Nota aan B&W Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling
Van
Nummer
de directeur Onderwerp
Enschede
Haalbaarheidsstudie Maatschappelijke Ondersteuning
16 november 2010
Voorstel 1. Op basis van de resultaten van het haalbaarheidsonderzoek concluderen dat het realiseren van meer gemeentelijke frontlijnsturing haalbaar is; 2. De wethouder Wijkontwikkeling, Sport, Zorg en Welzijn aan te wijzen als bestuurlijk opdrachtgever voor de vorming van de teams frontlijners (wijkcoaches), in samenwerking met de wethouder Talent- en Stedelijke ontwikkeling en de wethouder Werk en Inkomen; 3. De programmadirecteur Wijkontwikkeling, Zorg en Welzijn (WZW) in afstemming met de programmadirecteuren Economie & Werk (E&W) en Opgroeien & Ontwikkelen (O&O) en de manager veiligheid, aan te wijzen als ambtelijk opdrachtgever; 4. De programmadirecteur WZW opdracht te geven voor 1 april 2011 een implementatieplan en een projectbegroting voor de vorming van teams, dekkend voor de hele stad, voor te leggen aan het college;
Overwegingen Aanleiding In mei heeft uw college gesproken, aan de hand van de notitie ‘Terug naar de eenvoud’ over innovatie van maatschappelijke ondersteuning. De innovatie van de zorgstructuur in Enschede wordt, zoals aangegeven in de notitie Terug naar de eenvoud, gevonden in een systeem met meer frontlijnsturing. Eén integraal plan per huishouden met zoveel mogelijk de inzet van één professional/regievoerder die namens het totaal aan instanties werkt aan de zelfredzaamheid van het huishouden en met hen aan het oplossen van de problemen. Dit heeft geleid tot de opdracht een haalbaarheidsstudie uit te voeren naar de stadsbrede invoering van gemeentelijke frontlijnsturing met handelingsruimte voor breed bevoegde professionals. Probleemstelling De onderliggende probleemstelling is dat de dienst- en hulpverlening aan mensen die (nog) niet in staat zijn regie te nemen om de meervoudige problemen die ze hebben op te lossen of beheersbaar te maken, versnipperd is en er een (te) groot aantal hulpverleners verantwoordelijk is voor hulp. Het niet of in onvoldoende mate op elkaar afgestemd zijn van hulp en werkprocessen betekent dat er meer tijd en dus kosten gemoeid gaan met de hulpverlening. De investeringen in de hulp leiden tot te weinig maatschappelijk resultaat; teveel mensen staan langs de zijlijn. Een stap op de participatieladder zou voor iedereen mogelijk moeten zijn; meedoen telt. Het doorbreken van het sociaal isolement kan zo’n stap zijn, meer sociale contacten buitenshuis, deelname aan georganiseerde activiteiten een volgende, maar ook een stap naar werk zal voor een deel van de doelgroep mogelijk zijn. In het algemeen gaat het om het verbeteren van het welzijnsniveau en de gezondheid van mensen. Juist door dicht bij mensen te staan heb je daar meer zicht op en handvatten voor. Innovatie van de huidige zorgstructuur is eveneens noodzakelijk om voorbereid te zijn op een aantal majeure veranderingen. • Er komt één financieringssysteem voor preventief beleid, vrijwillige provinciale jeugdzorg, jeugd licht verstandelijk gehandicapten (j-LVG) en Jeugd Geestelijke Gezondheidszorg (j-GGZ). • De functies dagbesteding en begeleiding worden overgeheveld vanuit de AWBZ naar de Wet Maatschappelijke ondersteuning (WMO). - 1 van 5 -
•
Er komt één regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt. De huidige Wet werk en bijstand (WWB), Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) en Wet sociale werkvoorziening (WSW) worden omgevormd en de budgetten worden samengevoegd. Al deze veranderingen gaan gepaard met forse bezuinigingen en efficiencykortingen. Onderzoeksvragen In de haalbaarheidsstudie naar een organisatorisch model voor meer frontlijnsturing wordt antwoord gegeven op de volgende onderdelen: De omvang en kenmerken van de beoogde doelgroep: de gevolgen voor uitvoeringsonderdelen binnen de gemeente en voor gesubsidieerde instellingen; de wijze van financiering, kosten en baten. Werkwijze Om deze vragen te beantwoorden zijn er gesprekken gevoerd met de partners en gemeentelijke beleidsadviseurs. Zij hebben ons ook voorzien van tal van rapporten en studies. Een weerslag van die informatie vindt u bijgevoegd in twee aparte verslagen. Naast deze gesprekken en informatie zijn de huidige ervaringen met de wijkzorgteams en de wijkcoaches input geweest. In deze notitie wordt volstaan met een concluderend antwoord op hiervoor gestelde vragen. 1. Omvang en kenmerken van de doelgroep Uw college heeft uitgesproken blijvend energie te willen steken in de groep inwoners met een langere afstand tot de arbeidsmarkt. Dit zijn inwoners die te maken hebben met hardnekkige problemen en patronen van jaren. De aanpak van frontlijners is met name gericht op die doelgroep. In Enschede zijn in totaal 85.8551 huishoudens. In naar schatting 3%2, bijna 2600, van deze huishoudens is er sprake van verminderde zelfredzaamheid en zijn er meervoudige problemen. Vaak is er sprake van een domino-effect waarbij de complexiteit veroorzaakt wordt door een opeenstapeling van problemen. Van deze groep, ontvangt een groot deel een uitkering van de gemeente, te weten 1980 huishoudens. Relatief gezien is in deze huishoudens een groter deel van de kinderen laag opgeleid en zijn er grotere risico’s op schooluitval. Veelal mist structuur, is de participatie beperkt en is er vaker sprake van schulden en zijn er problemen in de vorm van een verslaving, psychische problemen of een verstandelijke beperking. De huishoudens bevinden zich veelal in een maatschappelijk isolement. Een belangrijk kenmerk voor hulp aan deze huishoudens is dat het nodig is om outreachend te werken. Niet alleen sluit dat meer aan bij de leefwijze van deze mensen maar men krijgt ook een vollediger beeld van de problemen. De doelgroep voor frontlijnsturing wordt gevormd door deze 2600 huishoudens waarin sprake is van onvoldoende zelfredzaamheid en meervoudige problemen. 2. De gevolgen voor de organisatie en gesubsidieerde instellingen De vorming van wijkgerichte teams met frontlijners (wijkcoaches) is een min of meer logisch vervolg op het beleid en de keuzes van de afgelopen jaren: de vorming van het Centrum Jeugd en Gezin (CJG) en het Veiligheidshuis en de zorgcoördinatie daarbinnen via ZAT’s en wijkzorgteams en het instellen van pilots met wijkcoaches. Gebleken is dat breed bevoegde professionals, verankerd in de wijk, goede mogelijkheden bieden om mensen meer te laten participeren, doordat vroegtijdiger en integraal hulp kan worden geboden. Het besef dat er grote veranderingen op stapel staan is bij iedereen aanwezig. In het gehele werkveld zorg, welzijn, werk en inkomen en onderwijs wordt positief kritisch en constructief meegedacht over de doorontwikkelingen. Werken vanuit nabijheid bij burgers, brede analyse, integraal en in afstemming, meer ruimte voor de professional zijn waarden die veel instellingen omarmen. Een flink aantal ketenpartners heeft uitgesproken een bijdrage te willen leveren in de vorming van wijkgerichte teams van frontlijners. De betreffende instellingen zijn de SMD E-H, MEE, Tactus, Mediant, Bureau Jeugdzorg, Jarabee, RIBW (= begeleid wonen) en een aantal gemeentelijke uitvoeringsonderdelen (Leerplicht, Wijkzorgteams en Werk en Bijstand in de wijken). De werksoorten die worden ingezet zijn:
1
Enschede in cijfers
2
Dit is een percentage wat als realistisch wordt beschouwd door verschillende partners uit het veld
- 2 van 5 -
casemanagement, bemoeizorg en ambulante begeleiding, gezinsbegeleiding, maatschappelijk werk, participatietrajecten, regie en dienstverlening. De genoemde instellingen willen op basis van een groeimodel toewerken naar wijkgerichte teams van frontlijners. Er wordt dus gekozen voor een organische wijze van veranderen; in nauwe samenspraak stappen zetten in de afgesproken richting, voortdurend bijsturen waar nodig en daarmee inspelen op de majeure systeemveranderingen die gaan komen. In dit voorgestelde groeimodel wordt maximaal gebruik gemaakt van deze ervaringen.
Huidige en toekomstige situatie
Tactus
gemeente RIBW
MEE
MEE
Tactus
Doel groep
Livio
Mediant
RIBW
Livio
SMD Doel groep
SMD E-H Gemeente Jarabee
Mediant
BJZO Jarabee
BJZO
De voorgestelde teams vormen een onderdeel van de totale basisinfrastructuur voor zorg en veiligheid. Het werk van de wijkzorgteams, de huidige pilots wijkcoaches maar ook de huidige bemoeizorgaanpak en het casemanagement van SMD, Jarabee, Tactus en Mediant alsmede de ambulante begeleiding en gezinsbegeleiding gaan op in de nieuwe teams frontlijnsturing, tenminste daar waar het de doelgroep betreft. De gemeente neemt de regie gericht op het borgen van de schakels op instellingenniveau en uitvoeringsniveau. Op uitvoeringsniveau is het dan voor de hand liggend dat de teams in de dagelijkse werkzaamheden worden aangestuurd door een gemeentelijke teamleider (functioneel, niet hiërarchisch). Binnen de wijkzorgteams is al jaren ervaring opgedaan met deze wijze van aansturing. De betreffende instellingen behouden vooralsnog dus hun eigen verantwoordelijkheid. Al werkende weg zal moeten worden nagegaan of deze constructie de beste is (het organische karakter van het groeimodel). De samenstelling van de teams dient te worden afgestemd op de problematiek in de 14 woongebieden in Enschede. De huidige twee teams van frontlijners (wijkcoaches) in de Velve Lindenhof en de Wesselerbrink-Noord zullen als eerste worden omgevormd c.q. uitgebreid. Gelet op bestuurlijke projecten ligt het voor hand om vervolgens teams in te richten voor de wijken Pathmos (werkloosheidsvrij) en in Twekkelerveld (Rigtersbleek). Door de voorgestelde vorming van wijkteams met frontlijners (wijkcoaches) bouwen we in de stad een infrastructuur van professionals die dicht bij de meest kwetsbare mensen staat. 3. De wijze van financiering, kosten en baten: een schatting Uit gesprekken met de instellingen is een globaal beeld te schetsen van het aantal professionals dat nu aan het werk is met de doelgroep. Deze schatting is samengevat weergegeven in de volgende tabel.
- 3 van 5 -
Instelling
Werksoort
Geschat aantal fte’s
Procesmanagement en procesondersteuning Gemeente
Leerplicht / RMC
20
Werk en Bijstand / wet Investering Jongeren Cimot / nazorg detentie Casemanagement Sociaal Raadslieden SMD E-H
25 Budgetbegeleiding Schoolgericht maatschappelijk werk
MEE
Dienstverlening
10
BJZO
Indicatiestelling
15
Casemanagement Tactus / Mediant/ Jarabee
Bemoeizorg
25
Ambulante begeleiding RIBW /Livio
Ambulante begeleiding
20
Gezinsbegeleiding Totaal
115
Ook is denkbaar dat de woonconsulenten van de woningcorporaties bij de teams aanschuiven. We geven hier een indicatie van de kosten en baten om de haalbaarheid aan te tonen. Uitgaande van de doelgroep, niet zelfredzaam, meervoudige problemen, is een caseload van 1 op 35 realistisch te noemen, zo blijkt uit de pilot met wijkcoaches in de Velve Lindenhof (draait al anderhalf jaar). Dit zou betekenen dat de benodigde inzet voor deze doelgroep, bijna 2600 huishoudens, 75 fte omvat. Een overhead (leiding, ondersteuning, ICT systeem, communicatie) van 20% leidt tot een totaal benodigde omvang van 90 fte. Door de te vormen teams van frontlijners (wijkcoaches) zou ten opzichte van de huidige situatie minder afstemming nodig zijn over de hulpverlening aan burgers en zullen de burgers met minder personen te maken krijgen; één integraal plan, één regisseur en zoveel als mogelijk één hulpverlener. Daardoor is er minder menskracht nodig. Uitgaande van een groeimodel zou er (aanname) op de inzet van menskracht 5 fte in 2012 oplopend tot 25 fte in 2015 kunnen worden bespaard of vrij worden gespeeld voor de nieuwe taken die op de gemeente afkomen. Naast efficiencywinst is ook sprake van een verwachte hogere effectiviteit. Dat is lastiger vast te stellen. Ten eerste is het moeilijk meetbaar en ten tweede treden de effecten ook vaak indirect op, bij diverse belanghebbenden. Daarbij kan worden gedacht aan: kortere doorlooptijden bij de claimbeoordelingen door ondermeer UWV en CIZ kortere doorlooptijden bij bijvoorbeeld reclassering, voogdij minder inzet van zwaardere zorg, te denken aan: o Maatschappelijke opvang o Ondertoezichtstellingen o Uithuisplaatsingen De uitkomst van de herinrichting van de zorgstructuur is betere ondersteuning, een hoger rendement van de maatschappelijke investering: • bevorderen van (arbeids)participatie (WWB) • terugdringen van schooluitval (Wet op de Leerplicht en RMC) • bevorderen van de zelfredzaamheid en het sociaal vangnet (WMO ) • bestrijden huiselijk geweld • bevorderen van leefbaarheid en veiligheid.
- 4 van 5 -
Het voorgaande is gebaseerd op globale inschatting en aannames. Die in ieder geval bevestigen dat de vorming van de teams haalbaar zijn. Indien uw college instemt met deze conclusies is het opstellen van een implementatieplan een volgende stap. Onderdeel van het implementatieplan is ondermeer een businesscase en een projectbegroting waarin de aannames en inschattingen nader worden geconcretiseerd. 4. Implementatieplan De resultaten van de haalbaarheidsstudie geven aan dat er voldoende draagvlak is voor het realiseren van meer gemeentelijke frontlijnsturing. Daarbij zijn een aantal uitgangspunten te formuleren. Deze uitgangspunten zijn: A. de doelgroep bestaat uit huishoudens waarin sprake is van meervoudige problematiek en onvoldoende zelfredzaamheid (2600 huishoudens) B. de samenstelling van de teams wordt afgestemd op de samenstelling van de doelgroep in een bepaald woongebied. C. De teams zullen tenminste worden bemenst door medewerkers van de gemeentelijke afdelingen Wijkzorgteams, Leerplicht (WZW) en Participatieconsulenten (E&W) en medewerkers van de instellingen SMD E-H, Tactus, Jarabee, Mediant, MEE, BJZO, RIBW en Livio; D. de regierol op uitvoeringsniveau van de gemeente wordt ingevuld door de teams aan te laten sturen door teamleiders in dienst van de gemeente; E. budgettair neutrale uitvoering; uitgangspunt is om de uiteindelijke uitvoering van de teams budgettair neutraal te laten plaatsvinden, d.w.z. met in ieder geval niet meer inzet van gemeentelijke middelen dan nu wordt ingezet. De inschatting is dat met de wijkgerichte teams op termijn minder gemeentelijke middelen ingezet kunnen worden (‘inverdieneffecten’). Het implementatieplan zal ter besluitvorming voor 1 april 2011 aan het college voorgelegd worden. financiële gevolgen De kosten voor het opstellen van het implementatieplan worden gedekt uit middelen vanuit de huidige werkbegroting. Personele gevolgen
Communicatie Een open en transparante communicatie rondom een dergelijke grote veranderingsoperatie is van groot belang. Het besluit van B&W zal per brief, met toevoeging van deze nota, worden gecommuniceerd naar de verschillende instellingen. de directeur
- 5 van 5 -
