Nederland is klein, denk groot

School voor Politie Leiderschap

Blauwe denkers

Nederland is klein, denk groot Internationale politiesamenwerking

Adres: School voor Politie Leiderschap Rijksstraatweg 127 7231 AD Warnsveld

Telefoon +31 (0)575 58 00 57 Fax +31 (0)575 58 00 99 E-mail: [email protected] www.spl.politieacademie.nl

Blauwe denkers

Nederland is klein, denk groot Internationale politiesamenwerking

2

Inhoudsopgave Voorwoord Lipo 1, 2, 3, 4 en 5: Een rijke oogst aan meester­stukken Frontex: de nationale inbedding De dagelijks praktijk van Ed Grootaarts

4 6 14 21

Bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit De dagelijks praktijk van Nico Hagen

22 29

Benelux: proef­tuin- of speeltuin­gedachte? De dagelijks praktijk van Hans Hartman

30 37

Rollen van betekenis Internationaal politiewerk in de polder De dagelijks praktijk van Ad Hellemons EMPM

38 46 53

Werken aan internationaal politiewerk De dagelijks praktijk van Harry van der Veen

54 61

Bewustwording en positionering van bzk t.a.v. internationale politie­samen­werking De dagelijks praktijk van Paul de Vrind

62 69

Grens­over­schrijdende briefing: kans of bedreiging? Nationale operationele sturing bij bovenregionale crises in interna­tionaal perspectief De dagelijks praktijk van Steven van der Wal

70

Europa is binnenland De dagelijks praktijk van Louis Wassercordt

84 91

What’s in it for us? Tien voorzetten voor een coherent en steekhoudend buitenlands politiebeleid

92

3

76 83

100

“Een rijke oogst. Niet alleen in aantal en verscheidenheid, maar ook in de functie die het heeft gehad.” Prof. dr. W Bruggeman, 2007

4

Geachte lezer, Internationale samenwerking geldt in onze hedendaagse samenleving als dé voorwaarde om succesvol te opereren op diverse beleidsterreinen. Dit geldt zeker voor de politie, die meer dan ooit wordt geconfronteerd met de gevolgen van de open grenzen binnen Europa. Voorwaarde voor het optimaal functioneren in internationaal verband is echter gerichte kennis van zaken over Europese en mondiale aangelegenheden. Het leerprogramma Internationale Politie Oriëntatie (LIPO) stelde de deelnemers in staat beter om te gaan met de internationale context van hun werk. Tijdens het leerprogramma stond de vraag centraal: ‘Wat hebben internationale ontwikkelingen voor gevolgen op mijn werk?’ Ter afsluiting schreven de deelnemers een meesterstuk. LIPO was een initiatief van de SPL en kwam tot stand in nauwe samenwerking met het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’. Hans Dijkstal, oudminister van BZK, was supervisor van LIPO 5. De leerprogrammacoach was wederom prof. dr. Willy Bruggeman (Benelux Universiteit). Inmiddels zijn de beste onderdelen van het Leer­­programma Internationale Politie Oriëntatie (LIPO) en het Parelvissers­traject gecombineerd in het nieuwe leerprogramma ‘Columbus’. In het najaar van 2008 gaat dit nieuwe programma van start. Voor u ligt een bundeling van samenvattingen van de meesterstukken die de deelnemers aan LIPO 5 schreven. Prof. dr. Bruggeman voegde hieraan een uitermate interessant overzicht toe van alle tot nu toe verschenen meesterstukken. Ook prof. dr. Cyrille Fijnaut konden we verleiden tot een bijdrage. Hij deed tien voorzetten voor een coherent en steekhoudend buitenlands politiebeleid. Verder vindt u in dit boekje diverse voorbeelden van internationale politiesamenwerking in de praktijk. Een levendig geheel! Het boekje is een uitgave in de reeks Blauwe Denkers. De reeks wil een podium zijn voor gedachten en meningen die naar aanleiding van SPL-activiteiten tot stand zijn gekomen. Hoewel de uitgave verzorgd wordt door de SPL, zijn de auteurs verantwoordelijk voor de inhoud en de ingenomen standpunten. Lees mee en constateer dat internationale politiesamenwerking steeds meer ‘de normaalste zaak van de wereld wordt’. Kees Buijnink MCM Directeur School voor Politie Leiderschap

5

Lipo 1, 2, 3, 4 en 5:

Een rijke oogst aan meester­ stukken Door: Prof. dr. W. Bruggeman

Internationale samenwerking is voor de politiediensten meer en meer een basisvoorwaarde om succesvol te opereren op diverse beleidsterreinen. Het Leerprogramma Internationale Politie Oriëntatie (LIPO) leverde hieraan een wezenlijke bijdrage. Iedere LIPO werd georganiseerd onder supervisie van gereputeerde programmarevisors, respectievelijk mr. A. Docters van Leeuwen, mr. J. Wiarda, E. Hirsch Ballin, prof. dr. R. de Wijk en H. Dijkstal. Telkens werden de deel­ nemers vertrouwd gemaakt met (en hun inzichten verdiept in) de Europese en mondiale ontwikkelingen, in het bijzon­ der betreffende de specifieke invloed daarvan op het politie­ vak in binnen- en buitenland. Ieder programma heeft tal van interessante in­-zichten, beschouwingen en wetenswaardig­ heden opgeleverd. Dit is niet verrassend, want in politieNederland staat de echte internationale oriëntatie, zoals trouwens ook in meerdere andere Europese landen, nog in de kinderschoenen.

6

Meesterstukken ingedeeld Na vijf programma’s en een veelvoud daarvan aan meesterstukken is het intere­­ssant om te kijken of de oogst ook gerangschikt kan worden. Om pragmatische redenen is gekozen voor een driedeling, zijnde: de Nederlandse politieorganisatie, Europese ontwikkelingen en de deelname aan interna­ tionale initiatieven. Omdat de internationale ontwikkelingen zeer snel zijn gegaan de afgelopen jaren, moet de inhoud van de meesterstukken ook in dit licht gezien worden. Daarom wordt achter elke schrijver het nummer van het leerprogramma vermeld. Gericht op: De Nederlandse politieorganisatie W. van Haaren MPA (L2) maakt in ‘Van open grenzen naar grenzeloze samenwerking’ een inventarisatie en analyse van de knelpunten betreffende grensoverschrijdende politie- en justitiesamenwerking. Hij concludeerde dat de mind-set van de Nederlandse politie zich moest aanpassen. R. Gräeve EMPM (L1) beaamt in ‘Europese samenwerking in de opsporing: een kwestie van belang’ dat internationale samenwerking op het gebied van de opsporing van strafbare feiten bemoeilijkt wordt door een krachtenveld van belangen en (vermeende) belangentegenstellingen. F. Vijlbrief EMPM en mr. H. Bekkers (L4) stellen in ‘Ondernemende dijkgraaf gezocht’ dat de tijd meer dan rijp is om te besluiten dat Politie Nederland op het terrein van internationale samenwerking haar verantwoordelijkheid zal/kan nemen en zich, samen met anderen, te organiseren als één concern, met één visie en één strategie onder leiding van één dijkgraaf. Of ze blijft in haar onmacht steken en ‘poldert’ verder. Ook mr. M. van der Vegt EMPM (L5) met zijn ‘Europa is binnenland’ en kol. F. Aarts (L5) met zijn ‘Frontex, de nationale inbedding’ zoeken naar een betere internationaal geïnspireerde werking van de Nederlandse politie. A. Polderman MIM (L4) is in ‘Nederland en informatie-uitwisseling binnen Europa’ de mening toegedaan dat er nog heel wat uitdagingen aan te gaan zijn voor de Europese informatie-uitwisseling binnen de Nederlandse politie goed verankerd is. C. Gorissen MFM (L3) vraagt zich in ‘Nederlandse politie­hervorming, met een blik op Europa’ af in welke vorm de Nederlandse ­politieorganisatie kan bijdragen aan de verbetering van de internationale politiesamenwerking. Hij is van mening dat er slechts geringe ingrepen in het politiebestel nodig zijn en verkiest het drielagenmodel boven vorming van één nationale politie. Drs. B. van den Hazel (L4) concludeert in ‘Forensische opsporing’ dat dit vakgebied zich 7

absoluut niet verder kan ontwikkelen zonder de internationale context. Het beeld dat Nederland volgens buitenlandse waarnemers creëert waar het gaat om het behandelen van rechtshulpverzoeken, is samen te vatten als: no priority and no capacity. Dit negatieve beeld bevordert, volgens J. Jonge Poerink (L1) in ‘Van rechtshulp naar hulprecht; naar een effectieve aanpak van de internationale rechtshulp’, dat de Nationale Recherche nu makkelijker kan inspelen op de vloed van inkomende rechtshulpverzoeken. Drs. M. Kubbe (L3) stelt in een vertrouwelijk meesterstuk ‘Specialistische ontwikkeling recherchetechnieken’ de vraag waarom de internationale samenwerking op het gebied van specialistische recherchetoepassingen niet zo gemakkelijk verloopt. R. Luijten (L5) doet in ´Werken aan de internationale politietaak’ een voorstel tot inbedding van de visie op de internationalisering van de Nederlandse politie in de politie­regio’s. N. Rop (L1) stelt in ‘Community policing in een multi­culturele samenleving: de politie in de haarvaten van de samenleving’ dat hier niet alleen een rol is weggelegd voor veiligheidsdiensten, maar vooral voor de wijkpolitie. Hierop aansluitend zoekt A. Garssen (L4) in ‘Vroegtijdig signaleren van radicalisme en islamitisch terrorisme’ naar mogelijkheden om de Nederlandse politie met het gezicht naar de wijk én een blik op Europa te krijgen. Voor hem draait het om verbinden, en niet om verstoren. Wat het onderwijs betreft, meent D. Hilarides MCM (L1) in ‘Internationale politiesamenwerking en politieonderwijs’ dat internationaal georiënteerd politieonderwijs een noodzaak is voor alle niveaus. P. Eringa (L3) stelt in ‘Benchmarking UK’ dat de Nederlandse politie heel wat kan leren van haar Britse collega’s, vooral waar het gaat om reputatiemanagement. Drs H. Huisjes MSM (L5) pleit in ‘Rollen van betekenis. Over de internationale oriëntatie van het politieonderwijs en het opleiden voor een rol in of in directe relatie met het buitenland’ voor de totstandkoming van een referentie­kader Internationaal Politieonderwijs. Gericht op: Europese ontwikkelingen F. Heeres MPSM en D. Vande Ryse (L2) bestuderen in ‘Op weg naar de sterren’ de mogelijkheden om te komen tot een breed gedragen politie­ beleid in Europa. Zij doen meerdere aanbevelingen op politiek, normatief/ legislatief en operationeel niveau en ook vanuit een culturele invalshoek. Juist in dat Europa stelt drs. W. Broer (L2) in ‘Informatie- en kennismanagement op Europees niveau’, verwacht je een internationaal georiënteerde visie aan te treffen op informatie- en kennismanagement. Wat nog niet het 8

geval is. H. Meijer en J. Van Gestel (L3) adviseren in ‘Hoe beïnvloeden politie en justitie Brussel en/of Den Haag’ om geen politielobby te starten in Brussel, maar daar hun invloed uit te oefenen via de hen vertegenwoordigende ministeries. De Raad van Hoofdcommissarissen moet de blauwe bril ‘leveren’ die de huidige JBZ-advisering mist. R. de Regt EMPM, mr. ing. T. Visscher EMPM en W. van Kleef MPA (L3) buigen zich ook over de vraag hoe de Nederlandse politie de besluitvorming binnen de Europese Unie (beter) kan beïnvloeden. In hun ‘Paard van Troje’ verzekeren ze de lezer dat iedere vorm van lobbyen, ontwikkelen en onderhouden van netwerken, optreden in expertgroepen alleen plaats mag vinden vanuit het principe van eendrachtig optreden samen met de vertegenwoordigers van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en Buitenlandse Zaken. J. Peters (L3) stelt in ‘Een Europese politie-universitas’ dat het tijd is dat de Europese politiediensten hun expertise in dienst stellen van de politieke besluit­vormingen en deze niet alleen vertalen in structuren. K. Hazelhoff MPM (L3) heeft in ‘ Dansen onder de sterren’ een eerste stap gezet op weg naar een Europees leiderschapsprofiel voor de politie. Drs. P. Reynders en J. Siemers EMPM (L2) stellen een (reis)gids voor Europese politiesamenwerking samen, met de bedoeling verschillen te leren (h)erkennen en waarderen. Ze zijn van mening dat een voortdurend bewustzijn van het effect van de eigen cultuur op de samenwerking en communicatie met collega’s met een andere culturele achtergrond, bijdraagt aan een goede samenwerking. E. van der Horst (L4) laat zijn licht schijnen over het complexe veld van ‘Civil Protection’. Hij adviseert Nederland onder andere om prioriteit toe te kennen aan de relaties op dit terrein met België en Duitsland. Een thematische toetsing vindt plaats door H. Schalken (L2) in ‘Vrouwenhandel in de Europese Unie’. Hij concludeert dat we nog steeds gericht zijn op het zoveel mogelijk uitzetten van illegalen, maar dat we hierbij vooral dadergericht en niet zozeer slachtoffergericht denken. De aanpak van vrouwenhandel vraagt ons ook daarvoor oog te hebben. Drs. H. Lesscher, (L5) onderzoekt het thema ‘Globalisering en werkbaar justitie- en politie­ beleid’. Mr. F. Meertens (L5) beschrijft in ‘Internationale politiesamenwerking: bewustwording en positionering BZK’ dat het tijd wordt dat BZK samen met politieprofessionals een visie en strategie ontwikkelt ten aanzien van de internationale grensoverschrijdende (operationele) politiesamenwerking. Tevens is het tijd voor een internationale component aan de prestatieafspraken. W. van Vemde (L4) zoekt naar mogelijkheden voor ‘de 9

Europese Unie als joint (ad)venture tussen het publieke en private domein’ en constateert dat een combinatie van de publieke en private context veel kansen biedt voor de bestrijding van internationale misdaad en terrorisme, mits ingebed in een meer supranationale, communautaire context. Gericht op: de deelname aan internationale initiatieven H. Wierda (L5) vraagt zich in ‘What’s in it for us’ af op welke wijze de Raad van Hoofdcommissarissen sturing kan geven aan het functioneren van de Nederlandse politie in internationaal perspectief. Hij adviseert onder andere om de Raad te zien als de directie van het concern Nederlandse politie. Volgens drs. J. van der Steen (L1) – in zijn ‘Nationale ontwikkelingen in de internationale politiesamenwerking; een beschouwing’ – is het noodzakelijk dat (het toen nog zelfstandige) NCIPS nauw samenwerkt met het KLPD, de Politieacademie, kernteams, expertisenetwerken en departementen. Mr. M. Messerschmidt MPA (L1) vreest dat de grenscontrole aan de buitengrenzen complexer gaat worden met de toetreding van tien nieuwe lidstaten. Hij kon niet vermoeden dat de ontwikkelingen op dit terrein sinds 2003 zo snel zouden gaan: inmiddels bestaat Frontex en de bevoegdheden van de Koninklijke Marechaussee zijn er niet minder om geworden. K. ten Cate (L3) onderzoekt in ‘Nederland: partner van Europol’ hoe de Nederlandse politie kan bijdragen aan een meer effectieve ondersteuning van Europol. Hij adviseert onder andere om Europol vaker te betrekken bij internationale opsporingsbelangen. Ook W. van Uden (L2) was geïntrigeerd door de toekomst van Europol. Hij bezweert hen geen energie te steken in het behalen van operationele bevoegdheden, maar verzekert een toekomst in de kennis- en intelligencemakelaardij. W. Schepers EMPM (L1) nam als eerste het concept gemeenschappelijke onderzoeksteams onder de loep in ‘Joint investigation teams (JIT); kansen en valkuilen’. P. Martens MPA en mr. M. Corten (L4) zijn mede vanwege hun betrokkenheid bij de Hazeldonksamenwerking erg benieuwd onder welke voorwaarden de samenwerking in een JIT het meest succesvol is. Een van hun conclusies is het feit dat problemen in de samenwerking met andere landen snel geweten worden aan cultuurverschillen, terwijl het gaat om een mix van cultuurverschillen en persoonlijke eigenschappen.

10

Wat deelname aan de internationale politiemacht betreft, zet mr. A. van Nunen Karioen (L2) de toon in ‘Able and willing: van criminaliteitsbestrijders tot peacebuilders’ door te constateren dat de Nederlandse bijdrage aan internationale politiemacht nog onder de maat blijft. Kol. H. Hovens (L3) kijkt op basis van zijn meesterstuk ‘Policing at the treshold’ naar de veranderde inzet van politiemensen tijdens vredesmissies. N. Roobol en B. de Nood (L5) gaan in op nieuwe mogelijkheden voor ‘Nationale operationele sturing bij crisis in internationaal perspectief en in een multidisciplinaire context’. P. de Buysscher (L5) vraagt zich af of de integrale en geïntegreerde aanpak van georganiseerde criminaliteit ook een bestuurlijke opdracht behelst en of huidige Nederlandse bestuurlijke initiatieven toepasbaar zijn in de Belgische situatie. Omdat de Nederlandse wet BIBOB in België nu voor een waterbedeffect zorgt, adviseert hij een gemeenschappelijke Europese strategie inzake de bestuurlijk preventieve aanpak van georganiseerde criminaliteit. M. Dejongh (L5) onderzoekt de mogelijkheden voor de ‘Implementatie van het Benelux verdrag betreffende de openbare orde’. Kol. J. Govaarts (L4) bespreekt in ‘De Europese Gendarmerie Force (EGF)’ de mogelijkheden van dit Franse initiatief. Omdat de Koninklijke Marechaussee geknipt is voor het werk in crisisgebieden, adviseert hij de al bestaande IPU-bijdrage toe te voegen aan de EGF en Nederlandse politiefunctionarissen zo voor een bepaalde tijd te trainen en militariseren. Wat de rol van het internationale bedrijfsleven in de terrorismebestrijding betreft, stelt mr. H. Drayer (L4) in ‘Bridging the gap’ dat dit een aange­ legenheid moet blijven van het bedrijfsleven. Mr. M. Hanrath (L3) zoekt in ‘Opsporing binnen de Europese Unie’ dat een European Criminal Court het meest wenselijke model is voor een overkoepelend rechtssysteem voor de op­sporing van grensoverschrijdende criminaliteit binnen Europa. Mr. C. Monster (L5) kijkt in hoeverre de grensoverschrijdende briefing een kans of een bedreiging is. Ze komt tot de conclusie dat de digitale, grens­ overschrijdende briefing binnen de juridische en technische kaders realiseerbaar is.

11

Ten slotte Een rijke oogst dus. Niet alleen in aantal en in verscheidenheid, maar ook in de functie die het heeft gehad. Steeds meer mensen in de top van de Nederlandse politie hebben zich internationaal georiënteerd en dit is ook van invloed geweest op hun omgeving. Het schrijven van een meesterstuk was van waarde voor zowel deelnemer als organisatie. Het zijn pennenvruchten van een fundamentele reflectie op een relevant onderwerp. Vrijwel zonder uitzondering zagen de deelnemers op tegen deze opdracht. Een meesterstuk veronderstelt immers ook dat je ‘meester’ bent in de materie. Maar achteraf straalden ze van zelfvoldaanheid en jawel, fierheid. En wij deelden dat gevoel. Want alles samen is dit voor iedereen een zeer verrijkend leerproces geweest. Zelf heb ik er van genoten.

12

Het meesterstuk van mr. Jos Gerats, manager bij FIOD-ECD, kreeg het predikaat ‘geheim/ vertrouwelijk’ mee en kon daarom niet gepubliceerd worden. 13

Frontex: de nationale inbedding Door: kolonel Fred Aarts, plaatsvervangend directeur Operaties, KMar

In de grensbewakingstaak van de Koninklijke Marechaussee is in de afgelopen vijftig jaar veel veranderd. Met de komst van het Benelux Verdrag (1960) verviel de binnengrens tussen Nederland en België en het Verdrag van Schengen (1985) was de opmaat voor de afschaffing van controles aan de overige binnengrenzen van de Europese Unie (1990). Om het gemeen­ schappelijke beheer van de buitengrenzen te verbeteren, werd vervolgens een communautair agentschap ingesteld: Frontex1. Maar wordt binnen de Nederlandse overheids­ diensten eigenlijk wel op structurele wijze uit­voering gegeven aan de Frontex-verplichtingen of is er eerder sprake van een implementatietraject op basis van willekeurige initiatieven van betrokken nationale partijen?

14

Zoals geschetst was Schengen duidelijk een opmaat naar Frontex. Schengen kreeg later een stevige fundering, gevormd door het Verdrag van Maastricht (1993), de Europol-overeenkomst (1995) en het Verdrag van Amsterdam (1997). Met name dit laatste verdrag zorgde voor een doorbraak op het gebied van grensbewaking, doordat de controle van de buitengrenzen, asiel, immigratie en justitiële samenwerking op het gebied van burgerzaken opgenomen werd onder de eerste pijler van de EU. Evenals later Frontex. Hoewel in de taakstelling van Frontex niet gesproken wordt over een doorontwikkeling naar een ‘EU Corps of borderguards’, wordt wel duidelijk dat de Europese Commissie minimaal met de gedachte speelt. Het zou wonderwel passen in de ontwikkeling naar een nieuw geaccepteerde hoogste bestuurslaag. En als de tien punten uit het latere Haags Programma (2004) zijn opgepakt, uitgewerkt en geïmplementeerd, krijgt de landsgrens – bezien vanuit openbare orde en veiligheid – dezelfde waarde als een stads- en gemeentegrens. Voor grenspolitie-eenheden, met wat voor taak dan ook, is dan aan de binnengrenzen helemaal geen plaats meer. Zogenaamde compensatiemaatregelen, zoals binnenlandstoezicht op vreemdelingen (MTV in de Nederlandse context), zouden het vormgeven van het Europese beleid van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid alleen maar frustreren, zeker als ze niet geharmoniseerd worden uitgevoerd.

Opdracht Frontex Wat is de opdracht voor Frontex, het Europees agentschap voor het beheer van en de operationele samenwerking aan de grenzen? Frontex moet allereerst het gemeenschappelijke beheer verbeteren van de buitengrenzen van de Europese Unie. Hierbij moet ze rekening houden met het feit dat de afzonderlijke lidstaten verantwoordelijk blijven voor de daadwerkelijke bewaking. Frontex kan hierin ondersteunen door het (beschikbaar) stellen van gemeenschappelijke maatregelen, technische middelen en kennis. Daarnaast moet Frontex bijdragen aan het scheppen van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid voor de burgers van de Europese Unie door de buitengrenzen adequaat te (doen) beveiligen en daarmee vrij personenverkeer binnen de EU mogelijk te maken.

1] Opgericht op grond van Verordening (EG) nr.2007/2004, waarin ook het mandaat is

vastgelegd.

15

Wat concreter bestaat het werk van Frontex uit het coördineren van operationele samenwerking tussen lidstaten, assisteert ze bij de training van nationale grensbewakers, voert ze risicoanalyses uit, assisteert bij omstandigheden waarin extra technische en operationele ondersteuning nodig is en ondersteunt ze gemeenschappelijke terugkeeroperaties. Frontex is een zelfstandig rechtspersoon in alle lidstaten en wordt vertegenwoordigd door de uitvoerend directeur van het Europese Agentschap. De verantwoordelijkheden en de specifieke rollen die Frontex en haar partners vervullen in de implementatie van het partnerschap, zijn uitgewerkt in het zogenaamde ‘Framework Partnership Agreement’2. In het werkprogramma 2007 staat beschreven welke gezamenlijke operaties Frontex in 2007 op het gebied van land, zee en lucht wil realiseren. Om alle operaties te kunnen realiseren, wordt de lidstaten gevraagd om solidair te zijn met lidstaten die zwaarder belast worden door de omvang of complexiteit van de buitengrensbewaking of de tijdelijk of permanent aanwezige geografisch bepaalde buitengrensproblemen (zoals illegale immigratie). Verder wordt hen gevraagd waar nodig personeel, materieel, informatie en andere bijdragen te leveren.

Rapid Border Intervention Teams Frontex bemiddelt ook in de inzet van zogenaamde Rapid Border Intervention Teams (RABIT). Op basis van een Europese verordening is het mogelijk dat een lidstaat, door tussenkomst van Frontex, een andere lidstaat vraagt om inzet van een RABIT. Bij alle acties die plaatsvinden onder coördinatie van Frontex, wordt een operationeel plan opgesteld door Frontex en het gastland. De RABIT bestaat dan uit speciaal opgeleid deskundig personeel van de leverende lidstaat, die de grenswachters van de verzoekende lidstaat bijstaan bij hun taak.

Vier uitvoerende Frontex-diensten Gelet op de taakstelling raakt Frontex vier uitvoerende diensten in Nederland. In de eerste plaats de Koninklijke Marechaussee, die verantwoordelijk is voor de buitengrenscontrole van alle luchthavens en alle zeehavens met uitzondering van de haven van Rotterdam. In de tweede plaats de Zeehavenpolitie van het korps Rotterdam-Rijnmond, die verantwoordelijk is voor de haven van Rotterdam en de omliggende gebieden. Op de derde plaats raakt 16

het de Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND), waar het gaat over hun werkzaamheden voor justitie (terugkeer en asiel). Op de vierde en laatste plaats raakt het de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V), een taakorganisatie van het ministerie van Justitie. Natuurlijk raakt Frontex ook het ministerie van Buitenlandse Zaken dat altijd een rol heeft in relatie tot diplomatiek verkeer met andere landen. Hebben de Nederlandse overheidsdiensten op structurele wijze uitvoering gegeven aan de EU-verplichtingen in het kader van Frontex? En trekt de KMar de kar, als meest betrokken uitvoeringsorganisatie, in plaats van de ministeries? Om een antwoord te krijgen op deze vraag, zijn interviews gehouden met vertegenwoordigers van de vier betrokken uitvoerende diensten. Deze interviews hebben zich gericht op de volgende vijf deel­ terreinen: - Algemene betrokkenheid bij EU-ontwikkelingen - Daadwerkelijke relatie met Frontex - Interdepartementale afstemming en sturing - (Bekendheid met) Frontexactiviteiten - Toekomstverkenningen Hieronder staan de uitkomsten op hoofdlijnen weergegeven.

Algemene betrokkenheid De algemene betrokkenheid bij EU-ontwikkelingen is groot. Alle benaderde organisaties hadden de portefeuille Internationale Betrekkingen geborgd en hadden een plek waar het Frontexdossier werd behandeld. Bij de departementen zit de internationale dimensie ingebakken in de departementale structuur en is het afstemmingsproces op departementaal en hoger niveau een continu (goed) werkend proces. Er treedt al meer een vervaging op tussen internationale en nationale dossiers. De uitvoerende organisaties zijn in toenemende mate betrokken bij de behandeling van de EU-dossiers op de departementale directies en dat geldt voor alle fasen van de behandeling. Het Frontexdossier is in ieder geval in de voorbereidingsfase volgens het boekje verlopen, daarbij kan rolonduidelijkheid partijen het gevoel geven dat men meer moet doen (de rol groter is)

2] Art. 1.1, lid 4 Framework Partnership Agreement No 1.

17

dan waar men verantwoordelijk voor is, maar ook kan omgekeerd de misvatting ontstaan dat men zich meer invloed toeeigent dan men daadwerkelijk heeft.

Daadwerkelijke relatie met Frontex Als we de reacties van de betrokken instanties analyseren, zien we dat de daadwerkelijke relatie met Frontex past binnen de rol(len) die men heeft te vervullen op dit dossier. Het ministerie van Justitie is het eerst verantwoordelijk ministerie en dat is voor alle partijen duidelijk. De KMar is het nationaal contactpunt. Ook alle andere partijen acteren zoals verwacht mocht worden op grond van hun nationale taakstelling. Bij geen van de betrokken organisaties is de impact van Frontex echter merkbaar op de werkwijze of structuur van de organisatie. Frontex wordt zichtbaar als extra belasting op het moment dat nieuwe procedures moeten worden geborgd, of capaciteit moet worden ingezet.

Interdepartementale afstemming en sturing Bij een aantal geïnterviewde functionarissen bestaat een zekere onbekendheid met de vastgestelde procedures. Vaak is onbekend dat er een centrale en een decentrale coördinatie onderscheiden kan worden. De centrale coördinatie is geborgd bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. De decentrale coördinatie vindt plaats onder leiding van het eerst verantwoordelijk ministerie, zoals dat in de werkgroep ‘Beoordeling Nieuwe Commissie­ voorstellen’ (BNC) is bepaald. In deze fase moeten de experts hun waarde bewijzen en hierbij zouden de uitvoerende diensten ook nadrukkelijk betrokken moeten worden, zodat gekomen kan worden tot implementeerbare besluiten. In de rol van gezagministerie heeft het ministerie van Justitie steken laten vallen. De doorvertaling van het werkprogramma naar concrete opdrachten heeft niet of onvoldoende plaatsgevonden. Voor Frontex-activiteiten is geen structurele capaciteit toegekend en er zijn geen kwalitatieve afspraken gemaakt. Frontex gaat kortom altijd ten koste van andere taken. Om helder ter krijgen welke onderwerpen op termijn op de rol gaan komen, is het zaak om de beleidsontwikkeling door de Europese Commissie zo goed mogelijk te volgen. De focus van onze vertegenwoordiging bij de EU 18

moet er op gericht zijn zo vroeg mogelijk aan te kunnen haken bij die onderwerpen waar EU-beleid op ontwikkeld gaat worden en Nederland een meer dan gemiddeld Nederlands belang in herkent. Het betreffende vakdepartement is dan in staat vroegtijdig de regie op te pakken en de EU-beleids­ ontwikkeling mede te sturen nog voor de fase van werkgroepen en comités aan de orde is.

Frontexactiviteiten Alle benaderde instanties zijn in meer of mindere mate bekend met het werkprogramma van Frontex 2007. Er bestaat geen eensluidende mening over welke activiteiten als het belangrijkst voor Nederland moeten worden aangemerkt, noch op welke activiteiten Nederland zich als toonaangevend specialist moet toeleggen. In de prioriteitenbrief (opdrachten van Justitie aan de KMar) wordt aandacht besteed aan de internationale dimensie, maar er worden geen opdrachten in het kader van Frontex geformuleerd. Het is zelfs de vraag of het ministerie van Justitie wel ziet als resultaatverplichting, terwijl het juist moet toezien op naleving ervan.

Toekomstverkenningen Uit het veldonderzoek blijkt dat de evaluatie van Frontex op geen enkel niveau onderwerp van onderlinge afstemming is geweest. Er wordt een gebrek aan visie zichtbaar en – zoals altijd in zo´n geval – conformeert men zich op hoofdlijnen met de bestaande taken. Het is zelfs de vraag of het ministerie van Justitie de verplichtingen in relatie tot het jaarplan van Frontex wel ziet als resultaatverplichting, terwijl het juist moet toezien op de nationale naleving ervan.

Conclusies In relatie tot de onderzoeksvraag concludeer ik dat er niet op structurele wijze uitvoering wordt gegeven aan de EU-verplichtingen in het kader van Frontex. Ik heb vast kunnen stellen dat de dossierbehandeling op departementaal en internationaal niveau gestructureerd is verlopen. Vervolgens zien we dat het werkprogramma Frontex 2007 ongestructureerd bij de uitvoerende 19

diensten over de muur is gezet. Om van een structurele en gestructureerde wijze te kunnen spreken, moet het ministerie van Justitie zich voor aanvang van een werkprogramma verstaan met de Frontexorganisatie om te komen tot kwalitatieve en kwantitatieve afspraken over de Nederlandse bijdrage aan het voor het komende jaar opgestelde werkprogramma (liefst met vaste afspraken voor meerdere jaren). Daartoe is het nodig dat het ministerie van Justitie vooraf afstemt met de uitvoerende diensten wat haalbaar is en wat het gezag zelf (ten koste van uitbreiding of accentverschuiving) wenselijk acht. Zolang dit niet aan de orde is, is sprake van een zeer werkzame nationale structuur waar gezag en uitvoering keurig zijn belegd, maar een ongestructureerde ad hoc uitvoering van Frontex-taken. Frontex-uitvragen die rechtstreeks landen bij het nationale contactpunt Frontex (de KMar) en waarbij van geval tot geval bezien wordt wat op dat moment haalbaar is, is naar mijn mening onvoldoende om te kunnen spreken van een op structurele wijze uitvoeren van verplichtingen.

Aanbevelingen Omdat in Nederland nauwelijks sprake blijkt te zijn van beleidsontwikkeling op het gebied van grensbewaking in EU-verband, is het vormgeven hiervan een absolute vereiste. Beleidsontwikkeling moet gebaseerd zijn op een (gedeelde) visie. In deze visie moet worden stilgestaan bij de gewenste eindsituatie, de vraag wat we beslist nationaal willen houden, de mogelijke impact van EU-beleidsscenario’s en de positie van Frontex in het te ontwikkelen beleid. Natuurlijk heeft de ontwikkeling van beleid alleen zin als we ook investeren in de realisatie ervan. We moeten daarom aan de voorkant van de EU-beleidsontwikkeling zien te komen en hierop een gericht internationaal plaatsingsbeleid formuleren. Maar allereerst is het aanbevelenswaardig om zo snel mogelijk te komen tot een gezonde en meer integrale consultatie van de Frontex-organisatie. Het resultaat ervan moet onder andere leiden tot gefilterde en concrete opdrachten in de prioriteitenbrief van het ministerie van Justitie. Op basis hiervan kan – met de gezagsdragers – verder gezocht worden naar bij de beleidskeuzes behorende personele en materiële middelen.

20

De dagelijkse praktijk van:

Ed Grootaarts, Coördinator Internationale Betrekkingen Haaglanden. “Mijn werk bestaat grotendeels uit adviseren en be­middelen. Mensen met elkaar in contact brengen. Het beperkt zich niet tot mijn korps Haaglanden. Ik bedien ook de Politieacademie en het Korps landelijke politiediensten. Als uit het buitenland een verzoek komt voor een werkbezoek, dan zorg ik dat die persoon of die groep in contact komt met de juiste mensen hier in Nederland. Zo ben ik nu bijvoorbeeld op stap met een groep Poolse politiemensen die alles willen weten over ons verkeers­beleid. Mijn netwerk heb ik opgebouwd in de jaren dat ik in Brussel heb gewerkt en tijdens het jaar dat mr. Jan Wiarda politiecoördinator was tijdens het Nederlandse voor­zitter­ schap van de Europese Unie. En daarbij kan ik altijd een beroep doen op het gezamenlijke netwerk van alle Coördinatoren Internationale Betrekkingen in ons land. In mijn werk heb ik niets te klagen over gastvrijheid van korpsen in en buiten Nederland. Iedereen is welkom en deuren gaan altijd van harte open. Maar als ik een beetje verder kijk, merk ik dat er nog steeds geen echte scope is op Europa. We kijken nog vrijwel uitsluitend naar de wijk en – daarna – naar de rest van Nederland. En zo zien we belangrijke ontwikkelingen over het hoofd. De consequenties van het verdrag van Prüm bijvoorbeeld. Of de gevolgen van nieuwe immigratievormen. We hebben altijd een heel goed contact gehad met Polen. Het zou zo eenvoudig kunnen zijn om een Poolse collega voor een paar maanden naar ons land te halen om samen te bekijken hoe we met onze nieuwe – meestal tijdelijke – landgenoten moeten om­gaan.”

21

Bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit als exponent van een integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid Een Belgisch-Nederlandse vergelijking vanuit euregionaal perspectief Door: Peter de Buysscher

22

De federale gerechtelijke politie Tongeren doet haar werk in het gebied waar criminelen naar hartelust profiteren van drie landsgrenzen in een relatief klein, maar dichtbevolkt gebied. Internationale samenwerking met Nederland en Duitsland is dagdagelijkse praktijk, maar deze samenwerking is steeds politieel of justitieel van aard. Ditzelfde geldt voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit op het eigen grondgebied, het gerechtelijk arrondissement. Is de integrale en geïnte­ greerde aanpak van georganiseerde criminaliteit ook een bestuurlijke opdracht? En zijn de huidige Nederlandse be­stuurlijke initiatieven ook toepasbaar in de Belgische situatie? Doordat georganiseerde criminaliteit zich onderscheidt van andere vormen van criminaliteit is ook een andere, specifieke benadering van de bestrijding ervan noodzakelijk. Hierop sluiten steeds innoverender initiatieven op gebied van regelgeving aan, evenals nieuwe bestrijdingsmechanismen op tactisch en operationeel niveau. Waar in België de innovaties echter steeds op strafrechtelijk repressief niveau liggen, is in Nederland een preventieve weg ingeslagen via de implementatie van het concept Tegenhouden; een tactisch operationele opdracht voor de politie, in samenwerking met haar bestuurlijke partners. De optie voor het ‘tegenhouden van de misdaad’ werd in Nederland dus niet alleen gemaakt in het kader van de veel voor­ komende criminaliteit, maar ook gericht op de aanpak van de georganiseerde criminaliteit. Dit moet leiden tot een bestuurlijk preventieve aanpak en daarmee een alternatief tactisch niveau van bestrijding van deze vorm van criminaliteit. Waar binnen Europese instellingen en in België vooral veel beleidsplannen en rapporten geschreven zijn over de bestuurlijk preventieve aanpak van georganiseerde criminaliteit, is in Nederland effectief een aantal initiatieven gerealiseerd. Toch zouden deze initiatieven perfect passen binnen het integrale en geïntegreerde veiligheidsbeleid dat men in België wenst te voeren. Sterker nog: het zou er een wezenlijk onderdeel van moeten zijn. Door de ‘glocalisatie’1 (de transnationale en lokale verschijningsvorm van georganiseerde criminaliteit zijn met mekaar verweven) zou het aspect 23

preventie binnen de integrale benadering ook op deze vorm van crimina­li­ teit moeten worden toegepast. Dit is nog niet het geval. De Belgische veiligheidsplannen zijn overwegend ‘politieplannen’ zonder enige inbreng van andere partners, specifiek bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Op politioneel vlak is het – binnen de geïntegreerde politie – vooral de federale gerechtelijke politie die belast is met de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, maar deze wordt niet onmiddellijk (h)erkend als een belangrijke actor in het geïntegreerd veiligheidsbeleid. Op die wijze wordt de aanpak van georganiseerde criminaliteit een monopolie tegen wil en dank van deze politiedienst. Terwijl onderschat lijkt te worden dat dit fenomeen ook lokale componenten genereert: de leden van de criminele organisaties wonen en werken in de gemeenten, hebben er legale en illegale bezigheden, gebruiken de infrastructuur en doen er legale en illegale investeringen. De bestrijding van georganiseerde criminaliteit zou niet enkel op nationaal en Europees niveau moeten worden gevoerd, maar ook lokaal. Lokale overheden moeten zich er van bewust zijn dat ook zij hierin als partner moeten fungeren. Op dit moment ligt de focus van de lokale besturen op gebied van veiligheid vooral op de leefbaarheid van buurten en wijken en op de veel voorkomende crimi­naliteit. De bestuurlijk preventieve aanpak geeft mogelijkheden aan de lokale overheid om ervoor te zorgen dat ze de georganiseerde criminaliteit niet facili­ teren. Het feit dat men in Nederland gestart is met de concretisering van deze aanpak lag globaal aan een drietal aanleidingen die zich niet in diezelfde mate in België hebben gemanifesteerd. Allereerst het rapport2 over de georganiseerde criminaliteit in Amsterdam waarbij geconstateerd werd dat het stadsbestuur op het vlak van openbare orde en zedelijkheid een belang­ rijk deel van zijn beleidsruimte in de binnenstad (Wallen) had verloren. Daarnaast de diverse liquidaties in de Amsterdamse onderwereld, en in het bijzonder die van Willem Endstra, waarbij duidelijk werd hoe de onder- en bovenwereld inmiddels met elkaar verweven waren. En ten slotte een onderzoek door de Utrecht School of Economics naar het witwassen en de criminele geldstromen in Nederland. De ontstellende uitkomst over de verwevenheid tussen boven- en onderwereld, was aanleiding om te spreken van een gevaar voor de nationale veiligheid.3

24

Een goed voorbeeld van de bestuurlijk preventieve aanpak startte in 2004, toen de burgemeesters van Maastricht, Heerlen, Sittard-Geleen, Valkenburg aan de Geul en Kerkrade, de Provincie Limburg, het Openbaar Ministerie en het politiekorps Limburg-Zuid het convenant “Bestuurlijke Aanpak Georga­ni­seerde Criminaliteit Zuid-Limburg” ondertekenden. Het drieledige doel van het convenant was: - voorkomen dat criminelen door de overheid worden gefaciliteerd, - vermenging tussen onder- en bovenwereld voorkomen - de economische machtsposities doorbreken die zijn opgebouwd met kapitaal dat met criminele activiteiten is verdiend. Een extra samenwerkingsconvenant – gericht op informatie-uitwisseling – werd in 2006 afgesloten. Het werd ondertekend door de vijf gemeenten, provincie, politie, Openbaar Ministerie, de staatssecretaris van Financiën (namens de Belastingdienst en de FIOD/ECD4) en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (namens de SIOD5). Afhankelijk van de aard van de geconstateerde mistoestanden worden afspraken gemaakt over wie deze aanpakt en of een strafrechtelijk onderzoek volgt of dat de gemeente of de provincie preventief bestuurlijk gaat handhaven. Een Belgische samenwerking tussen al deze partijen stuit actueel op het ontbreken van een juridische basis om (gerechtelijk bestuurlijk) de informatie uit te wisselen, maar er is er ook onvoldoende wettelijke basis voor de samenwerking tussen politie en Openbaar Ministerie enerzijds en fiscale ambtenaren anderzijds. Dit vloeit voort uit het ‘Charter van de Belastingplichtige’6, dat tegemoet kwam aan de kritieken op de verhouding tussen de fiscus en de parketten en de voortdurende wisselwerking tussen het opsporings- of gerechtelijk onderzoek en het fiscaal onderzoek. De vrije

1] HOBBS, D., “Going down the glocal: the local context of organized crime”,

The Howard Journal, 1998, Vol. 37, Nr 4, 407. 2] Opgesteld naar aanleiding van de Parlementaire Enquete Opsporingen (n.a.v. de opsporings-

methodes die werden gehanteerd en naar de regulering van proactieve opsporing, met als deelopdracht de aard, ernst en omvang van de georganiseerde criminaliteit in Nederland te onderzoeken), C. Fijnaut en F. Bovenkerk, 1996. 3] FIJNAUT C., Probleemschets en urgentie. Presentatie op de conferentie “Bestuurlijke aanpak georganiseerde criminaliteit”, Maastricht, 12 september 2007, niet gepubl. 4] Fiscale inlichtingen en -opsporingsdienst – Economische controledienst. 5] Sociale inlichtingen en -opsporingsdienst. 6] Wet van 4 augustus houdende fiscale bepalingen, B.S. 20 augustus 1986.

25

samenwerking werd gezien als een miskenning van elke wezenlijke rechtsbescherming van de belastingplichtige/verdachte.7 Het Charter bepaalde dat voortaan de fiscale strafvervolging enkel door het openbaar ministerie kon worden ingesteld na aangifte van een daartoe gemachtigde ambtenaar of na advies van de fiscale administratie. Ook werd, en dit is belangrijk in het kader van een bestuurlijke aanpak zoals in Limburg-Zuid, de mede­ werking van belastingambtenaren aan het fiscaal strafonderzoek aan banden gelegd. Het gebrek aan juridische mogelijkheden om de parketten en de administratie met elkaar te laten samenwerken vormt een obstakel in de fiscale fraudebestrijding. Enkel het detacheren van fiscale ambtenaren naar de politie in de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie kan hier een oplossing bieden. Een bestuurlijk preventieve aanpak is slechts mogelijk indien de besturen op één of andere wijze de politiële en justitiële informatie kunnen gebruiken in de procedure. Als we een aantal van de Nederlandse projecten (Wallenproject, BIBOB, Bestuurlijke aanpak Limburg-Zuid) vanuit het Belgische perspectief bekijken, zien we onmiddellijk dat de nodige randvoorwaarden om dergelijke projecten te kunnen implementeren in België niet zijn vervuld. Zo is er geen afdoende juridische basis voor de nodige informatie-uitwisseling tussen gerechtelijke en bestuurlijke autoriteiten. Deze informatieflux is zeer beperkt en de bestaande wetsartikelen daaromtrent geven enkel de mogelijk­heid tot uitwisseling wanneer de informatie kan gebruikt worden voor maatregelen van bestuurlijke politie of voor zeer punctueel en a posteriori gebruik. Zelfs indien de bestuurlijke overheden zouden kunnen beschikken over deze informatie, bestaat er geen legale basis om op grond van de criminele antecedenten vergunningen of beschikkingen te weigeren, hetzij op basis van veroordelingen in kracht van gewijsde. Dit is overigens een elementair verschil in de juridische sfeer tussen Nederland en België. De wet BIBOB en de andere Nederlandse initiatieven in het kader van een bestuurlijke aanpak houden weigeringsgronden in op basis van vermoedens van criminele feiten. Bestuurlijke en strafrechterlijke maatregelen op basis van vermoedens zijn binnen de Belgische jurisdictie actueel onmo7] DIERICK, W., “De rechten van de verdediging, het geheim van het vooronderzoek in

strafzaken en de samenwerking tussen de fiscus en het parket”, A.F.T., 1985, 175.

26

gelijk. Bestuurlijke maatregelen kunnen enkel genomen worden op basis van in kracht van gewijsde gegane veroordelingen. Het doelbindingsprincipe van de informatie, het begrip ‘openbare veiligheid’ en het vermoeden van (on)schuld wordt hier enger geïnterpreteerd en daarmee gaat de privacy­ regeling als grondrecht boven de mogelijkheden tot bestuurlijke handhaving van (georganiseerde) criminaliteit. Buiten de onmogelijkheden merken we ook weinig sensibilisering en betrokkenheid bij de burgemeesters inzake hun rol in de bestrijding van georganiseerde criminaliteit. De focus ligt op de mogelijkheden die men heeft om preventief te kunnen optreden tegen overlast of veel voorkomende criminaliteit. Burgemeesters maken nauwelijks een koppeling tussen georganiseerde criminaliteit en bestuurlijk ingrijpen. Dit heeft zeker te maken met hun verantwoordelijkheid op het vlak van bestuurlijke politie, maar ook met het feit dat de bestrijding van georganiseerde criminaliteit als een federale en strafrechterlijke materie wordt beschouwd, met de verschillen in statuut tussen het Nederlandse en Belgische burgemeesterschap en met het besef dat de beschikbare, legale middelen ontoereikend zijn om effectief preventief beleid te voeren tegen georganiseerde criminaliteit. Al eerder werd de wet BIBOB genoemd. Deze Nederlandse wet schept een legale basis voor het weigeren of intrekken van vergunningen, licenties en subsidies wanneer er een dreiging bestaat voor misbruik door georganiseerde criminaliteit. De wet blijkt een ontmoedigende werking te hebben. De waterbedeffecten van het toepassen van deze wet in Limburg-Zuid zijn in België al goed merkbaar; personen wiens vergunning in Nederlands Limburg wordt geweigerd, zoeken hun toevlucht tot het Belgische deel van de Euregio waar er geen gronden zijn om hen de vergunning te weigeren. Allereerst zou het goed zijn als de Belgische autoriteiten via officiële kanalen informatie kreeg toegespeeld over deze personen. Tot nu toe gebeurt dat slechts mondjesmaat en via de informele weg. België zal moeten bekijken of het instrument ook daar effectief is in de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Onder andere gelet op de rechtsbescherming van de individuele particulier, de mogelijkheden tot resocialisatie en het vrije ondernemerschap. Nog beter zou een gemeenschappelijke Europese strategie zijn inzake bestuurlijk preventieve aanpak van georganiseerde criminaliteit. Wellicht uitgewerkt in het kader van de opvolging van het Haags programma. 27

Aanbevelingen Beleidsniveau: - Gebruik de eindconclusies van een nationaal wetenschappelijk onderzoek naar de mogelijkheden van een bestuurlijke aanpak in België om een project te starten. - Binnen het Nationaal Veiligheidsplan de geïntegreerde werking van lokale en federale politie vooropstellen, in plaats van te focussen op de taakverdeling. - De internationale - en meer specifiek de Europese - beleids- en actieplannen inzake georganiseerde criminaliteit ‘vertalen’ naar de nationale én lokale praktijk in de integrale kadernota en het nationaal veiligheidsplan. - Binnen de zonale veiligheidsraden meer aan sensibilisering doen inzake de lokale verschijningsvormen en effecten van de georganiseerde criminaliteit binnen de gemeente. De gerechtelijk directeur zou volwaardig partner van de zonale veiligheidsraden moeten zijn. - Het reanimeren van het European Forum on the Prevention of Organised Crime en het op de agenda plaatsen van de bestuurlijk preventieve aanpak van georganiseerde criminaliteit. Regelgeving: - De resultaten van het rechtsvergelijkend onderzoek van prof. dr. C. Fijnaut inzake mogelijkheden van een bestuurlijke aanpak hanteren voor de realisatie van een wetgevend initiatief. - Dit wetgevend initiatief richten naar een juridische basis voor de gerechtelijk bestuurlijke informatie-uitwisseling, met respect voor de bescherming van de persoonsgegevens, en specifiek gericht op de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. - De reikwijdte van het begrip ‘openbare veiligheid’ binnen de Belgische regelgeving opnieuw bekijken, meer specifiek gericht op de lokale verschijningsvormen en nadelige effecten van de aanwezigheid van georganiseerde criminaliteit in de gemeenten. Op operationeel niveau Een betere informatie-uitwisseling realiseren tussen de Nederlandse en Belgische bestuurlijke overheden omtrent personen die in het kader van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit in Nederland een vergunning is geweigerd. 28

De dagelijkse praktijk van:

Nico Hagen, inspecteur in Haaglanden, maar via dinpol voor zes maanden uitgezonden naar Sudan. “Samen met een collega uit Hollands Midden ben ik geplaatst in Bentiu ook wel bekend als Mosquito’s Paradise. Ik lever daar een bijdrage aan de VN-missie UNMIS en ben aangesteld als Team Site Leader. Dat houdt in dat ik de dagelijkse leiding heb over een team site waarin 19 politie­mensen (hoofd­zakelijk officieren) werkzaam zijn. De teamleden komen uit de Filippijnen, Kirgizië, Kenia, Ghana, Turkije, Zimbabwe, Nepal en nog een paar landen. Het is onze taak om de plaatselijke politie – de South Sudanese Police Service – te adviseren, trainen en monitoren. Een hele klus omdat Sudan de laatste 20 jaar alleen maar oorlog heeft gekend en de politiemensen afkomstig zijn uit het leger. Negentig procent kan niet lezen of schrijven en van politiewerk hebben ze al helemaal geen verstand. Hun enige kwaliteit lijkt de de soepelheid van de wijsvinger aan de trekker van een Kalasnikov. Voeg daarbij de verschillende culturen van mijn internationale collega’s en de uitdaging is compleet. In feite moet ik constant heen en weer schakelen. Veel van mijn internationale collega’s komen uit een hiërarchische organisatie waarin meedenken vaak nog uit den boze is, evenals eigen initiatief tonen. Dat is wennen, maar wel heel leerzaam. Met name het stimuleren en motiveren van al deze vreemde vogels is een boeiende en dankbare taak. Zeker als er dan ook nog dingen lukken. Internationale operaties zijn nog redelijk nieuw voor de Nederlandse politie. De samenwerking met de KMar – die veel verder zijn en op dit gebied meer ervaring hebben – is zeer vruchtbaar. We werken nauw samen. Wat er beter zou kunnen weet ik nog niet zo; iedere missie levert nieuwe leermomenten op, zowel voor de deelnemers als voor DINPOL. Waar we wel om zitten te springen is meer begrip van de leiding. Uitzendingen worden nog te vaak als goed betaalde vakanties beschouwd. Terwijl het hard werken is. Vergeet niet dat een uitgezonden collega altijd ‘breder’ uit een missie komt. Daar is nog onvoldoende aandacht voor. Misschien is het een idee om de betrokken korpschef of zendende chef een bezoek aan het gebied en de collega’s te laten brengen; dat zal meer begrip en waardering kweken.” 29

Benelux: proef­tuinof speeltuin­ gedachte? Een tweede adem voor het Verdrag van Senningen. Door: Marc Dejongh, adjunct directeur Directie Algemene Reserve (federale politie België)

Bij het nalezen van een aantal recente politiebladen zien we binnen de Benelux regelmatig initiatieven als een sproeiwagen of ruiters die een opendeurdag of een dag van de politie in een ander land een internationaal karakter geven, een peloton ruiters uit Nederland voor het défilé op de Belgische nationale feestdag of paarden van de federale politie op Prinsjesdag. Maar is dit het wat we willen bereiken: elkaars activiteiten meer luister geven? Of is er werkelijk een visie om samen verder te bouwen aan grensoverschrijdend en geïntegreerd werken en denken? Wat hebben de drie Beneluxlanden tot dusver gerealiseerd, en hoe kan dit verder vorm krijgen? En welke rol kan het Verdrag van Senningen hierin spelen? 30

Allereerst staan we kort stil bij de historie van de Benelux. De oorsprong van het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie vinden we in de Douaneovereenkomst die op 5 september 1944 in Londen werd onder­ tekend. Via een tussenstap in 1947, leidde de overeenkomst in 1958 tot het eigenlijke Verdrag. In essentie waren de doelstellingen van economische aard; de uitwisseling van goederen en diensten met derde landen moesten een zo gunstig mogelijke ontwikkeling brengen. Eind jaren zestig werd de economische insteek uitgebreid met de gemeenschappelijke wil om samen te werken op het vlak van rechtshulp. Later, in de jaren tachtig en negentig werden hier ook aspecten als milieu en grensoverschrijdende samenwerking aan toegevoegd.

Het Verdrag van Senningen De laatste jaren is de politionele samenwerking meer en meer in de aandacht komen te staan. Het tijdelijke Verdrag van Bergen op Zoom regelde al de samenwerking rond Euro 2000, er kwam een Gemeenschappelijke Verklaring van Baarle-Nassau (2002) en op 8 juni 2004 werd het Verdrag van Senningen getekend, in politiekringen beter bekend als het Beneluxverdrag. Het verdrag geeft onder meer bevoegdheden aan de politiekorpsen voor grensoverschrijdend optreden, regelt de onderlinge bijstand bij ordehandhaving of bij rampen, diept de Schengen-regels uit rond grensoverschrijdende observatie en achtervolging en biedt mogelijkheden rond de toegang tot gegevens van elkaars databanken. Het verdrag richt zich daarbij op drie doelstellingen: de handhaving van de openbare orde en veiligheid, de bescherming van personen en goederen en de voorkoming en opsporing van strafbare feiten. Handhaving van de openbare orde en veiligheid Binnen handhaving maakt het verdrag van Senningen onderscheid tussen ‘optreden op verzoek’ en ‘optreden op eigen initiatief’. Voor wat betreft optreden op verzoek staan de taken niet-limitatief opgesomd en zijn de bevoegdheden van de ‘bezoekende’ ambtenaren even ruim als die van de eigen politieambtenaren. Voor wat betreft het gebruik van dwangmiddelen zijn de bevoegdheden niet voor alle landen gelijk. Het meest opvallende verschil is het feit dat het trekken van het pistool in Nederland aangemerkt wordt als vuurwapengebruik, terwijl dit in België en Luxemburg pas het geval is als er daadwerkelijk een schot is afgevuurd. Vanwege de verschillen 31

beschrijven de drie landen inmiddels in de draaiboeken hoe het met het gebruik van dwangmiddelen gesteld is en waar eventuele beperkingen liggen. Het ‘optreden op eigen initiatief’ wordt beschouwd als uitzondering. Er moet sprake zijn van spoedeisendheid: “een acuut gevaar voor lijf, leden, goederen of gezondheid” of ter voorkoming van “een ernstige verstoring van de openbare orde of de veiligheid”. Bovendien moet het zo zijn dat de politieambtenaren van de gaststaat niet tijdig ter plaatse kunnen zijn. Een tweede verplichting is de “onmiddellijke melding” van het optreden bij het overschrijden van de grens aan de bevoegde autoriteit van de gaststaat. Voor een optreden van Belgische politieambtenaren op Nederlands grondgebied is het optreden op eigen initiatief beperkt tot de grensstreek, behalve wanneer het optreden initieel gebeurde op verzoek. Bescherming van personen en goederen Voor wat betreft de bescherming van personen en goederen heeft de Senningen-werkgroep ‘Personenbescherming’ haar doelstellingen als volgt bepaald: - Te komen tot het recht om beschermingsopdrachten op het grondgebied van een partner te vervullen, mits daaromtrent informatie wordt uitgewisseld. - Wederzijdse erkenning van de kwaliteit en de professionaliteit van de interventiediensten bij grensoverschrijdende beschermingsopdrachten. Ook dringt de werkgroep aan op versoepeling van de administratieve rompslomp rond bewapening tijdens de grensoverschrijdende opdrachten. Voorkoming en opsporing van strafbare feiten Voor wat betreft het voorkomen en opsporen van strafbare feiten gelden er voor de grensoverschrijdende achtervolging een paar ‘noviteiten’(zie Art. 18). Het Beneluxverdrag hief met name een aantal ‘oude’ beperkingen op dit terrein op en is daarmee een verruiming van het Akkoord van Schengen. Zo is het tevens voor de grensoverschrijdende observatie bijvoorbeeld toegelaten ten aanzien van personen “die zich hebben onttrokken aan een vrijheidsstraf opgelegd vanwege het plegen van een strafbaar feit dat tot uitlevering aanleiding kan geven, of naar personen die kunnen leiden naar de ontdekking van die personen”. 32

Informatie-uitwisseling van persoonsgegevens valt evenzeer binnen het domein van de voorkoming en opsporing van strafbare feiten als binnen de sfeer van handhaving openbare orde. Het Verdrag bepaalt onder andere dat ontvangen informatie van persoonsgegevens alleen voor de strikt noodzakelijke duur mag worden bewaard. Rechtstreekse informatie-uitwisseling is onder voorwaarden mogelijk en in de grensstreek zijn de bevoegdheden zelfs verruimd. Het kentekenregister mag worden geraadpleegd en de rechtstreekse raadpleging kan desgewenst uitgebreid worden tot andere gegevensbanken. Andere aspecten van de samenwerking Het Verdrag meldt ook nog andere vormen van samenwerking, zoals de gemeenschappelijke politiecentra (art. 24), de gemengde patrouilles en controles (art. 25 en 26) en het overpad (art. 34.2). Er zijn nog geen nieuwe gemeenschappelijke centra ingericht. Gemengde patrouilles en controles vinden plaats in de gemeenten Baarle-Hertog (België) en Baarle-Nassau (Nederland), waar de implementatie nauwelijks problemen gaf omdat er reeds een lange traditie van samenwerking was. En overpad regelt dat verplaatsing van Nederland naar Nederland via Belgisch grondgebied mag plaatsvinden als dat sneller gaat. Constatering lijkt wel dat het overaanbod aan ´speciale acties’ moet worden teruggedrongen ten voordele van permanente samenwerkingsafspraken. Tevens moet het lokale niveau actiever betrokken worden bij dit aspect van politiesamenwerking.

Vergelijking met andere verdragen: Enschede en Prüm Het Verdrag van Enschede dateert van 2 maart 2005 en gaat met name in het domein van informatie-uitwisseling een stuk verder dan het Verdrag van Senningen: de bijstand situeert zich niet alleen in het domein van de ordehandhaving, maar ook in het kader van de opsporing van misdrijven. Het Verdrag van Prüm (27 mei 2005) richt zich op het domein van de bestrijding van het terrorisme, de georganiseerde criminaliteit en de illegale immigratie. Dit verdrag regelt onder andere de uitwisseling van informatie en gegevens over personen, regels voor gezamenlijk optreden, diverse vormen van bijstand, samenwerking bij opleidingen en nieuwe concepten. Na bestudering van de inhoud van de drie verdragen, is het vrij duidelijk wat er zoal mogelijk is. Maar in de praktijk zal het enig denkwerk vergen om te 33

weten volgens welk Verdrag er gehandeld werd of moet worden. Een permanente helpdesk zou uitkomst kunnen brengen.

Ontplooide initiatieven Sinds de ondertekening van het Verdrag van Senningen in 2004 is al een aantal initiatieven ontplooid. Men maakt daarbij onderscheid tussen enerzijds strategische en operationele activiteiten. Onder de strategische activiteiten vatten we het opzetten van gemeenschappelijke commissariaten, het aanstellen van verbindingsofficieren, samenwerking op vlak van logistiek en techniek, het uitwerken van grensoverschrijdende personenbescherming alsmede gemengde patrouilles en controles en gezamenlijke ME-oefe­ ningen. Voor wat betreft meer operationele activiteiten is inmiddels een gezamenlijke jaarkalender opgesteld en worden diverse maandelijkse controleacties gehouden. Maar het is eerlijk gezegd wel onduidelijk of dit alles mogelijk is gemaakt door het Verdrag van Senningen, of door de al bestaande dagdagelijkse samenwerking. Is er echt sprake van een bewuste Beneluxstrategie inzake veiligheid?

Strategische inbedding Uit de website van het Commissariaat-Generaal Benelux blijkt dat er wel degelijk naar een dergelijke strategie gestreefd wordt. Maar over een ‘Benelux-Veiligheidsplan’ in plaats van drie Nationale Veiligheidsplannen (NVP) is niets terug te vinden in het bijbehorende Actieplan Senningen 2007-2008. Ook de Ministers hebben dit nog niet als doelstelling naar voren geschoven. Als we werkelijk de ambitie hebben om onze politiële en justitiële werking verder op elkaar te gaan afstemmen, dan is het essentieel dat we van de ‘proeftuingedachte voor Europa’ meer zien te maken dan alleen een slogan. Een synchronisatie van de vierjarige beleidscyclus 2008-2011 zou al een unieke kans zijn om de politiediensten van België en Nederland in een gelijklopende strategische benadering van de politieplannen te krijgen. In elk geval moeten we verder zien te komen dan ‘samen leuke dingen doen’.

Aanbevelingen Allereerst is het dus noodzakelijk om binnen de Benelux te komen tot afstemming van beleid. Op politiek niveau moet een visie ontwikkeld worden op het zijn van een ‘proeftuin’ voor Europa. Men zal met één stem 34

moeten spreken en ministers, COG (Centrale Overleggroep Senningen) en korpschefs zullen intensieve contacten moeten onderhouden. Op het niveau van het Secretariaat-generaal zou een denktank moeten komen met aandacht voor de werkelijke implementering van verdragen en uitvoeringsafspraken. Voor wat betreft het veiligheidsbeleid zal een gemeenschappelijk en geïntegreerd politiebeleid ontwikkeld moeten worden. Ook op het niveau van het buitenlandbeleid van de drie landen moet afstemming zijn. Voor een tweede adem van het Senningenverdrag is ook operationele schaalvergroting aanbevelenswaardig. Gespecialiseerde ondersteuningseenheden zouden inzetbaar moeten zijn op het hele Benelux-grondgebied. Hetzelfde geldt voor de huidige nationale invalspunten, communicatie­ centra en centra voor coördinatie en inlichtingenuitwisseling. Overige aanbevelingen zijn: - Streven naar een volledige en geautomatiseerde toegang tot databanken. Finaal zou gekozen moeten worden voor één systeem. Er zou geen verschil mogen zijn tussen gegevens die men in België, Nederland of Luxemburg kan opvragen. - Beneluxinitiatieven voorzien van budgettaire en personele middelen. Ook moet het mogelijk zijn om tot gemeenschappelijke aankopen over te gaan. - Streven naar uniformiteit in recrutering en opleiding. Nieuwe politiemensen kunnen de wettelijke en operationele systemen van de drie landen toepassen en maken uitwisseling mogelijk. Het zou ook mogelijk moeten zijn dat men de opleiding toegankelijk maakt voor inwonenden van de Benelux, later desgewenst uit te breiden naar de EU. In elk geval moeten de basis- en voortgezette opleidingen onderling erkend worden. - Harmonisering van de politiestelsels; bevoegdheden, systemen, proce­ dures en vaardigheden moeten – zoniet identiek dan toch in sterke mate – op elkaar afgestemd zijn. - Het justitiële apparaat betrekken bij de multinationale samenwerking: dit vormt een kritieke succesfactor voor het grensoverschrijdend werk. - Leren om naar buiten te treden als één, geïntegreerde, Benelux-politie door actief deel te nemen aan crisisbeheersing en post-conflictregio’s gezamenlijk te ondersteunen. - Functionele links leggen tussen Europol en operationele Benelux35

entiteiten. Sowieso zorgen voor een sterke Europol-awareness en -commitment bij de operationele eenheden van de Benelux. - Een permanente helpdesk oprichten voor politiemensen, magistraten, overheden, douanediensten en publiek voor vragen rond grensoverschrijdende opdrachten en de toepassing van procedures in één van de Beneluxlanden. De helpdesk zou een plaats kunnen vinden bij het nog op te richten Benelux Informatie- en Coördinatiecentrum en kan gekoppeld worden aan een netwerk van Benelux-coördinatoren binnen de verschillende entiteiten van de politieorganisaties. - Zorgen dat de Benelux-landen binnen de EU de ‘beste leerling van de klas’ worden/blijven op vlak van politiesamenwerking en toepassing van de bestaande EU-verdragen en reglementeringen. - Ondersteunen van initiatieven en experimenten die de ‘ontgrenzing’ binnen de Benelux en ten aanzien van de buurlanden bevorderen. Conclusies De titel ‘Benelux: proeftuin- of speeltuingedachte’ is gekozen om de vraag weer te geven of de politiële Beneluxsamenwerking voortkomt uit toeval of uit een planmatige aanpak. De geschiedenis van de Benelux (en van de EU) toont echter duidelijk aan dat er heel wat gerealiseerd is in de afgelopen vijftig jaar. Bij elke vernieuwing in EU-verband stonden de Beneluxlanden aan de wieg en heel wat ideeën zijn in Benelux-verband uitgetest. Toch heeft de politiesamenwerking in het kader van Senningen dringend behoefte aan een tweede adem. Er moet ruimte komen voor experimenteel bezig zijn, risico´s nemen, ongewone zaken doen. Elke dag opnieuw. De strategische planning moet bijgestuurd worden en de actieplannen mogen best wat ambitieuzer worden. Aan denkpistes ontbreekt het niet; er zijn voldoende politici, ambtenaren en politiemensen die de uitdagingen aan willen pakken. De Benelux heeft nog alle troeven in handen om – niet alleen – in het domein van de politiesamenwerking de ‘proeftuingedachte’ eer aan te doen. Maar het mag ook best een beetje een ‘speeltuin’ zijn. Als we er zoveel energie in steken, als de creativiteit tot het uiterste aangesproken wordt, dan mag het ook best leuk zijn.

36

De dagelijkse praktijk van:

Hans Hartman, chef van de Infodesk/ Expertise Centrum Haven, Zeehaven­politie Rotterdam-Rijnmond. “Het is onze taak om te sturen en te ondersteunen op basis van informatie en zo de veiligheid in de zeehaven te vergroten. Jaren geleden wisten we al dat we daarbij anderen nodig zouden hebben. We kozen voor de Rotterdamse aanpak: mouwen opstropen en op uitvoerend niveau beginnen met samenwerken. Inmiddels werken we als politie – op basis van een samenwerkingsovereenkomst – samen met de Douane, de Koninklijke Marechaussee, de Dienst Waterpolitie van het KLPD, de FIOD-ECD, de SIOD, de Dienst Nationale Recherche en de VROM-IOD. Van elke organisatie zitten hier vaste contactpersonen op kantoor. De meerwaarde van onze samenwerking ligt in die fysieke nabijheid. Dit vergemakkelijkt de informatie-uitwisseling en afstemming. Wordt informatie in een strafrechtelijk onderzoek betrokken, dan moet een machtiging aan de officier van Justitie gevraagd worden. We hebben veel contact met andere internationale havens. Pas hebben we bijvoorbeeld een project gedraaid op ‘feeders’; schepen die grote lijndiensten voeden met containers. Daarin hebben we samengewerkt met vergelijkbare diensten in Engeland, Zweden en België. Aan een netwerk moet je trouwens blijven bouwen! Wat beter kan? Tot nu toe genereren we onze eigen informatie, voeren die in en laten er analyses op los. In feite creëer je zo voor een deel je eigen waarheid. Ik zou dit nog meer willen gaan toetsen aan de buitenwereld. Laat de medewerkers grenscontrole bijvoorbeeld aan een kapitein vragen voor de hoeveelste keer hij hier binnen loopt. Vraag hem hoe vaak hij geconfronteerd wordt met criminaliteit, corruptie of verstekelingen. Is hij wel eens benaderd door (criminele) organisaties? Met die informatie kunnen we onze data checken.”

37

Rollen van betekenis Over de internationale oriëntatie van het politieonderwijs en het opleiden voor een rol in – of in directe relatie met – het buitenland. Door: drs. Henk Huisjes MSM, secretaris Politieonderwijsraad

In de grensbewakingstaak van de Koninklijke Marechaussee is in de afgelopen vijftig jaar veel veranderd. Met de komst van het Benelux Verdrag (1960) verviel de binnengrens tussen Nederland en België en het Verdrag van Schengen (1985) was de opmaat voor de afschaffing van controles aan de overige binnengrenzen van de Europese Unie (1990). Om het gemeen­ schappelijke beheer van de buitengrenzen te verbeteren, werd vervolgens een communautair agentschap ingesteld: Frontex1. Maar wordt binnen de Nederlandse overheids­ diensten eigenlijk wel op structurele wijze uit­voering gegeven aan de Frontex-verplichtingen of is er eerder sprake van een implementatietraject op basis van willekeurige initiatieven van betrokken nationale partijen?

38

In deze studie staat de vraag centraal in hoeverre het politieonderwijs bijdraagt of kan gaan bijdragen aan de competenties van Nederlandse politieambtenaren die werken in – of in directe relatie met – het buitenland. Welke rollen kunnen worden onderscheiden en welke aanvullende kennis, vaardigheden en houdingsaspecten zijn van belang? Om hierop een antwoord te geven, is inzicht in processen van internationalisering nodig, wat dit betekent voor het politiewerk en welke typen van samenwerking met het buitenland kunnen worden onderscheiden.

Internationalisering Als gevolg van internationalisering gaan landen in bepaalde aspecten steeds meer op elkaar lijken (economie, techniek, mobiliteit, media). We kunnen dit ‘normalisering’ noemen.1 Dit geldt tot op zekere hoogte ook voor de wijze waarop (netwerken van) organisaties functioneren en beroepen inhoud krijgen.2 Anderzijds zien we in landen als Nederland als gevolg van internationalisering ook steeds meer diversiteit ontstaan (sociaal-cultureel, soms ook politiek), vooral ten gevolge van migratie. Inzicht in internationale bewegingen van geld, goederen, mensen en informatie en de veranderende positie van natiestaten3 is van groot belang voor de politie (en daarmee het politieonderwijs) om ongewenste aspecten binnen deze bewegingen te onderkennen. Naast een zeker geografisch inzicht, specifieke materiedeskundigheid en kennis van relevante wet- en regelgeving, zijn ook sociaal-communicatieve vaardigheden van groot belang. Op termijn zal naar verwachting het vermogen om internationaal vorm en inhoud te geven aan de professionaliteit van politiefunctionarissen zich verder gaan ontwikkelen. De politie als (lerende) uitvoeringsorgani­ satie, het politieonderwijs en de politiekunde staan in dat opzicht voor een grote uitdaging.

1] Auke van der Woud. Een nieuwe wereld. Het ontstaan van het moderne Nederland.

Uitgeverij Bert Bakker, 2006. 2] Zie de recente nota van DINPOL, De normaalste zaak van de wereld, 2007. 3] Zie Saskia Sassen: Territory, Authority and Rights. From medieval to global assemblage,

Princeton University Press, 2006.

39

Netwerken Veel mensen leven en werken al lang niet meer uitsluitend in een bepaalde streek of regio. Ze maken meer of minder intensief deel uit van wereld­ omvattende netwerken. Migratie speelt daarin een belangrijke rol, het toerisme, maar ook netwerken van bedrijven en beroepsgroepen zijn belangrijk. ICT doet daarbij dienst als een zeer belangrijke enabler; hetzelfde geldt voor de sterk verbeterde vervoersmogelijkheden.4 Hoe vaak hoor je niet dat mensen voor kortere of langere tijd ‘voor hun werk in het buitenland zijn’. Maar nog veel meer mensen hebben in hun dagelijkse werk met ‘internationale contacten’ te maken. Ook overheden hebben meer en meer inter­nationale contacten. Niet alleen de landelijke overheid, maar ook lagere overheden en uitvoeringsorganisaties, zoals de politie. Welke rol precies gespeeld wordt, is sterk afhankelijk van de aard van het betreffende buitenland en de relatie met Nederland. Soms is sprake van goed uitgewerkte, gedeelde regelgeving, wat routinematig handelen mogelijk maakt. Vaak is dat nog niet het geval en zijn lossere netwerk­ relaties de voornaamste basis voor gezamenlijk handelen.

Het ene land is het andere niet Het samenwerken tussen de Nederlandse politie en de politie in een ander land is soms een kleine moeite, maar soms is de kloof erg groot. Rechts­ systemen verschillen, burgerrechten lopen uiteen en in sommige staten functioneren overheden zo slecht, dat wel gesproken wordt van ‘failed states’.5 Wat ‘politie’ is, verschilt van land tot land: qua formele positie, functioneren en hoe er verantwoording wordt afgelegd. Binnen de Europese Unie worden stap voor stap de binnengrenzen afgeschaft en het ziet er naar uit dat het Verdrag van Lissabon (2007) tot een verregaande integratie zal gaan leiden op het terrein van politie en justitie. Niettemin moet onderkend worden dat de EU -landen vooralsnog onderling sterk verschillen en dat het nog lang zal duren voor er sprake is van harmonisatie.

Politieonderwijs en internationalisering De internationale gerichtheid van het politieonderwijs is de laatste jaren toegenomen. Niettemin kan geconcludeerd worden dat er structureel meer aandacht moet komen voor het hanteren van een internationaal, verge­ lijkend perspectief binnen het politieonderwijs: op de samenleving, op 40

veiligheidsvraagstukken, criminaliteit, de (organisatie van de) politiefunctie en op het politieel vakmanschap. Ook blijkt dat op tal van de onderdelen van de curricula verdergaande internationalisering zonder meer mogelijk is.6 In welke mate dit echter ook steeds relevant is, is niet eenvoudig vast te stellen. Op basis waarvan zou dit beoordeeld kunnen worden? Wanneer is het goed en wanneer niet? Een eenduidig aangrijpingspunt om dit te beoordelen is er niet. Er zijn dan ook redenen om te komen tot een zekere mate van standaardisering van de aandacht voor ‘internationaal’ binnen het politieonderwijs, meer eenduidigheid t.a.v. de gewenste uitkomsten van het politieonderwijs, de leerinhouden van opleidingen en de beoordeling van bereikte leerresultaten. Hieronder volgt hieromtrent een voorstel dat uit twee delen bestaat: een rollenmodel en een referentiekader.

Een rollenmodel Het voorgestelde model bevat negen ideaaltypische rollen en is gebaseerd op twee dimensies: - een onderscheid in ‘operationeel’ en ‘niet-operationeel’ binnen het vak van de politie (de politieprofessie); - een onderscheid naar type buitenland in ‘nabij’ en ‘op afstand’ (niet zozeer geografisch, maar vooral qua ‘systeem’). Op basis van deze twee dimensies kan een ordeningsschema worden gemaakt met acht ideaaltypische rollen en één gemeenschappelijke rol die ten grondslag ligt aan deze acht. In elk van de vier vakken van de matrix is voorts een gradatie tussen meer of minder dicht op het primaire proces van de politieprofessie aanwezig.

4] Prof. dr. Paul Schnabel ziet internationalisering als een onderdeel van een breder proces van

modernisering, waartoe hij ook informatisering rekent. Daarnaast noemt hij: individualisering, informalisering en intensivering. Tezamen spreekt hij van de 5 i’s. Zie verder: In het zicht van de toekomst. SCP, november 2004. 5] Fukuyama, Francis. Het bouwen van een staat. De wereldorde in de 21e eeuw. Uitgeverij Contact, 2005. 6] Zie‘Bijdrage aan een ontwikkelingsagenda van het politieonderwijs’. Politieonderwijsraad, september 2007.

41

Nederlandse politieambtenaren in of in directe relatie met het buitenland

Politieprofessie: operationeel

Politieprofessie: niet- operationeel

Nabij

Op afstand

Uitvoerder In alle opzichten: noodhulp, hand­having, opsporing. In basis­ politiezorg, als specialist of leiding­ gevende. Gericht op prestaties en draagt zorg voor verslaglegging en verantwoording.

Operationeel ondersteuner Voert verkenningen uit en biedt (gespecialiseerde) bijstand binnen het kader van EU- of VN-missies, overwegend noodhulp (rampen) en handhaving (crises, postconflictomstandigheden).

Implementeerder Draagt zorg voor toepassing van internationaal overeengekomen werkwijzen, plant, organiseert en coördineert. Let op logistieke en relationele kwesties (bijv. informatie). Zowel in de lijn als projectmatig.

Operationeel contact­functionaris Bouwt aan operationele ketenrelaties, formeel en informeel, bruggenhoofd, bemiddelt bij onenigheid tussen organisaties en functionarissen. Dicht op de operationele praktijk, met goed gevoel voor diplomatie en wat er juridisch wel of niet mogelijk is. Verbindingsofficier, bemiddelaar.

Ontwikkelaar Ontwikkelaar van nieuwe ideeën, methoden en technieken, werkt in internationale projectorganisaties. Is creatief, toegankelijk en zet zich in voor de ontwikkelingsagenda van de politie. Innovator, consultant, lobbyist, onderhandelaar.

Opbouwwerker Draagt bij aan verkenningen en het opbouwen van staatsinstituties, politie- hervorming, security sector reform. Kan de brug slaan tussen de situatie ter plekke en het streefdoel (moderne rechtstaat, moderne politieprofessie). Trainer, adviseur, coach, bemiddelaar.

Niet-operationeel contact­ functionaris Bouwt aan niet-operationele ketenrelaties, formeel en informeel. Dicht op de bestaande beleidsmatige kaders, met een goed gevoel voor diplomatie en wat er politiekbestuurlijk wel of niet mogelijk is.

Ideoloog, missionaris Verkondigt de boodschap van de moderne politieprofessie en de moderne rechtsstaat ; heeft scherp oog haalbaarheid, politiek-bestuur­ lijke verhoudingen, processen van convergentie en divergentie. Maakt strategische keuzen. Boegbeeld.

Gemeenschappelijke basisrol: de netwerker

42

Toelichting In deze matrix kunnen feitelijk voorkomende functies worden geplaatst. Bij wijze van voorbeelden: - grensoverschrijdende samenwerking met de buurlanden past bij de rol uitvoerder (operationeel, nabij); - deelnemen aan een expertnetwerk binnen EU-verband past bij de rol ontwikkelaar (niet-operationeel, nabij), tenzij men (deels) ook operationele taken uitvoert, dan verschuift de rol naar uitvoerder; - de functie van liaison past bij twee rollen, de niet-operationele contactfunctionaris (niet-operationeel, nabij) en de operationele contactfunctionaris (operationeel, op afstand)7; - bij de operationeel ondersteuner (operationeel, op afstand) kan gedacht worden aan civiele politiemissies in Afghanistan of aan de inzet van het rampen- identificatieteam bij aardbevingen in Azië. De voorgestelde rollen kunnen gecombineerd worden met de beroeps­ profielen van het initieel en post-initieel politieonderwijs. Zo kan bepaald worden welke van de genoemde rollen door zouden moeten klinken in de betreffende beroepsprofielen, opleidingen, leergangen en afstudeerrichtingen. Zodra verwacht mag worden dat functionarissen met een bepaald diploma de betreffende rol (kunnen) gaan spelen, is een bezinning op de leerinhouden van de opleiding aan de orde.

Referentiekader Politieonderwijs en internationalisering Leerinhouden met betrekking tot politie en internationalisering staan niet los van elkaar. Dit kan zichtbaar gemaakt worden met een ‘referentiekader politieonderwijs en internationalisering’. Een dergelijk kader kan voor het gehele politieonderwijs in samenhang laten zien over welke kennis, vaardig­ heden en houdingsaspecten politieambtenaren moeten beschikken om competent te kunnen handelen in – of in directe relatie met – partners in het buitenland. Ook geeft het richting en biedt het houvast bij de samenstelling en actualisatie van de opleidingen binnen het samenhangend stelsel van het politieonderwijs. De gezamenlijke referenties kunnen (later) benut worden als een checklist voor het monitoren van resultaten. 7] Het blijkt dat de taken van de liaison met de toename van horizontale informatie-uitwisseling

binnen de EU verschuiven van meer operationeel naar meer niet-operationeel.

43

Enkele aspecten die de aandacht verdienen zijn: - ideaaltypische rollen (zie boven); - feitelijk voorkomende functies van Nederlandse politiemensen in het buitenland; - moderne vreemde talen (niet alleen Engels, maar ook Duits, Frans, etc.), inclusief politiële vaktaal; - gedragsrepertoire in geval van internationale samenwerking (persoonlijk, politieprofessioneel, protocollair, ethiek); - de Nederlandse rechtsstaat en de taakopdracht/ taakopvatting van de Nederlandse politie, in een internationaal vergelijkend perspectief; - aspecten van het internationale recht, verdragen, richtlijnen en ‘verklaringen’; - relevante internationale organisaties; - institution building in nieuwe EU -lidstaten en landen buiten de EU; - de bredere politiefunctie in internationaal verband (publiek, privaat; vergelijk ‘ketens en netwerken’ in eigen land); - zicht op internationale bewegingen van geld, goederen, mensen en informatie en de ‘schaduwzijdes’ daarvan; - zicht op de doorwerking van internationalisering in eigen land/ regio, maatschappelijk (denk aan de multiculturele samenleving) én de politiepraktijk en -organisatie; - concrete / actuele thema’s op het terrein van toezicht, handhaving en opsporing die alleen of overwegend in internationaal verband aangepakt (dienen te) worden; - het belang van werkend leren in of in directe relatie met het buitenland en de betekenis hiervan in het kader van de (studie)loopbaan; - scholingsmogelijkheden in andere landen, binnen het kader van opleidingen in het samenhangend stelsel en in termen van nascholing; - de (bij-)scholing van docenten, leerprocesbegeleiders, trajectbegeleiders en coaches, met aandacht voor de beheersing van de moderne vreemde talen (teach the teachers).

44

Ten slotte Om te komen tot een referentiekader, zoals hierboven bedoeld, is een inhoudelijke en bestuurlijke dialoog nodig. De Politieonderwijsraad biedt daarvoor een platform, maar ook op andere plaatsen is hiervoor aandacht geboden, niet in de laatste plaats binnen de Politieacademie. Vanzelfsprekend moet daarbij aandacht worden gegeven aan de periodieke herijking van het referentiekader zélf, opdat ook op langere termijn een actuele, internationale oriëntatie geborgd kan zijn.

45

Grenze(n)loos Flevoland

Internationaal politiewerk in de polder Door: drs. Hans Lesscher districtschef Zuid, politie Flevoland

Grenzen zijn niet meer absoluut; met één muisklik is men tegenwoordig in het buitenland. Het is steeds eenvoudiger en normaler om grensoverschrijdend bezig te zijn. Dit geldt natuurlijk ook voor het plegen van criminaliteit. De vraag die dit oproept is hoe politiekorpsen met deze verandering omgaan. Ook korpsen die níet fysiek in verbinding staan met buurlanden, zoals Flevoland. Op welke manier kan dit polderkorps vorm en inhoud geven aan haar internationale oriëntatie en samenwerking op het gebied van (integraal) veiligheidsbeleid en criminaliteitsbestrijding?

46

Sinds het Schengen Akkoord (1985) is binnen de EU op vele manieren en in allerlei vormen zeer veel tot stand gebracht op het gebied van de politiële samenwerking tussen lidstaten. Deze samenwerking wordt echter wel beheerst door een veelvoud van verdragen, verordeningen en (kader) besluiten, van algemene en specifieke beleidsplannen op zeer uiteenlopende terreinen en van allerlei bijzondere samenwerkingsvormen. Hierdoor is een dermate complexe en ondoorzichtige situatie ontstaan die alleen nog door enkele superspecialisten overzien en gevolgd kan worden. Om het overzicht vast te houden én mee te denken over de toekomst, zou Nederland zich zo spoedig mogelijk aan moeten sluiten bij de Future Group, een informele adviesgroep die het Europese politie- en justitiebeleid na 2010 vorm moet geven. Deze groep zou een gedegen overzicht van de huidige situatie in Europa kunnen laten vervaardigen.

Visie op internationaal gericht politiewerk Omdat criminaliteit de economie volgt, is Nederland voor buitenlandse criminelen al jaren een erg aantrekkelijke werkomgeving. Daarnaast verandert de bevolkingssamenstelling van ons land in hoog tempo en krijgen we steeds minder een nationaal-autochtoon karakter. Hierdoor heeft (of krijgt) het grootste deel van de Nederlandse politie te maken met internationale aspecten in het dagelijkse werk. ‘Internationaal’ moet een normaal onderdeel zijn van het politievak en dat gaat het best door het internationaal werken maximaal te laten aansluiten op onze primaire werkprocessen. In haar visiedocument ‘Politie in Ontwikkeling’ (mei 2005) zegt de Raad van Hoofdcommissarissen namens de Nederlandse politie, als het tiende punt op de horizon, hier het volgende over: “De Nederlandse politie aanvaart de medeverantwoordelijkheid voor de veiligheid binnen de Europese ruimte vanuit het besef dat de politie een essentiële bijdrage moet leveren aan aangelegenheden van gemeenschappelijk belang ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Unie (…). De Nederlandse politie onderkent dat de internatio­ nale politiële en justitiële samenwerking geen vrijblijvend karakter heeft. Zij streeft er naar de waarden die de Nederlandse politie heeft ontwikkeld over te brengen en uit te dragen in Europa (…)”. Hoe vullen korpsen dit in? De meeste regio’s hebben wel een Coördinator Internationale Betrekkingen. De laatste tijd is dit meestal een beleidsmede47

werker op strategisch niveau. Een andere trend is de manier waarop korpsen zijn gaan samenwerken op het gebied van internationale samenwerking. De belangrijkste motieven voor deze samenwerking zijn het schaal­voordeel en de bundeling van expertise en netwerken. Voor Flevoland geldt dat de taken van de Coördinator Internationale Betrekkingen tot voor kort zijn waargenomen door het hoofd van de afdeling Personeel & Organisatie. Vanaf 1 november 2007 is een nieuwe Coördinator Internationale Betrekkingen aangesteld.

Samenwerkingsverbanden Veel korpsen hebben actieve samenwerkingsverbanden met andere landen. Globaal genomen zijn er drie motieven voor deze samenwerking: - de geografische ligging van een korps en daaruit voortvloeiende operationele belangen; - overeenkomende, typische kenmerken die vragen om een internationale aanpak; - de wens om politiekorpsen in andere landen te helpen. Samenwerking opent deuren die anders gesloten blijven, wat kan leiden tot betere operationele resultaten. Daarbij wordt over en weer nieuwe kennis opgedaan en kan een land invloed uitoefenen op internationale ontwikkelingen én werken aan haar PR.

Flevoland internationaal Het politiekorps Flevoland kent geen structurele internationale samen­ werkingsverbanden. Wel heeft het korps deelgenomen aan vredesmissies, detacheringen in het buitenland en het uitzetten en beantwoorden van rechtshulpverzoeken. Van de zes Flevolandse gemeenten hebben er drie de internationale samenwerking gezocht: Lelystad, Noordoostpolder en Almere. Deze laatste gemeente heeft als enige ook een internationale paragraaf in haar collegeprogramma opgenomen. De provincie Flevoland onderhoudt een samenwerkingsverband met de Russische stad Dmitrov. De samenwerking is vooral economisch geënt. In 2002 is ook een cultureel verdrag met Dmitrov gesloten. Het onderwerp veiligheid heeft tot op heden geen nadere aandacht of verdieping gekregen. Het parket Zwolle / Lelystad heeft een samenwerkingsverband met grens­ parketten in Duitsland. Eén maal per jaar bespreken de hoofdofficieren van 48

de parketten Zwolle / Lelystad, Arnhem, Zutphen en Almelo de belangrijkste ontwikkelingen met de hoofdofficieren van Münster en Osnabrück. Dit is relevanter voor het Zwolse deel van het parket dan voor het Flevolandse, aangezien dit niet grenst aan Duitsland. Daarnaast is het parket Zwolle/ Lelystad aangewezen als contactparket voor Litouwen.

Oriëntatie op gebied van veiligheid Op welke manier kan het korps Flevoland beter vorm en inhoud geven aan haar internationale oriëntatie en samenwerking op het gebied van (integraal) veiligheidsbeleid en criminaliteitsbestrijding? Om deze vraag te beantwoorden, is onder meer onderzoek gedaan naar de raakvlakken tussen internationale ontwikkelingen en de politieregio Flevoland. Op basis van de uitkomsten daarvan is gekeken wat noodzakelijk is voor het permanent vorm en inhoud geven aan internationale oriëntatie en samenwerking op dit gebied1. Welke relevante nationale ontwikkelingen en ervaringen met be­trekking tot (integraal) veiligheidsbeleid en criminaliteitsbestrij­ding zijn van belang voor het korps Flevoland?

Niet voor niets wordt in Politie in Ontwikkeling en in het regeerakkoord aangegeven dat de Nederlandse politie medeverantwoordelijk is voor de politiedienstverlening in de hele EU. Toch staat de Nederlandse politie nog aan het begin. De internationale component van het politiewerk moet tot in de haarvaten van de politieorganisatie gebracht worden. Welke ontwikkelingen en ervaringen hebben andere Nederlandse politiekorpsen dan Flevoland doorgemaakt en opgedaan op het gebied van internationale oriëntatie en samenwerking op het gebied van (integraal) veiligheidsbeleid en criminaliteitsbestrijding?

Slechts enkele korpsen hebben een concrete taak- en doelstelling op het vlak van internationale politiesamenwerking geformuleerd. De meeste korpsen hebben wel een Coördinator Internationale Betrekkingen aange­ steld. De ontplooide activiteiten zijn zeer divers. Investeren in internationale

1] In de originele notitie worden hieraan ook aanbevelingen gekoppeld.

Deze notitie kunt u opvragen bij de School voor Politie Leiderschap of de auteur.

49

kennis en ervaring krijgt onder andere gestalte door uitzendingen in het kader van politiemissies en het uitvoeren van rechtshulpverzoeken. Welke ontwikkelingen en ervaringen heeft het korps Flevoland doorgemaakt en opgedaan op het gebied van internationale oriëntatie en samenwerking op het gebied van (integraal) veiligheidsbeleid en criminaliteitsbestrijding?

Door de belangrijkste veiligheidspartners is vormgegeven aan internationale samenwerking. Al eerder was te lezen hoe hieraan gestalte wordt gegeven. Hoewel contacten nu uitsluitend gebaseerd zijn op economische, culturele of ontwikkelingsmotieven, zouden gemeenten, provincie en Openbaar Ministerie in hun internationale contacten voortaan ook de onderwerpen Veiligheid en Integrale Samenwerking op de agenda moeten plaatsen. Welke relevante ontwikkelingen op het gebied van veiligheid in het alge­ meen en criminaliteitsbestrijding in het bijzonder nopen de regio tot structu­ rele internationale oriëntatie en samenwerking?

De regio Flevoland kenmerkt zich door snelgroeiende steden en dorpen en een relatief groot aandeel jongeren. Jeugd is een beleidsprioriteit. Net als in de rest van Nederland krijgen geweldsmisdrijven ook in Flevoland prioriteit. Als het om rechtshulpverzoeken gaat, blijkt dat het overgrote deel van de verzoeken uit buurlanden en andere Europese landen afkomstig is (78%). Vanuit Flevoland gaat 90% van de rechtshulpverzoeken naar Europese landen, waarbij België en Duitsland het grootste aandeel voor hun rekening nemen. Als Flevoland een internationale band wil aangaan met een andere stad, zou het moeten zorgen dat het aansluit op een beleids- of uitvoerings­ prioriteit. Wat is binnen Flevoland nodig om permanent vorm en inhoud te geven aan internationale oriëntatie en samenwerking op het gebied van (integraal) veiligheidsbeleid en criminaliteitsbestrijding?

Allereerst is een gedeelde visie op internationale samenwerking van belang, gevolgd door een korpsbrede ambitie om internationaal samen te werken. Daarnaast is de rol van Coördinator Internationale Betrekkingen cruciaal. Deze functionaris moet het vormgeven van structurele internationale samenwerking aanjagen en initiatieven aandienen. Gebeurt dit niet dan blijft het bij incidentele activiteiten vanuit opsporingsonderzoeken en perso­ neelsleveringen. 50

Conclusies Er zijn tal van internationale en nationale ontwikkelingen op het gebied van politiële internationale samenwerking. Dit levert veel kansen op, maar vraagt tevens ook kennis van zaken. Door de Nederlandse politieregio’s wordt op diverse wijzen samengewerkt met buitenlandse korpsen. De focus ligt vooral op operationele zaken. De focus op integrale veiligheid moet nog van de grond komen. Dit laatste geldt ook voor de internationale samenwerking van de Flevolandse veiligheidspartners. Door de politieregio Flevoland worden nog geen structurele activiteiten op het gebied van internationale samenwerking ontplooid. Alleen vanuit de operatiën (rechtshulpverzoeken of opsporingsonderzoeken) of vanuit personele verzoeken (levering aan internationale missies) wordt met het buitenland samengewerkt. Kritische succesfactoren voor een structurele internationale samenwerking zijn een visie en korpsbrede ambitie. Daarbij zijn de inbedding hiervan in de organisatie en de wijze van invulling van de functie van Coördinator Internationale Betrekkingen van cruciaal belang.

Belangrijkste aanbevelingen Om de internationale samenwerking een structurele plaats binnen de regio Flevoland te geven, kan een aantal aanbevelingen gedaan worden. De twaalf meest belangrijke worden hieronder genoemd. Randvoorwaarde voor structurele inbedding van internationale samen­ werking in het korps Flevoland is het formuleren van een visie en taak- en doelstelling en dit verankeren in het korpsjaarplan (vanaf 2009). - Maak een vertaling van het visiedocument van het KLPD – ‘De normaalste zaak van de wereld’ – naar een regionaal actieprogramma Internationalisering. Formuleer hierin concrete doelen, instrumenten, werkwijzen en criteria langs de vier strategische sporen die de Nederlandse politie in internationale zin wil realiseren: samenwerking in het kader van de EU, informatie-uitwisseling en rechtshulp, landenbeleid nieuwe stijl en onderwijs en ontwikkeling van mensen. - Stimuleer als regio dat de zes gemeenten in de provincie Flevoland, bij het aangaan en onderhouden van (een) internationale stedenband(en) de onderwerpen veiligheid en integrale samenwerking als belangrijk onderwerp op de agenda plaatsen en formuleer hiervoor gemeenschappelijke richtinggevende kaders in het Regionaal College. 51

- Ga internationale samenwerkingsverbanden aan langs de eerder genoemde vier strategische sporen. Onderzoek in hoeverre hierbij aansluiting ge­zocht kan worden bij samenwerkingsverbanden van andere politieregio’s. - Selecteer als regio Flevoland een stad of steden in het buitenland op grond van de prioriteiten die in de regio gesteld zijn en/of aansluiten op de ontwikkelingen in het werkgebied, zoals gewelds- en jeugd­ criminaliteit, gebiedsgebonden politiezorg, integraal veiligheidsbeleid en verstedelijking. - Overweeg bij de keuze van een stad of steden in het buitenland aansluiting te zoeken bij internationale contacten die er reeds bestaan bij enkele gemeenten in de regio Flevoland en/of de provincie Flevoland. - Zorg er zo spoedig mogelijk voor dat de regio functionele relaties aangaat en onderhoudt met liaison officers van landen waarmee incidentele en structurele operationele samenwerking en/of informatie-uitwisseling plaatsvindt. - Benoem als regio criteria waaraan de maximaal drie executieve politiemensen moeten voldoen die namens de regio uitgezonden kunnen worden naar (vredes)missies. - Neem in de formatie van de regio de functie van internationaal coördi­ nator op en stel hiervoor een passende functiebeschrijving en profielschets op. Zoek daarbij aansluiting bij de landelijke standaard. - Stel opleidingseisen vast ten aanzien van kennis van taal, cultuur, leer- en werkstages en regelgeving, afgestemd op de relevante (leidinggevende) functies en opnemen in het regionale opleidingsplan. - Bij de interne communicatie in de regio het thema internationalisering als vast item opnemen en daarin periodiek relevante ontwikkelingen signaleren en toelichten (zie onder andere diverse websites van de EU). - Realiseer een (digitale) bibliotheek met relevante informatie op het gebied van internationale wet- en regelgeving.

52

De dagelijkse praktijk van:

Ad Hellemons EMPM, directeur van TISPOL, een Europees samenwerkings­verband van verkeers­­­politie­diensten. “Binnen Tispol zijn we dagelijks bezig met het organiseren en stimuleren van Europese politiesamenwerking. Met name op het gebied van verkeer en vervoer. We creëren netwerken, brengen organisaties bij elkaar, zetten werkgroepen op en organiseren controles. We doen niet aan praatgroepen! We hebben net de actie Truck achter de rug. In 27 landen zijn op één dag 144.000 vrachtwagens gecontroleerd. En binnenkort krijgen we weer een meerdaagse alcoholcontrole in diezelfde 27 landen. Dan hopen we een miljoen automobilisten te laten blazen. Dat is niet alleen goed voor de verkeersveiligheid, maar het heeft ook een hoge publiciteitswaarde. In Brussel hebben we intussen een stevige vinger in de pap. Als wij met een voorstel komen, dan staan daar – op twee niet-leden na – alle Europese landen achter! We betrekken trouwens ook Europese vervoersinspecties, wegbeheerders en wetenschappers bij die voorstellen. Samen staan we sterk. Wat wij doen gaat vooral bottom-up. Wij praten eerst met alle stakeholders en bouwen daarna gezamenlijk aan een plan. In de Nederlandse politiek heeft het er meer van weg dat iemand in een achterkamertje beleid maakt en hierna de stakeholders nog moet overtuigen. Áls dat al lukt. Wat we als het grootste probleem ervaren is het grote verschil in structuren van politieorganisaties. Weten hoe organisaties zijn ingericht, leer je niet vanachter je bureau. Je moet erop uitgaan, écht verbinding leggen. Pas dán gaan er ineens deuren open die via de meer formele weg gesloten blijven. Wat het ons oplevert? Kijk maar naar het Europese verkeersbeleid; dat is een nauwkeurige afspiegeling van het Nederlandse beleid. Het bewijs dat we invloed kunnen uitoefenen als we het goed organiseren!”

53

De Coördinator Internationale Betrekkingen

Werken aan internationaal politiewerk Door: Rob Luijten

De Nederlandse politie erkent dat internationale politiële en justitiële samenwerking geen vrijblijvend karakter heeft en dat er naar gestreefd moet worden de waarden van de Nederlandse politie in Europa uit te dragen. Maar daarmee is er nog geen sprake van een duidelijke structuur binnen alle 26 regiokorpsen. Dit document wil kijken hoe de inter­ nationale visie en werkstructuur op het groeiende werkveld van de internationale politiesamenwerking is in te bedden in de politiekorpsen. En meer expliciet geeft het de rol aan die de regionale Coördinator Internationale Betrekkingen daarin kan vervullen.

54

“De Nederlandse politie ziet intensieve Europese politiesamenwerking als vanzelfsprekend onderdeel van het gemeenschappelijk EU-veiligheids­ beleid.” Met deze woorden geeft het visiedocument Politie in Ontwikkeling de internationale ambitie van de Nederlandse politie weer. Internationalisering is ogenschijnlijk vooral goed voor de aanpak van internationale, georganiseerde criminaliteit en voor grensregio’s. De doorsnee diender heeft er nog niet zoveel mee. En toch begint die internationale criminaliteit op een willekeurige hoek van een willekeurige straat. Kortom, internationalisering van de politietaak is in alle lagen en op alle expertniveaus van de Nederlandse politie terug te vinden.

Operationeel en niet-operationeel Internationale politiesamenwerking is niet iets van de laatste tijd. De Nederlandse politie is al jaren actief in het buitenland. Veelal deden korpsen dit op eigen titel, op basis van bilaterale afspraken met partnerkorpsen in het buitenland. Internationale samenwerking werd opgedeeld in een operationele en niet-operationele component. Personen en organisatieonderdelen als de Stuurgroep Internationale Politie Samenwerking (STIPS), de Board Interna­ tionale Betrekkingen1 (BIB) en het Nederlands Centrum voor Internationale Politie Samenwerking (NCIPS) vielen onder het niet-operationele deel. De operationele spelers waren de Internationale Rechtshulp Centra (IRC’s), de Dienst Internationale Netwerken (DIN), Europol, Eurojust et cetera. De Coördinator Internationale Betrekkingen (CIB) blijkt vrijwel als enige een dubbelrol te vervullen; de landelijke functieomschrijving zegt dat deze persoon zowel de operationele als niet-operationele internationale politiesamenwerking ondersteunt. Rigide vasthouden aan een ogenschijnlijk verschil tussen operationele en niet-operationele internationale samenwerking is de dood in de pot van de Internationale Politiesamenwerking in zijn algemeenheid en de CIB in het bijzonder. De werkgroep OnO2 erkende dit. Haar gelijknamige rapport was mede de aanleiding voor de vorming van de Dienst Internationale Politiesamenwerking (DINPOL). Overigens is het de vastgestelde visie van deze

1] Van de Raad van Hoofdcommissarissen. 2] Operationeel niet Operationeel (Dienst Internationaal i.o.; definitief per 1 juni 2006).

55

dienst3, dat de verantwoordelijkheid voor de internationale politietaak bij ‘de lijn’ ligt. En daarmee dus op elk niveau van de organisatie. Een belangrijke intermediair voor die lijnverantwoordelijken is de CIB.

Het werk van de CIB Het overgrote deel van het werk van een CIB heeft te maken met beleidsvoorbereiding en beleidsontwikkeling. Deze activiteiten zijn veelal geformuleerd op organisatorisch, management of strategische niveau maar… hebben uiteindelijk altijd het doel het politiewerk te verbeteren! Naast bijvoorbeeld de deelname aan landenprogramma´s, onderhoudt de CIB ook een veelheid aan netwerkcontacten. Ondanks de landelijk vastgestelde functiebeschrijving van de Coördinator Internationale Betrekkingen, bestaan er landelijk nog veel verschillen. Naast functiebenaming en plek in de organisatie, zien we de verschillen vooral in de zwaarte van de functie: twee regio’s beschikken überhaupt niet over een CIB, terwijl in de meeste andere regio’s iemand fulltime bezig is met dit werk. Steeds meer regio’s clusteren de taken en werkzaamheden van de CIB4. Overigens betekent het hebben van één, of zelfs maar een parttime, CIB niet per definitie dat er nauwelijks iets aan IPS wordt gedaan. Tot op heden zijn de politieregio’s namelijk vrij om deze taken naar eigen inzicht in te vullen. Zo hebben korpsen als Amsterdam-Amstelland en Rotterdam-Rijnmond lijnchefs als district- en divisiechefs verantwoordelijk gemaakt voor een land en/of landenprogramma. De CIB coördineert, faciliteert en ondersteunt hier meer op de achtergrond, al is hij wel de intermediair naar DINPOL en de andere CIB-ers.

Internationaal bewustzijn Niet alle CIB-ers vinden dat hun korps blijk geeft van een internationaal bewustzijn. Slechts een derde oordeelt hier positief over. De helft betitelt het bewustzijn als matig of redelijk. Korpsen die IPS hebben opgenomen in de managementrapportages, scoren positief. Kennelijk ligt er dus een verbinding tussen het bewustzijn en de wijze van verantwoording op de IPS taken. De positieve score zegt echter niet veel over de feitelijke IPS-inzet; een korps dat de score ‘gemiddeld’ kreeg, nam wel deel aan vier landen­ programma’s en twee DINPOL-werkgroepen. Een korps met de score ‘goed’, nam deel aan één landenprogramma. 56

Uit interviews met CIB-ers wordt ook duidelijk dat er een koppeling bestaat tussen een positief bewustzijn op de IPS taken, het hebben van eigen budget en het afleggen van verantwoording door middel van managementsrapportages. Resultaatverantwoording als stuurmodel lijkt hier dus te werken.

Fundament onder visie DINPOL De komst van DINPOL en de vastgestelde visie op de internationale politietaak laat zien dat de Nederlandse politie het goed voor heeft met het internationale politiewerk. Maar er is nog teveel ruis op de lijn. De verschillen tussen de korpsen zijn nog te groot en de druk van de internationale klussen is nog te onevenredig verdeeld. Daarom is het van groot belang dat er een eenduidig nationaal IPS-beleid komt. Want zonder dat mist de visie van DINPOL een fundament. Dat fundament is ook niet te vinden in de structuur van de Raad van Hoofdcommissarissen. Ze hebben onlangs afstand gedaan van de Board Internationale Betrekkingen (BIB) en de internationale verantwoordelijkheid weg­ gelegd bij de voorzitters van de vier overgebleven functionele Boards. De portefeuille Internationaal is neergelegd bij de korpschef van het KLPD5, omdat DINPOL daaronder valt. Kortom, een complex geheel van verantwoordelijkheden die op geen enkele basis rusten. Immers: er zijn geen prestatieafspraken gemaakt over de internationale inzet, geen streefgetallen geformuleerd en geen resultaatverantwoordelijkheid afgedwongen. Zo zal de regionale diversiteit ook blijven bestaan.

Positie CIB Het is opvallend dat de feitelijke internationale inzet nu toch vooral blijkt te berusten bij de korpsen met een enthousiaste CIB. Zij zorgen ervoor dat de activiteiten die moeten gebeuren tóch de nodige aandacht krijgen. Bovendien houden zij het managementteam op de hoogte van de lopende beleidsontwikkelingen. De meningen binnen de strategische top van de Nederlandse politie verschillen over de vraag of er een korpschef vrijgemaakt moet worden voor de portefeuille Internationaal. De meeste CIB´s zien liever dat lijnchefs,

3] ‘De normaalste zaak van de wereld’, 2006. 4] Bijvoorbeeld binnen het IBIIB, het Interregionaal Bureau Internationale Betrekkingen. 5] Korps Landelijke Politiediensten.

57

vaak districts- of divisiechefs, verantwoordelijk zijn voor de contacten en dat zij zelf coördineren en faciliteren. Internationalisering moet een middel zijn en niet een doel op zich. Wel kan men zich vinden in het benoemen van gezamenlijke doelen en het evenrediger verdelen van de internationale taken.

Internationalisering en de overige processen Op landelijk niveau is de internationale verantwoordelijkheid per proces weggelegd bij de voorzitter van de desbetreffende functionele board. De eindverantwoordelijkheid ligt bij de portefeuillehouder Internationaal. Het is goed deze lijn door te voeren op regionaal niveau. Zo kan een districtschef worden aangesproken op de verantwoordelijkheid voor zijn geografisch gebied, en kan de CIB worden aangesproken op zijn verantwoording voor het bijhouden van relevante ontwikkelingen in het geografisch gebied ´buitenland’. Een soort ‘districtschef van de rest van de wereld’. De CIB initieert, ondersteunt, faciliteert en adviseert in het verlengde van de DINPOL-taken op dit regionale niveau. Het is nodig om voortaan niet meer primair in termen van ‘landen’ te denken als het gaat om IPS, maar in termen van politiewerk. Elke proceseigenaar moet beseffen dat een deel van zijn werkproces een internationale component heeft, maar moet daar dus ook op aangesproken kunnen worden. Het is aan de CIB om hem daarop te wijzen, om hem op de hoogte te houden van relevante ontwikkelingen. Het is echter ook aan de proceseigenaar om de CIB te bevragen op de rol van het buitenland in zijn proces. Dus zowel op expertniveau als ook op het geografische niveau.

Drie niveaus Er zijn in feite drie niveaus te benoemen voor de inbedding van internationalisering in de regio’s: Niveau 1: Eenduidigheid in de basis Een regionaal basisniveau van internationalisering waarbij elke regio zich verplicht tot de inzet van afgesproken capaciteit op een aantal buitenlanddossiers.

58

Niveau 2: Verdieping naar behoefte In regio’s die door hun specifieke aard of ligging een grote aantrekkingskracht hebben op andere bevolkingsgroepen, zal de CIB het basisniveau uit willen breiden met regiospecifieke doelen. Niveau 3: Specialisatie op de operatie In regio’s met een grensoverschrijdende politietaak vraagt het werk van een CIB duidelijk om een andere invulling: de taak ligt hier dichter bij de operatie en behelst meer kennis van bilaterale verdragen en uitvoeringsovereenkomsten. In de praktijk zien we – vreemd genoeg – dat het tweede en derde niveau al aanwezig is, terwijl het basisniveau ontbreekt. En dat het basisniveau vooral (onevenredig) geregeld is in korpsengrensregio’s of regio’s met een bijzonder karakter.

Conclusies Kunnen we echt stellen dat de Nederlandse politie de internationale politietaak serieus neemt en deze zelfs als ‘de normaalste zaak van de wereld’ beschouwt, nu we weten dat: - de Board Internationaal is opgeheven voordat er een goed alternatief stuurmodel op de internationale politietaak werd afgesproken; - er geen (minimum)eisen voor internationale politie-inzet gelden en er ook geen prestatieafspraken zijn vastgelegd; - het vernieuwde DINPOL-beleid dus geen fundering kent; - de Nederlandse politie desondanks in internationaal verband meer moét dan mág; - er geen structurele aansluiting is met het nationale buitenlandbeleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken; - dat er geen eenduidigheid is over positie, rol, taken en tijdsbesteding van een CIB. De CIB is – in elke regio – een onontbeerlijke factor als intermediair tussen het landelijk IPS-beleid en de uitvoering ervan in de politieregio’s. Het ontkennen van die rol is impliciet het ontkennen van het belang van internationale politiesamenwerking. De uitvoering van die taak vereist een minimum capaciteitsinzet, maar de invulling van de taak hangt af van de 59

specifieke internationale belangen van elke regio. Het mag niet meer zo zijn dat de inzet op internationale dossiers afhangt van het enthousiasme van enkele regio’s, een enkele korpschef en de CIB-ers. De tijd is rijp voor een centraal gestuurde regie, binnen afgesproken kaders.

Aanbevelingen De Nederlandse politie, en daarmee de CIB, opereert in het middenveld van internationale politiesamenwerking. Er zit kop noch staart aan dat werk; aan de voorkant ontbreken prestatieafspraken en aan de achterkant wordt geen resultaatverantwoordelijkheid afgelegd. Deze conclusies leiden tot de volgende aanbevelingen: - Kies voor een duidelijk stuurmodel op (het beleidsterrein van) IPS. - Overweeg het aanstellen van een verantwoordelijke op RHC-niveau. - Onderzoek aan welke internationale basisverplichtingen de Nederlandse politie moet voldoen en maak hierover prestatieafspraken. - Stel per politieregio het gewenste niveau van IPS vast en sta daarbij differentiatie toe op basis van regiospecifieke behoeften. - Verdeel de inzet op de basistaken over alle regio’s en werkprocessen en stuur daarbij op resultaatverantwoordelijkheid. - Stel in elke regio een CIB aan voor de coördinatie van deze taken en zie deze als volwaardig gesprekspartner voor zowel expertniveau (processen) als geografisch niveau (lijnchefs). - Laat het vrijblijvende karakter van de internationale taak los en initieer een systeem van budgetteren en managementverantwoordelijkheid. - Beschrijf de competenties op de internationale politietaak. - Onderzoek of clustering van grensregio’s tot een effectievere uitvoering van de IPS-taak leidt. - Onderzoek daarbij ook of een nadrukkelijkere koppeling met de operationele taak (bijvoorbeeld aan IRC’s) gewenst is. Alleen zo wordt internationale politiesamenwerking op termijn ‘de normaalste zaak van de wereld’.

60

De dagelijkse praktijk van:

Harry van der Veen, Dienst Nationale Recherche, unit Noord Oost Nederland. “Natuurlijk beperkt de criminaliteit zich niet meer tot de landsgrenzen. We halen dan ook maar één schakeltje uit de hele keten, als wij ons wel blijven beperken tot het behalen van nationale doelstellingen. Zo’n schakeltje is zó vervangen. Alleen door nauw samen te werken met buitenlandse partners kunnen we de hele keten aanpakken. Pas hebben we een onderzoek gedraaid naar mensenhandel vanuit Nigeria. Er waren nog tien landen bij betrokken, waaronder de Verenigde Staten. Wij coördineerden het onderzoek. Het werd geen Joint Investigation Team, omdat dat nog te bureaucratisch is en voor ons te traag. Een goede samenwerking staat of valt met goede contacten in de betrokken landen. Die vinden we vooral via DINPOL, maar in dit onderzoek hebben we ook gebruik gemaakt van een liaison die namens de IND in Nigeria werkt. Vanuit het team zijn we overal persoonlijk langs gegaan. Alle landen hebben eerst hun eigen doelstelling voor het onderzoek bepaald. Daarna hebben we ze allemaal in Nederland uitgenodigd voor een operationeel afstemmingsoverleg. Daar is de gezamenlijke doelstelling vastgesteld. Op de ‘klapdatum’ hadden wij in elk land een teamlid zitten. Zo konden we de vrijgekomen informatie direct doorspelen naar andere partners. De hele keten is opgerold! Om drempels op te werpen voor een nieuwe keten, stellen we zo mogelijk tussentijds of achteraf bestuurlijke rapportages op. We merken dat de internationale samenwerking vooral gesmeerd loopt als de structuren enigszins overeen komen. In Eng eland kennen ze ook een soort nationale recherche; dat sluit goed aan. Moeilijker is het in Oost Europa. Waar wij heel erg gericht zijn op opsporing, zijn zij – traditioneel – gericht op informatie. Als ik een zoekvraag stel, heb ik meteen antwoord. Maar als we ie­mand onder observatie willen zetten of willen afluisteren, wordt het een stuk moeilijker. Toch is het wel aan het veranderen. Netwerken in Oost Europa is trouwens vooral iets van de korte termijn. Omdat de politie daar nog nauw verwant is met de politiek, veranderen de mensen in je netwerk na elke politieke machtswisseling van positie. Dat vraagt om een doorlopende investering.” 61

Bewustwording en positionering van bzk t.a.v. internationale politie­samen­werking De route is uitgestippeld, tijd om de koers te bepalen… Door: mr. Floortje Meertens, directie Politie (BZK)

62

Het Regeerakkoord van 7 februari 2007 vormt het bewijs van de toegenomen aandacht voor internationale samenwerking. In Pijler V van de visie streeft het kabinet naar Europese samenwerking op het gebied van de bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende en georganiseerde criminaliteit. Wat vooralsnog ontbreekt is echter een link naar de sturing vanuit BZK op de ontwikkeling en de uitvoering van het internationale politiële beleid en de behoefte op dat gebied bij de Nederlandse politie. Welke rol zou BZK in de inter­ nationale dimensie van politiesamenwerking op zich moeten nemen om de Nederlandse politie (aan de voorkant) te kunnen bedienen? Nederland heeft op actieve wijze zitting in internationale organisaties en Europese instellingen. Het wil zich profileren als een constructieve en creatieve, internationale partner. We realiseren ons dat ook wij nodig zijn voor de internationale veiligheid en saamhorigheid en een resultaatgericht Europa. De afgelopen jaren zijn op het gebied van politiële en justitiële samenwerking binnen de Europese Unie, als uitwerking van het Haags Programma, tal van maatregelen getroffen om de veiligheid te verbeteren. De (Europese) ministers van Binnenlandse Zaken hebben een principe­ akkoord bereikt over het verlenen van bijstand door speciale interventie­ teams in andere landen. De JBZ-ministers hebben besloten dat het Schengen­ gebied wordt uitgebreid met negen landen, en de Nederlandse minister van Justitie vindt dat politie en justitie in de EU-landen direct en intensief moeten samenwerken bij het vergaren van bewijs door middel van telefoontaps of huiszoekingen in andere landen. Het Verdrag van Prüm voorzag al in verdergaande mogelijkheden op het terrein van internationale samenwerking, maar het in 2007 gesloten Verdrag van Lissabon gaat volgens professor dr. C. Fijnaut met name voor een grote omwenteling zorgen op het gebied van politiële en justitiële samenwerking binnen de EU. Met het Verdrag van Lissabon, het zogenaamde Hervormingsverdrag, breekt een nieuw tijdperk aan voor de JBZsamenwerking. Het veto op het terrein van de bestrijding van criminaliteit en het delen van de justitiële samenwerking zal plaats maken voor het 63

stemmen met gekwalificeerde meerderheid.1 Voor bepaalde onderdelen (bijvoorbeeld terrorisme) blijft nog wel een aantal beperkingen (bijvoorbeeld unanimiteit) bestaan. Het EU-Hervormingsverdrag bepaalt dat de Unie een vorm van politiële samenwerking ontwikkelt waarbij álle bevoegde autoriteiten van de lidstaten betrokken zijn, met inbegrip van onder meer de politie, die belast zijn met het voorkomen, opsporen en onder­ zoeken van strafbare feiten.

De rol van de overheid Waaruit blijkt in Nederland de rol die de overheid speelt op internationaal terrein? Allereerst uit de ‘Staat van de Europese Unie’. Hierin wordt de Europese agenda beschreven vanuit Nederlands perspectief, waarbij de nadruk ligt op de toekomst: aan welke Europese dossiers kent het kabinet prioriteit toe en wat zal daarbij de inzet zijn? Naast de Staat van de Europese Unie wordt jaarlijks de Europese Verkenning uitgebracht. Hierin schetsen het Centraal Planbureau (CPB) en het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) een beeld van de publieke opinie over de Europese Unie en geven zij hun visie op een specifiek thema.2 Nederland neemt helaas niet deel aan de zogenaamde Future Group, een high level advisory group die zich buigt over de periode na het Haags Programma. Er zijn dus nog genoeg onbenutte kansen voor Nederland, waar het gaat om invloed uitoefenen op de toekomst. Daarom zou het ministerie van BZK in kaart moeten brengen om welke nieuwe mogelijkheden en kansen het gaat en deze vervolgens gaan benutten.

Regeerakkoord Zoals al in de inleiding vermeld, is het Regeerakkoord uitgewerkt in een beleidsprogramma met vijf pijlers en concrete maatregelen. De vijfde pijler benoemt de beleidsvoornemens inzake veiligheid, stabiliteit en respect. Het kabinet geeft aan dat een van de grootste uitdagingen van de komende tijd is om een klimaat van veiligheid, rechtszekerheid en rechtsbescherming te waarborgen dat mensen vertrouwen geeft. Het terugdringen van het aantal geweldsdelicten moet nog beter en verdient daarom een extra investering. De bestrijding van onder meer georganiseerde criminaliteit en cybercrime wordt geïntensiveerd.

64

Slechts op één plek wordt een directe link gelegd met de internationale context: “Nederland zal zich inspannen om de praktische executieve samenwerking van politie en justitie in Europa te versterken.” Het project Veiligheid begint bij Voorkomen (VbbV) en het Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM) zijn twee uitwerkingen van deze pijler. Met de inzet op de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit (zoals binnen PVAGM) is Nederland koploper binnen de EU. Vooralsnog vergt dit onderwerp echter eerst een investering in de bewustwording van en aandacht voor de kansen en mogelijkheden die de bestuurlijke aanpak, zoals BIBOB, biedt.

Prioriteiten directoraat-generaal Veiligheid Het directoraat-generaal Veiligheid (DGV) van het ministerie van BZK, met daaronder vallend de Directie Politie, heeft veertien prioriteiten benoemd voor 2007. De veertiende betreft internationale samenwerking en deze linkt als een satéprikker aan de andere prioriteiten. De autoriteiten laten met de beschreven projecten en programma´s zien dat ze zich de afgelopen jaren terdege bewust zijn geworden dat de internationale samenwerking niet meer kan ontbreken in strategische akkoorden, beleidsprogramma’s, visies en werkplannen. Het is wel de vraag hoe concreet de voorgestelde maatregelen worden uitgewerkt, of deze maatregelen (van verschillende partners) onderlinge samenhang vertonen, hoe de maatregelen uiteindelijk worden geïmplementeerd en of de uitvoeringsinstanties dan ook echt verbetering ervaren. Dit zal de komende jaren duidelijk worden, beginnend in 2008.

Internationale taken BZK Welke internationale taken zijn weggelegd bij BZK? In eerste instantie richt BZK zich op de EU, met name de Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken. Hier worden de besluiten genomen over politiesamenwerking. Daarnaast is BZK actief in de Raad van Europa, treedt het op in het kader van de NAVO (civiel/militaire samenwerking) en volgt het de ontwikkelingen in VNverband (onder andere terrorismebestrijding). De internationale taken zijn bij verschillende ‘interne partijen’ dan wel overlegstructuren belegd:

1] www.europa-nu.nl , Hervormingsverdrag vervangt Europese Grondwet. 2] http://www.minbuza.nl/europesesamenwerking/Nederland.

65

- De Permanente Vertegenwoordiger van Nederland bij de Europese Unie (PVEU) behartigt de belangen van Nederland binnen de EU. Deze inbreng is momenteel nog zeer beperkt. - De Ambassaderaden Veiligheid & Bestuur behartigen de Nederlandse JBZ-belangen. De Ambassaderaden in bijvoorbeeld Duitsland en België doen dat voor zowel het ministerie van BZK als dat van Justitie. - Het Bureau Internationale Zaken (van BZK) adviseert en vertegenwoordigt de politiek-ambtelijke leiding en de beleidsonderdelen vanuit een concernbrede invalshoek. BIZ signaleert tevens internationale ontwikkelingen en coördineert de Nederlandse standpuntbepaling. - De afdeling Internationale Samenwerking (IS) van DGV bevordert de internationale samenwerking op het terrein van politie, openbare orde en veiligheidsbeleid, en draagt bij aan de handhaving van de internationale rechtsorde. IS coördineert en verzorgt de inbreng van BZK in diverse raadswerkgroepen, het Comité Article Trente Six (CATS) en de JBZ-raad. De voormalige afdeling Internationale Politiesamenwerking (van directie Politie) is in IS opgegaan. - De afdeling Informatie Beleid (IB) schreef de ´Notitie Effectieve sturing op het internationaal politieel informatiebeleid´. De focus van de visie ligt op politiële informatievoorziening binnen de 3e pijler. Ook stelt IB een plan van aanpak op om de visie uit te werken. - De afdeling Politieel Veiligheidsbeleid (PVB) draagt bij aan de kwaliteitsborging en -verbetering van de politietaken, de politieorganisatie en de politieprofessie. PVB is nauw betrokken bij het Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad waar de aandacht voor ‘internationaal’ gelukkig al wel is geborgd. - De afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken (BJZ) ontwikkelt beleid voor de bestuurlijke organisatie van de politie en voor onderwerpen die behoren tot de handhaving van de openbare orde en de conflict- en crisis­ beheersing. Ondanks alle afdelingen en overlegvormen beschikt BZK nog niet over een goede structuur voor het verzamelen en koppelen van informatie van spelers op het internationale veld. Dat zou er wel moeten komen. Nu geven partijen slechts incidenteel aan waar ze tegenaan lopen en zoeken ze vaak zelf naar (creatieve) oplossingen.

66

Verder is het nog onduidelijk of iedereen zicht heeft op welke instrumenten binnen de EU bestaan, wat de samenhang en verschillen zijn, en waar, wanneer en in welke situaties deze kunnen worden toegepast.3 BZK zou - ten slotte – in samenwerking met betrokken partijen, een gemeenschappelijke visie en strategie moeten ontwikkelen ten aanzien van de internationale grensoverschrijdende (operationele) politiesamenwerking.

De Nederlandse politie In de nota ‘Politie in Ontwikkeling’ (2005) wordt opgemerkt dat lokale, interlokale en internationale veiligheid steeds meer verweven zijn geraakt door de toegenomen mobiliteit van mensen, goederen, geld en informatie. De nieuwe Dienst Internationale Politiesamenwerking (DINPOL) heeft de opdracht om de internationale politiesamenwerking voor de gehele Nederlandse politie te faciliteren, te ondersteunen en deels te managen. Deze opdracht is omschreven in de dit jaar verschenen visie op de internationalisering van de Nederlandse politie, ‘De normaalste zaak van de wereld’. Er zijn verschillende organisaties betrokken bij het internationale proces: de Raad van Hoofdcommissarissen, de diverse boards, het Nederlandse Politie Instituut (inmiddels ondergebracht in de Voorziening tot Samenwerking Politie Nederland), de Dienst Internationale Politiesamenwerking van het KLPD en de Coördinatoren Internationale Betrekkingen van de politiekorpsen. Hoewel de Nederlandse politie zich steeds beter bewust lijkt te zijn van de internationale dimensie van haar werk, is het de vraag of zij alle mogelijk­ heden ten volle benut. Daarbij ontbreekt het vaak nog aan eenduidige standpunten die input kunnen vormen voor de Brusselse besluitvormings­ processen.

Nieuwe politiewet De minister van BZK is verantwoordelijk voor een goed functionerende Nederlandse politie. In het streven naar meer eenheid en slagvaardigheid past het voorstel voor een nieuwe Politiewet waarin de 26 politiekorpsen worden samengevoegd tot één landelijke organisatie. Tot die tijd moeten samenwerkingsafspraken zorgen voor een betere aanpak van veilig­ heidsproblemen. Helaas ontbreekt daarin een internationale component. 3] Staatscourant nr. 147 van 2 augustus 2007, ´verdrag van Prüm leidt tot verwarring bij

grensoverschrijdende politiesamenwerking´, Jelle van Buuren.

67

Dat is een gemiste kans omdat een dergelijke component ervoor kan zorgen dat aandacht voor grensoverschrijdende politiesamenwerking (gezamen­ lijke optredens in de grensregio´s, gezamenlijke opsporingsteams, behandelen internationale rechtshulpverzoeken) niet verslapt dankzij de (nationale, regionale en lokale) waan van de dag. Momenteel wordt het ministerie gereorganiseerd. De insteek van deze reorganisatie is onder andere dat de internationale dimensie voortaan deel gaat uitmaken van de nationale dossiers. De centrale unit BIZ bedient straks rechtstreeks de directies voor wat betreft de internationale taken, wat zal leiden tot meer transparantie. Dankzij de nieuwe manier van werken krijgen dossiers meer inhoud en gaat geen kostbare tijd verloren met het overal ‘lostrekken’ van informatie.

Ten slotte Alle geschetste ontwikkelingen zijn het bewijs dat Nederland niet stilstaat en de vele kansen en nieuwe uitdagingen aan internationale politiesamenwerking met beide handen aangrijpt. Twee aanbevelingen die we hierboven al lazen, moeten dit proces verder verbeteren: - BZK zou in samenwerking met betrokken partijen, een gemeenschappelijke visie en strategie moeten ontwikkelen ten aanzien van de internationale grensoverschrijdende (operationele) politiesamenwerking. Dat past bij de gewenste (ambitieuze) rol als initiator, ontwikkelaar en ‘implementator’. - Er zou een internationale component toegevoegd moeten worden aan de prestatieafspraken zoals gemaakt met de politiekorpsen. Daarnaast zijn nog vier aanbevelingen te doen: - Binnen BZK, en in het bijzonder binnen de directie Politie, moet men zich meer bewust zijn van de internationale component binnen álle dossiers. - De EU raadswerkgroepen moeten bemensd worden door echte dossierhouders en politiedeskundigen. - BZK moet een proactieve houding ontwikkeling om de eigen visie en ambities in Brussel onder de aandacht te brengen én om de wensen uit het politieveld tijdig in te brengen. - Alle nationale spelers op het internationale veld moeten hun belangen afstemmen en energie bundelen voor een gezamenlijke inbreng richting Brussel. 68

De dagelijkse praktijk van:

Paul de Vrind, teamchef van het Joint Hit Team in Roosendaal “Het Joint Hit Team is ontstaan uit de aanpak van drugsrunneroverlast op en rond de snelweg van Parijs naar Rotterdam. Toen we deze Hazeldoncksamenwerking evalueerden, kwamen we tot de conclusie dat de problemen zich op meer plekken in België, Nederland, Luxemburg en Frankrijk voordeden. Inmiddels zijn er twee teams actief: in Roosendaal en in Maastricht. Elk team bestaat uit een Franse, een Belgische en negen Nederlandse collega’s. Waar relevant haken de Luxemburgers aan. Het accent van ons werk is verlegd naar de aanpak van dealpanden. Een goede samenwerking houdt meer in dan drie nationaliteiten in één auto zetten. Alle landen hebben een Code Pénal, maar daar houden de vergelijkingen ook op. Daarom spreken we hier alles van A tot Z door. Waarom doen we dingen wel, waarom niet? Hoe gaan we een verhoor in? Hoe ga je om met de wetenschap dat een verdachte die in Frankrijk wordt opgepakt met een zakje drugs vijf jaar mag gaan zitten, terwijl ze hier na drie dagen weer naar huis worden gestuurd? Dat vergt wel wat uitleg. Toch loopt het goed. Mensen weten steeds beter waar ze aan beginnen als ze bij ons komen. We werken informatiegestuurd. Alle informatie veredelen we zelf. Daarna stellen we een plan van aanpak op, doen de voorverkenning, de instap, de aanhoudingen en het verhoor. En dan zetten we de restinformatie ook nog eens uit in eigen land of buitenland. Waar zie je nog dat een team alles van A tot Z doet? Voor ons is internationale samenwerking de normaalste zaak van de wereld. Wat nog kan verbeteren? Door de verschillen in structuur zijn we soms minder flexibel dan we willen. Onze Belgische collega´s krijgen bijvoorbeeld per maand betaald naar het aantal uren dat ze gewerkt hebben. Minder gewerkt betekent dus ook minder verdiend. En de Nederlandse arbeidstijdenwet is veel strenger dan in andere landen. Maar ik denk dat het met de komst van nieuwe Europese regelgeving uiteindelijk wel zal verbeteren.”

69

Internationaal informatie­gestuurde politie

Grens­over­ schrijdende briefing: kans of bedreiging? Door: mr. Caroline Monster, Noord- en Oost-Gelderland

Politiewerk draait om informatie verzamelen, analyseren, veredelen en op basis daarvan handelen. We spreken van informatiegestuurde politiezorg (IGP). De tool briefing/ debriefing vanuit de basisset IGP wordt op dit moment regionaal geïmplementeerd. Verschillende vormen van informatie voor verschillende doelgroepen worden via het intranet verspreid. De digitale snelweg houdt echter op bij de grens. Omdat dat niet meer binnen deze tijd past, is onderzocht of en hoe een dagelijkse grensoverschrijdende briefing realiseerbaar is.

70

Dat de samenleving het afgelopen decennium sterk is veranderd, behoeft geen nadere toelichting. Eén van de opvallendste ontwikkelingen is de hoeveelheid informatie en de beschikbaarheid ervan. Deze verandering raakt de politie in haar kern omdat politiewerk draait om informatie verzamelen, analyseren, veredelen en op basis daarvan handelen. Politie Nederland wordt steeds meer een informatiegestuurde organisatie. Voor het behalen van professionele en operationele resultaten zullen we echter verbinding moeten blijven aanbrengen tussen Nederlandse en internationale ontwikke­ lingen. Met de visiedocumenten ‘Politie in Ontwikkeling’ (2005) en ‘De normaalste zaak van de wereld’ (2007) laten we zien dat ons dat ernst is. In het laatste visiedocument staan vier ‘windrichtingen’ benoemd. Een ervan is Informatie-uitwisseling en rechtshulp. Dit punt vormt de onderlegger van het vervolg van deze paper. De noodzaak tot informatiedeling wordt al onderkend in het Haags programma, met de introductie van de term ‘principle of availability’. Vanuit het beschikbaarheidbeginsel volgt de doelstelling dat lidstaten onderling snel toegang moeten kunnen krijgen tot opsporingsinformatie die in hun registers en databases zijn vastgelegd. De digitale informatiesnelweg wordt ontsloten dankzij een groot aantal mogelijkheden die zijn benoemd in het Haags Programma, het Verdrag van Schengen, het Verdrag van Enschede en het Verdrag van Prüm. Het Europol Informatiesysteem biedt hierin tevens vele kansen. Om de informatie ook daadwerkelijk bij elkaar te krijgen, is een technische voorziening noodzakelijk die de informatiesystemen lande­lijk en internationaal aan elkaar verbindt. Verder draait het niet alleen om de hardware; er zal ook een visie ontwikkeld moeten worden met daaraan gekoppeld een eensluidende handleiding over hoe en welke informatie we met wie waarom en wanneer gaan delen. Ten slotte zal ook hard gewerkt moeten worden aan een nationale informatiearchitectuur.

Juridische basis internationale informatie-uitwisseling De politiële informatie-uitwisseling is geregeld in de voor de gehele Europese Unie geldende Schengenuitvoeringsovereenkomst (SUO). Voor de uitwisseling Nederland-Duitsland moet dit ‘moederverdrag’ in samenhang gezien worden met het bilaterale Verdrag van Enschede dat specifieke regels bevat voor de informatie-uitwisseling tussen de politiediensten1. Voor de nabije toekomst moet verder ook rekening gehouden worden met het Verdrag van Prüm. 71

Op grond van art 39 SUO verlenen politiediensten elkaar wederzijds bijstand ten behoeve van de voorkoming en de opsporing van strafbare feiten. Dit artikel biedt de juridische basis voor de wederzijdse politiële informatieuitwisseling. Art. 46 SUO biedt een rechtsgrond voor het delen van informatie met het oog op proactieve onderzoeken. Op grond van dit artikel kan een politieambtenaar, zonder een daartoe strekkend verzoek, aan een andere politieambtenaar informatie mededelen die voor de ontvangende partij van belang kan zijn met het oog op de bestrijding van toekomstige strafbare feiten, ter voorkoming van strafbare feiten of de afwending van gevaar voor de openbare orde en veiligheid.

Gemeenschappelijk grensoverschrijdend informatiecentrum In de SUO vindt de informatie-uitwisseling in beginsel plaats door tussenkomst van een centrale instantie. Voor Duitsland is dat de BKA en voor Nederland het Korps landelijke politiediensten (KLPD). Echter het Verdrag van Enschede voorziet in de rechtstreeks uitwisseling van informatie tussen politiediensten die van belang is voor de bestrijding van toekomstige strafbare feiten of voor de voorkoming van strafbare feiten. Hierbij kan een gemeenschappelijk centrum voor de uitwisseling van informatie en de ondersteuning van nationale autoriteiten een belangrijke rol vervullen. Het Euregionaal Politie Informatie Coöperatie Centrum (EPICC) te Heerlen is hier een mooi voorbeeld van. Een soortgelijk informatiecentrum zou ook aan de oostgrens van Nederland goed passen. Tot die tijd zal elke regio zelf een info(help)desk moeten inrichten om informatie te kunnen delen.

De politiepraktijk Ingevolge de artikelen 15 en 20 Verdrag van Enschede is de ontvanger van de informatie verplicht om de ontvangen informatie te toetsen en om de niet-noodzakelijke informatie te verwijderen, te vernietigen of terug te zenden naar de instantie die de gegevens heeft verstrekt. De vraag is of we dit in de huidige politiepraktijk ook doen. Het antwoord uit de praktijk: “nee”. De meeste informatie delen we nu mondeling met elkaar. Er wordt geen structurele registratie bijgehouden van spontane informatie-uitwisseling. Verdragen bieden ons kansen om elkaar te informeren. Op het moment dat de informatie voor bewijs of voor het toepassen van dwangmiddelen wordt gebruikt, is nog wel een rechtshulpverzoek noodzakelijk2. 72

Informatie Gestuurde Politie (IGP) Het concept Informatie Gestuurde Politie (IGP) betekent niets meer en niets minder dan dat informatie leidend is voor het politiewerk. Uitgangspunt van het sturingsmodel IGP is dat op elk organisatorisch niveau (lokaal, regionaal en nationaal) strategische, tactische en operationele sturing plaatsvindt. Elk niveau wordt ondersteund door standaard informatie- en analyseproducten. Pas na besluitvorming over welke zaken gedaan moeten worden voor het halen van de juiste resultaten, gaan we over tot handelen: sturen op resultaat door informatie op maat. De briefing en debriefing is hiervoor een veelgebruikt middel.

Briefing en debriefing Het korps Noord- en Oost-Gelderland heeft de basisset IGP geïmplementeerd. Dit betekent onder andere dat het concept briefing/debriefing regionaal is uitgerold. Op uniforme wijze – via gestandaardiseerde dia’s – worden de collega’s op de hoogte gebracht van de problemen in het gebied, maatschappelijke ontwikkelingen en landelijke tendensen. Steeds opnieuw wordt bekeken welke informatie nog ontbreekt en wat dus nog aangevuld moet worden. Concrete opdrachten daarvoor worden bij de briefing naast gewone werkopdrachten uitgedeeld. De debriefing is een belangrijke schakel in het verzamelen en verwerken van de nieuw verkregen informatie.

Grensoverschrijdende briefing De door ABRIO vastgestelde definities worden hierbij gehanteerd, aangevuld met de opmerking dat de briefinginformatie digitaal interregionaal en internationaal beschikbaar is. De regio Noord- en Oost-Gelderland, de regio Twente en de Landespolizei Nordrhein Westfalen, specifiek Kreis Borken en Kreis Kleve delen dagelijks met elkaar hun briefinginformatie. Op dit moment wordt veel informatie alleen reactief gedeeld; pas als er een strafbaar feit is gepleegd. In het kader van IGP is er ook behoefte om informatie meer pro actief in te zetten om zo te zorgen voor het voorkomen van strafbare feiten. De Schengen Uitvoeringsovereenkomst en het Verdrag van

1] Criminaliteit en rechtshandhaving in de Euregio Maas-Rijn, deel 2, Van Daele en

Vangeebergen, hoofdstuk 23 de politiële informatie-uitwisseling. 2] ‘De strafrechtelijke rechtshulpverlening van Nederland aan de Lidstaten van de

Europese Unie, Cyrille Fijnaut, Toine Spapens, Dirk van Daele, 1e deel, pag 299.

73

Enschede bieden hiervoor ruimschoots mogelijkheden. Het vraagt wel meer van het informatiebewustzijn van de collega’s. Wat in district Achterhoek als restinformatie wordt geregistreerd, zou in Kreis Borken immers wel eens de oplossing kunnen zijn voor een vastgelopen opsporingsonderzoek. In de grensstreek ziet men informatie-uitwisseling absoluut niet als bedreiging. De goede contacten zorgen voor laagdrempeligheid en ongeremdheid in het geven van en vragen naar informatie. Er bestaat een wederzijdse behoefte aan het ongebreideld delen van informatie.

Digitale snelweg Nederland – Duitsland De meest simpele manier om informatie te delen is elkaars informatie­ systemen te raadplegen. Maar mag dat? Het vijfde beginsel van Aanbeveling R15 van de Raad van Europa staat dit vooralsnog alleen toe voor buiten­landse politieambtenaren, onder bepaalde juridische randvoorwaarden voor databasis die onder de Wet bescherming Persoonsgegevens (Wbp) vallen3. Wederzijdse bevraging van euregionale (multimediale) politiële databases door buitenlandse politiediensten is vooralsnog niet toegestaan. Wellicht is er een regeling te treffen op basis van het Verdrag van Enschede. Een specifieke regeling met betrekking tot de grensregionale uitwisseling van politiële gegevens via databestanden is aanbevelenswaardig. Buiten dat het voor­lopig nog niet is toegestaan om elkaars database te raadplegen, is er ook nog geen intranetverbinding tussen de Nederlandse en Duitse politie­ organisatie, zoals de Nederlandse politieregio’s dat onderling wél hebben. Via Internet is vanzelfsprekend wel te communiceren, maar er moet wel worden zorggedragen voor een beveiligde omgeving.

Grensoverschrijdende briefing: nu Ondanks de formele en technische drempels is besloten de grensoverschrijdende briefing vorm te gaan geven. Dit kan momenteel alleen nog via het toezenden van een hardcopy of via een beveiligde internetverbinding. Afgesproken is dat de (digitale) briefinginformatie rechtstreeks verzonden wordt naar de specifieke politiediensten. Van elke briefing wordt een hardcopy gemaakt, die wordt gearchiveerd. Ontvangen en verzonden informatie kan op deze wijze altijd worden teruggevonden. Daarnaast is wederzijds een startpagina beschikbaar (hardcopy) met organisatiegegevens van het buurkorps. Niet met operationele informatie.

74

Hoewel in Duitsland geen informatiemedewerkers aan de briefing werken, maar de collega’s zelf, en ook het fenomeen debriefing vrijwel onbekend is, verschilt de Nederlandse briefing inhoudelijk niet veel van het Duitse ‘Lagebild’. De briefings worden van maandag tot en met vrijdag gedeeld. Er zijn vaste contactpersonen en verzonden en ontvangen informatie wordt altijd opgeslagen. De informatie wordt altijd getoetst aan het juridisch kader; bij twijfel wordt informatie via een rechtshulpverzoek gedeeld. Een helpdesk ondersteund de (grensoverschrijdende) informatievragen. De gedeelde briefing voorziet op deze manier in een behoefte, maar heeft nog wel een professionaliseringslag nodig. De vijf belangrijkste aanbevelingen hiervoor zijn: - aanleggen beveiligde netwerkverbinding voor koppeling Intranet/Internet - doorontwikkeling van een wederzijdse startpagina Intranet - doorontwikkeling – en bredere uitrol – van een internationale (format) briefing - doorontwikkeling van een 24uurs interregionaal/internationaal infocentrum - initiëren regeling voor wederzijdse informatiebevraging in databases.

Ten slotte Politiewerk kent geen grenzen meer. Alleen de taal en het uniform maken zichtbaar of we een Nederlandse of Duitse politieman of -vrouw zijn. Met twee weten we meer dan alleen. Om de veiligheid in de samenleving te kunnen waarborgen, moeten we ervoor zorgen dat we de informatie brengen naar en halen op het niveau van de straat. Zo weinig mogelijk landelijke autorisaties, zoveel mogelijk kennis bij de politieman of -vrouw. De briefing is een tool om de internationale, informatiegestuurde politiesamenwerking te intensiveren. Een digitale, grensoverschrijdende briefing is binnen de juridische en technische kaders realiseerbaar. Bij alle betrokken partijen is hiervoor een breed draagvlak. De start is gemaakt. De toekomst zal leren of we nog meer en nog beter structureel informatie met elkaar kunnen delen. Het Verdrag van Prüm zal deze ontwikkeling verder stimuleren.

3] Juridische Ontwikkelingen betreffende directe grensoverschrijdende geautomatiseerde

toegang tot politiële databases, Joop Verbeek.

75

Nationale operationele sturing bij bovenregionale crises in interna­ tionaal perspectief Door: Bram de Nood, commissaris van politie, plv.hoofd LOCC-clusterhoofd Politie en Nico Roobol, luitenant-kolonel, plv.hoofd LOCC-clusterhoofd Defensie

Bij een lokale ramp of crisis is de burgemeester verantwoor­ delijk voor de bestrijding ervan. Zodra de ramp of crisis de gemeentegrens – en dus de competentie van een burge­ meester – overschrijdt, wordt de verantwoordelijkheid neer­ gelegd bij de voorzitter van de veiligheidsregio, tevens korps­ beheerder. Eenzelfde opschaling geldt voor rampen en crises met een bovenregionaal of nationaal karakter. Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) voorziet sinds 2005 in de multidisciplinaire operationele coördinatie op nationaal niveau. Voor nationale crisissturing zijn echter nog geen voor­ zieningen getroffen. Hoe is dat in andere landen geregeld en kunnen wij daar iets van leren?

76

In Nederland is al sinds jaren aandacht voor het verbeteren van de voorbereiding op de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Dit heeft bijvoorbeeld geleid tot een multidisciplinaire organisatie en de samenwerking van operationele diensten bij de hulpverlening, maar ook tot een gemeenschappelijk model voor opschaling: de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings­ procedure (GRIP). Eén van de laatste initiatieven op dit gebied is de totstandkoming van de ‘Wet Veiligheidsregio’s’1. Op lokaal en regionaal is het dus best goed geregeld. Maar over het nationaal niveau werd tijdens de behandeling van de Kamervragen over het beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 geconstateerd dat “onvoldoende effectieve landelijke door­ zettingsmacht één van de belangrijkste knelpunten is bij crisisbeheersing en rampenbestrijding”. Het is niet precies duidelijk hoever de systeemverantwoordelijkheid van het Rijk reikt, en waar die de autonome verantwoordelijkheid van de gemeente raakt2.

De situatie in Nederland De basis van de rampenbestrijding, als specifieke vorm van crisisbeheersing, ligt zowel bestuurlijk als uitvoerend bij de gemeenten. Als een crisis ontstaat of een ramp uitgroeit tot een crisis en daarmee een bovenlokale uitstraling krijgt, komt een hoger bestuursniveau de provincie (in de toekomst de veiligheidsregio) of het rijk in beeld. Op rijksniveau is elk departement verantwoordelijk voor de crisisbeheersingsmaatregelen op het eigen beleids­ terrein. De vakminister is verantwoordelijk voor en belast met de aanpak. Hij stemt waar nodig af met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijk­ relaties (BZK). Na opschaling naar het nationale niveau wordt een Inter­ departementaal Beleidsteam (IBT) geactiveerd, evenals een Ministerieel Beleidsteam, dat verantwoordelijk is voor de crisisbesluitvorming op politiekbestuurlijk niveau. Het brengt een eventueel advies uit aan de Ministerraad of aan andere overheden. Een opschaling naar landelijk niveau beperkt zich overigens tot landelijke coördinatie.

1] Wetsvoorstel nr. 31 117, nummer 2 betreffende ‘Bepalingen over de brandweerzorg,

de rampenbestrijding, de crisisbeheersing en de geneeskundige hulpverlening (Wet veiligheidsregio’s)’. 2] TK2000-2001, 27 795, nrs. 1-2.

77

Taken LOCC Het in 2005 opgerichte LOCC, onderdeel van de Directie Crisisbeheersing van het ministerie van BZK, heeft in de opgeschaalde situatie (de zogenaamde ‘warme fase’) het mandaat om de bijstand van de mono- en multidisciplinaire inzet (mensen, middelen en expertise) zelfstandig te coördineren. Het gaat hierbij om de middelen van politie, brandweer, defensie, ambulance/ witte sector (inclusief traumateams en traumaheli’s), diverse specialistische teams voor rampenbestrijding (waaronder USAR en het RIT) en eventuele andere organisaties of departementen, afhankelijk van het incident. In het kader van deze taak houdt het LOCC een permanent landelijk operationeel beeld (LOB) bij. Dit geeft inzicht in alle aanstaande grote evenementen in Nederland en de inzet hiervoor van beschikbare middelen van de betrokken disciplines. In de ‘koude fase’ is het LOCC contactpunt voor hulpverleningsen veiligheidsregio’s, houdt het overzichten actueel van beschikbare expertise, aanwezige voorraden, onderhoudt het internationale contacten en is op de hoogte waar en via wie bepaalde resources toegankelijk zijn. Tot zover Nederland. Maar hoe doen anderen het? Lopen zij ook aan tegen vage grenzen in verantwoordelijkheden? Gekeken is naar een aantal om­liggende landen én landen die te maken hebben gehad met nationale rampen en crisis of hierdoor permanent worden bedreigd: België, Duitsland, Italië en de Verenigde Staten.

Vergelijking met België De crisisbeheersing in België vertoont overeenkomsten met die in Nederland. Bestuurlijk kent men ook drie niveaus: gemeentelijk, provinciaal en nationaal. De taalgebieden en de gewesten spelen formeel geen rol. Ook de wijze van opschaling en de organisatie van de rampenbestrijding kennen sterke gelijkenis met die van Nederland. In de vorige eeuw hebben onder andere het Heizeldrama, de bende van Nijvel en de zaak Dutroux geleid tot samenvoeging van de gerechtelijke politie, gemeentelijke politie en de Rijkswacht tot één federale en zonale politie. Hiermee werd, weliswaar alleen monodisciplinair, de bundeling van alle informatie en centrale regie op de inzet van de politiecapaciteit op nationaal niveau mogelijk.

78

Binnen de noodplanning geeft de dreigingsanalyse in België geen aanleiding tot multidisciplinaire samenwerking op nationaal niveau. Dit blijft beperkt tot het gemeentelijke niveau. Zonodig vindt coördinatie plaats op provinciaal niveau. Hier heeft de gouverneur – in tegenstelling tot onze Commissaris van de Koningin – ook een operationele coördinerende rol. Hij kan zelfstandig bijstand uit andere provincies organiseren, waardoor regie en overzicht op nationaal niveau ontbreekt. Op nationaal niveau kan tot op heden de operationele coördinatie ad hoc ter hand worden genomen. Wel is in België nationaal voorzien in een logistieke organisatie, de zogenaamde mobiele colonnes. Logistieke ondersteuning is in België een van de vijf disciplines die worden ingezet bij het bestrijden van een noodsituatie.

Vergelijking Duitsland De aanslagen in 2001 in de VS en de grootschalige overstromingen in 2002 op het eigen grondgebied, waren voor Duitsland aanleiding voor het vormen van het BBK, het Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Operationele coördinatie kan op het niveau van de Federale Bond door het BBK worden uitgevoerd. Met de Technisches Hilfswerk (THW, een professionele organisatie die in oorsprong vergelijkbaar is met onze vroegere Bescherming Bevolking) beschikt Duitsland over een gecentraliseerd logistiek potentieel voor rampenbestrijding, ook voor de inzet binnen de EU. In de organisatie van de rampenbestrijding is operationele sturing boven het niveau van de Kreise niet voorzien. De wens bestaat om operationele sturing op federaal niveau verder door te voeren. Hierom bestaat grote interesse naar de ontwikkelingen in Nederland op dit gebied.3

Vergelijking Italië In Italië komt een aantal risico’s (of combinaties daarvan) voor die uniek zijn binnen Europa. Denk aan aardbevingen, vulkaanuitbarstingen, overstromingen, aardverschuivingen, kusterosie, bosbranden en industriële risico’s (waaronder chemische en nucleaire). Alleen al door de dreiging van aard­ bevingen worden 20 miljoen Italianen bedreigd. Door deze permanente

3] Zoals verwoord door Dhr. dr. Th. (Thomas) Mitschke, directeur van het gemeenschappelijk

meld- en situatiecentrum voor Duitsland en de deelstaten van het centrum voor crisis­ management, tijdens zijn bezoek in september 2007 aan het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum in Driebergen.

79

dreiging is de rampenbestrijding – van oudsher voor en door het volk – tot een nationale voorziening uitgegroeid. De organisatie van de rampen­ bestrijding in Italië is georganiseerd op drie niveaus, gemeentelijk, provinciaal en nationaal. Operationele sturing kan in Italië op en door elk niveau worden uitgevoerd. Uitgangspunt daarbij is dat een ramp lokaal wordt bestreden. Omdat door bijvoorbeeld een aardbeving of vulkaanuitbarsting lokaal onmacht kan ontstaan, bestaat in Italië binnen de rampenbestrijding het subsidiariteits­ beginsel. Door toepassing hiervan kan in een vroegtijdig stadium de regie en aansturing door een hoger niveau worden overgenomen of opgepakt. Bestrijding van de ramp en hulpverlening kunnen hierdoor altijd, onmiddellijk en gecoördineerd ter hand worden genomen. Dit wordt ondersteund door de integrale (voorspellende) informatievoorziening voor de diverse catastrofale ramptypen in Italië. Ook hier zijn operationele sturing, competenties en permanente informatievoorziening op drie niveaus gewaarborgd.

Vergelijking Verenigde Staten De diversiteit, omvang en frequentie van rampen in de VS is enorm. De ervaring met (niet functionerende) verdeelde verantwoordelijkheden van federal agencies, verschillen in aanpak en een gebrek aan samenwerking tussen betrokken partijen, hebben in de VS geleid tot één nationaal crisisbeheersingssysteem met centrale regie en sturing: het National Incident Management System (NIMS). NIMS bestaat uit een doctrine organisatiestructuur en wordt afgedwongen door sturing op financiële middelen. Ook de planvorming (National Response Plan) is uniform en gedetailleerd voorgeschreven. Binnen elke staat is de crisisbeheersing georganiseerd op drie niveaus: municipality, county en state. Daarboven bestaat nog het federale niveau. Alle niveaus (met uitzondering van de municipalities) beschikken over geïntegreerde operationele centra met een adequate informatievoorziening. Het uitgangspunt is dat de bestrijding van een ramp of crisis een lokale verantwoordelijkheid is. Het hogere niveau kan ingrijpen op verzoek van het lagere. Na de ervaring van een totale uitval van communicatiesystemen tijdens de orkaan Katrina, is de mogelijkheid geïntroduceerd dat hogere niveaus zelfstandig kunnen ingrijpen. De ramp bepaalt dus de aanpak: 80

rampen beginnen en eindigen lokaal, maar liever te hoog opschalen dan te laat opschalen! Elke crisis of ramp vraagt vanwege de aard, omvang en/of plaats om een ‘eigen’ aanpak. Voor de bestrijding van een ramp of crisis zijn in de VS tools ontwikkeld. De toepassing hiervan stelt eisen aan de kwaliteit van de crisismanager.

Conclusies Wereldwijd hebben de terroristische aanslagen van 9/11 geleid tot een herbezinning op crisisbeheersing en rampenbestrijding. Met name de catastrofale schaal maakt hogere niveaus bewust van hun tekortkomingen. De positie van Nederland in de wereld, zowel geografisch, demografisch en economisch, is vooraanstaand. Diverse dreigingen kunnen deze positie ondermijnen. We denken aan de verspreiding van dier- en mensenziekten, aan zeespiegelstijgingen en daarbij horende wateroverlast door klimaatveranderingen. Op grond van de dreigingen ligt het voor de hand om op nationaal niveau multidisciplinaire operationele sturing te organiseren. Zowel in Duitsland als de VS zijn aanpassingen en prioriteiten in het systeem van crisisbeheersing uitgevoerd op basis van politieke overwegingen. Deze zijn echter kort daarna achterhaald door de actualiteit; 9/11 en grote overstromingen. Een all hazard approach voor het systeem van crisisbeheersing verdient daarom aanbeveling vanwege de toepasbaarheid bij elk type ramp of crisis. De appreciatie van de dreiging en de ervaringen blijken bepalend voor de wijze waarop landen de operationele sturing op nationaal niveau georganiseerd hebben. Zo is in België operationele sturing niet en coördinatie slechts ad hoc voorzien, maar beschikken grote landen als Italië en de VS op grond van de realiteit van de dreigingen over een adequate staande organisatie en een opschalingsorganisatie. Deze organisaties zijn ook in staat de hulp van andere civiele partijen te betrekken.

Aanbeveling: landelijke staf Een specifiek haalbaar model voor de Nederlandse situatie is echter niet zomaar op te stellen, mede vanuit financiële en organisatorische perspectieven. Echter vanuit operationeel perspectief kan worden vastgesteld dat 81

Nederland op basis van de potentiële dreigingen behoefte heeft aan de mogelijkheid tot operationele sturing op nationaal niveau. Ons land zou een landelijke, multidisciplinaire, operationele staf toe moeten voegen aan de crisisbeheersingsstructuur van Nederland. Het LOCC zou hiervoor als basis kunnen dienen. Het systeem van crisisbeheersing zou dan twee niveaus kennen; enerzijds stuurt het zowel bestuurlijk als operationeel, anderzijds verzorgt het de uitvoering ter plaatse (het Commando Plaats Incident - COPI). De landelijke staf zou moeten voldoen aan de volgende voorwaarden: - ruime bevoegdheden, zodat in elke situatie adequaat gereageerd kan worden (zie het Italiaanse subsidiariteitsbeginsel); - niet meer dan twee niveaus van multidisciplinaire, operationele sturing: de veiligheidsregio en het rijk (vanwege de geografische omvang van Nederland); - niet alleen traditionele disciplines bij elkaar brengen, maar desgewenst anderen toevoegen (in de VS is hiermee succesvol ervaring opgedaan en zijn logistieke voorzieningen getroffen voor deze samen­ werkings­vormen); - bemens de landelijke staf met professionals met operationele professionaliteit, kennis, kunde, ervaring en dus kwaliteit.

Ten slotte Het toevoegen en vaststellen van hogere niveaus in de Gecoördineerde Regionale IncidentenbestrijdingsProcedure (GRIP) – in elk geval voor een nationale ramp, maar liefst ook voor een bovenregionale en internationale – zal bijdragen aan een gedegen voorbereiding op en samenwerking onder dergelijke omstandigheden. Laten we leren van duurbetaalde lessen rond crises en rampen in het buitenland!

82

De dagelijkse praktijk van:

Steven van der Wal, wijkagent in Dinxperlo “Vanuit de lucht bekeken vormen het Nederlandse Dinxperlo en het Duitse Süderwick één dorp. Toen de binnengrenzen in 1990 wegvielen, verdwenen de douane en Koninklijke Marechaussee. Er moest iets gebeuren. Negen jaar later startte een unieke pilot: collega’s van de Duitse politie uit het nabij gelegen Süderwick en collega’s van het team Aalten gingen gezamenlijk dienst doen vanuit het bureau in Dinxperlo. Op de werkvloer liep alles vanaf het begin soepel. In principe lossen we onze eigen zaken op. Op noodhulpauto’s zit geen gemengde bemanning, maar waar mogelijk helpen we elkaar. Komt er iemand voor mij aan het bureau terwijl ik afwezig ben, dan noteert mijn Duitse collega alle gegevens. Duitse collega’s nemen hier aangiften op van zaken die in Duitsland zijn gebeurd en we raadplegen elkaars systemen. Maar alleen als het kermis is, of bijvoorbeeld een alcohol­ actie, werken we in gemengde koppels. Die grote landsgrenzen blijven altijd bestaan en daarmee de verschillen in wetgeving. Wat ons betreft komt er een Europese wetgeving, al kunnen we gelukkig goed uit de voeten met de verdragen van Schengen en Enschede. Ons bureau staat op Nederlands grondgebied. Als mijn Duitse collega iemand aan het bureau ontbiedt, bijvoorbeeld voor het doorrijden na een aanrijding, dan moet hij altijd in het achterhoofd houden dat zo iemand wellicht aangehouden moet worden. Want dat gebeurt dan op Nederlands grondgebied en daarvoor moet een officier van Justitie een besluit tot uitwijzing nemen. En zo´n besluit kan zomaar drie maanden op zich laten wachten. En ik kan zo iemand ook niet zomaar aanhouden; daarvoor moet hij internationaal gesignaleerd staan… Nee, dat is niet zo frustrerend als het lijkt. Wij weten hoe het werkt en daar doen we het mee. We zijn al erg blij dat we verdachten niet meer bij de grens hoeven na te zwaaien. Als ik in Süderwick geconfronteerd wordt met een ernstig ongeval, dan kan ik gewoon de eerste maatregelen nemen en de naleving ervan afdwingen. Op dat moment heb ik dezelfde autoriteit als mijn Duitse collega’s. Ik leg in zo’n geval ook verantwoording af aan de Duitse autoriteiten.”

83

Europa is binnenland Internationalisering in het politieonderwijs. Door: mr. M.G.van der Vegt EMPM

In 2003 schreef Dirk Hilarides MCM – eveneens in het kader van het leerprogramma Internationale Politie Oriëntatie – een afstudeeropdracht over internationale politiesamen­ werking en politieonderwijs. Daar waar zijn werkstuk de aanzet vormde om het thema in te passen in de structuur, onderzoekt de studie van Meindert van der Vegt of het ­eerder aangeboorde thema daadwerkelijk is uitgewerkt in het politieonderwijs. Om een goede conclusie te kunnen trek­ ken, begint deze studie met een aanleiding en de uitkomsten van een quickscan en gaat dan verder met een kort overzicht van de leeropdrachten binnen de verschillende opleidings­ niveaus: initieel, postinitieel, Maatwerk en School voor Politie Leiderschap.

84

1 De aanleiding en de scan De Politieonderwijsraad (POR) stelt in 2007 een signaleringsrapportage1 op, met daarin onder andere vervat een nota over internationalisering. In de rapportage staat vermeld dat de aandacht binnen de kwalificatiestructuur van het samenhangend stelsel van politieonderwijs voor internationale aspecten nog beperkt en weinig expliciet is. Mr. M. Bierema en drs. A.Hazenberg MCM hebben hierop een quickscan uitgevoerd naar de betekenis van internationalisering binnen het Nederlandse politieonderwijs. Deze scan focust weliswaar op het onderwijs voor strategisch leidinggevenden, maar geeft toch enige aanwijzing met betrekking tot de vraag hoe de inbedding van internationalisering in het huidige politieonderwijs is vormgegeven. Naar voren komt dat – waar internationalisering voorheen nauwelijks een plaats had binnen het politieonderwijs2 – dit inmiddels wel aan het veranderen is. Al is de conclusie van de scan ook dat deze ontwikkeling nog in de kinderschoenen staat…

2 De internationale component van politieonderwijs Initieel Voor het beroepsprofiel allround politiemedewerker (niveau 4) staan de student binnen de kernopgave Gemeenschappelijke Veiligheidszorg de volgende leeropdrachten te wachten (tussen de kwartielen 11 en 16): - Verkenning internationale samenwerking - Uitvoering internationale samenwerking - Verdieping, uitwisseling en afronding: feitelijke oriëntatie op een plaats waar de samenwerking wordt geëffectueerd (dit kan in het buitenland zijn). - Buiten het instituutsdeel krijgen de leeropdrachten tijdens het werkend leren (korpskwartiel) verdieping en vervolg. Voor de bacheloropleiding gaat het om: - Deelnemen aan een internationale leeropdracht. - Aandacht voor het item: “van wijk tot wereld”. Vanaf 2008 mogelijk een internationaal georiënteerde, verdiepende minor.

1] Politieonderwijsraad: Signaleringsrapportage d.d. 1 december 2006 als onderdeel van

Documentatiemap panelbijeenkomst Politieonderwijsraad (POR) op 5 februari 2007. 2] Politieonderwijs 2002 / PO2002.

85

Voor de politiekundige master gaat het om: - een afsluitend jaar in samenwerking met de Canterbury Christian Church University (CCCU)3. - substantiële bijdragen van lecturers van de CCCU, de Universiteit van Twente, de Vrije Universiteit van Amsterdam en van de lectoren van de Politieacademie, en de wetenschappelijk decaan van de Politieacademie prof.dr.M.den Boer. - een eindopdracht die geschreven wordt in het Engels en waarover de student ook in de Engelse taal bevraagd wordt. Daarnaast stemt de faculteit Algemene Politiekunde met zeven andere scholen het denken over internationale politiesamenwerking af in de respec­ tievelijke opleidingen. Postinitieel Alleen voor tactisch en strategisch leidinggevenden zijn competenties benoemd die betrekking hebben op internationale aspecten. Het gaat dan om het kennen en toepassen van internationale verdragen, het bouwen en onderhouden van netwerken en het doorzien van maatschappelijke tendensen. Voor operationeel leidinggevenden zijn geen competenties benoemd. Postinitiële opleidingen voor rechercheurs vermelden enkele competenties. Deze draaien grofweg rond het weet hebben van technieken en tactieken, het bouwen en onderhouden van netwerken en het spreken van talen. Voor specialisten gaat het veelal om het kunnen raadplegen van en toepassen van informatie uit internationale databestanden en het bovenlokaal kunnen optreden (bijvoorbeeld als bijstand). Maatwerk Binnen het onderdeel Maatwerk van de Politieacademie zijn drie trainingen ontwikkeld op het gebied van grensoverschrijdende politiesamenwerking (GPS). Deze trainingen zijn tot stand gekomen op verzoek van de zes zuidelijke politiekorpsen: - grensoverschrijdende politiesamenwerking Benelux - grensoverschrijdende politiesamenwerking Duitsland - grensoverschrijdende politiesamenwerking Combi Benelux-Duitsland 86

School voor Politie Leiderschap (SPL) De SPL richt zich met een aantal van haar activiteiten op de internationale samenwerking. Voorbeelden hiervan zijn de LIPO, TOPSPOC, contacten met Cepol en het uitwerken van het internationale punt op de horizon in Politie in Ontwikkeling. Maar ook de SLL besteedt een deel van de leergang aan internationale ontwikkelingen. Tot zover wat er in programma’s staat. Maar is het voldoende en zitten er soms niet-ontdekte lancunes in? Hiermee komen we op de uitvoering… De studie beperkt zich vanaf hier tot het initiële politieonderwijs.

3 De uitvoering Zoals eerder is aangegeven staat de implementatie van internationalisering in het politieonderwijs nog in de kinderschoenen. De studenten zijn desgevraagd zelfs van mening dat het aandeel ‘internationalisering’ maar beperkt in de inhoud van het onderwijs terug te vinden is4. Ze worden wel verondersteld met Grensoverschrijdende Politie Samenwerking (GPS) in contact te komen tijdens hun initiële politieopleiding. Of dat werkelijk zo is, wordt hieronder aan de orde gesteld. GPS in het initiële onderwijs Slechts de beroepsprofielen allround politiemedewerker, politiekundige bachelor en politiekundige master bevatten kernopgaven met daarin aspecten van internationalisering. Het pleidooi van Hilarides5 om te komen tot een afzonderlijke kernopgave Internationale Politiesamenwerking voor alle beroepsprofielen is nooit (volledig) tot uitvoering gekomen. Wel is in 2004 bepaald dat alle studenten allround politiemedewerker in de gelegenheid worden gesteld een beroepsoriëntatie in het buitenland uit te voeren. In 2006 heeft ongeveer 30 % van de studenten daadwerkelijk van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

3] Zie ook 16. 4] Zie dit rapport: pag 15 van bijlage 3. Hier wordt in een 10-puntschaal de score van 5.6. gegeven. 5] Internationale samenwerking en politie, hoofdstuk: Het LSOP.

87

Het lijkt mogelijk nog enkele initiatieven tot verbeteren te benoemen. De belangrijkste suggestie betreft het aanbrengen van meer structuur in de onderwijsinhoud op het gebied van internationalisering.

4 De mogelijke verbeteringen Politiekundige medewerker Tijdens de gesprekken in het kader van de LIPO werd pas echt duidelijk dat er voor de opleiding tot politiekundige medewerker geen leeropdrachten waren benoemd op het domein van internationale samen­werking. Er wordt slechts gesteld dat de studenten moeten kunnen communiceren in een vreemde taal (Engels), dan wel deze moeten beheersen. Deze lancune moet worden gevuld door te bekijken in hoeverre onderstaande onderwerpen een plek kunnen krijgen in (reeds bestaande?) kernopgaven: - kennis van internationale verdragen, wetgeving, regelgeving en relevante instituties - omgaan met die regelgeving - omgaan met Europese informatiesystemen - begrip hebben voor de beroepscultuur in andere landen - kunnen communiceren met buitenlandse collega’s In dit traject om de kernopgaven aan te passen, is ook het GPS-programma van Maatwerk geanalyseerd. Dit heeft geleid tot het plan om de basis­ competenties (bevoegdheden kennen en kunnen toepassen) om te zetten naar vier studiebelastinguren. Het omgaan met informatiesystemen zal op gelijke wijze vormgegeven worden als bij de opleiding tot allround politiemedewerker. Politiekundige bachelor en master Ook binnen de opleidingen tot politiekundige bachelor en master zal de internationale component verstevigd moeten worden. Deze twee opleidingen bleven in 2004-2005 buiten beeld, mede doordat het initiële politieonderwijs toen verdeeld was over twee afzonderlijke organisatieonderdelen. Het is de bedoeling dat de formulering van basiscompetenties voor grensoverschrijdende politiesamenwerking ook hier meer aandacht krijgt.

88

De Politieacademie is overigens niet langer van mening dat er een afzonderlijke kernopgave Internationale Politiesamenwerking moet worden ontwikkeld. Dat lijkt vooralsnog een brug te ver. Wel is besloten de uitwerking van de leeropdrachten Internationalisering voor het curriculum van allround politiemedewerker te prioriteren. De drie leeropdrachten (verkenning, uitvoering en verdieping van internationale politiesamenwerking) zijn inmiddels ontwikkeld en ingevoerd voor de kwartielen 11 tot en met 16. Na de inspanningen in de periode na 2004-2005 is het niet vreemd dat er op dit moment (2007) weer nieuwe plannen ontwikkeld worden om de internationale samenwerking steviger in het onderwijs weg te zetten. Natuurlijk is het zo dat de actualiteit bijdraagt aan de aanpassing van de leerstof. En internationale ontwikkelingen zijn er genoeg. Sowieso is de Politieonderwijsraad van mening dat de kernopgaven iedere drie tot vier jaar geactualiseerd moeten worden. Maar de hernieuwde activiteit is ook te danken aan LIPO 5; door ‘aan de boom te schudden’ vallen dingen op hun plek en worden mensen zich bewust van nieuwe zaken.

5 Ten slotte Europa is binnenland. Dit geldt voor de politie, en daarmee ook voor het politieonderwijs. Het is daarom belangrijk de borging van internationale politiesamenwerking in het politieonderwijs te verbeteren. Niet zozeer omdat er sprake zou zijn van onoverzichtelijkheid6 bij grensoverschrijdende samenwerking. Wel omdat het onderwijs voldoende mogelijkheden biedt om competenties in programma’s op te nemen. Europa is binnenland. Daadwerkelijke uitwisselingen (bijvoorbeeld van studenten) passen hierbij en zijn een krachtige werkvorm. En ze passen binnen de kaders die in ontwikkeling zijn bij het reguliere onderwijs7. Internationale politiesamenwerking bevindt zich niet meer in het stadium van planvorming, maar is dagelijkse werkelijkheid voor velen. Het politie­ 6] Buuren, Jelle van: Verdrag van Prüm leidt tot verwarring bij grensoverschrijdende

politiesamenwerking, staatscourant nr.147 d.d. donderdag 2 augustus 2007. 7] Zie: Onderwijsraad: Onderwijs en Europa: Europees burgerschap (advies), Den haag,

7 juni 2004 en Onderwijsraad: Onderwijs en Europa: Europese invloeden in Nederland (advies, Den Haag, 7 juni 2004.

89

onderwijs zal daar zo snel mogelijk bij aan moeten sluiten. In het curriculum van de allround politiemedewerker is dat al vormgegeven, die van de politie­ kundige bachelor en master zullen dit jaar nog verbeterd worden. Voor de opleiding politiemedewerker liggen de voorstellen klaar. De internationalisering in het politieonderwijs kent twee aggregatieniveaus. Het eerste is dat van de benadering zoals in deze studie. Het tweede aggregatieniveau is dat van de ontwikkeling van een referentiekader waaraan Henk Huisjes, eveneens deelnemer aan LIPO 5, werkt8. De onder punt 4 genoemde competentiethema’s kunnen daar wellicht een bijdrage aan leveren. Mogelijk is er nog een derde niveau, namelijk dat van kennis, onderzoek en ontwikkeling. In de programma’s van de diverse lectoraten van de Politieacademie komt het element ‘internationalisering’ weliswaar aan de orde, maar misschien wordt het tijd voor een afzonderlijk lectoraat: Internationalisering in Politiewerk.

8] Rollen van betekenis: Over de internationale oriëntatie van het politieonderwijs en het

opleiden voor een rol in of in directe relatie met het buitenland, H. Huisjes, 2007.

90

De dagelijkse praktijk van:

Louis Wassercordt, bureauchef Nederland bij het Euregionaal Politie Informatie Coöperatie Centrum (EPICC). “In het EPICC zitten senior informatierechercheurs uit Nederland, België en Duitsland bij elkaar in één ruimte. Voor Nederland gaat het om vertegenwoordigers van de korpsen Limburg-Zuid en straks ook Limburg-Noord. Voor België gaat het om zes collega’s van de Federale Politie uit de zones Eupen en Genk. En voor Duitsland zijn het mensen van het Landeskriminal­ amt Nortrhein-Westfalen en Kreis Aachen. Elk werkeiland heeft een gemengde samenstelling; je hebt dus altijd een toegang tot buitenlandse systemen bij de hand. Verder zit binnen het EPICC ook een Internationaal Rechtshulp Centrum. Handig, want zij hebben onze informatie nodig om de grotere rechtshulpverzoeken te toetsen en kunnen zo veel sneller werken. Op deze manier samenwerken functioneert ontzettend goed! Een voorbeeld? Pas stond op de website van Limburg-Zuid een foto van een man die gezocht werd voor een poging tot doodslag. Diezelfde ochtend komt via onze Belgische collega’s dezelfde foto binnen. Of we die man voor hen aan willen houden op een bepaald adres in Heerlen. Toen we de collega’s van Limburg-Zuid belden met de informatie, riepen ze dat de aanhouding buiten heterdaad niet zomaar kon zonder rechtshulpverzoek. Dankzij de aanwezigheid van het IRC, konden wij ze vertellen dat het verzoek rond zou zijn vóór ze de aanhouding zouden verrichten. Door de bundeling van krachten binnen het EPICC konden we binnen vijf minuten actie onder­ nemen in plaats van na dagen. Waar we nu nog wel op zitten te wachten is de ratificatie van het verdrag van Prüm. Als dat rond is, kunnen we – in de grensstreek – rechtstreeks de systemen van onze ‘buren’ raadplegen. Nu moeten we daar toch nog officieel aanvragen voor indienen. Ook al zitten we aan één bureau en komt het antwoord per omgaande.”

91

What’s in it for us? Op welke wijze kan de Raad van Hoofdcommissarissen sturing geven aan het functioneren in Europees verband? Door: Helmoed Wierda

In het visiedocument ‘Politie in Ontwikkeling1’ staat beschreven dat de Nederlandse politie een intensieve Europese samenwerking als vanzelfsprekend onderdeel ziet van het gemeenschappelijke EU-veiligheidsbeleid. Dit belangrijke vertrekpunt is verder uitgewerkt in de recent verschenen nota ‘Visie op internationaal politiewerk, de normaalste zaak van de wereld’2. Maar hoe kan de Raad van Hoofdcommissarissen beter sturing gaan geven aan de internationalisering van de Nederlandse politie, terwijl tussen de leden ervan geen hiërarchische relatie bestaat? En waarom zouden zij beter gaan sturen; wie wordt daar beter van? In deze paper zoeken we naar een antwoord.

92

Politie Nederland beschikt met de genoemde visienota’s over een beeld van de gewenste toekomstige ontwikkelingen van de politie in een internationaal verband. Doel en richting zijn bekend, maar sluit de visie ook aan op de huidige ontwikkelingen binnen Europa? De ontwikkeling en uitvoering van internationaal politiewerk zit op dit moment nog in de rugzak van een relatief kleine groep ‘verkenners’. En dat moet veranderen, vinden de hoofdcommissarissen. Maar hoe? De eerste moeilijkheid is al dat de Nederlandse politie niet bestaat. Regio’s zijn vrijwel autonoom en collectief verbindende afspraken kunnen niet worden afgedwongen. Ook niet binnen de Raad. Daarbij is onlangs ook de Board Internationale Betrekkingen (BIB) opgeheven, waardoor een eenduidige sturing op de internationale oriëntatie nog minder kans lijkt te krijgen. Terwijl dat wél nodig is.

Complexiteit vraagt om overzicht Want of we nu praten over de economie, milieu, energie, volksgezondheid of veiligheid; het is niet meer mogelijk te bedenken dat Nederland geen onderdeel is van Europa, of zelfs van de wereld. Al deze mondiale ontwikkelingen zijn van invloed op het gevoel van veiligheid en vertrouwen van mensen en daarmee op het politiewerk. Omdat criminaliteit tegenwoordig vrijwel per definitie grensoverschrijdend is, zullen we de samenwerking moeten zoeken met uiteenlopende politiediensten. Gezien de verschillen in organisatiestructuur, cultuur en geschiedenis, is deze samenwerking een complexe aangelegenheid en dit zal, naar verwachting, de komende jaren alleen maar complexer worden. Internationale politiesamenwerking vraagt dus om een lange adem, een goede voorbereiding en boven alles om overzicht: welke kennis, vaardigheden en deskundigheden zijn nodig om professioneel op het Europese speelveld te kunnen acteren en waar kunnen politie­mensen terecht als ze vragen hebben?

Verdragen als fundament Onder de Europese politiesamenwerking ligt een uitgebreid fundament van diverse verdragen. Hoewel effectief, kan de veelheid ervan het overzicht vertroebelen. Het verdrag van Schengen (1990) maakt het bijvoorbeeld

1] Politie in ontwikkeling; visie op de politiefunctie. NPI Den Haag, mei 2005. 2] De normaalste zaak van de wereld;visie op de internationalisering van de politie.

April 2007 KLPD DINPOL.

93

eenvoudiger om informatie uit te wisselen en samen te werken bij observaties en achtervolgingen. Het verdrag van Maastricht (1992) doet een schepje bovenop de informatie-uitwisseling via Europol en het verdrag van Amsterdam (1997) staat stil bij analyse, opleiding, uitwisseling, bijstand en gemeenschappelijke opsporingsteams. De top in Tampere (1999) leidt tot de oprichting van de European Police Chiefs Taskforce en een Europese politieacademie, Cepol. Het Haags Programma (2004) versterkt de informatieuitwisseling, vergroot de rol van Europol en creëert netwerken van experts. Het verdrag van Prüm (2007) borduurt hierop voort door extra mogelijkheden te scheppen op het terrein van de uitwisseling van informatie, DNA, kentekens, vingerafdrukken et cetera. Veel mogelijkheden, maar wie kent ze en weet ze optimaal te benutten?

De positie van Nederland Nederland lijkt haar positie als ‘kopland’ in de Europese ontwikkelingen verloren te hebben. Ze maakt bijvoorbeeld geen deel uit van de future-groep van landen die strategisch nadenken over het toekomstige beleid voor Europa. Hoe zijn we dan in staat om invloed uit te oefenen op het toekomstige Europese veiligheidsbeleid? Het Europese ‘vaarwater’ warmt gestaag op. Kiezen we als politie voor een bewuste, professionele toerusting? Of laten we het rendement over aan het toeval en de inspanning van een enkeling? Misschien realiseren we ons nog wel onvoldoende dat een veiliger Europa ook een veiliger Nederland betekent… Want ja, wij worden er beter van! Beantwoord deze vragen maar eens: Is het efficiënt als een diender in Amsterdam kan kijken in een Europese databank van vingerafdrukken of kentekens? Levert het voordeel op als een observatieteam in Limburg de grens kan oversteken als de Limburgse boef op weg gaat naar Antwerpen? Was de hoofdcommissaris van Antwerpen opgelucht toen zijn verdachte in een moordzaak was gevlucht naar Polen kon beschikken over de steun van een Nederlandse liaison in Oost Europa? Burgers in Europa, dus ook de bewoners van alle wijken in Nederland, hebben er baat bij als de Nederlandse politie haar proces van internationalisering met kracht doorzet!

94

Belangrijke aspecten Bij de internationale doorontwikkeling van de Nederlandse politie zijn de volgende aspecten van belang: - Visie en waarden (de Dienst Internationale Politiesamenwerking – DINPOL – is belangrijk, maar geen wondermiddel dat ‘het internationale’ wel even in de gaten houdt en regelt!). - Leiderschap (we hebben boegbeelden nodig en een deskundige denktank). - Sturing en coördinatie (niet alleen op waarden en zingeving, maar ook op het behalen van concrete operationele resultaten). - Processen (we hebben een vrijgestelde hoofdcommissaris als proceseigenaar ‘Internationaal’ nodig, met mandaat om de Nederlandse prestaties te verbeteren en te coördineren). - Samenwerking (zoek het in organisch tot stand gekomen vormen van samenwerking met inhoudelijke vrijheden, en ga door met de landen­ programma’s). - Kennis en deskundigheid (richt een kennis- en expertisecentrum in waar Nederlandse politiemensen terecht kunnen met hun vragen over grensoverschrijdend politiewerk3). - Informatie (ontsluit Europese informatie via de informatielijn DIK-RIKNIK-EIK en sta geen vrijblijvendheid toe. Onderschrijf de rol van Europol.).

Spelers op het internationale veld Voor we beschrijven wat de rol van de Raad van Hoofdcommissarissen in deze is, moeten we eerst een blik werpen op de organisaties die invloed hebben op het vraagstuk van de internationalisering van de politie. Die spelers op het internationale veld, vinden we binnen en buiten Nederland. Binnen Nederland zijn daar allereerst de departementen van Buitenlandse Zaken, Justitie, Defensie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hier wordt het Europese beleid op veiligheid voorbereid en de besluitvorming daaromtrent gecoördineerd. Verder kennen we STIPS, de Stuurgroep Internationale Politie Samenwerking. Deze stuurgroep bestrijkt een breed terrein aan internationale aspecten van politiewerk: operationele thema’s, deelname aan vredesmissies, landenprogramma’s, internationaal opleiden van politie-

3] Hier lijkt Politie Nederland te kunnen leren van de Belgische politie. De directie internationale

politiesamenwerking van de federale politie beheert een internationaal kennisnetwerk waar alle Begische politiediensten gebruik van kunnen maken.

95

mensen, deelname aan Europese overlegvormen et cetera. De hoofd­ commissaris die namens de Raad van Hoofdcommissarissen in de stuurgroep zit, wordt geacht het standpunt van de Raad te vertegenwoordigen. Nieuw is de Dienst Internationale Politiesamenwerking (DINPOL), die de ambitie heeft zich te ontwikkelen tot de spil van de internationale politie­ samenwerking. De Koninklijke Marechaussee (KMar) is de laatste interessante partner. Zij heeft veel ervaring met internationaal politiewerk tijdens vredesoperaties en is vanwege haar grensbewakingstaak sowieso inter­ nationaal georiënteerd. Buiten ons land is de JBZ-raad een belangrijke speler op het internationale veld. In deze raad bereiden de Europees ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken de Europese wet- en regelgeving op het terrein van de binnenlandse veiligheid voor. Verder heeft Nederland een aparte ambassadeur voor Europa in Brussel gestationeerd, naast een ambassadeur voor België. Een liaison, de ambassaderaad, heeft tevens een plek op de ambassade. Hij zet zich vooral in voor allerlei vormen van politiesamenwerking. Europol is een andere partner van belang. Dit samenwerkingsverband van politiediensten van de Europese Unie organiseert de informatie-uitwisseling tussen de politiediensten van de 25 lidstaten. Verder onderscheiden we nog de European Police Chiefs Taskforce en de Europese politieacademie Cepol: beiden uitvloeisel van de Europese politietop in Tampere (1999).

Professionele vertegenwoordiging Als de Raad van Hoofdcommissarissen zich op dit beschreven speelveld met de strategische veiligheidsagenda van Europa wil bezighouden, dan zal zij moeten zorgen dat de politie goed is verbonden met de genoemde spelers. In dat verband lijkt het wenselijk dat er voldoende politiedeskundigheid dichtbij het Europese zenuwcentrum4 wordt georganiseerd. De Raad van Hoofdcommissarissen zou met kracht moeten pleiten voor een eigen professionele vertegenwoordiging binnen Europa. Hierover verschilt de politie namelijk van inzicht met de ministeries, die het liefst zien dat ambtenaren deze rol vervullen. Ook Nederlandse ‘politie’-boegbeelden kunnen nadrukkelijk bijdragen aan een steviger Nederlandse bijdrage aan Europees beleid en uitvoering, met name door hen namens de Raad het mandaat te geven om zich te manifesteren binnen Europol en de European Police Chiefs taskforce. 96

De Raad als directie Terug naar de onderzoeksvraag: “Hoe stuurt de Raad van Hoofdcommissarissen op het functioneren van de politie in Europees verband?” Het zou goed zijn om de Raad binnen de Europese context te zien als de directie van het concern Nederlandse politie, waarbinnen een aantal hoofdcommissarissen wordt belast met de internationalisering van de politie, op basis van een stevig mandaat. Deze boegbeelden hebben vanuit hun strategische positie twee belangrijke opgaven: het richten en inrichten van de politie op de internationale omgeving (i.c. Europa).

Richten op Europa Voor wat betreft het richten van de organisatie op de aanstaande Europese ontwikkelingen, is een aantal aanbevelingen te doen. - Opnieuw de urgentie van het Nederlandse aandeel in Europa bepalen, en nadrukkelijk de strategische weg kiezen van de internationalisering van de Nederlandse politie. - In overleg met de departementen bepalen wat de Europese resultaten in 2008-2012 moeten zijn en deze opnemen in de jaarplanning van de Nederlandse politie. - Betekenis geven aan de urgentie en de uitvoering van internationale resultaten door bijvoorbeeld te kiezen voor een hoofdcommissaris ‘Internationaal’, landelijke boegbeelden aan te wijzen en landenprogramma’s door te ontwikkelen. Verder door politiemensen internationaal te scholen en een visie te ontwikkelen op de terugkeer van politiemensen die internationaal zijn ingezet. - Een internationale context geven aan de landelijke visie op informatie en informatie-gestuurd politiewerk met behulp van een visiedocument, en door Europol aan te wijzen als Europees informatieknooppunt en het National Intelligence Model aan te passen aan de Europese context. - Een ‘buitenland’ beleid en een visie ontwikkelen op internationale samenwerking, gebruikmakend van de spraakmakende resultaten die in de eerste pijler geboekt zijn door Tispol, Aquapol en Railpol. - Europese ‘politieverkenners’ aanstellen die de Raad professioneel ver­ tegenwoordigen binnen Europa. En hierover de discussie aangaan met de departementen. 4] Bijvoorbeeld bij de permanente vertegenwoordiging van Nederland

97

Inrichten voor Europa Voor wat betreft het inrichten van de politieorganisatie is het vooral aanbevelenswaardig om een hoofdcommissaris ‘Internationaal’ aan te stellen, zonder hier een aparte board ‘Internationaal’ aan te koppelen. Voor deze functie komen vier personen/functies in beeld: de voorzitter van de Raad van Hoofdcommissarissen, de korpschef van het Korps landelijke politiediensten, de voorzitter van de Board Opsporing en een vrijgestelde hoofdcommissaris. Vanwege de natuurlijke positionering als boegbeeld van Politie Nederland, maar ook vanwege het machtsevenwicht binnen de Raad, komt de voorzitter van de Raad het meest voor deze functie in aanmerking. Binnen DINPOL is veel expertise gebundeld over de diverse aspecten van inter­nationaal politiewerk. Het verdient de nadrukkelijke aanbeveling om een Strategische Beleidsadviesgroep ‘Internationaal’ in te stellen en DINPOL te ontwikkelen tot spil van het internationale politiewerk. Enige zorgen baart de fusering van DINPOL met de Dienst Nationale Recherche Infor­matie (DNRI, inmiddels KLPD-Dienst IPOL). Hierdoor ontstaat namelijk een grote dienst die vooral georiënteerd is op landelijke en internationale informatieprocessen. Uiteraard is informatie belangrijk voor de Nederlandse politie, maar het is niet wenselijk dat DINPOL zich ontwikkelt tot de internationale afdeling binnen de informatieorganisatie. De dienst heeft namelijk de juiste potentie voor een bredere taak­stelling: het aanbieden van kennis en informatie over alle internationale aspecten van het politiewerk én het adviseren op alle aspecten van het internationale functioneren van de politie.

Ten slotte Kent u het verhaal van de gekookte kikker? Onderzoek wijst uit dat kikkers die in een pan kokend water gegooid worden, hun hele springvermogen aanwenden om zo snel mogelijk uit de pan te springen. Kikkers die in een pan koud water gegooid worden, blijven rustig rondzwemmen, ook al wordt dit water langzaamaan verwarmd. De kikker zal uiteindelijk (heel rustig) sterven. Het Europese ‘vaarwater’ warmt gestaag op. Het lijkt erop, ondanks alle goede voornemens en acties, dat de Nederlandse politie zich gedraagt als kikkers die hun lot afwachten. Maar hopelijk wendt ze alsnog al haar sprongkracht aan om actief betrokken te raken bij de Europese ontwikkelingen die meer veiligheid inhouden voor alle mensen. 98

99

De hervorming van de EU:

Tien voorzetten voor een coherent en steekhoudend buitenlands politiebeleid Door: Prof. dr. Cyrille Fijnaut, gewoon hoogleraar aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit van Tilburg

Het ontwerp van het verdrag dat in juni 2007 door de Europese Raad werd aangenomen, beoogt een hervorming van de Europese Unie en behelst dus een herziening van zowel het EU-Verdrag als het EG-Verdrag. Dit ontwerp kan op het punt van de politiële en justitiële samenwerking gerust een Copernicaanse Revolutie worden genoemd. Het feit dat Titel VI van het EU-Verdrag wordt overgeheveld naar een nieuwe titel IV in het EG-Verdrag betekent in wezen – het behoud van de unanimiteitsregel in enkele nietonbelang­rijke kwesties en de voorzichtige inschakeling 100

van de nationale parlementen ten spijt – dat de bedoelde samenwerking uit de vertrouwde sfeer van de intergouver­ nementele samenwerking wordt gehaald en wordt over­ gebracht naar een supranationaal kader waarin niet alleen de Europese Raad maar ook de Europese Commissie en het Europese Parlement veel sterker hun stempel kunnen zetten op deze samenwerking dan tot nu toe het geval is geweest.

De Future Group en Nederland Zeker zo belangrijk is dat parallel aan de voorlopige goedkeuring van het zogenaamde Hervormingsverdrag door de Europese Raad een zogenaamde Future Group door het Duitse Voorzitterschap werd opgericht – verder samengesteld uit vertegenwoordigers van de (andere) Voorzitterschappen in 2007, 2008 en 2009 – om inzake “het domein van vrijheid, veiligheid en recht” een beleidsprogramma te schrijven voor de jaren 2009 en volgende, wanneer het Haags Programma is uitgewerkt. Nederland is geen lid van deze denktank. Dit moet hogelijk worden betreurd. Het komende, laat ons maar zeggen, Duitse programma zal immers de software leveren voor de hardware die in het Hervormingsverdrag is ingebouwd! Met andere woorden: in dit programma zullen de krijtlijnen worden uitgetekend waarbinnen de politiële en justitiële samenwerking zich in de periode 2009-2013 verder zal moeten ontwikkelen. Hierom moet Nederland – dat grote belangen heeft bij een ingrijpende herstructurering van de politiële en justitiële samenwerking binnen en buiten de EU – zich niet neerleggen bij deze gang van zaken, maar initiatieven nemen om gehoord te worden in de Future Group, dit wil kanalen graven om de eigen ervaringen en inzichten in te kunnen brengen in haar beraadslagingen. Bij deze kanalen kan men zich verschillende dingen voorstellen. Ik zie er zo direct twee. Het ene kanaal is dat Nederland via de Benelux – dus samen met België en Luxemburg – aanklopt bij de Future Group. Dit is een weg die zeker moet worden bewandeld, niet alleen omdat Nederland, samen met deze beide andere landen, meer zal kunnen bereiken dan op haar eentje, maar ook omdat de Benelux de voorbije jaren juist op het punt van de politiële en justitiële samenwerking veel heeft bereikt. Het andere kanaal is het meer rechtstreekse kanaal: de formulering van een eigentijds, op de toekomst 101

gericht, buitenlands politiebeleid en de verdediging daarvan bij de Future Group in de hoedanigheid van Amicus Praesidii. Natuurlijk, beide kanalen kunnen ook samengaan, maar dit veronderstelt dan wel dat de drie landen het op alle belangrijke punten met elkaar eens worden. En valt deze consensus te bereiken? Dit is op voorhand moeilijk in te schatten. Het zou evenwel moeten worden geprobeerd. Enerzijds omdat de onderlinge samenwerking op politie- en justitiegebied nu al zo belangrijk is en in de toekomst alsmaar belangrijker zal worden, anderzijds omdat het een goede voorbereiding vormt op de discussie die in de Future Group met nog meer landen moet worden gevoerd. Hoe dan ook, in aansluiting op het richtinggevende beleidsdocument ‘De normaalste zaak van de wereld’ – dat onlangs werd aangenomen door de Raad van Hoofdcommissarissen – worden hierna tien voorzetten gegeven voor een coherent en steekhoudend buitenlands politiebeleid waarmee men bij de Future Group moet kunnen aankloppen.

Vijf binnenlandse voorzetten 1. Passende vorming van politieambtenaren Een eerste belangrijke voorwaarde voor het welslagen van een buitenlands politiebeleid in een Europese context – hier hebben we het vooral over – is een passende vorming van politieambtenaren. Allen zullen op hoofdlijnen vertrouwd moeten worden gemaakt met de werking van de Raad van Europa en zijn voornaamste instellingen – het Hof voor de Rechten van de Mens voorop, met de inrichting van de EU op politiegebied in de nog bestaande drie Pijlers, met het (politie)beleid dat binnen de diverse geledingen van de EU wordt gevoerd en met de algemene (rechtshulp)verdragen die daarvan een uitvloeisel zijn. En afhankelijk van waar men zich – functioneel dan wel territoriaal – in het politiebestel bevindt, zal men verder vertrouwd moeten worden gemaakt met bijvoorbeeld het beleid dat op specifieke terreinen is ontwikkeld (mensenhandel, drugs, fraudebestrijding et cetera), met de aanvullende (bilaterale/trilaterale) verdragen die vooral in de grensgebieden een steeds belangrijker rol zijn gaan spelen, met de organisatie, werking en bevoegdheden van politie en justitie in de (voor Nederland) voornaamste EU-lidstaten en de Verenigde Staten, met de mogelijkheden 102

en moeilijkheden van politiemissies buiten de EU en met de organisatie en taak(uitvoering) van de internationale strafhoven. 2. Relevante literatuur en bijpassende leergangen Hier sluit ten tweede nauw bij aan dat de nodige, grondige maar toegankelijke, literatuur wordt aangemaakt over voorgaande kwesties en ontwikkelingen, die kan worden aangewend in een verder uitgewerkt samenstel van lesprogramma’s dat door de Politieacademie zal moeten worden verzorgd. Hierbij zou kunnen worden gedacht aan samenwerking met de Europese Politieacademie (CEPOL). Niet alleen omdat in de voor Nederland meest relevante landen wellicht al goed onderwijsmateriaal voorhanden is maar ook met het oog op de organisatie van gecombineerde leergangen voor politiemensen uit de betrokken lidstaten. Zulke leergangen zouden op zich al een groot winstpunt kunnen vormen. Zij bieden ruimer gelegenheid om met grondiger kennis van zaken te discussiëren over de aangeboden stof en om wat (meer) op te snuiven over de cultuur van de politie in andere landen. 3. Capaciteit voor internationale inzet Goed gevormde politiemensen vormen voorzet één en twéé, capaciteit om ze ook daadwerkelijk in te zetten, is drie. Meer dan in het verleden het geval was, zal ten eerste bij de bepaling van de totale landelijke politiesterkte rekening moeten worden gehouden met de mankracht die nodig is om binnen de grenzen, op de grenzen en over de grenzen op een aantal terreinen – evengoed dat van de opsporing en de verkeersveiligheid als dat van de ordehandhaving en de hulpverlening – grensoverschrijdend te kunnen werken. Ten tweede moet binnen de (nog bestaande 26/27) korpsen deze sterkte ook daadwerkelijk worden besteed aan de taken waarvoor zij is bedoeld – en niet worden opgesoupeerd voor andere doeleinden. Nee, ze moet echt wel worden gebruikt om een tijdige afdoening van – ook veel­ eisende – rechtshulpverzoeken te verzekeren, om volop mee te doen in het kader van Europol, Interpol en Frontex, om buitenlandse korpsen te assisteren in de opsporing en ordehandhaving, om voldoende mankracht te leveren voor EU en VN-Politiemissies et cetera. 4. Inrichting organisatie heroverwegen Ten vierde zal moeten worden nagegaan in hoeverre de interne (operationele) inrichting van de korpsen aansluit op de groeiende en veelvoudige 103

behoeften aan buitenlandse politiesamenwerking en buitenlandse politieinzet. In hoeverre is hun inrichting geschikt om op een snelle en hoogwaardige manier rechtshulpverzoeken te behandelen? In hoeverre maakt de vormgeving van de verkeerspolitie(taak) het mogelijk om in te haken op politieacties die door de EU in toenemende mate in de havens (lucht- en zeehavens) en op de verkeerscorridors (over de weg en over het water) worden georganiseerd? In hoeverre is de recherche kwalitatief geschikt om daadwerkelijk uitvoering te kunnen geven aan het beleid dat de EU op terreinen als dat van de mensenhandel, het terrorisme, de illegale afvalverwerking, de wapensmokkel et cetera voert? En kunnen speciale eenheden als de arrestatie- en observatieteams kwalitatief en kwantitatief voldoende mee in grensoverschrijdende acties? 5. Gerichte initiatieven in grensstreek En in de vijfde plaats is het zaak om speciaal in de grensgebieden de politiële samenwerking verder te intensiveren en te institutionaliseren. Ook in dit verband kan aan verschillende dingen worden gedacht. Wat te denken bijvoorbeeld van de uitbouw van het gemeenschappelijke politiecentrum te Heerlen – op zich al een voortreffelijk initiatief – tot een centrum waar niet alleen alle reguliere politiediensten een plaats krijgen die in het gehele Duits-Nederlandse grensgebied actief zijn, maar ook de douanediensten en de bijzondere politiediensten die hier opereren. En is de gedachte zo gek dat een dergelijk centrum er ook moet komen in het gebied dat Zuid-WestNederland, Noord-West-België, Noord-West Frankrijk en Zuid-Oost Engeland omvat? Waarschijnlijk niet als men bijvoorbeeld alleen nog maar bedenkt dat in dit gebied – met zijn vele grote lucht- en zeehavens, zijn internationale spoorverbindingen en zijn autowegen naar de continentale industrie­ gebieden – de meeste vrachtautodiefstallen en/of ladingdiefstallen van heel de EU plaatsgrijpen.

Vier voorzetten voor het buitenlandse kader 6. Overzichtelijker regelgeving rond samenwerking Het grensoverschrijdend politieoptreden in Europa, en zeker dat in de EU, wordt beheerst door een complex stelsel van verdragen en besluiten. Alleen doorknede specialisten kunnen er nog uit wijs. Er valt – ten zesde – dus veel voor te zeggen om dit stelsel te vervangen door een stelsel van verdragen 104

dat in de kern berust op een moederverdrag of moederbesluit waarin de basisvoorzieningen voor grensoverschrijdend optreden in de EU zijn vastgelegd. Dit verdrag of besluit zou zowel de algemene vormen van operationele, informatieve, technische samenwerking moeten omvatten als de infrastructurele en organisatorische draaischijven in de politiële samenwerking: de gemeenschappelijke politiecentra in de grensgebieden maar bijvoorbeeld ook Europol, het Schengen Informatie Systeem en OLAF. Het Permanent Comité dat bij de Europese Raad wordt opgericht om de operationaliteit van onder meer de politiële samenwerking te bevorderen, zou er eveneens een plaats in moeten krijgen. Dit raamverdrag of raambesluit zou het uitgangspunt moeten vormen voor verdragen tussen twee of meer lidstaten die om hen moverende redenen (veel) verder willen gaan dan dit verdrag of besluit van de EU mogelijk maakt. Die flexibiliteit moet in dat verdrag of besluit worden voorzien. De behoeften aan bijvoorbeeld meer intense en meer geïntegreerde grensoverschrijdende samenwerking kunnen nu immers van regio tot regio in de EU aanzienlijk verschillen. Zij liggen in een grensgebied als dat tussen Duitsland, België en Nederland op een heel aantal punten om allerlei redenen heel anders dan in het grensgebied tussen Duitsland en de Scandinavische landen. 7. Stelsel verbindingsambtenaren herzien In de zevende plaats zou heel goed moeten worden gekeken – zoals gelukkig ook al gebeurt – naar het totale stelsel van verbindingsambtenaren binnen en buiten de EU. Dit stelsel is in de voorbije decennia, zowel in Nederland als in andere landen, uitgegroeid tot een onmisbare uitbreiding van de binnenlandse politie naar het buitenland. Het wordt op tal van fronten immers steeds moeilijker om zonder eigen buitenlandse vertakkingen adequaat politie te bedrijven in eigen land. De tijd waarin verbindings­ ambtenaren werden gezien als ‘luxe’ ligt al lang achter ons. De vraag is enerzijds natuurlijk in hoeverre dit stelsel met het oog op de nationale politiebelangen verder moet worden uitgebreid: in welke landen moet er nog in worden geïnvesteerd en in welke landen is desinvestering mogelijk, aan wat voor verbindingsambtenaren is in dit tijdsgewricht behoefte et cetera. Anderzijds dringt zich als vanzelf de vraag op of de verbindingsambtenaren die Nederland uitzendt, in de mate van het mogelijke geen dubbelrol moeten krijgen. Kunnen/moeten zij ook niet functioneren 105

als verbindingsambtenaar voor andere lidstaten, voor Europol et cetera. En omgekeerd: verbindingsambtenaren van andere landen die functioneren ten bate van het politiebedrijf in Nederland. Ook op het niveau van de EU is hier een discussie over gaande. Het lijkt me van groot belang dat Nederland daar volop aan meedoet. Ook door aanverwante kwesties op de agenda te zetten, bijvoorbeeld de inschakeling van verbindingsambtenaren bij de vervaardiging van de dreigingsanalyses die Europol maakt. 8. Evaluatie EU-politiemissies Ten achtste wordt het instrument van EU-politiemissies steeds belangrijker in de internationale politiek die de EU wil voeren. Op een heel aantal plaatsen in de wereld – Libanon, Angola, voormalig Joegoslavië, Congo, Afghanistan e.a. – zijn dergelijke missies de voorbije jaren actief (geweest). Nederland deed en doet hier op allerlei manieren aan mee. Het is, naar de toekomst toe, evenwel van groot belang dat diepgaand wordt teruggekeken op de ervaringen die de laatste jaren met de inzet van dit instrument zijn opgedaan en dat voor de komende jaren de eisen worden gepreciseerd waaraan de inzet van de politie in (post-)crisisgebieden moet voldoen: de personele sterkte en de nodige materiële middelen, de aard van de werkzaamheden die in dit kader moeten worden verricht, de voorbereiding en de kwaliteit van de mensen die worden uitgezonden, de regeling van de gezagsver­ houdingen tijdens de uitzending, de relaties met andere politiediensten in het verband met politiemissies, de opvang van uitgezonden politiemensen bij hun terugkeer et cetera. 9. Nadenken over optimale besteding van schaarse middelen In de negende plaats zou meer duidelijkheid moeten worden geschapen over de landen waarin Nederland – al dan niet in het kader van het koninkrijk of de ontwikkelingssamenwerking – op politiegebied wil investeren en over de omvang en de aard van de bijstand die ons land meer specifiek zou kunnen/moeten/willen leveren. Op dit moment gebeurt er in allerlei verbanden van alles op dit vlak. Is het echter niet noodzakelijk om hier – eventueel samen met (andere) lidstaten van de EU en/of de VN – meer verband in aan te brengen om te komen tot een meer optimale besteding van de altijd schaarse middelen.

106

De tiende en laatste voorzet 10. Nationalisering van de politie Tenslotte kan men natuurlijk niet om de vraag heen of de internationalisering van de Nederlandse politie, langs de lijnen die hiervoor zijn getrokken, wel goed mogelijk is in een verdeeld politiebestel. Moet – ten tiende – haar internationalisering met andere woorden niet gepaard gaan met haar nationalisering? Is het in het huidige bestel mogelijk om de politiehulp aan derde landen in het huidige bestel voldoende gecoördineerd te laten verlopen? Kan in dit bestel de kwaliteit worden verzekerd van de mensen die in het raam van politiemissies worden uitgezonden naar postcrisisgebieden? Komt de mogelijke meerwaarde van de verbindingsambtenaren in het buitenland voor de gehele Nederlandse politie voldoende uit de verf in het bestaande systeem? Is het in dit stelsel mogelijk om de operationele inrichting van de Nederlandse politie voldoende af te stemmen op de zwaartepunten in de criminele politiek die door de Europese Raad wordt uitgestippeld? Ik ben er bepaald niet van overtuigd dat het antwoord op deze en andere vragen positief uitvalt.

107

Colofon ‘Nederland is klein, denk groot’ is een uitgave van het vijfde Leerprogramma Internationale Politie Oriëntatie en onderdeel van de reeks ‘Blauwe Denkers’ van de School voor Politie Leiderschap (SPL). Deze reeks wil een podium zijn voor gedachten en meningen die binnen SPL-activiteiten tot stand zijn gekomen. Hoewel de uitgave verzorgd wordt door de SPL, ligt de verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten bij de auteurs. De SPL, onderdeel van de Politieacademie, maakt zich sterk voor een leven lang mentaal fit blijven van zittende en toekomstige strategische leiders van Nederlandse en Europese politiekorpsen. April 2008 Politieacademie – School voor Politie Leiderschap Rijksstraatweg 127 7231 AD Warnsveld Telefoon: (0575) 580057 Fax; (0575) 580099 E-mail: [email protected] Internet: www.spl.politieacademie.nl Blauwe denkers: A.M. Aarts P. de Buysscher M.M.A. Dejongh mr. J.G.M. Gerats drs. H. Huisjes MSM drs. H.A. Lesscher R.A.C.M. Luijten mevr. mr. F. Meertens mevr. mr. C. Monster A.P. de Nood mr. D. van Putten N. Roobol mr. M.G. van der Vegt EMPM H. Wierda

plaatsvervangend directeur Operaties gerechtelijk directeur federale gerechtelijke politie Tongeren (België) adjunct directeur Directie Algemene Reserve (federale politie België) manager FIOD-ECD secretaris Politieonderwijsraad districtschef politie Flevoland Coördinator Internationale Betrekkingen, politie Midden- en West-Brabant directie Politie (BZK) (plv) districtschef politie Noord- en Oost-Gelderland coördinator Politie, Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum plaatsvervangend commandant van de Koninklijke Marechaussee coördinator Defensie, Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum directeur Faculteit Algemene Politiekunde, Politieacademie plaatsvervangend korpschef Kennemerland (directeur Politie)

Eindredactie en teksten: Angélique van Campen (Totaaltekst – Stolwijk) Correcties: Sylvia Rietman (SPL) Foto’s: Frans Vega, Ed Grootaarts, e.a. Vormgeving: Barlock Druk: Zijlstra

108