Návrh modelu podpory transparentnosti českého neziskového sektoru a statusu veřejné prospěšnosti
Výstup projektu: Status veřejné prospěšnosti jako nástroj posilování transparentnosti neziskového sektoru ČR na základě švýcarského know-how.
Podpořeno z Programu švýcarsko-české spolupráce Supported by a grant from Switzerland through the Swiss Contribution to the enlarged European Union
1
1. Vznik a vývoj neziskového sektoru v České republice 1.1 Tradice občanské angažovanosti a filantropie Občanská společnost a neziskový sektor v Československu a později v České republice vznikaly a vyvíjely se za značně specifických podmínek. Rok 1990 lze označit za pomyslný rok nula, kdy začalo prakticky zcela nové budování těchto struktur. Prostředí, v němž se mohla rozvíjet filantropie a občanská angažovanost, zde existovalo pouze do roku 1938, byť bylo do značné míry též omezeno dohledem státních úřadů. Zvláště v oblasti filantropie bylo možné mluvit o delší tradici, pro niž byly typické zejména péče o vzdělanost a národní uvědomění. Následná léta a desetiletí nejprve protektorátní a posléze komunistické totality však jakýkoli vývoj v této oblasti zastavila a existující struktury zničila. Občanská angažovanost se stala nežádoucí, organizování veškerých veřejných aktivit se ujaly přímo státní úřady nebo si nad nimi alespoň udržovaly dohled. Zcela pod kuratelou státu se ocitla i filantropie. Občanské iniciativy v pravém slova smyslu mohly fungovat spíše jen v ilegalitě. 1.2 Budování neziskového sektoru po roce 1989 Po převratu v listopadu 1989 tak v podstatě nebylo na co navázat. Došlo sice k obnovení některých organizací existujících již v předválečných letech, ať už to byly tradiční organizace pracující s mládeží nebo historicky existující nadace, avšak i přes odvolávání na někdejší tradice si musely znovu vybudovat své postavení ve společnosti. Převládající étos nově vznikající občanské společnosti a neziskového sektoru byl odlišný. Nestavěl na kontinuitě s předchozím přerušeným vývojem. Občanská angažovanost byla spojována především s osobnostmi z oblasti předlistopadového disentu, zatímco filantropické prostředí bylo silně ovlivněno působením zahraničních dárců. Ze zemí s dlouhou demokratickou tradicí přicházela poměrně masivní podpora s cílem stimulovat vznik a rozvoj československého a posléze českého neziskového sektoru. Zvláště aktivní v tom byly nadace a další soukromé i státní instituce z USA, což způsobilo, že americký model fungování neziskových organizací začal být u nás chápán do jisté míry jako vzor, bez ohledu na nesourodost obou tradic. 1.3 Právní rámec pro neziskové organizace Společně s budováním demokratického prostředí hledaly vhodný model pro své fungování i organizace neziskového sektoru. První zákony, které se této oblasti týkaly (zejména zákon 83/199 Sb. o sdružování občanů), byly velmi obecné, neboť jejich posláním bylo vytvořit prostor a spíše stimulovat než omezovat vznik neziskových organizací. Navíc prostředí vznikající občanské společnosti bylo na veškeré státní regulace velmi citlivé. Tento účel se víceméně podařilo naplnit a během 90. let vznikla poměrně široká struktura neziskových organizací. Brzy se však ukázaly také limity tohoto pojetí. Neziskové organizace, mnohdy inspirované angloamerickým společenským modelem, narážely na přístup státu, jehož pozice je v našem prostředí tradičně silnější než ve zmíněném angloamerickém. Z druhé strany se zase ukazovalo, že orgány státu nejsou schopné vykonávat nad neziskovým sektorem efektivní kontrolu. Přitom s postupným slábnutím zahraničních podpor se neziskový sektor stával stále více závislý na financích od státu. Kolem poloviny devadesátých let se objevilo několik případů závažné hospodářské kriminality, spojených především s nadačním sektorem. Reakcí státních orgánů byl vznik nového zákona č. 227/1997 Sb. o nadacích a nadačních fondech. Došlo také k diferenciaci právních forem neziskových organizací dle druhu jejich činnosti a způsobu fungování. Vedle nadací a občanských sdružení vymezil zákon č. 248/1995 Sb. o obecně prospěšných společnostech novou právní formu obecně prospěšná společnost, kterou měly nadále nést organizace specializované na
2
poskytování služeb. Mělo tak dojít k jejich oddělení od občanských sdružení, fungujících na členském principu. Tento záměr však byl naplněn jen částečně, což působí problémy dodnes. 1.4 Potřeba budování kapacit S poklesem zájmu zahraničních dárců o podporu neziskových organizací v České republice začínala být zřejmá potřeba budování kapacit a profesionalizace českého neziskového sektoru. Ukázalo se být závažnou chybou, že většina prostředků od zahraničních dárců byla spotřebována na služby potřebným či krátkodobé projekty, a jen minimum bylo použito na vybudování zázemí, které by sektoru zajistilo určitou udržitelnost. Neziskový sektor se následkem toho stal v dalších letech do značné míry závislý na státních dotacích a po vstupu České republiky do Evropské unie také na prostředcích ze strukturálních fondů EU. Soukromí dárci, ať už individuální nebo firemní, tvořili zdroj spíše doplňkový. Zvláště administrace podpor ze strukturálních fondů EU však klade na organizace velké administrativní břemeno. Náklady na administraci jdou na úkor služeb a využívání peněz kvůli nim často není dostatečně efektivní. Mnohé neziskové organizace se proto projektům financovaným ze strukturálních fondů EU spíše vyhýbají. 1.5 Pokles důvěryhodnosti a nové výzvy V několika posledních letech se neziskový sektor v České republice potýká s problémy, které podkopávají jeho důvěryhodnost. Ne vždy se daří efektivně komunikovat s politiky, kteří by rádi slyšeli jednotná stanoviska a požadavky neziskového sektoru. Taková ale náš neziskový sektor pro různost zájmů a zaměření svých organizací není někdy schopen vygenerovat. Zásadnějším problémem je, jak je neziskový sektor vnímán veřejností a s ní i potenciálními dárci. Postupně zmizela aura nezištné angažovanosti, která obestírala neziskové organizace po celá 90. léta. Místo toho se množí případy negativní publicity. Často bývají medializovány například podvodné sbírky. Velkou ránu důvěryhodnosti neziskového sektoru zasadily kauzy kolem povinných odvodů z hazardu, kdy docházelo k praní peněz, které měly být dle zákona vynakládány na dobročinnost, přes různá účelově založená sdružení. Veřejnost má přitom tendenci vnímat neziskové organizace jako sektor a každý jednotlivý negativní případ má dopad na všechny. Neméně citelnou ranou bylo, že původní model, kdy provozovatelé hazardu místo placení daní odváděli prostředky na dobročinné účely, byl opuštěn a nahrazen novou úpravou. V důsledku toho přišel neziskový sektor přibližně o 2 mld. korun ročně.
2. Status veřejné prospěšnosti v ČR 2.1 Důvody pro zavedení statusu Změny v oblasti financování i společenském naladění v minulých letech ukázaly, že původní právní úpravy pro neziskové organizace jsou již v mnoha aspektech přežité. Nejde jen o to, že státní orgány ztrácí o sektoru přehled a nedokáží jej efektivně kontrolovat. Nemenším problémem je, že současný stav brání rozvoji dárcovství. Soukromí dárci (ať už individuální nebo korporátní) mají na neziskové organizace jiné nároky než státní správa. Nesoustředí se tolik na formální stránku, ať už jde o žádosti o podporu, výkaznictví nebo samotné fungování organizací. Spíše je zajímají dopady jimi poskytnutých podpor, tedy to, s jakými výsledky a jak efektivně dokáže nezisková organizace s poskytnutou podporou naložit. Dosavadní pojetí, kdy je poslání organizací posuzováno převážně jen při jejich vzniku na základě předložených zakládacích dokumentů a dále už se naplňování deklarovaných veřejně prospěšných cílů příliš nesleduje, je pro dárce nevyhovující. Neziskový sektor v tomto pojetí 3
je pro ně nepřehledný a těžko srozumitelný. I vzhledem k rostoucí roli soukromého dárcovství je tedy třeba najít nástroj, který by posílil důvěryhodnost a rozvoj neziskového sektoru a vytvořil podmínky pro rozvoj soukromého dárcovství v České republice. Rozvojem se přitom nemyslí pouze zvyšování objemu darů, ale také určitá systematizace dárcovského prostředí, kdy se budou dárci nebo skupiny dárců zaměřovat na určité oblasti, které budou podporovat dlouhodobě. Vhodným nástrojem pro řešení naznačených problémů se jeví zavedení statusu veřejné prospěšnosti do české legislativy. Správa statusu předpokládá kontinuální kontrolu nad výkonem veřejně prospěšných aktivit, čímž se podstatně zvyšuje jistota, že jeho držitelé skutečně naplňují svá deklarovaná poslání. Status veřejné prospěšnosti používá v současné době většina evropských zemí. Jeho držiteli se mohou stát organizace, které prokazatelně a dlouhodobě svými aktivitami přispívají k veřejnému blahu (vykonávají činnosti považované za veřejně prospěšné). Kromě vykonávání veřejně prospěšné činnosti je většinou předpokladem udělení statusu také vysoká transparentnost organizací. Držitelé statusu jsou obvykle veřejností chápáni jako důvěryhodní, transparentní a společensky užiteční. Posílení vlastní důvěryhodnosti bývá hlavní motivací pro získání statusu. Kromě toho se i státní úřady snaží neziskové organizace motivovat, aby podmínky pro získávání statusu naplňovaly. Děje se tak především formou různých nepřímých podpor, jako jsou daňové úlevy nebo osvobození od určitých poplatků. Ze strany státu jde vlastně o podporu kvality v neziskovém sektoru. 2.2 Dosavadní debata o statusu veřejné prospěšnosti v ČR V českém prostředí je debata o možnosti zavedení statusu veřejné prospěšnosti vedena již zhruba od roku 2004. Všechny úvahy tímto směrem však narážely na nechuť a obavy ze strany velké části neziskových organizací. Ty se obávaly především toho, že status bude používán jako nástroj kontroly státu nad neziskovým sektorem a pro neziskové organizace bude znamenat pouze další administrativní břemeno. Dále odpůrci poukazovali například na to, že status je zpravidla spojen s určitou mírou subjektivního posuzování poslání a činnosti organizace, což v našem prostřední není obvyklé. Jakýkoli subjektivismus zde budí obavy z korupčního jednání, zvýhodňování nebo naopak znevýhodňování určitých skupin atd. Nejdále se ve věci uzákonění statusu veřejné prospěšnosti došlo v roce 2010, kdy byl schválen věcný záměr zákona o veřejné prospěšnosti. Ten předpokládal, že do konce roku 2012 vznikne i paragrafové znění zákona. Kvůli hlasitému odporu části neziskových organizací a také nestabilní politické situaci byly však i tentokrát práce na zákonu zastaveny a návrh byl přímo na pokyn předsedy vlády vrácen do připomínkového řízení. Odpor proti zákonu, ač z velké části iracionální a používající zavádějící argumenty, nicméně způsobil, že se o zavedení statusu veřejné prospěšnosti nepřestalo diskutovat a postupně sílil i tábor zastánců zavedení statusu. 2.3 Vznik a poslání Asociace veřejně prospěšných organizací (AVPO) V roce 2010, uprostřed vzrušených diskuzí po odložení věcného záměru zákona o veřejné prospěšnosti, vznikla Asociace veřejně prospěšných organizací (AVPO). Jejím posláním je sdružovat organizace, které se k principům veřejné prospěšnosti hlásí a rozhodly se je naplňovat bez ohledu na to, že ještě nejsou zakotveny v naší legislativě. V popředí stojí téma transparentnosti neziskových organizací, neboť právě transparentnost je dárci vnímána jako nejzásadnější problém českého neziskového sektoru. K 31. prosinci 2012 sdružovala AVPO 83 členských organizací.
4
2.4 Status veřejné prospěšnosti a nový občanský zákoník Status veřejné prospěšnosti se objevil v návrhu nového občanského zákoníku, který byl schválen na podzim roku 2011, posléze vyšel ve Sbírce zákonů pod číslem 89/2012 Sb., avšak jeho účinnost je odložena až do 1. 1. 2014. Konkrétně jde o § 146 – 150. Ustanovení občanského zákoníku jsou však velmi obecná. Je zde stručná definice veřejně prospěšné právnické osoby1, ustanovení o tom, že má vzniknout rejstřík veřejně prospěšných právnických osob a ustanovení o tom, že status lze odejmout na základě rozhodnutí soudu. V důvodové zprávě tvůrci občanského zákoníku deklarují, že problematiku statusu veřejné prospěšnosti podrobněji rozpracuje další navazující legislativa, zejména speciální zákon o veřejné prospěšnosti a daňové zákony. Důležité je především to, že tvůrci zákoníku už jednoznačně počítali se zavedením statusu veřejné prospěšnosti do našeho práva. 8. národní všeoborová konference NNO V prostředí neziskových organizací se zatím debata posunula od otázky, zda status veřejné prospěšnosti prosazovat či ne, k úvahám o nastavení parametrů statusu. Dokladem tohoto posunu byl průběh 8. národní všeoborové konference NNO, kterou v dubnu 2012 zorganizovala Asociace nestátních neziskových organizací ČR (ANNO ČR) v prostorách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky. Výstupy z konference artikulovaly představy zástupců neziskových organizací o dalším směřování neziskového sektoru v České republice, požadavky na změny legislativního prostředí, nastavení principů spolupráce se státem atd. Z výstupů konference uveďme ty, které alespoň částečně souvisí s legislativním prostředím: Motto: V rozvinuté občanské společnosti se lidé, veřejná správa i podnikatelé nezdráhají podporovat nevládní neziskové organizace. Mise: Nestátní neziskový sektor je přirozenou a stabilní součástí občanské společnosti. VIZE 2009 – 20132 1. Transparentní nestátní neziskový sektor je rovnocenným a vítaným partnerem veřejné správy na místní, regionální i národní úrovni. 2. Nestátní neziskový sektor má pevnou oporu v zákonech a nové právní úpravy neomezují aktivity občanů a činnost neziskových organizací. 3. Neziskové organizace mají dlouhodobě stabilní finanční zdroje různých typů, které zajišťují udržitelnost činností a veřejné prospěšnosti. Co chybí z hlediska legislativy, aby vize mohly být naplněny: 1. Posilování transparence, demokracie (místo toho úředníci, komise, klientelismus). 2. Prostředí příznivé pro vícezdrojové financování NNO včetně sociální ekonomiky. 3. Podmínky pro financování sociálních služeb podle výkonů (jako ve zdravotnictví). 4. Úprava daňových zákonů (benefity, podmínky, povinnosti). 1
§ 146 Veřejně prospěšná je právnická osoba, jejímž posláním je přispívat v souladu se zakladatelským právním jednáním vlastní činností k dosahování obecného blaha, pokud na rozhodování právnické osoby mají podstatný vliv jen bezúhonné osoby, pokud nabyla majetek z poctivých zdrojů a pokud hospodárně využívá své jmění k veřejně prospěšnému účelu. Viz příloha č. 3. 2 Bylo konstatováno, že již dříve přijatá vize na léta 2009-2013 dosud nebyla naplněna, proto její body není potřeba měnit a lze s ní pracovat dále. Viz výstupy z 8. všeoborové konference NNO dostupné na http://www.asociacenno.cz/.
5
Je očividné, že legislativní zakotvení statusu veřejné prospěšnosti může český neziskový sektor posunout směrem k naplnění těchto stanovených cílů. Bylo však třeba vytvořit platformu, na níž by mohli tvůrci zákona spolupracovat se zástupci neziskových organizací. Další nezbytnou podmínkou pro vytvoření kvalitního zákona bylo získání informací ze zemí, kde je již status veřejné prospěšnosti používán, zhodnocení různých modelů a identifikace prvků, vhodných pro naše prostředí. 2.5 Práce na novém zákoně a projekty AVPO S ohledem na zakotvení statusu veřejné prospěšnosti do nového občanského zákoníku začalo na jaře 2012 Ministerstvo spravedlnosti České republiky pracovat na návrhu paragrafového znění zákona o statusu veřejné prospěšnosti. Roli prostředníka mezi státní správou a neziskovými organizacemi a zároveň roli moderátora diskuze o novém zákonu uvnitř samotného neziskového sektoru na sebe vzala Asociace veřejně prospěšných organizací (AVPO). Mohlo se tak stát díky podpoře z Programu švýcarsko-české spolupráce a finanční podpoře Trust for Central and Eastern Europe (CEE Trust). 2.5.1 Projekt finančně podpořený Trust for Central and Eastern Europe Podpora CEE Trustu umožnila AVPO vytvoření komunikační platformy pro projednávání parametrů nového zákona. Byly vytvořeny pracovní skupiny, do nichž se mohli přihlásit zástupci neziskových organizací ale i zástupci podnikatelského sektoru. Výstupy z pracovních skupin se staly jedním z podkladů při tvorbě zákona. Dále byla uspořádána konference, na které vystoupili odborníci ze zemí Visegrádské čtyřky (Polsko, Slovensko, Maďarsko, Česká republika) a Německa. Tito odborníci prezentovali zkušenosti se statusem veřejné prospěšnosti a další nástroje sloužící pro posílení transparentnosti neziskových organizací v jednotlivých zemích. Závěry z konference byly rovněž předány tvůrcům zákona. V dalších krocích bude ještě zřízeno připomínkové místo, kde budou shromažďovány připomínky k návrhu zákona od neziskových organizací. Počítá se také s aktivním prosazováním statusu veřejné prospěšnosti po jeho uzákonění. 2.5.2 Projekt podpořený z Programu švýcarsko-české spolupráce Projekt „Status veřejné prospěšnosti jako nástroj posilování transparentnosti neziskového sektoru ČR na základě švýcarského know-how“ podpořený z Programu švýcarsko-české spolupráce přinesl především získání poznatků o švýcarské úpravě statusu veřejné prospěšnosti a dalších nástrojích pro podporu transparentnosti neziskových organizací. Se švýcarským přístupem k těmto oblastem byla následně prostřednictvím putovní konference seznámena česká odborná veřejnost v regionech ČR a byly identifikovány prvky švýcarského modelu, které by mohly být uplatněny i v našich podmínkách.
3. Neziskový sektor a status veřejné prospěšnosti ve Švýcarsku 3.1 Struktura neziskového sektoru ve Švýcarsku Neziskový sektor ve Švýcarsku funguje na odlišných principech než v České republice, přesto však s českým neziskovým sektorem vykazuje mnoho společných rysů. Zatímco v České republice jsou za neziskové organizace považovány organizace určitých právních forem3, je 3
Žádná legislativní definice neziskové organizace v českém právu neexistuje. Obvykle jsou však za neziskové organizace považovány organizace těchto právních forem: občanská sdružení (o. s.) podle zákona o sdružování občanů č. 83/1990 Sb.; obecně prospěšné společnosti (o. p. s.) podle zákona o obecně prospěšných společnostech č. 248/1995 Sb.; nadace a nadační fondy podle zákona o nadacích a nadačních fondech č. 227/1997 Sb., evidované právnické osoby (církevní organizace) podle zákona o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a
6
neziskový sektor ve Švýcarsku vymezen spíše prostřednictvím cílů a činností. V zásadě jakákoli organizace, bez ohledu na její právní formu, může být ve Švýcarsku založena za komerčním nebo nekomerčním (neziskovým) účelem. Přes tuto volnost však 97% neziskových organizací ve Švýcarsku jsou buď spolky (Vereinn) nebo nadace (Stiftung). Celkově je ve Švýcarsku, které je rozlohou i počtem obyvatel (7,5 mil) o něco menší než Česká republika, přibližně 90 000 neziskových organizací, z čehož spolků je kolem 75 000 a nadací asi 12 000. V ostatních případech jde většinou o obchodní společnosti, které však sledují veřejně prospěšné cíle a zavázaly se nevyplácet dividendy nebo jiné podíly ze zisku svým zřizovatelům, členům orgánů apod. Pouze organizace sledující nekomerční (neziskové) cíle, které splňují další podmínky (viz kapitola 3.2), se mohou ucházet o status veřejné prospěšnosti. Je přitom rozdíl mezi veřejnou prospěšností jako takovou a statusem veřejné prospěšnosti, což je právní pojem. Fakticky může být organizace svou činností veřejně prospěšná, a přitom nemít status veřejné prospěšnosti. Například proto, že o jeho udělení z nějakého důvodu nepožádala nebo proto, že nechce nebo nemůže splňovat některou z podmínek, nutnou pro udělení statusu. Z celkového počtu cca 90 000 neziskových organizací ve Švýcarsku požívá status veřejné prospěšnosti přibližně jen 4 000. Na jiných principech jsou postaveny i vztahy státu a neziskových organizací. Rozhodovací procesy jsou ve Švýcarsku tradičně silně decentralizované s důrazem na prvky přímé demokracie. Administrativně je Švýcarsko federací, kterou tvoří celkem 26 kantonů. Federální zákony mají sice větší váhu než předpisy jednotlivých kantonů a stejně tak federální úřady jsou těm kantonálním v principu nadřazené, avšak v praxi se o většině věcí rozhoduje právě na kantonální úrovni. Federální zákony jsou spíše obecné a jejich úkolem je definovat základní právní principy. Centrální úřady zasahují v problematických případech nebo tam, kde nastává vážný nesoulad mezi úpravami jednotlivých kantonů. Jinak je většina rozhodování na kantonálních správách. Právní prostředí v jednotlivých kantonech se přitom v dílčích otázkách může poměrně značně lišit, neboť kantonální práva vycházejí vždy z místních tradic a zvyklostí. Zde je třeba zmínit, že ani kulturně není Švýcarsko příliš homogenní, neboť se skládá ze tří jazykových oblastí. Volnost základních pravidel a uplatňování kantonálních tradic se odrážejí i na přístupu k neziskovým organizacím. Neexistuje žádná centrální evidence a je poměrně složité zjistit, kolik neziskových organizací ve Švýcarsku skutečně je. Pracovat tak lze pouze s více či méně přesnými odhady. Určité dílčí evidence jsou vedeny pouze na kantonální úrovni. V obecné rovině upravuje problematiku neziskových organizací švýcarský občanský zákoník (Zivilgesetzbuch), ve kterém jsou stanoveny principy a základní právní rámec pro tuto oblast. Do samotného života neziskových organizací už ale federální právo a úřady zasahují jen minimálně. Vychází se z přesvědčení, že jde o občanské aktivity, které by neměly být omezovány, ale spíše vhodnými nástroji stimulovány.
náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech) č. 3/2002 Sb. V určitém širším pojetí jsou někdy mezi neziskové organizace počítány též příspěvkové organizace státu a jeho složek. Záleží ovšem na oblastech v nichž působí a činnostech, které vykonávají. Mezi neziskové organizace bývají počítány především takové příspěvkové organizace, jejichž činnost směřuje do oblasti sociálních služeb, školství, kultury apod. Dále mohou být za neziskové organizace považována zájmová sdružení právnických osob (asociace), rozhodující v tomto případě bývá jejich poslání a složení členské základny.
7
Na spolky a spolkovou činnost je nahlíženo jako na výkon základního občanského práva (sdružovacího) a spolky prakticky nejsou podrobovány žádné kontrole státu. Má se za to, že by měly být pod kontrolou svých členů a rozhodování i kontrolní činnost dokáží dostatečně zabezpečit valné hromady. Pouze spolky, které provozují i nějakou obchodní činnost, jsou registrovány v obchodním rejstříku jako všechny ekonomicky aktivní subjekty. Ani tento rejstřík však není centrální, ale jednotlivé rejstříky jsou vedeny pouze na kantonální úrovni. Jsou zde dohledatelné především informace o poslání organizace a členech řídících orgánů. Nejsou zde však žádné informace o hospodaření spolků, nejde tedy o nástroj pro posuzování jejich finanční transparentnosti. Silnějšímu dohledu státu jsou podrobeny nadace, na které dozírá zvláštní federální orgán. Nadační sektor je ve Švýcarsku tradičně silný a je v něm koncentrováno velké množství prostředků. Kromě shromažďování a rozdělování prostředků mohou nadace ve Švýcarsku poskytovat i služby. Ani v případě nadací se však regulace a dohled ze strany centrálních úřadů netýkají finančních záležitostí, ale spíše plnění deklarovaného poslání. Finanční záležitosti jsou plně v rukou místních daňových správ. 3.2 Veřejná prospěšnost ve Švýcarsku Status veřejné prospěšnosti je tradičně používán na území celé Švýcarské federace pro vymezení organizací, jejichž činnost směřuje k posilování veřejného blaha. Případný zisk takových organizací musí být definitivně a neodvolatelně vynakládán na realizaci těchto veřejně prospěšných činností. Další důležitou podmínkou je, aby veřejně prospěšná činnost byla provozována nezištně. Nejde tedy jen o činnost samotnou – zda směřuje k podpoře veřejných zájmů, ale též o motivaci, proč je vykonávána. Motivace by měla být altruistická, vycházet ze „smyslu pro společnost“ a vykonávání činnosti by mělo být provázeno určitým „přinášením obětí“4. Je zde jasně patrná snaha vyzdvihnout etický rozměr veřejně prospěšného konání, který tento druh činností odlišuje zejména od podnikatelských aktivit. Ve Švýcarsku neexistuje žádný speciální zákon, který by problematiku veřejné prospěšnosti upravoval. Status veřejné prospěšnosti není také předmětem občanského práva. Veřejnou prospěšností se zabývají obchodní a daňové zákony. Spadá tedy do oblasti obchodního práva, které je do značné míry v rukou jednotlivých kantonů. Z toho vyplývá, že o přiznání statusu veřejné prospěšnosti nerozhoduje ve Švýcarsku žádný centrální úřad, ale je plně v kompetenci místních finančních úřadů. Přiznání této pravomoci úřadům, které vykonávají daňovou správu, odpovídá tomu, že držitelé statusu veřejné prospěšnosti mohou čerpat benefity především v daňové oblasti. Organizace, které vykonávají veřejně prospěšné činnosti, nezískávají status automaticky, ale musí o něj zažádat. Rozhodnutí učiní konkrétní daňový úřad dle zvyklostí a potřeb kantonu nebo i menšího regionu, v němž vykonává daňovou správu. Pokud je však status jednou úředně přidělen, respektují toto rozhodnutí i úřady v dalších kantonech, ačkoli by o konkrétní žádosti samy třeba rozhodly rozdílně. Není tedy nutné žádat o udělení statusu v každém kantonu zvlášť. Samotná deklarace sledování veřejně prospěšných cílů ve statutárních dokumentech organizace není považována za dostatečnou pro udělení statusu. Rozhodující je doložit skutečnou realizaci veřejně prospěšných činností. Za vhodné doklady k tomuto jsou pokládány zejména výroční zprávy nebo jiné zprávy o činnosti. 4
Kreisschriben Nr. 12, odst. 3, písm. b., viz příloha č. 1
8
Protože neexistuje žádný uzavřený výčet veřejně prospěšných činností, je na samotných neziskových organizacích, aby úřad přesvědčily o své veřejné prospěšnosti. Skutečnost, že organizace s určitým posláním může být v jednom kantonu uznána za veřejně prospěšnou, zatímco v jiném by jí status přiznán nebyl, nepůsobí ve Švýcarsku vážnější problémy, ve sporných případech rozhodují soudy. Jistého sjednocení pohledu na tuto oblast se federální vláda pokusila v roce 1994 dosáhnout vydáním oběžníku (Kreisschereiben Nr. 12, viz Příloha č. 1), který shrnoval zásady udělování a naplňování statusu veřejné prospěšnosti a též stanovil rámec pro výhody, které z držení statusu vyplývají. Oběžník obsahuje výčet činností, které jsou obvykle považovány za veřejně prospěšné. Vymezení veřejně prospěšných činností podle oběžníku č. 12: • • • • • • • • • • • • • • •
Charitativní Humanitární Zdraví podporující Ekologické Výchovné Vědecké Kulturní Sociální péče Umění a věda Výuka Podpora lidských práv Domobrana Ochrana přírody Ochrana zvířat Pomoc rozvojovým zemím
Z výčtu je zřejmé, že chápání veřejné prospěšnosti ve Švýcarsku je v podstatě totožné s českým. Podobně jako v jiných zemích je však zdůrazňováno, že jde o výčet pouze demonstrativní. Pokud se nezisková organizace věnuje činnosti, která zde není zahrnuta, nutně to neznamená, že nemůže status veřejné prospěšnosti získat. V takovém případě je spíše na zástupcích organizace, jak dokáží poslání organizace obhájit. Pro posuzování činností je vždy podstatné především to, aby šlo o činnosti směřující k prospěchu třetích osob, nikoliv k tvorbě zisku nebo k prospěchu členů organizace či společníků. Okruh podporovaných osob by měl být co nejvíce otevřený. Příliš úzké zacílení činnosti (například omezení pouze na členy spolku, rodinné příslušníky nebo osoby určité profese či povolání), většinou neumožňuje získání statusu veřejné prospěšnosti. Získat status tak nemohou například mnohé spolky, které se zaměřují pouze na prospěch svých členů (zde jde o vzájemnou, nikoliv veřejnou prospěšnost) nebo rodinné nadace. Na druhou stranu může status veřejné prospěšnosti získat i organizace, která své aktivity nevykonává na území švýcarské federace, ale je činná v jiných zemích nebo globálně (typicky humanitární, vzdělávací nebo kulturní organizace). 3.2.1 Benefity pro organizace se statusem veřejné prospěšnosti
9
Organizace, kterým byl přiznán status veřejné prospěšnosti, mají ve Švýcarsku nárok na určité výhody zejména v daňové oblasti. Největší význam má osvobození od daně z příjmu, které pro veřejně prospěšné činnosti platí v plném rozsahu. Dále je významnou pomocí zařazení veřejně prospěšných aktivit do snížené sazby DPH. Prostředky osvobozené od daně však musí být definitivně a neodvolatelně vázány na veřejně prospěšné aktivity, nesmí žádným způsobem sloužit k obohacení zřizovatele nebo společníků. Jakékoli komerční účely nelze považovat za veřejně prospěšné a nezakládají tedy ani možnost získání daňových benefitů. Za komerční účely jsou přitom považovány zejména takové, kdy právnická osoba používá kapitál a práci za účelem zisku a požaduje za své výkony odměnu ve výši, která je běžná v hospodářském styku. Provozování výdělečné činnosti však nemusí vždy být překážkou pro získání statusu veřejné prospěšnosti. Švýcarské právo připouští možnost existence ekonomicky „smíšených“ organizací, které mohou být také osvobozeny od daně v té míře, v jaké se podílejí na naplňování veřejně prospěšných cílů. V takových případech jde o to, aby výdělečná činnost netvořila hlavní účel fungování instituce. Smí představovat pouze prostředek k dosahování veřejně prospěšných cílů. Tím jsou ošetřeny případy, kdy je komerční činnost nezbytným prostředkem k naplňování veřejně prospěšného poslání organizace. Komerční činnost ale musí být vůči veřejně prospěšné činnosti v podřízeném postavení a veřejně prospěšná činnost musí tvořit podstatnou část všech činností organizace. Prostředky z výdělečné činnosti je přitom třeba v účetnictví organizace jasně oddělit od těch, které souvisejí s veřejně prospěšnou činností a vztahuje se na ně osvobození od daně. Částečné osvobození od daně je tedy možné, a to v míře, ve které se organizace podílí na naplňování veřejně prospěšných cílů. Osvobození od daně nemusí být na překážku ani získávání majetkových podílů a ukládání kapitálu. Podmínkou při tom však je, že získaný majetkový podíl nesmí umožňovat ovlivňování rozhodování v daném podniku (veřejně prospěšná organizace vlastnící podíl se například vzdá svých hlasovacích práv nebo je svěří někomu jinému). Důležitý je samozřejmě také způsob využití prostředků, které z takové majetkové účasti plynou, podobně jako v případě komerčních činností musí být věnovány na naplňování veřejně prospěšného poslání organizace. Získat status veřejné prospěšnosti a daňové výhody nemohou nadace, věnující se pouze shromažďování kapitálu a vytváření rezerv, které nejsou v odpovídajícím poměru k jejich budoucím úkolům (neodpovídají množství prostředků, které nadace rozděluje). Ve Švýcarsku sice neplatí pro nadační sektor tak přísná pravidla jako v Německu, kde mají nadace povinnost každoročně rozdělit prostřednictvím nadačních příspěvků nebo investovat do své činnosti minimálně 66 % svého ročního zisku, nicméně švýcarské úřady pečlivě rozlišují komerční a nekomerční nadace. Jejich přístup je přitom v zásadě individuální a založený na dlouhodobých zkušenostech. Nadacím je umožňováno nerozdělovat nadační příspěvky třeba i několik let po sobě, musí však doložit účel, pro který po tuto dobu prostředky shromažďují. Tato situace nastává zejména tehdy, když se nadace rozhodne podpořit větší finančně nákladný projekt. Takové záměry nechtějí švýcarské úřady brzdit a v odůvodněných případech povolují nadacím dlouhodobější kumulaci prostředků. S ohledem na daňová zvýhodnění podléhá zvláštním pravidlům i způsob likvidace veřejně prospěšných organizací. V případě zániku organizace musí její případná zbylá aktiva připadnout jiné veřejně prospěšné právnické osobě. Nepočítá se tedy například s návratem vkladu zakladatele ani s rozdělením zbývajících aktiv mezi společníky či zaměstnance. 3.2.2 Daňová uplatnitelnost darů
10
Veřejně prospěšné organizace jsou oprávněné přijímat dary, které si dárci (fyzické i právnické osoby) mohou následně do určité výše odečíst přímo od základní sumy svých zdanitelných příjmů. V zásadě tedy jde o daňově uznatelné náklady. Minimální výše daru v kalendářním roce musí být alespoň 100 CHF. Za dary nejsou považovány například členské příspěvky a jiné platby, které může veřejně prospěšná organizace nárokovat. Zdanění ve Švýcarsku je progresivní a pro dárce jsou poskytnuté dary zajímavé i z toho důvodu, že se díky nim mohou dostat do pásma s nižší daňovou sazbou. Dle federálního doporučení by mělo být možné takto daňově uplatnit veškeré dary až do výše 20% zdanitelného příjmu (ještě zmiňovaný oběžník č. 12 z roku 1994 doporučoval pouze 10%). Jak ukazuje tabulka níže, většina kantonů se tohoto federálního doporučení drží, pouze dva kantony stanovily vlastními předpisy nižší hranici 10% a kanton Neuenburg (Neuchâtel) dokonce pouhých 5%. Druhým extrémem je kanton Basel-Landschaft, kde mohou dary dosáhnout až plných 100% zdanitelných příjmů a dárce by tak teoreticky nemusel odvádět žádnou daň. Dary lze v zásadě směřovat i organizacím, které sledují jen z části veřejně prospěšné cíle a kromě nich také jiné, které nezakládají možnost daňových benefitů – například náboženské (viz níže, oddíl 3.5) nebo komerční. Dárce, který chce uplatnit daňový odpočet pro takovou právnickou osobu, musí jednoznačně prokázat, že dotace byla určena na veřejně prospěšné účely. Pokud toto dárce není schopen dostatečně doložit, nemůže být daňový odpočet schválen.
11
Přehled výše daňově uplatnitelných darů dle jednotlivých kantonů:5 Federální doporučení: Jednotlivé kantony Basel-Landschaft Aargau Appenzell Innerrhoden Basel-Stadt Bern Freiburg Genf Glarus Graubünden Luzern Nidwalden Obwalden Schaffhausen Schwyz Solothurn St. Gallen Thurgau Uri Waadt Wallis Zug Zürich Appenzell Ausserrhoden Jura Tessin Neuenburg
20% 100% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 10% 10% 10% 5%
3.3 Naplňování veřejných účelů Kromě veřejné prospěšnosti zná švýcarské právo ještě pojem veřejné účely (öffentlichen Zwecke)6. Veřejnými účely jsou takové činnosti, jejichž zabezpečení je úkolem státu a jeho orgánů. Není přitom podstatné, zda tyto úkoly byly na stát převedeny výslovně zákonem nebo zda jsou podle obecného vnímání považovány za jeho povinnosti. Za určitých okolností mohou tyto úkoly být svěřeny i soukromoprávním právnickým osobám. Pokud taková právnická osoba byla např. prostřednictvím zákona pověřena plněním nějakého veřejného úkolu náležejícího jinak státu, může požívat stejných daňových výhod jako veřejně prospěšné právnické osoby. Podobně jako v případě veřejné prospěšnosti je však nutné, aby organizace výhradně a neodvolatelně věnovala svůj kapitál na naplňování tohoto veřejného účelu. Zároveň se v této oblasti předpokládá vyšší dohled státu než v případě veřejně prospěšných činností. Nárok na daňové benefity ani zde nevzniká automaticky, stejně jako v případě veřejné prospěšnosti jej musí uznat daňový úřad, který se rozhodne na základě dokladů a doporučení zainteresované obce nebo státního úřadu.
5
Zdroj advokátní kancelář Dufour Tuto problematiku upravuje Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG – švýcarský zákon o přímých daních), § 56, písm. g 6
12
Právnickým osobám, které prvořadě sledují ziskové a svépomocné cíle, nemůže být poskytováno osvobození od daně kvůli sledování veřejných účelů, byť zároveň mohou těmto účelům částečně sloužit. Podobně jako je tomu u veřejně prospěšných organizací, musí též majetek právnické osoby sloužící veřejným účelům, v případě její likvidace připadnout jiné instituci s podobným posláním. 3.4 Církve Švýcarská legislativa rozlišuje také mezi veřejnou prospěšností a náboženskými účely. Naplňování náboženských účelů za jistých okolností též umožňuje získat daňové benefity. Také zde samozřejmě platí podmínka, že vynakládané prostředky musí být výhradně a neodvolatelně věnovány uznatelnému účelu, v tomto případě náboženskému, nejde však o podmínku jedinou. Dále je požadováno, aby právnická osoba vykonávala náboženské poslání (čímž se myslí zejména péče o společné vyznávání víry a provozování bohoslužeb bez ohledu na konkrétní náboženství či konfesi) na území celé Švýcarské federace. O daňové benefity se tedy mohou ucházet jen církve celostátního významu. Malé církve nebo organizace, jejichž zaměření má nějaký náboženský, filozofický nebo ideologický základ, nepožívají daňových výhod. Náboženský charakter je přiznán i vydávání tiskovin, pokud jsou zaměřeny na oslovení věřících, prohloubení víry a neslouží ziskovým účelům. Též správa majetku není v případě církví apriori považována za komerční činnost a není zakazována ani omezována. Dary pro právnické osoby, které sledují náboženské cíle, nejsou na straně dárce daňově uplatnitelné, a to ani tehdy, když se jedná o církev s celostátní působností, která jinak požívá daňových výhod. V praxi proto církve zakládají různé právnické osoby, které sledují částečně veřejně prospěšné a částečně náboženské cíle. Dary takovýmto právnickým osobám jsou daňově uplatnitelné, je však nutné, aby tyto cíle byly jasně oddělené, nejlépe ustanovením separátního nositele práv. 3.5 Dárcovství ve Švýcarsku Principy, na nichž stojí švýcarská právní úprava neziskových organizací a veřejné prospěšnosti, jsou jednoduché, srozumitelné a dlouhodobě konzistentní, čímž je do značné míry vyvážena různost regionálních přístupů. Stabilita právního prostředí je důležitým faktorem, který stimuluje zájem o dárcovství, dobrovolnictví a další podporu neziskových organizací. Soukromé dárcovství (míněno firemní i individuální) sice ve Švýcarsku nedosahuje takové úrovně jako v USA nebo Velké Británii, nicméně je i zde neoddělitelnou součástí kultury a je ve společnosti silně zakořeněné. Celkem získávají neziskové organizace ve Švýcarsku od dárců asi 1,5 miliardy CHF ročně. Více než polovina z této částky (kolem 850 milionů) přitom připadá na individuální dárce. Podle různých průzkumů darují každoročně nějakou částku neziskovým organizacím až dvě třetiny švýcarských domácností. Výše darovaných prostředků je velmi stabilní, větší výkyvy směrem nahoru lze pozorovat pouze v souvislosti s velkými humanitárními nebo přírodními katastrofami. Kritéria, podle kterých se Švýcaři rozhodují:7 • •
7
serióznost a důvěryhodnost organizace, aktivita organizace (zda pracuje dostatečně aktivně, podporu si zaslouží a jakým způsobem si o ní umí říci),
Zdroj Stiftung Zewo
13
• •
potřebnost podporovaného účelu, znalost organizace.
Přestože v oblasti dárcovství jde o značné finanční sumy, švýcarské zákony se téměř nezabývají ochranou dárců. Dokonce ani získávání finančních prostředků formou veřejných sbírek není na federální úrovni omezeno žádným zvláštním zákonem, pouze některé kantony mají pro tuto oblast své vlastní předpisy (např. pro povolování veřejných sbírek). Obchodní právo je ve Švýcarsku orientované především na ochranu věřitelů. Existuje zde sice zákon proti praní špinavých peněz, ten je však zaměřen především na zprostředkující subjekty, mezi které nejsou neziskové organizace počítány. Od neziskových organizací není vyžadováno plnění žádných zvláštních účetních standardů, nemají dokonce ani povinnost zveřejňovat žádné finanční zprávy. 3.6 Samoregulace švýcarského neziskového sektoru Malá regulace a slabý dohled ze strany státních orgánů sice pro neziskové organizace vytvářejí velmi svobodný prostor, zároveň však s sebou tento přístup nese nemalá rizika a klade velké nároky na odpovědnost jednotlivých neziskových organizací i neziskového sektoru jako celku. Určitým vodítkem pro dárce samozřejmě může být to, zda nezisková organizace má status veřejné prospěšnosti. Nicméně, jak již bylo řečeno výše, pro jeho udělení je sledováno spíše naplňování poslání organizace než její hospodaření. Právě informace o hospodaření neziskových organizací, účelnosti a efektivitě vynakládání prostředků však dárce zajímají nejvíce. Z toho důvodu jsou ve Švýcarsku velmi důležité organizace, které se zabývají vytvářením hodnotících a samoregulačních mechanismů pro neziskový sektor. Jde především o nezávislý monitoring, přidělování ratingů a značek kvality, publikování černých listin nebo vytváření nezávislých standardů, ke kterým mají jednotlivé organizace možnost se přihlásit. 3.6.1 Nadace Zewo Historie organizace Zewo sahá až do roku 1934. V prvním období své existence plnila funkci centrální informační kanceláře (Zentralauskunftsstelle) a koordinátora pro charitativní organizace a dárcovství. Její vznik si vynutily okolnosti, neboť sféra dobročinných organizací byla v této době ve Švýcarsku velmi nepřehledná a živelná. Kvůli probíhající hospodářské krizi existoval sice velký zájem o pomoc potřebným doma i ve světě, dárci, úřady a všichni další podporovatelé však neměli jistotu, že se s jejich prostředky nakládá hospodárně, v souladu s deklarovanými cíli a nebylo možno zhodnotit ani udržitelnost záměrů. Od roku 1936 fungovalo Zewo na principu asociace, která od svých členů vyžadovala plnění přísných standardů. Asociace Zewo zaujala místo důležitého samoregulačního orgánu a prosazovala uvnitř neziskového sektoru novou etiku a kulturu. S rostoucími zkušenostmi asociace Zewo svůj model hodnocení rozvíjela a precizovala a narůstal i počet členských organizací. Od roku 1940 mohli členové Zewo, kteří vyhověli všem standardům, získat certifikát potvrzující jejich transparentnost, efektivitu a vysokou profesionalitu i v dalších ohledech. Vnějším výrazem dosažené úrovně se stala pečeť Zewo (Gütesiegel), kterou certifikované organizace směly používat. Asociace Zewo fungovala až do roku 2001. Stále silněji se však projevovala omezení, která pramenila z jejího postavení jako zastřešující a sdružující organizace. Získat osvědčení a právo používat pečeť mohli pouze členové asociace, což bylo pro organizaci, která měla ambice usilovat o rozvíjení transparentnosti a profesionality v celém neziskovém sektoru, značně limitující dopad. V roce 2001 proto správní rada rozhodla asociační princip opustit a vznikla
14
Nadace Zewo (Stiftung Zewo), která je nezávislým certifikačním orgánem a poskytuje své služby všem neziskovým organizacím, které o ně projeví zájem. Posláním Nadace Zewo je především plnit funkci prostředníka mezi dárci a neziskovými organizacemi. Hlavní službou, kterou Nadace Zewo nabízí je audit, po jehož absolvování může organizace získat pečeť kvality Zewo (Gütesiegel). Pečeť Zewo umístěná na webových stránkách nebo materiálech organizace je vzkazem pro dárce, že se takto prověřené organizaci nemusí bát svěřit své prostředky. Nároky pro získání pečeti odpovídají tomu, že se Zewo v podstatě zaručuje za kvalitu organizace. Hodnocení provádí Nadace Zewo podle vlastních metodik, jejichž nároky vysoko přesahují rámec zákonných povinností. Držení statusu veřejné prospěšnosti je pouze jedním z předpokladů pro získání pečeti kvality Zewo. Nadace Zewo navíc používá vlastní užší vymezení veřejné prospěšnosti, podle kterého nepovažuje organizace věnující se sportu, kultuře nebo ochraně zvířat za veřejně prospěšné. Takové organizace se o pečeť Zewo nemohou vůbec ucházet. Zvlášť pečlivě jsou prověřovány také organizace, jejichž agenda je náboženská nebo jinak vyhraněně ideologická. Většina z nich rovněž nemá šanci hodnotícím procesem Nadace Zewo projít (vztaženo na naše prostředí by se to týkalo například malých církví, které nejsou státem registrované a fungují jako občanská sdružení nebo jiné právní formy8). Během certifikačního procesu auditoři Nadace Zewo hodnotí především: • • • • • • • •
naplňování podmínek statusu veřejné prospěšnosti (v užším pojetí dle Zewo), organizační strukturu otevřenost v komunikaci, metody a efektivitu fundraisingu, plnění účetních standardů, transparentnost (dostupnost informací o činnosti a hospodaření organizace), efektivitu nakládání s prostředky, efektivitu provozu organizace.
Hodnotící model Nadace Zewo je postaven na dlouholetých zkušenostech a také díky tomu se pečeť Zewo těší mezi dárci velkému respektu. V současné době existuje asi 500 organizací, které smějí používat pečeť kvality Zewo. Seznam všech těchto organizací je přístupný na webových stránkách Nadace Zewo9. Na druhou stranu zde však uživatelé mohou najít i černou listinu neseriózních organizací, upozornění na rizikové formy veřejných sbírek atd. Zewo neuděluje ratingy, ale pouze jednostupňovou pečeť kvality. Nezisková organizace musí především o certifikaci projevit zájem. Proces certifikace je zpoplatněn (výše poplatku závisí na velikosti organizace), dále platí organizace menší poplatek každý rok. Po pěti letech probíhá recertifikace každé organizace, která je rovněž zpoplatněna. První kompletní prověření organizace vyjde až na několik tisíc CHF, roční poplatek se pohybuje v řádu stovek CHF, opět dražší je nové prověřování po pěti letech. Pro organizace tedy jde o určitou investici, která se však vrací skrze větší důvěru dárců.
8 9
Standardy Stiftung Zewo http://www.zewo.ch/fuer_spendende/suchen
15
Platnost certifikace tedy není neomezená. Pokud organizace přestane naplňovat nároky standardů Zewo, může jí být pozastaveno právo používat pečeť. V závažnějších případech, při dlouhodobém neplnění podmínek, může být pečeť i odebrána. Pro neziskovou organizaci tak získání pečeti představuje jak finanční investici, tak i jistou investici času a lidských zdrojů, aby byly dlouhodobě naplňovány všechny požadavky. Na druhou stanu je však držitel pečeti vnímán jako velmi důvěryhodný u dárců. Investice tedy má svou návratnost. Z hlediska dárce je certifikace Nadace Zewo důvěryhodná, neboť je nezávislá, dlouhodobě přesná, konzistentní a organizace jsou průběžně kontrolovány. Navíc na straně dárce nevznikají žádné náklady. Kontroly certifikovaných organizací jsou velmi podstatnou složkou práce Nadace Zewo, neboť za každou z nich nese Zewo značnou spoluodpovědnost. Kromě hodnocení kvality a spolehlivosti neziskových organizací poskytuje Nadace Zewo i řadu dalších služeb, a to jak neziskovým organizacím, tak dárcům. Pro neziskové organizace jsou to především různé vzdělávací akce a poradenství na téma fundraisingu, transparentnosti nebo efektivity fungování. Z velké části je toto vzdělávání směřováno k tomu, jak naplnit standardy Zewo a projít procesem hodnocení. Nadace Zewo dále pomáhá zájemcům i se zapojováním do mezinárodních projektů nebo poskytuje poradenství v oblasti fungování správních rad. Ze služeb dárcům jde hlavně o osvětovou a poradenskou činnost – vydávání informačních materiálů, pořádání akcí, jichž se účastní dárci i neziskové organizace, nebo konzultační činnost. V poslední době se Nadace Zewo zaměřovala na výzkumy v oblasti odměňování správních rad. Šlo o reakci na mediální rozruch, vyvolaný případem známé političky, která pobírala velké částky za předsednictví ve správní radě neziskové organizace. Tento skandál hrozil vážně poškodit celý neziskový sektor. Výzkum Nadace Zewo však jasně ukázal, že vysoké odměny členů správních rad rozhodně nejsou pravidlem a velká část členů správních rad za svoji činnost nepobírá odměny vůbec žádné. Dalším aktuálním tématem Nadace Zewo je vypracovávání metodiky pro vyčíslování administrativních nákladů. Jde o reakci na poptávku dárců, kteří mají velký zájem vědět, jak efektivně dokáží neziskové organizace nakládat s jejich dary. Dříve neziskové organizace používaly různé metodiky a pro dárce byla tato problematika nepřehledná. Materiály Nadace Zewo upozorňují, že určité procento administrativních nákladů je na chod organizace nutné, zároveň však vznikla doporučení, v jakém rozmezí by se měly tyto náklady pohybovat. U některých činností může být samozřejmě procento administrativních nákladů vyšší, pak je ale třeba vhodně komunikovat s dárci a zdůvodnit, proč tomu tak je. V neposlední řadě je tématem, které je dlouhodobě předmětem zájmu Nadace Zewo, fundraising. Nadace Zewo sleduje a hodnotí nejen jeho efektivitu (jaké jsou reálné náklady na získání 1 CHF), ale zabývá se i otázkami etiky fundraisingu. Organizace používající agresivní nebo nátlakové kampaně nemají šanci získat pečeť kvality Zewo.
4. Výstupy z putovní konference „TRANSPARENTNOST A VEŘEJNÁ PROSPĚŠNOST - INSPIRUJTE SE ŠVÝCARSKOU PRECIZNOSTÍ“ Putovní konference „Transparentnost a veřejná prospěšnost – inspirujte se švýcarskou precizností“ proběhla ve dnech 12. – 14. listopadu 2012 postupně v Ostravě, Brně a Praze. 16
Účelem bylo seznámit účastníky se švýcarskou úpravou statusu veřejné prospěšnosti, činností Nadace Zewo, informovat je o aktuálním stavu přípravy českého zákona o statusu veřejné prospěšnosti a možnostech zapojení se do procesu připomínkování. Zmíněny byly také úpravy statusu veřejné prospěšnosti v dalších zemích, zejména středoevropských, které by pro Českou republiku mohly být nejbližší inspirací. V odpoledních workshopech se jednotlivé skupiny věnovaly následujícím tématům10: • • •
Jak vidí transparentnost neziskových organizací business sféra? Etika jako předpoklad stability a rozvoje neziskové organizace. Transparentnost očima neziskových organizací.
Závěry diskuzí lze shrnout do následujících bodů:
10
•
Jakékoli podvodné nebo neetické jednání neziskové organizace je závažným problémem, neboť má dopady na celý sektor. Veřejnost má totiž tendenci zobecňovat a místo jednotlivých organizací vnímá často neziskový sektor jako celek.
•
Problémem je neexistence šířeji akceptovaných etických pravidel. Neziskovému sektoru v ČR by velmi pomohlo vhodné nastavení samokontrolních a sebehodnotících mechanismů. V našem prostředí však bude těžké najít autoritu, která by byla dostatečně široce uznávaná. Náš neziskový sektor je pořád velmi mladý a chybí zde organizace s tak dlouhou tradicí a reputací jakou má švýcarská Nadace Zewo.
•
Pojem veřejná prospěšnost by mohl přinést určitou pozitivní změnu v nahlížení na neziskové organizace. Z pojmu veřejně prospěšná organizace je zřejmá užitečnost a potřebnost, zatímco pojem nezisková organizace bývá někdy vnímán negativně jako něco neproduktivního, co je pouze stále nutné financovat.
•
Z hlediska dárců je důležité, aby neziskové organizace dokázaly jasně a výstižně definovat své poslání a byly v tom čitelné. Musí se držet jasně vytyčeného směru a neměnit své poslání podle momentální situace.
•
Velmi důležitá je pro dárce samozřejmě finanční transparentnost organizace. Neziskové organizace by dárcům měly být partnerem, který dokáže jasně formulovat požadavky a nabídne, jak dary efektivně vynaložit.
•
Mezi neziskovými organizacemi se ukazuje ochota k transparentnosti, zejména tehdy, pokud na ni budou navázány určité další benefity. Dokonce i mezi malými občanskými sdruženími je poměrně velká ochota zveřejňovat výroční zprávy. Menší nadšení už vzbuzují požadavky zveřejňovat kontakty na vedoucí osoby a součet tří nejvyšších příjmů v organizaci.
•
Neziskové organizace neočekávají, že by nový zákon o statusu veřejné prospěšnosti dokázal sám zamezit všem nežádoucím jevům v neziskovém sektoru, chápou jej však jako příležitost, jak celkově pozvednout morální kredit neziskových organizací.
Kompletní výstupy z workshopů viz Příloha č.2
17
•
Objevil se i názor kritizující, že zákon o veřejné prospěšnosti příliš ambiciózně směšuje tři roviny – morální, ekonomickou a legislativní. Neziskové organizace neočekávají, že by zákon dokázal zamezit nežádoucím jevům v neziskovém sektoru, ale mohl by celkově pozvednout morální kredit neziskových organizací.
18
5. Zhodnocení Švýcarského modelu a doporučení pro Českou republiku 1. Proč státní úřady ve Švýcarsku nekontrolují činnost spolků? Neziskovým organizacím je ve Švýcarsku ponechávána velká svoboda, zejména pak spolkům. Stát do jejich činnosti nijak nezasahuje, vychází se z principu, že dostatečnou kontrolu činností spolků provádějí valné hromady jako jejich nejvyšší orgán. Také v českém právu je nejvyšším orgánem občanského sdružení valná hromada všech členů, švýcarský model zde však nelze dost dobře uplatnit. Problém spočívá v tom, že naše občanská sdružení svým charakterem neodpovídají švýcarským spolkům, ačkoli to bylo původně zamýšleno. Občanská sdružení v České republice často nejsou založena za účelem sdružování, mají jen minimální možný počet členů a soustředí se na poskytování služeb mimo členskou základnu, případně na jiné činnosti. Dalším problémem je, že nástroj valných hromad je u nás často brán na lehkou váhu a sdružení nejsou schopna valnou hromadu uskutečnit tak, aby byla usnášeníschopná. Zlepšení by v tomto ohledu mohla přinést nová úprava v novém občanském zákoníku, kde budou občanská sdružení nahrazena právní formou spolek. U spolků by měl být kladen daleko větší důraz na sdružovací (spolkovou) činnost a bude tedy možné svěřit valným hromadám větší důvěru. 2. Veřejná prospěšnost - dobré a varovné příklady v zahraničí. Kde se inspirovat a na co si dát pozor? Status veřejné prospěšnosti zdaleka není nový koncept. V tradičních evropských demokraciích je používán již po desetiletí. Vyrůstá z křesťanské etiky, jejíž nedílnou součástí je péče o bližní a dobročinnost. Právní přístupy k veřejné prospěšnosti se v různých zemích poměrně značně liší. Velký rozdíl je patrný zejména mezi zeměmi, kde je veřejná prospěšnost zažitým pojmem a posttotalitními státy, kde je třeba tento pojem znovu vymezit a získat pro něj společenský respekt. Jednoduché přenesení cizích modelů do takového prostředí je nemožné, vždy je třeba vycházet z místních potřeb a podmínek. Při tvorbě zákona o veřejné prospěšnosti v České republice je třeba si všímat různých přístupů a úprav problematiky. Nejde přitom jen o hledání dobré praxe, ale také o identifikaci problémů tam, kde status veřejné prospěšnosti dobře nefunguje.
3. Proč je důležitá stabilita právního prostředí? Stejně jako pro jiná odvětví, je i pro zdravý vývoj neziskového sektoru důležitá stabilita právního prostředí. Pro neziskový sektor to však platí o to více, že pracuje často s emocemi a jednotlivé pojmy kolem něj musí ve společnosti získat svůj obsah. Stabilní právní prostředí znamená, že se sektor stane přehledným a lépe srozumitelným i pro dárce. Švýcarský právní systém, ačkoli je víceúrovňový, patří k nejstabilnějším v Evropě. V České republice brání podobné stabilizaci nedostatečný respekt k právu a jeho příliš pragmatické až formalistické uplatňování. Pozitivní změnou posledních let je, že se objevuje politická vůle situaci řešit a náš právní systém zásadněji reformovat. Připravované změny se nicméně mohou pozitivně projevit až s delším zpožděním. Z krátkodobého hlediska přijetí nového občanského zákoníku ani dalších důležitých předpisů stabilizaci našeho právního prostředí nepřinesou. 4. Veřejná prospěšnost - obecný nebo právní pojem? 19
Je třeba rozlišovat veřejnou prospěšnost jako obecný pojem a status veřejné prospěšnosti jako pojem právní. Fakticky může samozřejmě i organizace, která nemá zapsaný status veřejné prospěšnosti, vykonávat veřejně prospěšné činnosti. Nemá však nárok na výhody spojené s právním statusem veřejné prospěšnosti. Pro zapsání právního statusu je nutné kromě vykonávání určité činnosti splňovat různé další podmínky. Tyto podmínky by se v České republice na rozdíl od Švýcarska měly týkat i finanční transparentnosti organizace. 5. Posuzovat právní formy nebo činnost organizací? Doposud jsou neziskové organizace v České republice vymezeny výhradně určitými právními formami. Jejich veřejná prospěšnost je posuzována při vzniku, na základě zakládacích dokumentů, tedy ještě dříve, než organizace vyvine nějakou činnost. Na všechny organizace, které jsou registrovány pod danou právní formou, se pak vztahují určité benefity. Orgány státu se však brání jednáním o navyšování těchto benefitů, neboť se množí důkazy o jejich zneužívání. Status veřejné prospěšnosti ve Švýcarsku funguje odlišně, veřejná prospěšnost organizace je posuzována nejen při žádosti o udělení statusu, ale je kontrolována i dále. Je tak daleko větší jistota, že organizace požívající výhod veřejně prospěšnou činnost reálně vykonává. S aplikací tohoto principu v zásadě počítá i připravovaný český zákon o statusu veřejné prospěšnosti. Pokud však budou podmínky pro získání statusu příliš měkké a získá jej velká část neziskových organizací, bude velmi těžké zajistit dostatečně efektivní kontrolu skutečného vykonávání veřejně prospěšných činností. V takovém případě by hrozilo, že se prokazování veřejné prospěšnosti omezí jen na naplňování určitých formálních kritérií. 6. Má být veřejná prospěšnost upravena samostatným zákonem, nebo ji stačí zakotvit v jiných normách? Obecně platí, že v zemích s delší demokratickou tradicí, kde je neziskový sektor již po řadu desetiletí integrální součástí společnosti a existuje i určitá filantropická tradice, není nutné upravovat veřejnou prospěšnost zvláštním zákonem. Kromě Švýcarska nemají zvláštní zákon o veřejné prospěšnosti také například Německo nebo Rakousko. Veřejná prospěšnost je v těchto zemích vžitým a všem dobře srozumitelným pojmem, proto není třeba ji na legislativní úrovni přesně definovat. Záležitosti týkající se statusu veřejné prospěšnosti upravuje buď občanský zákoník (Německo) nebo daňové zákony (Švýcarsko). Vytváření samostatných zákonů upravujících problematiku veřejné prospěšnosti je typické pro posttotalitní země, kde tento pojem nemá tak silnou tradici a teprve se hledají jeho významy a také výhody, které na něj mají být navázány. Tyto podmínky platí i pro Českou republiku, a proto se nejeví jako vhodné snažit se kopírovat švýcarský nebo německý přístup. Veřejná prospěšnost by v České republice měla být upravena zvláštním zákonem. 7. Jak velkého počtu organizací se veřejná prospěšnost týká? Jen asi 4 000 z celkového počtu 90 000 neziskových organizací ve Švýcarsku má status veřejné prospěšnosti. Není to však proto, že by podmínky pro získání statusu byly příliš tvrdé. Velkou část švýcarského neziskového sektoru tvoří spolky, které fungují spíše na principech vzájemné prospěšnosti a nemají důvod se o status ucházet. V českém prostředí je silná tendence nastavit status veřejné prospěšnosti tak, aby byl dostupný pro všechny neziskové organizace. Oddělení pojmu vzájemná prospěšnost je odmítáno s tím, že i vzájemně prospěšné činnosti jsou svými dopady vlastně veřejně prospěšné. Hrozí však, že nastavení příliš volných pravidel status veřejné prospěšnosti
20
devalvuje a učiní z něj víceméně bezobsažný a tudíž nepotřebný nástroj. Podle různých průzkumů je v České republice kolem 8 000 neziskových organizací (z celkového počtu asi 100 000), které se aktivně ucházejí o prostředky ze státních dotací nebo se aktivně věnují fundraisingu. Bylo by vhodné, kdyby status veřejné prospěšnosti byl podle švýcarského vzoru zacílen spíše na ně. 8. Jak vymezit veřejně prospěšné účely? Zákonné úpravy veřejné prospěšnosti obvykle obsahují výčty činností, které jsou považovány za veřejně prospěšné. Ve Švýcarsku je takový výčet obsažen v oběžníku č. 12 (viz příloha č. 1). Je však třeba zdůraznit, že jde o výčty pouze demonstrativní. Pokud v nich konkrétní činnost není uvedena, neznamená to, že by organizace, která se jí věnuje, nemohla získat status veřejné prospěšnosti. Je však na samotné organizaci, aby svou veřejnou prospěšnost dokázala obhájit. V minulosti existovaly v některých zemích pokusy používat uzavřené výčty, kromě Maďarska se této cesty dlouho drželo například Německo. Výčet však bylo třeba neustále rozšiřovat o další a další činnosti, čímž se stával neúměrně dlouhým. V roce 2002 proto i německé právo začalo používat pouze demonstrativní výčet. S demonstrativním výčtem by měl pracovat i český zákon o statusu veřejné prospěšnosti, přesto se v diskuzích nad zákonem opětovně projevovala tendence vyjmenovat konkrétně co nejvíce činností. 9. Má být status veřejné prospěšnosti přidělován automaticky nebo na žádost? Pro získání statusu veřejné prospěšnosti je ve Švýcarsku nutné vyhovět určitým kritériím. Ani poté ale nezískávají organizace status automaticky, ale musí si o jeho udělení zažádat. Není tedy určen všem neziskovým organizacím a navíc jeho získání vyžaduje aktivní přístup. V České republice byly pod nálepkou elitářství tradičně odsuzovány všechny pokusy o zavedení nástrojů pro hodnocení kvality neziskových organizací, a to včetně statusu veřejné prospěšnosti. Návrh zákona o veřejné prospěšnosti se snažil tímto směrem opět vykročit, hrozí ale nebezpečí, že zůstane na půli cesty, neboť je zde silný tlak, aby byl status přístupný pro všechny. 10. Kdo má status veřejné prospěšnosti spravovat? Správa statusu veřejné prospěšnosti (přidělování, odejímání, kontrolní činnost) je ve Švýcarsku svěřena místním finančním úřadům. Logika takového řešení spočívá v tom, že výhody, které z držení statusu plynou, jsou především daňové. Další výhodou je, že místní finanční úřady dobře znají situaci a potřeby v regionu, kde působí, a mohou tedy dobře posoudit prospěšnost určité činnosti pro dané prostředí. Zodpovědní pracovníci finančních úřadů mohou také bezprostředně znát činnost organizace a je možné i navazování osobních kontaktů. To vše přispívá k budování vztahů důvěry mezi neziskovým sektorem a státní správou, ale i mezi státní správou a občany obecně. V našem prostředí však toto řešení nelze doporučit. Finanční úřady nejsou zvyklé pracovat s podobným druhem agend a jejich pracovníci nemají v oblasti neziskových organizací zpravidla žádnou odbornost. Zaškolování by znamenalo další zátěž pro úřady, které jsou již nyní často na hranici svých kapacit. Dalším argumentem proti je malá důvěra v tyto koncové úřady. Jakékoli odmítnutí by patrně vedlo ke zpochybňování jejich kompetence a třeba i k soudním sporům. České prostředí také není decentralizované jako švýcarské a není jisté, zda by přesunutí rozhodování na místní úroveň bylo přijímáno pozitivně. Patrně by stejně docházelo k odvoláním k vyšším instancím.
21
V České republice se jeví jako vhodnější svěřit rozhodování ve věci statusu veřejné prospěšnosti soudům. Mezi jinými úřady se soudy stále ještě těší poměrně vysoké společenské prestiži a autoritě. V oblasti justice lze také předpokládat existenci dostatečných odborných kapacit, které jsou nutné k práci s novým právním nástrojem. 11. Dílčí nebo centrální evidence veřejně prospěšných organizací? Dlouhodobým problémem českého neziskového sektoru je nedostatek dat. Kvůli praktické nefunkčnosti rejstříku občanských sdružení, který vede Ministerstvo vnitra ČR, nelze přesněji odhadnout ani samotný počet fungujících neziskových organizací. Dále citelně chybí data o množství zaměstnanců v neziskových organizacích a také není známo, jaký je podíl neziskového sektoru na HDP. Tyto informace by byly dobře využitelné při prokazování užitečnosti a důležitosti neziskového sektoru, a to jak v komunikaci s veřejností a dárci, tak se státní správou. Ve Švýcarsku je situace obdobná, centrální evidence neziskových ani veřejně prospěšných organizací zde též neexistuje. Také další data o neziskovém sektoru lze většinou získat jen na kantonální úrovni. Neziskový sektor ve Švýcarsku však může těžit z toho, že má ve společnosti své tradiční a respektované místo. 12. Odejmutí statusu – jak nastavit opravné prostředky? O udělení i odejmutí statusu veřejné prospěšnosti rozhodují ve Švýcarsku místní finanční úřady. Soudy řeší pouze sporné případy. V České republice by měla být správa statusu svěřena rejstříkovým soudům, odvolací instancí by v takovém případě byly soudy vyšší instance. Celá agenda by tak byla svěřena justici, což má své výhody. Především by nebyla nutná komunikace více rezortů, což obvykle přináší problémy. 13. Jaké benefity plynou ze získání statusu veřejné prospěšnosti? Ve Švýcarsku se benefity vyplývající ze statusu veřejné prospěšnosti týkají především daní. Jedná se zejména o osvobození od daně z příjmu a zařazení do zvláštní sazby DPH (v menší míře i úplné osvobození). S obdobnými benefity počítá i český návrh zákona o statusu veřejné prospěšnosti. Ve Švýcarsku však neziskové organizace, které nemají status veřejné prospěšnosti, nemají na žádné benefity nárok. V našem prostředí, kde je doposud o zvýhodněních rozhodováno výhradně na základě právních forem, nelze prosazovat skoková řešení. Minimálně na přechodnou dobu bude třeba nastavit benefity dvojstupňově – pro neziskové organizace a pro neziskové organizace se statusem veřejné prospěšnosti. Benefity navázané na status veřejné prospěšnosti by měly být dostatečně motivační, aby neziskové organizace měly o status zájem a byly ochotné naplňovat jeho podmínky. Tak bude moci dojít i k ukotvení statusu ve společenském povědomí. 14. Má český zákon o statusu veřejné prospěšnosti hodnotit i finanční transparentnost neziskových organizací? Ve Švýcarsku řeší úprava statusu veřejné prospěšnosti především činnost organizace, a ne už tolik její transparentnost v oblasti hospodaření. Finanční transparentnost a efektivitu nakládání s prostředky sledují a hodnotí organizace jako je Nadace Zewo, které plní samoregulační roli ve švýcarském neziskovém sektoru. V českém prostředí je transparentnost neziskových organizací zásadním tématem, dostatečně silné a respektované organizace, které by byly schopné plnit roli autoregulátorů neziskového sektoru však chybí. Z toho důvodu se
22
jeví jako racionální, aby se určité požadavky na finanční transparentnost objevily přímo v zákoně o veřejné prospěšnosti. 15. Jak by měly vypadat daňové pobídky pro dárce? Daňová zvýhodnění dárců jsou ve Švýcarsku větší a více motivační než v České republice. Přitom právě tímto způsobem by bylo možno efektivně motivovat dárce k větší podpoře veřejně prospěšných aktivit. V České republice se vedle možnosti odečíst dary do určité výše od základu daně opakovaně objevují úvahy o zavedení tzv. daňových asignací (každý daňový poplatník může rozhodnout, kam bude směřováno určité procento z daně, která je mu vyměřena). Zkušenosti ze Slovenska či Polska však ukazují, že tento nástroj není pro naše prostředí příliš vhodný. Situace ve zmíněných zemích ukazuje, že daňové asignace nevedou k rozvoji, ale spíše k úpadku dárcovství. Poplatníci mají tendenci chápat asignaci jako dar, ačkoli se od momentu vyměření daně už prakticky jedná o peníze náležející státu (poplatník pouze určuje, jak s nimi má stát naložit). Pro stimulaci dárcovského prostředí se švýcarský model jeví jako jednoznačně vhodnější. 16. Jaký význam má status veřejné prospěšnosti pro dárce? Ve Švýcarsku je při rozhodování o tom, zda udělit status veřejné prospěšnosti, posuzováno zejména poslání organizace a jeho naplňování. Z hlediska státu je samozřejmě důležité, aby se neziskové organizace, které budou požívat nějakých výhod, skutečně věnovaly deklarovaným veřejně prospěšným činnostem. Podobně slouží status pro orientaci dárců při jejich rozhodování, jakou organizaci podpořit. Soukromí dárci si ale zpravidla kladou ještě další otázky, kromě toho, zda organizace skutečně naplňuje své veřejně prospěšné poslání. Zajímá je především finanční transparentnost organizací a efektivita, se kterou dokáží své poslání naplňovat. Tato kritéria však už nesledují státní úřady, ale nezávislé organizace zabývající se hodnocením výkonnosti, důvěryhodnosti a kvality práce neziskových organizací. Většinou se jedná rovněž o neziskové organizace, které uvnitř sektoru nastavují seberegulační a sebehodnotící mechanismy. Na tomto poli již řadu desetiletí působí i Nadace Zewo. V českém prostředí takové organizace chybí, což se připravovaný zákon o statusu veřejné prospěšnosti snaží suplovat tím, že bude obsahovat určité požadavky na transparentnost neziskových organizací. Do budoucna se ale ani český neziskový sektor neobejde bez existence efektivních sebekontrolních mechanismů. Určité náběhy lze již sledovat zejména v práci Fóra dárců, které se zaměřuje na nadace, a Asociace veřejně prospěšných organizací (AVPO), která má určité nároky na transparentnost svých členů. Skutečná široce respektovaná autorita, která by systematicky hodnotila výkonnost, efektivnost a transparentnost neziskových organizací však v České republice neexistuje. Přitom je už dnes očividné, že vznik takové organizace nebo organizací, které by v určitém smyslu zaujímaly místo prostředníků mezi neziskovými organizacemi a dárci, by mohl posunout český neziskový sektor o notný kus dále. Vztahy s dárci by získaly jinou kvalitu a postupně by mohlo dojít k vytvoření stabilního dárcovského prostředí, podobně jako ve Švýcarsku nebo dalších tradičních evropských demokraciích. Bude ovšem těžké získat pro jakýkoli hodnotící model podporu a respekt. Český neziskový sektor je stále ještě poměrně mladý a neexistují zde respektované autority, za kterými by stála desetiletí souvislé činnosti. Seznámení se s fungováním a metodikami Nadace Zewo bylo z tohoto hlediska velmi užitečné. Model Nadace Zewo lze použít jako výchozí materiál při tvorbě metodik a nástrojů pro české prostředí. Zejména jasné a respektované metodiky pro oblast vyčíslování
23
administrativních nákladů nebo vyhodnocování efektivity fundraisingu by uvítali jak dárci, tak samotné neziskové organizace v České republice. 17. Jaké další úkoly mohou plnit organizace působící v oblasti samoregulace neziskového sektoru? Důležitou složkou poslání organizací, jako je Nadace Zewo, je i získávání a šíření informací o neziskovém sektoru. Například výzkum týkající se správních rad neziskových organizací pomohl ve Švýcarsku vyvrátit některé nesmyslné představy, které se rozšířily mezi veřejností. Podobný průzkum by bylo užitečné provést i v České republice, neboť i zde bývá členství ve správních radách vnímáno zkresleně jako způsob bezpracného výdělku a získání vlivu.
24
6. Závěr Neziskový sektor v České republice čekají v nejbližších letech hluboké změny. S velkou pravděpodobností bude třeba nalézt nový model financování. Stát bude neziskové organizace stále více podporovat spíše nepřímo, zejména formou daňových úlev, odpouštěním poplatků apod., neboť na přímé podpory nebude mít dostatek financí. Bude tedy nutné se daleko více orientovat na soukromé dárce (individuální i korporátní), kteří však mají na neziskové organizace jiné nároky než státní správa. Nebezpečím, ale zároveň i šancí, jsou hluboké legislativní změny, které nastanou v souvislosti s platností nového občanského zákoníku, ale i dalších závažných norem (zákon o obchodních korporacích apod.). Neziskové organizace mají možnost připomínkovat navazující legislativu nebo se přímo ve spolupráci se státními orgány podílet na její tvorbě. Mohou tak prosadit do chystaných zákonů taková opatření, která napomohou rozvoji a udržitelnosti neziskového sektoru v následujících letech. Je však třeba přijmout odpovědnost a povznést se nad různé partikulární zájmy. Aktuálně je v procesu přípravy zákon o statusu veřejné prospěšnosti, který by již mohl požadovaným směrem vykročit. Tento zákon reaguje na řadu potřeb i množství výzev, které z prostředí neziskového sektoru v minulých letech vzešly. Nezohledňuje jen zájmy státu a neziskových organizací, ale také soukromých dárců, jejichž úloha bude pro existenci neziskového sektoru v budoucnu klíčová. Pozitivní je, že tento návrh zákona po letech dohadů přivedl zástupce státní správy a neziskových organizací k jednomu stolu. Otázkou je, zda zákon není příliš ambiciózní z hlediska oblastí, kterých se dotýká, nebo zda nejsou kritéria pro naplnění statusu veřejné prospěšnosti příliš mírná. To vše ale ukáže až další vývoj. Důležité je, že se účastníci procesu tvorby zákona mohli seznámit i se zahraničními modely a inspirovat se jimi. Nejde přitom jen o přenos dobré praxe, ale i o uvědomění si specifik českého prostředí a poučení z chyb, které v některých zemích při tvorbě podobných úprav nastaly. Díky podpoře z Programu švýcarsko-české spolupráce bylo možné vnést do procesu přípravy zákona informace o fungování neziskového sektoru ve Švýcarsku, kde je status veřejné prospěšnosti používán již řadu let. Stručnou charakteristiku švýcarského modelu přináší tento materiál. Formou odpovědí na celkem 17 otázek se také pokouší o zhodnocení švýcarské úpravy a identifikaci jednotlivých prvků, které by byly použitelné i v našem prostředí. Mnohé odlišnosti mezi Švýcarskem a Českou republikou jsou patrné na první pohled, ať už jde o oblast ekonomickou, politickou, právní systém nebo společenské prostředí. Švýcarsko je země s dlouhou nepřerušenou demokratickou tradicí, v níž byly vždy silně akcentovány občanské svobody. V České republice je úloha státu tradičně silnější a vhodné nastavení vztahů mezi občany a státem v mnoha oblastech stále hledáme. Přes všechny rozdíly však cíl ve studované problematice zůstává stejný – silný, nezávislý a dlouhodobě udržitelný neziskový sektor. Zřejmě právě proto bylo možné identifikovat ve švýcarské úpravě řadu jednotlivostí, které by mohly být uplatněny i v našem prostředí. Studium švýcarského modelu veřejné prospěšnosti také odhalilo význam samoregulačních mechanismů neziskového sektoru, které v České republice prozatím chybí. Díky navázanému partnerství s Nadací Zewo bylo možné získat množství informací také z této oblasti. Lze jednoznačně říci, že existence nástrojů pro hodnocení spolehlivosti, transparentnosti a
25
efektivity neziskový sektor jednoznačně posiluje, neboť jej činí důvěryhodnějším z pohledu dárců i široké veřejnosti.
26
7. Přílohy:
27
Příloha č. 1 Kreiseschreiben 12 (oběžník č. 12 určený kantonálním daňovým správám)
28
Přímé spolkové daně
Daňové období 1995/96
EIDG. STEUERVERWALTUNG Bern 8. července 1994 Hauptabteilung Direkte Bundessteuer* (*Švýcarská daňová správa, hlavní oddělení, přímé spolkové daně) Kantonálním správám pro přímé spolkové daně Oběžník č. 12 Osvobození od daně právnických osob, sledování veřejných nebo obecně prospěšných cílů (par. 56 písm. g zákona DBG**) nebo kulturních cílů (par. 56 písm. h DBG); možnost odpočtu dotací (par. 33 odst. 1 písm. i a par. 59 písm.c DBG) (**DBG = švýcarský zákon o přímých daních) I. Všeobecně Principy, jimiž se řídí osvobození od daně, především za účelem obecně prospěšné činnosti zakotvil Spolkový soud na základě dlouholeté praxe do § 16 číslice 3 BdBSt (viz BGE v ASA svazek 19, str. 328; 57, str. 506; 59, str. 464). Toto vykonávání soudní pravomoci nachází využití – s výjimkou výslovně provedených změn – v podstatě též v novém zákoně. II. Osvobození daně podle § 56 písmeno g DBG (sledování veřejných nebo obecně prospěšných cílů) 1. Žádost Podle § 56 písmena g DBG jsou právnické osoby, jež sledují veřejné a obecně prospěšné cíle, s ohledem na zisk a kapitál, které jsou určeny výhradně a neodvolatelně k těmto účelům, osvobozeny od daňové povinnosti. Právnická osoba, která žádá o osvobození od daně, musí podat příslušnou žádost. Je vždy věcí právnické osoby, která se odvolává na osvobození od daně, dokázat, že jsou dány podmínky, které zákonodárce požaduje pro poskytnutí osvobození od daně (BGE 92 I 253 a další). 2. Všeobecné předpoklady/podmínky Pro osvobození od daně musí být nejdříve splněny veškeré následující podmínky: a) Právnická osoba Musí se jednat o právnickou osobu, přičemž v popředí stojí nadace a spolky. Akciové společnosti, které sledují obecně prospěšné cíle, se musí statutárně zříci vyplácení dividend a tantiém. b) Výhradní použití prostředků
29
Aktivita osvobozená od daně se musí vztahovat výhradně na veřejný úkol nebo na dobro třetích osob. Stanovení cíle právnické osoby nesmí být spojeno s tvorbou zisku nebo jinými vlastními zájmy právnické osoby či jejích členů, popř. společníků. Sleduje-li právnická osoba vedle výhradně obecně prospěšných cílů i jiné cíle, může být dle okolností vzato v úvahu částečné osvobození od daně (viz číslice 5). c) Neodvolatelnost účelové vazby Prostředky věnované účelu osvobozenému od daně musí být neodvolatelně, to znamená navždy, spojeny s obecně prospěšnými cíli. Navrácení těchto prostředků zřizovateli popř. zřizovatelům musí být navždy vyloučeno. V případě zrušení příslušné právnické osoby musí proto majetek připadnout jinému spolku osvobozenému od daně s podobným stanovením cílů, což musí být ustanoveno formou odpovídajícího nezměnitelného příslušného ustanovení ve stanovách. d) Skutečná činnost K výše uvedeným podmínkám patří též skutečná realizace stanovených cílů. Pouhá statutární proklamace činnosti osvobozené od daně nestačí. Nadace, jejichž hlavní účel představuje pouhé shromažďování kapitálu tím, že z výnosů vytvářejí rezervy, které již ovšem nejsou v žádném rozumném poměru k případným budoucím úkolům (nadace Thesaurus), nemají ani podle nového práva žádný nárok na osvobození od daně. 3. Podmínky vztahující se na právnické osoby se stanovením obecně prospěšných cílů a) Obecný zájem Sledování obecného zájmu je zásadní pro osvobození od daně kvůli obecné prospěšnosti. Obecné blaho tak může být podporováno činnostmi v charitativních, humanitárních, zdraví podporujících, ekologických, výchovných, vědeckých a kulturních oblastech. Jako obecné podporující blaho se jeví například sociální péče, umění a věda, výuka, podpora lidských práv, domobrana, ochrana přírody, ochrana zvířat a pomoc rozvojovým zemím. Zda je určitá činnost v zájmu veřejnosti, je posuzováno dle příslušného národního pojetí. Důležité zdroje poznání přitom tvoří právně etické principy v té podobě, v jaké jsou vyjádřeny ve švýcarských zákonech a prejudicích. Podle pojetí zákonodárce není obecný zájem podle zákona DBG omezen pouze na činnost ve Švýcarsku, od daňové povinnosti může být osvobozena též globálně činná švýcarská právnická osoba, pokud je její činnost v obecném zájmu a je prováděna nezištně. Uskutečnění obecného cíle musí být zejména v těch případech, kdy je činnost vyvíjena mimo území Švýcarska, prokázáno vhodnými podklady (zprávy o činnosti, roční závěrky atd.). Obecný zájem je zpravidla uznán tehdy, když je okruh osob působících v určitých oblastech, jimž náleží podpory a příspěvky, v podstatě otevřený. Příliš úzký okruh těchto osob (např. omezený na okruh rodiny, členy jednoho spolku nebo příslušníky určitého povolání) vylučuje osvobození od daně kvůli obecné prospěšnosti . b) Nezištnost
30
Pojem nezištnost zahrnuje vedle objektivního prvku obecného zájmu též subjektivní prvek nezištnosti, tzn. prvek altruistického jednání. Obecná prospěšnost v daňově právním smyslu existuje jen tehdy, když činnost není zaměřena pouze na podporu zájmu veřejnosti, ale když je jejím základem i smysl pro společnost. Pojem „výhradní obecné prospěšnosti“ proto předpokládá, že činnost právnické osoby je na jedné straně zaměřena na zájem veřejnosti a na straně druhé je prováděna nezištně, tzn. že pro cíl členů spolku nebo třetích osob, který je v obecném zájmu, jsou – za opomenutí vlastních zájmů – přinášeny oběti (BGE v ASA svazek 19, S. 328 a svazek 59, str. 468). Pro poskytnutí osvobození od daně musí být proto vždy vyžadováno, aby nebyly sledovány žádné vlastní zájmy. Svépomocným zařízením a spolkům věnujícím se volnočasovým aktivitám chybí tyto nezištné (altruistické) cíle. - Absence ziskových a svépomocných cílů Dalším předpokladem pro úplné nebo částečné osvobození od daně kvůli obecně prospěšné činnosti je absence ziskových a svépomocných cílů. Ziskové účely existují tehdy, když právnická osoba použije v ekonomickém konkurenčním boji nebo v ekonomickém monopolním postavení kapitál a práci za účelem dosažení zisku a přitom požaduje za své výkony odměnu tak, jak je obvykle placena v hospodářském styku. Ne každá výdělečná činnost však vede k odmítnutí osvobození od daně. V instituci, v níž existuje výdělečná činnost, nesmí tato tvořit vlastní účel této instituce. Smí nanejvýš představovat prostředek k dosažení cíle, nesmí však být jediným ekonomickým základem právnické osoby (BGE v ASA svazek 19, str. 328). Za určitých okolností je ekonomická činnost dokonce nezbytným předpokladem pro dosažení cíle v obecném zájmu. Výchovný ústav mládeže vyžaduje například zemědělský provoz a učňovskou dílnu. Pokud je taková ekonomická činnost držena vůči altruistické činnosti v podřízeném rámci, pak nevylučuje osvobození od daně. c) Podnikatelské účely a holdingové nadace (podřízenost obecně prospěšnému účelu) V zákoně je výslovně stanoveno, že podnikatelské účely nejsou principiálně obecně prospěšné. Čisté ukládání kapitálu – i když se jedná o více než 50% podíly v podnicích – není osvobození od daně na překážku, jestliže neumožňuje ovlivňování vedení podniku. To je pak například ten případ, kdy hlasovací práva náleží jinému nositeli práv. Tím pádem nesmí být prostřednictvím kapitálové účasti vyvíjen žádný vliv na obchodní činnost daného podniku. To vyžaduje mezi jiným jasné organizační a personální oddělení (tzn. nezávislost) od nadační a správní rady, přičemž je dovolena přítomnost zprostředkovatele. Dále zákon požaduje, že v případě podstatné účasti musí být zachování podniku podřízeno obecně prospěšnému účelu. To předpokládá, že nadace bude prostřednictvím důležitých dotací pravidelně alimentována jí drženým podnikem a že s pomocí těchto prostředků bude též skutečně vykonávána odpovídající altruistická činnost v obecném zájmu, tzn. obecně prospěšná činnost. 4. Předpoklady u právnických osob se stanovením veřejných cílů
31
V § 56 písmeno g zákona DBG jsou vedle obecně prospěšných účelů uvedeny „veřejné účely“. Již z toho vyplývá, že se u veřejných účelů může jednat pouze o omezenou kategorii úkolů, které musí – na rozdíl od obecné prospěšnosti – pevně vycházet ze státních úkolů a v zásadě nevyžadují žádné oběti. Takové úkoly mohou být vedle státu příležitostně svěřovány též soukromoprávním nebo ekonomicky smíšeným právnickým osobám. Přitom je nutno mít na paměti to, že právnickým osobám, které sledují v první řadě ziskové a svépomocné cíle, nemůže být v podstatě poskytnuto osvobození od daně kvůli sledování „veřejných cílů“, i když zároveň veřejným cílům slouží. Vyhrazeno zůstává osvobození od daně (i částečné), když taková právnická osoba byla prostřednictvím veřejně právního aktu (např. zákona) pověřena splněním veřejného úkolu, resp. když stát vyjádřil výslovný zájem o dotyčnou právnickou osobu, když se předpokládá určitý dohled ze strany státu a když je kromě toho ve stanovách ustanoveno „výhradní a neodvolatelné“ (trvalé) věnování vlastního kapitálu pro veřejný účel. To znamená, že vlastní prostředky právnické osoby (s výjimkou vlastními silami obstaraného akciového kapitálu/nominální hodnota) musí v případě zrušení dotyčné právnické osoby připadnout veřejnému sektoru nebo instituci osvobozené od daně se stejnými nebo podobnými cíli a že nebudou vypláceny (přinejmenším žádné nadměrně vysoké) dividendy. Ekonomicky smíšené podniky jsou do té míry za stejných výše uvedených podmínek osvobozeny od daně kvůli sledování „veřejných cílů“, nakolik se na nich podílejí jako veřejní nositelé práv. Žádné veřejnoprávní akty ve výše zmíněném smyslu nejsou výnosem o subvencování nebo udělením koncese. Udělení koncese nepředstavuje přenesení veřejného úkolu, nýbrž pouze povolení k vykonávání činnosti pod dohledem státu (Neue Steuerpraxis – Nová daňová praxe 1992, str. 27). U právnických osob bez ziskových nebo svépomocných cílů je nutné jedině to, aby skutečně vykonávaly kompletní činnost ve prospěch nějakého veřejného cíle (tzn. ve prospěch vlastního úkolu státu) a to že jejich finanční prostředky jsou „výhradně a neodvolatelně“ věnovány jejich statutárnímu a skutečnému účelu a že v případě likvidace propadnou veřejnému sektoru nebo instituci osvobozené od daně se stanovením stejných nebo podobných cílů. Veřejné jsou přitom všechny cíle státu, které spadají do okruhu jeho řádných úkolů. Je lhostejné, zda tyto úkoly byly na stát převedeny výslovně zákonem, či zda jsou podle obecného národního vnímání považovány za záležitosti státu (ASA svazek 11, str. 346 a svazek 56, str. 188). Pojem veřejného účelu musí být vyložen restriktivně a musí být doložen minimálně jedním stanoviskem zainteresované obce/státu, nemá-li se stát od daně osvobozenou trvalou záležitostí. Tak například nějaká politická strana nesleduje primárně žádné veřejné cíle ve smyslu tohoto zákona, nýbrž v první řadě zájmy svých členů, a proto nemůže být osvobozena od daní (D. Yersin; Le statut fiscal des partis politiques, ASA svazek 58, str. 97 a další a 107). Totéž platí dalekosáhle pro sdružení s pomyslně stanovenými cíli všeho druhu a pro sportovní svazy. 5. Částečné osvobození od daně
32
Prostředky právnické osoby osvobozené od daně musí být výhradně a neodvolatelně (viz výše II.2.) věnovány sledování obecně prospěšného nebo veřejného účelu, který je osvobozen od daně. Je-li to možné pouze zčásti, lze vzít popřípadě v úvahu částečné osvobození od daně. Ale i v tomto případě musí činnost osvobozená od daně důležitá. Další podmínkou je, aby prostředky, pro něž je osvobození od daně požadováno, byly v účetnictví jasně odděleny od ostatního majetku a příjmů. Právnické osoby, které sledují vedle veřejných též ziskové a svépomocné cíle, jsou – pokud vůbec přichází v úvahu částečné osvobození od daně (viz výše čísl. 4) – rovněž osvobozeny od daně pouze do té míry, nakolik jsou jejich prostředky věnovány výhradně a neodvolatelně veřejným účelům. III. Osvobození od daně podle § 56 písmeno h zákona DBG (sledování kulturních cílů) 1. Všeobecně Náboženské obce jsou od daně osvobozeny podle § 56 písmeno c zákona DBG. Zákon DBG rozlišuje mezi náboženskými účely a obecnou prospěšností s tím, že náboženské účely jsou na rozdíl od starého zákona (BdBSt) uvedeny samostatně v § 56 písmeno h zákona DBG. Náboženský účel je tím pádem podle nového zákona samostatným důvodem k osvobození od daně, přičemž příslušné prostředky musí být výhradně a neodvolatelně věnovány tomuto účelu. Pojem „náboženské účely“ přitom podle smyslu odpovídá dřívějšímu pojmu v paragrafu 16 číslici 3 BdBSt. 2. Vlastní náboženské korporace (spolky) Právnická osoba (např. spolek) sleduje daňově privilegované náboženské cíle tehdy, když na celém území Švýcarska pečuje o společné vyznání víry a toto prohlubuje prostřednictvím bohoslužeb, bez ohledu vyznání či náboženství. Na území celého Švýcarska v této souvislosti znamená, že v úvahu mohou ohledně osvobození od daně z důvodu náboženství přicházet pouze takové právnické osoby, které se upsaly vyznání víry, jež má celostátní význam. Též vydávání písemností má náboženský charakter, pokud jsou (tyto písemnosti) zaměřeny na obnovení resp. prohloubení víry a neslouží ziskovým účelům. Sledování zisku – na rozdíl od pouhého spravování majetku – není náboženským organizacím s ohledem na osvobození od daně povoleno, v opačném případě se vystavují riziku zrušení osvobození od daně. Tak například provozování cestovní kanceláře prostřednictvím náboženské obce za účelem návštěvy biblických míst není slučitelné s osvobozením od daně. 3. Náboženství podobné spolky Právnickým osobám, jejichž zaměřením nejsou náboženské účely, nýbrž určité ekonomické, ideologické, filozofické nebo pomyslné úkoly na náboženském základě, nevzniká podle § 56 písmeno h zákona DBG žádné osvobození od daně . 4. Smíšené sledování cílů Stanovení smíšených cílů (částečně obecně prospěšných a částečně náboženských) v podstatě neodporuje osvobození od daně. S ohledem na možnost odpočtu dotací musí být ovšem u stanovení smíšených cílů pro každý z těchto cílů pravidelně vytvářen separátní nositel práv.
33
IV. Možnost odpočtu dotací Daňová možnost odpočtu dotací pro právnické osoby, kdy jsou tyto dotace kvůli sledování veřejných a výhradně obecně prospěšných cílů od daně osvobozeny, je upravena v § 33 odstavec 1 písmeno i (pro fyzické osoby) a v § 59 písmeno c zákona DBG (pro právnické osoby). Dotace pro právnické osoby, které jsou kvůli sledování náboženských cílů osvobozeny od daně, nemohou být daňově odečteny. Ze samotného faktu, že je právnická osoba osvobozena od daňové povinnosti, proto nelze vyvodit závěr ohledně možnosti odpočtu dotací pro právnické osoby. Musí být prokázáno, že osvobození od daně má základ výhradně ve stanovení obecně prospěšných nebo veřejných cílů, ne ve stanovení cílů náboženských. 1. Dotace pro veřejné nebo výhradně obecně prospěšné účely a) Dotace od fyzických osob (par. 33 odst. 1 písmeno i zákona DBG) Všechny fyzické osoby si mohou odečíst dobrovolné peněžní dávky pro právnické osoby se sídlem ve Švýcarsku, které jsou povinnosti osvobozeny od daně kvůli sledování veřejných nebo výhradně obecně prospěšných cílů (§ 56 písm. g zákona DBG). Dotace přitom musí v daňovém roce dosáhnout minimální výši 100 Franků a celkově nesmí překročit 10 % zdanitelných příjmů snížených o dotace (par. 26–33 zákona DBG). Statutární členské příspěvky či jiné platby, na něž má právnická osoba nárok, nejsou v tomto smyslu žádnými dotacemi. b) Dotace od právnických osob (par. 59 písm. c zákona DBG) Na rozdíl od dosavadního zákona (par. 49 odst. 2 BdBSt) byla podle nového zákona omezena možnost odpočtu dotací pro právnické osoby osvobozené od daně se sídlem ve Švýcarsku, které sledují veřejné nebo výhradně obecně prospěšné cíle, na 10 % čistého zisku (před odpočtem těchto dotací). Dotace povolené podle § 59 písmena c zákona DBG jsou považovány za obchodně odůvodněné výdaje. 2. Dotace pro právnickou osobu, která sleduje částečně obecně prospěšné, resp. veřejné cíle a částečně náboženské cíle, resp. cíle, které nejsou osvobozeny od daně Pro jednotlivé účely je zpravidla nutno vytvořit oddělené nositele práv, výjimečně mohou být též vedeny jasně oddělené faktury s vlastním účtem pro platby. Dárce, který chce uplatnit odpočet svých dotací pro takovou právnickou osobu, musí prokázat, že dotace byla jednoznačně převedena na konto určené pro obecně prospěšné účely. Podá-li dárce tento důkaz, pak musí být dotace v rozsahu zákonných ustanovení schválena k odpočtu. V případě, že tento důkaz nebude podán nebo bude podán nedostatečně, nebude odpočet dotace schválen. Der Hauptabteilungschef*** S. Tanner (Vizedirektor) /***vrchní šéf oddělení/ W95-012D
34
Příloha č. 2 Výstupy z workshopů putovní konference TRANSPARENTNOST A VEŘEJNÁ PROSPĚŠNOST INSPIRUJTE SE ŠVÝCARSKOU PRECIZNOST
35
Příloha č. 3 Návrh zákona o statusu veřejné prospěšnosti
36
