Niet - uniforme wet- en regelgeving verhoogt problematiek bij handhaving Een extra complicerende factor bij het spanningsveld tussen handhaving en facilitatie.
Door: Ron Roelofs 2009 / 2010
Inhoudsopgave
1
Inleiding......................................................................................................................................... 2
2
Korte casusschets handhaving.............................................................................................. 4
3
Ontwikkelingen en toekomstbeelden.................................................................................... 5
4
3.1
Ontwikkelingen en toekomstbeelden van de wereld ................................................... 6
3.2
Ontwikkelingen en toekomstbeelden Europese Unie.................................................. 7
3.3
Ontwikkelingen en toekomstbeelden logistiek.............................................................. 8
3.4
Ontwikkelingen en toekomstbeelden controletechnieken ......................................... 9
3.5
Conclusie van ontwikkelingen en toekomstbeelden ................................................... 9
Stand van zaken en spanningsveld bij handhaving en facilitatie ............................... 10 4.1 Stand van zaken van handhaving ................................................................................... 10 4.1.1 Redenen voor handhaving.......................................................................................... 10 4.1.2 Momenten van handhaving ........................................................................................ 11 4.1.3 Methoden van handhaving ......................................................................................... 11 4.1.4 Handhavingswet- en regelgeving en de implementatie ......................................... 12 4.2
Stand van zaken van facilitatie ........................................................................................ 13
4.3
Spanningsveld tussen handhaving en facilitatie ........................................................ 14
5
Europese Unie en handhavingswet- en regelgeving ...................................................... 15
6
Kernvraag: staat de niet-uniforme handhaving haaks op facilitatie? ........................ 16 6.1
Kernpuntanalyse.................................................................................................................. 17
6.2 Uniforme vereisten en integrale aanpak handhavingswet- en regelgeving ........ 18 6.2.1 Vereisten met betrekking tot handhaving:................................................................ 18 6.2.2 Vereisten met betrekking tot facilitatie: ..................................................................... 19 6.2.3 Vereisten met betrekking tot uniformiteit: ................................................................. 19 6.2.4 Vereisten met betrekking tot integraliteit: ................................................................. 20 7
Suggesties en voorstel denkrichting .................................................................................. 20
8
Conclusie en aanbeveling...................................................................................................... 22
9
Literatuurlijst ............................................................................................................................. 23
1
1 Inleiding De Nederlandse Douane heeft als handhavende instantie te maken met een veelheid aan handhavingstaken die ze uitoefent ten eerste als douaneautoriteit. Ze is daarvoor in de Europese wet- en regelgeving direct aangewezen als bevoegde instantie. Ten tweede kan het ook zijn dat de handhavingstaak uitgeoefend wordt namens een ander beleidsverantwoordelijk ministerie. Voor de logistieke vervoersketen is de Douane, althans handhaving door middel van douanecontroles, een storende factor. De Douane heeft zich het beleidsmatige doel gesteld om zo min mogelijk een storende factor te zijn door middel van facilitatie van erkende marktdeelnemers. Zowel de handhaving als de facilitatie is op Europese weten regelgeving gebaseerd. Voor de implementatie van nieuwe of gewijzigde taken naar aanleiding van nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving is de toets van handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van belang. Daarbij gelden voor de Nederlandse Douane een aantal beleidsmatige uitgangspunten. De Douane heeft zich verbonden de regierol aan de buitengrens op zich te nemen in een convenant met andere handhavers voor goederenvervoer over water en in een convenant met de Luchthaven Schiphol. Daarbij wil de Douane zo veel mogelijk elektronisch (papierloos) werken en uitgaan van de principes van een onestop shop1 en een single window.2 Deze uitgangspunten komen voort uit de koker van het Framework of Standards3 van de Wereld Douane Organisatie (WDO). De WDO vertegenwoordigd overigens momenteel 176 landen4 van de wereld en zo in totaal 99 procent van de wereldhandel. De WDO heeft voor de 21e eeuw voor de douaneautoriteiten onder andere het doel gesteld van handhaving met facilitatie.5 Dit betekent het bedrijfsleven zo min mogelijk lastig vallen, maar daarbij moet wel voldaan worden aan de handhavingsvereisten. Het Directoraat-generaal Belastingen en douane-unie (DG TAXUD) van de Europese Commissie ziet voor de douane voor de toekomst de rol om: een permanent evenwicht dienen te bewaren tussen het vergemakkelijken van het legitieme handelsverkeer en de veiligheid van de burgers en van het grondgebied van de Europese Gemeenschap.6
1
Eén controle-moment en één locatie voor het uitvoeren van controles. Eén moment van ter beschikking stellen van informatie. 3 World Customs Organization, Framework of Standards, To Secure and Facilitate Global Trade, Brussel June 2005 4 Stand op 18 november 2009 5 World Customs Organization, Customs in the 21st Century, Enhancing Growth and Development through Trade Facilitation and Border Security, Pretoria/Brussel June 2008 6 Europese Commissie, DG TAXUD, De verklaring van Parijs over de rol van de douane in de toekomst, Parijs 6 juni 2008 2
2
In de Europese douanewetgeving is dit doel ook opgenomen in het Gemoderniseerd Douanewetboek (GCDW)7 dat binnenkort het huidige Communautair Douanewetboek (CDW)8 gaat vervangen. In artikel 2 sub d van het GCDW is vastgelegd dat de douaneautoriteiten maatregelen vaststellen die strekken tot: “het handhaven van een billijk evenwicht tussen de douanecontroles en facilitering van de legale handel”. Dit door zowel door de WDO als de Europese Commissie nagestreefde billijke evenwicht is in grote mate echter ook afhankelijk van de uniforme wijze waarop de Europese handhavingswet- en regelgeving is ingericht. Dat is helaas op diverse punten niet op een uniforme wijze, wat het voor handhavende instanties moeilijk maakt om te komen tot een optimaal billijk evenwicht. Zo schrijft ten eerste, de wet- en regelgeving handhaving voor dat per verbod kan zien op een verschillend moment in de logistieke keten. Het kan zijn bij het binnenbrengen, bij het in het vrije verkeer brengen of bij het op de markt brengen van de goederen. Ten tweede geeft de wet- en regelgeving daarbij niet altijd, of maar in beperkte mate, ruimte voor facilitatie. Ten derde is de Europese handhavingswet- en regelgeving op deze punten niet uniform of eenduidig van opzet, noch is er sprake van een integrale opzet. De Europese handhavingswet- en regelgeving kan dus op drie punten een complicerende factor zijn voor het succesvol behalen van het door de WDO en in de Europese douanewetgeving gestelde doel van handhaving met facilitatie. Los van de handhavingswet- en regelgeving speelt het feit er geen Europese Douane is en dat er binnen Europa geen uniforme “douaneautoriteiten” zijn, alhoewel de douanediensten van de EU als één enkele dienst zouden moeten optreden.9 Volgens vele soorten handhavingswet- en regelgeving hebben de “douaneautoriteiten” een functie bij het handhaven bij het EU-grensoverschrijdende goederenverkeer. Het kan ook zijn dat de handhavingsbevoegdheid opgedragen is aan “de bevoegde autoriteiten” van de lidstaten. De lidstaten moeten nationaal de desbetreffende bevoegdheid aan een van hun specifieke handhavingsdiensten toewijzen. Daarbij is het mogelijk dat de taak toch (mogelijk deels) neergelegd wordt bij de douane, die deze taak dan moet inpassen in of toevoegen aan de al bestaande taakinvullingen. De Europese lidstaten zijn autonoom en souverein in de opzet en wijze van invulling van de handhaving in hun land en ze hebben het niet op uniforme, maar op zeer verschillende wijzen ingericht. Het is steeds aan de lidstaten zelf om de nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving te implementeren binnen hun bestaande binnen Europa niet-uniforme structuur. Overigens moet niet vergeten worden dat de lidstaten betrokken zijn bij de totstandkoming van nieuwe Europese wet- en regelgeving. En de lidstaten
7
GCDW: Verordening (EG) nr. 450/2008 van het Europees Parlement en de Raad, 23 april 2008 8 CDW: Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad, 12 oktober 1992 9 Europese Commissie, Directoraat-generaal Belastingen en douane-unie, Customs policy fact sheet-NL, 17 februari 2006
3
willen bij het beïnvloeden van het wetgevingsproces natuurlijk uitgaan van hun eigen nationaal verschillende opzet van de handhaving. In deze verhandeling stel ik vanuit het oogpunt van de Douane als handhavende instantie en de implementatietoets van handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid de volgende centrale vraag: Op welke wijze kan de handhavingswet- en regelgeving zo uniform mogelijk ingericht worden, zodat maximaal tegemoet gekomen kan worden aan het doel van handhaving met facilitatie? Het na te streven doel ziet dus op geen of een minimale verstoring van de logistieke vervoersketen door douanecontroles. Dit kan alleen gerealiseerd worden door specifiek daartoe ingerichte handhavingswet-en regelgeving en bijbehorende inrichting van het gehele handhavingsapparaat. Eerst geef ik een korte situatieschets van de handhavingspraktijk in Nederland, gevolgd door de ontwikkelingen en toekomstbeelden van de handhavingswet- en regelgeving, de logistiek en controletechnieken. Daarna komt aan bod de stand van zaken van de handhaving en van de facilitatie. Vervolgens bespreek ik de totstandkoming van Europese handhavingswet- en regelgeving. Na deze opmaat ga ik in op de kernvraag die ziet op de nietuniforme handhavingswet- en regelgeving dat haaks staat op facilitatie. Tot slot geef ik een aantal suggesties, waarna de conclusie en de aanbeveling volgen.
2 Korte casusschets handhaving De Douane houdt toezicht op het EU-grensoverschrijdende goederenverkeer. Het ziet op het binnenbrengen in het douanegebied van de Gemeenschap, het in het vrije verkeer brengen, de uitvoer, de doorvoer, het vervoer en de opslag van goederen. De Douane voert haar taak uit op diverse momenten in de logistieke keten. Daarbij moet de Douane een groot aantal verschillende handhavingstaken uitvoeren. De toezichtstaak van de Douane is dus zeer divers van aard en ziet op diverse controlemomenten in de logistieke keten. Hierbij geef ik als voorbeeld een korte casusschets waarbij de Douane en de logistiek dienstverlener/vervoerder met handhaving te maken heeft. Verderop in deze verhandeling komt de casusschets weer terug. Als een schip met goederen vanuit China naar Europa gaat moet voordat de goederen de Gemeenschap binnenkomen bij het kantoor van binnenkomst een summiere aangifte gedaan worden met daarbij ook een summiere aangifte voor het kantoor van lossing. Op grond van deze zogenaamde “pre-arrival” informatie wordt de selectie gemaakt voor controle. Deze controle is met name gericht op de stopfunctie van de Douane in het kader van de veiligheid en de handhavingswet- en regelgeving die specifiek bij het binnenbrengen van toepassing zijn.
4
Een voorbeeld is een container visserijproducten uit Azië, waarbij de container door de Douane gecontroleerd wordt op explosieven en drugs. De visserijproducten worden vervolgens door de Douane, in samenwerking met de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA), veterinair gecontroleerd op degezondheid. De Douane voert een documentcontrole uit op het Gemeenschappelijk Veterinair Document Binnenbrengen (GDB). De VWA keurt vervolgens de goederen. Met ingang van 1 januari 2010 moet, bij het binnenbrengen, een groot aantal soorten visserijproducten ook vergezeld gaan van vangstcertificaten om aan te tonen dat de desbetreffende vis legaal gevangen is. Ook hierbij voert de Douane de documentcontrole uit. Na de controles kunnen de goederen vrijgegeven worden voor een douanebestemming, bijvoorbeeld het plaatsen van de goederen onder een douaneregeling, zoals douanevervoer of douane-entrepot. De nietcommunautaire goederen blijven daarbij ook onder douanetoezicht. Ook kan, direct of pas daarna, gekozen worden voor de douaneregeling in het vrije verkeer brengen. Bij het doen van de aangifte voor in het vrije verkeer brengen van de goederen kunnen voor het vaststellen van de af te dragen rechten bij invoer de aangiftegegevens direct worden gecontroleerd. Het kan bijvoorbeeld zijn de indeling van de goederen in de gecombineerde nomenclatuur of de douanewaarde. Dat kan geschieden door middel van respectievelijk een fysieke controle, met eventueel monstername van de goederen, en een controle van de bescheiden, zoals een inkoopfactuur. Het is mogelijk dat een zogenaamd preferentieel, een verlaagd, invoerrecht geclaimd kan worden. Daarvoor moet wel een certificaat van oorsprong, zoals een formulier EUR-1, overgelegd worden. Ook dat kan gecontroleerd worden op aanwezigheid, echtheid en of het kan dienen bij de aangifte. De controle van bescheiden kan overigens ook achteraf geschieden door middel van een administratieve controle. Uit de casusschets blijkt dat op meerdere momenten in de logistieke keten een controle op grond van de diverse douane- en handhavingswet- en regelgeving kan worden uitgevoerd door een handhavende instantie. Dit is voor de zowel de logistieke keten als voor de handhavende instantie geen ideale situatie, maar de wijze van opzet en inrichting van de handhaving in de logistieke keten is grotendeels afhankelijk van de handhavingswet- en regelgeving in zijn geheel. Ik ga nader in op de stand van zaken van de handhaving in hoofdstuk vier van deze verhandeling.
3 Ontwikkelingen en toekomstbeelden De wereld is continu in ontwikkeling. Daarbij zijn ook beelden hoe de toekomst er uit komt te zien. Dit heeft invloed op de handhavingswet- en regelgeving en -inrichting. In dit hoofdstuk bespreek ik de ontwikkelingen en toekomstbeelden van achtereenvolgens de wereld, de wet- en regelgeving, de logistiek en de controletechnieken.
5
3.1
Ontwikkelingen en toekomstbeelden van de wereld
In de wereld is steeds meer sprake van globalisatie. De handel en de goederen bewegen zich meer dan vroeger over de grenzen, inclusief de Europese buitengrenzen, heen. Zo is de Europese Unie momenteel verantwoordelijk voor éénvijfde van de wereldhandel. Ze is de grootste exporteur te wereld en, ná de Verenigde Staten, de grootste importeur. Sinds de terroristische aanslagen van 11 september 2001 heeft de veiligheid van de burgers en goederen een hoge prioriteit gekregen. Dit heeft tot een stijging van het aantal veiligheidsvoorzieningen en -controles en tot een stijging van de vervoerskosten geleid, wat zijn effect heeft op de wereldwijde handelsstroom. Naast en naar aanleiding van deze twee wereldwijde ontwikkelingen hebben diverse grote internationale organisaties die bij de wereldhandel of het grensoverschrijdend goederenverkeer betrokken zijn ook hun eigen beelden voor de toekomst. Deze beelden worden omgezet in visies en actieplannen, welke zo hun invloed hebben op de toekomstontwikkelingen. Zo heeft ten eerste de WDO in reactie op de terroristische bedreigingen op de wereldwijde handel haar toekomstvisie voor de 21e eeuw geschetst. De WDO heeft daarbij in 2005 het Framework of Standards10 ontwikkeld en nader uitgewerkt. Daarbij wil de WDO de veiligheid van de wereldwijde handelsstroom verbeteren zonder daarbij ook in te geven aan handelsfacilitatie. Het ziet ook op een samenwerking van douaneautoriteiten met de internationale handel. Zo zijn er de douaneprocedures en handelsfacilitatie. Het doel is vastgelegd in het zogenaamde Columbus Programma, waarbij gewerkt wordt aan capacity building. Daarbij wordt voorlichting en ondersteuning aan de leden gegeven. Momenteel hebben 158, van de 176, landen hun intentie uitgesproken om het Framework of Standards te implementeren.11 Dit is dus ook een goede basis geeft voor wereldwijde uniformiteit. In haar nieuwe strategische toekomstvisie12 ziet de WDO de rol van de douanautoriteiten als volgt: The New Strategic Direction for Customs in the 21st Century foresees Customs administrations playing a new and dynamic role in providing their governments with a unique set of capabilities to achieve their respective programmes. For decades to come, Customs will remain a vital force for security and the enhancement of the economic well-being of nations.
10
World Customs Organization: Framework of Standards, To Secure and Facilitate Global Trade, juni 2005 11 Stand op 22 oktober 2009 12 World Customs Organization, Customs in the 21st Century, Enhancing Growth and Development through Trade Facilitation and Border Security, Pretoria/Brussel June 2008
6
Ten tweede geeft de Verenigde Naties, via de United Nations Centre for Trade Facilitation and Electronic Business(UN/CEFACT), richting aan handelsfacilitatie en aan het unificeren van de wereldwijd te gebruiken gegevenssets door middel van een serie van 33 aanbevelingen.13 Overigens werkt de Verenigde Naties in diverse projecten samen met de WDO. Zo werkt de United Nations Office on Drugs and Crime(UNODC) samen met de WDO in het “Container Control Programme”(CCP), waarbij onder andere het door de WDO ontwikkelde Container Communication System voor informatieuitwisseling tussen handhavende instanties bijgedragen heeft aan het succes van CCP.14 Ten derde organiseert de Wereld Handels Organisatie (WHO) onderhandelingsrondes tussen verschillende landen om de handelsbarrières in de wereld op te heffen en zo een volledig vrije internationale handel mogelijk te maken. In 2001 is de Doha-ronde gestart waar 141 landen aan deelnemen. Het is nog niet bekend of en wanneer een resultaat bereikt zal worden. Deze vrijhandel kan leiden tot een stijging van het internationale handelsverkeer en het vervallen van de noodzaak voor controles die zien op de fiscaliteit en handelsbelemmering. Tot slot zijn er diverse andere internationale organisaties die gericht zijn op de diverse vervoersmodaliteiten, zoals de IMO voor de scheepvaart,15 de ICAO voor de luchtvaart16 en de IRU voor het vervoer over land via weg en spoor.17 Iedere vervoersmodaliteit heeft weer zijn specifieke regelingen. Ook deze organisaties hebben baat bij en streven naar zo min mogelijk belemmeringen in het internationale handelsverkeer door het zoeken van aansluitingen bij de douanewetgeving. 3.2
Ontwikkelingen en toekomstbeelden Europese Unie
De Europese Unie heeft in haar beleid zich onder andere tot doel gesteld de sterkste economie van de wereld te worden. Dit is in het jaar 2000 in Lissabon besloten en wordt daardoor de Lissabonstrategie genoemd. Deze strategie heeft mede als effect een stijging van de hoeveelheid EU-grensoverschrijdend goederenverkeer, zowel inkomend als uitgaand, waar door de douaneautoriteiten rekening mee gehouden moet worden. Het douanebeleid van de Europese Unie is in het jaar 2003 vastgelegd in de volgende twee mededelingen van de Europese Commissie:
13
Voorbeelden: UN/CEFACT, Recommendation No. 13, Facilitation of Identified Legal Problems in Import Clearance Procedures, Geneva 1979 en UN/CEFACT, Recommendation No. 18, Facilitation Measures Related to International Trade Procedures, Geneva 2002 14 UNODC-WCO, UNODC-WCO Global Container Analysus Report 2008, June 2009 15 International Maritime Organisation (IMO) 16 International Civil Aviation Organisation (ICAO) 17 International Road Transport (IRU)
7
mededeling voor eenvoudige en papierloze procedures voor douanediensten en marktdeelnemers en de rol van de douane in het geïntegreerde beheer van de buitengrenzen.18 mededeling voor een papierloze omgeving voor douane en bedrijfsleven.19
Naar aanleiding van deze mededelingen wordt gewerkt aan een volledig geautomatiseerde douaneomgeving onder de vlag van het zogenaamde E-customsproject. Verder wordt de Europese douanewetgeving momenteel aangepast en verder gemoderniseerd.20 Een paar ontwikkelingen die in de gemoderniseerde douanewetgeving terugkomen zijn: gecentraliseerde vrijmaking,21 waarbij de douaneaangifte bij een ander douanekantoor kan worden ingediend dan het douanekantoor waar de goederen worden aangebracht, en self assessment, een vergaande vereenvoudiging van douaneformaliteiten en -controles.22 Aangezien er niet Eén Europese Douane is en om binnen de Europese Unie toch zo veel als mogelijk tot een uniforme handelswijze van de douaneautoriteiten van de 27 lidstaten te komen zijn samenwerkingsprogramma’s opgesteld. Een voorbeelden is het meerjarige actieprogramma voor samenwerking genaamd Douane 2000 dat nu opgevolgd is door het programma Douane 2013. Verder is er voor personencontrole de ontwikkeling van een EU Border Management Agency, genaamd Frontex. Dit betreft overigens niet een intergratie met goederencontrole. 3.3
Ontwikkelingen en toekomstbeelden logistiek
De logistiek is een van de bepalende factoren voor een succesvol product en een succesvol bedrijf. Om goederen te kunnen produceren en bij de klant te krijgen, moeten de grondstoffen en de geproduceerde goederen vervoerd worden. De ontwikkeling op vervoersgebied gaat van het enkelvoudig vervoeren van goederen naar een compleet logistiek concept. Daarbij wordt toegewerkt naar een volledige beheersing van de eigen goederenstroom. Uitgaande van de bedrijfsstrategie wordt gekeken naar de keuze van onder ander de vervoersmodaliteit, de productielocatie en de opslaglocatie van de goederen en verder de benodigde ICT infrastructuur. De volgende stap is het zogenaamd “supply chain management”, waarbij bedrijven en de logistieke partners meer samenwerken op de raakvlakken die ze op logistiek gebied onderling hebben.
18
Europese Commissie, Mededeling COM (2003) 452 def, Brussel 24 juli 2003, Publicatieblad C 110, 30 april 2004 19 Europese Commissie, Mededeling COM (2005) 609, 30 november 2005 20 Naar aanleiding van: Europese Commissie, Mededeling COM (2005) 608, Publicatieblad 30 november 2005 21 Art. 106 GCDW 22 Art. 116 lid 2 sub d GCDW
8
Een van de elementen in de logistieke keuze is de zogenaamde pijplijntijd. Daarbij spelen niet alleen de vervoerstijden een rol, maar ook de kans op en de duur van vertraging door bijvoorbeeld wisseling van vervoersmodaliteit of douanecontroles. Een langere vervoerstijd door de vertraging levert niet alleen hogere vervoerskosten op, maar het zal ook extra voorraden in de transportpijplijn en ook extra veiligheidsvoorraden in de locale opslag noodzakelijk maken. Het kan daarbij ook een effect hebben op de keuze van locatie van zowel productie als opslag. Bedrijven moeten zich bewust zijn van de risico’s en de kwetsbaarheid van de logistieke keten. Bij waardevolle, militaire of levensreddende goederenstromen is het streven om te komen tot een robuuste logistiek. Daarbij wordt de logistieke keten volledig doorgelicht en worden mogelijke verstoringen zo veel mogelijk onderkend, zo veel mogelijk voorkomen of afgedekt door een herstel- of continuïteitsplan. Ook de overheden besteden meer aandacht aan het veiliger en daarmee robuuster maken van de logistieke keten, zoals bijvoorbeeld bij het concept “Secure Trade Lanes” voor internationale transporten. Dit kan leiden tot minder op veiligheid gerichte douanecontroles en dus minder kans op vertraging. De (mogelijke) vertragingen door douanecontroles spelen dus op meerdere vlakken een rol. Zowel direct binnen de logistieke keten zelf, maar ook indirect binnen de opzet van het bedrijf. 3.4
Ontwikkelingen en toekomstbeelden controletechnieken
De controletechnieken worden steeds moderner. Zo gebruikt de Nederlandse Douane momenteel containerscans die ook steeds sneller werken. Het bedrijfsleven kan bij containervervoer zelf gebruik maken van zogenaamde smart seals. Deze bedrijfszegels kunnen bijvoorbeeld door temperatuurs- of drukwisselingen monitoren of de container geopend wordt en dit via een (continu) electronisch signaal doorgeven aan de vervoerder. In de toekomst zal de algehele controletechniek zich verder blijven ontwikkelen. De huidige technieken zullen verder doorontwikkeld worden. Ze zullen in omvang afnemen, kwalitatief beter en sneller worden. Ook zullen geheel nieuwe technieken worden ontwikkeld. De controletechnieken zullen meer toepasbaar worden, wat kan leiden tot het integreren van deze controletechnieken in het logistieke proces in de keten zelf. Dit kan leiden tot minder oponthoud door douanecontroles, wat de mogelijkheid opent voor niet minder maar zelfs méér controles. 3.5
Conclusie van ontwikkelingen en toekomstbeelden
Mijn conclusie bij het voorgaande is dat de ontwikkelingen zien op een stijging van het wereldwijde goederenverkeer en voortschrijdende ICT-technieken zowel voor vervoersmanagement als voor gegevensuitwisseling. De diverse wereldwijde organisaties, zoals de WDO, de WHO en de VN en de landen, zoals verenigd in de Europese Unie, hebben hun volle aandacht voor de douane en de douanewetgeving, voor handelsfacilitatie, en voor het unificeren van gegevens en elektronificeren van de gegevensuitwisseling. Er wordt door
9
hen echter op geen enkele wijze aandacht geschonken aan de handhavingswet- en regelgeving op zichzelf. Deze wet- en regelgeving is namelijk aanleiding voor de douanecontroles. Het is dus een niet te verwaarlozen factor in wijze en mate van handhaving door de douaneautoriteiten. Het is daardoor óók een belangrijke en zeker een storende factor in de logistieke keten van EU-buitengrensoverschrijdende handelsverkeer. Deze belangrijke factor wordt naar mijn mening ten onrechte onderbelicht, zowel bij de diverse internationale organisaties als binnen de Europese Unie.
4 Stand van zaken en spanningsveld bij handhaving en facilitatie In dit hoofdstuk bespreek ik eerst de stand van zaken van de handhaving en van de facilitatie en sluit af met het spanningsveld die zit tussen handhaving en facilitatie. 4.1
Stand van zaken van handhaving
Ik ga nu in op de redenen voor, de momenten van en de methoden van handhaving en sluit af met de handhavingswet- en regelgeving en de implementatie ervan. 4.1.1 Redenen voor handhaving De redenen voor handhaving zijn de drie grootste bedreigingen waartegen de Douane de Europese Unie moet beschermen zijn: Ten eerste: de bedreigingen van criminaliteit en terrorisme. Sinds 11 september 2001 is de bescherming van onze veiligheid hoog op de agenda komen te staan. Voorbeelden zijn de bommen en granaten, strategische goederen en drugs, maar ook namaak valt hier onder. Ten tweede: de bedreigingen voor de consumenten door gezondheids- en veiligheidsrisico’s. Voorbeelden zijn fytosanitair, veterinair, levensmiddelen, voedsel- en productveiligheid. Ten derde: bedreigingen tegen het milieu, duurzaamheid, ons cultuurgoed en de inhumane productie van het goed. Voorbeelden zijn de bescherming tegen het uitsterven van het goed, zoals de beschermde planten en dieren die op de CITES-lijst staan en zeehonden, tonijn. Het hangt zeer nauw samen met de bescherming tegen de illegaliteit van de productie, zoals overbevissing of houtkap zonder kapvergunning. Binnen de EU vinden we het dierenwelzijn
10
ook belangrijk en vinden we dat geen bont van katten en honden mag worden gebruikt in producten die op de EU-markt komen.23 Naast deze drie bedreigingen speelt ook de fiscale controle met betrekking tot de EU inkomsten en uitgaven een rol. Een controle op de juistheid en volledigheid van de geheven rechten bij invoer bij het in het vrije verkeer brengen van goederen en van de uitgekeerde restitutie bij de uitvoer van bepaalde landbouwgoederen. In de toekomst zal de noodzaak voor fiscale controles afnemen als ten gevolge van de Doha-ronde het invoerrecht is komen te vervallen en als de uitvoerrestituties zijn afgeschaft. Op welke termijn dit werkelijk staat te gebeuren is overigens nog niet geheel duidelijk. Fiscaal gezien is er sprake van een vrijhandel en dan is er geen reden meer voor handhaving. Maar de handhaving tegen de eerste drie soorten van bedreigingen, de niet-fiscale, zullen hoogstwaarschijnlijk niet afnemen en mogelijk zelfs toenemen. Van een werkelijk compleet “Mare Liberum”, zoals we dat vroeger in de VOC-tijd voor ogen hadden, zal helaas geen sprake kunnen zijn. De handhaving tegen de niet-fiscale bedreigingen zal door moeten gaan. 4.1.2 Momenten van handhaving De handhaving kan op diverse momenten in de logistieke keten plaatsvinden. De controles kunnen gehouden worden als goederen in de EU worden binnengebracht, in het vrije verkeer gebracht, de EU uitgevoerd worden of op de EU markt zijn. In dat laatste geval heeft de Douane geen functie als handhavingsautoriteit. Het moment van de handhaving wordt ten eerste bepaald door de wettelijke mogelijkheden zoals is vastgelegd in de desbetreffende verordening. Het kan zijn dat een verbod ziet op het in het vrije verkeer brengen van het goed, zoals bij het verbod op de invoer van katten- of hondenbont. Het toezicht moet dan gehouden worden bij het in het vrije verkeer brengen van de goederen en niet op een ander moment. Dit kan namelijk leiden tot juridische complicaties. Ten tweede is het aan de lidstaten om de handhaving op grond van die verordening te implementeren. Daarbij kijkt iedere lidstaat naar de lokale opzet en inrichting van het eigen handhavingsapparaat. 4.1.3 Methoden van handhaving De Douane hanteert een aantal methoden om te handhaven. Dit kan door middel van fysieke controles van de goederen, door administratieve controles achteraf, of een combinatie van beide. De keuze voor een fysieke of administratieve controle wordt mede bepaald of het voor de handhaving noodzakelijk is dat het goed zelf fysiek aanwezig is. Dit laatste is bijvoorbeeld 23
Verordening (EG) nr. 1523/2007. Verbod op het in de handel brengen, de invoer in en de uitvoer uit de Gemeenschap van katten- en hondenbont en van producten die een dergelijke bont bevatten.
11
het geval voor een correcte (fiscale) tariefsindeling van de goederen, het vaststellen van het soort bont of het vaststellen van het soort goed voor het bepalen van de grondslag voor het recht op restitutie. In die gevallen is meestal een monstername van de goederen zelfs noodzakelijk. De fysieke controle kan zich echter ook richten op drugs, smokkelwaar of wapens en explosieven die zich mogelijk in de goederen, de container of het vervoermiddel zelf bevinden. Wanneer een fysieke controle niet aan de orde is, dan kan veelal worden volstaan met een administratieve controle achteraf. Overigens kan de wijze en mate van controle ook afhangen van de soort douanevergunning met douanevereenvoudigingen die een aangever heeft. 4.1.4 Handhavingswet- en regelgeving en de implementatie De Europese Unie moet beschermd worden tegen de haar bedreigingen. De bescherming wordt gegoten in de vorm van wet- en regelgeving die de juridische basis geeft voor de handhaving. Voor de Europese Unie wordt in Brussel de communautaire wetgeving gemaakt. Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten zelf om voor de implementatie van de handhaving zorg te dragen en, waar nodig, het om te zetten in nationale wetgeving. De lidstaten zijn rechtstreeks betrokken bij het tot stand komen van deze Europese wetten, de verordeningen. Nederland wordt vertegenwoordigd door de beleidsverantwoordelijke ministeries. Deze ministeries zorgen voor een standpunt namens geheel Nederland en gaan daarvoor, waar nodig, eerst in onderling overleg met een of meerdere andere ministeries. Zo worden, bijvoorbeeld als er mogelijk sprake zal zijn van handhaving door de Douane, het ministerie van Financiën en de Douane rechtstreeks erbij betrokken. De Douane voert een toets van handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid uit bij de ontwikkeling van nieuwe Europese en overigens ook nationale wetgeving. Op deze wijze heeft de Douane een directe en indirecte inbreng vanuit haar expertise en optiek op haar gebied van handhaving en de implementatie van nieuwe handhavingswet- en regelgeving. De Douane ondersteunt het beleidsverantwoordelijke ministerie zo op het gebied waar ze geen expertise in heeft en waar mogelijk een handhavingstaak zal worden neergelegd. De Douane wordt op deze wijze ook in een vroeg stadium betrokken bij een mogelijk nieuwe taak die ze uit zal gaan voeren voor het beleidsverantwoordelijke ministerie. Deze vroege betrokkenheid kan zo de twee volgende grote voordelen hebben. Ten eerste kan de handhavingsweten regelgeving (mede) tot stand komen overeenkomstig de optiek en het beleid van de Nederlandse Douane. Ten tweede zou de implementatie voorspoediger en efficienter kunnen verlopen en ook goed passen binnen de Nederlandse handhavingssystematiek.
12
4.2
Stand van zaken van facilitatie
Sinds januari 2008 kan aan een betrouwbare Europese marktdeelnemer de status van geautoriseerde marktdeelnemer worden verleend, ook wel Authorised Economic Operator (AEO)24 genoemd. Aan een AEO-statushouder kunnen diverse faciliteiten verleend worden, zoals is vastgelegd in het CDW. De faciliteiten zien daarbij alleen op douanewetgeving. Er zijn de volgende drie soorten AEO-statussen: voor douanevereenvoudigingen, voor veiligheid en een combinatie van beide. Ter illustratie van de mogelijke faciliteiten voor een aangever die de AEO-status heeft, neem ik als voorbeeld de korte casusschets die in hoofdstuk twee is besproken. In dit geval hebben we te maken met drie verschillende soorten wetgeving, namelijk de douanewetgeving, de zogenaamde IOO-Verordening25 en de veterinaire wetgeving. Volgens de douanewetgeving mag de aangever ten eerste bij het binnenbrengen volstaan met het aanleveren van een beperkte gegevensset bij de vooraanmelding. Ten tweede wordt de aangever vooraf geïnformeerd dat de goederen geselecteerd zijn voor controle, tenzij de controle gericht is op een veiligheidsrisico. Ten derde kan de aangever de Douane verzoeken de (fysieke) controle van de goederen te verleggen naar een andere locatie, bijvoorbeeld de reeds voorbestemde loslocatie. Ten vierde wordt een AEO-statushouder minder gecontroleerd, dan niet-AEO-statushouders. In de IOO-Verordening is voor de erkende marktdeelnemers met de status van Approved Economic Operator (APEO) 26 een aantal, met AEO-vergelijkbare, faciliteiten opgenomen. Overigens kunnen alleen importeurs van visserijproducten in aanmerking komen voor de APEO-status, waarbij het hebben van de AEO-status een eerste vereiste is. De APEO-statushouder hoeft bijvoorbeeld de vangstcertificaten niet te overleggen, maar moet ze wel in zijn administratie bewaren en voor controle ter beschikking houden. Daarnaast zal er minder fysiek worden gecontroleerd in het kader van de IOO-verordening. De Europese veterinaire wetgeving daarentegen kent geen faciliteiten toe aan AEO-statushouders, noch is er voorzien in een eigen variant. Hierdoor blijven de veterinaire controles dus in hun volle omvang van kracht, ongeacht de status van de aangever of importeur. Nederland is voorstander van verdergaande facilitatie en vereenvoudigingen, voor zover mogelijk binnen de huidige en nieuwe Europese wet- en regelgeving. Wat dit betreft is Nederland, samen met Zweden, binnen Europa een koploper waarbij andere lidstaten deze ontwikkeling met argusogen volgen en er zodanig op reageren. De Nederlandse Douane heeft eigenlijk al jaren het bedrijfsleven een variant van facilitatie gegeven door het verlenen van douanevergunningen met het recht tot douanevereenvoudigingen. Er zijn 24
Art. 5 bis CDW Verordening (EG) nr. 1005/2008 van de Raad van 29 september 2008 houdende de totstandbrenging van een communautair systeem om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij (IOO-visserij) te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen. 26 Art. 16 lid 3 Verordening (EG) nr. 1005/2008
25
13
de volgende vier nationale ontwikkelingen met betrekking tot facilitatie te onderkennen. Ten eerste heeft de Nederlandse Belastingdienst, waar de Nederlandse Douane deel van uitmaakt, ervaring opgedaan met het uitgaan van vertrouwen in plaats van wantrouwen. De Belastingdienst werkt door het sluiten van fiscale convenanten steeds meer samen met het bedrijfsleven in een vorm van Horizontaal Toezicht. Ten tweede is het huidige beleid van de het ministerie van Financiën en de Douane om marktdeelnemers met de AEO-status de combinatie douanevereenvoudiging en veiligheid waar mogelijk extra te faciliteren binnen de wettelijke en de nationale grenzen, zonder dat deze extra faciliteit wettelijk is vastgelegd. Dit houdt in zowel binnen de eigen ministeriële verantwoordelijkheid als samen met de andere beleidsverantwoordelijke ministeries, waarvoor de Douane en handhavingstaak uitoefent, gekeken wordt naar aanvullende facilitatiemogelijkheden. Ten derde wordt door de Nederlandse Douane gewerkt aan het zogenaamde “AEO-Plus” concept. Daarbij wordt een AEOgecertificeerde marktdeelnemer meer vertrouwd en daardoor wordt dan onder aanvullende voorwaarden meer aan de AEO-Plus gecertificeerde marktdeelnemer zelf overgelaten. Ten vierde heeft Nederland het initiatief genomen om in de gemoderniseerde douanewetgeving het zogenaamde “self assessment”27 op te laten nemen. Dit is de mogelijkheid waarbij een marktdeelnemer toestemming kan krijgen om bepaalde douaneformaliteiten, die in beginsel door de douaneautoriteiten moeten worden vervuld, uit te voeren, zoals het zelf bepalen van in- en uitvoerrechten en het uitvoeren van bepaalde controles onder toezicht van de douane. Het is een zeer vergaande vereenvoudiging, waarbij veel vertrouwen in het bedrijf gesteld wordt en douanecontroles minimaal hoeven te zijn. Self-assessment moet nog nader uitgewerkt worden in de toepassingsverordening van het GCDW, waardoor het nog onduidelijk is hoe het er daadwerkelijk uit zal gaan zien. 4.3
Spanningsveld tussen handhaving en facilitatie
Tussen handhaving aan de ene kant en facilitatie aan de andere kant zit een groot spanningsveld. Want volledige handhaving en geen facilitatie houdt het stoppen en controleren van de gehele goederenstroom in. Geen handhaving en volledige facilitatie houdt het tegengestelde in, een volledige doorstroom van de goederen zonder enige vorm van controle en dus zonder oponthoud. Het eerste is voor de bescherming tegen de bedreigingen wel zeker wenselijk, maar is vanuit de wereldhandel en het logistiek oogpunt absoluut ongewenst. En voor het tweede geldt het omgekeerde. Het is onmogelijk om beide tegelijkertijd te bereiken en het GCDW spreekt daardoor niet voor niets van het handhaven van een billijk evenwicht tussen douanecontroles en de facilitering van de legale handel.28 De Douane handhaaft dagelijks vele wetten en heeft daarbij dus dagelijks te maken met het spanningsveld. Nieuwe en gewijzigde handhavingswet- en regelgeving moet geïmplementeerd worden binnen de bestaande 27 28
Art. 116 lid 2 sub d GCDW Art. 2 sub d GCDW
14
handhavingssystematiek. Daarbij wordt door de Douane ook rekening gehouden met de specifieke Nederlandse logistieke omgeving, zoals in onze mainports de haven van Rotterdam en luchthaven Schiphol. De Nederlandse Douane is daarbij ook veelvuldig in rechtstreeks contact met en in overleg met het bedrijfsleven, zoals bijvoorbeeld via het Overleg Douane-Bedrijfsleven. Door de Nederlandse Douane wordt steeds gezocht naar de optimale mix van handhaving en facilitatie, het billijk evenwicht.
5 Europese Unie en handhavingswet- en regelgeving De Europese Unie bestaat momenteel uit 27 lidstaten. De EU-wet- en regelgeving is rechtstreeks werkend en binden de burgers en ondernemingen. De uitdijende Europese regelgeving bepaalt ook meer en meer de kwaliteit en kwantiteit, vorm en inhoud van het Nederlandse toezicht.29 De grootste zelfstandige eenheden binnen het ondersteunend apparaat van de Europese Commissie zijn de directoraten-generaal (DG’s), die ieder voor een specifiek beleidsveld met bijbehorende handhavingswet- en regelgeving verantwoordelijk zijn. Voor het beleidsveld douanezaken is het DG TAXUD. Bij de uitvoering van haar handhavingstaken heeft de Douane te maken met wet- en regelgeving op diverse beleidsvelden. Het zijn met name de beleidsvelden van het landbouwbeleid, voor gezondheid en consumentenbescherming, voor milieuzaken en voor maritieme zaken en visserij. De directoraten-generaal, respectievelijk genaamd, DG AGRI, DG Sanco, DG Environment en DG Mare zijn er verantwoordelijk voor. De DG’s maken ieder voor zich voor de verschillende bedreigingen die onder hun beleidsveld vallen op zichzelf staande handhavingswet- en regelgeving. Bij de totstandkoming van deze wetten wordt opnieuw en op zichzelf staand gekeken naar een methode en het moment van handhaving die het best past bij die bedreiging. De DG’s houden vast aan een eigen autonome handhavingsvisie waarbij ook bijna niet gekeken wordt naar de aanpak bij andere DG’s. Een voorbeeld hierbij is dat DG AGRI en DG Sanco op geen enkele wijze voorstander zijn van facilitatie voor erkende marktdeelnemers. Verder is er geen plicht tot samenwerking tussen de diverse DG’s, waardoor er maar incidenteel of marginaal sprake van is. Zo wordt bij de ontwikkeling van nieuwe handhavingswet- en regelgeving waarbij de douaneautoriteiten mogelijk een handhavingstaak krijgen, DG TAXUD niet structureel of pas in een laat stadium betrokken. Een voorbeeld van goede samenwerking is van DG Mare met DG TAXUD bij de totstandkoming van de IOO-Verordening. Dat heeft voor deze verordening geleid tot de ontwikkeling van een vorm van facilitatie voor erkende marktdeelnemers met de zogenaamde APEO-status, die overigens eerst de AEO-status moeten hebben. Het voorgaande sterkt de mening dat er zich bedreigingen voor de handhaving aandienen in de vorm:
29
Beroepsvereniging Vide, Algemeen Overleg: De invloed van Europa op overheidstoezicht in Nederland, Videnet, 18 januari 2006
15
van “onmogelijke“ (niet-handhaafbaar, niet-uitvoerbare of fraudegevoelige) Europese regelgeving die het toezicht maar moet zien te handhaven.30 De 27 lidstaten zijn vertegenwoordigd in de DG’s en hebben zo dus zelf invloed op de totstandkoming van nieuwe wet- en regelgeving. Nederland is via de beleidsverantwoordelijke ministeries vertegenwoordigd in het Europese wetgevingsproces. In Nederland is het ministerie van Financiën verantwoordelijk voor douanezaken. Het is van belang dat de andere ministeries de Douane in een vroeg stadium betrekt bij de ontwikkeling van nieuwe wet- en regelgeving. Op deze wijze kunnen de douaneautoriteiten van de lidstaten ook via hun eigen vertegenwoordiging in Brussel invloed uitoefenen op de totstandkoming van nieuwe of gewijzigde handhavingsweten regelgeving. Daarnaast kan een Europese handhavende dienst ook ongevraagd advies geven aan de Europese Commissie om zo voor de Commissie een noodzakelijke partner te worden en in een vroeg stadium mee te praten over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.31 De Europese lidstaten zijn autonoom in de uitvoering en de inrichting van de handhaving. Tussen de lidstaten kan er dus sprake zijn van verschillen. Hierdoor is er nog geen sprake van een uniform optreden van de diverse douaneautoriteiten als ware er een Europese Douane, noch is er daadwerkelijk een Europese Douane, zoals nu voor personencontrole wordt ontwikkeld. De EU Border Management Agency, genaamd Frontex. Tot slot, Brussel is zich blijkbaar niet bewust van de noodzaak tot een aanpak uitgaande van een “groot integraal handhavingsgeheel”. De Europese Commissie houdt zelf ook geen overall toezicht op het gebied van de ontwikkeling van integrale aanpak van de handhavingswet- en regelgeving, noch dat ze zich erover heeft uitgelaten in een mededeling.
6 Kernvraag: staat de niet-uniforme handhaving haaks op facilitatie? In de vorige hoofdstukken is de huidige stand van zaken geschetst, waaruit blijkt dat de niet-uniforme wet- en regelgeving het streven voor een billijk evenwicht tussen handhaving en facilitatie in de weg staat. Het na te streven doel daarbij ziet op geen of een minimale verstoring van de logistieke vervoersketen door douanecontroles. Ik kom in dit hoofdstuk tot de kernvraag van deze verhandeling: Op welke wijze kan de handhavingswet- en regelgeving zo uniform mogelijk ingericht worden, zodat maximaal tegemoet gekomen kan worden aan het doel van handhaving met facilitatie?
30
Beroepsvereniging Vide, Algemeen Overleg:De invloed van Europa op overheidstoezicht in Nederland, Videnet, 18 januari 2006 31 Werkgroep Europa van de Inspectieraad en de Algemene Rekenkamer, Verslag Studiemiddag Praktijk van handhaving Europese wet- en regelgeving, Den Haag 3 juni 2009
16
Een integrale opzet van de handhaving is om het doel van handhaving met facilitatie te bereiken een vereiste. Daarvoor is naar mijn mening een integrale aanpak van de buitengrensoverschrijdende handhavingswet- en regelgeving met een bijbehorende uniforme wet- en regelgeving de basis. Eerst geef ik kort een kernpuntanalyse uit de praktijkervaring en als resultaat van een universitair onderzoek. Daarna geef ik een aanzet om te komen tot een oplossing in de vorm van een integrale aanpak. 6.1
Kernpuntanalyse
De basis voor de handhaving, voor facilitatie en de inrichting van de handhaving ligt in de wettelijke basis. De Europese wettelijke basis geeft de kaders en is grotendeels richtingbepalend. Uit de in de voorgaande hoofdstukken geschetste handhavingspraktijk van Douane in Nederland blijkt dat de handhavingstaken individueel van opzet zijn. Ze hebben geen onderlinge verbanden of overeenkomsten om te komen tot een integrale opzet van de handhaving in zijn geheel en om daarbij ook rekening te houden met facilitatie. De wettelijke basis is dus niet integraal van opzet voor het gewenste doel: een billijk evenwicht tussen handhaving en facilitatie. Een uniforme aanpak van de handhavingswet- en regelgeving waarbij op integrale wijze gekeken wordt naar de bedreigingen, de handhaving en ook de facilitatie is gewenst om te komen tot het gewenste doel. Een integrale aanpak heeft ook een positief effect, of is misschien wel een eerste vereiste bij het creëren van een one-stop shop. Verder kan de inrichting en implementatie van nieuwe wet- en regelgeving ook eenvoudiger, effectiever en efficiënter plaatsvinden. De uit de bovengeschetste ervaringspraktijk geconstateerde afwezigheid van een integrale aanpak is ook onderkend bij een onderzoek uit het jaar 2008 naar de Implementatie van EU-handhavingsvoorschriften.32 Dit onderzoek was uitgevoerd door de Universiteit Leiden en de Universiteit Utrecht in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie. De onderzoekers schrijven onder andere dat opvalt: dat de regelgever op het Europese toneel op de verschillende terreinen telkens weer het(zelfde) wiel aan het uitvinden is als het op handhavingsvoorschriften aankomt, zonder dat dit nu direct tot leereffecten over en weer lijkt te leiden tussen de Brusselse beleidskolommen. Niet alleen op nationaal niveau opereert men dus beleidsveldafhankelijk, maar ook op Europees niveau. Vervolgens stellen de onderzoekers zich de volgende vraag: of het niet tijd is voor een meer integrale, horizontale benadering van de handhavingsproblematiek op EUniveau.33
32
P.C. Adriaanse e.a., Implementatie van EU-handhavingsvoorschriften, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2008 33 P.C. Adriaanse e.a., p. 358
17
De ervaringspraktijkervaring wordt dus bevestigd door het WODC-onderzoek en omgekeerd. Het is van belang dat er een oplossing voor komt, waarvoor ik in de komende paragraaf een voorzet geef. 6.2
Uniforme vereisten en integrale aanpak handhavingswet- en regelgeving
Om te komen tot een integrale aanpak zou de handhavingswet- en regelgeving bij de totstandkoming ervan, aan de volgende uniforme vereisten moeten voldoen. Deze vereisten zien op de aspecten: handhaving, facilitatie, uniformiteit en de integraliteit. Kernwoorden zijn hierbij: geen onnodige verstoring van de logistieke vervoersketen, maximale handhaving op de bij de bedreiging passende locatie en maximale facilitatie ten dienste van de logistiek. De uniforme vereisten kunnen dienen als een soort blauwdruk voor nieuwe en te vernieuwen douane- en handhavingswet- en regelgeving. Deze blauwdruk kan ook onderdeel gaan uitmaken van de zogenaamde Customs Blueprint34 die binnen de Europese douane de “best practices” weergeeft. Deze Customs Blueprint wordt niet alleen binnen de Europese Unie, maar ook daarbuiten als referentiekader gebruikt. 6.2.1 Vereisten met betrekking tot handhaving: De handhavingswet- en regelgeving moet puur en alleen zien op de desbetreffende bedreiging waartoe het dient, zonder een extra last in te houden met effecten voor de logistieke keten. De handhaving mag de logistieke vervoersketen alleen verstoren als het niet anders kan. Dit houdt in dat alleen als er sprake is van een bedreiging die noodzaakt voor de stopfunctie dat de goederen (of het vervoermiddel) in de logistieke keten mag worden gecontroleerd. Als er op het enige controlemoment geen sprake is van een bedreiging of een (reële) noodzaak, dan moet overgegaan worden tot controles op andere plaatsen verderop in de logistieke keten of op een moment van opslag. Of als de bedreiging niet puur goederengerelateerd is de handhaving beperken tot administratieve controles achteraf. De handhavingswet- en regelgeving moet proportioneel zijn, waarbij gewerkt wordt met behulp van risicoanalyse.
34
European Commission, Customs Blueprints, Pathways to modern customs, Luxembourg: office for Official Publication of the European Communities, 2007
18
6.2.2 Vereisten met betrekking tot facilitatie: De handhavingswet- en regelgeving moet uitgaan van maximale facilitatie ten gunste van de doorstroom van goederen. Ongeacht of er sprake is van een AEO–statushouder of niet, het logistieke proces moet zo min mogelijk worden verstoord. Verder moet maximaal voordeel gevonden worden in de ontwikkeling van centrale vrijmaking en self assessment en de handhaving verleggen naar aldaar. De handhavingswet- en regelgeving moet bij facilitatie uitgaan van het principe van vertrouwen in plaats van wantrouwen. Van belang daarbij is nalevingshulp (compliance assistence) en risicosturing. Overigens moet wel van dit principe afgeweken kunnen worden bij een aantoonbaar groot handhavingsrisico.35 6.2.3 Vereisten met betrekking tot uniformiteit: Bepaal dat er maar één algeheel controle moment is voor alle handhavingswet- en regelgeving waarbij het gezien de te beschermen bedreiging vereist is dat de goederen aanwezig zijn. Dit moet dan óf het moment van binnenbrengen in het grondgebied van de Europese Unie zijn, óf het moment van in het vrije verkeer brengen van de goederen. Voor en na dit moment is de aanwezigheid van de goederen voor controle niet (meer) vereist. Zorg voor een uniform en slagvaardig Europees sanctiebeleid, waarbij een effectieve sanctionering (en handhaving) niet afhankelijk is van de aanwezigheid van de goederen. Als een sanctiemiddel achteraf krachtig genoeg is, zoals bijvoorbeeld een hoge boete of gevangenisstraf, dan hoeft de handhaving zicht niet te richten op de aanwezigheid van de goederen om wél krachtig te kunnen sanctioneren. Dan ziet namelijk de noodzaak van de aanwezigheid van de goederen niet op de bedreiging, maar alleen op een sanctie. Werk aan standaardisering en uniformering van de handhavingswet- en regelgeving. Ontwerp voor handhavingswet- en regelgeving volgens een vast stramien en integreer zo veel mogelijk. Zorg voor een integrale beoordeling van nieuwe en herbeoordeling van bestaande handhavingswet- en regelgeving uitgaande van integraliteit en uniformiteit. Zorg voor een integrale beoordeling van nieuwe en herbeoordeling van bestaande handhavingswet- en regelgeving uitgaande van handhaving met facilitatie.
35
Werkgroep Europa van de Inspectieraad en de Algemene Rekenkamer, Verslag Studiemiddag Praktijk van handhaving Europese wet- en regelgeving, Den Haag 3 juni 2009
19
Zorg voor een goede borging in het wetgevingsproces van het streven naar uniformiteit. Zorg voor het verplicht stellen van het (tijdig) betrekken van DG TAXUD bij de ontwikkeling van nieuwe of herziene handhavingswetten. Ook als er nog geen douanetaak is voorzien. Zorg voor een verplichte samenwerking tussen de diverse DG’s. Om zo te komen tot een gezamenlijke uniformering, voor leereffecten en om collegiaal kennis te nemen van elkaars problemen, standpunten en methoden. 6.2.4 Vereisten met betrekking tot integraliteit: De (Europese) wetgever en de internationale organisaties, zoals WDO, WHO en VN moeten zich bewust worden van de noodzaak voor aan integrale aanpak en zullen het ook expliciet als uitgangspunt moeten benoemen. Verder zullen ze het moeten propageren, ondersteunen met hun programma’s. De integrale aanpak moet ingevoerd en geborgd worden in het bestaande handhavings(wetgevings)proces. Het waarborgen van de integraliteit mag niet afhankelijk zijn van het beleidsvlak, maar moet beleidsvlakoverstijgend van opzet zijn. Daarbij is een onafhankelijke en overkoepelende toezichtsstructuur vereist. Dat kan in de Europese Unie een taak worden voor de Europese Rekenkamer of een nieuw orgaan direct onder de Europese Commissie en boven de DG’s.
7 Suggesties en voorstel denkrichting Op diverse niveau’s, namelijk op wereldwijd niveau, op Europees niveau en op nationaal niveau zal gewerkt moeten worden naar een oplossing. Op wereldwijd niveau zal de aandacht van de internationale organisaties, zoals de WDO, de VN en de WHO en de landen zich niet alleen moeten beperken tot handhaving versus facilitatie, maar ook het integrale handhavingswetgevingsaspect mee moeten nemen als een van de vereisten voor het bereiken van de gestelde doelen. Zo kan bijvoorbeeld de WDO de blauwdruk van het integrale aanpak handhavingswetgevingsaspect opnemen als aanvulling op de nieuwe strategie voor de 21e eeuw en verwerken in het bestaande framework of standards. De landen zullen binnen de handhavingswetgevingsvorming de voorgestelde integrale aanpak en de blauwdruk voor uniforme wet- en regelgeving verplicht moeten stellen en vervolgens moeten borgen. Zo kan in de Europese Unie de Europese Commissie de blauwdrukplicht als beleid afkondigen in de vorm van
20
een Mededeling. Daarbij kan ze voorwaarden stellen en termijnen verbinden aan de realisatie. Verder zal de Commissie structureel moeten toezien dat de diverse Directoraten-generaal daadwerkelijk volgens de blauwdruk werken. Dit kan op incidentele wijze of als een permanente toezichtsstructuur via de Europese Rekenkamer of het vormen van bijvoorbeeld een aparte overkoepelende daartoe ingerichte handhavingswetgevingscommissie. Op nationaal niveau kan ieder land door de beleidsverantwoordelijke ministeries gezamenlijk met de handhavende instanties zo veel mogelijk werken aan invulling van de integrale aanpak op hun eigen nationale niveau. Daarnaast kunnen ze gezamenlijk via de nu bestaande gebruikelijke procedures binnen Europa proberen het wetgevingsproces op EU-niveau zo veel mogelijk te beïnvloeden.
21
8 Conclusie en aanbeveling Hierbij geef ik antwoord op de in de centrale vraag van deze verhandeling. Die gesteld is vanuit het oogpunt van de Douane als handhavende instantie en de implementatietoets van handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. En het na te streven doel dat ziet op geen of een minimale verstoring van de logistieke vervoersketen door douanecontroles. Op welke wijze kan de handhavingswet- en regelgeving zo uniform mogelijk ingericht worden, zodat maximaal tegemoet gekomen kan worden aan het doel van handhaving met facilitatie? Ik kom tot de conclusie dat uit de ervaringspraktijk en onderzoek blijkt dat er geen sprake is van een integrale aanpak van de handhavingswet- en regelgeving, maar dat het wel wenselijk of zelfs noodzakelijk is. Dit is niet alleen ten behoeve van een efficiëntere en effectievere handhaving en implementatie van de handhavingsvoorschriften, maar ook ten behoeve van het doel om te komen tot een billijk evenwicht tussen handhaving en facilitatie. Het na te streven doel dat ziet op geen of een minimale verstoring van de logistieke vervoersketen door douanecontroles. Dit kan alleen gerealiseerd worden door een integrale aanpak van specifiek daartoe ingerichte handhavingswet-en regelgeving met daaropvolgende inrichting van het gehele handhavingsapparaat. Mijn aanbeveling om tot de integrale aanpak van de handhavingswet- en regelgeving te komen is om er eerst voor te zorgen dat de landen en de desbetreffende internationale organisaties, zoals de WDO, de WHO en de VN de noodzaak van deze aanpak onderkennen. Vervolgens zullen ze de integrale aanpak moeten propageren en ondersteunen via hun programma’s. Tot slot is het aan de wetgevers en de handhavende diensten om tot een integrale aanpak van de handhavingswet- en regelgeving over te gaan. Dat kan op verschillende niveaus gebeuren. Zo kan het in de Europese Unie van bovenaf via de Europese Commissie. Het kan ook van onderaf door de lidstaten zelf, via hun ministeries en de handhavende diensten, zowel op nationaal niveau als op Europees niveau binnen het gebruikelijke Europese wetgevingsproces. Het zal nog een lange weg te gaan zijn alvorens we binnen Europa, laat staan de wereld, zo ver komen, maar de integrale aanpak van de handhavingsweten regelgeving kan leiden tot een situatie waarbij de goederenstroom niet, of zo min mogelijk, wordt gehinderd. Zo zullen we mogelijk komen tot een zo dicht mogelijke benadering van een “Mare Liberum”.
22
9 Literatuurlijst P.C. Adriaanse e.a., Implementatie van EU-handhavingsvoorschriften, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2008 Beroepsvereniging Vide, Algemeen overleg: De invloed van Europa op overheidstoezicht in Nederland, Videnet, 18 januari 2006 Europese Commissie, Mededeling COM (2003) 452 def, Publicatieblad C 96 21 juni 2004 Europese Commissie, Mededeling COM (2005) 608, 30 november 2005 Europese Commissie, Mededeling COM (2005) 609, 30 november 2005 European Commission, Customs Blueprints, Pathways to modern customs, Luxembourg: office for Official Publication of the European Communities, 2007 Europese Commissie, Directoraat-generaal Belastingen en douane-unie, Customs policy fact sheet-NL, Brussel 17 februari 2006 Europese Commissie, Directoraat-generaal Belastingen en douane-unie, De verklaring van Parijs over de rol van de douane in de toekomst, Parijs 6 juni 2008 UN/CEFACT, Recommendation No. 13, Facilitation of Identified Legal Problems in Import Clearance Procedures, Geneva 1979 UN/CEFACT, Recommendation No. 18, Facilitation Measures Related to International Trade Procedures, Geneva 2002 UNODC-WCO, UNODC-WCO Global Container Analysus Report 2008, Brussels June 2009 Werkgroep Europa van de Inspectieraad en de Algemene Rekenkamer, Verslag Studiemiddag Praktijk van handhaving Europese wet- en regelgeving, Den Haag 3 juni 2009 World Customs Organization, Revised Kyoto Convention, Brussel June 1999 World Customs Organization, Framework of Standards, To Secure and Facilitate Global Trade, Brussel June 2005 World Customs Organization, Customs in the 21st Century, Enhancing Growth and Development through Trade Faciliataion and Border Security, Pretoria/Brussel June 2008
23
