Nederland - China - Taiwan Een gecompliceerde driehoeksverhouding Henk Houweling
Vanaf de eerste contacten met China in de zeventiende eeuw ging het Nederlanders primair om de bevordering van commerciële en economische belangen in de OostAziatische regio. Ondanks de vele veranderingen in de regio is dit tot op de dag van vandaag onveranderd gebleven. Sinds de Tweede Wereldoorlog is er een andere constante bijgekomen die voor Nederland de op zich al moeizame betrekkingen met China bemoeilijkt: de contacten met Taiwan. Vanaf 1600 poogden Nederlanders, veelal met geweld, greep te krijgen op de handelsroutes tussen het Chinese vasteland, de Filippijnen, Japan, Taiwan en Batavia, het hoofdkwartier van de VOC op Java. Dit alles echter zonder noemenswaardig succes. Het duurde tot 1717 voordat zij in Kanton een handelspost voor de VOC konden vestigen. Op het eiland Taiwan had de VOC zich van 1624 tot 1689 weten te handhaven door aansluiting te zoeken bij de verschillende strijdende partijen op het eiland en op het vasteland. Niet veel anders was het buitenlands beleid van Nederland vlak na de Tweede Wereldoorlog. Nadat Mao Zedong op 1 oktober 1949 de ‘Volksrepubliek China’ had uitgeroepen manoeuvreerde Nederland tussen aanknoping van diplomatieke contacten met de communisten op het vasteland en instandhouding van de diplomatieke banden met Taiwan, waarheen de nationalistische Kwo Min Tang regering (KMT) was gevlucht. Ondanks het feit dat Nederland duidelijk in het westerse ‘kamp’ zat (als NAVO-lid en ontvanger van Marshallhulp) was het één van de eerste landen die bereidheid waren het nieuwe communistische regime te erkennen.1 De motivatie voor deze stap moet worden gezocht in belangen in Indonesië en het veilig stellen van de export naar de Volksrepubliek. Wat betreft Indonesië was het voor Nederlandse regering van belang dat Peking de Verenigde Staten van Indonesië zou erkennen omdat dit de internationale status zou versterken van de Nederlands-Indonesische Unie, het verband waarbinnen de nieuwe (en aan Nederland ondergeschikte) Indonesische staat was opgericht. Aan een dergelijke quid pro quo erkenning wilden de Chinezen echter geen gehoor geven. De totstandkoming van diplomatieke betrekkingen met de Volksrepubliek werd verder bemoeilijkt door de Nederlandse weigering steun te verlenen aan de door Peking gewenste verdrijving van de nationalistische regering uit de Verenigde Naties. De Nederlandse regering erkende weliswaar dat het regime in Peking "over verreweg het grootste deel van het Chinese territorium" zijn gezag uitoefende, hetgeen logischerwijs tot uitsluiting van Taiwan uit de VN zou hebben moeten leiden. Maar door tegen de Sovjetresolutie te stemmen die uitsluiting van Taiwan uit de VN zou inhouden, onderschreef zij in feite de claim van Taipei dat deze de enige en legitieme vertegenwoordiger van het Chinese volk was. Bovendien gaf in 1951 een VN-resolutie waarin China werd veroordeeld om zijn agressie in het Koreaanse conflict, de Nederlandse regering een legitieme reden jaarlijks tegen het verzoek tot toelating van de Volksrepubliek tot de VN te stemmen. Desondanks besloten Den Haag en Peking in 1954, na de Koreaanse Oorlog, tot het aanknopen van diplomatieke betrekkingen die weliswaar beperkt bleven tot het niveau van chargé d’affaires. In de jaren '60 stelde de Nederlandse regering zich wat milder op in de VN en onthield zij zich van stemming bij de beslissing over toelating van de Volksrepubliek en uitsluiting van Taiwan. Hoewel Nederland, net als de Verenigde Staten, nog het idee koesterde van twee afzonderlijke Chinese vertegenwoordigingen, zag de regering hier begin jaren '70 vanaf. Door de onverzettelijke houding van Taipei, dat zich als de enige vertegenwoordiger van het Chinese volk beschouwde, en door de onoverkomelijke bezwaren van Peking tegen het ‘dualistisch beleid’ van Den Haag, besloot de Nederlandse regering uiteindelijk in te stemmen met de toelating van de Volksrepubliek tot de VN. Instemming met de resolutie betreffende de toelating betekende ook de erkenning dat Taiwan geen recht meer had op 1
een zetel in de VN. Sterker nog, de Nederlandse regering ‘respecteerde’ het standpunt van Peking dat het de Volksrepubliek Taiwan als één van zijn provincies beschouwde. Daarna verbeterden de diplomatieke betrekkingen tussen Nederland en de Volksrepubliek China. In 1972 werden er ambassadeurs uitgewisseld en vanaf 1980 werden er op regeringsniveau bezoeken afgelegd. Het ‘dualisme’ keert terug Terwijl Zuid-Korea, Taiwan, Hong Kong en Singapore in de jaren '70 internationaal de reputatie van snel groeiende economieën verwierven en Japan doordrong tot de eerste rang in het internationale economische bestel, begon voor West-Europa en de Verenigde Staten een decennium van langzame economische groei, oplopende inflatie, toenemende werkeloosheid, groeiende begrotingstekorten en internationale monetaire instabiliteit. Bedrijven in de Nederlandse arbeidsintensieve productiesectoren als de staal,scheepsbouw- en textielindustrie verloren hun internationale competitiviteit en voor de overheid werd het zaak met name de noodlijdende scheepsbouwsector te hulp te schieten. Bij die gelegenheid stelde de Nederlandse regering in 1980 de scheepsbouwgroep RijnSchelde-Verolme in Schiedam een vergunning in het vooruitzicht voor de export van twee technologisch geavanceerde onderzeeboten naar Taiwan, met een waarde van 600 miljoen gulden en berekend op een totaal van 1,75 miljoen manuren. Om de aandacht van het militaire component af te leiden, maakten de twee onderzeeboten deel uit van een groter pakket exportgoederen naar Taiwan. Voor Taiwan was de order van de onderzeeboten van groot belang omdat een jaar ervoor de Verenigde Staten en China volwaardige diplomatieke betrekkingen aanknoopten en bij deze gelegenheid ook de beperking van wapenleveranties van de VS naar Taiwan bespraken. In zijn pleidooi voor de exportvergunning van de onderzeeboten in de Tweede Kamer in december 1980 wees de minister van Economische Zaken op het leeg raken van het bouwfonds dat de overheid het bedrijf ter beschikking had gesteld, en ook op de bereidheid van de regering in Taipei de order voor een groot deel vooruit te betalen. Het benadrukken van de financiële argumenten van de minister duidt op de afwezigheid van lange termijn denken over politieke betrekkingen met China. Voor hem was de leverantie van oorlogsmaterieel nooit meer dan de uitkomst van een kosten-baten analyse. Voor de Chinezen aan weerszijden van de Straat van Taiwan was het begrijpelijkerwijs een zaak van levensbelang. Peking liet zich dan ook in zeer zware bewoordingen uit over het voornemen van de Nederlandse regering, vond het verlenen van de exportvergunning ‘onaanvaardbaar’ en sprak van een ‘provocatie’. De regering in Peking zou zich vooral gekwetst, zo niet verraden, hebben gevoeld toen zij vernomen had dat het bezoek dat premier Van Agt en de minister van Buitenlandse Zaken aan Peking hadden gebracht, samenviel met de ondertekening van het contract voor de twee onderzeeboten in Taipei. Peking reageerde hierop met het instellen van sancties voor Nederlandse bedrijven die in China opereren, zoals Shell, Martinair en Nedlloyd Hong Kong. Vervolgens riep de Chinese regering haar ambassadeur terug en verzocht de Nederlandse regering hetzelfde te doen. In 1980, ruim een half jaar na de ondertekening van de onderzeebootcontracten, werden de diplomatieke betrekkingen teruggebracht tot op het niveau van chargé d’affaires. Hoewel de Nederlandse regering zich niet gesteund zag door een parlementaire meerderheid, bleef zij bij haar besluit. Buitenlandse Zaken voert de boventoon Steun van de Nederlandse overheid aan de scheepsbouwsector en de bouw van oorlogsschepen voor Taiwan hebben de ondergang van het Rijn-Schelde-Verolme concern niet kunnen voorkomen. Begin 1982 verklaarde het ministerie van Economische Zaken dat het de financiële steun aan het bedrijf ging stopzetten. Het bedrijf viel daarop uiteen in kleinere, gespecialiseerdere bedrijven, waaronder Wilton-Feyenoord dat zich toelegde op het produceren van oorlogsbodems voor de exportmarkt. Wilton-Feyenoord was meer dan ooit 2
afhankelijk van orders vanuit Taiwan en zocht naarstig naar meer orders van dit eiland. Taiwan, op zijn beurt, was afhankelijk geworden van het bedrijf dat de twee onderzeeboten van de eerste order nog zou leveren. Met het vooruitzicht dat ook Wilton-Feyenoord wel eens het lot van Rijn-Schelde-Verolme zou kunnen delen probeerde het bedrijf druk uit te oefenen op de regering om meer oorlogsmaterieel naar Taiwan te mogen sturen. Nadat de Taiwanese regering schriftelijk de intentie bekend had gemaakt om een order voor nog eens twee tot vier schepen af te geven, kwam het ministerie van Buitenlandse Zaken hiertegen in het geweer. Buitenlandse Zaken ondervond hierbij weerstand van Economische Zaken, dat de kredieten voor het bedrijf beheerde. Buitenlandse Zaken schakelde daarop met succes de hulp in van bedrijven die nadeel zouden ondervinden van eventuele, hernieuwde sancties door de Volksrepubliek. Hierbij kreeg het ministerie tevens steun van de regering in Peking, die, om de orders tegen te houden, de bereidheid liet doorschemeren de betrekkingen met Nederland te willen normaliseren, met inbegrip van herstel van de diplomatieke betrekkingen op ambassadeursniveau. Bovendien zou de Chinese regering afzien van de eis van intrekking van de eerste order. Daarnaast stelde zij Nederlandse bedrijven langlopende contracten in het vooruitzicht. In een overigens mislukte poging de regering in Taipei af te straffen, stelde Peking aan Wilton-Feyenoord een contract in het vooruitzicht indien het scheepsbouwbedrijf bereid was de bouw van de onderzeeboten voor Taiwan te beëindigen. Als pressiemiddel liet Peking weten harde economische maatregelen te zullen treffen voor het geval het scheepsbouwbedrijf groen licht mocht krijgen voor hernieuwde export van onderzeeboten naar Taiwan. In december 1983 stelde het kabinet de Tweede Kamer in een bijzondere zitting op de hoogte van zijn standpunt dat geen exportvergunning voor een vervolgorder zou moeten worden vrijgegeven. Hiervan werden de missies van Taiwan en de Volksrepubliek meteen op de hoogte gesteld. De Tweede Kamer aanvaardde het standpunt van de regering en deelde aldus hiervoor de verantwoordelijkheid. Nu nam ook de regering in Peking deel aan het binnenlandse krachtenspel tussen de verschillende belangen in Nederland: regeringsambtenaren en groepen in de privésector gaven, gelokt door het vooruitzicht op zakendoen op de Chinese markt, de voorkeur aan het ondersteunen van Pekings eisen. Twee maanden later, in februari 1984, besloten beide landen hun diplomatieke betrekkingen op ambassadeursniveau te herstellen. Nederland zou zich schikken in het besluit geen wapens meer te leveren aan Taiwan, alhoewel verdere onderzoek naar de mogelijkheden tot verkoop van onderzeeboten of onderdelen daarvan door de producent niet uitgesloten werden en het besluit niet onvoorwaardelijk was. In 1991 besloot de Nederlandse regering een exportvergunning voor vier extra onderzeeboten voor Taiwan te weigeren. Een meerderheid in de Tweede Kamer aanvaardde echter een voorstel dat op het besluit zou moeten worden teruggekomen indien andere EGlanden wel wapens aan Taiwan zouden leveren. Om de Nederlandse export naar de magische drempel van 1 miljard gulden op te voeren, ging de staatssecretaris van Economische Zaken in 1992 met een handelsmissie naar Peking. Net als in de jaren ’80 beheersten verwachtingen over de handelsbalansen met de Volksrepubliek en Taiwan het denken en handelen van de Nederlandse regering. In 1986 waren de twee onderzeeboten van de eerste order aan Taiwan geleverd. De Taiwanese marine kreeg vervolgens overigens toegang tot de blauwdrukken van de boten. Het beleid van het bedrijf Wilton-Feyenoord veranderde van het exporteren van schepen naar het exporteren van niet-strategische onderdelen. Heeft Nederland wel een buitenlands beleid inzake Oost-Azië? Zoals eerder gesteld, liet de Nederlandse regering bij de afweging wel of geen wapens aan Taiwan te leveren zich niet leiden door ‘politiek’, maar door geld. Zelfs het ministerie van Buitenlandse Zaken wees in zijn bezwaren tegen een nieuwe order naar tabellen van export, import en werkgelegenheid die speciaal voor de gelegenheid door de ambtenaren van het departement waren gemaakt. Zo bezien is er met het Nederlandse handelsbeleid sinds de mercantilistische politiek van de Republiek in de zeventiende eeuw weinig veranderd. Hoe 3
hebben overwegingen van financiële aard en geldelijk gewin zo’n belangrijke rol kunnen spelen in de besluitvorming van de Nederlandse regering ten aanzien van een communistische grote mogendheid? In de jaren ’80 werd het Nederlands beleid met betrekking tot de Sovjetunie immers gevoerd binnen, en strikt omschreven door, de blok-totblok benadering van de Koude Oorlog. De verklaring moet worden gezocht in het feit dat de communistische wereld in Oost-Azië in de tweede helft jaren ’60 en eerste helft jaren ’70 in strategisch opzicht uiteenviel. De zojuist beschreven zaak met de onderzeeboten weerspiegelt de gevolgen van die fragmentatie. Het is ironisch dat de bipolaire machtsstructuur het eerst haar greep verloor op het buitenlands beleid van de Westerse staten ten aanzien van een regio waar communistische regimes tot op de dag van vandaag overleven. Daarom anticipeert de situatie in de Oost-Aziatische regio op het toenemend belang van commerciële transacties in de besluitvorming op het gebied van het buitenlands beleid na afloop van de Koude Oorlog. Na de val van Sovjetunie zette de commercialisering van het buitenlands beleid van de ontwikkelde, kapitalistische landen zich pas goed door. De verschuiving van politiek beleid naar bevordering van export en investeringen is ook te zien in het buitenlands beleid van Nederland. De Herijkingsnota van het ministerie van Buitenlandse Zaken uit 1995 geeft de trend van het toenemend belang van het handelsbeleid weer: “Het buitenlands beleid zal zich sterker moeten richten op de behartiging van onze economische belangen”.2 In de Nota wordt voorbijgegaan aan de machtspolitieke en militaire gevolgen van de verbreiding in de statenorde van moderne technologie en industrieel-kapitalisme. Beide zetten de internationale machtsverhoudingen op hun kop. De laatste doet hetzelfde in de interne politieke verhoudingen. in de laat-industrialiserende landen. De Nota verzuimt de destabiliserende gevolgen in kaart te brengen van industrieel-kapitalistische transformatie in het volkrijkste deel van de wereld voor zowel Nederland als voor Europa als geheel. Volgens de Nota dient bijzondere aandacht te worden besteed aan het versterken van de positie van Nederlandse bedrijven in landen met een groeiende economie in dit gebied. Dat doel is belangrijk, maar niet voldoende. De Herijkingsnota zwijgt over het bilaterale politieke beleid van Nederland met betrekking tot de afzonderlijke landen in de Oost-Aziatische regio. Het document bespreekt alleen politieke doelstellingen met betrekking tot de wereld dichter bij huis: de Europese Unie, de rest van Europa, de Verenigde Staten en enkele crisisgebieden in de voormalige Tweede en Derde Wereld. Uiteraard zijn al deze onderwerpen met elkaar verbonden. De Amerikaanse wens de kosten van het wereldleiderschap in en vooral buiten Europa te delen met een politiek verenigd en militair capabele Europese Unie verbindt immers Atlantische politiek met Europese integratie en met buiten-Europese destabilisatie. Het ministerie onderstreept op rituele wijze zijn geloof in het universele karakter van de mensenrechten. Een zwakke weerklank van de ‘beschavingsdrang’ uit het koloniale verleden is te vinden in de wonderlijke passage in de Nota dat verschillen in cultuur op geen enkele wijze mishandeling, met name marteling, kan rechtvaardigen. Alsof dat het probleem zou zijn! Het document rept met geen woord over de belangrijkere relaties tussen ontwikkeling, in het bijzonder industrialisering als inhaalslag, en het naleven van mensenrechten. Ook zwijgen de opstellers van de Nota over hoe regeringen van de ontwikkelde landen op deze verhouding zouden kunnen inspelen in landen waar instituties niet solide genoeg zijn om heterogene samenlevingen te sturen en waar sociale onrust als gevolg van de late economische ontwikkeling heerst. Vooralsnog lijkt de Westelijke belangstelling meer uit te gaan naar het bevorderen van de vrijheid van het westelijke bankwezen om meer uit te lenen aan dubieuze crediteuren in ontwikkelingslanden dan goed voor deze landen is. Het document bespreekt evenmin een eventuele koppeling tussen de behartiging van Nederlandse economische belangen en de bevordering van de mensenrechten in landen met veelbelovende markten voor exporteurs en investeerders. Mijn indruk is dat de Nederlandse regering geen bilateraal politiek beleid meer voert ten aanzien van de landen in Oost-Azië. De hierboven beschreven kwestie van het verkopen van wapentuig aan een klant genaamd Taiwan, loopt vooruit op de regels die heden ten dage het verkeer met de landen in de Oost-Aziatische regio bepalen. 4
Loont dit alles? De verwachting dat de Chinese markt zeer belangrijk zou worden voor de Nederlandse economie is tot op heden niet uitgekomen. Dit is niet verwonderlijk. In een recente beschouwing van de Wereldbank, getiteld Poverty reduction and the World Bank: Progress and Challenges schatte de Bank dat ongeveer een derde van de bevolking van de Volksrepubliek, ongeveer 350 miljoen mensen, bijna gelijk aan bevolkingsgrootte van WestEuropa, op of onder de drempel van één dollar per dag leeft (uitgedrukt in de muntwaarden van 1985). Zo’n omvangrijke poel van ellende kan bepaald niet een veelbelovende markt zijn. Bovendien doen voor Nederland de handelsbetrekkingen met de rijkere Taiwan niet onder voor die met de Volksrepubliek, ook al zijn de handelsbetrekkingen met Taiwan op zich ook niet echt indrukwekkend. Ondanks de verdubbeling van de totaalwaarde van zowel import uit als export naar Taiwan in de periode 1988-1995, is Nederland als exporteur naar Taiwan niet in belang gestegen (in 1988 was het nog 898 miljoen dollar, of 1,8 % van het Nederlandse totaal van export, in 1995 was de totaalwaarde geschat op 1320 miljoen, oftewel 1,2 % van het totaal). Daartegenover staat dat Nederland in dezelfde periode een ietwat belangrijkere importeur voor Taiwan was geworden. Dit alles terwijl Nederland in 1995 op de wereldranglijst van exporteurs, met een aandeel van 3,9 % van de wereldexport, de zevende plaats inneemt. Hieraan moet nog worden toegevoegd dat niet de schepen, noch de machines en instrumenten voor de scheepsbouw het belangrijkste exportprodukt naar Taiwan zijn geworden. Etenswaren en de detailhandel hiervan in Taiwan is de belangrijkste groeisector van het Nederlandse zakenleven geworden op het eiland. In termen van marktaandeel onder de buitenlandse investeerders zijn de Nederlandse bedrijven de belangrijkste Europese voedselleveranciers van Taiwan geworden. Ondanks de economische groei in de Volksrepubliek bleef de Nederlandse export naar China in de periode 1989-1991 hangen rond de 500 miljoen gulden, om vervolgens in de periode 1993-1995, nadat in 1992 de drempel van 500 miljoen was overstegen, niet verder te komen dan 1,2 miljard per jaar. Tussen 1989 en 1995 groeide de Chinese export naar Nederland daarentegen aanzienlijk, naar meer dan twee miljard gulden in 1995, waarbij een groeiend handelstekort tot stand kwam. Als handelspartner van de Volksrepubliek komt Nederland op de zesde plaats, na Japan, Hong Kong, Singapore en Zuid-Korea. Het Nederlandse bedrijfsleven moet het vooral hebben van de Europese markt. Dat was overigens in de 17e eeuw niet anders. Dr. H. Houweling is verbonden aan de vakgroep politicologie van de Universiteit van Amsterdam. Dit artikel is een bewerking door de redactie van het hoofdstuk van de auteur in een in dit jaar door de Hong Kong University Press uit te geven studie over het bilaterale beleid van de lidstaten van de Europese Unie met de volksrepubliek China.
Noten 1.
2.
Nog geen twee weken na het uitroepen van de Volksrepubliek liet de Nederlandse regering in een nota weten met het nieuwe regime mee te werken. Het duurde echter tot maart 1950 voordat Nederland de Volksrepubliek volkenrechtelijk erkende. Herijking van het buitenlands beleid. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken 1995, pp. 21, 22.
5
