NL-Alert: de achterhaalde toekomst? WAS? Was!

NL-Alert: de achterhaalde toekomst? WAS? Was!

drs. M.A. Sonjé Februari 2012 Masterthesis MCPM-1

Masterthesis Behorende bij kernopgave 5200510 en kernopgave 5200511 Risico-assessment en voorbereiding binnen gevaar- en crisisbeheersing & Functioneren binnen gevaar- en crisisbeheersing

Master of Crisis and Public Order Management Eerste opleiding 2010-2012

M.A. Sonjé Sterappel 27 5401 LV Uden [email protected] 06-54341306 Examen Versienummer: 2009.52.2 Studentnummer: 219013 Examendatum: 8 maart 2012 Beoordelaars M.J. van Duin, [email protected] E. Braakhekke, [email protected] _____________________________________________________________________________________________________ NL-Alert: de achterhaalde toekomst Pagina 1

_____________________________________________________________________________________________________ NL-Alert: de achterhaalde toekomst Pagina 2

Samenvatting In november 2012 wordt een nieuw waarschuwings- en alarmeringssysteem landelijk in gebruik genomen. Vanaf dat moment kan voor urgente, gebiedsgebonden overheidscommunicatie gebruik gemaakt worden van NL-Alert. Een NL-Alert tekstbericht wordt middels cell broadcast techniek verstuurd naar alle mobiele telefoons in een vooraf bepaald uitzendgebied. Recente incidenten hebben ons geleerd dat de opkomst van sociale media van invloed is op crisiscommunicatie door de overheid. Informatie, beelden en meningen van ‘burgerjournalisten’ zijn vaak al eerder beschikbaar dan officiële berichtgeving en verklaringen door de overheid. Sociale media bieden ook mogelijkheden voor overheidscommunicatie ten tijde van crises. Via moderne media kunnen in korte tijd veel burgers worden bereikt. In deze thesis worden het sirenestelsel, NL-Alert en de sociale media als crisiscommunicatiemiddelen met elkaar vergeleken. Hierbij is het programma van eisen van het Project Locatiegebonden Publieke Diensten (LPD) als uitgangspunt genomen. Dit programma kent zes eisen: snelheid, locatiegebondenheid, handelingsinstructie, betrouwbaarheid, toegankelijkheid en bereik. Geconstateerd wordt dat NL-Alert een verbetering betekent ten opzichte van het sirenestelsel, maar dit nog niet direct kan vervangen. Nl-Alert biedt de mogelijkheid om gerichte informatie en instructies te versturen naar burgers in een bepaald getroffen gebied, terwijl met het huidige sirenestelsel alleen een waarschuwingssignaal verzonden kan worden. NL-Alert is hierdoor op meerdere crisiscommunicatiemomenten en bij meer incidenttypes inzetbaar. In potentie bieden sociale media veel mogelijkheden op het gebied van crisiscommunicatie. Vooralsnog gaat het hierbij vooral om het proces informeren, en zijn sociale media minder geschikt om te alerteren en alarmeren. Een groot voordeel ten opzichte van de andere systemen is dat sociale media goed aansluiten bij de toegenomen zelfredzaamheid doordat ze interactie mogelijk maken. Als gevolg van de snelheid, toegankelijkheid en het grote bereik van de sociale media, komt de crisiscommunicatie direct na het optreden van een ongewenste gebeurtenis op gang. Dit vraagt om duidelijkheid in verwachtingen, taken en bevoegdheden. NL-Alert biedt mogelijkheden die het huidige sirenestelsel niet biedt, en de sociale media vooralsnog niet kunnen bieden. Indien de technische onvolkomenheden vóór invoering zijn opgelost en het systeem zorgvuldig wordt geïntroduceerd en gepositioneerd, is het van meerwaarde als crisiscommunicatiemiddel. Hoewel sociale media nog niet geschikt zijn om als alarmeringssysteem te dienen, moet de overheid bij haar communicatiestrategieën wel rekening houden met- en in spelen op de invloed van Twitter en sociale netwerksites.



Voorwoord In maart 2012 ontvangen de deelnemers aan de eerste opleiding Master of Crisis and Public Order management (MCPM) hun diploma. Een opleiding met een brede oriëntatie op veiligheid en crisisbeheersing, getuige ook de uiteenlopende achtergronden van de deelnemers. Deze gevarieerdheid was voor mij van grote meerwaarde. Voor mijn Materthesis ging mijn voorkeur dan ook uit naar een niet ‘brandweerrood’ maar ‘kolom-overstijgend’ onderwerp. Een aantal levendige discussies naar aanleiding van actuele gebeurtenissen en een prikkelende column in een vakblad leidden uiteindelijk tot mijn onderzoeksvraag. Met deze Masterthesis sluit ik een mooie periode af. Ik dank mijn collega studenten, de decanen en docenten voor deze inspirerende tijd. In het bijzonder dank ik Menno van Duin. Eén van jouw prikkelende stellingen vormde letterlijk de basis voor deze thesis. Dank aan Menno van Duin en Erie Braakhekke voor de gerichte feedback en flexibiliteit, en voor het begrip en geduld tijdens mijn creatieve scriptieproces. Op de achtergrond waren jullie bij dit hele proces precies genoeg aanwezig. Jullie hielden mij alert. Een woord van dank voor de ‘meelezers’ Caspar Pors en Nicole Papen. Soms met verfrissende inzichten, soms met de nodige procesbewaking. In het kader van deze thesis kan ik spreken over de goede mix tussen het afgeven van inhoudelijke informatieberichten en alarmberichten. Tot slot bedank ik mijn familie. Zonder begrip en steun van het thuisfront zijn er geen brandweermensen, maar ook geen onderzoekers. In het bijzonder noem ik Saartje. In een drukke en hectische tijd ook nog afstuderen was soms zwaar. Op deze momenten zorgde jij voor de goede balans en de ontspanning door alles onbewust (?) weer in het juiste perspectief te zetten. Een scriptieproces vraagt soms, in de lijn van de MCPM opleiding, ook om nuchterheid en veerkracht! Ik hoop dat je over een paar jaar met interesse en een beetje trots papa’s eigen ‘rampenbestrijdingsboek’ zult lezen.



Inhoudsopgave Samenvatting..............................................................................................................................................................................3 Voorwoord..................................................................................................................................................................................5 Inhoudsopgave ...........................................................................................................................................................................7 1. 2.

3.

4.

5.

6. 7.

Inleiding............................................................................................................................................................................9 De kaders van burgeralarmering in Nederland ..............................................................................................................11 2.1 Theoretisch kader .................................................................................................................................................. 11 2.2 Historisch kader ..................................................................................................................................................... 13 2.2.1 Bescherming Bevolking ....................................................................................................................................13 2.2.2 Het Waarschuwings- en Alarmeringssysteem..................................................................................................13 Toekomstperspectief op waarschuwing en alarmering .................................................................................................15 3.1 Inleiding ................................................................................................................................................................. 15 3.2 Project Locatiegebonden Publieke Diensten ......................................................................................................... 15 3.3 Cell Broadcast als mogelijk middel ........................................................................................................................ 16 3.4 Conclusies LPD ....................................................................................................................................................... 17 3.5 Conclusies TU Delft................................................................................................................................................ 18 3.6. De invoering van NL-Alert..................................................................................................................................... 19 3.6.1 Inleiding ...........................................................................................................................................................19 3.6.2 Inhoud NL-Alert berichten ................................................................................................................................19 3.6.3 Planning ...........................................................................................................................................................20 3.7 De opkomst van sociale media in crisiscommunicatie .......................................................................................... 20 3.7.1 Technologische ontwikkelingen en sociale media ............................................................................................20 3.7.2 Sociale media en overheidscommunicatie .......................................................................................................22 3.7.3 Sociale media en crisiscommunicatie ...............................................................................................................23 Van theorie naar vraagstelling .......................................................................................................................................25 4.1 Vraagstelling .......................................................................................................................................................... 25 4.2 Vaststellen toetsingskader..................................................................................................................................... 25 Toetsing van de vraagstelling .........................................................................................................................................28 5.1 Snelheid................................................................................................................................................................ 28 5.1.1 Inleiding ..........................................................................................................................................................28 5.1.2 NL-Alert en snelheid........................................................................................................................................28 5.1.3 Sociale media en snelheid ...............................................................................................................................29 5.2 Locatiegebondenheid........................................................................................................................................... 31 5.2.1 Inleiding ..........................................................................................................................................................32 5.2.2 NL-Alert en locatiegebondenheid ...................................................................................................................32 5.2.3 Sociale media en locatiegebondenheid...........................................................................................................33 5.3 Handelingsinstructie............................................................................................................................................. 35 5.3.1 Inleiding ..........................................................................................................................................................35 5.3.2 NL-Alert en handelingsinstructie.....................................................................................................................37 5.3.3 Sociale media en handelingsinstructie............................................................................................................38 5.4 Betrouwbaarheid ................................................................................................................................................. 38 5.4.1 Inleiding ..........................................................................................................................................................39 5.4.2 NL-Alert en betrouwbaarheid .........................................................................................................................41 5.4.3 Sociale media en betrouwbaarheid ................................................................................................................42 5.5 Toegankelijkheid .................................................................................................................................................. 43 5.5.1 Inleiding ..........................................................................................................................................................43 5.5.2 NL-Alert en toegankelijkheid...........................................................................................................................44 5.5.3 Sociale media en toegankelijkheid..................................................................................................................45 5.6 Groot bereik ......................................................................................................................................................... 45 5.6.1 Inleiding ..........................................................................................................................................................46 5.6.2 NL-Alert en bereik ...........................................................................................................................................47 5.6.3 Sociale media en bereik ..................................................................................................................................48 Resultaten ......................................................................................................................................................................50 Conclusies.......................................................................................................................................................................52

Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3

Literatuuroverzicht.........................................................................................................................................56 Artikel Grip4 ...................................................................................................................................................59 Afkortingenlijst ...............................................................................................................................................60



1. Inleiding Op 5 januari 2011 breekt omstreeks half drie in de middag brand uit bij Chemie-Pack in Moerdijk. Bij het chemieconcern liggen grote hoeveelheden giftige stoffen opgeslagen. De brand ontwikkelt zich tot een zeer grote brand die zich moeilijk laat bestrijden. In de veiligheidsregio’s Midden- en WestBrabant en Zuid-Holland Zuid wordt GRIP-4 afgekondigd. Er klinken explosies en donkere wolken trekken landinwaarts. In Moerdijk en Dordrecht wordt het sirenestelsel geactiveerd. In deze gebieden wordt geadviseerd om binnen te blijven en ramen en deuren te sluiten. Het verkeer op de A16 en A17, alsmede het treinverkeer tussen Dordrecht en Lage Zwaluwe wordt stil gelegd. Even na middernacht wordt het sein brand meester gegeven. Het nablussen duurt nog tot 7 januari. De brand houdt niet alleen mensen in het bron- en directe effectgebied bezig. Direct na de uitbraak van de brand zijn de media in de ban van de brand, de oorzaak, de bestrijding, de gevolgen en de eventuele schuldvraag. Opvallend is ook de enorme aandacht voor de communicatie over de brand, de vrijgekomen chemische stoffen en de gevolgen hiervan voor mens en milieu. Is de bevolking adequaat en tijdig gealarmeerd? Hebben de sirenes gefunctioneerd? Is de juiste informatie tijdig verstrekt via de vooraf vastgestelde rampenkanalen? Op 7 januari citeert De Volkskrant minister Opstelten: ‘uitvallen crisis.nl kan niet en moet niet’, op 9 januari verschijnt in het Algemeen Dagblad een artikel met de titel ‘tientallen klachten over alarmering’. In Trouw spreken bewoners uit het effectgebied hun verbazing uit dat ‘honderd meter verder de sirene wel af ging’ en wordt op 13 januari over de ramp in Moerdijk gesproken als ‘een communicatieramp’. Op 17 januari stelt De Stem; ‘snellere informatie voorkomt een rampzalige nasleep.’ Omroep Brabant wijst op 16 januari op de risico’s die doven liepen omdat zij de sirenes en omroepwagens niet konden horen. Op particulier initiatief werd het ‘Meldpunt Brand Moerdijk’ opgezet. De website richt zich niet op de oorzaak, schuld of bestrijding van de brand. Het meldpunt is in het leven geroepen om te inventariseren hoe het rampenplan, alarmering en de informatievoorziening, naar de mening van de bevolking heeft gewerkt in de getroffen regio's Moerdijk, Hoeksche Waard en Eiland van Dordrecht. Bij het Meldpunt Brand Moerdijk zijn rond de vijftig klachten binnengekomen over vooral de alarmering. Daar schortte het aan in verschillende dorpskernen, zo blijkt uit de reacties. Andere reacties richten zich op de bewonersbijeenkomsten (die niet in het hele getroffen gebied zijn gehouden), tegenstrijdige berichtgeving (bijvoorbeeld geen luchtalarm terwijl de rampenzender wel meldde dat ook in die dorpskernen alle ramen en deuren gesloten moesten blijven), en het niet ontvangen van de toegezegde informatiebrief van de veiligheidsregio of gemeente (Klein, 2011). De media-aandacht en het burgerinitiatief in deze casus tonen aan dat de bevolking niet alleen verwacht dat incidenten en rampen adequaat worden bestreden (of liever nog voorkomen). Van de overheid wordt ook verwacht dat burgers in het geval van een incident of ramp direct worden gewaarschuwd en snel en volledig worden geïnformeerd. De klassieke benadering van crisiscommunicatie, waarin de overheid een bericht verzendt en de burger lijdzaam afwacht, is achterhaald (Van Duin, 2011a). In de moderne crisiscommunicatie draait het om communicatie en interactie met de burger. Belangrijk hierbij is dat de informatie vanuit de overheid snel, transparant en betrouwbaar is. De overheid heeft verschillende middelen tot haar beschikking om de bevolking te alarmeren en informeren in het geval van een crisis of ramp. In de acute fase zijn dit voornamelijk de sirenes, radio en TV. Hiernaast wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van ‘nieuwe media’, zoals sms, Twitter en Facebook. In oktober 2010 wordt in de Veiligheidsregio Gelderland Zuid niet alleen gebruik gemaakt van de sirenes om de bevolking te waarschuwen voor een grote brand bij een vleesfabriek in Weurt en de enorme rookwolk die hierbij vrij komt. Ook de rampenzender, Twitter en een alarmerings sms worden ingezet om de inwoners te waarschuwen. Toen het Belgische muziekfestival Pukkelpop in augustus 2011 werd getroffen door noodweer konden de ontwikkelingen op het festivalterrein op Twitter live gevolgd worden via hashtag #pp2011. _____________________________________________________________________________________________________ NL-Alert: de achterhaalde toekomst Pagina 9

Met ingang van 16 april 2007 maakt de politie gebruik van sms-alert; een middel om burgers te informeren over en te betrekken bij actuele veiligheidszaken door middel van een sms-bericht. Bij urgente kindervermissingen en ontvoeringen maakt de politie gebruik van amber alert en om de veiligheid in de woon- en werkomgeving te bevorderen is Burgernet (een samenwerkingsverband tussen burgers, gemeente en politie) ingevoerd. We staan aan de vooravond van de invoering van een systeem dat, volgens de Nederlandse overheid, tegemoet gaat komen aan de veranderende verwachtingen van burgers op het gebied van acute crisiscommunicatie: NL-Alert. NL-Alert werkt volgens het principe van cell broadcasting. Cell broadcast (CB) biedt de overheid een mogelijkheid om binnen enkele minuten op alle mobiele toestellen (handsets) binnen een bepaald geografisch gebied een bericht te laten verschijnen, eventueel gecombineerd met een alarmeringstoon. Dit gebeurt op een manier die de privacy van de burger waarborgt, d.w.z. zonder dat men weet wie zich in dat gebied bevinden. GSM (en straks UMTS) is als drager voor CB alom aanwezig in de maatschappij en heeft zich in de afgelopen jaren bewezen als een robuust, gestandaardiseerd communicatiemiddel waar burgers vertrouwd mee zijn (Jagtman e.a., 2008). NL-Alert biedt meer mogelijkheden dan de sirenes. De sirene heeft immers maar één boodschap: ga naar binnen en sluit ramen en deuren. Naast de mogelijkheid om te alerteren of alarmeren kan vermeld worden wat een burger moet doen en kan worden door verwezen naar andere crisiscommunicatiemiddelen. NL-Alert maakt maatwerk mogelijk, gericht op de soort dreiging van dat moment. In het geval van ontploffingen kan de boodschap zijn: zet ramen en deuren open en ga naar buiten. Bij de ramp in Moerdijk is duidelijk geworden dat mensen na het horen van de sirene niet altijd naar binnen gingen, maar soms zelfs naar buiten om te kijken wat er aan de hand was. In een NL-Alert bericht kan de aard van de dreiging worden aangegeven. In het geval van Moerdijk bijvoorbeeld dat er een gifwolk aan komt. Nog voordat de invoering van NL-Alert een feit is, stelt Menno van Duin hier in zijn column in GRIP-4 kritische kanttekeningen bij (bijlage 2). Hij pleit ervoor om af te zien van de invoering van NL-alert naast de al bestaande systemen. Hoewel Van Duin de belangrijke rol van de overheid in alarmering en waarschuwing erkent, wil dat volgens hem niet zeggen dat het hiervoor een eigen systeem moet hebben. Volgens hem zou aangehaakt moeten worden op de ontwikkelingen op het gebied van- en in de relatie tot zelfredzaamheid en sociale media. Door de opkomst van de sociale media ziet hij NLAlert als ‘mosterd na de maaltijd’ (Van Duin, 2011c). Deze stelling staat centraal in deze thesis en is vertaald in een centrale vraagstelling en een tweetal deelvragen: Is NL-Alert, op het moment van invoeren in november 2012, het meest geschikte platform voor urgente en geografisch gerichte communicatie door de overheid richting burgers? • Heeft NL-Alert bij voldoende incidenttypes en crisiscommunicatiemomenten meerwaarde om als eigen systeem te kunnen bestaan? • Bieden de ontwikkelingen op het gebied van- en in de relatie tot zelfredzaamheid en sociale media meer mogelijkheden dan NL-Alert?

In hoofdstuk 2 van deze thesis wordt eerst het theoretisch en historisch kader van burgeralarmering in Nederland geschetst. In hoofdstuk 3 worden actuele ontwikkelingen op het gebied van waarschuwen en alarmeren behandeld. In dit hoofdstuk worden de cell broadcast techniek, de naderende invoering van NL-Alert en de opkomst van sociale media besproken. In hoofdstuk 4 worden de vraagstelling en het toetsingskader van deze thesis uitgewerkt. In hoofdstuk 5 wordt de vraagstelling onderzocht door een vergelijking te maken tussen het bestaande sirenestelsel, NL-Alert en de sociale media aan de hand van een zestal variabelen. In hoofdstuk 6 worden de resultaten besproken aan de hand van een scoretabel en vertaald naar een radardiagram. In hoofdstuk 7 volgen de conclusies en aanbevelingen. _____________________________________________________________________________________________________ NL-Alert: de achterhaalde toekomst Pagina 10

2. De kaders van burgeralarmering in Nederland 2.1 Theoretisch kader Op 1 oktober 2010 is de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) in werking getreden. Deze wet vervangt de Brandweerwet 1985, de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (WGHOR) en de Wet rampen en zware ongevallen (WRZO). In de Wet veiligheidsregio’s zijn onder meer de bestuurlijke inbedding, de basisvereisten voor de organisatie van de hulpverleningsdiensten en de taken van het bestuur van een veiligheidsregio opgenomen. De processen informatie en communicatie zijn opgenomen in de artikelen 45 tot en met 50 van de Wvr. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in risicocommunicatie en crisiscommunicatie. Onder risicocommunicatie wordt de verplichting van het bestuur van de veiligheidsregio verstaan om de bevolking te informeren over de rampen en crises die een regio kunnen treffen. Ook moet het bestuur de bevolking informeren over de maatregelen die zijn genomen om een ramp of crisis te voorkomen, bestrijden of beheersen, en over de daarbij te volgen gedragslijn. De communicatie dient gebaseerd te zijn op het risicoprofiel en een bijdrage te leveren aan de weerbaarheid en zelfredzaamheid van de bevolking. Crisiscommunicatie is de informatievoorziening in het geval van een daadwerkelijke ramp of crisis. Onder de verantwoordelijkheid van de burgemeester dient de getroffen bevolking op de juiste wijze te worden geïnformeerd, en wordt een te volgen gedragslijn aan gegeven. Bij een ramp of crisis met een bovenlokaal karakter wordt de crisiscommunicatie vanuit het Regionaal Beleidsteam (RBT) gecoördineerd (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2010, p. 61-63). Het instellen en in stand houden van een brandweer is als taak neergelegd bij het bestuur van de veiligheidsregio (artikel 10 Wvr). De Wet veiligheidsregio’s creëert de voorwaarden om de kwaliteit van de brandweer te verhogen. Het biedt een wettelijke basis voor het stellen van landelijke, uniforme kwaliteitseisen waaraan de brandweerzorg ten minste moet voldoen. Uitgangspunt hierbij is één brandweerorganisatie voor een gehele regio onder leiding van één regionale brandweercommandant. De Wvr voorziet in een afbakening tussen de taken die in ieder geval aan de regionale brandweer moeten worden overgedragen en de overige taken van de brandweer waarvan de uitvoering bij een gemeentelijk brandweerkorps kan blijven (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2010, p. 33-35). Artikel 25 van de Wvr omschrijft de verantwoordelijkheden van de door het bestuur van de veiligheidsregio ingestelde brandweer. Eén van de taken betreft het waarschuwen van de bevolking. Om effectief te kunnen alarmeren moet een technologie de aandacht kunnen trekken, waardoor de te waarschuwen bevolking “stopt met de huidige activiteiten” om de waarschuwing te interpreteren en daarna te beslissen of een actie nodig is om in veiligheid te komen of blijven. Bij informeren ligt de nadruk meer op de mogelijkheid om informatie en toelichting te geven op de stand van zaken tot dat moment (Jagtman, Sillem en Ale, 2011, p. 5-6). In figuur 1 staan de verschillende processen die betrekking hebben op crisiscommunicatie weergegeven in relatie tot één specifieke ongewenste gebeurtenis. De as in het midden van de figuur representeert de tijdas vanaf het moment van optreden van deze gebeurtenis, tot het moment dat deze niet meer actueel is. Alarmering volgt kort nadat de ongewenste gebeurtenis daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Alertering vindt voorafgaand aan de gebeurtenis plaats, wanneer er dreiging is voor een specifieke ramp (bijvoorbeeld in het geval van een overstroming). Alarmering in een levensbedreigende situatie is achteraf effectief geweest indien zoveel mogelijk bedreigde personen zijn bereikt, waarbij deze personen afdoende informatie hebben ontvangen om noodzakelijke handelingen uit te voeren om in veiligheid te komen.


Voorlichten (vooraf) en informeren (achteraf) zijn in tijd verder gelegen van de ongewenste gebeurtenis en daarmee minder tijdkritisch. Doelstelling van voorlichting is dat burgers beter voorbereid zijn op rampen. Informeren nadat een ramp heeft plaats gevonden is er op gericht om burgers op de hoogte te brengen van de stand van zaken rond de opgetreden gebeurtenis en de verwachtingen over het weer in normale toestand brengen van het getroffen gebied. De mate van vertrouwen die de burger heeft in de overheid van cruciaal belang is voor de effectiviteit van de boodschap. Wanneer het gaat om adequate en efficiënte voorlichting in crisisomstandigheden kunnen drie sleutelbegrippen onderscheiden worden: openheid, betrouwbaarheid en snelheid. Een grote mate van openheid werkt in het voordeel van de voorlichtende partij. Van de overheid wordt verwacht dat deze alleen informatie verspreidt waarvan men zeker weet dat deze klopt. Het beginsel eerlijkheid of betrouwbaarheid ligt hieraan ten grondslag. Snelheid van handelen is nodig om de regie over de crisis in handen te krijgen en te houden. Het wekt vertrouwen als de overheid snel en adequaat communiceert over een crisis (Jong, Petit en Jochmann in Bos en Jong, 2009, p. 435-436).

Ongewenste gebeurtenis

Anticiperen op een dreiging

Voorlichting m.b.t. crises en rampen in het algemeen

Alertering

Reactie n.a.v. een actuele ramp

Alarmering

Informeren en voorlichten bevolking

Figuur 1 Generieke functies voor alarmering uitgezet tegen de tijd (uit Jagtman, Sillem & Ale, 2011, p.5)


2.2 Historisch kader 2.2.1 Bescherming Bevolking De overheid vervult van oudsher de taak om de bevolking te waarschuwen en informeren in het geval van een dreiging of ramp. Lange tijd was dit vooral gericht op de bescherming van de bevolking tegen de gevolgen van oorlogsgeweld. Ten tijde van de Tweede Wereldoorlog kon een signaal afgegeven worden om de bevolking te waarschuwen voor luchtbombardementen. In 1952 trad de Wet bescherming bevolking in werking. Deze voorzag in de oprichting van de organisatie Bescherming Bevolking: de BB (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003). De BB was een van oorsprong civiele verdedigingsorganisatie die zich, naar Engels voorbeeld, voornamelijk bezig hield met rampenbestrijding en voorlichting. In reactie op de dreiging van een atoomaanval als gevolg van de koude oorlog, neemt de BB in de jaren ’50 ook taak om de bevolking te alarmeren en informeren in het geval van een dreiging of ramp op zich. Het alarmeringsnet werd aangelegd in en als antwoord op de ervaringen uit de Tweede Wereldoorlog. De kenmerken hiervan waren: globale dekking, massale inzet in geval van luchtaanvallen met diverse inschakelpunten voor een snelle response. Het systeem had een sterke oriëntatie op oorlogstijd. Het alarmeringsstelsel ten tijde van de BB bestond uit ca. 3800 electromechanische sirenes. Deze sirenes konden alleen groepsgewijs worden geactiveerd; selectieve alarmering was daardoor onmogelijk. Het systeem werd aangestuurd via telefoonlijnen en gevoed via het openbare net. De dekkingsnorm lag op 1000 inwoners, en ongeveer 80 % van de bevolking werd met het alarmeringsstelsel bereikt. De mechanische sirenes werden elke maand "live" getest. Voor veel mensen riep dit associaties op met oorlogen en atoomaanvallen. Naast de alarmeringstaak nam de BB ook een informerende taak op zich. De BB gaf diverse brochures uit waarin onder andere stond omschreven hoe burgers dienden te handelen in het geval van lucht- en atoomaanvallen (Ammerlaan, 2006). In de jaren 80 verminderde de dreiging van atoomaanvallen en ontstond de behoefte aan een sneller inzetbare rampenbestrijdingsorganisatie. De Nota hulpverlening bij ongevallen en rampen uit 1975 voorzag in de totstandkoming van regionale brandweren en in de omvorming van de BB tot een gedeconcentreerde rijksdienst gericht op het bestrijden van zowel oorlogs- als vredesrampen. Uiteindelijk besloot de regering in 1980 om de BB op te heffen. In samenhang met de opheffing van de BB zagen wetsvoorstellen voor een nieuwe Brandweerwet (1980) en een Rampenwet (1981) het licht. Het eerste wetsontwerp voorzag in het wettelijk kader voor de lokale en regionale brandweerzorg. Het tweede wetsontwerp legde een nieuwe basis voor de rampenbestrijdingsorganisatie. In 1985 werd de Rampenwet (later Wet Rampen en Zware Ongevallen) vastgesteld (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003).

2.2.2 Het Waarschuwings- en Alarmeringssysteem In 1990 besloot het kabinet een project te starten om te komen tot de aanbesteding en bouw van een nieuw, modern landelijk waarschuwingsstelsel. Na de rampen in onder andere Seveso (Italië, 1976), Bhopal (India, 1984) en Tsjernobyl (Sovjet-Unie, 1986) werden geactualiseerde maatregelen ter waarschuwing en voorlichting van de bevolking noodzakelijk geacht. De ramp in Seveso leidde tot een Europese richtlijn (82/501/EEG) inzake de risico’s van ernstige ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten. Met de realisatie van een nieuw waarschuwingsstelsel en de in het regeringsstandpunt vermelde voorlichtingsmaatregelen op landelijk en lokaal niveau kon de Nederlandse bevolking volgens de strekking van de Europese richtlijn gewaarschuwd en geïnformeerd worden over de gevolgen van een (dreigende) ramp, over de te nemen veiligheidsmaatregelen en het voorgestane gedrag. Uit onderzoek was vastgesteld dat sirenes een uitermate geschikt instrument zijn voor een snelle en, indien nodig, grootschalige alarmering.


Het bestaande sirenestelsel voldeed evenwel niet of onvoldoende aan de gestelde voorwaarden van technische betrouwbaarheid, optimale dekking en maximale selectiviteit in de schaalgrootte voor gebruik. Besloten werd tot de realisatie van een nieuw, modern en op de huidige risico’s afgestemd waarschuwingsstelsel (Kamerstukken, 1998). Op 3 juni 1998 is het nieuwe Waarschuwings- en Alarmeringssysteem (WAS) in gebruik genomen. Een netwerk van 4275 sirenepalen, dat we vooral kennen van de maandelijkse sirenetesten. De totale kosten van de vernieuwing van het waarschuwingsstelsel bedroegen 180 miljoen gulden. Het nieuwe waarschuwings- en alarmeringssysteem had een aantal voordelen ten opzichte van het oude systeem. Zo is de dekking beter en wordt gebruik gemaakt van modernere en betrouwbaardere technieken. Daarnaast is het een flexibel systeem waardoor sirenes selectief kunnen worden aangestuurd. Het stelsel voldoet aan de eisen van de Post-Seveso Richtlijn van de Europese Commissie. Deze richtlijn schrijft onder andere voor dat de sirenes in risicogebieden hoorbaar moeten zijn in woonkernen met een bewonersaantal vanaf 300. Het oude systeem bereikte slechts ca. 80 % van de bevolking. Waar het oude systeem vooral georiënteerd was op dreigingen in oorlogstijd (lucht- en atoomaanvallen), richt het nieuwe systeem zich op een breder spectrum van dreigingen, met name als gevolg van de industriële ontwikkelingen. Het systeem is aangesloten op noodvoeding. De feitelijke aansturing van de sirenes geschiedt draadloos door een radiosignaal via een van de verbindingsnetwerken van de brandweerorganisatie, het zogeheten Net 3A. Het gehele proces van opstarten, transmissie en geluidsproductie is beveiligd. De aansturing van deze sirenes vindt plaats in de (bij aanvang) 40 brandweerregio's, die vanuit de eigen alarmcentrale hun regionale waarschuwingsstelsel bedienen. De feitelijke inzet van het stelsel in noodsituaties is in handen van de lokale autoriteiten die als eerste verantwoordelijkheid dragen voor de lokale rampenbestrijding. Het WAS is een 'outdoor warningsysteem', dus bedoeld om burgers die zich buiten bevinden door middel van een akoestisch signaal te waarschuwen. Het netwerk is rijkseigendom en het technische onderhoud werd door Binnenlandse Zaken voor 20 jaar na oplevering gegarandeerd. De verantwoordelijkheid voor een adequate dekking berustte bij de brandweerregio's. Bij de invoering van het WAS is de bevolking is via publiekscampagnes van tevoren geïnstrueerd om in het geval dat de sirene gaat naar binnen te gaan, ramen en deuren te sluiten en radio of televisie aan te zetten. Via aangewezen rampenzenders volgen dan verdere aanwijzingen door de overheid, bijvoorbeeld dat een gebied geëvacueerd wordt of om ventilatiesystemen uit te schakelen (LFR, 2006). Jagtman e.a. (2008) benoemen 3 beperkingen van het WAS. Een eerste beperking betreft het bereiken van alle relevante personen. Er zijn zowel locatie- als persoonsgebonden problemen met de hoorbaarheid van de sirene. De sirene is primair bedoeld om personen die zich buitenshuis bevinden te waarschuwen. Zeker door de verbeterde isolatie van huizen en de toepassing van dubbele beglazing is de sirene binnenshuis niet altijd hoorbaar. Bovendien zijn er (dunbevolkte) gebieden die niet gedekt worden door de WAS. Een persoonsgebonden probleem betreft het bereiken van doven en slechthorenden. Een tweede beperking is de beperkte informatie die de sirene geeft. Men wordt wel gewaarschuwd dat er iets aan de hand is, maar niet waarvoor men wordt gewaarschuwd en welke reactie wordt verlangd. Als derde beperking benoemen Jagtman e.a. het beperkte inzetgebied van de sirenes. Er bestaat slechts één toon waaraan een standaard handeling is gekoppeld (ga naar binnen, sluit ramen en deuren en schakel de rampenzender in). Bij een aantal recente informatie zouden de activering van de sirenes en de hieraan gekoppelde standaard-reactie niet effectief geweest zijn, terwijl er wel sprake was van een behoefte aan informatie en instructie. Hierbij valt te denken aan het extreme weer tijdens de Vierdaagse van Nijmegen (2006), de aanslag tijdens Koninginnedag in Apeldoorn (2009), de Damschreeuwer (2010) of de duinbranden in Schoorl (2010).


3. Toekomstperspectief op waarschuwing en alarmering 3.1 Inleiding De verbetering van de communicatie en interactie tussen overheid en burgers is al jaren een belangrijk speerpunt van verschillende departementen. Met name het gebruik van internet is sterk toegenomen. Aangiften kunnen digitaal gedaan worden en er wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van e-loketten. De burger verwacht in toenemende mate van de overheid dat hij kan communiceren met de overheid danwel geïnformeerd wordt door de overheid via kanalen die hij voorhanden heeft, op de momenten dat het hem uitkomt (Dialogic, 2006). Een moderne samenleving vraagt ook om ‘state of the art’ manieren van voorlichting tijdens risico-, ramp- of crisissituaties. Het huidige sirenenet biedt bij bepaalde calamiteiten echter te weinig mogelijkheden om efficiënt te kunnen waarschuwen. Om deze reden is de afgelopen jaren gezocht naar aanvullende en vervangende instrumenten (Kamerstukken, 2010). Het ontbreekt vooral aan mogelijkheden om in urgente situaties burgers snel en gericht te bereiken, adequaat te informeren en tot actie aan te zetten. Vooral bij urgente veiligheidssituaties als (milieu-) rampen of spookrijders, waar de overheid graag met gerichte informatie burgers in een bepaald gebied zou willen kunnen aanzetten tot een bepaalde actie om het risico voor de burger te minimaliseren en de zelfredzaamheid te vergroten (Dialogic, 2006). De technologische ontwikkelingen in de afgelopen jaren hebben het mogelijk gemaakt om aan deze wensen tegemoet te komen. De mobiele telefoon heeft een prominente plaats ingenomen in onze samenleving en heeft inmiddels een penetratie van bijna 100%: vrijwel iedereen in Nederland heeft een mobiele telefoon. Al in de beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004 werd voorgesteld om een proef uit te voeren waarbij de GSM-functionaliteit wordt benut (Jagtman e.a., 2008).

3.2 Project Locatiegebonden Publieke Diensten In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken is de stuurgroep Locatiegebonden Publieke Diensten (LPD) opgericht. De stuurgroep LPD heeft onderzoek gedaan naar de mogelijkheden die mobiele telefonie kan bieden voor overheidscommunicatie ten tijde van urgente veiligheidssituaties. Hiertoe is een Programma van Eisen (PvE) opgesteld waarin de eisen ten aanzien van LPD voor overheidstoepassingen zijn geformuleerd (Dialogic, 2006, p. 10-11): •

Snelheid: Berichten moeten vanaf het moment van versturen door de overheid ‘snel’ bij de burger aankomen. Uitgangspunt in dit rapport: enkele minuten nadat het bericht is uitgestuurd. Let wel: de tijd tussen het optreden van een event en de beslissing om een CB bericht uit te sturen is hierin niet meegenomen.

•

Locatiegebondenheid: Uitsluitend burgers in een bepaald gebied moeten geïnformeerd kunnen worden. Hiervoor zijn diverse mogelijkheden. Uitgangspunt in dit rapport is dat dit dient te gebeuren zonder dat de overheid informatie nodig heeft over wie zich in een bepaald gebied bevindt, dus privacy-ongevoelig.

•

Direct een handeling verrichten: Burgers moet een handelingsinstructie kunnen worden meegegeven. Uitgangspunt is het vergroten van de zelfredzaamheid bij de burger.

•

Betrouwbaar: Overheid en burgers moeten kunnen vertrouwen in de LPD dienst. Dit vraagt om hoge eisen ten aanzien van beschikbaarheid van de totale keten van dienstverlening (techniek en organisatie).


•

Toegankelijk: Lage drempel voor de burger om van de dienst gebruik te maken. Uitgangspunten: Het mag voor de burger niet leiden tot kosten en maakt zoveel mogelijk gebruik van bestaande en bekende middelen.

•

Groot bereik: De overheid moet vrijwel alle burgers met de dienst kunnen bereiken. Uitgangspunt: Dit vraagt om communicatie via een middel wat alom aanwezig is in de maatschappij. Dit uitgangspunt samen met de toegankelijkheidseis kan al snel worden vertaald naar het middel mobiele telefoon.

3.3 Cell Broadcast als mogelijk middel Cell Broadcast (CB) wordt gezien als de functionaliteit die het beste tegemoet komt aan de gestelde eisen. CB is een functionaliteit die in vrijwel elke mobiele telefoon zit, maar in Nederland nog nauwelijks wordt gebruikt. Het is een one-to-one berichtendienst binnen de GSM standaard, waarbij vanaf één punt alle GSM telefoons in een bepaald gebied kunnen worden bereikt, zonder dat de identiteit van de GSM telefoon of zijn/ haar gebruiker bekend is. Indien alle mobiele operators in Nederland meedoen, kan hiermee vrijwel elke Nederlander worden bereikt, aangezien de penetratie van mobiele telefoons vrijwel 100% is (Dialogic, 2006). Om CB tekstberichten te kunnen ontvangen, moet de gebruiker wel eerst een bepaald kanaal op zijn telefoon activeren. Wanneer dit kanaal is geactiveerd, verschijnen verstuurde CB berichten automatisch en direct op het beeldscherm wanneer de gebruiker zich in het zendgebied bevindt. In de afgelopen jaren is de overheid in toenemende mate gebruik gaan maken van het verzenden van tekstberichten naar mobiele telefoons om een beroep te doen op burgerhulp. Voorbeelden hiervan zijn sms-alert, amber-alert en AED-alert. CB verschilt op een aantal punten van deze diensten. Bij uitval of overbelasting van de reguliere verbindingen blijft het mogelijk om CB berichten te verzenden en ontvangen. Hierdoor is het systeem minder kwetsbaar dan de bestaande sms-diensten. Een ander verschil betreft de zendtechniek. De bestaande sms-diensten zijn persoonsgebonden. Burgers dienen zich eerst op vrijwillige basis aan te melden. CB daarentegen is locatiegebonden: het verzendt berichten aan alle mobiele telefoons die zich op dat moment binnen het zendgebied van de geactiveerde mast bevinden (als de telefoon aan staat, en CB toestaat). In de Eindrapportage Locatiegebonden Publieke Diensten (Dialogic, 2006, p. 12) wordt een vijftal karakteristieken onderscheiden die CB tot een aantrekkelijk middel voor overheidscommunicatie bij (dreigende) crises: •

Locatiegebonden push-dienst. CB biedt de mogelijkheid berichten te versturen afhankelijk van de locatie. Berichten kunnen naar een enkele radio cell verstuurd worden.

•

Cell broadcast efficiënter dan SMS. De technische opzet van CB maakt het mogelijk om tekstberichten naar vele gebruikers tegelijkertijd te pushen. Deze one-to-many techniek is efficiënter dan de one-to-one techniek die SMS in feite is. De andere (kosten)structuur van CB diensten vergemakkelijkt de dimensionering (en dus ook de opschaling) van het netwerk. In een gemiddeld netwerk kost het ongeveer 30 seconden om 100 sms berichten te versturen. In dezelfde tijd is het in het netwerk voorzien van CB technologie mogelijk om alle aanwezige eindgebruikers een bericht te versturen met dezelfde inhoud (ook al zijn dat er 5.000.000).


•

CB berichten kunnen gebruikers aanzetten tot actie. Wanneer de gebruiker zich eenmaal heeft aangemeld op een bepaald CB kanaal stemt hij er mee in om alle berichten via dat kanaal te ontvangen. Door deze toestemming wordt het mogelijk gebruikers in een bepaald gebied te aan te zetten tot op dat moment door de overheid gewenste of geadviseerde actie.

•

Real time communicatie. De tijd om een CB bericht te verzenden is onafhankelijk van het aantal gebruikers, dat het (push)bericht zal ontvangen. In een netwerk kan een CB bericht binnen enkele minuten verzonden worden naar alle aanwezige handsets. De benodigde bandbreedte is onafhankelijk van piekstromen, i.c. onafhankelijk van het aantal gebruikers dat uiteindelijk het bericht leest. Een CB bericht kan bestaan uit maximaal 15 pagina’s van 93 karakters (in totaal 1395 karakters). Dit is ongeveer gelijk aan de totale lengte van acht SMS berichten.

•

Privacy ongevoelig. Het is niet nodig te weten wie zich in een bepaald gebied bevinden. CB is een broadcast (omroep) techniek, waarbij gebruikers zich niet hoeven aan te melden, maar zelf op het toestel instellen welke kanalen zij wensen te ontvangen en welke niet. Het is dus ook niet mogelijk consumenten direct te factureren voor CB berichten.

3.4 Conclusies LPD In de Eindrapportage Locatiegebonden Publieke Diensten staat de vraag centraal of CB haar potentie als middel voor urgente en geografische gerichte communicatie voor de overheid richting burgers kan waarmaken en op welke manier een eventuele introductie het best kan plaatsvinden. Om dit te kunnen onderzoeken heeft vanaf augustus 2005 een aantal proeven met CB plaats gevonden. Hiertoe heeft het Ministerie van Economische Zaken begin 2005 een contract afgesloten met LogicaCMG om een CB infrastructuur te implementeren. Op basis van de eerste proeven wordt geconcludeerd dat CB een effectieve en efficiënte aanvulling kan vormen op het sirenestelsel ten behoeve van burgeralarmering. De conclusies van de stuurgroep LPD richten zich op twee aspecten: acceptatie en techniek. Geconcludeerd wordt dat de potentiële acceptatie van CB door burgers hoog is. In een enquête geeft 90% van de deelnemers aan CB tezullen instellen. De daadwerkelijke acceptatie hangt echter af van technische aspecten, de in houd van de geboden overheidsinformatie en de geografische gerichtheid ervan. De techniek heeft zich bewezen als betrouwbaar en robuust. Als aandachtspunten worden de drempel voor burgers om CB te activeren en het gebruikersgemak genoemd. Voor wat betreft de introductie van CB diensten in Nederland zal de overheid (BZK met de dienst burgeralarmering) een trekkende rol moeten vervullen aangezien de mobiele operators geen plannen hebben het middel CB zelf te exploiteren.

Kan Cell Broadcast haar potentie als middel voor urgente en geografisch gerichte communicatie voor de overheid richting burgers waarmaken en op welke manier kan een eventuele introductie het best plaatsvinden? Ja, CB is hiervoor een geschikt middel omdat het standaard en alom aanwezig is. De overheid kan met CB berichten de bevolking in een bepaald gebied of vrijwel de gehele Nederlandse bevolking binnen enkele minuten direct bereiken met gerichte informatie. Door de opstelling van de operators t.a.v. marktverwachtingen moet de overheid de kar trekken om grootschalige introductie van CB diensten in Nederland mogelijk te maken. Burgeralarmering is een geschikte dienst om als vliegwiel voor de introductie van CB diensten te functioneren. BZK met de dienst burgeralarmering is daarmee de natuurlijke trekker voor implementatie van CB diensten.


3.5 Conclusies TU Delft In de periode 2005-2007 heeft een aantal praktijkproeven met de toepassing van CB voor burgeralarmering plaats gevonden. De centrale vraag hierbij was of cell broadcast voor burgeralarmering qua effectiviteit en efficiëntie een zinvolle aanvulling vormt op het huidige sirenestelsel. De evaluatie is uitgevoerd door de TU Delft, in opdracht van het Expertise Centrum Risico en Crisiscommunicatie (ERC), onderdeel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Om de centrale vraag te beantwoorden heeft de TU Delft onderzoek gedaan naar vier thema’s: bereik, techniek, acceptatie en inhoud. Bereik is in het onderzoek van de TU Delft gedefinieerd als ‘het aandeel deelnemers aan een proef dat bij verzending van een cell broadcastbericht de gehele alarmeringsketen doorloopt’ (Jagtman e.a., 2008). Dit houdt in dat een bericht goed moet worden verzonden, goed moet worden ontvangen op de mobiele telefoon, door de burger moet worden opgemerkt en gelezen, en dat de burger ernaar moet handelen. De tests laten op het gebied van bereik wisselende resultaten zien. Deels worden deze verklaard door de verzendinfrastructuur van de proeven, het feit dat mensen weten dat de verzonden berichten niet urgent zijn en door bedieningsproblemen met de mobiele telefoon. De mobiele telefoon moet aanstaan, ingesteld zijn voor het ontvangen van CB berichten en op de juiste wijze gebruikt worden. Tijdens de proeven bleek het ontvangstgebied niet altijd gelijk te zijn aan het uitzendgebied (met name in de grensregio’s). De tests werden regelmatig gehinderd door storingen. De problemen met de techniek lijken echter oplosbaar. De laatste proef heeft aangetoond dat het mogelijk is om een volledig functionerende netwerkinfrastructuur voor verzending van CB broadcastberichten in te richten. In het onderzoek is onderscheid gemaakt in acceptatie door burgers en bestuurders. Uit het onderzoek is gebleken dat burgers CB zien als een zinvolle aanvulling op het huidige sirenestelsel. Vervanging van het sirenestelsel wordt echter (door zowel burgers als bestuurders) als onwenselijk gezien. Aangezien cell broadcast alleen werkt als burgers hun telefoon juist instellen, bij zich dragen en aan hebben staan, is acceptatie door burgers een voorwaarde voor een effectief systeem. Wanneer het systeem niet voldoet aan de verwachtingen, leiden slechte ervaringen met CB tot verminderde acceptatie. Zorgvuldig management van de verwachtingen van burgers bij eventuele invoering van CB is een belangrijke voorwaarde voor succesvolle invoering. Voor de bestuurlijke acceptatie is het van belang dat er duidelijkheid komt over het gebruik van CB bij crises en rampen in relatie tot de taken gesteld in de Wrz. Bovendien moeten eisen en randvoorwaarden worden gesteld met betrekking tot de aangeboden infrastructuur en de bewaking en beschikbaarheid van de infrastructuur op momenten dat CB wordt ingezet. Met betrekking tot de inhoud concludeert de TU Delft dat een CB bericht niet alleen een beschrijving van de ramp en de locatie moet bevatten, maar ook een beschrijving van de door de burger te nemen noodzakelijke actie (handelingsperspectief). Het bericht moet kort zijn en om te attenderen is een hoorbaar, eventueel uniek voor burgeralarmering te gebruiken toon, gewenst. Het bericht moet duidelijk, herkenbaar en relevant zijn. De centrale vraag in deze evaluatie was of cell broadcast voor burgeralarmering qua effectiviteit en efficiëntie een zinvolle aanvulling vormt op het huidige sirenestelsel. De onderzoeksvraag kan bevestigend worden beantwoord: Ja, cell broadcast kan een effectieve en efficiënte aanvulling vormen op het sirenestelsel ten behoeve van burgeralarmering. De acceptatie onder burgers is bovendien hoog. Maar, een zorgvuldige implementatie is wel nodig. Cell broadcast is zowel technisch als organisatorisch een complex systeem. Het is een geschikt middel voor burgeralarmering indien de technische onvolkomenheden worden weggewerkt en de resterende kwetsbaarheden die in verschillende onderdelen van de alarmeringscyclus met cell broadcast zullen blijven bestaan worden onderkend en beheerst.


3.6. De invoering van NL-Alert 3.6.1 Inleiding Cell Broadcast is de benaming van de technologie die gebruikt wordt om berichten via het mobiele netwerk te verzenden naar mobiele telefoons. Voor de uniforme (inter)nationale herkenning van de overheidsdienst die gebruik maakt van deze techniek is in Nederland aan het systeem de naam NLAlert gegeven, met als doel uniforme herkenning voor de bevolking te verkrijgen. Deze naam is gebaseerd op de afspraken die in Europees verband zijn gemaakt met betrekking tot de dienst cell broadcast (naamconventie). Besloten is om in alle landen dezelfde naam te gebruiken, voorafgegaan door de landenaanduiding. Daarnaast zijn in de Benelux de namen NL-Alert en EU-Alert vastgelegd als domeinnaam (Kamerstukken, 2010). In de Verenigde Staten wordt in 2012 een zelfde systeem ingevoerd. In Frankrijk heeft de aanbesteding voor een vergelijkbaar systeem plaats gevonden en in Groot-Brittannië wordt onderzoek gedaan naar een zelfde wijze van waarschuwen met het oog op de Olympische Spelen die in 2012 in Londen plaats vinden (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011). Zorg voor veiligheid houdt niet op bij de landsgrenzen. Hoe meer landen gebruik maken van de cell broadcast techniek, hoe effectiever deze kan worden ingezet. Daarom wordt in Europees verband bijgedragen aan diverse standaardisatieprocessen en overlegvormen voor de verdere ontwikkeling van applicaties (Kamerstukken, 2010).

3.6.2 Inhoud NL-Alert berichten In de afgelopen jaren heeft de rijksoverheid onder meer door middel van de slogan ‘Wees Voorbereid’ gewerkt aan een verdere bewustwording van de burger voor de gevolgen van rampen en crises, maar bovenal ook aan de zelfredzaamheid bij dergelijke gebeurtenissen. Bij een dergelijke aanpak behoort een betere vorm van informatie aan de burger. In het geval van (dreigende) crises of incidenten is het immers van belang dat burgers snel, eenduidig en adequaat worden geïnformeerd over de situatie en daarnaast over het mogelijk risico dat zij lopen en de wijze waarop zij dit risico kunnen verkleinen dan wel uitsluiten. In tegenstelling tot het sirenestelsel kan NL-Alert meer dan alleen een waarschuwingssignaal af geven. In een tekstbericht kan direct informatie worden verstrekt, eventueel in combinatie met een advies over het gewenste gedrag. In het Beleidskader NLAlert wordt onderscheid gemaakt in 3 typen berichten (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011a, p. 5): •

Alerteren/waarschuwen. Wanneer een calamiteit dreigt te ontstaan die gevaar oplevert voor de burger, kan de doelgroep hiervan op de hoogte gesteld worden. In een dergelijke situatie is er meer tijd voor beraad, waardoor het sturen van een bericht, ondanks de mogelijke urgentie, niet de allerhoogste prioriteit heeft. Een alerterend bericht zal mensen aanzetten tot handelen.

•

Alarmeren. Wanneer een calamiteit is opgetreden, zal de urgentie waarmee berichten worden verzonden het hoogst zijn. De doelgroep dient zo spoedig mogelijk op de hoogte te worden gebracht van de situatie, van het risico en welk handelingen worden aangeraden. Een alarmerend bericht zal dwingend van toon zijn, kordaat handelen vereisen en urgentie uitstralen.

•

Informeren. Tijdens en na een calamiteit is het noodzakelijk de doelgroep op de hoogte te houden. Naast informatie via de beschikbare media kan NL-Alert hiervoor ingezet worden. De uit te zenden berichten bevatten informatie waarvan het bevoegd gezag vindt dat die van belang is in het kader van de veiligheid. Zo kan er bijvoorbeeld ook worden aangeven dat de situatie weer ‘veilig’ is of kan er worden verwezen naar andere bronnen voor meer informatie.


3.6.3 Planning Eind 2009 is het project NL-Alert gestart. Na een aanbesteding is in 2009 een overeenkomst afgesloten met het IT-bedrijf Centric en met de mobiele aanbieders KPN, T-Mobile en Vodafone. Op 9 april 2010 heeft het Veiligheidsberaad ingestemd met de invoering van NL-Alert in alle veiligheidsregio’s. NL-Alert wordt beschikbaar gesteld aan de 25 regionale meldkamers en aan 5 nationale coördinatiecentra. Bij de start van het project was de verwachting dat NL-Alert eind 2010 technisch geïnstalleerd zou zijn in de veiligheidsregio’s en 2 nationale coördinatiecentra. Daarna zouden opleidingen en praktijktests plaats vinden en zouden burgers middels een uitgebreide voorlichtingscampagne geïnformeerd worden. In het tweede kwartaal van 2011 zou NL-Alert operationeel in gebruik genomen moeten worden (Kamerstukken, 2010). De bouw van het systeem voor NL-Alert werd in januari 2011 praktisch afgerond. Vervolgens werd een gateway review uitgevoerd om te bepalen of gestart kon worden met tests in drie veiligheidsregio’s. Dit is het project NL-Alert Testregio’s. Doelstelling van dit project is om een onderbouwd advies te geven over de implementatie van NL-Alert in alle veiligheidsregio’s. Het project richt zich op de techniek, perceptie van burgers, besturing en mandatering (interne governance), de mogelijkheid tot vervanging van het WAS-stelsel, beveiliging en ontvangst. De governancetests werden uitgevoerd in de drie testregio’s en begeleid door het NIFV. De tests hadden een aantal doelstellingen. Op de eerste plaats werd aan de hand van een aantal scenario’s het middel Nl-Alert geïntroduceerd. Op de tweede plaats werd onderzocht hoe de gebruikersorganisatie in de besluitvorming met NL-Alert om gaat. Tot slot werd onderzocht op welke wijze het middel ingezet kan worden binnen de huidige procedures in de regio’s en welke aanvullende aandachtspunten hierbij aan de orde zijn (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011d, p. 14). De resultaten van de tests worden in de paragrafen 5.1.2 en 5.5.2 van deze thesis besproken. Volgens een aangepaste planning krijgen 3 testregio’s (Haaglanden, Twente en Rotterdam-Rijnmond) NL-Alert rond de zomer van 2012 tot hun beschikking. In november 2012 moet NL-Alert in alle Veiligheidsregio’s operationeel zijn. Op basis van de laatste testen is de verwachting uit dat NL-Alert op termijn de waarschuwingssirenes kan gaan vervangen. Een definitief besluit hierover zal in 2014 aan de orde zijn, aangezien in 2014 de aanbesteding voor de vervanging van het huidige sirenestelsel gestart moet worden (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011c). Het huidige sirenenetwerk zal nog zeker tot 2017 operationeel zijn (I&O Research, 2011). Alvorens een besluit genomen kan worden over de vervanging van het sirenestelsel, dient praktijkervaring met NL-Alert opgedaan worden. Het systeem moet in 2013 en 2014 door ontwikkeld worden tot een volwassen dienst die de sirene overbodig maakt. In de regionale crisisplannen kunnen nadere regels worden gesteld over de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de informatieverschaffing aan burgers ten tijde van een (dreigende) ramp of crisis. Het inzetten van NL Alert kan worden meegenomen in een algemene mandaatregeling voor het inzetten van communicatiemiddelen. Indien hier niet voor wordt gekozen, kan een aparte mandaatregeling worden getroffen (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011c).

3.7 De opkomst van sociale media in crisiscommunicatie 3.7.1 Technologische ontwikkelingen en sociale media In de afgelopen jaren hebben internet en mobiele telefonie een grote ontwikkeling door gemaakt. In Nederland had in 2010 90% van de Nederlanders toegang tot internet en met 19.8 miljoen aansluitingen was het aantal mobiele telefonieaansluitingen groter dan het aantal inwoners. Het gebruik van mobiel breedband internet groeide sterk. Het totale dataverbruik in het eerste half jaar van 2010 verachtvoudigde ten opzichte van het eerste half jaar van 2008. Tweederde van de internetgebruikers checkt dagelijks de e-mail en 92% van de Nederlandse jongeren maakt gebruik van sociale netwerken (TNO, 2011).


De term ‘sociaal’ verwijst in dit kader naar de verschuiving van het zender-ontvanger model van de traditionele media naar een model dat gebaseerd is op een zender-zender (of ontvanger-ontvanger) relatie. De term ‘sociale media’ is geïnspireerd op en afgeleid van de term ‘massamedia’ en geeft deze verschuiving weer (Schoondorp, 2010). Er is sprake van sterke betrokkenheid van degenen die gebruik maken van sociale media. Frissen e.a. definiëren sociale media als “een verzamelterm voor online communicatievormen en –technieken/ sociale netwerken waarbij samenwerking tussen gebruikers en het delen van informatie door gebruikers centraal staan” (citaat in Nationaal Crisiscentrum, 2010, p. 2). Sociale media zijn, net als traditionele media, communicatiemiddelen waarmee informatie kan worden geproduceerd, gezocht, ontvangen en verspreid. Hierbij kan het gaan om kennis, informatie, gegevens, meningen, emoties en overtuigingen (Van Deventer e.a., 2010). Van Deventer e.a. (2010, p. 25) onderscheiden vier eigenschappen waarop sociale media wezenlijk verschillen van traditionele media: •

Snelheid: Berichten worden overwegend real-time, zonder vertraging van een redactie, geplaatst. Vaak krijgen de berichten daarmee ook een directer karakter en een meer emotionele lading;

•

Massaliteit en toegang: De kosten zijn vrijwel nihil, de techniek is eenvoudig en vrijwel iedereen heeft breedband internet. Iedereen kan daardoor producent zijn van berichten. Social media zijn niet alleen massamedia, maar vooral massa’s media;

•

Diversiteit in vormen: Een bericht kan op verschillende manieren publiek worden gemaakt; tekst, foto’s, video’s, audio-opnamen. Hetzelfde onderwerp krijgt door meerdere producenten meerdere dimensies tegelijkertijd;

•

Netwerk en onderlinge verbondenheid: Gebruikers sluiten zich aan bij netwerken. Iedereen is daardoor aan elkaar verbonden of slechts een enkele schakel van elkaar verwijderd. Dit resulteert ook in ongerichte en ongecontroleerde verspreiding van informatie.  Snelheid, massaliteit, toegankelijkheid, diversiteit en verbondenheid.

Als gevolg van de combinatie van bovenstaande eigenschappen kunnen berichten via sociale media snel, zonder redactie en massaal hun weg vinden. Via netwerken vindt de verspreiding zeer gemakkelijk en veelal ongestuurd plaats. Hierdoor kunnen sociale media worden gezien als een motor voor emoties, nieuwsverspreiding en maatschappelijke issues (Van Deventer e.a., 2010, p. 25). Zouridis en Tops benoemen nog een drietal eigenschappen van sociale media. In de eerste plaats benoemen zij het zwerm- of schoolpotentieel. Grote groepen mensen kunnen er spontaan maar wel gecoördineerd door in actie komen. In de tweede plaats het explosiepotentieel: door allerlei acceleratoren en multipliers (bijvoorbeeld het herposten van berichten) kunnen betrekkelijk kleine of lokale zaken uitgroeien tot grootschalige kwesties met een bovenlokale (of zelfs mondiale) uitstraling. Een derde kenmerk is het synergiepotentieel van sociale media. Door de logica van samenvoeging van op zichzelf kleine onderdelen of bijdragen kan er een werkelijkheid ontstaan die groter en invloedrijker is dan al die kleine onderdelen samen (Zouridis en Tops, 2011). Schepers (2010) heeft de kenmerken en effecten van sociale media gecategoriseerd (tabel 1).


Tabel 1 Kenmerken en effecten van sociale media (Schepers, 2010, p. 15) Kenmerken Simpel en transparant Dag en nacht, 24/7 en continu Participatief en niet-hiërarchisch Vraag gestuurd Overal en altijd te ‘gebruiken’

Effecten -

toegang tot meer informatie dan ooit meer ‘bronnen’ om tot een beslissing te komen informatie verspreidt zich sneller mensen zijn altijd bereikbaar iedere mening telt niet stuurbaar de ontvanger bepaalt (niet de zender)

Grenzen vervagen: privé en zakelijk nationaal en internationaal voorlichting, opinie en vermaak feiten, fictie en vooroordelen

Schoondorp (2010) onderscheidt twee typen sociale media: zij die georganiseerd zijn rond het netwerk van mensen (network-centererd social media) en zij die georganiseerd zijn rond objecten (object-centered social media). De bekendste voorbeelden van network-centered social media zijn Facebook (bestaat sinds 2004 en had eind 2009 350 miljoen geregistreerde gebruikers, met bijna 130 miljoen unieke bezoekers per maand) en Hyves (een Nederlandse sociale netwerksite die bestaat sinds 2004, met 9.5 miljoen geregistreerde gebruikers, miljoen krabbels per dag en 25 duizend blogpostings per dag). Voor het zakelijke netwerk bestaat LinkedIn (sinds 2003, met 50 miljoen gebruikers wereldwijd, waarvan 1.1 miljoen in Nederland). Voorbeelden van object-centered social media zijn Partyflock (in 2001 begonnen als lokaal initiatief van een student van de Universiteit Twente), Last.fm (waar 30 miljoen actieve gebruikers uit meer dan 200 landen muziek delen) en Flickr (waar sinds 2004 miljoenen mensen miljarden foto’s hebben opgeslagen). Hiernaast benoemt Schoondorp nog een aantal media die niet goed binnen deze categorieën zijn te plaatsen of buiten de strikte definitie van sociale media vallen. Bekende voorbeelden hiervan zijn Youtube (met meer dan 100 miljoen video’s en in grootte de derde zoekmachine van de wereld), Wikipedia (met 325 miljoen bezoekers per maand de vijfde site van de wereld) en Twitter. Twitter bestaat sinds 2006 en heeft het microbloggen groot gemaakt. In maximaal 140 tekens kan de vraag ‘wat doe je nu’ beantwoord worden. In opzet is Twitter onder de traditionele media te plaatsen. Doordat berichten (tweets) herplaatst (ge-retweet) kunnen worden, kan Twitter echter ook onder de sociale media geplaatst worden. 3.7.2 Sociale media en overheidscommunicatie Als gevolg van de technologisch ontwikkelingen en de opkomst van sociale media veranderden ook de mogelijkheden die de overheid had om informatie met burgers te kunnen delen. Informatie is te vinden op sites van gemeenten en de rijksoverheid. Meldingen kunnen online worden gedaan en diverse formulieren zijn online te vinden en in te vullen. In toenemende mate wordt de interactie met de burgers gezocht. Burgers kunnen reageren op weblogs van bestuurders en hun mening in diverse fora kenbaar maken. Gemeenten organiseren bewonersavonden en de rijksoverheid stimuleert burgerparticipatie. De overheid wil dat inwoners hun verantwoordelijkheid nemen voor de leefbaarheid in die gemeenschap en stimuleert gemeenten om burgers te betrekken bij de ontwikkeling van de gemeenschap. Bijvoorbeeld door hen zelf activiteiten te laten organiseren. Van Duin spreekt in dit kader over de relatiebenadering. Hierin draait het om communicatie en interactie met de burger. De samenleving wordt niet alleen geïnformeerd, maar ook betrokken. De relatiebenadering verschilt hiermee van de traditionele, eenzijdige overheidscommunicatie, die er vooral op gericht was om een merk neer te zetten of om te laten zien welke activiteiten de bestuurder allemaal ondernam: de traditionele reputatiebenadering (Van Duin, 2011a).


Een voorbeeld van deze burgerparticipatie is burgernet. Burgernet is een samenwerkingsverband tussen burgers, gemeente en politie om de veiligheid in de woon- en werkomgeving te bevorderen. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een telefonisch netwerk van inwoners en medewerkers van bedrijven uit de gemeente. Burgernet wordt vooral ingezet voor vermissings- of opsporingszaken. Een ander voorbeeld is de ‘Twitterende wijkagent’. Twitter wordt gebruikt als hulpmiddel om in contact te komen met burgers, en een relatie met hen op te bouwen. Het is een laagdrempelige manier voor buurtagenten om ‘te kennen en gekend te worden’ binnen de gebiedsgebonden politiezorg. Eind 2010 maakten 12 Nederlandse politiekorpsen, met 107 accounts, gebruik van Twitter (Streefkerk, 2010).

3.7.3 Sociale media en crisiscommunicatie De opkomst van sociale media heeft grote gevolgen voor de communicatie bij crises en rampen. Informatie is veel sneller beschikbaar door burgers die tweets versturen en foto’s en filmpjes op internet plaatsen, nog voordat de eerste journalist ter plaatse moet komen. “In bijna tien jaar is er veel veranderd” stelt Huibers. “Dat geldt zowel voor de manier waarop informatie tot stand komt en ook hoe we die delen. Ten tijde van de vuurwerkramp was er wel internet, maar het gebruik ervan was lang niet zo ingeburgerd als nu. De term sociale media moest nog worden uitgevonden. De manier waarop bijvoorbeeld Twitter nu als informatiemedium dienst doet, was toen volslagen ondenkbaar” (citaat van Huibers in Scheer, 2010, p. 68). Toen in februari 2009 een toestel van Turkish Airlines neer stortte in de Haarlemmermeer duurde het uren voordat de eerste informatie op de site van de gemeente Haarlemmermeer stond. De eerste persconferentie, enkele uren na de crash, gaat volgens Van Duin waarschijnlijk de geschiedenis in als de laatste traditionele persconferentie waar de autoriteiten ruim een kwartier informatie verschaften die de oplettende mediawatcher al lang wist (Van Duin, 2011a). Sociale media kunnen een positieve bijdrage leveren aan de hulpverlening ten tijde van rampen en crises. Tijdens een schietpartij op de Virginia Tech University in 2007 hielp een online buddysysteem de hulpverleners doordat aan de hand van online activiteiten bepaald kon worden wie wel of niet gewond was en wie er veilig was. Na de aardbeving in Haïti waren reguliere communicatielijnen lange tijd niet beschikbaar. CNN hanteerde het systeem iReport, waarin mensen ervaringen, foto’s en filmpjes kunnen delen. Hierdoor hielpen de media met het vormen van een beeld van de situatie en hielpen ze reddings- en hulporganisaties (Nationaal Crisiscentrum, 2010). Sociale media vormen niet alleen een bron van informatie ten tijde van crises en rampen. Zouridis en Tops benoemen nog een ander effect: sociale media kunnen ook bijdragen aan maatschappelijke onrust. De opstanden in de Arabische wereld aan het begin van 2011 werden mede gevoed door sociale media en daarom ook wel als ‘Facebook-revolution aangeduid. In augustus braken in Engeland ongeregeldheden uit nadat via Blackberry en Twitter werd opgeroepen tot plunderingen en rellen, waarna over de ‘Blackberry riots’ werd gesproken (Zouridis en Tops, 2011). Ook in de nafase van een incident kunnen communicatie en geruchtenvorming via sociale media een rol spelen in beeldvorming en onrust. In de inleiding van deze thesis is al gesproken over de media aandacht na de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk op 5 januari 2011. Een ander recent voorbeeld waarbij het overheidsoptreden in de dagen na een incident de media beheerst is de zaak-Milly Boele ( de vermissing en moord van het 12-jarige meisje Milly Boele in Dordrecht op 10 maart 2010). Haar lichaam werd na een vermissing van zes dagen gevonden in de tuin van een buurman. De kritiek richtte zich in de dagen na het incident op het politie onderzoek en het feit dat niet direct speurhonden zijn ingezet.


Nadat op 22 augustus 2009 bij rellen tijdens het dancefestival Sunset Grooves één dodelijk slachtoffer was gevallen, richtten de media zich massaal op het politie optreden en op de vergunningverlening voorafgaand aan het evenement. Het Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (COT) onderzocht de rol van de politie. Gevolg van de constateringen van het COT waren onder andere dat het vergunningenbeleid en de risicoanalyses van evenementen werden verscherpt. De organisator van Sunset Grooves, evenementenbureau Tridee, diende naar aanleiding hiervan een schadeclaim in tegen de gemeente Rotterdam, omdat de dreiging van grote onregelmatigheden vooraf bekend zou zijn geweest bij de politie en dat beloftes omtrent de inzet van ME niet zijn nagekomen. Korpschef Meijboom stapte in februari 2010 op. Hoijtink e.a. (2011) deden onderzoek naar het vertrouwen in het functioneren van de overheid in crisistijd. Uit de resultaten bleek dat de informatie van zowel de nationale als lokale overheid door de respondenten als volledig, duidelijk en betrouwbaar wordt ervaren, waarbij vooral de betrouwbaarheid als goed wordt beoordeeld. Uit het onderzoek bleek dat er een verschil is in de beleving van de volledigheid, betrouwbaarheid en duidelijkheid van verschillende informatiebronnen. Klassieke informatiebronnen (radio en tv) blijken het best te scoren op zowel volledigheid als betrouwbaarheid en duidelijkheid. Ongeveer 67% van de respondenten gaf hoge scores aan deze bronnen. Het vertrouwen in de volledigheid, betrouwbaarheid en duidelijkheid van sociale media lag aanzienlijk lager. Slechts 11% van de totale steekproef geeft aan de informatie verspreid via sociale media betrouwbaar te vinden (Hoijtink e.a., 2011, p.45). Van Duin (2011b) hield in het kader van zijn lectorale rede een enquête onder leidinggevenden van de verschillende hulpdiensten. De enquête behandelde onder andere de omgang met en ontwikkelingen van sociale media in relatie tot crisisbeheersing. Maar liefst 85% van de respondenten gaven aan dat de overheid onvoldoende is voorbereid op de sociale media ten tijde van rampen en crises. Het grootste deel van de respondenten vindt dat de overheid meer zicht moet krijgen op het belang en de waarde van internet. Een grote groep gaat nog een stapje verder door te stellen dat de overheid feitelijk geen keuze heeft en zich moet realiseren dat zij inmiddels op geen enkele wijze meer de leidende communicerende organisatie is tijdens rampen en crises (Van Duin, 2011b, p.79).


4. Van theorie naar vraagstelling 4.1 Vraagstelling In zijn column in GRIP-4 stelt Van Duin (Van Duin, 2011c) dat NL-Alert voor urgente en geografisch gerichte overheidscommunicatie richting burgers een beter systeem is dan het huidige waarschuwings- en alarmeringssysteem met de WAS-palen. Als voornaamste meerwaarde van het systeem noemt hij de mogelijkheid om met het alarm ook een boodschap mee te kunnen sturen. In het bericht kan aangegeven worden wat er aan de hand is, wat mensen moeten doen (handelingsperspectief) en waar meer informatie te verkrijgen is. Volgens Van Duin sluit dit aan bij de behoeften en verwachtingen van de burger. De invoering van NL-Alert, in november 2012, heeft volgens hem echter veel te lang op zich laten wachten en is daarom ‘mosterd na de maaltijd’. Als gevolg van technologische ontwikkelingen en de opkomst en inburgering van sociale media zijn de uitgangspunten van NL-Alert achterhaald, al voordat het systeem is ingevoerd. Van Duin verwacht dat NL-Alert bij weinig incidenten toegevoegde waarde zal hebben of levensreddend zal zijn en pleit voor het afzien van de invoering van NL-Alert als nieuw systeem. Hij stelt voor om aan te haken op de ontwikkelingen op het gebied van- en in de relaties tussen zelfredzaamheid en sociale media. De stelling dat de invoering van NL-Alert ‘mosterd na de maaltijd’ is staat centraal in deze thesis. Om deze stelling te kunnen onderzoeken is deze vertaald in een algemene vraagstelling en een tweetal deelvragen:

Is NL-Alert, op het moment van invoeren in november 2012, het meest geschikte platform voor urgente en geografisch gerichte communicatie door de overheid richting burgers?

• Heeft NL-Alert bij voldoende incidenttypes en crisiscommunicatiemomenten •

meerwaarde om als eigen systeem te kunnen bestaan? Bieden de ontwikkelingen op het gebied van- en in relatie tussen zelfredzaamheid en sociale media meer mogelijkheden dan NL-Alert?

4.2 Vaststellen toetsingskader Om tot beantwoording van bovenstaande vragen te komen, dient een toetsingskader vastgesteld te worden. Aan de hand van dit toetsingskader wordt de geschiktheid van NL-Alert als middel voor urgente en geografisch gerichte overheidscommunicatie richting burgers bepaald, en worden relaties gelegd met bestaande systemen en de ontwikkelingen op het gebied van sociale media en zelfredzaamheid. Tijdens de onderzoeken van de stuurgroep Locatiegebonden Publieke Diensten (LPD) en de TU naar de mogelijkheden van cell broadcast ten behoeve van burgeralarmering zijn diverse tests uitgevoerd en hebben verschillende evaluaties plaats gevonden. Opvallend hierbij is dat hierbij verschillende criteria zijn gebruikt. De stuurgroep LPD richt zich in de Eindrapportage Locatiegebonden Publieke Diensten (Dialogic, 2006) voornamelijk op de aspecten techniek en acceptatie. Het toetsingskader van de TU Delft (Jagtman e.a., 2008) bestond uit de vier variabelen bereik, techniek, acceptatie en inhoud. In beide gevallen zijn de evaluaties primair intern gericht en richten ze zich vooral op het systeem cell broadcast. Er is weinig aandacht voor externe ontwikkelingen, zoals technologische ontwikkelingen (bijvoorbeeld de opkomst van sociale media), verwachtingen van burgers (bijvoorbeeld als gevolg van de veranderende informatiebehoefte en de toegenomen zelfredzaamheid), en verschuivingen in de inzetbehoefte (verschuiving naar openbare orde problematiek). _____________________________________________________________________________________________________ NL-Alert: de achterhaalde toekomst Pagina 25

Om (de meerwaarde van) het systeem NL-Alert te kunnen toetsen, wordt in deze thesis het oorspronkelijke programma van eisen uit de Eindrapportage Locatiegebonden Publieke Diensten als basis genomen. In 2006 vormde deze rapportage de basis voor het onderzoek naar de mogelijkheden die mobiele telefonie kan bieden voor overheidscommunicatie ten tijde van urgente veiligheidssituaties. Bij de opzet van het LPD project zijn zes eisen geformuleerd (Dialogic, 2006, p. 10-11): • Snelheid: Berichten moeten vanaf het moment van versturen door de overheid ‘snel’ bij de burger aankomen. •

Locatiegebondenheid: Uitsluitend burgers in een bepaald gebied moeten geïnformeerd kunnen worden.

•

Direct een handeling verrichten: Burgers moet een handelingsinstructie kunnen worden meegegeven.

•

Betrouwbaar: Overheid en burgers moeten kunnen vertrouwen in de LPD dienst.

•

Toegankelijk: Lage drempel voor de burger om van de dienst gebruik te maken.

•

Groot bereik: De overheid moet vrijwel alle burgers met de dienst kunnen bereiken.

In deze thesis wordt niet alleen onderzocht of de invoering van NL-Alert een verbetering in de crisiscommunicatie door de overheid betekent in vergelijking met het bestaande sirenestelsel, maar wordt ook de meerwaarde van NL-Alert in relatie tot de opkomst van de moderne sociale media bekeken. Voor het sirenestelsel, NL-Alert en de sociale media wordt in hoofdstuk 5 per eis bepaald in hoeverre ze tegemoet komen aan de uitgangspunten van het project LPD. Aan deze bevindingen wordt in hoofdstuk 6 voor de drie systemen per eis een score toegekend op een schaal van 1 tot 5 (variërend van voldoet niet aan de eis; 1, tot voldoet volledig aan de eis; 5). De gemiddelde score over het totaal van de variabelen geeft een indicatie van de geschiktheid van de systemen voor urgente en geografisch gerichte overheidscommunicatie. De toegekende scores worden gevisualiseerd in een radardiagram (figuur 2). In een radardiagram worden de waarden per variabele uitgezet langs een afzonderlijke as die vertrekt vanuit het midden van het diagram en eindigt bij de buitenste ring. Uit het diagram is af te leiden welk systeem het meest geschikt is. Een gelijkmatige vorm betekent dat een systeem aan alle eisen in gelijke mate voldoet. Indien de figuur voor een systeem een deuk vertoont, duidt dit op een zwakte van het betreffende systeem. Indien dit niet is te verbeteren, kan bepaald worden welke combinatie van systemen het beste resultaat geeft.


Figuur 2 Radardiagram.

Het radardiagram kan ook inzicht geven in de crisiscommunicatiemomenten waarop de systemen het beste ingezet kunnen worden. In paragraaf 2.2 van deze thesis is het crisiscommunicatieproces beschreven. Aan de hand van één specifieke ongewenste gebeurtenis zijn de begrippen alertering, alarmering, en informeren en voorlichting toegelicht. Geconstateerd is dat op de verschillende communicatiemomenten andere eisen aan het systeem worden gesteld. Alertering en alarmering dienen kort voor of kort na de gebeurtenis plaats te vinden. Snelheid is in deze gevallen van groot belang. Alertering en alarmering zijn effectief wanneer aan zoveel mogelijk personen in het bedreigde gebied informatie kan worden verschaft over de handelingen die noodzakelijke zijn om in veiligheid te komen. In termen van het project LPD ligt de nadruk op snelheid, locatiegebondenheid, en handelingsgerichtheid. Deze eisen zijn aan de bovenzijde van het radardiagram weergegeven. De grafiek van een systeem dat geschikt is voor alertering en alarmering zal aan de bovenzijde van het diagram een gelijkmatig beeld geven (dicht) op de buitenste ring. Voorlichten (vooraf) en informeren (achteraf) zijn in tijd verder gelegen van de ongewenste gebeurtenis en ten opzichte van alerteren en alarmeren minder tijdkritisch. Voorlichten en informeren richten zich op een bredere doelgroep (in het geval van voorlichten is immers nog geen sprake van een getroffen gebied). De nadruk ligt niet op het trekken van de aandacht van mensen die zich in een bedreigde situatie bevinden, maar op de mogelijkheid om toelichting te geven. De nadruk voor de processen voorlichten en informeren ligt meer op de toegankelijkheid en het bereik van het communicatiemiddel dat hiervoor gebruikt wordt. De grafiek van een systeem dat geschikt is voor voorlichten en informeren zal aan de onderzijde van het radardiagram een gelijkmatig beeld geven (dicht) op de buitenste ring.


5. Toetsing van de vraagstelling 5.1 Snelheid Activeren WAS Op het moment dat de CaCo vermoedde dat de WAS-palen geactiveerd zouden gaan worden, heeft hij op eigen initiatief een voorwaarschuwing afgegeven richting de calamiteitenzender (Omroep Gelderland) dat zij mogelijk op korte termijn als calamiteitenzender ingezet konden worden. Bij de CaCo en HCC was het onduidelijk of de WAS-paal geactiveerd is bij GRIP 2 of GRIP 3. De opdracht is in ieder geval gegeven door de leider COPI. Hij heeft tevens aangegeven om welke paal het ging. Een brandweercentralist heeft die opdracht vervolgens uitgevoerd. Daarna heeft de CaCo wederom contact gehad met Omroep Gelderland met een korte beschrijving van de te verzenden boodschap. Daarbij heeft hij de locatie van de brand aangegeven maar niet de grootte van het effectgebied. Ongeveer tegelijkertijd heeft de sectie voorlichting contact opgenomen met de calamiteitenzender en een vergelijkbare boodschap doorgegeven. De CaCo en de medewerkers van de sectie voorlichting wisten dit niet van elkaar. De HCC heeft geen contact opgenomen met Omroep Gelderland, hij ging er vanuit dat dit de taak is van de sectie voorlichting. SMS-alert SMS-alert is ingezet door de sectie voorlichting via de meldkamer politie. De CaCo is daar niet in gekend. (Bestuur Veiligheidsregio Gelderland-Zuid, 2011, p. 13).

5.1.1 Inleiding Eén van de aspecten van het programma van eisen van het project Locatiegebonden Publieke Diensten (LPD) is snelheid. In de gehanteerde definitie wordt hieronder verstaan dat berichten vanaf het moment van versturen door de overheid ‘snel’ bij de burger moeten aankomen (Dialogic, 2006). Het uitgangspunt dat wordt gehanteerd is enkele minuten nadat het bericht is uitgestuurd. Hierbij wordt de tijd tussen het optreden van een event en de beslissing om een cell broadcastbericht uit te sturen niet meegenomen. Opvallend is dat aan de beoordeling van het aspect snelheid uitsluitend een technische interpretatie ten grondslag ligt. Uit de inleidende casus bij deze paragraaf blijkt dat de burger niet per definitie snel wordt bereikt door de inzet van een systeem dat technisch snel is. Ook middels het sirenestelsel wordt immers een alarm gegeven dat door veel mensen in een bepaald gebied tegelijkertijd kan worden waargenomen. Uit de genoemde casus blijkt dat snelle crisiscommunicatie ook afhankelijk is van andere factoren. Zo is het van belang dat er heldere afspraken bestaan over procedures en bevoegdheden. Bovendien moet duidelijk zijn welke informatie aan het alarm wordt gekoppeld en via welke media deze informatie wordt verspreid. Indien dit niet het geval is, gaat dit ten koste van de boodschap en/ of de snelheid.

5.1.2 NL-Alert en snelheid In de evaluaties van cell broadcast en NL-Alert wordt de snelheid vooral vergeleken met andere, bestaande berichtendiensten die gebruik maken van het medium mobiele telefoon. Geconstateerd wordt dat de snelheid vergelijkbaar is met een radiosignaal en dat het aanzienlijk sneller is dan de techniek die voor het versturen van sms-berichten wordt gebruik. Middels cell broadcast kunnen alle mobiele telefoons in een bepaald gebied binnen enkele seconden bereikt worden. Een voordeel van cell broadcast is dat het geen gevolgen heeft voor de capaciteit in een mobiel netwerk. Individuele SMS berichten naar duizenden mobiele nummers in een bepaald gebied zou een enorme piekbelasting in de mobiele netwerken veroorzaken, die het traditioneel rondom rampen en calamiteiten toch al drukker hebben. Reguliere SMS berichten zouden daardoor een overbelasting van het netwerk kunnen veroorzaken.


Op een aantal punten biedt NL-Alert meer mogelijkheden dan het sirenestelsel. NL-Alert biedt, in het geval van een (dreigende) ramp of crisis, niet alleen de mogelijkheid om een alarmsignaal te geven, maar ook om hieraan gekoppeld burgers snel en gericht te informeren. Naar aanleiding van pilots in drie testregio’s in 2011 wordt geconcludeerd dat NL-Alert veel toegevoegde waarde heeft, onder de voorwaarde dat het snel kan worden ingezet. Geconstateerd wordt dat andere communicatiemiddelen meer geschikt zijn indien de inzet van NL-Alert te lang op zich laat wachten (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011b). Om afstemmingsproblemen zoals geschetst in de inleidende casus van deze paragraaf te voorkomen vraagt dit om duidelijke afspraken. In het NL-Alert testrapport (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011d) wordt in dit kader een aantal aandachtspunten benoemd. Een aandachtspunt is dat de bevoegdheden op de juiste niveaus moeten worden neer gelegd. Dit vraagt ook om een duidelijke rolverdeling tussen brandweer en gemeentelijke kolom. De brandweer is verantwoordelijk voor waarschuwen, de gemeente voor crisiscommunicatie. Ten aanzien van NL-Alert moet hierover in een operationeel beleidskader duidelijkheid komen. Bovendien wordt gepleit voor een duidelijke positionering van het systeem. Duidelijk moet zijn of het systeem uitsluitend een plaats heeft als alarmeringssysteem, of ook een rol heeft als alerteringssysteem en informatiesysteem. In tegenstelling tot eerdere aanbevelingen wordt geadviseerd om de inzet van het systeem niet te koppelen aan de GRIP-structuur en duidelijkheid te verschaffen over de bovenregionale inzet van NL-Alert. Evenals bij de sirene is bestuurlijk fiat een voorwaarde voor het gebruik van NL-Alert. Een burgemeester dient van tevoren toestemming te geven tot het gebruik, tenzij de urgentie van de situatie dit onmogelijk maakt. In dat geval dient de burgemeester zo spoedig mogelijk te worden geïnformeerd (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011b). De daadwerkelijke verzending van NLAlertberichten zal, na fiattering, verzorgd worden door de meldkamer. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van een berichtendatabase. Door de TU Delft is onderzoek gedaan naar een basisstructuur voor berichten. Een waarschuwingsbericht bestaat uit een aantal vaste componenten: een aanhef, omschrijving, locatie, handelingsperspectief, informatiebron en kenmerk van de berichtuitzending (Jagtman, Sillem, Ale, 2011). Voor alle ramptypen kan een bericht uit de database (door de gemandateerde voorlichter) zo nodig worden aangepast en daarna verzonden. In het NL-Alert testrapport wordt opgemerkt dat communicatie naar burgers op het moment voor de meldkamer geen aandachtspunt is. Als de inzet van NL-Alert bij de meldkamer wordt belegd, moet hiervoor bij de introductie veel aandacht zijn (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011d).

5.1.3 Sociale media en snelheid Snelheid is één van de kenmerken van de nieuwe media. Burgers plaatsen in enkele minuten berichten, foto’s en filmpjes op Twitter, Facebook en Youtube. Bij recente incidenten bleek dat informatie en beelden via sociale media vaak eerder beschikbaar waren dan officiële verklaringen door de overheid. Na de crash van een toestel van Turkish Airlines in februari 2009 verklaarde de burgemeester dat er nog niets bekend was over doden en gewonden terwijl de eerste beelden hierover al op internet stonden. Terwijl de overheid nog bezig was met de verificatie van de passagierslijst van het toestel van Turkish Airlines, was deze op Twitter al te vinden. Toen tijdens de viering van Koninginnedag 2009 een auto door het publiek reed en tegen de Naald in Apeldoorn tot stilstand kwam, was vanwege de aanwezigheid van camera’s en beschikbare beelden al snel door burgers achterhaald dat de auto van Karst T. was: de nummerplaat van de auto was vol in beeld. Door de opkomst van de nieuwe media wordt de overheid gedwongen tot vernieuwing op het gebied van crisiscommunicatie. De formele communicatielijnen voor overheidscommunicatie bij een crisis zijn niet meer effectief doordat informatie via sociale media vrijwel direct beschikbaar is. Tijd voor bescherming van persoonsgegevens en verificatie van informatie is er vaak niet meer.


Indien de overheid pas uren, of soms dagen na het incident met de correcte informatie naar buiten komt, komt zij niet meer geloofwaardig over. Indien de leiding en structuur in de informatievoorziening tijdens een crisis weg zijn, is de betrouwbaarheid van de overheid in het geding (Volkerink & Heijnen, 2010). Een ander risico ontstaat wanneer de overheid niet anticipeert op de informatiebehoefte van de burger, maar primair op die van de politiek en de media. Wanneer de verantwoordingsvraag en aansprakelijkheid leidend worden, resulteert dat in minder transparantie en overdreven voorzichtigheid. Als oorzaak hiervan noemen Volkerink en Heijnen (2010) het risicominimaliserend gedrag dat centraal staat bij het maken van politiek-bestuurlijke keuzes. Door niet aan te haken op de snelheid van sociale media wordt niet geanticipeerd op de informatiebehoefte van de burger en komen de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van de overheid in het geding. In opdracht van het Nationaal Crisis Centrum (NCC) heeft het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement een onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden van nieuwe instrumenten voor crisiscommunicatie die beter aansluiten bij de informatiebehoefte van burgers. Het COT concludeert dat Twitter een geschikt crisiscommunicatie-instrument voor de overheid is omdat het open is, mensen snel bereikt, informeert, betekenis geeft aan feiten, (imago)schade beperkt en emoties kanaliseert (COT, 2010). Volgens Strating en Vroegindeweij (2011) is Twitter met name voor korte tussentijdse berichten een zeer geschikt communicatiemiddel, waarmee snel veel mensen bereikt kunnen worden. In korte berichten kan nieuwe informatie gegeven worden, en kan ook een signaal gegeven worden als er nog geen nieuws te melden is (procesinformatie). In diverse veiligheidsregio is Twitter tijdens incidenten al met succes ingezet door brandweer of politie (Schat, 2011). In augustus 2010 gebruikte de brandweer van Twente Twitter om tijdens de overstroming van de Dinkel snel te kunnen communiceren met collega’s en burger om onjuiste berichtgeving in de media te corrigeren. In de regio Midden- en West Brabant werd bij een treinincident een verkeerd treinscenario afgekondigd. Door de inzet van Twitter konden collega’s media en burgers binnen enkele minuten op de hoogte gebracht worden van de juiste status. De snelle berichtgeving in de sociale media brengt ook een risico met zich mee: informatie (en de bron hiervan) kan niet altijd vooraf geverifieerd worden. Kort na de schietpartij in winkelcentrum de Ridderhof in Alphen aan den Rijn op 9 april 2011 verschenen geruchten op internet over de dader (Tristan van der V). Al snel ontstond echter ook verwarring omdat er een tweede persoon met dezelfde naam in de gemeente zou wonen. Het kostte de politie veel moeite om deze geruchten te ontkrachten. De snelheid van de moderne sociale media is een gegeven. De overheid dient hier rekening mee te houden bij haar communicatiestrategie tijdens crises. Sociale media geven een indicatie van de publieke opinie maar kunnen die ook beïnvloeden. Het is van belang dat de overheid snel met een persverklaring komt (en niet met een persconferentie), ook als er nog weinig informatie beschikbaar is. Feiten kunnen bevestigd worden, onjuiste informatie kan ontkracht worden (met name geruchten die de eigen communicatiestrategie ondermijnen) en er kan verteld worden wat wel en niet bekend is (Monté, 2011). Volgens Volkerink en Heijnen (2010) moet de overheid inspelen op de snelheid en openheid van de sociale media maar hierbij wel vasthouden aan verificatie, juistheid en betrouwbaarheid. Hierbij kan dankbaar gebruik gemaakt worden van de snelheid en veelheid van de informatie en beelden die via de sociale media beschikbaar zijn. Tijdens crisiscommunicatie dient de informatiebehoefte van de burger centraal te staan. Goede crisiscommunicatie moet voldoen aan drie doelen: informatieverstrekking, schadebeperking en betekenisgeving. Hierbij dienen de belangen van de samenleving altijd voorop te staan. Onder informatieverstrekking wordt niet alleen verstaan het communiceren over wat er is gebeurd, maar ook het toelichten van gemaakte keuzes en dilemma’s. Van belang is om continu te informeren. Procesinformatie is ook informatie. Schadebeperking bestaat uit het geven van instructies (handelingsperspectief).


Betekenisgeving houdt in dat wordt aangesloten gevoelens: medeleven, het duiden van de gebeurtenis en het plaatsen in een context. Hierbij is het van belang dat iedereen de juiste rol vervult (Monté, 2011). Volkerink en Heijnen (2010) stellen dat hierbij de rollen van opperbevelhebber en burgervader moeten worden gescheiden. Het communiceren van operationele feiten is een rol voor de operationeel leidinggevenden. De burgemeester dient als burgervader betekenis te geven aan het incident en perspectief te bieden vanuit zijn maatschappelijke positie. Door deze scheiding is het dilemma van de verantwoordingsvraag ten tijde van crisis uit de lucht.


5.2 Locatiegebondenheid

In het buurschap Schenkeldijk heeft men helemaal geen sirene gehoord en dat terwijl dat buurtschap dichter bij de bron ligt dan Mookhoek. Ook verbaasde men zich over het feit dat, ondanks dat het alarm was afgegaan in Strijen, de bussen van vervoerder Arriva gewoon bleven rijden volgens de normale dienstregeling. Men vond dit zeer tegenstrijdig met de berichtgevingen. Iedereen werd immers verzocht om binnen te blijven en ramen en deuren te sluiten. Heel veel meldingen kwamen uit ’s-Gravendeel. Bewoners aldaar waren in complete verwarring. Er was daar immers geen sirene afgegaan en er heeft ook geen geluidswagen rondgereden, maar op de calamiteitenzender RTV Rijnmond werd wel gemeld dat men ook daar binnen moest blijven en de ramen en deuren moest sluiten. Dit gold overigens voor de gehele gemeente Binnenmaas, zo was te lezen in de mededelingenbalk op de calamiteitenzender. Veel bewoners in ’s- Gravendeel werden door familie/vrienden/bekenden uit diverse delen van het land geattendeerd op de grote brand in Moerdijk. Velen wisten van niets en wisten niet hoe men moest handelen. Er is wel een sms-alert gegeven in een gebied tot 10km van de bron. Of dit sms-alert in heel ’s-Gravendeel is gegeven of alleen het gedeelte wat binnen de 10 km ligt, is uit de meldingen niet echt duidelijk geworden. Vanuit Dordrecht kwamen meldingen dat er in eerste instantie helemaal geen sms-alert is afgegeven. Pas in de avond tegen middernacht aldaar het eerste sms-alert. Dit betrof de melding over het afsluiten van (snel)wegen en stilleggen van treinverkeer. En de volgende morgen is er in heel het gebied wel een sms-alert afgegeven (rond 7.30 uur). Dit bericht meldde dat de brand geblust was en dat de beperkende maatregelen zijn ingetrokken. (Klein, 2011, p. 7)

5.2.1 Inleiding Volgens de definitie die in het project Locatiegebonden Publieke Diensten (LPD) wordt gehanteerd wordt onder ‘locatiegebondenheid’ verstaan dat uitsluitend burgers in een bepaald gebied geïnformeerd kunnen worden. Als uitgangspunt wordt benoemd dat dit dient te gebeuren zonder dat de overheid informatie nodig heeft over wie zich in een bepaald gebied bevindt. Het systeem dient dus privacy-ongevoelig te zijn (Dialogic, 2006). In het inleidende citaat van deze paragraaf worden drie crisiscommunicatiemiddelen genoemd: de sirene, de calamiteitenzender en sms-alert. Het sirenestelsel, met hieraan gekoppeld het gebruik van de calamiteitenzenders voldoet aan de eis van privacy-ongevoeligheid. Uit het citaat blijkt echter dat met deze middelen niet alle burgers zijn bereikt. Als aanvullend middel is gebruik gemaakt van sms-alert. Dit blijkt ook niet naar verwachting gefunctioneerd te hebben (te laat en een onduidelijk verzendgebied) maar voldoet bovendien niet aan de eis van privacy ongevoeligheid. Sms-alert is een persoonsgebonden dienst, op basis van vrijwillige inschrijving. Om berichten te ontvangen, moet de burger zich vooraf abonneren. De dienst is dus privacy-gevoelig. De sms-berichten worden specifiek naar het aangemelde telefoonnummer verzonden, ongeacht waar men zich bevindt.

5.2.2 NL-Alert en locatiegebondenheid Cell broadcastberichten worden, in tegenstelling tot sms-berichten, van één bepaald punt naar een gebied gestuurd. Het bericht kan daarom een groot aantal mobiele telefoons tegelijk bereiken. Cell broadcast maakt hierbij gebruik van de GSM-antennes. Deze bevatten één of meer cellen. Een bericht kan verstuurd worden naar één cell, naar een aantal cellen of naar een heel netwerk. Naar welk cellen een bericht wordt uitgezonden is afhankelijk van het geografische gebied dat de autoriteit die een NL-Alert wil versturen aangeeft. De berichten worden niet opgeslagen in een buffer, zoals bij sms- berichten. De mobiele telefoon moet dus aanstaan en bereik hebben op het moment van het versturen van het bericht. De berichten worden verzonden zonder bevestiging. Dit betekent dat de verzender niet weet wie het bericht heeft ontvangen. Om de kans op ontvangen op een mobiele telefoon te vergroten kunnen berichten met een herhaling worden verstuurd.


Op een mobiele telefoon wordt een herhaald verzonden bericht in principe één keer getoond. De service is anoniem en gratis voor de ontvanger. In de mobiele telefoon wordt gedefinieerd van welke kanaal of kanalen cell broadcastberichten aan de gebruiker getoond worden. Alleen berichten verzonden via die ‘ingestelde’ kanalen worden getoond. Omdat NL-Alert een ‘real time’ uitzending betreft (zonder buffer) worden berichten alleen ontvangen op mobiele telefoons die zijn verbonden met die cellen uit het mobiele netwerk die het bericht versturen (Jagtman, Sillem en Ale, 2011). In de inleidende quote wordt verbazing uitgesproken over het feit dat bussen gewoon door het gebied reden waarin een sirenealarm was af gegaan. In het evaluatierapport van een grote brand in Helmond wordt hetzelfde geconstateerd: “het gebied waar de sirenes zijn gegaan wordt doorkruist door enkele belangrijke verkeersaders. Mensen die van buiten het gebied kwamen (en dus ook de sirene niet hadden gehoord) konden nog gewoon dwars door het gebied heen gaan. Bij mensen in het gebied roept dit de vraag op hoe ernstig de situaties is dat dit gewoon kan” (Gemeente Helmond, 2007, p.III). Doordat NL-Alert berichten, net als de sirene, alleen ‘real time’ worden uitgezonden en niet worden opgeslagen op de mobiele telefoon, dreigt hier een vergelijkbaar risico. Immers: een automobilist die net na de verzending van een NL-Alert het gealarmeerde gebied binnen rijdt, ontvangt geen bericht. Tijdens de tests met NL-Alert is geconstateerd dat het feit dat een mobiele telefoon die een NLAlertbericht ontvangt weliswaar in contact staat met één van de cellen die is geadresseerd om het beoogde geografische gebied te bereiken, maar dat dit niet per definitie betekent dat de ontvanger van dat NL-Alert bericht met zijn of haar mobiele telefoon zich op een locatie binnen het geografisch geselecteerde gebied bevindt. Andersom bleek dat niet iedere telefoon in het geografisch geselecteerde gebied per definitie een NL-Alert ontving, omdat de mobiele telefoon verbonden kan zijn met een cell (net) buiten het uitzendgebied. Het is voor de inhoud van berichten van belang te realiseren dat uitzendgebied niet één op één gelijk is aan het gebied waarbinnen berichten worden ontvangen (Jagtman, Sillem en Ale, 2011). De problemen die het sirenestelsel kent om iedereen binnen een bepaald gebied te bereiken, gelden dus ook deels voor NL-Alert. Een voordeel van NLAlert is echter dat bij het alarm direct een locatie kan worden aangeduid.

5.2.3 Sociale media en locatiegebondenheid Een kenmerk van de moderne sociale media is het grote bereik. Berichten die worden verzonden met sociale media beperken zich niet tot burgers in een bepaald gebied. Informatie over een incident in onze directe omgeving bereikt ons tegenwoordig net zo snel als berichten en beelden over rampen elders in het land, of zelfs over onze landsgrenzen. Via ‘burgerjournalisten’ is informatie direct beschikbaar. In het geval van rampen en crises betekent dit dat via de sociale media veel mensen gealarmeerd worden. De basisvraag voor iedereen die een signaal op vangt is: wat is er aan de hand? Strating en Vroegindeweij (2011) onderscheiden een aantal groeperingen en belangen. Op de eerste plaats zijn er de direct getroffenen. Voor deze mensen is de behoefte aan informatie groot (need to know informatie). Op de tweede plaats is er een groep mensen die niet zelf getroffen zijn, maar wel zeer betrokken is. Bijvoorbeeld omdat er familie tot de getroffenen kan behoren. Op deze groepen is de huidige overheidsinformatievoorziening wel ingericht. Nieuw is dat door de sociale media snel heel veel mensen gealarmeerd zijn. Deze mensen zijn zelf niet direct betrokken, maar gaan uit nieuwsgierigheid ook op zoek naar informatie (nice to know informatie). Zodra de plaats of regio bekend is, ontstaat een stormloop op de websites van de gemeente of de regionale rampenzender. Als gevolg hiervan bezweken tijdens de grote brand in Moerdijk de website van de gemeente en waren de site crisis.nl en het informatienummer 0800-1351 enige tijd onbereikbaar.


Het effectgebied van rampen en crises is als gevolg van de opkomst van sociale media vele malen groter geworden. Het volstaat niet langer om overheidscommunicatie ten tijde van een calamiteit te richten op “uitsluitend burgers in een bepaald gebied,” zoals is opgenomen in het programma van eisen van het project LPD. Uiteraard gaat de primaire verantwoordelijkheid van de overheid uit naar het alarmeren en informeren van de direct getroffenen en betrokkenen. De overheid dient echter ook terdege rekening te houden met het grensoverschrijdende karakter van de sociale media. Volgens het Nationaal Crisiscentrum (Monté, 2011) is het van belang om te weten wat er leeft bij pers en publiek en inzicht te hebben in vragen en geruchten en hetgeen er leeft onder slachtoffers en omwonenden. Door de media, de toon van de berichtgeving, nieuwssites en discussieplatforms te monitoren, kan de communicatiestrategie van de overheid continu aangepast worden.


5.3 Handelingsinstructie

Helmond onderzoekt gedrag inwoners na sirenealarm Een sirenealarm bij een gevaarlijke brand in metaalafval in Helmond op zondagochtend 15 april heeft veel teweeggebracht. De brand veroorzaakte zwarte rookwolken en omdat er ook magnesium in de afvalberg zat, bestonden vermoedens over gevaren voor de gezondheid. Maar na het sirenegeloei ging niet iedereen in de omgeving naar binnen. Sommigen wilden zelfs bij de brand gaan kijken en sportwedstrijden gingen gewoon door. Helmonds burgemeester Fons Jacobs vindt het onbegrijpelijk dat zoveel mensen onnodig risico hebben gelopen door buiten te blijven en niet te doen wat een sirenealarm verlangt: naar binnen gaan, ramen en deuren sluiten en radio of televisie aanzetten. Daar mag het mooie weer die dag volgens hem niets aan veranderen. (www.nationaalcrisiscentrum.nl)

5.3.1 Inleiding Bovenstaand artikel verscheen naar aanleiding van een grote brand bij een metaalverwerkingsbedrijf in Helmond op 15 april 2007. In het effectgebied van deze brand werd een drietal sirenes geactiveerd. Over de reactie die burgers hierop vertoonden ontstond de nodige discussie. De indruk bestond dat een deel van de bevolking de sirenes heeft genegeerd en is doorgegaan met de bezigheden. Dit was voor de gemeente Helmond aanleiding om een enquête te houden in het effectgebied van de brand. Uit de enquête bleek dat 24% van de respondenten de sirene niet gehoord heeft. 62% van de respondenten gaf aan één of meerdere handelingen verricht te hebben volgens de algemene instructies (ga naar binnen, sluit ramen en deuren en zet TV of radio aan). 14% van de respondenten heeft de sirene gehoord maar is doorgegaan met waar men mee bezig was of deed een handeling die niet volgens de algemene instructie was. Van de mensen die de sirenes hebben gehoord, heeft 82% gehandeld volgens de algemene instructies. Dit betekent dat 18% de sirene weliswaar heeft waargenomen, maar het gewenste gedrag bewust niet heeft vertoond. Van hen geeft bijna de helft aan dat zij de situatie niet ernstig genoeg in schatten om te handelen volgens de instructies. De reacties van deze respondenten zouden anders zijn geweest als zij de situatie ernstiger zouden in schatten, bijvoorbeeld op basis van meer stank en rook, als de sirenes vaker, langer of harder waren afgegaan of als er nog een signaal via een ander medium was gegeven (gemeente Helmond, 2007). De mogelijkheden van het sirenestelsel zijn beperkt tot het geven van een alarmeringssignaal. Aan dit signaal is één standaard actie gekoppeld: ga naar binnen, sluit ramen en deuren en schakel de rampenzender in. Uit de omschreven casus blijkt dat deze reactie niet altijd wordt opgevolgd. De helft van de in Helmond geënquêteerde burgers die de gewenste actie niet hebben uitgevoerd, geeft aan op basis van meer informatie anders gereageerd te hebben. Volgens Helsloot (Helsloot, 2009) hangt het van de interpretatie van de burger af of, en welke actie hij onderneemt. Hij omschrijft een aantal denkstappen die worden doorlopen vanaf het moment dat de waarschuwing of alarmering wordt ontvangen. Deze denkstappen worden niet lineair achter elkaar gezet, maar versterken en ontkrachten elkaar in het individuele proces van besluitvorming, waarbij nieuwe informatie leidt tot heroverweging van de beslissing. Het beginpunt hierin is het moment waarop het individu de dreiging als reëel ervaart. Volgens Helsloot zijn hierop twee factoren van invloed. Op de eerste plaats benoemt hij de gevoelde mate van betrouwbaarheid van de autoriteiten of anderen die het individu waarschuwen. Op de tweede plaats benoemt hij de drie W’s: Waar, Wanneer en Waarschijnlijke kracht. Indien aan de betrouwbaarheid van de waarschuwing wordt getwijfeld, gaat de burger op zoek naar verificatie en confirmatie. Wanneer een bericht als realistisch wordt ervaren, gaat de ontvanger zich afvragen wat dit voor hem en zijn omgeving betekent.


Pas als de ontvanger voldoende informatie over de ramp of dreiging heeft en ervan overtuigd is dat deze hem zal deren, gaat hij over tot het overwegen van zelfredzame maatregelen. Zoomer spreekt in dit kader over sociale zelfredzaamheid: “het vermogen en de bereidheid van mensen om conflicten of problemen in relatie met anderen tot een oplossing te brengen vanuit de opvatting dat het niet uitsluitend de verantwoordelijkheid van de overheid -of de politie is- om problemen tussen burgers op te lossen maar ook de verantwoordelijkheid van die burgers zelf” (citaat van Zoomer in Helsloot, 2009, p. 456). Wanneer de dreiging als reëel wordt ervaren, leidt dit niet automatisch tot het treffen van zelfredzame maatregelen. Het uiteindelijke handelen van burgers wordt bepaald door zowel intuïtieve als rationele besluitvorming. Intuïtieve besluitvorming is snel, associatief, automatisch, emotioneel en onttrekt zich aan het bewustzijn. Rationele besluitvorming is analytisch en werkt met redeneerregels, algoritmen en formele logica. Het is trager en vereist inspanning, leervermogen en bewustzijn. Indien het gevoelsmatige en het analytische systeem conflicteren, geven associatieve en affectieve processen meestal de doorslag bij oordeelsvorming, zeker onder tijdsdruk. Intuïtief treden burgers, in tegenstelling tot wat vaak verondersteld wordt, in het algemeen adequaat en zelfredzaam op. Paniekreacties zijn zeldzaam maar komen wel voor. Eén van de condities die bijdraagt tot paniek is een gebrek aan communicatie over de situatie. Andere condities die hiertoe bijdragen zijn de perceptie van onmiddellijk en ernstig gevaar, de perceptie van beschikbaarheid van slechts enkele ontsnappingsroutes, en de perceptie dat de ontsnappingsroutes aan het sluiten zijn, wat onmiddellijke ontsnapping vereist (Helsloot, 2009, p. 466). Helsloot spreekt in dit kader over drie mythen over de zelfredzaamheid van burgers: •

Mythe 1: burgers raken in paniek bij een crisis. De aanvankelijke schrikreactie van burgers in een noodsituatie slaat in zeer korte tijd om naar het zoeken naar mogelijkheden om handelend op te treden voor de eigen veiligheid en de veiligheid van anderen.

•

Mythe 2: burgers zijn hulpeloos en afhankelijk. De eerste zoeken redactiviteiten, slachtofferzorg en herstelwerkzaamheden worden, zonder hulp van buiten, vaak gestart door burgers.

•

Mythe 3: tijdens en na een ramp wordt geplunderd. Plunderen treedt op bij openbareordeproblemen, niet bij crises.

In het programma van eisen van het project Locatiegebonden Publieke Diensten (LPD) is opgenomen dat de burger op basis van het uitgezonden signaal direct een handeling moet kunnen verrichten. Uitgangspunt hierbij was dat de zelfredzaamheid van de burger wordt vergroot door de mee gezonden handelingsinstructie (Dialogic, 2006). Volgens Helsloot moet hierbij gedacht worden in termen van zorg in plaats van verantwoordelijkheid. Het gaat hierbij om verbondenheid en zelfstandigheid, en niet om rekenschap en aansprakelijkheid. De overheid moet bij (de voorbereiding op) crises uit gaan van zowel de zelfredzame als de redzame burger. Voor de informatievoorziening voor en tijdens crises betekent dit dat deze gericht moet zijn de redelijk denkende burger adequaat te laten beslissen. Recente overheidscampagnes sluiten hier op aan. In 2006 startte het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een multimediale campagne met als thema ‘Denk Vooruit’. Middels deze campagne worden burgers opgeroepen om zich voor te bereiden op mogelijke crisissituaties en gewezen op hun eigen verantwoordelijkheid. In 2011 werd in dit kader de campagne zelfredzaamheid gepresenteerd (Helsloot, 2009, p. 480).


5.3.2 NL-Alert en handelingsinstructie NL-Alert biedt op dit gebeid meer mogelijkheden dan het sirenestelsel. In plaats van één signaal met daaraan gekoppeld één standaard reactie (ga naar binnen, sluit ramen en deuren en schakel de rampenzender in) kan in een NL-Alertbericht ook aangegeven wat er aan de hand is en wat de gewenste reactie van de burger is. Hierdoor kan NL-Alert breder worden ingezet dan WAS, zowel voor rampen waarbij een ander handelingsperspectief geboden moet worden (andere ramptypes) als op meerdere crisiscommunicatiemomenten. Technisch is het mogelijk om cell broadcastberichten te versturen van 300-400 karakters. Bij recente onderzoeken door de TU Delft (Jagtman, Sillem en Ale, 2011) is een richtlijn van maximaal 186 tekens gehanteerd, waardoor de tekst past in een bericht dat uit twee pagina’s bestaat. Op een telefoon die op de juiste wijze is ingesteld voor het ontvangen van cell broadcastberichten, wordt het bericht dan als één tekst getoond. Op verzoek van Logius is door de TU Delft een aanzet gegeven voor een berichtendatabase ten behoeve van de implementatie van NL-Alert. In dat kader is onderzoek gedaan naar een basisstructuur voor berichten, berichtelementen om binnen deze structuur te gebruiken, toetscriteria om berichten te kunnen samenstellen en voorbeelden van NL-Alert berichten. Hoewel de inhoud van de gebeurtenis, het moment en het doel waarmee een bericht wordt verstuurd kunnen verschillen, concludeert de TU Delft (Jagtman, Sillem en Ale, 2011, p.43) dat een alarmbericht altijd uit de volgende componenten moet bestaan: •

Een aanhef (identificatie).

•

Een omschrijving van het gevaar [risico 1].

•

De locatie [risico 2].

•

Een handelingsperspectief [actie].

•

Een afsluiting met berichtenkenmerken (identificatie).

Het handelingsperspectief dat in een NL-Alert bericht wordt mee gezonden is afhankelijk van de dreiging of het incident waarvoor het bericht wordt verstuurd. Hierbij worden vier hoofdcategorieën onderscheiden: •

Geografisch georiënteerde handelingen.

•

Handelingen om na te laten of te doen, na een geografische actie.

•

Handelingen om na te laten of te doen (zonder geografische actie).

•

Algemene oproep die oproept tot zelfredzaamheid.

Het laatste type handelingsperspectief kan in acute situaties worden gebruikt wanneer een concreet handelingsperspectief niet direct voorhanden is of wanneer in een gebied verschillende acties geboden zijn. Met NL-Alert kunnen ook berichten met een informerend karakter verstuurd worden. Voor deze berichten kan de opbouw hetzelfde zijn als bij alarmberichten, maar zal het handelingsperspectief minder dwingend zijn. Eventueel kan het bericht worden uitgebreid met een verwijzing naar andere bronnen. Dit geldt pas wanneer via een ander communicatie middel informatie beschikbaar is, en is in een eerste alarmbericht is dit minder relevant.


5.3.3 Sociale media en handelingsinstructie In paragraaf 5.1 is geconstateerd dat informatie via sociale media vaak sneller beschikbaar is dan via de officiële weg. Geconcludeerd is dat de overheid hier in het geval van rampen en crises op in moet spelen en moet trachten hier gebruik van te maken. Van Duin stelt zelfs dat sociale media en crises een goede combinatie kunnen zijn door het feit dat de koppeling met zelfredzaamheid bijna als vanzelfsprekend gelegd kan worden. Bijna alle voorbeelden waarbij sociale media recentelijk een rol speelden in de bestrijding van crises zijn voorbeelden van creatieve vormen van zelfredzaamheid. Individueel of in groepsverband, georganiseerd of spontaan gebruiken mensen de mogelijkheden die sociale media hebben te bieden. Hiermee wordt soms de rol van de overheid overgenomen, maar vaker worden lacunes die optreden bij hulpverlening opgevuld (Van Duin, 2011a, p. 69-70). Recente voorbeelden hiervan zijn het in de inleiding van deze thesis aangehaalde burgerinitiatief Meldpunt Brand Moerdijk, en het Pukkelpop Safehouse dat direct nadat het Belgische muziekfestival werd getroffen door noodweer werd aangemaakt op Facebook opdat slachtoffers, vrienden en familie elkaar konden terugvinden. Sociale media stimuleren en faciliteren zo, zonder tussenkomst van de overheid, de zelfredzaamheid.


5.4 Betrouwbaarheid Alarmsirenes laten het in regio afweten In heel Midden- en West-Brabant bleven de sirenes maandagmiddag om 12.00 uur stil. De maandelijkse test mislukte als gevolg van een technische storing in de meldkamer van de brandweer in Tilburg, van waaruit de sirenes in de regio worden bediend. Volgens woordvoerster Martine Wilms van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant had de storing waarschijnlijk te maken met de 'interne verhuizing van een aantal pc's'. Wilms herinnert zich niet of het eerder is voorgekomen dat de sirenes het in de hele regio lieten afweten. "Wel gebeurt het soms dat een alarm lokaal niet afgaat." De autoriteiten hebben maandag niet overwogen om de sirenes alsnog hun werk te laten doen, nadat de storing was verholpen. "Dat zou alleen maar chaos geven", aldus Wilms. Het alarm wordt eens per maand getest, op de eerste maandag van de maand om 12.00 uur. Dat gebeurt om te controleren of de sirene overal werkt en te horen is, maar ook om het alarmsysteem bij het publiek in het bewustzijn te houden. (BN De Stem, 3-10-2011)

5.4.1 Inleiding Burgeralarmering vraagt om een systeem dat betrouwbaar is. In het programma van eisen van het project Locatiegebonden Publieke Diensten wordt onder de definitie van betrouwbaar verstaan dat overheid en burgers moeten kunnen vertrouwen in de LPD Dienst. Dit vraagt om hoge eisen ten aanzien van beschikbaarheid van de totale keten van dienstverlening (techniek en organisatie) (Dialogic, 2006). Recentelijk is gebleken dat het sirenestelsel een aantal keren niet (voldoende) heeft gefunctioneerd. Bij een grote brand in een vleesverwerkingsfabriek in Weurt in oktober 2010 is de sirene vier keer geactiveerd. Achteraf bleek dat de sirene niet elke keer geluid heeft gegeven (Bestuur Veiligheidsregio Gelderland-Zuid, 2011). Bij de maandelijkse sirenetest zijn een aantal keren technische gebreken geconstateerd. In de regio Midden- en West-Brabant waren op maandag 3 oktober, door een technische oorzaak, niet alle sirenes hoorbaar bij de maandelijkse test (zie kader). Op maandag 7 maart gebeurde hetzelfde in de regio Zeeland, doordat de alarmeringssoftware die is geïnstalleerd om de centralisten er tijdig op alert te maken dat zij de sirenes moeten activeren, niet werkte. Op 7 november was een technische storing er de oorzaak van dat in Flevoland geen testsignaal was te horen. Opvallend is dat onder de definitie van betrouwbaarheid in het project LPD vrijwel uitsluitend gesproken wordt over de betrouwbaarheid van de techniek en de organisatie. Ook bij latere onderzoeken en evaluaties ligt de nadruk op systeembetrouwbaarheid. Het vertrouwen dat de burger heeft in het systeem en de zender lijkt onderbelicht, maar is zeker niet onbelangrijk. Een burger die een groot vertrouwen heeft in de overheid zal, zo is de aanname, meer geloofwaardigheid hechten aan de instructies van de overheid dan de burger die weinig vertrouwen heeft in de overheid (Bos, 2009). De brand bij Chemie-Pack leverde de nodige discussie op over de crisiscommunicatie. Wieringa (2011) stelt zich de vraag of de kritiek en twijfels die ontstonden werkelijk het gevolg waren van verkeerde communicatie. Hij constateert dat de meeste communicatie correct was. De sirenes werden geactiveerd, woordvoerders van politie en brandweer reageerden snel en verantwoord en achteraf hoefden de autoriteiten geen enkele mededeling te herroepen. Op het gebied van communicatie gingen ook dingen mis. De crisiswebsite was onbereikbaar, de burgemeester kwam te laat in beeld en communicatie over (de lijst met) gevaarlijke stoffen was niet eenduidig en liet lang op zich wachten.


Het (gebrek aan) vertrouwen in de overheid was echter van grotere invloed op de kritiek op de crisiscommunicatie: “Wat Moerdijk weer pijnlijk duidelijk maakte is dat de media en de mensen de autoriteiten gewoon niet meer geloven. Want: de overheid liegt” (citaat van Wieringa, 2011, p. 2). Met andere woorden: een betrouwbaar systeem is geen garantie voor succesvolle communicatie als de boodschapper of het bericht niet worden vertrouwd door de ontvanger. Marktrespons voert, in opdracht van het Nationaal Crisis Centrum, een tweejaarlijkse risico- en crisisbarometer uit. Deze barometer geeft een beeld van de informatiebehoefte, zorgen, gevoelens van veiligheid en het vertrouwen in de overheid tijdens een ramp of crisis. In juni 2011, kort na de brand in Moerdijk, geeft 42% van de ondervraagden aan weinig vertrouwen te hebben in de informatievoorziening door de overheid tijdens een ramp. Dat is 7 % meer dan in de jaren hiervoor. Als reden voor dit gebrek aan vertrouwen geven veruit de meeste mensen aan dat ze denken dat de overheid belangrijke informatie bewust achterhoudt (Königstein, 2011). Wieringa (2011) onderscheidt drie aspecten die van invloed zijn op het vertrouwen in/ over een boodschap(per): prestaties, consequenties en intenties. Prestaties verbeteren niet per definitie door meer informatie, feiten en cijfers te verstrekken. Wieringa spreekt in dit kader over de informatieparadox: hoe meer informatie, hoe groter de onzekerheid. Toen na de brand bij ChemiePack uiteindelijk de 52 pagina’s tellende lijst met gevaarlijke stoffen werd gepubliceerd, was de algemene reactie: wat moeten we daar nou mee? Van belang is om te analyseren welke informatie ertoe doet en het vertrouwen in de boodschap het meest bepaald, en de communicatie hierop te focussen. Communicatie over de consequenties van een incident moet zich richten op risicocommunicatie in plaats van op crisiscommunicatie. Mensen moeten geïnformeerd worden over de risico’s die ze lopen en op welke wijze ze hiernaar kunnen handelen. Tot slot moeten de intenties van de boodschapper transparant zijn. Hierbij is eerlijkheid van groot belang. Burgers moeten niet alleen de boodschap begrijpen, maar ook waarom iets wordt verteld (of juist niet kan worden verteld). Onder ‘betrouwbaar’ wordt in deze thesis naast (systeem)betrouwbaarheid en vertrouwen in de boodschapper nog een derde voorwaarde onderscheiden: vertrouwdheid met het communicatiemiddel. Van Dale verstaat onder ‘vertrouwd’; ‘het vertrouwen bezittend’ of ‘goed bekend’. In het geval van het huidige sirenestelsel lijkt het laatste geen probleem te zijn. De WASpalen maken deel uit van een vertrouwd straatbeeld en worden door de maandelijkse sirenetests periodiek onder de aandacht van de burger gebracht. Bij de gevraagde reactie na een sirenealarm lijkt de burger een minder vertrouwd gevoel te hebben: “ik ben zo oud dat ik mij nog herinner hoe mijn moeder van de overheid een kaart in de meterkast moest ophangen waarop stond hoe te handelen bij een atoomaanval, inclusief tekeningen van onder een laken te kruipen. Nog steeds hebben we de sirenes iedere eerste maandag van de maand, maar waar zijn die schuilkelders? Nu worden we opgeroepen bij rampen naar de regionale radio te luisteren en de berichten van onze rampenbestrijders af te wachten (alsof alle mensen thuis die feilloos snel weet te vinden op, tja welke radio eigenlijk, want radio luisteren doe je vooral in de auto)” (citaat van Ahles, 2011). Recente incidentevaluaties geven een vergelijkbaar beeld. Uit het evaluatierapport naar aanleiding van de grote brand bij een metaalverwerkingsbedrijf in Helmond blijkt dat 14% van de burgers de sirenes opmerkt, maar negeert (gemeente Helmond, 2007). Naar aanleiding van een grote brand in een vleesverwerkingsbeleid in Weurt concludeert de burgemeester dat er ondanks het sirenealarm veel mensen op straat liepen, een gedeelte van hen omdat zij het alarm niet echt serieus namen (Schat en Visser, 2011). Een oorzaak hiervoor is gelegen in het feit dat met een sirenealarm geen informatie en handelingsinstructie mee gestuurd kunnen worden, zoals besproken in de voorgaande paragraaf. Ook het feit dat het systeem, buiten de maandelijkse test om, nauwelijks wordt ingezet kan hierop van invloed zijn.


5.4.2 NL-Alert en betrouwbaarheid NL-Alert is alleen nog in proefomgevingen getest. Over de betrouwbaarheid in praktijksituaties zijn derhalve nog geen uitspraken te doen. Naar aanleiding van de praktijkproeven die in de periode 2005-2007 zijn gehouden, constateert de TU Delft dat de problemen die tijdens de tests zijn geconstateerd oplosbaar zijn, en dat het mogelijk is om een volledig functionerende netwerkinfrastructuur voor verzending van CB berichten in te richten. Geconcludeerd wordt dat er geen fundamentele technische risico’s zijn die invoering van cell broadcast in de weg staan en dat het systeem technisch betrouwbaar is (Jagtman e.a., 2008). Naar aanleiding van recente tests in drie testregio’s wordt geconcludeerd dat NL-Alert aan de verzendkant technisch goed functioneert. Berichten worden goed ontvangen op het 2G netwerk (GSM telefoons). Sommige providers ondervinden nog moeilijkheden bij de verzending op het 3G netwerk (smartphones). De verwachting is dat deze technische problemen de komende tijd door de providers worden opgelost (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011d). Doordat NL-Alert niet gevoelig is voor overbelasting en in het geval van stroomuitval niet (direct) uit valt, is het minder kwetsbaar dan de meeste sociale media. In een NL-Alertbericht kan informatie over het incident worden mee gestuurd, maar ook over prestaties, consequenties en intenties, hetgeen volgens de definitie van Wieringa (2011) een positief effect heeft op het vertrouwen in de zender van de boodschap. Op dit punt biedt NL-Alert mogelijkheden die het sirenestelsel niet kan bieden. Hoewel de mobiele telefoon voor vrijwel iedereen een vertrouwd communicatiemiddel is, is het als crisiscommunicatiemiddel relatief nieuw. Om de vertrouwdheid van het systeem te vergroten wordt voorgesteld om NL-Alert onderdeel uit te laten maken van een alerteringsfamilie waarin ook bestaande diensten als Burgernet en Amber-Alert zouden moeten worden opgenomen (Kamerstukken, 2010). Om mensen vertrouwd te maken met NL-Alert zal er een testalarm gekoppeld worden aan de maandelijkse sirenetest (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011a). De onderzoeken van de TU Delft (Jagtman e.a., 2008) richtten zich naast de variabelen bereik, techniek en inhoud ook op de acceptatie van NL-Alert door burgers en bestuurders. Uit het onderzoek is gebleken dat burgers NL-Alert zien als een zinvolle aanvulling op het huidige sirenestelsel. Geconstateerd wordt ook dat zorgvuldig management van de verwachtingen van burgers bij de invoering een belangrijke voorwaarde is voor het slagen van het systeem. Uit het belevingsonderzoek dat onderdeel uit maakte van het project NL-Alert Testregio’s blijkt dat de Nederlandse bevolking positief tegenover NL-Alert als nieuw alarmeringsinstrument staat. Bijna 90% van de respondenten is positief. Met name de mogelijkheid om concrete informatie te kunnen ontvangen wordt als groot voordeel gezien. Het instrument wordt beschouwd als passend bij de huidige levensstijl en het daarbij horende mediagebruik. Wel wordt aangegeven dat het middel zich eerst zal moeten bewijzen en het vertrouwen erin moet groeien (I&O Research, 2011). Voor de bestuurlijke acceptatie is het van belang dat er duidelijkheid komt over het gebruik van NlAlert bij crises en rampen in relatie tot de taken gesteld in de WRZO (sinds 1 oktober 2010 de Wvr). Bovendien moeten eisen en randvoorwaarden worden gesteld met betrekking tot de aangeboden infrastructuur en de bewaking en beschikbaarheid van de infrastructuur op momenten dat het wordt ingezet (Jagtman e.a., 2008).


5.4.3 Sociale media en betrouwbaarheid Tijdens de grote brand bij Chemie-Pack in Moerdijk faalden diverse crisiscommunicatiemiddelen: de website van de gemeente Moerdijk en de site crisis.nl bezweken onder de grote toestroom en het informatienummer 0800-1351 was lange tijd niet bereikbaar. Ondanks de falende crisiscommunicatiemiddelen was er voor burgers snel veel informatie beschikbaar. Toen de officiële rampenwebsite bezweek onder de bezoekersdruk bleven sociale mediaplatforms als Twitter en Facebook overeind. Hierop waren vrijwel direct verslagen, foto’s en filmpjes te vinden. Per uur werden circa 2000 tweets geplaatst over sirenes en luchtalarm. Van 5 tot en met 8 januari verschenen zo’n 118.000 tweets over de brand (Van Duin, 2011a). Uit de crisisbarometer van juni 2011, kort na de brand in Moerdijk, blijkt dat televisie en radio de belangrijkste media zijn ten tijde van grote rampen. Als men tijdens een ramp actief op zoek gaat naar informatie, is het internet de meest gebruikte bron. In de meeste gevallen wordt een zoekterm ingetypt in bijvoorbeeld google, of wordt rechtstreeks een nieuwssite bezocht. Websites van gemeentes of andere overheidsinstellingen worden veel minder gebruikt dan nieuwssites. Op het gebied van vertrouwen in de juistheid van de informatie bestaat een duidelijk verschil tussen de informatiebronnen. Informatie afkomstig van TV en radio is volgens de ondervraagden het meest betrouwbaar (87 en 85%), 76% heeft vertrouwen in nieuwssites op internet en 67% vertrouwt de informatie uit de krant. Slechts 14% geeft aan vertrouwen te hebben in de informatie op Twitter (Königstein, 2011). Ten tijde van een crisis wordt met name op vertrouwde media actief gezocht naar informatie. Hierbij lijkt de informatiebehoefte zwaarder te wegen dan de betrouwbaarheid van de bron. De snelheid en openheid van sociale media hebben niet alleen tot gevolg dat informatie snel voor veel mensen beschikbaar is. Een gevolg is ook dat ongeverifieerde informatie en meningen snel openbaar gemaakt kunnen worden. Dit kan een risico vormen ten tijde van rampen en crises. Bij de laatste incidenten en crises is gebleken dat via de sociale media sneller geruchten ontstaan die soms ook zeer hardnekkig waren. De overheid had al geen monopolie op crisisinformatie; nu is zij helemaal één van de velen geworden die communiceert (Van Duin, 2011a). Wieringa onderscheidt hierin twee groeperingen. Op de eerste plaats noemt hij de forums op websites van bijvoorbeeld de Telegraaf, GeenStijl.nl, Elsevier en Twitter. Op deze forums kan eenieder informatie delen, maar ook zijn mening uiten. Op de tweede plaats noemt Wieringa de professionele criticasters: actiegroepen als Greenpeace en Milieudefensie. Onder deze laatste groep schaart hij ook de media voor wie een opgeklopt verhaal nu eenmaal beter verkoopt dan een uitgebalanceerd verhaal. Een recent en bekend voorbeeld hiervan is het overheidsvaccinatieprogramma tegen baarmoederhalskanker voor meisjes tussen 13 en 16 jaar dat minder succesvol verliep dan verwacht. Via blogs en sites legden enkele verpleegkundigen sterk de nadruk op de negatieve aspecten, een geluid dat meer en meer werd overgenomen. Van Duin spreekt in dit kader over de acceleratorfunctie van sociale media (Van Duin, 2011a). Zouridis en Tops (2011) spreken over het explosiepotentieel van sociale media. Door allerlei acceleratoren en multipliers (bijvoorbeeld de retweet-functie op Twitter) die kenmerkend zijn voor veel sociale media, kunnen betrekkelijk kleine of lokale zaken uitgroeien tot grootschalige kwesties met een bovenlokale uitstraling. Indien de overheid zelf gebruik maakt van sociale media ten tijde van een ramp of crisis kan het vertrouwen van de burger worden vergroot door duidelijke en inhoudelijke berichtgeving. Ook wordt de betrouwbaarheid van de informatie als groter ervaren als er een verwijzing is naar een overheidswebsite, het bericht wordt verstuurd vanaf een verified account, of de ontvangende partij al langere tijd berichten volgt van de afzender. Het algemene beeld is dat foutieve informatie zelden verspreid wordt in crisissituaties. Indien het toch gebeurt, wordt het bericht met regelmaat gecorrigeerd door een andere burger. De overheid zou daarin meer kunnen participeren (COT, 2010).


5.5 Toegankelijkheid Integratie SMS Alert Naast Burgernet bestaat SMS-Alert tot het einde van 2011. Beiden concretiseren het begrip burgerparticipatie en zijn producten om - als Nederlandse politie én gemeente - trots op te zijn. In de nieuwe functionaliteit van Burgernet zijn alle functionaliteiten van SMS Alert geïntegreerd. Dit betekent bijvoorbeeld dat het ook bij evenementen toegepast kan worden door de aanwezige mensen aan te melden als tijdelijke deelnemers. Alle gemeenten en korpsen die SMS-Alert gebruiken zullen in 2010 en 2011 overgaan op Burgernet. De integratie van SMS Alert en Burgernet is een belangrijke stap om te komen tot een eenduidig aanbod van alerteringsdiensten door de Nederlandse politie onder de naam Burgernet. De Raad van Toezicht Burgernet steunt hiermee tevens het initiatief van de minister van Veiligheid en Justitie te komen tot één alerteringsfamilie, die onder andere duidelijkheid voor de burger biedt in waarvoor hij zich aanmeldt en in de wijze waarop.   Wilt u meer weten over de verschillen tussen Burgernet, SMS Alert en andere alerteringssystemen als Amber Alert en Mail Alert? Leest u dan de brochure Veelgestelde vragen die is bijgevoegd bij deze brief. (VNG, Brief aan de leden, 21-12-2010)

5.5.1 Inleiding In het programma van eisen van het project Locatiegebonden Publieke Diensten (LPD) is toegankelijkheid gedefinieerd als een lage drempel voor de burger om van de dienst gebruik te maken (Dialogic, 2006). Als uitgangspunt wordt hierbij omschreven dat het middel voor de burger niet mag leiden tot kosten en bovendien zoveel mogelijk gebruik gemaakt moet worden van bestaande en bekende middelen. Het sirenestelsel voldoet aan deze eis. Het maakt onderdeel uit van een vertrouwd straatbeeld en door de maandelijkse sirenetest zijn we bekend met het bestaan en het signaal van de sirenes. Het is laagdrempelig en kost de burger niets. In het project LPD wordt in het onderzoek naar een nieuw crisiscommunicatiemiddel direct de koppeling gelegd naar de mobiele telefoon. Gesteld wordt dat de penetratie van mobiele telefoons in Nederland bijna 100% is en dat de eigenaar zijn mobiele telefoon vrijwel altijd bij zich heeft (Dialogic, 2006). Hoewel er ook nadelen zitten aan het medium mobiele telefoon als crisiscommunicatiemiddel (het toestel kan ook uit staan, of ’s nachts niet opgemerkt worden omdat het op ‘stil’ staat of zich in een andere ruimte bevindt) zijn de voordelen duidelijk. De mogelijkheden worden dan ook al voor diverse doeleinden benut. Burgernet is een samenwerkingsverband tussen burgers, gemeenten en politie om de veiligheid in de woon-werkomgeving te vergroten. De politie kan via sms, een ingesproken bericht of e-mailberichten (mail-alert) de hulp van burgers inroepen om te helpen bij een zoekactie naar een verdachte, een voertuig of een vermist persoon. Hiervoor moet de burger zich vooraf hebben aangemeld. SMS-Alert is een systeem dat hetzelfde doet als Burgernet, maar uitsluitend gebruik maakt van tekstberichten. Uit de bovenstaande passage uit een nieuwsbrief van het VNG blijk dat SMS-Alert in 2012 landelijk op gaat in Burgernet. Naast Burgernet blijven een aantal afzonderlijke diensten bestaan. Amber-Alert is het landelijke waarschuwingssysteem dat helpt vermiste kinderen op te sporen. AED-Alert wordt geactiveerd wanneer er sprake is van een ambulance-inzet en een, vermeende, reanimatie. Verder ontvangen we met regelmaat weeralarmen van het KNMI en introduceerde Veilig Verkeer Nederland in 2010 Ice-Alert; een systeem om Nederland veiliger te maken tijdens de winterdagen en gebruik maakt van een bord met een temperatuurgevoelige indicator. Naast deze op burgers gerichte systemen kennen we nog systemen gericht op specifieke doelgroepen. Zo kan in het geval van terroristische dreiging kan gebruik gemaakt worden van QuickAlert: een systeem dat is gericht op de communicatie met professionals die te maken kunnen krijgen met een terroristische dreiging.


5.5.2 NL-Alert en toegankelijkheid Het onderscheid tussen de verschillende allerteringssystemen (met verschillende doelgroepen en technieken) is voor burgers, maar ook voor bestuurders en verantwoordelijke functionarissen in meldkamers en crisiscoördinatiecentra niet altijd duidelijk. Daarom wordt gestreefd om, tegelijkertijd met de invoering van NL-Alert, te komen tot een ‘alerteringsfamilie’ met dezelfde wijze van gebruik en beheer (Kamerstukken, 2010). In de column die de aanleiding vormde voor deze thesis noemt Van Duin (2011a) het weinig routinematige gebruik van NL-Alert als één van de redenen waarom hij twijfels heeft bij de invoering van een nieuw en ‘eigen’ systeem voor alarmering en waarschuwing door de overheid. Hij stelt dat een systeem dat slechts weinig gebruikt wordt het altijd af zal leggen tegen zelfs minder goede systemen die wel veelvuldig gebruikt worden. Wanneer NL-Alert opgenomen wordt in een alerteringsfamilie, zal het (totaal aan systemen) frequenter ingezet worden. Dit zal bijdragen aan de duidelijkheid en vertrouwdheid (paragraaf 5.4) van de verschillende alerteringssystemen. Dit kan echter ook een risico met zich mee brengen. Wanneer een systeem veelvuldig wordt ingezet, kan dit ten koste gaan van de alerteringswaarde ervan. Een deel van de oplossing kan liggen in het gebruik van duidelijk onderscheidende berichten en alerteringstonen. Om ‘inflatie’ van het gewenste effect te voorkomen dient selectief met NL-Alert om te worden gegaan (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011b). Bestuurlijk fiat is dan ook, evenals bij de sirene, een voorwaarde voor het gebruik van NL-Alert. Tegelijkertijd mag dit niet ten koste gaan van de snelle inzetbaarheid van het systeem. Volgens de definitie van het project LPD is een middel toegankelijk als het gebruik ervan niet leidt tot extra kosten en er gebruik gemaakt wordt van bekende en bestaande systemen. Voor alle overheidsdiensten die via de mobiele telefoon beschikbaar zijn, geldt dat een handeling verricht moet worden voordat berichten ontvangen kunnen worden. Voor de sms-diensten geldt dat de burger zich eenmalig moet aanmelden. Om NL-Alertberichten te kunnen ontvangen hoeft de burger zich niet aan te melden. De telefoon moet echter wel geschikt zijn en ingesteld zijn om NL-berichten te kunnen ontvangen. Niet alle mobiele telefoons zijn hiervoor op het moment geschikt. Ongeveer 58 procent van de mobiele telefoons in Nederland is technisch in staat om NL-Alert te ontvangen. Van deze 58 procent is 8 procent afkomstig van smartphones en 50 procent van traditionele telefoons. Veel smartphones ondersteunen NL-Alert niet. Oudere GSM telefoons functioneren in het algemeen goed. Er is veel beweging om smartphones wel geschikt te maken voor het systeem. Diverse leveranciers (als Blackberry en LG) hebben aangekondigd NL-Alert te gaan ondersteunen en doordat mobiele telefoons een gemiddelde doorlooptijd van twee jaar hebben, zal de penetratie van NL-Alert compatibele telefoons snel toenemen (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011d, p. 22). Mobiele telefoons kunnen op drie manieren worden geconfigureerd: •

Via een online instelhulp in de vorm van een database waarin mensen hun toestel kunnen opzoeken met de bijbehorende instructies om NL-Alert in- of uit te schakelen.

•

Via de providers, die nu telefoons uitleveren waarop het NL-Alert kanaal is geactiveerd.

•

Telefoons die ‘af fabriek’ NL-Alert ondersteunen.

Op basis van gegevens van de providers, wordt verwacht dat op 1 oktober 2011 3,5 procent van de 13,5 miljoen actieve telefoons juist zijn ingesteld. Door de bijdrage van de providers neemt dit percentage met 0,5 tot 1 procent punt per kwartaal toe. De verwachting is dat deze stijging zal toenemen door het aantal nieuwe toestellen dat ‘af fabriek’ NL-Alert ondersteund.


Het is lastig om te voorspellen hoe zich de penetratie van technisch geschikte telefoons zal ontwikkelen in de komende jaren. Op basis van het NL-Alert testrapport wordt een penetratie van tussen de 65 en bijna 90 procent verwacht (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011d). NL-Alert voldoet aan het uitgangspunt dat het middel voor de burger niet leidt tot kosten en bovendien zoveel mogelijk gebruik maakt van bestaande en bekende middelen. Om NL-Alert toegankelijk te maken is echter wel een handeling vereist. Dit is een nadeel in vergelijking met het sirenestelsel. Ook moderne sociale media zijn vrij toegankelijk. Door de toename van de mogelijkheden van mobiel internet zijn internet, en chatprogramma’s zoals whatsapp ook via de mobiele telefoon bereikbaar. Op de bereikbaarheidseis wordt in paragraaf 5.6 nader in gegaan. Voor de introductie van NL-Alert zijn in het testrapport (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011d, p. 21) vijf aandachtspunten op het gebied van communicatie gedefinieerd: •

Verwachtingenmanagement om ervoor te zorgen dat mensen reële verwachtingen hebben ten aanzien van NL-Alert.

•

Betrokkenheid en draagvlak bij regio’s. Er moet op bestuurlijk (nationaal en regionaal) en op operationeel en tactisch niveau betrokkenheid en draagvlak bestaan voor NL-Alert.

•

Crisiscommunicatie Rijksoverheid. De dienst NL-Alert dient geborgd te zijn binnen het geheel van crisiscommunicatie-instrumenten van de Rijksoverheid.

•

Relatie met burgernet / andere alerteringsfamilies. Het is belangrijk in de communicatie aandacht te besteden aan het verschil met andere Alert-systemen, zoals Burgernet, SMSAlert en Amber Alert. Door een veelheid aan telefonische communicatiesystemen is het van belang bij de burgers de meerwaarde van NL-Alert goed duidelijk te maken.

•

NL-Alert moet zichzelf voor een groot deel verkopen. Als het gezien wil worden als een betrouwbaar en geloofwaardig middel van de overheid, moet het systeem het ‘altijd doen’ en moet het met zorg ingezet worden.

5.5.3 Sociale media en toegankelijkheid In het Eindrapport Locatiegebonden Publieke Diensten (LPD) wordt geconstateerd dat andere technologieën niet voldoen omdat draadloze technologieën als WIFI en Wimax niet het bereik (zowel in netwerk dekking als in bezit van handsets bij de burger) hebben om aan de eisen te voldoen (Dialogic, 2006). Sinds het verschijnen van het rapport heeft hierin echter een enorme ontwikkeling plaatsgevonden. Uit onderzoek (TNO, 2011) blijkt dat het totale dataverbruik verachtvoudigde in de eerste zes maanden van 2010 ten opzichte van dezelfde periode in 2008. Een steeds groter deel van de omzet uit mobiele telefoondiensten wordt behaald met niet-spraakbeheer. Tussen 2009 en 2010 steeg de omzet uit datadiensten met 34.7%. Het aantal verkochte smartphones steeg wereldwijd met 87.2%. In Nederland werden in 2010 twee miljoen nieuwe smartphones verkocht. In 2011 werden voor het eerst meer smartphones dan gewone mobiele telefoons verkocht. De toename van de beschikbaarheid van mobiel internet (laagdrempelig, toegankelijk via bestaande en bekende middelen en zowel binnenshuis als buitenshuis beschikbaar) biedt nieuwe mogelijkheden voor overheidscommunicatie. In volgende paragraaf wordt, aan de hand van Twitter, verder uit gewerkt welke mogelijkheden dit biedt op het gebied van crisiscommunicatie.


5.6 Groot bereik Minder nieuwjaarswensen per sms en telefoon AMSTERDAM - Klanten van drie grote telecomaanbieders hebben in de nacht van de jaarwisseling minder sms’jes gestuurd dan voorgaande jaren. Ook werd er rond 12 uur minder gebeld dan gebruikelijk. Dat blijkt uit cijfers die T-Mobile, Vodafone en KPN zondagochtend hebben gepubliceerd. Wel werd er in de nacht van de jaarwisseling fors meer gebruikgemaakt van mobiel internet. Dat betekent dat veel mensen berichten verstuurden via gratis berichtenapplicaties en sociale media als Whatsapp, Facebook en Twitter. Het gaat om een teruggang van vele miljoenen sms’jes. De meeste sms-berichten werden na middernacht verstuurd. Toen constateerde KPN dat er meer dan 3500 berichtjes per seconde werden verzonden. Voor zover bekend hebben de providers geen last gehad van storingen tijdens de nacht. Een woordvoerder van KPN stelt dat de terugloop van het sms- en telefoonverkeer in de nieuwjaarsnacht ''niet heel verrassend is. Het gaat om een trend die het hele jaar al zichtbaar is. Mensen communiceren meer via sociale media of Whatsapp." T-Mobile Volgens T-Mobile is het gebruik van mobiel internet tijdens oud en nieuw met 107 procent gestegen ten opzichte van vorig jaar, toen werd drie terabyte verbruikt. In totaal verstuurden de klanten van T-Mobile 28 miljoen sms'jes. Dat is iets minder dan vorig jaar, toen dertig miljoen sms-berichten werden verstuurd. Het aantal telefoongesprekken steeg met 2,4 procent naar 8,5 miljoen. Vodafone Ook bij Vodafone werd massaal gebruik gemaakt van mobiel internet. Op het piekmoment is het verbruik verdubbeld ten opzichte van vorig jaar tijdens de jaarwisseling, laat een woordvoerder van het telecombedrijf weten. Er werd ook flink gebeld en ge-sms’t. In totaal voerden klanten bij Vodafone 6.5 miljoen gesprekken en werden er 26 miljoen sms’jes gestuurd, een lichte daling vergeleken voorgaande jaren. (ANP/Novum/NU.nl, 1 januari 2012)

5.6.1 Inleiding In het programma van eisen van het project LPD wordt onder ‘groot bereik’ verstaan dat de overheid vrijwel alle burgers met de dienst moet kunnen bereiken. Uitgangspunt is hierbij dat gebruik gemaakt wordt van een middel wat alom aanwezig is in de maatschappij. Het bereik van het sirenestelsel voldoet aan de Post-Seveso Richtlijn van de Europese Commissie. De sirenes zijn in risicogebieden hoorbaar in woonkernen met een bewonersaantal vanaf 300. Het systeem richt zich primair op mensen die zich buitenshuis bevinden. Hierdoor kan het voorkomen dat de sirene in goed geïsoleerde woningen niet (goed) hoorbaar is. Schattingen van het bereik van het sirenestelsel lopen uiteen van 70 tot 90% (Jagtman e.a., 2008). Uit het evaluatierapport van een grote brand bij een metaalverwerkingsfabriek in Helmond in 2007 blijkt dat 24% van de mensen die aanwezig waren in het alarmeringsgebied de sirene niet heeft gehoord. In deze thesis wordt niet alleen het technische bereik behandeld, maar wordt ook het inzetbereik beschouwd. Het inzetbereik van het sirenestelsel beperkt zich tot incidenten waarbij de passende reactie is; ga naar binnen, sluit ramen en deuren en schakel de rampenzender in. Dit geldt met name voor branden met veel rookontwikkeling en incidenten met gevaarlijke stoffen.


5.6.2 NL-Alert en bereik Het uitgangspunt ‘groot bereik’ wordt in het project LPD, in combinatie met de toegankelijkheidseis, vertaald naar het middel mobiele telefoon. De mobiele telefoon heeft een prominente plaats ingenomen in onze samenleving en heeft een penetratie van bijna 100% (Dialogic, 2006). Binnen de mogelijkheden van de mobiele telefoon werd cell broadcast bij de start van het project gezien als het middel dat de meeste mogelijkheden biedt voor urgente en locatiegebonden overheidscommunicatie. Bij het verzenden maakt NL-Alert een vertaling van het gebied waarin het bericht moet worden ontvangen naar de zendmasten die daarvoor geactiveerd moeten worden. Het bereik van de zendmast is een cirkelvormig gebied, waarvan de grootte afhankelijk is van de sterkte van het signaal van de betreffende mast. Het gebied waarop de zendmasten uitzenden zal daarom nooit tot op straatniveau overeenkomen met het gebied waarvoor het bericht bedoeld is. Omdat een te klein gebied onacceptabel is, zal het verzendgebied altijd groter zijn dan noodzakelijk (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011a). Het bereik van NL-Alert is beter gegarandeerd dan dat van telefonie en sms. NL-Alert is ongevoelig voor overbelasting van het netwerk omdat berichten ‘real time’ worden verzonden. Bovendien is NL-Alert minder gevoelig voor stroomuitval. Ook bij kortstondige stroomuitval kunnen Nl-Alert berichten worden ontvangen. Bij langduriger stroomuitval kunnen ook de zendmasten van de mobiele aanbieders uitvallen, waardoor geen NL-Alert berichten meer ontvangen kunnen worden en mobiele telefoons niet meer opgeladen kunnen worden. Een nadeel van NL-Alert berichten niet worden ontvangen als de mobiele telefoon niet juist is ingesteld, niet aan staat of geen bereik heeft op het moment van het versturen van het bericht. Als, bijvoorbeeld tijdens vergaderingen, op scholen, in theaters, tijdens sportactiviteiten of ’s nachts de telefoon niet aan staat (of opgemerkt wordt) worden geen alarmberichten ontvangen. In tegenstelling tot bij sms worden NL-Alertberichten niet achteraf ontvangen of opgeslagen. NLAlertberichten kunnen alleen op Nederlandse netwerken ontvangen worden. Voor mensen in de grensstreek betekent dit dat zij geen berichten ontvangen als zij gebruik maken van Belgische of Duitse netwerken. De haalbaarheid van een Europees alerteringssysteem wordt nog onderzocht. Er wordt gewerkt aan een internationale standaard die het mogelijk maakt om ook berichten te kunnen ontvangen in de taal van het land waar men zich op dat moment bevindt. Er zijn doelgroepen die niet, of slechts beperkt, door NL-Alert worden bereikt. Hierbij valt te denken aan anderstaligen, slechthorenden en slechtzienden. Over het inzetbereik van NL-Alert stelt Van Duin (2011c) in zijn column in Grip4 dat NL-Alert alleen bij de Watersnood waardevol en mogelijk levensreddend zou zijn geweest. Volgens hem zou het systeem na de Tweede Wereldoorlog verder nauwelijks een echte levensreddende functie hebben vervuld. Op basis van de praktijkproeven die in de periode van 2005 tot en met 2007 hebben plaatsgevonden met cell broadcast ten behoeve van burgeralarmering wordt de verwachting uitgesproken dat cell broadcast ingezet kan worden voor een breed scala aan ramptypen (Jagtman e.a., 2008). Bestuurders en deelnemers aan de praktijkproeven noemen naast brand, explosies en incidenten met gevaarlijke stoffen onder andere ordeverstoringen, dierziekten en hoogwater. In het rapport ‘Bouwstenen voor alarmberichten in het kader van NL-Alert’ wordt een aanzet gegeven tot een berichtendatabase ten behoeve van de implementatie van NL-Alert. In het rapport zijn opgesteld en onderzocht; een basisstructuur en een bibliotheek van berichtelementen, toetscriteria en voorbeeldberichten op basis van een zestal scenario’s. Deze scenario’s waren gebaseerd op incidenten met gevaarlijke stoffen, natuurbranden en een landelijke stroomstoring. Analyse van de opgestelde berichten leert dat de toetscriteria een bijdrage hebben geleverd aan berichten die in deze incident-settings bruikbaar kunnen zijn (Jagtman, Sillem en Ale, 2011). Het rapport bevestigt de verwachting dat NL-Alert waardevol kan zijn bij veel verschillende incidenttypes. In het Beleidskader NL-Alert wordt geconstateerd dat NL-Alert kan worden ingezet bij (dreigende) rampen of crises.


Met NL-Alert kunnen burgers worden gewaarschuwd (dreiging), gealarmeerd (als het gebeurt) en achteraf worden geïnformeerd (als opvolging van eerdere waarschuwing of alarmering over verandering in de situatie, nieuwe handelingen die de burger wordt aangeraden te verrichten of over het sein veilig) (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011a). In het NL-Alert testrapport wordt de verwachting uitgesproken dat NL-Alert na een aantal jaren het sirenestelsel kan vervangen. Hoewel wordt onderkend dat niet iedereen wordt bereikt met NL-Alert, wegen de voordelen op het gebied van bereik op tegen de nadelen: “Weliswaar zal een deel van de bevolking dat wel de sirene hoort geen NL-Alert berichten ontvangen, maar een veel grotere groep die de sirene niet hoort kan wel NLAlert berichten ontvangen” (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011d, blz. 7).

5.6.3 Sociale media en bereik Zoals omschreven in paragraaf 5.5 beperkt het bereik van internet zich door het grote aantal verkochte smartphones in de afgelopen jaren niet meer tot vaste aansluitingen binnenshuis. Het inleidende bericht op de vorige bladzijde beschrijft de verschuiving van telefonie en sms naar dataverkeer tijdens de laatste jaarwisseling. De opkomst van mobiel internet past bij de hedendaagse informatiesamenleving. Internetdiensten nemen een belangrijke plek in binnen het communicatielandschap. Eén van de meest opvallende veranderingen in het informatielandschap is de opkomst van sociale media. Het COT-onderzoek (COT, 2010) naar de mogelijkheden van de inzet van nieuwe communicatie instrumenten tijdens crisissituaties richt zich primair op Twitter. Twitter is meer dan sociale media platformen, zoals Hyves en Facebook, gericht op het verspreiden en vinden van informatie. Bij sociale netwerken staat het in kaart brengen van- en in contact blijven met een relatienetwerk centraal. Via Twitter kan bondige informatie tot 140 karakters (een tweet) snel gedeeld worden met een grote groep mensen. Tweets kunnen uitgewisseld worden via een groot aantal verschillende media, waaronder email, sms, instant messaging (chat tools zoals MSN), internet en mobiele applicaties. Openbare berichten op Twitter kunnen door alle internetgebruikers gelezen worden. Om zelf berichten te kunnen delen moet een gebruiker zich eenmalig aanmelden. De gebruiker kan er ook voor kiezen om (een deel van) zijn communicatie alleen zichtbaar te maken aan door hem geautoriseerde gebruikers. In de (nabije) toekomst wordt het eenvoudiger om ook foto-, audio of filmmateriaal via Twitter te delen. Voor Twittergebruikers is Twitter één van de eerste bronnen van informatie. Doordat Twitter een open platform is, kunnen berichten in principe overal ontsloten worden. Door de opkomst van mobiel internet is het ontvangen van Twitter berichten niet langer gebonden aan een vaste computer met internetverbinding. Met een mobiele telefoon met internetverbinding (of smsmogelijkheid) kunnen Twitter berichten overal ontvangen worden. Ongeveer 3% van de Nederlanders is aangesloten op Twitter. Ongeveer 20% van de Twitter gebruikers maakt gebruik van Twitter via de mobiele telefoon. Van deze groep verstuurt en ontvangt 30% tweets via sms en 70% via draadloze communicatienetwerken (COT, 2010). Het aantal Nederlanders dat ten tijde van een ramp of crisis rechtstreeks bereikt kan worden via Twitter is klein. Het bereik kan echter vergroot worden door het netwerk te vergroten, of door meerdere bestaande sociale netwerken te koppelen. Een kracht van het systeem is de mogelijkheid om berichten verder te verspreiden (retweeten). Ondanks het huidige kleine bereik concludeert het COT dat Twitter hierdoor een voldoende grote impact kan hebben en een toegevoegde waarde kan hebben naast andere instrumenten.


De inzet van Twitter tijdens wateroverlast in Twente in 2010 is hiervan een goed voorbeeld. Om teletekst en de regionale radio- en tv-uitzendingen snel te voorzien van veel zoveel mogelijk informatie werd bij wijze van pilot Twitter ingezet. Met name de regionale media hadden de nieuwsvoorziening via Twitter snel door. De informatie werd snel verspreid en automobilisten die vastzaten op de A1 konden via de regionale radio van informatie worden voorzien. Twitteraars sloten aan bij de gebruikte account en Twitterberichten over de overlast werden gekoppeld aan nieuwssites. Toen twee dagen later Twitter opnieuw werd ingezet bij een dreigende overstroming werd dit door de media herkend en groeide het aantal volgers explosief, doordat bekend is dat de overheid gebruik maakt van Twitter en dat de informatievoorziening betrouwbaar is (Pieper, 2010, p. 231-233). Bij het onderzoek naar de mogelijkheden van het gebruik van Twitter tijdens crises heeft het COT aan de hand van een aantal casussen bepaald in welke crisissituaties Twitter bruikbaar is. Hiertoe werden vier crisissituaties onderscheiden (tabel 2).

Tabel 2 Crisissituaties (COT, 2010, p. 13) Flitscrisis

Creeping crisis

Abrupt einde

Fast-burning

Cathartic

Wegfadend

Long-shadow

Slow-burning

Het COT concludeert dat Twitter in alle crisissituaties een rol kan spelen. Om direct ingezet te kunnen worden bij een flitscrisis met een abrupt einde (fast burning crisis), zoals een bommelding, moet wel vooraf een netwerk gerealiseerd worden. Bij incidenten die lang doorsluimeren (wegfaden) speelt tijdigheid een minder grote rol. Het netwerk van volgers kan gedurende de crisis worden uitgebreid. Twitter kan in deze gevallen ingezet worden om burgers te informeren en een handelingsperspectief te bieden. Voorbeeld hiervan zijn de aardbeving in Haïti (long-shadow crisis) en de Q-koorts (slow burning crisis). Voor incidenten met een lange aanlooptijd maar een abrupt einde (cartharic crisis) geldt dat het proces geen crisiscommunicatie is, maar risicocommunicatie. Twitter kan in deze situatie ingezet worden om mensen middels herhaaldelijke informatie updates op de hoogte te houden van ontwikkelingen (COT, 2010).


6. Resultaten Op basis van de bevindingen uit het vorige hoofdstuk is voor het sirenestelsel, NL-Alert en de sociale media bepaald in hoeverre ze tegemoet komen aan de eisen zoals die zijn gesteld in het programma van eisen van het project Locatiegebonden Publieke Diensten (LPD). De scores die hieraan zijn toegekend zijn opgenomen in tabel 3 en worden grafisch weergegeven in figuur 3. Onderstaand worden de scores kort toegelicht.

Locatiegebondenheid

Handelingsinstructie

Betrouwbaar

Toegankelijkheid

Groot bereik

WAS

5

3

2

3

5

2

3.3

NL-Alert

4

4

4

4

3

3

3.7

Sociale media

4

2

5

2

5

4

3.7

Gemiddelde over alle variabelen

Snelheid

Tabel 3 Scoretabel

Alle drie de systemen voldoen aan de projectdefinitie van de eis snelheid: vanaf het moment van versturen komen ze snel bij de burger aan. Opgemerkt is dat alvorens een bericht verzonden kan worden wel eerst een handeling door geautoriseerd persoon is vereist. Omdat in het geval van het sirenestelsel de activering van de sirene in een bepaald gebied door de medewerker van de meldkamer volstaat, is hieraan de maximale score toegekend. In het geval van NL-Alert moet een daartoe bevoegd persoon een bericht samenstellen uit een berichtendatabase. Crisiscommunicatie via sociale media is in potentie snel als hiertoe vooraf de juiste maatregelen worden getroffen. Middels een Twitteraccount met voorbereid netwerk kunnen berichten snel verspreid worden. NLAlert en sociale media zijn (in potentie) snelle crisiscommunicatiemiddelen, maar vragen voor verzending meer handelingen dan het WAS, waardoor niet de maximale score is toegekend. Een systeem is, volgens de gehanteerde definitie, locatiegebonden als op een privacy-ongevoelige wijze uitsluitend burgers in een bepaald gebied worden gealarmeerd. WAS en NL-Alert zijn volledig anoniem. Met NL-Alert kan geografisch nauwkeuriger gealarmeerd worden dan met het WAS, maar met beide systemen zijn de grenzen van het uitzendgebied niet exact te bepalen. Sociale media zijn privacy gevoelig omdat men zich hier in sommige gevallen voor moet aanmelden. Bovendien is een IP-adres in principe herleidbaar. Middels sociale media is het (nog) niet mogelijk om uitsluitend burgers in een bepaald gebied te bereiken. Omdat sociale media wel de mogelijkheid kennen om uitgebreide informatie te verspreiden, aangevuld met beelden kaartmateriaal om een locatie te duiden, is hieraan niet de minimale score toegekend. Op het gebied van handelingsinstructie zijn de mogelijkheden van sociale media onbeperkt. Er kan direct informatie over het incident worden verstrekt, in combinatie met een advies over de gewenste handelingen. Bovendien bieden sociale media mogelijkheid tot interactie. In paragraaf 3.7.3 zijn enkele voorbeelden gegeven van incidenten waarbij sociale media een positieve bijdrage hebben geleverd aan de hulpverlening. Een NL-Alertbericht biedt wel de mogelijkheid om een handelingsperspectief te bieden, maar is (in principe) beperkt tot 186 tekens. Bovendien biedt NLAlert geen mogelijkheden tot interactie, waardoor niet de maximale score is toegekend. _____________________________________________________________________________________________________ NL-Alert: de achterhaalde toekomst Pagina 50

Met het sirenestelsel kan de burger er alleen op attent gemaakt worden dat er een incident plaats vindt in zijn omgeving. Voor informatie over de aard van het incident, de risico’s en de gewenste handelingen wordt de burger geacht naar binnen te gaan, ramen en deuren te sluiten en de rampenzender in te schakelen. Bij veel rampen en crises is deze standaard reactie niet passend. Onder betrouwbaarheid wordt in de projectdefinitie vooral de beschikbaarheid van techniek en organisatie verstaan. In deze thesis is ook aandacht geschonken aan vertrouwen en vertrouwdheid. De WAS masten maken onderdeel uit van een vertrouwd straatbeeld, maar zijn gevoelig voor stroomuitval en storingen. NL-Alert scoort op deze eis het hoogst omdat NL-Alert het minst gevoelig is voor stroomstoringen en de mobiele telefoon een vertrouwd middel is om berichten mee te ontvangen. Dit geldt in toenemende mate ook voor een diversiteit aan alarmberichten. Er bestaan nog een aantal technische problemen, maar uit de tests met NL-Alert is gebleken dat deze oplosbaar zijn en dat het vertrouwen in het systeem groot is. De meeste Nederlanders zijn vertrouwd met het dagelijkse gebruik van sociale media. Sociale media zijn echter wel het meest gevoelig voor stroomstoringen en overbelasting. Bovendien is via sociale media veel ongeverifieerde (onbetrouwbare) informatie beschikbaar. In paragraaf 3.7.3 is geconstateerd dat het vertrouwen in de volledigheid, betrouwbaarheid en duidelijkheid van sociale media laag is. Daarom is hieraan de laagste score toegekend. Het vertrouwen in communicatie door de overheid in het algemeen en in crisissituaties in het bijzonder is een aandachtspunt waar in hoofdstuk 7 verder bij stil gestaan wordt. Sociale media en WAS sluiten goed aan bij de toegankelijkheidseis. Beiden zijn laagdrempelig, leiden niet tot extra kosten en maken gebruik van bestaande en bekende middelen. Voor NL-Alert geldt dit ook, mits de mobiele telefoon geschikt is om NL-Alert berichten te ontvangen en juist is ingesteld. In het geval van NL-Alert voldoet het middel mobiele telefoon dus wel aan de eisen, maar is in de meeste gevallen wel eerst een handeling nodig om toegang te hebben tot NL-Alertberichten. Het bereik van NL-Alertberichten beperkt zich tot momenten waarop de telefoon aan staat, en opgemerkt kan worden. Het bereik van sociale media is door de opkomst van mobiel internet enorm toegenomen. Hoewel het bereik van sociale media ook afhankelijk is van een medium dat aan moet staan en waarneembaar moet zijn, kennen sociale media een mogelijkheid die NL-Alert niet kent: berichten kunnen snel met veel mensen gedeeld worden. In paragraaf 3.7.1 wordt in dit kader gesproken over het explosiepotentieel. In vergelijking met NL-Alert en de sociale media kent het sirenestelsel een zeer beperkte dekking.

Figuur 3 Radardiagram


7. Conclusies Is NL-Alert, op het moment van invoeren in november 2012, het meest geschikte platform voor urgente en geografisch gerichte communicatie door de overheid richting burgers? • •

Heeft NL-Alert bij voldoende incidenttypes en crisiscommunicatiemomenten meerwaarde om als eigen systeem te kunnen bestaan? Bieden de ontwikkelingen op het gebied van- en in de relatie tot zelfredzaamheid en sociale media meer mogelijkheden dan NL-Alert?

In de laatste kolom van tabel 3 is voor het WAS, NL-Alert en sociale media de gemiddelde score over de zes onderzochte variabelen opgenomen. Deze score geeft een indicatie van de geschiktheid van de systemen als middel voor urgente en geografisch gerichte crisiscommunicatie. NL-Alert en sociale media hebben dezelfde gemiddelde score: 3.7. Het WAS heeft met een 3.3 een lagere gemiddelde score. Uit figuur 3 is af te leiden dat er grote verschillen zijn in de mate waarin de systemen tegemoet komen aan de eisen zoals die zijn gesteld in het programma van eisen van het project Locatiegebonden Publieke Diensten (LPD). In dit hoofdstuk worden de deelvragen van deze thesis beantwoord aan de hand van deze resultaten. Afgesloten wordt met de beantwoording van de hoofdvraag: Is NL-Alert, op het moment van invoeren in november 2012, het meest geschikte platform voor urgente en geografisch gerichte communicatie door de overheid richting burgers of is de invoering ‘mosterd na de maaltijd’? Deelvraag 1 richt zich op de meerwaarde van NL-Alert om als eigen systeem te kunnen bestaan. In figuur 3 wordt NL-Alert vergeleken met het WAS en de sociale media. Opvallend is dat geen van de drie systemen volledig tegemoet komt aan alle eisen die in het project LPD zijn gesteld. De systemen kennen verschillende kwaliteiten. Het sirenestelsel is vooral toegankelijk en snel inzetbaar. Het systeem maakt gebruik van bekende en bestaande middelen en kan direct vanuit de meldkamer geactiveerd worden. Het WAS heeft vooral een waarschuwende functie: het maakt burgers alert dat er gevaar dreigt. Volgens de in paragraaf 2.1 van deze thesis geïntroduceerde definitie is het echter om effectief te kunnen alarmeren noodzakelijk dat hierbij aan zoveel mogelijk mensen in het bedreigde gebied ook informatie wordt verschaft over de handelingen die noodzakelijk zijn om in veiligheid te komen. Met name de sociale media komen veel beter tegemoet aan deze eisen van groot bereik en handelingsinstructie. Sociale media zijn echter van de drie systemen het minst betrouwbaar en het minst geschikt om uitsluitend burgers in een bepaald gebied te alarmeren. Op dit gebied ligt de meerwaarde van NL-Alert. NL-Alert is een (in potentie) betrouwbaar systeem waarmee gericht informatie kan worden verschaft aan burgers die zich in een specifiek gebied bevinden. Uit figuur 3 blijkt ook dat de grafiek van NL-Alert het meest gelijkmatig is. De grafieken van het WAS en de sociale media verlopen veel grilliger, hetgeen wijst op sterke kanten, maar ook op punten waarvoor de middelen minder geschikt zijn. NL-Alert leent zich voornamelijk voor alarmering, maar kan ook ingezet worden om burgers te alerteren of te informeren. Doordat met een alarmsignaal direct informatie kan worden verzonden, kan NL-Alert ingezet worden voor een diversiteit aan incidenttypes. Uit de praktijkproeven bleek dat NL-Alert naast brand, explosies en incidenten met gevaarlijke stoffen ook ingezet kan worden voor urgente overheidscommunicatie bij onder andere ordeverstoringen, dierziekten en hoogwater.


Om succesvol als eigen systeem te kunnen bestaan, kent NL-Alert een aantal aandachtspunten. Met name het bereik en de toegankelijkheid moeten hiertoe worden verbeterd. Het bereik van NL-Alert is in potentie groot. De penetratie van de mobiele telefoon is in Nederland bijna 100%. Alvorens het systeem succesvol kan worden ingevoerd, moeten de geconstateerde technische problemen worden opgelost. Dit geldt vooral voor de problematiek met smartphones. Met een overheidslobby bij leveranciers en providers kan gestimuleerd worden dat nieuwe telefoons geschikt zijn voor het ontvangen van NL-Alertberichten. Bovendien dient uitgebreid aandacht geschonken worden aan technische ondersteuning naar burgers, om bestaande toestellen op de juiste wijze in te stellen. Het middel mobiele telefoon is voor vrijwel alle Nederlanders vertrouwd. De mogelijkheid om hierop urgente alarmberichten te ontvangen is echter nieuw. Dit vraagt om een uitgebreide introductie van NL-Alert, waarin realistische verwachtingen worden geschapen en aandacht wordt gegeven aan de relatie tot reeds bestaande systemen. Het verdient aanbeveling om NL-Alert op te nemen in een alerteringsfamilie waarvan ook bestaande systemen als Amber-Alert, AED-Alert en Burgernet deel gaan uit maken. Een duidelijke positionering van NL-Alert in een alerteringsfamilie draagt bij aan de bekendheid en vertrouwdheid van het systeem. Ook de koppeling van een NL-Alert proefalarm aan de maandelijkse sirenetest draagt bij aan de systeembekendheid. Hierbij wordt opgemerkt dat ervoor gewaakt moet worden dat veelvuldige inzet leidt tot inflatie van het gewenste effect. Deelvraag 2 richt zich op de mogelijkheden die de ontwikkelingen op het gebied van- en in de relatie tot zelfredzaamheid en sociale media kunnen beiden bij crisiscommunicatie. Via sociale media is veel informatie, op ieder moment van de dag, ongeacht de locatie waar men zich bevindt beschikbaar. De snelle beschikbaarheid van bijna onbeperkte informatie heeft gevolgen voor de crisiscommunicatie door de overheid, maar biedt ook mogelijkheden. Sociale media sluiten aan bij het nieuwsconsumptiegedrag van burgers, die niet meer afhankelijk willen zijn van de pers. ‘Burgerjournalisten’ plaatsen nieuwsberichten, eventueel voorzien van beelden op internet nog voordat de eerste journalist ter plaatse moet komen. Via sociale netwerken verspreiden berichten zich razendsnel. Een gewaarschuwd burger gaat zelf, actief op zoek naar verificatie van het alarmsignaal en nadere informatie. Hierbij wordt veel gebruik gemaakt van internet. Informatie wordt vooral gezocht via zoekmachines en op nieuwssites. Een voordeel van sociale media is dat de mogelijkheden niet stoppen bij het ontvangen en verzenden van informatie. Ten opzichte van andere crisiscommunicatiemiddelen kennen sociale media de mogelijkheid tot interactie. Informatie kan gedeeld worden via een netwerk, en veel sites bieden de mogelijkheid tot reageren en het uitwisselen van meningen en ervaringen. De burger is niet alleen consument van informatie, maar ook producent. Sociale media betrekken de burger bij het nieuws. Sociale media en zelfredzaamheid vormen een goede combinatie. Diverse recente rampen en crises toonden aan dat burgers in crisissituaties adequaat en zelfredzaam gedrag vertonen. Niet paniek, maar juist hulpvaardigheid is leidend bij rampen en crises. In toenemende mate wordt hierbij gebruik gemaakt van de mogelijkheden van sociale media. Als voorbeelden hiervan zijn in deze thesis onder andere het Meldpunt Brand Moerdijk en het Pukkelpop Safehouse genoemd. Sociale media zijn toegankelijk en hebben een groot bereik. Informatie en een handelingsinstructie kunnen snel verstuurd worden naar een groot aantal mensen. In potentie zijn sociale media hierdoor zeer geschikt als crisiscommunicatiemiddel. Met name de communicatiedienst Twitter biedt mogelijkheden voor urgente overheidscommunicatie. Bij Twitter staat het verspreiden en vinden van informatie centraal. Korte berichten kunnen snel gedeeld worden met een grote groep mensen. Twitterberichten kunnen uitgewisseld worden via een groot aantal verschillende media. Vooralsnog wordt van de mogelijkheden van sociale media in de crisiscommunicatie beperkt gebruik gemaakt. De inzet van sociale media ten tijde van rampen en crises beperkt zich over het algemeen tot berichtgeving via gemeentelijke en regionale websites en de landelijke website crisis.nl. Recente incidenten toonden echter aan dat deze media niet voldoende zijn voorbereid op de grote toeloop ten tijde van een incident. _____________________________________________________________________________________________________ NL-Alert: de achterhaalde toekomst Pagina 53

Door het grote bereik en de toegankelijkheid van internet en de snelheid waarmee informatie is terug te vinden bezwijken websites onder de toestroom van het grote aantal ‘nice to know’ bezoekers. Een voordeel van Twitter ten opzichte van reguliere websites is dat Twitter wisselende capaciteitsbehoeften beter kan verwerken en dus minder gevoelig is voor (de tijdens een ramp of crisis te verwachten) piekbelasting. Er is nog geen ervaring met Twitter als alarmeringssysteem. Voorwaarde voor de inzet van sociale media als alarmeringssysteem is dat gebruik gemaakt kan worden van algemeen bekende en geverifieerde overheidsaccounts en voorbereide netwerken waarop snel geografisch gerichte informatie kan worden verspreid. De inzet van Twitter door de overheid beperkt zich tot nu toe tot informeren en voorlichten. Als alarmerings- of alerteringssysteem bieden sociale media op dit moment nog niet voldoende mogelijkheden. Middels sociale media kan geen waarschuwingssignaal worden afgeven en niemand wordt door alleen Twitter bereikt. Uit figuur 3 is af te leiden dat het sirenestelsel en NL-Alert beter geschikt zijn om een bericht aan burgers in een bepaald geografisch gebied te verzenden (locatiegebondenheid). Een tweede beperking van sociale media betreft de systeembetrouwbaarheid. Sociale media zijn, meer dan het sirenestelsel en NL-Alert, afhankelijk van stroom en bovendien gevoelig voor overbelasting. Ook de betrouwbaarheid van de zender van informatie speelt een rol. Door de toegankelijkheid en het grote bereik van internet heeft de overheid geen monopolie positie op het gebied van crisisinformatie. Ten tijde van een ramp of crisis worden internetfora overspoeld met geruchten en ongeverifieerde informatie en meningen. Bij traditionele crisiscommunicatie is het proces informeren en voorlichten in tijd verder gelegen van de ongewenste gebeurtenis en minder tijdkritisch dan alerteren en alarmeren. Als gevolg van de opkomst van de moderne sociale media is van deze scheiding in tijd geen sprake meer. Het informatieproces start direct na het optreden van een ongewenste gebeurtenis als burgerjournalisten de eerste berichten en beelden verspreiden via sociale media. Ruim voordat het proces informeren en voorlichten is opgestart, zijn de eerste (burger)verslagen, beelden en geruchten al verspreid op internet. Ook als de overheid zelf geen gebruik maakt van de sociale media als crisiscommunicatiemiddel, dient hier rekening mee gehouden- en op ingespeeld te worden. Als niet wordt geanticipeerd op de snelheid van sociale media en de informatiebehoefte van de burger, komt de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van de overheid in het geding. In het traditionele crisiscommunicatieproces bestond tussen de processen ‘ alarmeren’ en ‘informeren en voorlichten’ niet alleen een duidelijk onderscheid in tijd maar ook in taken en verantwoordelijkheden. Beide processen vallen volgens de Wet op de veiligheidsregio’s onder de verantwoordelijkheid van de burgemeester. Alarmeren wordt in de praktijk verzorgd door de brandweer. Het proces voorlichten en informeren wordt meestal door de gemeente verzorgd. Tijdens het informatieproces wordt de gemeente regelmatig geconfronteerd met het dilemma tussen de volledigheid en de verificatie van informatie enerzijds en de gewenste snelheid hiervan anderzijds. Wanneer de verantwoordingsvraag en aansprakelijkheid leidend worden, resulteert dat in minder transparantie en overdreven voorzichtigheid. Als gevolg van de opkomst van sociale media is het belang van snelle overheidscommunicatie verder toegenomen. De oplossing voor dit toenemende dilemma ligt in een duidelijke scheiding van communicatierollen. Niet de fase in het communicatieproces moet leidend zijn, maar de informatiebehoefte van de burger moet centraal staan. Dit vraagt om een duidelijke scheiding tussen het duiden van de gebeurtenis en het plaatsen in een context enerzijds, en het geven van operationele informatie anderzijds. Hiertoe moeten de rollen van burgervader en opperbevelhebber worden gescheiden. De burgemeester dient als burgervader betekenis te geven aan het incident en perspectief te bieden vanuit zijn maatschappelijke positie.


Het communiceren van operationele feiten is een rol voor de operationeel leidinggevenden. Hierdoor kan snel geanticipeerd worden op de informatiebehoefte van de burger. Uitgangspunt hierbij is de zelfredzaamheid van de burger. De invoering van Nl-Alert sluit aan bij deze behoefte. Al bij de eerste alarmering wordt een kort informatiebericht verzonden. Ook voor het verzenden van vervolginformatie is NL-Alert een geschikt middel. NL-Alert biedt veel meer mogelijkheden dan het sirenestelsel en is als middel voor urgente en geografisch gerichte overheidscommunicatie verder onderzocht en doorontwikkeld dan sociale media. De snelheid, toegankelijkheid en het grote bereik van sociale media zijn een gegeven. De overheid dient hierop in te spelen met haar crisiscommunicatie. Het proces ‘informeren en voorlichten’ start direct na het optreden van een ongewenste gebeurtenis. In dit proces ligt vooralsnog de meerwaarde van sociale media als crisiscommunicatiemiddel. Alvorens NL-Alert kan fungeren als volwaardig alarmeringssysteem moeten knelpunten op het gebied van toegankelijkheid en bereik worden opgelost. Bij de introductie van NL-Alert dient voldoende aandacht te zijn voor verwachtingenmanagement en de positionering van het systeem. Het moment van invoeren van een nieuw crisiscommunicatiesysteem vraagt ook om duidelijkheid in processen en verantwoordelijkheden. In de eerste fase is NL-Alert nog geen vervanging van-, maar een aanvulling op het sirenestelsel.

NL-Alert is bij de invoering in november 2012 geen mosterd na de maaltijd, maar een middel dat prima past op de menukaart van moderne crisiscommunicatiemiddelen.


Bijlage 1

Literatuuroverzicht

-

Ahles, D., Brand Moerdijk: Sociale Media in tijden van rampen, van: www.bndestem.nl, 13-12011.

-

Ammerlaan, R., Atoomgevaar? Dan zeker BB. Oprichting van Bescherming Bevolking, van: www.geschiedenis24.nl, 25-1-2006.

-

Bestuur Veiligheidsregio Gelderland-Zuid, Evaluatierapport inzet van de multidisciplinaire crisisorganisatie bij grote brand in Weurt, gemeente Beuningen, 29-10-2010, 2011.

-

Bos, J.G.H., Jong, W., Crisiscommunicatie, in: E.R. Muller e.a., Crisis, Kluwer, Deventer, 2009, p. 429-452.

-

COT, Twitter in Crisiscommunicatie. Een onderzoek naar de mogelijkheden van het gebruik van Twitter tijdens crises, Den Haag, 2010.

-

Deventer, P. van, Ebbelaar, B., Terpstra, S., Zalm, C., Worsteling tussen lust en last. Over de benutting van social media door de rijksoverheid. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, 2010.

-

Dialogic B.V., Eindrapportage Locatiegebonden Publieke Diensten. Cell broadcast: geschikt als additioneel middel voor overheidscommunicatie, Utrecht, 2006.

-

Duin, M.J. van, Sociale media en crisisbeheersing, in: Snel, G., Tops, P., Een wereld te winnen… Sociale media en politie, een eerste verkenning, Politieacademie, Apeldoorn, 2011a, p. 57-76.

-

Duin, M.J. van, Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere, Politieacademie en Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV), 2011b.

-

Duin, M.J. van, NL alert: mosterd na de maaltijd, GRIP4, 5, 2011c, p. 15.

-

Helsloot, I., van ’t Padje, B., Beerens, R., Burgers en crisisbeheersing, in: E.R. Muller e.a., Crisis, Kluwer, Deventer, 2009, p. 453-480.

-

Hoijtink, L,, Brake, H. Te, Dückers, M., Helsloot, I., Burger vertrouwt meer op capaciteiten Nederlandse overheid in crisistijd dan gedacht, Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, 5, 2011, p. 44-45.

-

I&O Research, Belevingsonderzoek NL-Alert, Hoorn, 2011.

-

Jagtman, H.M., Wiersman, J.W.F., Sillem, S., & Ale. , B.J.M., Evaluatie van de mogelijkheden van cell broadcast voor burgeralarmering. Ervaring van praktijkproeven in Nederland gedurende de periode 2005-2007, TU Delft, 2008.

-

Jagtman, H.M., Sillem, S., Ale, B.J.M., Bouwstenen voor alarmberichten in het ader van NlAlert. Rapportage over de ontwikkeling van berichtgeving voor burgeralarmering via cell broadcast, Delft, 2011.


-

Kamerstukken 1997-1998, 21 516, nr. 8, Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken, over het project Vernieuwing Waarschuwingsstelsel (1998).

-

Kamerstukken 2009-2010, 29 668, nr. 30, Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, over voortgang aanbesteding en vervolgstappen invoering dienst cell broadcast (2010).

-

Klein, B. Alarm, een ramp. Onderzoeksresultaten van het meldpunt brand Moerdijk n.a.v. chemiebrand bij Chemiepak (05-01-11), 2011.

-

Königstein, H., Risico- en Crisisbarometer juni 2011: informatiebronnen onder de loep, van: www.nationaalcrisiscentrum.nl, juni 2011.

-

LFR, Waarschuwingsstelsel. HAVOS. Handleiding Voorbereiding Sirenelocaties, ’sGravenhage, 2006.

-

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding. Overzicht Documentatie Rampenbestrijding. Deel A: Rampenbestrijding, Den Haag, 2003.

-

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Wet veiligheidsregio’s. Deel I. Hoe, wat en waarom? Den Haag, 2010.

-

Ministerie van Veiligheid en Justitie, Beleidskader NL-Alert, Den Haag, 2011a.

-

Ministerie van Veiligheid en Justitie, brief aan het Veiligheidsberaad, kenmerk 20112000208253, d.d. 24 mei 2011b.

-

Ministerie van Veiligheid en Justitie, brief aan de Voorzitter van het Veiligheidsberaad, kenmerk 2011-2000458492, d.d. 13 oktober 2011c.

-

Ministerie van Veiligheid en Justitie, NL-Alert testrapport, Den Haag, 2011d.

-

Monté, A., De burger is de nieuwe journalist geworden. Over crisis, angst en veiligheid, burgerjournalistiek en wat dat betekent voor overheidscommunicatie. Academie voor overheidscommunicatie, 2011.

-

Nationaal Crisiscentrum, Social Media en Crisiscommunicatie, Den Haag, 2010.

-

Pieper, C., Inzet Twitter tijdens wateroverlast Twente, GRIP4, 9, 2010, p. 230-233.

-

Schat, E., Twitter geschikt voor crisiscommunicatie, GRIP4, 1, 2011, p. 11-13.

-

Schat, E., Visser, J., Hoe informeer je de bevolking bij een Grip4, GRIP4, 1, 2011, p. 27-29.

-

Scheer, W., Sociale media cruciaal voor delen van crisiservaringen. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, 2, 2010, p. 68-69.

-

Schepers, R., Wie heeft nog de controle? Hoe de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant gebruik kan maken van sociale media in crisis- en risicocommunicatie. Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant, 2010.


-

Schoondorp, M., Social Media en de kansen voor het onderwijs. SURFnet/ Kennisnet Innovatieprogramma, 2010.

-

Strating, I. & Vroegindeweij, L., Wijsheid van de massa. 10 dagen Moerdijk. Een analyse van gebeurtenissen en geleerde lessen op het vakgebied van de crisiscommunicatie na de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk, Crisiswerkplaats, Leusden/ Assen, 2011.

-

Streefkerk, M., Twitter: hulp of hype? Blauw, 20, 2010, p. 30-33.

-

TNO, Marktrapportage Elektronische Communicatie, Delft, 2011.

-

Volkerink, M. en Heijnen, A., De nieuwe media: nachtmerrie van de overheid?, Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, 2, 2010, p. 66-67.

-

Wieringa, S., Communiceren tegen de argwaan. Praten over issues met burgers die je niet vertrouwen, van: www.bdrp.nl, januari 2011.

-

Zouridis, S., Tops, P., Sociale media: bronnen van collectieve wijsheid en sociale verstoring, in: Snel, G., Tops, P., Een wereld te winnen… Sociale media en politie, een eerste verkenning, Politieacademie, Apeldoorn, 2011, p. 9-18.


Bijlage 2

Artikel Grip4

NL alert: mosterd na de maaltijd! In 2002 en 2003 kende de het Rijnmondgebied kort achter elkaar een tweetal ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen vrijkwamen. Eerst was er een brand op het schip ‘De Friesland’ waardoor dikke rookwolken over het Rijnmondgebied gingen en bijvoorbeeld de Beneluxtunnel werd afgesloten en later ontsnapten grote hoeveelheden enorm stinkend orthocresol bij Vopak. Naar aanleiding hiervan startte in 2004 in Vlaardingen een experiment met sms-Alert. Mensen konden, als zij zich hadden opgegeven, op hun telefoon een sms-bericht krijgen. Burgemeester Bruinsma stelde toen dat men in Vlaardingen in overleg met de regio zelf maar een initiatief had genomen omdat de invoering van cell-broadcasting een systeem dat het ministerie van Binnenlandse Zaken wilde – al zo lang op zich liet wachten. Inmiddels zijn we weer zeven jaar verder en lijkt het erop dat nu eindelijk cell broadcasting – een systeem waarbij via radiosignalen mensen in een bepaald gebied een bericht kunnen ontvangen op hun mobiele telefoon – daadwerkelijk ingevoerd gaat worden. Weer een voorbeeld van slagkracht van dit Kabinet, zo zal de achterliggende gedachte zijn. Je moet even geduld hebben, maar dan heb je ook wat. Nl-Alert, zoals het straks wordt genoemd, is inmiddels uitgebreid onderzocht door onderzoekers van de TU-Delft en het is ook zonneklaar dat het systeem beter is dan het thans nog functionerende waarschuwings- en alarmeringssysteem met de palen en de eerste maandag van de maand de bekende sirenes. De meerwaarde is gelegen in de mogelijkheid niet alleen meer gericht te alarmeren maar ook gelijk een heldere boodschap te sturen. De sirene zegt alleen dat er iets aan de hand is en mensen dan naar binnen moeten gaan om via de media te horen wat er aan de hand is. Die sirenes zijn ook nog eens slecht hoorbaar en soms doen ze het gewoon niet (accu leeg). NL-alert kan in het bericht aangeven dat er wat aan de hand is, wat mensen moeten doen (het handelingsperspectief) en waar meer informatie te verkrijgen is. Een enorme winst natuurlijk! Uit de rampliteratuur weten wij dat dit datgene is wat mensen willen weten! Probleem is echter; het is tenminste 10 jaar te laat. Inmiddels zijn de mogelijkheden die sociale media ons bieden zo uitgebreid geworden dat NL-alert mijns inziens mosterd na de maaltijd is. Ik heb om verschillende redenen veel meer vertrouwen in Twitter; een systeem dat er zeven jaar geleden nog niet was. Twitter wordt dagelijks door een snel groeiende groep mensen gebruikt. Twitter geeft de mogelijkheid van retweeten waardoor de snelheid van verspreiding enorm is. Ongetwijfeld zullen er ook wel voordelen zijn bij cell-broadcasting (iedereen tegelijk; ongeacht of je bent ‘aangesloten’; minder risico bij stroomuitval) maar juist het weinig routinematige van dit systeem - we gebruiken het nooit dus die ene keer dat het zal moeten zal het wel niet gehanteerd worden - doet mij vermoeden dat NL-Alert (weer) een systeem zal worden dat feitelijk weinig meerwaarde heeft. Vooral ook vanwege het feit dat we het bijna nooit nodig hebben. Alleen ten tijde van de Watersnoodramp zou NL-Alert waardevol geweest zijn en mogelijk levensreddend; verder zou na de Tweede Wereldoorlog het systeem nauwelijks een echte levensreddende functie hebben vervuld. Systemen die zo weinig gebruikt worden, leggen het altijd af tegen – zelfs minder goede systemen – die veelvuldig door mensen gehanteerd worden. Daarom pleit ik voor het afzien van invoering van NL-alert naast al bestaande systemen als sms-Alert, Burgernet, amberAlert. Hoewel ik ook begrijp dat de overheid een belangrijke rol heeft in de alarmering en waarschuwing wil dat niet zeggen dat men daarvoor per definitie een ‘eigen’ systeem moet hebben. Juist de ontwikkelingen op het gebied van en in de relatie tussen zelfredzaamheid en sociale media gaan zo hard dat hier zeker moet worden aangehaakt. Menno van Duin (Grip4, 5, 2011, p.15)


Bijlage 3 AED BB CaCo CB COPI COT ERC GRIP HCC LFR LPD MCPM NCC PvE RBT sms TNO TU UMTS WAS WGHOR WRZO Wvr

Afkortingenlijst Automatische Externe Defibrillator Bescherming Bevolking Calamiteitencoördinator Cell Broadcast Commando Plaats Incident Crisis Onderzoeksteam (tegenwoordig COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement) Expertise Centrum Risico en Crisiscommunicatie Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure Hoofd Calamiteiten Centrum Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding Locatiegebonden Publieke Diensten Master of Crisis and Public Order Management Nationaal Crisis Centrum Programma van Eisen Regionaal Beleidsteam Short message service Nederlandse Organisatie voor toegepastnatuurwetenschappelijk onderzoek Technische Universiteit Universal Mobile Telecommunications System Waarschuwings- en alarmeringsstelsel Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen Wet Rampen en Zware Ongevallen Wet veiligheidsregio’s


NL-Alert: de achterhaalde toekomst? WAS? Was!

Recommend Documents