dan moet bepaald worden of

Uit de bij de Novelle behorende memorie van toelichting kan worden

er sprake is van DAEB-activiteiten of niet-DAEB-activiteiten.

afgeleid dat de regering de mogelijkheden voor het bouwen van maatschappelijk vastgoed wenst te beperken tot maatschappelijke

Uit de bij de Novelle behorende memorie van toelichting kan worden afgeleid dat de regering de mogelijkheden voor het bouwen van

In het volgende hoofdstuk (2) lichten wij toe dat een toegelaten

functies die onlosmakelijk zijn verbonden met woonvastgoed19. Dat

instelling de DAEB- en niet-DAEB-activiteiten gescheiden zal moeten

betekent dat het mogelijk moet zijn om in de plint van een woongebouw

wenst te beperken tot

gaan uitvoeren; dit kan door middel van een administratieve scheiding

maatschappelijke functies onder te brengen. De regering meent dat

maatschappelijke functies die

of een juridische splitsing. Kiest de toegelaten instelling voor een

het onderbrengen van maatschappelijke functies in een zelfstandig (lees:

onlosmakelijk zijn verbonden

juridische splitsing, dan geldt dat het voor de toegelaten instelling zelf

van het woonvastgoed losstaand) gebouw niet (langer) als een dienst

met woonvastgoed.

niet meer mogelijk is om niet-DAEB-activiteiten te verrichten. Deze

van algemeen economisch belang moet worden aangemerkt.

maatschappelijk vastgoed

activiteiten dienen in dat geval door een zogenoemde woningvennootschap16 te worden verricht. Indien er is gekozen voor een administratieve scheiding, is het onder omstandigheden nog wel mogelijk voor een toegelaten instelling om zelf DAEB-activiteiten te verrichten. Deze mogelijkheden zijn echter wel aan (aanzienlijke) beperkingen onderworpen. Een door de toegelaten instelling in het kader van de juridische splitsing opgerichte besloten vennootschap e precieze beperkingen op dit gebied worden overigens niet in de wet geregeld, maar zullen door de D regering worden opgenomen in het op de Woningwet te baseren besluit. 18 Mits het gaat om een activiteit zoals genoemd in Bijlage 1 behorend bij de Tijdelijke regeling. 19 Memorie van toelichting, p. 7 16 17


11


Voor bijdragen aan de leefbaarheid geldt het volgende. Het is nu voor

taakstelling van de toegelaten instellingen. Daarnaast was de regering

toegelaten instellingen in algemene zin mogelijk om, als dienst van

destijds van oordeel dat de investeringsbereidheid van de toegelaten

algemeen economisch belang, bijdragen aan de leefbaarheid te leveren.

instellingen op dat gebied te beperkt was. Nu heet het dat toegelaten

De regering wenst het leveren van bijdragen aan de leefbaarheid alleen

instellingen activiteiten zijn gaan ontplooien die te ver afstaan van hun

nog als dienst van algemeen economisch belang aan te merken en

kerntaak20. Het kan verkeren.

indien er sprake is van een ‘verantwoorde vastgoedexploitatie’ en het niet gaat om activiteiten die primair de verantwoordelijkheid zijn te

Het onderscheid tussen DAEB-activiteiten en niet-DAEB-activiteiten is

achten van een andere partij.

geïntroduceerd om bepaalde steun aan onder andere de bouw en instandhouding van maatschappelijk vastgoed mogelijk te maken,

De regering wenst het leveren

Voornoemde beperkingen hebben onder andere tot gevolg dat het met

zonder daarbij te handelen in strijd met het verbod op ongeoorloofde

van bijdragen aan de

betrekking tot bepaalde activiteiten niet meer mogelijk is om daar als

staatssteun. De huidige lijst met diensten van algemeen economisch

leefbaarheid alleen nog als

corporatie compensatie voor te ontvangen. Te denken valt bijvoorbeeld

belang (zoals opgenomen in de Tijdelijke regeling), is voorgelegd aan de

dienst van algemeen

aan de bouw van een (brede) school. In de nieuwe situatie zal het niet

Europese Commissie. In de beschikking van 15 december 2009 , heeft

economisch belang aan een

meer mogelijk zijn om voor de financiering daarvan borging door het

de Europese Commissie geoordeeld dat de steun aan de in de Tijdelijke

toegelaten instelling op te

WSW te verkrijgen.

regeling opgenomen activiteiten met betrekking tot de bouw en

dragen indien er sprake is van

verhuur van maatschappelijk vastgoed toelaatbaar is.

een ‘verantwoorde vastgoed-

21

De vraag is of de bouw van zelfstandig maatschappelijk vastgoed (of het leveren van een bijdrage aan de leefbaarheid) na de inwerkingtreding

Het Europese recht dwingt Nederland niet om de toegestane DAEB-

van de Herzieningswet (nieuw) nog wel (in voldoende mate) kan

activiteiten van toegelaten instellingen, zoals die nu zijn neergelegd in

worden gegarandeerd indien dergelijke activiteiten niet meer (mede)

de Tijdelijke regeling, in te perken. De inperking lijkt daarmee een louter

met overheidsmiddelen kunnen worden gefinancierd.

politieke keuze te zijn, die is ingegeven door de tekst van het regeerak-

exploitatie’ en het niet gaat om activiteiten die primair de verantwoordelijkheid zijn te achten van een andere partij.

koord waarin is gesteld dat de taak van een toegelaten instelling zal worden De gedachte van de regering lijkt te zijn dat deze activiteiten door

teruggebracht tot het bouwen en verhuren van sociale huurwoningen

Het Europese recht dwingt

commerciële partijen zullen (moeten) worden verricht en/of dat

en het daaraan ondergeschikte direct verbonden maatschappelijk vastgoed.

Nederland niet om de

toegelaten instellingen de daarvoor benodigde financiële middelen op

toegestane DAEB-activiteiten

een verantwoorde wijze via de kapitaalmarkt kunnen verkrijgen zonder

van toegelaten instellingen,

borging door het WSW. Zien wij het goed, dan besteedt de regering

zoals die nu zijn neergelegd in

geen aandacht aan de vraag of deze veronderstellingen wel juist zijn.

de Tijdelijke regeling, in te

Wij merken op dat de regering in het recente verleden door middel van

perken. De inperking lijkt

de zogenoemde ‘Vogelaarheffing’ juist van toegelaten instellingen heeft

daarmee een louter politieke keuze te zijn

gevraagd een bijdrage te leveren aan de verbetering van de leefbaarheid in de wijken omdat dit zou passen in de publieke en maatschappelijke

20 21


Memorie van toelichting, p. 7 EC 15 december 2009, C(2009)9963

12


Goedkeuring voor het (kunnen) verrichten van niet-DAEBactiviteiten door toegelaten instellingen

memorie van toelichting kondigt de regering aan dat er geen toestemming zal worden verleend indien het WSW niet tot een positief oordeel komt22.

Als een toegelaten instelling kiest voor een juridische splitsing, is het voor die toegelaten instelling zelf niet meer mogelijk is om niet-DAEBactiviteiten te verrichten. Dergelijke activiteiten kunnen dan uitsluitend nog door de woningvennootschap worden verricht.

Inhoudelijke eisen die worden gesteld aan de mogelijkheden voor corporaties om niet-DAEB-activiteiten te mogen verrichten

In het door de regering voorgestelde systeem is twee keer de toestemming van de minister nodig.

Een toegelaten instelling (die niet voor een juridische splitsing heeft Indien er wordt gekozen voor een administratieve scheiding, is het voor

gekozen) mag, na voorafgaande toestemming van de minister,

In de memorie

een toegelaten instelling onder omstandigheden nog wel mogelijk

niet-DAEB-activiteiten verrichten indien:

van toelichting kondigt

om niet-DAEB-activiteiten te verrichten. Daarvoor is dan wel de

(I) een bepaalde activiteit in het kader van de uitvoering van het

de regering aan dat er

voorafgaande toestemming van de minister vereist (artikel 44b en 44c

volkshuisvestelijk beleid door een gemeente als noodzakelijk

geen toestemming

Herzieningswet (nieuw)). In het door de regering voorgestelde systeem

wordt gezien;

zal worden verleend

is twee keer de toestemming van de minister nodig.

(II) een commerciële partij niet bereid is om die activiteiten te verrichten; en

Ten eerste is toestemming van de minister vereist indien een toegelaten

(III) er voldoende financiële middelen beschikbaar zullen zijn om de

instelling een voornemen tot het verrichten van een niet-DAEB-

toegelaten instelling in staat te stellen om de DAEB-activiteiten

activiteit wenst uit te werken. De toestemming zal uitsluitend door de

(de ‘kerntaak’) te (kunnen) blijven verrichten.

indien het WSW niet tot een positief oordeel kan komen.

minister worden verleend indien er door (het college van burgemeester en wethouders van) de desbetreffende gemeente een verklaring is

Wij vragen ons af of de combinatie van inhoudelijke eisen, een uitgebreide

afgegeven waaruit blijkt dat de gemeente het noodzakelijk acht dat de

goedkeuringsprocedure en de onmogelijkheid om met betrekking tot

toegelaten instelling het betreffende voornemen uitvoert. Daarnaast

niet-DAEB- activiteiten voor compensatie in aanmerking te komen, niet

dienen er – kort gezegd – geen marktpartijen bereid of in staat zijn om

het gevolg heeft dat de toegelaten instellingen zich zullen onthouden

de nieuwe ontwikkeling ‘op te pakken’.

van het verrichten van bepaalde, door de gemeenten noodzakelijk geachte, activiteiten. VTW en Aedes vragen hier in hun reacties ook

Wij vragen ons af of de combinatie van inhoudelijke eisen, een uitgebreide goedkeuringsprocedure en de onmogelijkheid om met betrekking tot niet-DAEBactiviteiten voor compensatie

Is een voornemen uitgewerkt, dan dient de toegelaten instelling

aandacht voor. Aedes meent dat de Novelle een forse rem op de wijk-,

(wederom) de goedkeuring van de minister te verkrijgen om het

dorp- en stadsvernieuwing zal betekenen. De woningproductie zal nog

uitgewerkte voornemen ook daadwerkelijk uit te (mogen) voeren. De

verder terugvallen. Op termijn ontstaan er meer eenzijdige wijken met een

toegelaten instellingen zich

goedkeuring wordt door de minister onthouden indien er onvoldoende

cumulatie van problemen. Het is voor corporaties niet mogelijk een

zullen onthouden van het

financiële middelen beschikbaar zijn om de DAEB-activiteiten van de

kwetsbare wijk ‘in de lift te krijgen’, waardoor vervolgens (ook) commerciële

verrichten van bepaalde, door

toegelaten instelling te (blijven) verrichten. In het kader van de vereiste

partijen niet bereid gevonden kunnen worden om investeringen te doen,

de gemeenten noodzakelijk

goedkeuring zal belangrijke betekenis toekomen aan de zienswijze

aldus nog steeds Aedes.

geachte, activiteiten.

in aanmerking te komen, niet het gevolg heeft dat de

van het WSW met betrekking tot het uitgewerkte voornemen. In de 22


Memorie van toelichting, p. 9

13


Wij stellen voor om de activiteiten die voldoen aan de hiervoor genoemde

enige kanttekeningen geplaatst kunnen worden bij de wijze waarop het

drie (inhoudelijke) eisen aan te merken als DAEB-activiteiten. Door de

goedkeuringsvereiste voor niet-DAEB-activiteiten procedureel wordt

eis dat de gemeente een activiteit noodzakelijk acht voor de uitvoering

vormgegeven.

van het volkshuisvestelijk beleid, is gegarandeerd dat een toegelaten instelling uitsluitend activiteiten verricht in het algemene volkshuisveste

Wij vragen ons ten eerste af of zou moeten worden voorzien in goed-

lijke belang. Door de eis van het ontbreken van interesse van andere

keuring in twee fases met alle administratieve lasten van dien. Ook het

marktpartijen is tevens gewaarborgd dat er geen sprake is van een

WSW heeft hier in zijn reactie aandacht voor gevraagd25. In de voor

onnodige belemmering van de marktwerking. Door de eis dat er sprake

gestane regeling moet eerst toestemming worden gevraagd aan de

Wij vragen ons ten eerste af

dient te zijn van voldoende financiële middelen voor de overige DAEB-

minister om een bepaald voornemen uit te werken. Vervolgens is (weer)

of zou moeten worden

activiteiten, is tot slot gewaarborgd dat een toegelaten instelling geen

goedkeuring vereist om het uitgewerkte voornemen uit te voeren.

voorzien in goedkeuring in

onnodige financiële risico’s loopt.

In beide fases geldt bovendien dat een ander aspect wordt getoetst.

twee fases met alle admini

Eerst wordt getoetst of het belang van de volkshuisvesting niet aan de

stratieve lasten van dien.

De conclusie zou dan zijn dat voor deze activiteiten (ook) compensatie

uitwerking van het voornemen in de weg staat. Vervolgens wordt

(bijvoorbeeld borging van financiering door het WSW) mogelijk moet

(uitsluitend) getoetst of het financiële belang aan de uitvoering van het

zijn . Zien wij het goed dan bepleit het CFV, zij het wellicht op beperk-

uitgewerkte voornemen in de weg staat. Wij vragen ons af of een

Wij vragen ons af of een

tere schaal, iets soortgelijks24. Het CFV geeft aan dat indien commerciële

project zich administratief laat scheiden in een fase waarin alleen naar

project zich administratief

partijen in herstructureringswijken bepaalde niet-DAEB-activiteiten niet

het volkshuisvestelijke aspect wordt gekeken en een fase waarin alleen

laat scheiden in een fase

wensen te verrichten, het (eerder) voor de hand ligt om wijk- of gebieds

naar het financiële aspect wordt gekeken. Wij kunnen ons namelijk

waarin alleen naar het

gericht de mogelijkheid te creëren om de categorie DAEB uit te breiden.

voorstellen dat reeds in de fase waarin een voornemen verder wordt

volkshuisvestelijke aspect

uitgewerkt bepaalde financiële aspecten van belang (kunnen) zijn.

wordt gekeken en een fase

Naar ons oordeel wordt door activiteiten die aan de genoemde drie

Verder kunnen wij ons voorstellen dat ook de vraag relevant kan zijn of

waarin alleen naar het

voorwaarden voldoen aan te merken als DAEB-activiteiten, beter de

het uiteindelijk uitgewerkte plan nog steeds in het belang van de

financiële aspect wordt

balans gevonden tussen het voorkomen van risico’s door het verrichten

volkshuisvesting moet worden geacht. Een uitgewerkt plan kan immers

van bepaalde nieuwe activiteiten enerzijds en de mogelijkheid voor

behoorlijk afwijken van een eerder bestaand voornemen.

23

gekeken.

corporaties om bepaalde activiteiten in het belang van de volkshuisvesting met overheidssteun te kunnen verrichten anderzijds.

Procedure Los van het pleidooi om een toegelaten instelling gemakkelijker in staat te stellen om bepaalde maatschappelijk relevant geachte activiteiten (met mogelijke overheidssteun) te blijven verrichten, denken wij dat


its het gaat om activiteiten die blijven binnen de grenzen van de beschikking van de Europese M Commissie van 15 december 2009. Voor zover de activiteit zou bestaan uit het bouwen/verhuren van woongelegenheden, dient uiteraard gewaarborgd te zijn dat kan blijven worden voldaan aan de eis dat 90% van de woongelegenheden wordt verhuurd aan personen met een huishoudinkomen dat niet een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen grens te boven gaat. 24 Reactie CFV Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 2 25 Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 2 23

14


Wij begrijpen dat het aantrekkelijk kan zijn om in een vroegtijdig

Door aan het WSW in feite een goedkeuringsrecht te geven met

stadium te weten of er vanuit volkshuisvestelijk oogpunt bezwaren

betrekking tot bepaalde voorgenomen activiteiten van een toegelaten

tegen een bepaald project bestaan, zodat een project niet onnodig

instelling, wordt het WSW feitelijk met een bepaald deel van het

wordt uitgewerkt. Daar staat tegenover dat een toegelaten instelling

toezicht op toegelaten instellingen belast. Met de commissie Hoekstra

(en een gemeente) geacht moet(en) worden redelijk in te kunnen

kan de vraag worden gesteld of dit niet een onwenselijke vermenging

schatten of er van dergelijke volkshuisvestelijke ‘bezwaren’ sprake zou

van verantwoordelijkheden oplevert. De commissie heeft er in haar

kunnen zijn. Het gaat er immers uitsluitend om dat de gemeente een

advies op gewezen dat indien toezichts- en borgingsfuncties in één

Wij zouden daarom kiezen

bepaalde activiteit in het kader van het volkshuisvestelijk beleid nood

organisatie worden verenigd daarmee een cumulatie van mogelijk

voor één goedkeuring ten

zakelijk acht en dat uit een ‘openbare aankondiging’ is gebleken dat

conflicterende verantwoordelijkheden ontstaat28. Volgens de commissie

behoeve van het uitvoeren

andere partijen niet geïnteresseerd zijn om de desbetreffende activiteiten

valt het bekleden van het WSW met een taak op het gebied van toezicht

van het project, waarbij in één

uit te voeren.

niet te rijmen met de vertrouwensfunctie die de borg heeft ten opzichte

keer het volkshuisvestelijk en

van de financiële instellingen. Het WSW heeft in zijn reactie op de

het financiële aspect worden

Wij zouden daarom kiezen voor één goedkeuring ten behoeve van het

Novelle aangegeven, dat het voor het stelsel van belang is dat het WSW

beoordeeld.

uitvoeren van het project, waarbij in één keer het volkshuisvestelijk en

zelfstandig en onafhankelijk zijn private rol kan blijven vervullen29.

het financiële aspect worden beoordeeld. De mogelijkheid van conflicterende verantwoordelijkheden voor het

Rol WSW

Dat betekent feitelijk

WSW lijkt ons niet denkbeeldig. Wij wijzen erop dat een toegelaten

dat aan het WSW

Bij de toestemming voor het uitvoeren van een uitgewerkt voornemen

instelling voor het verrichten van de hier aan de orde zijnde activiteiten

een goedkeuringsrecht/

wil de regering dat WSW de gelegenheid heeft om over het voornemen

op grond van het Reglement van deelneming (‘Reglement’) doorgaans

vetorecht wordt toegekend.

een zienswijze te geven.

de toestemming van het WSW nodig zal hebben (in zijn hoedanigheid van borg)30. Het risico bestaat dat het WSW zowel in het kader van het

Uiteraard is de visie van het WSW op de financiële haalbaarheid van een

financiële toezicht op toegelaten instellingen als in het kader van zijn rol

Met de commissie Hoekstra

project belangrijk. Wij leiden uit de tekst van de Herzieningswet (nieuw)

als borg een oordeel zal moeten geven over een project. Het WSW geeft

kan de vraag worden gesteld

(‘met inachtneming van de zienswijze’) en de memorie van toelichting

in zijn reactie zelf aan dat het niet uitsluit dat de minister en het WSW

of dit niet een onwenselijke

echter af dat de minister geen goedkeuring zal verlenen (imperatief)

de financiële risico’s op een bepaald punt anders inschatten, en dat dit

vermenging van verantwoor-

indien het WSW niet met een positief oordeel komt . Dat betekent

zelfs gezagsondermijnend zou kunnen werken .

delijkheden oplevert.

26

31

feitelijk dat aan het WSW een goedkeuringsrecht/vetorecht wordt toegekend. Het gevolg is dat de minister zich op voorhand bindt aan het oordeel van het WSW, onafhankelijk van de (kwaliteit van de) inhoud van de concrete zienswijze. Daarmee wijkt het voorgestane systeem af van de wijze waarop door een bestuursorgaan normaliter moet worden omgegaan met een (wettelijk verplicht) advies, te weten dat het zich ten minste moet vergewissen van de kwaliteit daarvan . 27


Memorie van toelichting, p. 9 Vergelijk bijvoorbeeld artikel 3:49 Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’) 28 Eindrapportage van de Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties, p. 44 29 Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 5 30 Vergelijk meer in het bijzonder artikel 29 en 31 van het Reglement van deelneming van het WSW (zoals dit Reglement sinds 1 januari 2014 luidt) 31 Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 5 26 27

15

De mogelijkheid van conflicterende verantwoordelijkheden voor het WSW lijkt ons niet denkbeeldig.


Volgens het WSW kan namelijk als het WSW grote financiële risico’s

Wij menen dat indien de regering wenst vast te houden aan het thans

signaleert en de minister dit anders ziet, dit er toe leiden dat een

voorgestelde systeem, het te overwegen zou zijn te voorzien in een

corporatie minder genegen zal zijn om instructies van het WSW op te

regeling om de kwaliteit van de zienswijze van het WSW voldoende te

volgen met als argument dat de minister de risico’s minder groot inschat.

kunnen garanderen. Daarbij zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan het formuleren van de normen waaraan het WSW een project

Het vraagstuk van ‘conflicterende verantwoordelijkheden’ is overigens in

precies toetst en het introduceren van hoor en wederhoor.

de Herzieningswet (nieuw) niet beperkt tot de combinatie van de rollen van het WSW als borg en toezichthouder. De Herzieningswet (nieuw) voorziet er namelijk eveneens in dat het WSW adviseert over – kort gezegd – de noodzakelijkheid van de sanering van een in financiële problemen geraakte corporatie terwijl tevens wordt voorzien in de mogelijkheid om de sanering in mandaat door het WSW uit te laten voeren32. De beoogde rol van het WSW bij de sanering van corporaties gaat de reikwijdte van dit rapport te buiten. Het onderstreept echter wel de noodzaak om prudent om te gaan met de wijze waarop het WSW aan haar verschillende rollen invulling geeft, mede om belangenconflicten te voorkomen. Wij menen dat het zuiverder zou zijn om het WSW in staat te stellen een zienswijze uit te brengen met betrekking tot het project, maar de zelfstandige beoordeling van de financiële consequenties van het project meer onafhankelijk bij de minister neer te leggen. Deze benadering wijkt overigens af van de door het WSW zelf voorgestelde benadering waarin (juist) de toetsing door de gemeente en het WSW bepalend worden en de minister zich beperkt tot een procestoets33. Deze procestoets doet onzes inziens afbreuk aan de door de regering met de Novelle beoogde versterking van de rol van de minister bij het toezicht in verband met de ministeriële verantwoordelijkheid34, en vergroot de kans op een niettoelaatbare functiemenging bij het WSW.

32 33 34

Artikel 59 Herzieningswet (nieuw) Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 2 Memorie van toelichting, p. 17-19


16


2 Wijze van verrichten van niet-DAEB-activiteiten: administratieve scheiding of juridische splitsing? Aanbevelingen/conclusies van AKD

Manieren van splitsen

In navolging van de afspraken tussen Aedes en de regering wordt voorgesteld

Een toegelaten instelling kan de activiteiten op twee manieren splitsen,

Eén van de speerpunten van

om corporaties in de gelegenheid te stellen hun DAEB- en niet-DAEB-bezit

te weten (a) de administratieve scheiding en (b) de juridische splitsing.

de Novelle is de splitsing

te scheiden door middel van een juridische splitsing of een administratieve

Let wel dat één en ander binnen twee jaar na het tijdstip van inwerking-

tussen DAEB- en niet-DAEB-

scheiding. Om corporaties (ook) in de gelegenheid te stellen een afgewogen

treding van de Herzieningswet (nieuw) moet zijn geschied. Een toegelaten

activiteiten.

keuze te kunnen maken, denken wij dat het belangrijk is dat het voor een

instelling kan de minister verzoeken om verlenging van deze termijn,

corporatie (in ieder geval op hoofdlijnen) duidelijk wordt wat de keuze voor een

met twee jaar.

administratieve scheiding of een juridische splitsing inhoudt. Een keuze maken is op dit moment, gezien de bestaande onduidelijkheden over in ieder geval

De VTW geeft in haar reactie op de Novelle aan dat de regels voor de

de administratieve scheiding, denken wij niet goed mogelijk. Bovendien denken

scheiding van de DAEB en niet-DAEB-activiteiten voor een toename van

wij dat het maken van een keuze een integrale afweging van alle betrokken

de bedrijfslasten zorgen. Voornoemde regels leiden ook volgens de

belangen vergt, waaronder begrepen het belang van de volkshuisvesting en de

regering tot een verzwaring van de administratieve lasten voor toegelaten

aan de keuze verbonden kosten, en dat de afweging die aan die aan het voorstel

instellingen37. Volgens de regering zou dit aanvaardbaar zijn vanuit het

ten grondslag ligt mogelijk te beperkt is.

oogpunt van bescherming van het volkshuisvestelijk vermogen en het voorkomen van risico’s die dit vermogen zouden kunnen doen

Inleiding

verminderen.

Een toegelaten instelling mag nu zowel DAEB- als niet-DAEB-activiteiten verrichten en behoeft deze activiteiten niet te splitsen. Eén van de

Administratieve scheiding

speerpunten van de Novelle is de splitsing tussen DAEB- en niet-DAEB-

De toegelaten instelling moet bij een administratieve scheiding een

activiteiten. Een duidelijke taakafbakening zou voorkomen dat corporaties

zodanige administratie bijhouden dat de activa en passiva die zijn

in commerciële projecten stappen waarvan de verliezen ten koste gaan

verbonden met de DAEB-activiteiten gescheiden zijn van de overige

van het maatschappelijk bestemd vermogen, waarvoor de sector en de

activiteiten (artikel 49 Herzieningswet (nieuw)).

Staat garant staan35. De werkzaamheden in de niet-DAEB-tak moeten worden uitgevoerd zonder compensatie (staatssteun), zodat er onder gelijke condities met marktpartijen wordt geopereerd en er geen sprake is van marktverstoring36. 35 36 37


Persbericht consultatie Memorie van toelichting, p. 10 Memorie van toelichting, p. 2

17


De Herzieningswet (nieuw) zelf bevat nauwelijks uitgewerkte normen

zal vervolgens toetsen of de overheveling toelaatbaar is en daarbij

over de wijze waarop de administratieve scheiding precies moet worden

onder andere de lokale behoefte en de (financiële) levensvatbaarheid

vormgegeven. Dit zal nader worden ingevuld bij of krachtens Algemene

van de toegelaten instelling en de DAEB- en niet-DAEB-tak betrekken.

Maatregel van Bestuur (‘AMvB’), waarbij in ieder geval (ook) voorschriften worden gegeven omtrent de wijze van de financiering van de DAEB-tak respectievelijk de niet-DAEB-tak . 38

Opstellen van een plan voor de administratieve scheiding is op dit moment voor corporaties onmogelijk Om een administratieve scheiding door te kunnen voeren, zal de

Nieuwe eisen met betrekking tot de administratieve scheiding

toegelaten instelling een plan moeten opstellen waarin is gewaarborgd

De eerder voorgestelde eisen met betrekking tot de administratieve

Op dit moment is het voor een toegelaten instelling, zo schatten wij in,

scheiding worden met de Novelle op een aantal punten uitgebreid

niet eenvoudig om een dergelijk plan op te stellen. Zo blijft (op dit

respectievelijk aangescherpt40:

moment) in belangrijke mate onduidelijk aan de hand van welke

- Na de scheiding dienen zowel de DAEB-tak als de niet-DAEB-tak

precieze criteria de minister zal bepalen of de beide takken zelfstandig

De Herzieningswet (nieuw)

zelfstandig levensvatbaar en financierbaar te zijn. Dit zal door de

levensvatbaar en financierbaar zijn. Bovendien is het onduidelijk onder

zelf bevat nauwelijks

minister vooraf beoordeeld moeten worden aan de hand van een door

welke voorwaarden een interne lening door de DAEB-tak aan de

uitgewerkte normen over

de toegelaten instelling op te stellen uitwerking van de scheiding.

niet-DAEB-tak mag worden verstrekt.

de wijze waarop de admini

39

dat de beide takken zelfstandig levensvatbaar en financierbaar zijn.

stratieve scheiding precies

Dit vergt volgens de regering een maatwerkbeoordeling. - Bij de splitsing kan de voorwaarde worden gesteld dat een aanzienlijk

Zonder nadere uitwerking is het nauwelijks mogelijk om op een verant-

moet worden vormgegeven.

deel van de winsten uit de niet-DAEB-tak uitgekeerd moet worden

woorde wijze de keuze te maken voor een administratieve scheiding,

aan de DAEB-tak om deze laatste in de gelegenheid te stellen om de

laat staan daarvoor een plan op te stellen. Ook het WSW heeft er in zijn

lasten uit de zogenoemde verhuurdersheffing (die veel zwaarder zal

reactie met klem aandacht voor gevraagd dat de wijze waarop de

Op dit moment is het

drukken op de DAEB-tak) te kunnen dragen.

(juridische en administratieve) scheiding precies vorm gegeven gaat

voor een toegelaten instelling,

- Bij de splitsing mag door de DAEB-tak aan de niet-DAEB-tak een

worden thans nog zo onduidelijk en bovendien zo complex is, dat dit een

zo schatten wij in, schier

interne marktconforme lening worden verstrekt, die echter conform

risico op zich vormt. Het WSW heeft onder andere aandacht gevraagd

onmogelijk om een dergelijk

bedrijfseconomische principes moet worden afgelost.

voor de wijze van beoordeling van de startbalansen en voor de invulling

plan op te stellen.

- Slechts onder strikte condities is het toegestaan om uit de verkoop

van het begrip ‘levensvatbaar’ . Naar ons oordeel zonder meer 41

opbrengsten uit de DAEB-tak activiteiten uit de niet-DAEB-tak te financieren. - Het verrichten van nieuwe niet-DAEB-activiteiten is slechts toe gestaan na voorafgaand verkregen goedkeuring door de minister. - Onderdeel van het splitsingsvoorstel kan bestaan uit het overhevelen van te liberaliseren huurwoningen naar de niet-DAEB-tak. De minister


Artikel 49, zesde en zevende lid Herzieningswet (nieuw) De hoofdlijnen voor deze administratieve scheiding zijn reeds genoemd in de Nota naar aanleiding van het verslag (inclusief bijlage) bij de Herzieningswet; Kamerstukken II 2010/11, 32 769, nr. 7, p. 45 e.v. 40 Memorie van toelichting, p. 15 en 16 41 Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 3 en 4 38

39

18


terechte vragen. Ook het CFV wijst in zijn reactie op het grote belang

bij dat een toegelaten instelling met betrekking tot het DAEB-bezit zal

om inzicht te bieden in de keuzes die in voornoemde AMvB zullen

moeten bekijken of het mogelijk is om daarvoor externe niet-geborgde

worden gemaakt, waarbij het CFV aangeeft dat het zonder dat inzicht

financiering te krijgen onder op de markt gebruikelijke voorwaarden. Wij

onmogelijk is te beoordelen of de scheiding als een uitvoerbare operatie

zouden ons kunnen voorstellen dat de regering (reeds) in de (toelichting

kan worden aangemerkt . Het CFV wijst erop dat het essentieel is dat

bij de) Novelle meer aandacht besteedt aan de criteria voor het onder-

na de scheiding de niet-DAEB-tak zelfstandig levensvatbaar is omdat

brengen van DAEB-bezit in de woningvennootschap.

42

anders grote stelselrisico’s ontstaan, waarbij aanspraken op geborgde financiering en saneringsbijdragen niet te voorkomen zijn43.

De toegelaten instelling mag bij de juridische splitsing ten hoogste één woningvennootschap oprichten en moet bij de oprichting de enige

Juridische splitsing

aandeelhouder zijn (artikel 52 Herzieningswet (nieuw)).

Bij de juridische splitsing moet het niet-DAEB-deel van de activiteiten van de toegelaten instelling worden afgesplitst naar een BV waarvan de

De huidige situatie is bijvoorbeeld als volgt:

toegelaten instelling alle aandelen gaat houden (de ‘woningvennootschap’).

De toegelaten instelling mag bij de juridische splitsing ten

De toegelaten instelling mag ook DAEB-activiteiten afsplitsen naar de

hoogste één woningvennoottoegelaten instelling

woningvennootschap. Na de afsplitsing behoren deze activiteiten echter niet meer tot DAEB-activiteiten en kan er dus met betrekking tot deze activiteiten geen aanspraak meer worden gemaakt op borging door het

100%

WSW (of andere vormen van compensatie door de overheid). Volgens de

100%

derde partij

schap oprichten en moet bij de oprichting de enige

50%

aandeelhouder zijn (artikel 52 Herzieningswet (nieuw)).

regering zou een dergelijke ‘onderbrenging’ van DAEB-bezit in de woningvennootschap bijvoorbeeld dienstig kunnen zijn om de financiële

BV A

BV A

BV C

continuïteit van die vennootschap te kunnen waarborgen . In de 44

hiervoor al meermaals aangeduide AMvB zullen nadere voorwaarden

100%

worden gesteld aan de mogelijkheden om bestaand DAEB-bezit over te hevelen naar de woningvennootschap. Deze regels zullen in ieder geval

BV B

betrekking hebben op de (maximale) omvang van een dergelijke overdracht. De vraag of en in hoeverre een toegelaten instelling DAEB-bezit zou moeten overbrengen (naar de woningvennootschap) is op dit moment moeilijk te beantwoorden. Meer in het bijzonder omdat de voorwaarden waaronder dit zal worden toegestaan nog niet duidelijk zijn. Daar komt

42 43 44


Reactie CFV Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 2 Bijlage 2 bij de reactie CFV d.d. 4 maart 2014, p. 3 Artikelsgewijze toelichting art. 50a, p. 13

19


Na invoering van de Herzieningswet (nieuw) zou de structuur er

woningvennootschap die uit de splitsing zou voortkomen niet voldoende

bijvoorbeeld als volgt uit kunnen zien:

is gewaarborgd. Bovendien moet goedkeuring worden onthouden als de

45

toegelaten instelling voornemens is de woningvennootschap anderszins toegelaten instelling

vermogen te verschaffen dan door middel van het storten van aandelen kapitaal of het verstrekken van een initiële lening (artikel 51 Herzieningswet (nieuw)).

100% derde partij

woningvennootschap

Splitsingsprocedure In de tweede plaats dient de civiele splitsingsprocedure (ex artikel 2:334f

100% 100% BV A

BV A

50%

50%

BV C

e.v. BW) gevolgd te worden. De splitsingsprocedure houdt onder meer in dat het bestuur een voorstel tot splitsing moet opstellen. Dit voorstel moet een beschrijving

100% BV B

bevatten aan de hand waarvan nauwkeurig kan worden bepaald welke vermogensbestanddelen van de splitsende rechtspersoon zullen overgaan naar de woningvennootschap en welke vermogensbestanddelen door de splitsende rechtspersoon zullen worden behouden, alsmede een pro forma winsten verliesrekening dan wel exploitatie

Procedures met betrekking tot de juridische splitsing

rekening van de woningvennootschap en de voortbestaande splitsende

Juridische splitsing is alleen mogelijk na (a) goedkeuring van de minister,

toegelaten instelling. Ten slotte moet de waarde van het deel van het

Splitsing is alleen mogelijk na

(b) het volgen van de civiele splitsingsprocedure en (c) toestemming door

vermogen dat de woningvennootschap zal verkrijgen en van het deel

(a) goedkeuring van de

het WSW.

dat de voortbestaande splitsende rechtspersoon zal behouden, alsmede

minister, (b) het volgen van

de waarde van aandelen in het kapitaal van de woningvennootschap

de civiele splitsingsprocedure

Goedkeuring minister

die de voortbestaande toegelaten instelling bij de splitsing zal verkrijgen,

en (c) toestemming door

Goedkeuring van de minister kan alleen worden verkregen, na overleg

worden aangegeven (artikel 2:334f BW). Het zal niet altijd eenvoudig zijn

het WSW.

met de gemeenten (waar de woningvennootschap werkzaam zal zijn),

om een goede omschrijving te maken. Hoe bijvoorbeeld om te gaan met

de huurdersorganisaties en bewonerscommissies. Bij het verzoek om

gebouwen waarin zowel DAEB- als niet-DAEB-activiteiten plaatsvinden?

goedkeuring dient de toegelaten instelling in ieder geval aan te geven welke gevolgen zij voorziet van de splitsing voor de volkshuisvesting in de gemeenten waar zij werkzaam zal zijn46. De minister dient de goedkeuring onder andere te onthouden als naar zijn oordeel de financiële continuïteit van de toegelaten instelling of de Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot?

rtikel 50a Herzieningswet bepaalt dat de toegelaten instelling haar werkzaamheden die niet behoren tot de diensten van algemeen economisch belang, A en al datgene wat daarmee samenhangt moet onderbrengen in een woningvennootschap. Op pagina 13 van de artikelsgewijze toelichting staat dat ook de aan de toegelaten instelling op enige wijze gelieerde ondernemingen die niet-Daeb-werkzaamheden verrichten afgesplitst moeten worden. De woningvennootschap is na de afsplitsing de enig toegestane commercieel opererende dochtermaatschappij van de toegelaten instelling. Met betrekking tot het aan de woning vennootschap gelieerd zijn van dochtermaatschappijen, deelnemingen en dergelijke worden geen beperkingen voorgesteld. De afsplitsing kan er dan ook toe leiden dat ondernemingen die voor die afsplitsing een verbinding van de toegelaten instelling waren, na die afsplitsing een vergelijkbare positie ten opzichte van de woningvennootschap hebben (artikelsgewijze toelichting, p. 15). 46 Artikel 51, eerste lid, jo. artikel 48a, tweede en derde lid sub a en b Herzieningswet (nieuw) 45

20


Moet dit vastgoed eerst gesplitst worden in diverse rechten voordat

verlopen van de verzetstermijn, kan het besluit tot splitsing worden

er gesplitst kan worden? Daar lijkt het wel op. In de memorie van

genomen door het daartoe bij de toegelaten instelling bevoegde orgaan.

toelichting wordt aangegeven dat modelcontracten, zoals die voor een economische splitsing van kadastraal ongesplitste onroerende zaken

Voor de splitsing moet – samenvattend – een complexe procedure, die

waarin zowel DAEB- als niet-DAEB functies worden uitgeoefend, bij

met de nodige voorbereidingen gaat gepaard, worden gevolgd.

ministeriële regeling zullen worden gegeven . 47

Toestemming WSW

Voor de splitsing moet

Het is van belang om al bij het opstellen van het splitsingsvoorstel de

Hoewel de toelichting bij Novelle dit niet aangeeft, heeft een deelnemer

– samenvattend –

af te splitsen contracten te controleren, denk bijvoorbeeld aan de

van het WSW die kiest voor een juridische splitsing ook de toestemming

een complexe procedure,

onderhoudscontracten voor de niet-DAEB-woningen. Denkbaar is dat

van het WSW nodig om tot splitsing over te kunnen gaan. Op grond van

die met de nodige voor

in bepaalde contracten is bepaald dat bij splitsing de andere partij de

het Reglement moet een deelnemer wiens bestuur een voorstel tot

bereidingen gaat gepaard,

overeenkomst mag opzeggen.

splitsing ex artikel 2:334f BW heeft opgesteld, dat onverwijld schriftelijk

worden gevolgd.

meedelen aan het WSW. Een deelnemer mag niet zonder voorafgaande Verder is het van belang op voorhand te onderkennen dat (het leerstuk

schriftelijke toestemming van het WSW splitsen (artikel 27 Reglement).

van) ‘overgang van onderneming’ een rol in kan spelen. De woning-

Uit het Reglement lijkt voort te vloeien dat het WSW pas toestemming

Hoewel de toelichting bij

vennootschap moet in beginsel de werknemers die de niet-DAEB-

zal geven als er voldoende waarborgen zijn voor de voldoening van de

Novelle dit niet aangeeft,

activiteiten uitvoeren, overnemen met behoud van al hun rechten en

(toekomstige) vorderingen van het WSW48.

heeft een deelnemer van het WSW die kiest voor een

verplichtingen. De woningvennootschap neemt feitelijk integraal de Vooralsnog geeft het WSW aan dat het zeer terughoudend zal zijn met

juridische splitsing ook de

het geven van toestemming voor een juridische splitsing49. In dat

toestemming van het WSW

Het bestuur van de toegelaten instelling moet verder in een schriftelijke

verband voert het WSW aan dat het niet mogelijk is om in verband met

nodig om tot splitsing over te

toelichting de redenen voor de splitsing aangeven met een uiteenzetting

de door de toegelaten instelling te verstrekken lening aan de woning-

kunnen gaan.

over de verwachte gevolgen voor de werkzaamheden en een toelichting

vennootschap zekerheden te bedingen ten gunste van het WSW.

hoedanigheid van de oude werkgever, de toegelaten instelling, over.

uit juridisch, economisch en sociaal oogpunt (art. 2:334g BW). Dit betekent onder meer dat er een splitsingsplan voor het bedrijfsapparaat van de toegelaten instelling moet worden opgesteld, waarover overleg met de ondernemingsraad moet plaatsvinden. Voornoemde documenten dienen bij het Handelsregister te worden gedeponeerd. De deponering moet worden gepubliceerd. Vanaf het moment van publicatie kunnen belanghebbenden binnen één maand bij de rechtbank in verzet gaan tegen de splitsing. Na het ongebruikt

47 48 49


Memorie van toelichting, p. 34 Artikel 27, derde lid, Reglement Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 3A

21


Dat er zowel goedkeuring van de minister als toestemming van het

baar) zou vergroten. Het CFV toont zich daarentegen juist een groot

WSW is vereist lijkt ons, hoewel de minister en het WSW ieder eigen

tegenstander van de administratieve scheiding. Volgens het CFV zou een

belangen behartigen, niet zonder meer gewenst. Het is denkbaar dat de

administratieve scheiding onder andere leiden tot een relatief instabiel

minister en het WSW omtrent (bijvoorbeeld) de financiële continuïteit

stelsel, waarbij continue hoge eisen moeten worden gesteld aan

dan wel financiering tot (gedeeltelijk) andere oordelen komen. Dit blijkt

risicomanagement binnen de toegelaten instellingen en aan het toezicht

al uit de consultatiereactie van het WSW, waaruit volgt dat het juridische

door de toezichthoudende instanties.

splitsingen zelfstandig zal beoordelen en daarbij uitgangspunten zal hanteren (zoals de beoordeling van de waardering van het af te splitsen

Wij vragen ons af of de regering in reactie op de opmerkingen van het

bezit) die niet zonder meer overeenstemmen met de door de minister

WSW en het CFV voor de corporaties een keuze zal maken tussen de

bij zijn toetsing te hanteren uitgangspunten. Bovendien geeft het

administratieve scheiding of de juridische splitsing. Wij verwachten dat

WSW in zijn reactie op de Novelle zelf aan dat het kan voorkomen dat

de regering zich gebonden zal achten aan de met de sector gemaakte

het WSW en de minister omtrent de beoordeling van risico’s tot

afspraken die nu juist voorzien in keuzevrijheid voor de corporaties.

verschillende standpunten komen, hetgeen een gezagsondermijnend effect kan hebben50.

Wij denken wel dat de corporaties in staat gesteld zouden moeten worden om verantwoord een keuze te kunnen maken tussen de

Wij kunnen ons daarom voorstellen dat de Novelle en het Reglement op

administratieve scheiding en de juridische splitsing. Dit vergt enerzijds

elkaar worden afgestemd. Hierbij zou kunnen worden gedacht aan het

dat het voor een corporatie voldoende duidelijk is hoe een juridische

voorzien in een zienswijzemogelijkheid voor het WSW in het kader van

splitsing en een administratieve scheiding eruit komen te zien en

de goedkeuring door de minister enerzijds en door het toestemmings-

anderzijds wat de gevolgen zijn van een keuze voor het een of het ander.

vereiste uit het Reglement te laten vervallen anderzijds. Hiervoor hebben wij reeds aandacht gevraagd voor het feit dat er met

Administratieve scheiding of juridische splitsing?

betrekking tot de vormgeving van de administratieve scheiding nog de

De regering wenst corporaties ruimte te bieden om, afhankelijk van de

nodige onduidelijkheden zijn.

specifieke omstandigheden van het geval, te kiezen voor een admini

Het WSW en het CFV

stratieve scheiding of een juridische splitsing. Deze keuzevrijheid voor

Zolang deze onduidelijkheid bestaat kan er geen goede keuze tussen de

vragen de regering

corporaties is in overeenstemming met de afspraken die dienaangaande

administratieve scheiding en juridische splitsing worden gemaakt.

– al dan niet impliciet – een keuze te maken.

zijn gemaakt tussen Aedes en de regering . Het WSW en het CFV 51

52

53

vragen de regering – al dan niet impliciet – een keuze te maken. Het WSW en het CFV hebben elk een andere voorkeur. Het WSW spreekt zich uit voor de administratieve scheiding vanuit de gedachte dat een juridische splitsing de risico’s voor de borg/het WSW (ontoelaat-


Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 5 Afspraken Aedes-Kabinet d.d. 28 augustus 2013 52 Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 4 53 Reactie CFV Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 2 50 51

22


Bovendien denken wij dat het maken van een keuze verder alleen

3. Uitbreiding DAEB-activiteiten. Bij een administratieve scheiding is het

verantwoord mogelijk is indien duidelijk is wat de gevolgen zijn van de

voor een toegelaten instelling minder eenvoudig om nieuwe niet-

keuze voor een administratieve scheiding of een juridische splitsing. In

DAEB-activiteiten te kunnen verrichten omdat daarvoor steeds (in

dat verband achten wij het verstandig om de gevolgen van een keuze

twee fases) de goedkeuring van de minister is vereist. Dit terwijl

voor de juridische splitsing of de administratieve scheiding meer

dergelijke activiteiten eerst aan de orde kunnen zijn indien die volgens

uitgebreid te inventariseren. Dit kan ten eerste meer duidelijkheid

de gemeente noodzakelijk zijn en commerciële partijen daar niet toe

bieden omtrent de door het WSW en het CFV gedane suggestie om de

bereid of in staat zijn. Indien wordt gekozen voor een juridische

corporaties geen keuzevrijheid te bieden en de wijze waarop de

splitsing is het van belang te beseffen dat de mogelijkheden om in de

activiteiten moeten worden gescheiden eenzijdig te bepalen. Een

toekomst een deel van de in de woningvennootschap onder te

inventarisatie geeft ten tweede meer duidelijkheid over de consequen-

brengen activiteiten weer als DAEB-activiteiten aangemerkt te krijgen

ties van een juridische splitsing of administratieve scheiding voor een

worden bemoeilijkt. Dit is in ieder geval aan de orde bij de verhuur van

corporatie. Niet ondenkbaar is verder dat een dergelijke inventarisatie

woningen. Bij de keuze voor een administratieve scheiding zal een

ertoe leidt dat bepaalde ongewenste gevolgen vroegtijdig worden

verlaging van de huurprijs tot een prijs op of beneden de liberalisatie-

onderkend en dit leidt tot mitigatie van deze gevolgen. Wij zouden ons

grens er automatisch toe leiden dat de exploitatie van de betreffende

kunnen voorstellen dat in het kader van een dergelijke inventarisatie

woning moet worden aangemerkt als een aan de toegelaten instelling

onder andere aan de volgende aspecten/vragen aandacht zou kunnen

opgedragen dienst van algemeen economisch belang. Dit is in het

worden besteed:

geval van een keuze voor een juridische scheiding niet het geval indien de huurprijs van een in de woningvennootschap ondergebrachte

1. Complexen die deels verband houden met DAEB-activiteiten en deels

woning op eenzelfde wijze wordt verlaagd. Aan een woningvennoot-

met niet-DAEB-activiteiten. Bij juridische splitsing zal een corporatie

schap worden door middel van de Herzieningswet(nieuw) geen

bij een complex waar zowel DAEB- als niet-DAEB activiteiten

diensten van algemeen economisch belang opgedragen55. Om de

plaatsvinden moeten kiezen tussen hetzij (a) het splitsen van dit

exploitatie van een dergelijke woning te kunnen rekenen tot de

complex (met de nodige kosten van dien) of (b) het onderbrengen van

DAEB-activiteiten van een toegelaten instelling is de overdracht van

ook de betreffende DAEB-activiteiten in de woningvennootschap. Dit

de betreffende woning aan de toegelaten instelling aangewezen.

heeft als nadeel dat er geen mogelijkheid meer is tot compensatie

4. Het antwoord op de door het WSW opgeworpen vraag of een

voor deze activiteiten . Deze nadelen spelen bij de administratieve

juridische splitsing ten opzichte van een administratieve scheiding

scheiding niet;

leidt tot aanvullende risico’s, die er onder andere uit zouden bestaan

54

2. Te voorzien is dat de administratieve scheiding tot verschillende

dat toegelaten instellingen slechts indirecte invloed zouden kunnen

administratievoorschriften voor corporaties zal leiden. Het CFV schetst het risico dat een dergelijke scheiding en de daaruit voortvloeiende voorschriften de continue aandacht van het bestuur van de toegelaten instelling en de externe toezichthouder zal vergen;


a het overbrengen van deze activiteiten naar de woningvennootschappen kunnen de betreffende N activiteiten niet langer worden aangemerkt als niet-DAEB-activiteiten en kan met betrekking tot deze activiteiten geen aanspraak meer worden gemaakt op compensatie (artikel 50a, tweede lid aanhef en onder a en c Herzieningswet(nieuw)) 55 Artikel 47 Herzieningswet(nieuw) 54

23


uitoefenen op de woningvennootschap56. Wij kunnen ons voorstellen dat bij het beantwoorden van deze vraag onder andere betekenis toekomt aan de reeds in de Herzieningswet (nieuw) op te nemen voorschriften om de risico’s van de activiteiten van een woningvennootschap voor een toegelaten instelling te beperken. Gedacht kan daarbij worden aan de beperkingen voor toegelaten instelling om de woningvennootschap te financieren respectievelijk zich daarvoor garant te stellen. 5. De aan het doorvoeren van een juridische splitsing of administratieve scheiding verbonden kosten. Gedacht kan daarbij onder andere worden aan de kosten die bij een juridische splitsing zullen zijn verbonden aan de overdracht van het betrokken vastgoed van de toegelaten instelling aan de woningvennootschap. Uiteindelijk vergt het maken van keuze tussen een juridische splitsing en een administratieve scheiding een integrale afweging van niet alleen juridische maar ook volkshuisvestelijke argumenten. Dit is een afweging die het kader van dit rapport te buiten gaat.

56

Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 2


24


3 Financiering van activiteiten Aanbevelingen/conclusies AKD

Gesteld kan worden dat in de huidige situatie de behoefte aan (onge-

De Novelle heeft tot gevolg dat corporaties in veel grotere mate ongeborgde

borgde) leningen van kredietinstellingen voor het financieren van

financiering nodig hebben: van € 800 miljoen op dit moment naar € 15 miljard

niet-DAEB-activiteiten beperkt lijkt te zijn. Wij schatten in dat dit beeld

over tien jaar. Een voorwaarde is dat toegelaten instellingen dan ook daad

waarschijnlijk wijzigt indien de Herzieningswet (nieuw) in werking

werkelijk ongeborgde financiering moeten kunnen krijgen. Dit kan alleen als

treedt. Dit houdt verband met de volgende twee punten:

corporaties in staat zijn om zekerheden te verstrekken aan de externe financier. Op dit moment is veel van het (DAEB- en niet-DAEB-)vastgoed van corporaties

1. de DAEB-activiteiten van een toegelaten instelling worden aanzienlijk

aan het WSW in onderpand gegeven. Het WSW heeft aangegeven zeer

beperkt in vergelijking met de huidige situatie (zie hiervoor), zodat voor

terughoudend te zullen zijn bij het vrijgeven van dit onderpand. Zonder deze

de financiering van bepaalde activiteiten geen overheidscompensatie

medewerking zal het verkrijgen van externe financiering moeilijk zijn. Wij vinden

meer aan de orde is terwijl dat nu nog wel mogelijk is;

dit een belangrijk punt waarvan wij ons kunnen voorstellen dat daar nadere

2. het is voor een toegelaten instelling in beginsel niet meer mogelijk om

gedachtevorming over plaatsvindt voordat de Herzieningswet (nieuw) in

aan een verbonden onderneming vermogen te verschaffen of zich

werking treedt.

daarvoor garant te stellen58.

Inleiding

De regering verwacht niet dat de volledige ongeborgde financiering van

Corporaties verrichten nu zowel DAEB- als niet-DAEB activiteiten.

(nieuwe) niet-DAEB-activiteiten meteen na inwerkingtreding van de

Voor DAEB-activiteiten is compensatie mogelijk, zoals borging door het

Herzieningswet (nieuw) en in alle gevallen zal worden gerealiseerd.

WSW. Financiering door middel van overheidscompensatie staat niet

Onder omstandigheden is het toegestaan dat een toegelaten instelling

open voor niet-DAEB-activiteiten (in verband met de staatssteunregels).

een zogenoemde interne lening verstrekt aan de woningvennootschap

Dit blijft zo indien de Herzieningswet (nieuw) in werking treedt.

(indien er wordt gekozen voor een juridische splitsing) respectievelijk aan de niet-DAEB-tak (indien er wordt gekozen voor een admini-

Uit het sectorbeeld 2013 van het CFV volgt dat de sector op dit moment

stratieve scheiding).

zeer beperkt financiering aantrekt voor niet-DAEB-activiteiten. Het niet-DAEB-bezit maakt (op basis van marktwaarde) ruim 6% uit van de waarde van het totale bezit. Op basis van volkshuisvestelijke waarde is dit aandeel bijna 13%. Het aandeel ongeborgde leningen van kredietinstellingen voor niet-DAEB-activiteiten bedraagt echter slechts 1% van het totaal van de leningen57. 57 58


Sectorbeeld 2013, CFV, p. 7 Volledigheidshalve merken wij op dat voor deelnemers van het WSW het afgeven van garantie stellingen alleen mogelijk is na toestemming van het WSW (artikel 31 Reglement).

25


Interne lening

verkrijgen dan toegelaten instellingen die gebruik kunnen maken van

Wij leiden uit de Novelle en de daarbij behorende toelichting af dat het

een interne lening. Het is dan ook de vraag of de observatie van het

een toegelaten instelling in drie gevallen mogelijk wordt gemaakt om

WSW juist is dat omdat de interne lening reeds onder marktconforme

een ‘interne lening’ te verstrekken voor de financiering van niet-DAEB-

voorwaarden moet worden verstrekt, er (vanuit het oogpunt van het

activiteiten:

voorkomen van marktverstoring) geen aanleiding bestaat om de interne lening (geleidelijk) extern te herfinancieren.

1. bij de administratieve scheiding respectievelijk de juridische splitsing; 2. indien de herfinanciering van bestaande ongeborgde leningen onmogelijk blijkt; en

Onmogelijkheid om bestaande ongeborgde leningen te herfinancieren Als er is gekozen voor administratieve scheiding is er een uitzondering

3. in verband met nieuwe niet-DAEB-activiteiten.

mogelijk op het uitgangspunt dat bestaande niet-DAEB-activiteiten uitsluitend door middel van externe ongeborgde leningen mogen

Bij de administratieve scheiding c.q. juridische splitsing

worden gefinancierd. Indien (a) de herfinanciering van bestaande

Na de juridische of administratieve scheiding van de activiteiten, mag de

ongeborgde leningen niet mogelijk is en (b) de mogelijkheden om de

toegelaten instelling onder marktconforme voorwaarden een lening

financiering af te bouwen door bijvoorbeeld de verkoop van niet-DAEB-

verlenen aan de niet-DAEB-tak (bij administratieve scheiding) respectie-

vastgoed ontbreken, kan een interne lening worden verstrekt. De lening

velijk de woningvennootschap (bij juridische splitsing)59.

kan meer in het bijzonder worden verstrekt vanuit een te vormen reserve uit de (netto) verkoopopbrengsten vanuit de DAEB62-tak.

Voornoemde ‘interne lening’ moet geleidelijk worden omgezet in een

Voornoemde interne lening kan niet worden verstrekt als er is gekozen

ongeborgde lening van een externe financier, onder marktconforme

voor een juridische splitsing.

voorwaarden. De niet-DAEB-tak zal in staat moeten zijn met (de inkomsten uit) haar niet-DAEB-werkzaamheden zorg te dragen voor de

Nieuwe niet-DAEB-activiteiten

aflossing van de interne lening en zal voor nieuwe activiteiten in principe

Als er is gekozen voor een administratieve scheiding is het onder bepaalde

zijn aangewezen op ongeborgde financiering. Naast voornoemde

omstandigheden mogelijk om een interne lening te verstrekken voor het

interne lening zijn geen garanties of vervolgleningen mogelijk60.

verrichten van nieuwe niet-DAEB-activiteiten. De toegelaten instelling moet dan aantonen dat externe financiering niet mogelijk is. De

Het WSW heeft in zijn reactie aandacht gevraagd voor de noodzaak

financiering zal kunnen worden verstrekt vanuit de reserve vanuit de

om de hiervoor genoemde interne lening commercieel te herfinancieren.

netto-opbrengst van woningverkopen.

61

Het WSW ziet geen reden voor een verplichte herfinanciering omdat de interne lening reeds marktconform dient te zijn. Het WSW zegt echter ook dat een herfinanciering niet wenselijk is omdat dit leidt tot hogere rentelasten en een grotere inzet van onderpand. Kennelijk worden derhalve commerciële partijen met hogere kosten geconfronteerd indien zij op de markt financiering voor de betreffende activiteiten willen Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot?

Artikel 51, tweede lid aanhef en onder d, zie ook Memorie van toelichting, p. 12. Memorie van toelichting, p. 11 61 Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 2 62 Memorie van toelichting, p. 11 59

60

26


Een toegestane interne lening kan overigens maar een beperkte

Met het oog op het bieden van een reële mogelijkheid voor toegelaten

omvang hebben .

instellingen om in verband met het verkrijgen van ongeborgde financiering

63

zekerheidsrechten te kunnen vestigen, stelt de regering een bepaling

Is het verkrijgen van commerciële ongeborgde financiering (nog) mogelijk?

voor op grond waarvan bedingen van derden die het vestigen van zeker-

Na inwerkingtreding van de Herzieningswet (nieuw) is het voor toegelaten

(art. 21a Herzieningswet (nieuw)). Gedacht kan daarbij bijvoorbeeld

instellingen en de daarmee verbonden ondernemingen van belang

worden aan zogenoemde negatieve en positieve hypotheekverklaringen.

dat zij in staat zijn en blijven om ongeborgde marktconforme financiering

Het moet voor een toegelaten instelling altijd mogelijk zijn om een recht

Het CFV heeft in zijn reactie

te verkrijgen.

van eerste hypotheek te vestigen ten behoeve van de externe financier

op de Novelle becijferd dat de

heidsrechten op niet-DAEB-vastgoed onmogelijk maken, wordt belet

wanneer het gaat om niet-DAEB-activiteiten67. Het CFV heeft in zijn reactie op de Novelle becijferd dat de verhouding

verhouding tussen geborgde en commerciële financiering na inwerkingtreding van de

tussen geborgde en commerciële financiering na inwerkingtreding

Bedingen die tot stand zijn gekomen voor de inwerkingtreding van de

van de Novelle zal verschuiven van € 85 miljard geborgde financiering

Herzieningswet (nieuw) blijven echter van kracht. Te denken valt dan

en € 800 miljoen commerciële financiering op dit moment, naar

meer specifiek aan de door het WSW met zijn deelnemers gemaakte

€ 75 miljard geborgde financiering en € 15 miljard commerciële financiering

afspraken. Het WSW kan, volgens de regering, op basis van zijn Reglement

over tien jaar64.

hypotheekrechten doen vestigen met betrekking tot alle door de

dit moment, naar € 75 miljard

toegelaten instelling als onderpand aangeboden en door het WSW

geborgde financiering en

Het verkrijgen van een commerciële financiering is in de regel niet

geaccepteerde woongelegenheden68. Volgens het WSW geldt dit zowel

€ 15 miljard commerciële

mogelijk zonder het vestigen van zekerheidsrechten ten behoeve van een

voor DAEB-vastgoed als niet-DAEB-vastgoed. Veel corporaties hebben

financiering over tien jaar.

financier. Een financier zal meestal verlangen dat er hypotheekrechten

in het kader van de zogenoemde verantwoordingsinformatie (‘dVi’) een

op het vastgoed of pandrechten op de kasstromen worden gevestigd.

groot deel van hun vastgoed in onderpand aan het WSW aangeboden.

Novelle zal verschuiven van € 85 miljard geborgde financiering en € 800 miljoen commerciële financiering op

Er mogen op grond van de Herzieningswet (nieuw) alleen zekerheidsrechten aan derden (niet zijnde het WSW) worden verleend met betrekking tot het niet-DAEB-vastgoed. Bij AMvB zal worden bepaald dat het de toegelaten instelling niet is toegestaan zekerheidsrechten te vestigen met betrekking tot DAEB-onderpand ter financiering van niet-DAEB werkzaamheden65. Met deze regeling wordt beoogd dat in geval van financiële problemen van de toegelaten instelling, de aanspraken op DAEB-vastgoed beperkt blijven tot aanspraken van het WSW en de financiers van het DAEB-vastgoed, terwijl aan de andere kant de externe financier van niet-DAEB-vastgoed voldoende zekerheid heeft om verhaal te halen op het door hem gefinancierde niet-DAEB-vastgoed66. Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot?

Gedacht wordt vooralsnog aan maximaal 1 à 2 % van het balanstotaal (marktwaarde). De regering geeft daarbij aan dat een groei van maximaal 1 a 2 % enerzijds ruimte biedt voor extra investeringen die niet commercieel kunnen worden gefinancierd, terwijl anderzijds de risico’s voor de niet-DAEB-tak niet bovenmatig toenemen. In de consultatieversie van de memorie van toelichting is aangegeven, dat zowel de vorm als de inhoud van deze begrenzing onderwerp is van consultatie (memorie van toelichting, p. 11). 64 Reactie CFV op Novelle, p. 1 65 In dit rapport laten wij verder de vraag rusten of het op deze wijze beperken van de mogelijkheden voor toegelaten instellingen om zekerheidsrechten zich zonder meer verdraagt met de door een toegelaten instelling aan het Burgerlijk Wetboek te ontlenen bevoegdheden (vergelijk onder andere het bepaalde in artikel 5:1 en 3:228 BW). 66 Memorie van toelichting, p. 13 67 Memorie van toelichting, p. 13 68 Memorie van toelichting, p. 13 63

27


Als de deelnemer (van het WSW) niet-DAEB-onderpand aan het WSW

(II) het niet bij het WSW ingezette onderpand volledig is benut voor het

heeft aangeboden en dit is geaccepteerd, dan kan een deelnemer,

vestigen van zekerheidsrechten;

volgens de regering en het WSW, niet zonder voorafgaande toestemming

(III) er geen sprake moet zijn van een zwaarwegend risico voor het WSW;

van het WSW overgaan tot het vestigen van zekerheidsrechten met

(IV) de voorwaarden waaronder de externe financiering wordt verstrekt

betrekking tot dit onderpand. Het voorgaande betekent dat een

voor het WSW acceptabel zijn.

toegelaten instelling voor het kunnen verkrijgen van ongeborgde financiering (voor haar niet-DAEB-activiteiten), in belangrijke mate (mede)

De in de Richtlijn opgenomen voorwaarden zijn zodanig geformuleerd

afhankelijk zal zijn van de bereidheid van het WSW om mee te werken

dat het WSW een grote mate van vrijheid heeft bij het al dan niet

aan het vestigen van hypotheekrechten op het niet-DAEB-vastgoed.

inwilligen van een verzoek tot vrijgave van onderpand.

In de memorie van toelichting wordt hierover opgemerkt dat ervan

Wij constateren dat de regering het in de Novelle in belangrijke mate

wordt uitgegaan dat de toegelaten instelling met het oog op de

aan het WSW laat om wel of niet mee te werken aan de vrijgave van

Het WSW geeft in zijn reactie

scheiding/splitsing in overleg treedt met het WSW over het vrijgeven

(niet-DAEB)onderpand.

op de Novelle aan dat hij zeer terughoudend zal zijn

van bestaand niet-DAEB-onderpand ten behoeve van de geleidelijke herfinanciering van de niet-DAEB-tak. Vanzelfsprekende voorwaarde

Gezien het voorgaande vragen wij ons af of het WSW eenvoudig afstand

met het instemmen met de

hierbij is volgens de regering dat bij scheiding/splitsing beide takken

zal doen van zijn rechten met betrekking tot het (niet-DAEB-) onderpand.

(juridische scheiding en de

levensvatbaar moeten zijn en het WSW ook redelijkerwijs, gelet op zijn

Of er daarmee voldoende ruimte komt voor een (snelle) ongeborgde

daartoe benodigde) vrijgave

belangen, onderpand vrij kan geven69. Het WSW geeft in zijn reactie

financiering van de niet-DAEB-activiteiten valt onzes inziens dan ook te

op de Novelle aan dat hij zeer terughoudend zal zijn met het instemmen

betwijfelen.

van onderpand.

met de (juridische splitsing en de daartoe benodigde) vrijgave van onderpand.

Wij constateren dat de Dat het WSW terughoudend zal zijn bij het mogelijk vrijgeven van

regering het in de Novelle in

onderpand, blijkt ook uit de in februari 2014 gepubliceerde ‘Richtlijn

belangrijke mate aan het

vrijgave onderpand’70. Het WSW is bereid om onderpand vrij te geven als

WSW laat om wel of niet mee

er (cumulatief) aan een tiental voorwaarden wordt voldaan, waaronder

te werken aan de vrijgave van

de voorwaarden dat:

(niet-DAEB)onderpand.

(I) na vrijgave van het onderpand, de verhouding tussen het geborgd volume ten opzichte van de WOZ-waarde van het ingezette onderpand kleiner of gelijk is aan 40%71; 69 70 71


Memorie van toelichting, p. 13 http://www.wsw.nl/uploads/_media/_642_Brief%20vrijgave%20onderpand%20-%204%20februari%202014.pdf Dit betekent concreet dat de WOZ-waarde van het onderpand 250% dient te bedragen van het volume van de door het WSW geborgde leningen

28


4 Toezicht

het toezicht van de minister zijn gesteld. Volgens de regering zijn er nu tal van dochterondernemingen werkzaam op het gebied van de volks-

Aanbevelingen/conclusies AKD

huisvesting. Het gaat vaak om omvangrijke projecten met een soms

Wij vragen ons af of het door de regering voorgestelde toezicht op afhankelijke

sterk commerciële inslag, die als regel worden gefinancierd door middel

ondernemingen zonder meer ingevoerd zou moeten worden. De Herzieningswet

van leningen van de moederonderneming, en dus met maatschappelijk

(nieuw) lijkt te voorzien in voldoende waarborgen om risico’s voor de toegelaten

bestemd vermogen. Er zijn soms forse verliezen op dergelijke projecten

instelling met betrekking tot activiteiten van afhankelijke ondernemingen in

geleden, die blijvende gevolgen hebben voor de sector en voor het

voldoende mate te beperken. Bovendien vragen wij ons af of het beoogde

kunnen inzetten van maatschappelijk bestemd vermogen voor de

toezicht voldoende effectief kan worden uitgeoefend, nu specifieke tot de

doelen waarvoor dat in de eerste plaats is bestemd. De regering wil dit

afhankelijke ondernemingen gerichte voorschriften ontbreken. Wij zouden ons

voorkomen door het verscherpen van het toezicht. Het huidige indirecte

Het huidige indirecte toezicht

kunnen voorstellen dat in plaats van het uitbreiden van het toezicht tot

toezicht via de toegelaten instelling als moedervennootschap, wordt

via de toegelaten instelling

afhankelijke ondernemingen, de wijze en inhoud van het toezicht en de normen op

een te zwak instrument gevonden74.

als moedervennootschap, wordt een te zwak instrument

de naleving waarvan toezicht wordt uitgeoefend verder worden verduidelijkt. Het voorgestane toezicht bestaat uit het (jaarlijks of zoveel vaker als

Inleiding

daar aanleiding voor bestaat) beoordelen van de werkzaamheden, het

Een van de hoofddoelstellingen van de Novelle is de bescherming van

financiële en administratieve beleid en beheer en de financiële situatie

het zogenoemde maatschappelijke vermogen van de toegelaten

van de afhankelijke ondernemingen. De minister krijgt de mogelijkheid

instellingen. In dat verband voorziet de Novelle in wijzigingen met

om maatregelen jegens een afhankelijke onderneming te treffen. Het

betrekking tot de positionering van het toezicht (het financiële toezicht

gaat dan onder andere om de bevoegdheid om een aanwijzing te geven,

komt uitsluitend bij de minister te berusten en niet meer gedeeltelijk bij

te bepalen dat een afhankelijke onderneming eerst na verkregen

het CFV). De mogelijkheid om maatregelen te nemen wordt bovendien

toestemming van de minister bepaalde handelingen mag verrichten of

uitgebreid en er komt direct toezicht op met toegelaten instellingen

het onder bewind stellen van een afhankelijke onderneming. Tot slot

verbonden ondernemingen . Wij zullen in dit rapport alleen ingaan op

komt aan de minister de bevoegdheid toe om aan een afhankelijke

het laatste punt. Dit laat onverlet dat er met betrekking tot het aspect

onderneming een last onder dwangsom op te leggen.

72

gevonden.

‘toezicht’ ook nog de nodige andere relevante aspecten aan de orde zijn die wij echter – gelet op de scope van ons rapport – niet zullen bespre-

Wij stellen voorop dat wij met de commissie Hoekstra onderschrijven

ken. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de positionering van het

dat het extern (financieel) toezicht op toegelaten instellingen dient

WSW en de wijze waarop op het WSW toezicht wordt uitgeoefend73.

te worden versterkt en beter dient te worden ingericht75. De vraag kan

Het beoogde toezicht op afhankelijke ondernemingen In artikel 61c van de Herzieningswet (nieuw) is bepaald dat naast de toegelaten instellingen ook daarvan afhankelijke ondernemingen onder


Vergelijk uitgebreid hoofdstuk 4 van de memorie van toelichting (p. 17-23) Het WSW heeft er in haar reactie bijvoorbeeld voor gepleit om dit toezicht door DNB te laten uitvoeren. 74 Memorie van toelichting, p. 21 75 Eindrapportage van de Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties, onder andere p. 43 72 73

29


echter gesteld worden of het uitbreiden van het toezicht tot afhankelijke

- activiteiten van afhankelijke ondernemingen zijn (al dan niet pro rata)

ondernemingen tot een dergelijke versterking leidt. Wij hebben daar

beperkt tot het gebied van de volkshuisvesting (art. 23 en art. 45 lid 1

twijfels over. Wij menen enerzijds dat het instellen van een dergelijk toezicht niet nodig is omdat de Herzieningswet (nieuw) reeds in een

Herzieningswet (nieuw)); en - overheidscompensatie voor activiteiten van afhankelijke onder

groot aantal bepalingen voorziet op grond waarvan de risico’s voor

nemingen is niet mogelijk (art. 47 lid 2 Herzieningswet (nieuw)).

toegelaten instellingen in verband met de activiteiten van afhankelijke

De toegelaten instelling mag verder alleen na goedkeuring

ondernemingen worden beperkt. Anderzijds vragen wij ons af of het

De toegelaten instelling mag verder alleen na goedkeuring van de

van de minister aandelen in

beoogde toezicht zoals dat in de Novelle is uitgewerkt op dit moment

minister aandelen in een afhankelijke onderneming vervreemden (art. 27

een afhankelijke onderneming

voldoende doordacht is. Vooral het ontbreken van duidelijke tot

lid 1 sub b Herzieningswet (nieuw)). Deze goedkeuring is nodig ongeacht

vervreemden.

afhankelijke ondernemingen gerichte voorschriften, maakt dat de vraag

het percentage aan aandelen ten aanzien waarvan het voornemen

opkomt of het wel mogelijk is om effectief toezicht uit te oefenen op de

bestaat om tot vervreemding over te gaan76. Goedkeuring zal in ieder

afhankelijke ondernemingen.

geval niet worden verleend als het in de dochter aanwezige maatschap-

Tegen bovenstaande achter-

pelijk bestemde vermogen bepaalde drempels overschrijdt77.

grond dringt de vraag zich op

Het uitbreiden van het toezicht tot afhankelijke ondernemingen is niet nodig

of het wel noodzakelijk is om

Het uitbreiden van het toezicht tot afhankelijke ondernemingen lijkt te

Tegen bovenstaande achtergrond dringt de vraag zich op of het wel

ondernemingen die thans niet

zijn ingegeven door de wens om het zogenoemde maatschappelijke

noodzakelijk is om ondernemingen die thans niet onder overheidstoezicht

onder overheidstoezicht staan

vermogen van de toegelaten instellingen te beschermen. Wij merken op

staan onder direct overheidstoezicht te plaatsen, waarbij bovendien

onder direct overheidstoezicht

dat de Novelle reeds voorziet in diverse bepalingen om voornoemd risico

– zo erkent de regering – wordt ingegrepen in de verhoudingen tussen

te plaatsen.

te beperken:

moeder- en dochterondernemingen.

78

- het is slechts na verkregen toestemming van de minister mogelijk voor een toegelaten instelling om zich te verbinden met een andere

Het toezicht op afhankelijke ondernemingen lijkt op een onvoldoende

rechtspersoon (art. 21 lid 1 Herzieningswet (nieuw));

doordachte wijze vorm te zijn gegeven

- het is een toegelaten instelling in beginsel niet toegestaan om zich garant te stellen voor een verbonden onderneming of om daar

Bovendien vragen wij ons af of het toezicht op afhankelijke ondernemingen in de Novelle wel op een voldoende doordachte wijze is vormgegeven.

vermogen aan te verstrekken (art. 21 lid 2 Herzieningswet (nieuw)); - het bestuur van een afhankelijke onderneming is verplicht om – kort gezegd – (dreigende) financiële problemen bij de minister te melden (art. 29 Herzieningswet (nieuw)); - voor de wijziging van de statuten van een verbonden onderneming is goedkeuring van de minister vereist (art. 23 lid 2 Herzieningswet (nieuw)); - de toegelaten instelling is verplicht om verantwoording af te leggen over (de activiteiten van) de afhankelijke vennootschappen (art. 36a lid 4 Herzieningswet (nieuw)); Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot?

et moment dat de toegelaten instelling minderheidsaandeelhoudster wordt, markeert volgens de H regering immers een keerpunt in de mate van invloed die de toegelaten instelling op de onderneming heeft. De regering heeft voor het percentage van het aandelenbezit gekozen als manier om de grens tussen de afhankelijke en de overige verbonden ondernemingen te bepalen. 77 Memorie van toelichting, p. 21 78 Memorie van toelichting, p. 21 76

30


Toezicht heeft doorgaans betrekking op de naleving van het bepaalde bij

Tot slot vragen wij ons af of, los van de hiervoor geformuleerde bezwaren,

of krachtens enig wettelijk voorschrift . Wij constateren dat de

het onder direct toezicht stellen van afhankelijke ondernemingen

Herzieningswet (nieuw), met uitzondering van de verplichting om

ook overigens wel bijdraagt aan de noodzakelijke versterking van het

werkzaam te zijn op het gebied van de volkshuisvesting en de verplichting

(financiële) toezicht op toegelaten instellingen. De commissie Hoekstra

voor het bestuur om dreigende financiële problemen bij de minister te

heeft in haar rapport gewezen op de noodzaak van een eenduidig

melden, geen tot de afhankelijke ondernemingen gerichte voorschriften

toetsingskader en de noodzaak van een actievere vorm van toezicht.

bevat. Het is daarmee onduidelijk waar het toezicht op afhankelijke

Het uitbreiden van het toezicht tot afhankelijke ondernemingen, draagt

ondernemingen zich precies op richt.

niet zonder meer bij aan het ontwikkelen van een eenduidig toetsings-

79

kader of aan het ontwikkelen van een ander soort toezicht. Wij hadden Het ontbreken van tot de afhankelijke ondernemingen gerichte wettelijke

ons kunnen voorstellen dat juist aan deze beide aspecten nadere

voorschriften roept twijfels op over de mogelijkheid en het nut om

aandacht was besteed in plaats van (of in ieder geval naast) het uit-

afhankelijke ondernemingen onder toezicht te plaatsen en om interventie

breiden van het (bestaande) toezicht tot afhankelijke ondernemingen.

maatregelen te treffen. Voor de mogelijkheid om jegens een afhankelijke

Het CFV vraagt in zijn reactie ook uitvoerig aandacht voor de noodzaak

instelling gebruik te maken van algemene toezichtsbevoegdheden

om de inhoud en reikwijdte van het financiële en volkshuisvestelijk

of sancties op te leggen, is het ontbreken van tot de afhankelijke onder

toezicht in het wetsvoorstel vorm te geven, omdat goed toezicht zonder

Het uitbreiden van het

nemingen gerichte wettelijke voorschriften nog meer problematisch.

heldere toetsingskaders onuitvoerbaar is84.

toezicht tot afhankelijke ondernemingen, draagt niet

De in de Awb neergelegde algemene bevoegdheden van toezichthouders

zonder meer bij aan het

(bijvoorbeeld het vorderen van inlichtingen of het vorderen van inzage

ontwikkelen van een eenduidig

in bescheiden) kunnen uitsluitend worden uitgeoefend in het kader van

toetsingskader of aan het

het toezicht op de naleving van tot burgers of ondernemingen gerichte

ontwikkelen van een ander

wettelijke voorschriften81. Dat betekent dat het voor de toezichthouders

soort toezicht.

80

op grond van de Awb niet mogelijk is om (met uitzondering van de twee hiervoor genoemde specifieke wettelijke verplichtingen) toezicht uit te oefenen op de activiteiten van afhankelijke ondernemingen omdat – zoals gezegd – de Herzieningswet (nieuw) niet voorziet in tot de afhankelijke ondernemingen gerichte wettelijke voorschriften. Bovendien is het opleggen van bestuurlijke sancties slechts mogelijk indien er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift82. Het ontbreken van tot afhankelijke ondernemingen gerichte wettelijke voorschriften maakt het voor de minister in beginsel niet mogelijk om, anders dan de regering in de memorie van toelichting veronderstelt, aan een afhankelijke onderneming een last onder dwangsom op te leggen83. Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot?

Vergelijk artikel 5:11 van de Awb Artikel 5:14-5:19 Awb ABRvS 31 januari 2006, M en R 2007, 34 82 Artikel 5:1 jo. 5:2 jo. 5:4 Awb 83 Mogelijk behoudens eventuele overtredingen van de verplichting om op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en het niet voldoen aan een gegeven aanwijzing. 84 Reactie CFV d.d. 4 maart 2014, bijlage 2, p. 9 79

80 81

31


Verantwoording Dit rapport is opgesteld door Dennis van Tilborg en Eelkje van de Kuilen en is bedoeld om de branche te informeren over bepaalde aspecten uit de Novelle. De beschouwingen, stellingnames en conclusies in deze rapportage komen geheel voor rekening van AKD. Het rapport bevat geen juridisch advies. Er wordt geen garantie geboden omtrent de juistheid van de informatie in deze rapportage. Hoewel aan de inhoud van dit rapport grote zorg is besteed, aanvaardt AKD geen aansprakelijk heid voor de gevolgen van onvolledigheid of onjuistheden daarvan.

Mr. E.A. (Eelkje) van de Kuilen

Mr. D. (Dennis) van Tilborg

Advocaat

Advocaat en partner

Ondernemingsrecht, Insolventie

Overheid en Onderneming

& Procesrecht t +31 88 253 5977

t +31 88 253 5962

e [email protected]

e [email protected]


32


Orlyplein 10 1043 dp Amsterdam Bijster 1 4817 hx Breda Flight Forum 1 5657 da Eindhoven Wilhelminakade 1 3072 ap Rotterdam Louizalaan 240

AKD advocaten & notarissen

b-1050 Brussel

Korte lijnen, heldere taal en een efficiënte aanpak. Dat is het kenmerk van

t +31 88 253 5000

AKD advocaten & notarissen. Wij bieden met 200 advocaten en notarissen

f +31 88 253 5400

grote en middelgrote ondernemingen en organisaties advies en onder-

e [email protected]

steuning op vrijwel alle rechtsgebieden, vanuit werkelijke betrokkenheid voor onze cliënten, hun sector en hun omgeving. AKD heeft vestigingen in Amsterdam, Breda, Eindhoven, Rotterdam en Brussel.

akd.nl Terug naar inhoudsopgave

Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot? Auteurs: Eelkje van de Kuilen Dennis van Tilborg

Recommend Documents