Discussietekst.
Nota inzake de kritiek op ontwikkelingssamenwerking, dead aid, en aid for trade Inleiding Ontwikkelingsdeskundigen korten de term “ontwikkelingssamenwerking” graag gemakshalve af met de letters OS. Wat hierna volgt is een zoektocht naar wat een aantal auteurs te zeggen hebben over noodzaak en grenzen, nut en onnut van OS. De literatuur hierover is vrij uitgebreid. Het gaat om een kwestie die niet alleen de geesten bezig houdt van auteurs en analisten, maar eigenlijk van belang is voor al wie met armoede in de derde wereld begaan is. Het debat wordt ook breed gevoerd in de pers, de publieke opinie en op politiek vlak en heeft implicaties voor de manier waarop verder beleid over ontwikkelingssamenwerking gevoerd wordt.
Deze nota is een relaas van persoonlijke verkenningen van een klein deel van de ontwikkelingsliteratuur, niet een bespreking van de zeer omvangrijke literatuur inzake het nut van en de kritiek op OS. Ook gaat het hierna nogal specifiek over Afrika ten Zuiden van de Sahara en niet zozeer over andere delen van de ontwikkelingswereld. De nota begint met een probleemstelling, gevolgd door een aantal punten van kritiek, zoals geformuleerd in de literatuur. Verschillende gezichtshoeken worden verkend en de nota sluit af met een aantal vragen over de wijze waarop NEDWORC de kritiek kan opvangen in een eigen strategie.
Discussienota Karel van Hoestenberghe januari 2010
1 / 10
Vereniging NEDWORC www.nedworc.org
Waar gaat het over?
Het kernprobleem is de diepe armoede, vooral in Afrika. Een groot aantal acties van solidariteit en “samenwerking voor ontwikkeling” wordt sinds decennia vanuit de rijke wereld op touw gezet vanuit de overtuiging dat grote delen van de bevolking in de arme landen daar hulp nodig hebben. Veel te veel mensen, vooral in de minst ontwikkelde landen, hebben niet genoeg te eten, kunnen hun kinderen niet behoorlijk naar school laten gaan, bereiken geen dokter als ze ziek zijn, zien geen licht branden in de donkere tunnel waarin ze leven. De reden hiervoor is de combinatie van ontoereikend menselijk kapitaal, ontbrekend sparen en investeren, zwakke infrastructuur, onvoldoende ondernemerschap en werkgelegenheid, en een tekort aan goed bestuur.
Daarom schieten rijke landen - en in hun kielzog een zeer groot aantal instellingen met heel veel OS geld en deskundigheid - te hulp, en pogen daarmee bijdragen te leveren om een groene revolutie in de Afrikaanse landbouw te bewerkstelligen, de economie en handel op gang te krijgen, instellingen voor onderwijs en gezondheidszorg op te bouwen of te verbeteren, en goed bestuur te bevorderen. Dat gebeurt niet alleen met financieringen en giften, ook met kennisbijdragen via “capaciteitsontwikkeling”. Onder deze algemene term gaan vele vormen van opleiding, training en verbetering van menselijk kapitaal schuil.
Talloze projecten in allerlei soorten en maten worden voortdurend op touw gezet onder de noemer van OS. Door grootscheepse strategische inspanningen, onder toezicht van de Wereldbank (land per land geformuleerd in “Poverty Reduction Strategy Papers”) wordt geprobeerd al die acties van allerlei kanten - supra- nationaal, landelijk, door private instellingen, door NGO’s, en ook door particulieren - te coördineren Er worden millenniumdoelen gesteld om de armoede te verminderen waarbij de Verenigde Naties oproepen voor meer OS en wereldwijde donorinspanningen. Professor Sachs van Harvard stelt dat, als de mensheid dat maar wil - en vooral meer wil geven -, de armoede binnen ongeveer 20 jaar verleden tijd kan zijn.
Discussienota
Karel van Hoestenberghe december 2009
2 / 10
Vereniging NEDWORC
www.nedworc.org
De kritiek
Maar de stroom van kritiek zwelt ondertussen wel aan. De kernvraag van de kritiek is: werkt dit soort acties van rijke landen en goed menende instellingen eigenlijk wel? Hoe goed en hoe slecht functioneert deze massale stroom van hulpgelden en - diensten? Het debat is al heel lang aan de gang en de kritiek is niet mals. In 1989 verscheen “Lords of Poverty” van Graham Hancock. Dit boek is een poging om op frontale wijze met de wereld van de OS - en met de Wereldbank in de eerste plaats - af te rekenen. Het boek werd meer dan 12 keren herdrukt en vangt aan met een bijtend gedicht waarin de “development set” op een lijn geplaatst wordt met de “jet set”: The development set is bright and noble Our thoughts are deep and our vision global Although we move with the better classes Our thoughts are always with the masses.
1
Zijn kritiek is hard geformuleerd: “…We thus have a situation in which aid agencies talk to aid agencies, governments talk to other governments and the aid agencies talk among themselves. If this is development then it is nothing more than a transaction between democrats and autocrats…The real principals, the tax payers in the wealthy countries and the poor in the South are treated as they are somewhat incidental in the main event”2 De steen was daarmee gegooid in de kikkerpoel. Hancock ’s betoog was echter van journalistieke aard. Het was eerder een uitgebreid en agressief pamflet, het rammelde nogal en werd niet echt ernstig genomen, noch in wetenschappelijke, noch in politieke kringen.
Een veel grondiger betoog, geschreven door iemand die van binnen uit gedurende 25 jaar in hulporganisaties van de Verenigde Naties heeft gewerkt, is “Aid and Influence: Do
1 2
Vermeld in Hancock, het gedicht is van Coggins Hancock pag 67
Discussienota
Karel van Hoestenberghe december 2009
3 / 10
Vereniging NEDWORC
www.nedworc.org
donors help or hinder? ’’ door Stephen Browne. In dit boek wordt ernstig nagedacht over een reeks problemen die OS met zich brengt. Browne vat die als volgt samen3: 1. Most aid is administered by many large bureaucracies, each with procedures of their own, 2. Supply is excessive and duplicative, 3. Recipient countries are chosen according to the instincts of Northern politicians and donor self-interests’, 4. The content and terms of aid are strongly influenced by the needs and interests of the suppliers rather than the recipients, 5. The rules of engagement are stacked in favor of the providers, whether in global governance, creditor-debtor relations or trade practices, 6. The current aid system encourages leakages and corruption.
Het debat werd ondertussen ook deskundig uitgediept in vakbladen, en vervolgens in een reeks publicaties van bekende economen. Twee bekende recente boeken zijn “The white man ’s burden”, en “Reinventing foreign aid”, allebei van de Amerikaanse hoogleraar Easterly. Zijn argumenten handelen vooral over de nadelige effecten verbonden aan “te veel” OS. Enkele voorbeelden van zijn argumenten: Te veel fragmentatie door donors die arme landen overspoelen met voorstellen, rapporten, evaluaties waar lokale mensen niet tegen opgewassen zijn. Te veel donor geld zodat de wisselkoers verstoord wordt in een soort “dutch disease” effect, gelijkaardig aan wat ooit in Nederland gebeurde naar aanleiding van de gasbel in Groningen. Te veel donorinvloed op de lokale politiek zodat politieke leiders in arme landen soms liever omzien naar donors dan naar de eigen bevolking; als dat gebeurt, dan is dat niet goed voor de democratie. Anders gezegd: die aandacht voor donors en donorgelden strookt niet met de principes van dezelfde donors over goed bestuur en democratie. Easterly pleit voor de “searchers”,
3
Browne pag 136 en volgende
Discussienota
Karel van Hoestenberghe december 2009
4 / 10
Vereniging NEDWORC
www.nedworc.org
zoekers die voorzichtig en geduldig kleine inspanningen leveren, en verwijt de “planners” dat hun doelstellingen en pleidooien voor nog meer ontwikkelingsgeld neerkomen op waanideeën over een wereld zonder armoede.
Moyo en China
Heel recent klinken ook nieuwe geluiden, vanuit ontwikkelingslanden zelf. Moyo, een Zambiaanse econome, schrijft het boek “Dead Aid”. Daarin vergelijkt de auteur het hele donorgebeuren met een dode mus. Haar boek is meer dan een pamflet, het is ook een helder pleidooi dat, zeker in Afrika, aanslaat. Volgens haar is er niet alleen “te veel” OS, er is meer aan de hand. Die OS werkt niet, ook al reizen ministers en consultants voortdurend rond om allerlei inspanningen op touw te zetten in het kader van millennium doelstellingen en fraaie plannen met “logische kaders”. Moyo gaat verder dan Easterly, maar beiden pleiten voor een terugkeer naar gewone bedrijfseconomie: bedrijven en kredieten - en niet alleen microkredieten - moeten de plaats innemen van hulporganisaties en donorgelden. Weg met de afhankelijk makende verstikkende hulpcircuits.
So there we have it: sixty years, over US$ 1 trillion of African aid, and not much good to show for it. Were aid simply innocuous –just not doing what it claimed it would do - this book would not have been written. The problem is that aid is not benign – it is malignant. No longer part of the problem, aid is the problem.4
Haar betoog gaat verder: laten we zaken doen, Afrika is potentieel rijk genoeg aan mensen en middelen, aan bodemschatten en aan vruchtbare landbouwgrond. Een hoofdstuk van haar boek gaat over China en begint als volgt: “The Chinese are our friends”. Inderdaad, China heeft de boodschap heel goed begrepen. China laat op allerlei wijze, met name in de armste landen van Afrika, horen en zien dat er inderdaad zaken te doen zijn, vele, en grote.
4
Moyo pag 47
Discussienota
Karel van Hoestenberghe december 2009
5 / 10
Vereniging NEDWORC
www.nedworc.org
Een kleine anekdote ter illustratie: onlangs discuteerden de afgevaardigden van Wereldbank, Europese Unie en bilaterale donors op een conferentie in Tanzania over “Aid for Trade” onder elkaar uitgebreid over methoden en technieken om deze nieuwe soort hulp te kanaliseren. De Chinese afgevaardigde nam onverwachts, in de namiddagsessie, vanuit de zaal, het woord. “Afrikaanse vrienden, laten we zaken doen”, zei hij. Over hulp sprak hij met geen woord en een groet aan Wereldbank en EU zat er niet in. Hij kreeg een groot en spontaan applaus met name van alle Afrikaanse deelnemers. Collier gaat in “The bottom billion” ook in op de rol van OS in het hoofdstuk “Aid to the rescue?”. Zijn betoog is genuanceerd: hulp is soms nuttig, maar zeker niet altijd. “Aid is not very effective in inducing a turnaround in a failed state, you have to wait for a political opportunity. When it arises, poor in technical assistance to help implement reform. Then, after a few years, start pooring in the money for the government to spend” 5 OS mag er wel zijn, maar met mate en fasering is nodig, zoals bijvoorbeeld: eerst een politieke kans op veranderingen afwachten, dan technische bijstand leveren, en pas daarna kan budget support slagen.
Wat gebeurt er met de kritiek?
De kritiek heeft veel en veelsoortige reacties teweeg gebracht. OS in het algemeen en de talloze projecten en programma ’s in het bijzonder worden sinds jaren van alle kanten stevig onderzocht. Alle donors hebben tegenwoordig hun eigen evaluatiediensten (en dat verhoogt de kostprijs van hulp). Op alle grote universiteiten worden onderzoeks –en leeropdrachten inzake OS geïnstalleerd. In Parijs is door de verzamelde donors een soort handvest voor fatsoenlijke OS opgesteld. Deze welbekende “Declaratie” legt de nadruk op de noodzakelijke participatie van de ontvangers van hulp en andere principes van goed OS bestuur.
5
Collier page 116
Discussienota
Karel van Hoestenberghe december 2009
6 / 10
Vereniging NEDWORC
www.nedworc.org
In Nederland is een commissie ” Development policy review network” (DPRN) opgericht waarbij naar de grondslagen van goed bestuur inzake OS wordt gekeken. Een nieuwe “hulp-architectuur” is in de maak. Misschien moet OS opgaan in een breder verband van internationale samenwerking? Vermits de zorg voor de opwarming van de planeet en de beheersing van wereldwijde conflicten, terrorisme en migratie zo sterk naar voren komen lijkt het er inderdaad op dat OS wel zal moeten opgaan in een breder verband.
Er heerst een gevoel van crisis in de sector; misschien gaat het om een variant van de “creative destruction” die typisch is voor economische en technische vernieuwingen, en daar zit dus ook afbraak aan vast. Anders gezegd: hoe kan vermeden worden dat de traditionele OS gaat gelijken op het postbedrijf dat steeds weer en steeds meer achter loopt op internet?
De publieke opinie en de politiek in Europa eisen dat arme landen, om in aanmerking te komen voor massale OS en nieuwe toezeggingen, goed bestuur manifesteren en democratie invoeren zodat donor gelden nuttig en doelmatig besteed worden. De ontwikkelingssamenwerking slaat daarom - in het kader van de globalisering en de daarop volgende recente mondiale economische crisis –een nieuwe weg in. Die nieuwe weg betekent dat investeringen worden aangemoedigd, werkgelegenheid moet toenemen door toegang voor markten te openen, en dat inspanningen voor infrastructuur en energie volop aan de orde zijn. De globale noemer van deze nieuwe richting is Aid for Trade, in het jargon afgekort als A4T, stevig gesponsord door vooral de grote OS-instellingen.
Wat is de feedback? Hoe kijken de arme landen naar die verschuivingen en naar de “policy makers” in de rijke landen die het in grote lijnen wel eens zijn met de noodzaak en het nut van ontwikkelingshulp – maar dan wel mits een aantal vernieuwingen, verbredingen en aanpassingen?
Discussienota
Karel van Hoestenberghe december 2009
7 / 10
Vereniging NEDWORC
www.nedworc.org
Naar mijn inschatting zien vele goed opgeleide Afrikanen graag dat de historische banden behouden blijven. Ze waarderen de bereidheid om hoe dan ook steeds weer “te helpen” op allerlei gebieden, en zien dat die gedreven is door een mix van ongemak over het verleden, de westerse drang om iets te doen nu, en het geo-politieke belang voor de toekomst. Tegelijk vermoed ik dat zij vraagtekens zetten bij de redenen achter die bereidheid en merken dat eigenbelang, en niet op een transparante manier, al te vaak meespeelt. Daarom wenden velen hun blik af, zoals Moyo, en kijken in de richting van China, India en Brazilië.
Anderzijds doen hun eigen politieke leiders hard hun best om te zorgen dat de stroom Europese en andere donorgelden - vanuit eender welk loket - vooralsnog niet opdroogt. De mus is voor hen namelijk helemaal geen dode mus, voor hen legt die gouden eieren ook al is A4T nu de nieuwe vlag om de dezelfde lading te dekken. Vooralsnog zijn de beleidsmakers in de Wereldbank, de EU en de meeste bilateralen daarom bereid om de budgetten te behouden of niet al te veel te snoeien. Dus blijft er vooralsnog ook ´werk´ voor de OS/IS sector, want continue geldstromen vragen om goed geformuleerde beleidsrapporten, gedocumenteerde follow-up verslagen, grondige evaluaties, veel training en “capacity building”.
Toch kijkt de wereld van de OS ongerust om zich heen, want er klopt iets niet, er zijn veranderingen op til, welke kant moet het op?
Enkele persoonlijke notities en suggesties
Tot slot van deze nota over kritiek in de literatuur en de daarmee verband houdende veranderingen in OS een aantal vragen, bedoeld om van nut te zijn voor het bespreken van de strategie en verdere vormgeving van activiteiten in NEDWORC.
1. Wellicht is noodhulp een bijzondere, aparte, niet te verwaarlozen categorie die altijd van belang blijft. Het lijkt nogal evident dat noodhulp bij rampen, hongersnood en oorlogen en ook de hulp bij conflictoplossingen absolute prioriteiten zijn en blijven. Dat Discussienota
Karel van Hoestenberghe december 2009
8 / 10
Vereniging NEDWORC
www.nedworc.org
wordt eigenlijk niet betwist in de literatuur ook al gaan stemmen op in verband met problemen in de noodhulp. NEDWORC kan hier bijdragen; hoe kan dit verder gestructureerd worden?
2. Wat betreft het objectief van een wereld zonder armoede en het handvest van de millennium doelstellingen is het zeer de vraag of de armoede uit te bannen is in de ontwikkelingslanden binnen een jaar of 20. Is dat niet een illusie, wijzen de tussentijdse resultaten niet in een heel andere richting? Vandaar de vraag: hoe kan de dynamiek van de millennium doelstellingen en de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid daarvoor nuttig blijven voor NEDWORC en het werk dat NEDWORC leden leveren?
3. In het kader van de evolutie van OS naar IS en de nieuwe hulparchitectuur is er belangrijk werk aan de winkel in Europa en Nederland qua migratiepolitiek, landbouwpolitiek en klimaatveranderingen. Dit zijn beleidsdomeinen waarbij ontwikkelingslanden rechtstreekse en grote belangen hebben en voor een groot deel slechts kunnen afwachten wat de rijke landen gaan beslissen. Hoe kijken wij tegen de nieuwe hulparchitectuur aan? Kunnen wij als NEDWORC een spreekbuis zijn in eigen land om de belangen van ontwikkelingslanden beter aan bod te laten komen bij beleidsbeslissingen in Den Haag of Brussel?
4. De opkomst van het bedrijfsleven (via onder meer fair trade) en de banken (via onder meer micro-krediet) passen in het breder kader van de evolutie van OS naar IS en ook van A4T. Er is dus veel werk aan de winkel in termen van nieuwe vakkennis voor ontwikkelingsdeskundigen. Hoe wordt de nieuwe aanpak van IS/OS vertaald naar opleiding en professionalisering? Kan NEDWORC zulke opleidingen begeleiden of zelfs centraal stellen? 5. Ten slotte ook een vraag in verband met de “schuldkwestie” en de historische dimensie van ontwikkelingssamenwerking. Bij het vooruitblikken naar hoe OS/IS eruit zal zien meen ik dat het ook goed is de voorgeschiedenis ervan niet te vergeten. “Alles gaat voorbij, behalve het verleden” (Luc Huyse). Men mag dan wel willen dat bladzijden Discussienota
Karel van Hoestenberghe december 2009
9 / 10
Vereniging NEDWORC
www.nedworc.org
in de geschiedenis zijn omgedraaid, maar dat zijn ze niet; historische trauma ’s zijn vatbaar voor transmissie over generaties heen. Is dit iets voor NEDWORC?
Tot slot
De kritiek op OS ernstig nemen betekent volgens mij dat we een aantal moeilijke kwesties verder zorgvuldig moeten blijven onderzoeken en aanpakken in het kader van het bestuur van NEDWORC en de daarvoor ingestelde werkgroepen. Professionalisering van de OS – met name ook in en door de werkgroepen - is meer dan ooit noodzakelijk.
Mij lijkt het zinvol om waar mogelijk bescheiden bijdragen te leveren aan een groter geheel waarvan we deel uitmaken - en toch ook weer buiten staan, omdat wij van buiten komen, wij zijn te gast. Wat wij kunnen doen is geduldig en voorzichtig en deskundig mee zoeken aan deeloplossingen inzake landbouw of werkverschaffing of onderwijs of gezondheidszorg of goed bestuur voor hun mensen, in hun land, hun streek. En zo goed als mogelijk die mensen steunen ter plaatse die oprecht begaan zijn om hun medemensen, om hun toekomst, in hun land.
Karel van Hoestenberghe Met dank aan Laurine ter Keurst voor commentaar en bijdragen
December 2009
Discussienota
Karel van Hoestenberghe december 2009
10 / 10
Vereniging NEDWORC
www.nedworc.org
