Nová Evropská agenda pro migraci: vize skupiny ALDE
V posledních letech se opakovaně ukazuje, že azylový a migrační systém EU není nastaven tak, aby plnil svůj účel, a potřebuje zásadní přehodnocení. Velký počet migrantů, kteří umírají ve Středomoří, když se snaží dosáhnout břehů Evropy, zpochybňuje odhodlání Evropy hájit lidská práva a společně s rostoucím tlakem na naši východní hranici, který přichází z Ukrajiny a západního Balkánu, to vede mnoho občanů EU, povzbuzovaných populisty, k tomu, že vnímají migraci jako hrozbu. Stávající azylový systém je založen na dublinském nařízení, které vytváří výrazný tlak na členské státy, které leží na vnějších hranicích Společenství, neboť vyžaduje, aby se žádosti o azyl podávaly v zemi vstupu. Dublinský systém dále posílil nelegální migraci v rámci EU a situaci ještě zhoršují rozdílnosti ve zpracování žádostí o azyl mezi členskými státy způsobené tím, že právní předpisy EU v oblasti azylu nejsou řádně provedeny a povinnosti, které stanoví, respektovány. Nedostatky se netýkají jenom společného evropského azylového systému, ale také ekonomické migrace do EU, jež nejeví známky jednoduššího průběhu nebo lepší organizovanosti, a to i přes demografickou situaci a potřebu pracovní síly v evropském soukromém sektoru. Stávající byrokratické postupy pro vstup do členských států EU za účelem práce nevytvářejí z EU atraktivní destinaci pro kvalifikované pracovníky a možnosti legálního vstupu pro nekvalifikované pracovníky jsou velmi omezené, třebaže v některých částech EU je po nich poptávka. Bezcitní převaděči a obchodníci s lidmi vykořisťují tisíce lidí, kteří se snaží dostat do EU, přičemž většina z nich prchá před konfliktem a má právo na mezinárodní ochranu, a děje se tak bez odpovídající reakce z evropské strany. Stávající azylový a migrační systém EU tvoří směs opatření z doby před i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, která nejsou vždy řádně finančně dotována, nemají žádnou vnitřní soudržnost, chybí jim spravedlivý systém sdílení odpovědnosti a jsou skryta očím občanů. Vnější politiky EU a rozvojová spolupráce s třetími zeměmi se dostatečně nezaměřují na základní důvody migračních toků a nejsou propojeny s politikami EU v oblasti vnitřních věcí. Je třeba zajistit soudržný přístup založený na dlouhodobé vizi. Skupina ALDE je odhodlána zajistit, aby „evropský program pro migraci“ vycházel z evropského přístupu, který bude založený na solidaritě mezi členskými státy, plnícími svěřené úkoly.
1
V tomto kontextu skupina ALDE navrhuje vizi nového evropského programu pro migraci se hlavními čtyřmi složkami, který rozliší mezi lidmi, kteří v EU usilují o azyl, a těmi, kdo přicházejí z ekonomických důvodů: I.Centralizovaný společný evropský azylový systém: nahrazení dublinského systému novým centralizovaným systémem EU pro přerozdělování, který by přiděloval uprchlíky do členských států a byl koordinován posíleným Evropským podpůrným úřadem pro otázky azylu (EASO). Tento evropský přístup by podpořil sdílení odpovědnosti mezi členskými státy a zároveň zachoval integritu azylového systému; II.Nová evropská politika v oblasti ekonomické migrace: řešení demografických výzev a budoucích potřeb v oblasti pracovní imigrace rozšířením působnosti modré karty EU tak, aby se týkala jak kvalifikovaných, tak nekvalifikovaných pracovníků, a to s platností pro celou EU; III.Řešení nelegální migrace: omezení nedovoleného vstupu do EU prostřednictvím posílené agentury Frontex, která bude provádět pátrání a záchranu na moři, prostřednictvím vytvoření bezpečných a legálních možností vstupu pro uchazeče o azyl a řádných mechanismů návratu a zpětného přebírání; IV.Komplexní evropský přístup: propojení vnitřní a vnější politiky v oblasti azylu, nelegální migrace a ekonomické migrace.
Vize skupiny ALDE vychází ze tří základních prvků: 1.z nového centralizovaného systému zpracovávání žádostí o azyl a přerozdělování uprchlíků mezi členské státy, koordinovaného Evropským podpůrným úřadem pro otázky azylu (EASO); 2.inteligentní modré karty EU, která funguje jako celounijní pracovní povolení jak pro kvalifikované, tak pro nekvalifikované pracovníky; 3.rozšířeného mandátu a navýšeného rozpočtu agentury Frontex, aby mohla provádět záchranné operace na moři. Vedle těchto základních prvků navrhuje skupina ALDE řadu sekundárních opatření k jejich posílení, jakož i ke zlepšení stávajících pravidel. I. Centralizovaný společný EVROPSKÝ azylový SYSTÉM: EU a její členské státy mají mezinárodní závazky na ochranu těch, kdo se ucházejí o azyl, které byly poprvé stanoveny v Ženevské konvenci z roku 1951. Azylový systém je pouze pro lidi, kteří utíkají před válkou, vážnou újmou nebo pronásledováním.
2
Centralizovaný společný evropský azylový systém se musí opírat o přístup, který je jednak „společný“ pro všechny členské státy, jednak „evropský“ v tom smyslu, že jednotlivé členské státy nezůstanou na řešení problematických oblastí samy. Je jasné, že některá ze stávajících pravidel nefungují. „Dublinský“ systém rozdělování odpovědnosti vychází ze zásady, že žádosti o azyl by se měly podávat a zpracovávat v první zemi příjezdu, což vytváří mezi členskými státy nespravedlivé rozdělení. ALDE navrhuje jako základ silného společného evropského azylového systému nový centralizovaný evropský systém zpracovávání žádostí o azyl a rozdělování uprchlíků, který nahrazuje zásadu místa vstupu, z níž vychází dublinský systém. Jak jasně vyplývá ze Smlouvy, nový systém by nabídnul skutečně evropský přístup, neboť by azyl byl lidem udělován pro EU, a nikoli pro jednotlivý členský stát. Tento nový centralizovaný systém by byl organizován prostřednictvím posíleného úřadu EASO. Stejně jako v případě nového systému přidělování uprchlíků trvá skupina ALDE na tom, aby byl stávající regulační rámec, známý pod souhrnným označením společný evropský azylový systém, řádně uplatňován a aby byla využívána všechna opatření, která nabízí, čemuž tak v současnosti není. Skupina ALDE chce také umožnit žádosti o humanitární víza z uprchlických táborů ve třetích zemích. V zájmu zajištění centralizovaného společného evropského azylového systému skupina ALDE vyzývá: – k vytvoření evropské azylové politiky jako alternativy „dublinského“ systému, a to s novým dvoustupňovým režimem rozdělování uprchlíků. Členské státy nejprve poskytnou prostor pro uprchlíky dobrovolně a v druhé fázi, není-li k dispozici dostatek prostoru, by měl úřad EASO pracovat s vnitrostátními azylovými orgány a uprchlíky mezi členské státy rozdělit. K určení toho, kolik míst má který členský stát nabídnout, by se měl používat povinný populační klíč, vycházející jak z kvantitativních (HDP a počet obyvatel členského státu), tak z kvalitativních dat (jazyk a kulturní a rodinné vazby uprchlíka); – k rozšíření mandátu úřadu EASO, aby tak tato agentura mohla zpracovávat žádosti o azyl EU podle nového systému rozdělování; úřad EASO by měl mít v každém členském státě zastoupení s mandátem zpracovávat azylové žádosti a plně členské státy podporovat, jak finančně, tak technicky, při zpracovávání žádostí o azyl a v jejich přímém kontaktu s uchazeči o azyl, aby s nimi bylo zacházeno důstojně; navýšit finanční prostředky pro úřad EASO (rozpočet pro rok 2014: méně než 16 milionů EUR); – k zavedení legálních a bezpečných cest pro uchazeče o azyl v EU, a to cestou vydávání humanitárních víz na velvyslanectvích a konzulárních úřadech EU; humanitární víza by umožňovala dočasný vstup do EU, aby tak mohly být žádosti o azyl v EU bezpečně zpracovány; členské státy by měly používat stávající právní předpisy, jako je článek 25 vízového kodexu a článek 5 Schengenského hraničního kodexu, které umožňují udílet uchazečům o azyl humanitární víza; – k evropskému přístupu ve věci přesidlování osob vyžadujících ochranu a zavedení povinných programů přesídlení na úrovni EU v případě významného přílivu uprchlíků, např. ze Sýrie či Iráku; – k posílení integračních strategií pro uchazeče o azyl na vnitrostátní, regionální a místní úrovni a současnému prozkoumání osvědčených postupů za účelem zjištění, kde se integrace podařila a kde selhala;
3
– Komisi, aby přezkoumala směrnici z roku 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a aby zejména navrhla objektivní kritéria pro definici „hromadného přílivu“, neboť to, že kritéria neexistují, dosud nedovolovalo tuto směrnici použít; – Komisi, aby vypracovala konkrétní definici „vymezeného území pohybu“ ve smyslu směrnice 2013/33 (směrnice o přijímání), aby se zamezilo tomu, že se pohyb žadatele omezí na malé území některého města; – k ukončení zadržování a zbytečných převozů nezletilých, neboť prvořadým zájmem by měl v souladu s rozsudkem Soudního dvora C-648/11 vždy být nejvlastnější zájem dítěte a k prosazení právních ustanovení zajišťujících účinné právní a/nebo institucionální zastoupení nezletilých osob bez doprovodu žádajících o mezinárodní ochranu; – Komisi, aby zahajovala řízení o nesplnění povinnosti a zaváděla sankce v případech, kdy členské státy acquis v oblasti azylu řádně neprovádějí. II. Nová evropská politika v oblasti ekonomické migrace: Komplexní politika EU v oblasti migrace pracovních sil s cílem zatraktivnit EU jakožto destinaci pro zahraniční pracovníky, a to jak kvalifikované, tak nekvalifikované, aby byly zohledněny demografické výzvy, jako je stárnutí obyvatelstva v EU, a omezena šedá ekonomika. Požadavky pro vstup a pravidla volného pohybu by měly být důkladné, avšak nikoli zatěžující a přehnaně byrokratické, mají-li se skutečně používat, a měly by zabránit tomu, aby byli migranti nuceni se uchýlit k využití protiprávních cest. Žádný krok EU k nalákání pracovníků z cizích zemí by neměl být na úkor rozvoje dalších zemí kvůli tomu, že by způsobil odliv mozků do EU. Skupina ALDE navrhuje, aby jádrem nové evropské politiky v oblasti ekonomické migrace byla rozsáhlá revize modré karty EU, aby ji mohli získat jak kvalifikovaní, tak nekvalifikovaní pracovníci, a to na základě objektivních kritérií, při jejichž splnění se modrá karta vydá. Nová inteligentní modrá karta EU musí být realistickým ekvivalentem zelené karty USA, aby přitahovala inovace a inovativní podniky a zjednodušovala situaci začínajícím podnikům při zaměstnávání pracovníků ze zemí mimo EU. Aby se rozvinula nová evropská politika v oblasti ekonomické migrace, skupina ALDE vyzývá: – k vytvoření nové inteligentní modré karty EU za pomoci přezkumu stávající směrnice o modré kartě tak, aby byla rozšířena její působnost a vytvořeno celounijní pracovní povolení jak pro kvalifikované, tak pro nekvalifikované pracovníky, které by s sebou neslo omezenou míru byrokracie, a přilákalo tak migrující pracovníky, které potřebujeme, a tito pracovníci by byli rozdělováni tak, aby byla zohledněna poptávka v jednotlivých odvětvích v každém členském státě; – ke spuštění informační kampaně, která bude migranty informovat o legálních způsobech vstupu do Evropy a o rizicích nelegální migrace; tato kampaň by měla vycházet z poučení získaného z činnosti centra „CIGEM“ (Centre d'information et de gestion des migrations) na Mali a jít ještě nad jeho rámec, mj. využitím sociálních médií; – k přijetí revidovaných návrhů vízových pravidel EU tak, aby byl usnadněn pohyb osob cestujících za obchodem, turistů, studentů, výzkumných pracovníků a dalších, a to v zájmu podpory hospodářského růstu v Evropě, včetně harmonizovaných postupů pro podávání žádostí o jednotné vízum a víza jednotlivých členských států EU; 4
– k aktivnímu boji proti stereotypům spojeným s migrací s pomocí faktů v kontextu veřejné diskuse; – k tomu, aby ti, kdo již v členském státě bydlí a najdou práci, mohli snadněji přejít z postavení neúspěšného žadatele o azyl do postavení migrujícího pracovníka. III. Řešení nelegální migrace: Máme-li omezené zdroje, pak čím přísnější jsme k nelegálním migrantům, tím štědřejší můžeme být k uprchlíkům. Nedovolený vstup do EU bude méně atraktivní, budou-li existovat bezpečné a legální možnosti vstupu pro uchazeče o azyl a řádné mechanismy návratu a zpětného přebírání pro nelegální migranty. Bezpečné a legální cesty do EU pro ty, kteří žádají o mezinárodní ochranu, jsou nejúčinnějším způsobem, jak bojovat proti převaděčům a takřka každodenním tragédiím ve Středomoří. Dokud však budou lidé riskovat životy, aby se do EU dostali po moři, musí probíhat odpovídající záchranné operace. Smlouva ponechává pátrání a záchranné operace na moři ve vnitrostátní působnosti a nynější financování agentury Frontex je pouze dobrovolné, což na některých členských státech ponechává nadměrnou zátěž. Jelikož vnější hranice členských států jsou hranicemi EU, je nutný evropský přístup. V zájmu ochrany schengenského prostoru jsou nutná společná opatření, aby se ztráty na životech a nedovolené přistěhovalectví zastavily. Důvěru mezi členskými státy narušují jednostranné kroky jako v případě Dánska, když znovuzavedlo hraniční kontroly, nebo kvůli návrhům na zavedení hraničních kontrol mezi Francií a Itálií v souvislosti s bojem proti terorismu v návaznosti na arabské jaro. V zájmu řešení nelegální migrace skupina ALDE vyzývá: – k provedení přezkumu nařízení o agentuře Frontex s cílem zajistit povinné příspěvky všech členských států na činnosti agentury a podstatně navýšit její rozpočet; „komunitarizaci“ pravomocí k pátrání a provádění záchranných operací na moři, aby se tak Triton stal plnohodnotnou evropskou vyhledávací a záchrannou operací, podobně jako Mare Nostrum; – ke zřízení evropského systému pohraniční stráže, který bude zahrnovat společný výcvik týkající se mj. právních předpisů v oblasti mezinárodní a unijní ochrany a základních práv. Tím by se automaticky posílila spolupráce a solidarita mezi členskými státy; – k přezkumu „směrnice o navracení“, aby byla využívána řádně a obsahovala záruky na ochranu práv migrantů, jako je zvýšení minimálních norem pro podmínky zajištění a zaručení toho, že s obětmi obchodování s lidmi, zejména ženami a dětmi, nebylo zacházeno jako se zločinci; – k posílení informování občanů třetích zemí o realitě nelegální migrace prostřednictvím proškolení lidí, kteří do EU vstoupili jako nelegální migranti, aby se stali „velvyslanci migrace“ a informovali o svých zkušenostech obyvatele země svého původu; – k lepší výměně informací mezi členskými státy prostřednictvím Schengenského informačního systému a k odmítnutí jakéhokoli oslabování schengenských pravidel v souvislosti s bojem proti terorismu; – k tomu, aby Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti, pokud jakýkoli členský stát v rozporu s schengenskými pravidly znovu zavede kontroly na vnitřních hranicích. IV. Komplexní evropský přístup:
5
Evropská unie musí dále vypracovat komplexní řešení příčin humanitární a uprchlické krize na svých hranicích: nastavit politiku rozvojové spolupráce i společnou zahraniční a bezpečnostní politiku tak, aby podporovaly mír a bezpečnost, čelily ozbrojeným konfliktům, předcházely zhroucení státních struktur, dovedly řešit následky humanitárních katastrof a pomáhaly lidem vymanit se z chudoby. V zájmu zajištění komplexního evropského přístupu k migraci skupina ALDE vyzývá: – EU, aby spolupracovala s partnery ve východním a jižním sousedství na posílení řízení migrace, přičemž je třeba více se zaměřit na ochranu lidských práv a investovat do ní; EU zároveň nesmí přenášet své vlastní povinnosti v oblasti azylu na sousední země; – k masivnímu posílení humanitární pomoci zemím, které poskytují útočiště lidem vysídleným v důsledku války (což je v současnosti případ např. Libanonu, Jordánska a Turecka), jakož i k finanční pomoci pro účely řízení migrace, ovšem za podmínky ochrany lidských práv; – k přehodnocení rozvojové pomoci EU zemím původu ekonomické migrace, aby tato pomoc přispívala k vytváření podmínek, za nichž lidé budou zůstávat a budovat svou existenci ve svých domovských zemích (klíčová je např. ochrana soukromého vlastnictví); – k tomu, aby byla zvýšena schopnost EU vyslat civilní a vojenské mise, jak stanoví Smlouva (článek 43 SEU), aby bylo možno pomoci zemím v sousedství EU prostřednictvím sil rychlé reakce za účelem předcházení konfliktům, udržování míru, humanitární intervence a hraniční kontroly; – k politickému dialogu v souvislosti s migrační politikou mezi EU, zeměmi původu migrantů do EU a tranzitními zeměmi, aby došlo k podpoře stabilních režimů v boji proti organizovanému zločinu a převaděčům.
6
