Natuurbescherming in de Waddenzee, een inspanningsverplichting of een resultaatverplichting? E. de Waal

Natuurbescherming in de Waddenzee, een inspanningsverplichting of een resultaatverplichting?

E. de Waal

1

E. de Waal, Natuurbescherming in de Waddenzee, een inspanningsverplichting of een resultaatverplichting?, Veenwoudsterwal 2007. Eindscriptie in het kader van de studie Nederlands Recht aan de Open Universiteit Nederland, student nr. 837163770. <[email protected]>

2

Inhoud: 1. Natuurbescherming in de Waddenzee: inleiding

4

2. Internationale verdragen

8

3. Europees recht: Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn

16

4. Trilaterale afspraken

23

5. Implementatie: de Nederlandse wetgeving

29

6. Enige kernbegrippen

44

7. Natuurbescherming: inspanningsverplichting of resultaatsverplichting

55

8. Bescherming van de Waddenzee: de praktijk

63

9. Conclusie

77

Literatuur, bronnen

85

Verdragen, richtlijnen, regelingen

94

Begrippen

99

Bijlage 1: Voorlopige instandhoudingsdoelstelling

102

Bijlage 2: Mogelijk schadelijke activiteiten

104

Afkortingen

108

3

1. Natuurbescherming in de Waddenzee: inleiding 1.1 Natuurgebied In het overgangsgebied tussen de Noordzee en de kust, van Esbjerg in Denemarken tot Den Helder, ligt de Waddenzee: een gebied van geulen, zandbanken, slik, kwelders, aan de Noordzee kant beschut door een reeks eilanden, bij het vaste land meestal begrensd door een hoge dijk. De Waddenzee is een prachtig natuurgebied. Als kraamkamer van veel soorten vis is het gebied van groot belang voor de natuur in de Noordzee. Het is een belangrijk leefgebied voor veel broedvogels, waaronder verschillende zeldzame en bedreigde soorten. Het is een onmisbaar foerageergebied voor een groot aantal trekvogels, die tot in Siberië en Groenland 1

hun broedgebied hebben en tot in Afrika en het Zuidpoolgebied overwinteren. Een goede, effectieve bescherming van dit unieke gebied is dan ook erg belangrijk voor het behoud van de biodiversiteit in de wereld. De Waddenzee is gelegen in Nederland, Duitsland en Denemarken. Het is, met een oppervlakte van ca. 10.000 km², het grootste aaneengesloten natuurgebied van West-Europa 2

en een van de grootste getijdengebieden ter wereld. Het Nederlandse deel vormt het grootste 3

aaneengesloten natuurgebied van Nederland. Gezien de grote internationale betekenis van het waddengebied voor met name trekvogels en voor de visstand in de Noordzee, rust er een grote gezamenlijke verantwoordelijkheid op de drie landen dit prachtige natuurgebied te beschermen en te behouden. Maar het is ook een gebied waar mensen wonen, werken, recreëren. Er worden grondstoffen (schelpen, zand), delfstoffen (zout, aardgas), voedingsmiddelen (vis, schelpdieren) gewonnen. Er zijn militaire oefenterreinen. In de kwelders graast vee. De duinen en dijken moeten in stand gehouden worden om het achterland te beschermen. Er liggen verschillende zeehavens (o.a. Hamburg) in het gebied, die veel werkgelegenheid bieden, maar ook veel 4

scheepvaart aantrekken. In de Nederlandse, Duitse en Deense kustwateren liggen de drukste 5

scheepvaartroutes ter wereld (met alle risico's van dien). Er komen grote rivieren in de Waddenzee uit (Eems, Weser, Elbe), maar ook het overtollige water uit de kuststreek wordt op het wad geloosd. En vuil water uit Rijn en Schelde kan via de Noordzee in het wad 6

doordringen. Deze activiteiten gaan lang niet altijd hand in hand met natuurbehoud.

1 2 3 4 5 6

Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 33. Derde Nota Waddenzee concept 2006, p. 52; Lambers e.a. 2003, p. 170. Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 23 e.v. Abrahamse & Van der Wal 1989, p. 93-133. Essink e.a. 2005, p. 35. Vroom, Steyaert & Misdorp 1989, kaart 16 en 17.

4

1.2 Natuurbehoud Hoe gaan de betrokken landen met hun verantwoordelijkheid om? Aan de ene kant hebben de drie landen zich in allerlei verdragen er toe verplicht de Waddenzee te beschermen. Verschillende richtlijnen van de Europese Unie zijn van belang voor de bescherming van de Waddenzee. In nationale en lokale wet- en regelgeving is natuurbescherming in het algemeen en bescherming van de Waddenzee in het bijzonder verder uitgewerkt. Aan de andere kant hebben de overheden rekening te houden met de belangen van de bewoners en gebruikers van het gebied en met andere nationale en internationale regels. Nederland, Duitsland en Denemarken trachten sinds 1978 te komen tot een gezamenlijk beleid. In dat verband worden trilaterale ministersconferenties gehouden. Dit wil nog niet echt vorm krijgen: de verschillen in regelgeving, beleid en belangen blijven groot. Zo hebben Nederland en Duitsland onlangs afgesproken er naar te streven dat hun deel van de Waddenzee genomineerd wordt om opgenomen te worden op de Werelderfgoedlijst van de 7

UNESCO, maar Denemarken doet niet mee.

1.3 Wettelijke bescherming Als het om de hoeveelheid wet- en regelgeving gaat is de Waddenzee misschien wel het meest beschermde natuurgebied in Europa. Toch gaat het niet echt goed met de Waddenzee. De verontreiniging in de Waddenzee wordt langzaam terug gedrongen, er is de laatste jaren meer aandacht voor de voedselsituatie van de vogels, maar toch loopt van veel soorten trekvogels de 8

populatie nog steeds terug. Waar ligt dit aan? Biedt de wet- en regelgeving toch onvoldoende bescherming? Of wordt de wet- en regelgeving in de praktijk niet goed toegepast of slecht nageleefd? De verschillen in beleid, wet- en regelgeving tussen Nederland, Duitsland en Denemarken 9

zijn zo groot dat op deze vraag geen algemeen antwoord mogelijk is. Ik zal mijn onderzoek beperken tot het Nederlandse deel van de Waddenzee. Maar ook dan is het nog een veelomvattend onderwerp. Allerlei wetten en verdagen op het gebied van scheepvaart, luchtvaart, mijnbouw, milieubescherming, visserij kunnen, rechtstreeks of indirect, gevolgen hebben voor de Waddenzee. Goed beschouwd zijn er weinig wetten en verdragen die niet in één of andere vorm invloed op het wad kunnen hebben. Ik wil dit onderzoek beperken tot de regels op het gebied van de natuurbescherming. De invloed van milieuwetgeving (verontreiniging van water, bodem en lucht, geluidshinder) op de natuurwaarden van het wad laat ik zoveel mogelijk buiten beschouwing. Onder verschillende wetten en verdragen zijn delen van de Nederlandse Waddenzee aangewezen als te beschermen gebied. De grenzen van die te beschermen gebieden vallen echter niet samen: sommige delen van het wad zijn onder het ene verdrag wel, onder het 7

Verklaring van Schiermonnikoog 2005, p. 25. Essink 2005, § 5.8.2. 9 Lambers e.a. 2003, p. 125 e.v. 8

5

andere niet beschermd. Ook is de grens tussen Nederland en Duitsland in het EemsDollardgebied omstreden: valt het omstreden gebied nu onder de Nederlandse of onder de Duitse wetgeving? Een analyse van de gevolgen van dergelijke grensverschillen voert in het kader van dit onderzoek te ver. Verder ben ik vooral geïnteresseerd in de huidige en toekomstige bescherming van de Waddenzee: mijn onderzoek richt zich niet op de wordingsgeschiedenis van de natuurbescherming. Een analyse van wetten, verdragen en jurisprudentie uit het verleden kan echter wel nodig zijn voor de interpretatie van de huidige regels. Ook kunnen de nu gepubliceerde concepten van overheidsplannen een blik in de toekomst bieden.

1.4 Onderzoek In de volgende hoofdstukken zal ik trachten een antwoord te geven op de vraag: is bescherming van de natuur in de Waddenzee voor de overheid een inspanningsverplichting of een resultaatsverplichting? En als natuurbescherming een resultaatsverplichting is, gedraagt de Nederlandse overheid zich daar ook naar bij de bescherming van de natuur in de Waddenzee? Als natuurbescherming een resultaatsverplichting is, dan is de overheid verplicht om actief in te grijpen als de natuurwaarden van het gebied achteruit gaan. Bij een inspanningsverplichting is het wellicht voldoende als in plaats van het aangetaste natuurgebied elders een nieuw natuurgebied wordt aangelegd, bij een resultaatsverplichting moet de schade aan het natuurgebied daadwerkelijk worden weggenomen (bv.: soorten en aantallen planten en dieren blijven behouden). Ik ben dus op zoek naar regels die de overheid dwingen om actief in te grijpen. Veel regelingen (zoals bestemmingsplannen) verbieden alleen maar. Dergelijke regelingen leveren geen resultaatsverplichtingen op.

1.5 Leeswijzer Nederland is partij bij een groot aantal verdragen. De natuurbeschermingsverdragen, voor zover van belang voor de Waddenzee bespreek ik in hoofdstuk 2. Daarnaast moet Nederland de regelgeving van Europese Unie in acht nemen (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 ga ik nader in op de afspraken die Nederland, Duitsland en Denemarken hebben gemaakt in de verschillende trilaterale conferenties. In het Nederlandse deel van de Waddenzee geldt natuurlijk in de eerste plaats de nationale wetgeving. In hoofdstuk 5 zal ik aangeven in hoeverre de internationale afspraken afdoende in de Nederlandse wetgeving zijn vertaald en welke verplichtingen de overheid op grond van die wetgeving heeft. De mate van bescherming die de wet- en regelgeving biedt is sterk afhankelijk van de definiëring van een aantal kernbegrippen. Op die begrippen zal ik nader ingaan in hoofdstuk 6. Vervolgens wil ik in hoofdstuk 7 een algemeen antwoord geven op de vraag of natuurbescherming een inspanningsverplichting is of een resultaatsverplichting. Maar

6

uiteindelijk gaat het om de bescherming van de natuur in de Waddenzee in de praktijk. Hoe gaat de overheid in de praktijk met haar verantwoordelijkheid voor de natuur in de Waddenzee om? Hoofdstuk 8 geeft een beeld van de stand van zaken. Aan welke resultaatsverplichtingen moet de Nederlandse overheid voldoen bij de bescherming van de Waddenzee? Voldoet de overheid daaraan? En is dat voldoende voor een goede bescherming van de natuur in de wadden? De conclusies uit dit onderzoek presenteer ik in hoofdstuk 9.

7

2. Internationale verdragen 2.1 Introductie 2.1.1 Internationale verplichtingen Nederland heeft zich in een aantal verdragen op natuurbeschermingsgebied en verschillende verdragen die specifiek betrekking hebben op de Waddenzee verplicht de wilde flora en fauna en hun leefgebied te beschermen. Verder is Nederland gebonden aan de regels van de Europese Unie (EU). Door deze verdragen en verplichtingen wordt de beleidsvrijheid van de Nederlandse overheid beperkt. In dit hoofdstuk kijk ik naar de internationale verdragen waarbij Nederland partij is. In de volgende hoofdstukken bekijk ik achtereenvolgens de Europese regelgeving en de trilaterale afspraken van Nederland met Duitsland en Denemarken met betrekking tot de Waddenzee. Een dergelijke splitsing is wat arbitrair: bij verschillende internationale verdragen is ook de EU partij. Dan is het verdrag tevens Europees recht geworden en valt het binnen het bereik van 1

het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG). De EU kan uitvoering geven aan het verdrag door middel van een richtlijn. Voor zover zo'n richtlijn in overeenstemming is 2

met het verdrag, kan de rechter volstaan met toetsing aan de richtlijn , maar soms biedt het verdrag een grotere bescherming dan de richtlijn.

2.1.2 Rechtstreekse werking Verdragsrecht gaat boven het nationale recht. Op grond van art. 94 Gw vinden wettelijke voorschriften geen toepassing, als deze toepassing niet verenigbaar is met 'een ieder verbindende bepalingen' van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Een ieder verbindende verdragsbepalingen zijn bepalingen die de rechter kan toepassen 3

zonder beleidskeuzen te maken die zijn voorbehouden aan wetgever of bestuur. Burgers en organisaties kunnen zich bij de rechter op dergelijke bepalingen beroepen en hoeven niet te wachten op vertaling van het verdragsrecht in Nederlands recht (bepalingen met rechtstreekse werking). Heeft een bepaling geen rechtstreekse werking, dan kan de rechter wetgeving en beleid van de Nederlandse overheid niet aan een dergelijke bepaling toetsen: de bepaling dreigt een dode letter te worden. De vraag of bepalingen rechtstreekse werking hebben, kan dus van groot belang zijn voor de effectiviteit van het verdrag. Om rechtstreekse werking te hebben, moet de bepaling onvoorwaardelijk en voldoende 4

nauwkeurig zijn en zich krachtens zijn aard er geheel toe lenen 'onmiddellijk effect te verlangen 5

in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en hun justitiabelen'. Onvoorwaardelijk en

1

HvJEG 13 februari 2003, zaak C-75/01, M en R 2003-12, nr. 126 (m.nt. JV), onder meer r.o. 95. ABRvS 27 april 2000, AB 2000, 303, r.o. 2.7.3. 3 Boon, Brouwer & Schilder 1999, p. 181. 4 Meijer 2002, p. 229. 5 HvJEG 5 februari 1963, zaak C-26/62, AA 13 (1963), p. 12, r.o. 4. 2

8

voldoende nauwkeurig betekent niet dat de overheid geen enkele beleidsvrijheid wordt gelaten: een bepaling kan ook rechtstreekse werking hebben als de overheid de haar gelaten 6

beleidsvrijheid te buiten gaat.

Nu vormt een richtlijn van de EU een opdracht aan de overheid om bepaalde zaken binnen een bepaalde tijd in nationale wetgeving te regelen. Richtlijnbepalingen hebben geen rechtstreekse werking, tenzij de uitvoeringstermijn van de richtlijn is verstreken en de betrokken 7

bepaling niet, niet tijdig of niet juist is omgezet in nationaal recht.

Ten aanzien van bepalingen uit verdragen die door de EU zijn geratificeerd, eist het HvJEG bovendien dat het verdrag, zowel naar de geest, de opzet als de bewoordingen, voor particulieren 'het recht meebrengen zich daarop in rechte te beroepen ten einde de geldigheid 8

ener Gemeenschapshandeling te betwisten'. Laat het verdrag in het algemeen de overheid een grote beleidsvrijheid, dan komt het HvJEG aan een beoordeling van de betreffende bepaling 9

niet toe. Art. 93 - 94 Gw spreekt echter van (een ieder verbindende) 'bepalingen van verdragen'. Dit betekent m.i. dat de Nederlandse rechter Nederlandse wet- en regelgeving aan zo'n een ieder verbindende verdragsbepaling moet toetsen, ongeacht de geest, opzet en bewoordingen van de rest van het verdrag. Dus ook als het HvJEG niet bereid is EU-recht aan de betreffende bepaling te toetsen.

2.2 Verdrag van Parijs, 195010 11

Het Verdrag van Parijs is het eerste verdrag waarin de lidstaten erkennen dat bescherming van bedreigde wilde vogels een internationale verantwoordelijkheid is, van belang voor de wetenschap, de bescherming van de natuur en de economie. Het verdrag is ruim geformuleerd, bevat geen bepalingen met rechtstreekse werking en speelt dan ook in de jurisprudentie en de praktijk van de natuurbescherming geen rol.

2.3 Verdrag van Ramsar, 197112 Het Verdrag van Ramsar is het enige wereldwijde verdrag dat gewijd is aan de bescherming van één bepaald ecosysteem: watergebieden of 'wetlands' (in Nederlandse vakliteratuur 13

wordt algemeen de Engelse term gebruikt: dat zal ik verder ook doen). Het is met name gericht op bescherming van trekkende watervogels. De lidstaten verplichten zich om wetlands

6

HvJEG 24 oktober 1996, zaak C-72/95, dictum, punt 3. Boon, Brouwer & Schilder 1999, p. 207-208; ABRvS 26 januari 2005, M en R 2005-6, nr. 60, r.o. 2.12.2.; HvJEG 7 september 2004, nr. C-127/02, r.o. 6 en concl. A-G Kokott, punt 128: 'Volgens vaste rechtspraak is een bepaling van een richtlijn na het verstrijken van de omzettingstermijn rechtstreeks toepasselijk, wanneer de inhoud ervan onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig bepaald is'. 8 HvJEG 12 december 1972, zaak C-21-24/72, AA 23 (1974), p. 55, r.o. 19 en 20. 9 Meijer 2002, p. 129. 10 Verdrag van Parijs 1950. 11 HvJEG 28 februari 1991, zaak C-57/89, concl. A-G Van Gerven, punt 2.2. 12 Verdrag van Ramsar 1971. 13 Wetlands: moerassen, vennen, veen- of plasgebieden, natuurlijk of kunstmatig, blijvend of tijdelijk, met stilstaand of stromend, zoet, brak of zout, met inbegrip van zeewater waarvan de diepte bij eb niet meer is 7

9

van internationale betekenis aan te wijzen en deze gebieden te beschermen en, waar mogelijk, te herstellen en te verbeteren. De aangewezen gebieden komen op een lijst behorend bij het 14

verdrag ('Ramsargebieden'). Nederland heeft onder meer de Waddenzee aangewezen.

Opname van een gebied op de lijst doet geen afbreuk aan de 'exclusieve soevereine rechten' van de betreffende staat. De lidstaat mag zelfs, op grond van dringend nationaal belang, reeds op de lijst opgenomen gebieden wijzigen of schrappen. De feitelijke bescherming die het verdrag biedt is dan ook heel beperkt: het verdrag schept vooral de morele verplichting watervogels (met name trekvogels) te beschermen en bij wet- en regelgeving rekening te 15

houden met deze gebieden. Aanwijzing als 'Ramsargebied' heeft op zich geen 16

rechtsgevolgen. Vermelding op de lijst kan echter wel worden gezien als erkenning van de internationale betekenis van dergelijke gebieden: zo valt er moeilijk aan te ontkomen zo'n 17

gebied aan te wijzen als speciale beschermingszone onder de Vogelrichtlijn.

De Ramsar Conferentie van 1971 heeft, naast het verdrag, ook een norm opgeleverd waarmee de betekenis van watervogelgebieden kan worden bepaald. Een wetland wordt van internationale betekenis geacht als het regelmatig 1% van de biogeografische populatie van 18

een bepaalde soort watervogels herbergt. Deze internationaal geaccepteerde norm wordt ook 19

door de Nederlandse rechter erkend.

2.4 Het Verdrag van Bern, 197920 Het Verdrag van Bern is een initiatief van de Raad van Europa. Het is zowel door Nederland als door de EU geratificeerd: het maakt deel uit van de wetgeving van de EU. Het verdrag heeft tot doel de instandhouding van de in het wild voorkomende dier- en plantensoorten en hun natuurlijke leefmilieus in Europa, met name als voor de instandhouding van die soorten internationale samenwerking noodzakelijk is (art. 1). Het is geen mondiaal maar een regionaal 21

verdrag.

De basis van het verdrag wordt gevormd door: een lijst met strikt beschermde soorten wilde flora (bijlage 1), een lijst met diersoorten waarvan het gevangen nemen, het doden en exploiteren strikt is verboden (bijlage 2) en een lijst met andere beschermde in het wild levende

dan zes meter (art. 1 Verdrag van Ramsar 1971). Ecosysteem: "een dynamisch complex van gemeenschappen van planten, dieren en micro-organismen en hun niet-levende omgeving, die in een onderlinge wisselwerking een functionele eenheid vormen (art. 2 Biodiversiteitsverdrag 1992). 14 Opgenomen op de Ramsar Lijst van Wetlands van internationale betekenis: Boschplaat (23 mei 1980), Griend (23 mei 1980), Waddenzee (2 mei 1984), Waddeneilanden, Noordzeekustzone, Breebaart (29 augustus 2000) (zie Ramsar Lijst). 15 Langeraar 1983, p. 109; Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p. 154. 16 ABRvS 16 april 2003, AB 2003, 347, r.o. 2.5.2.; Rb. Leeuwarden 17 juli 1998, AB 1998, 405, r.o. 2.2.8.2. 17 HvJEG 11 juli 1996, zaak C-44/95, r.o. 11. 18 Langeraar 1983, p. 108; Stroeken 2004, p. 12. Een biogeografische populatie van een vogelsoort is een uit een bepaald broedgebied afkomstige populatie (groep) van vogels, die niet of nauwelijks (genetische) uitwisseling heeft met andere populaties (Van Roomen e.a. 2000, p. 14). 19 ABRvS 19 maart 2003, M en R 2003-6, nr. 70, r.o. 2.4.1; ABRvS 16 april 2003, AB 2003, 347, r.o. 2.4 (m.nt. ChB). 20 Verdrag van Bern 1979. 21 Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p. 154.

10

diersoorten (bijlage 3). In bijlage 4 wordt een aantal methoden voor het vangen en doden van dieren verboden. De lidstaten verplichten zich de nodige maatregelen te nemen om 'de populaties van in het wild levende dier- en plantensoorten te handhaven of te brengen op een niveau dat met name overeen komt met hetgeen vanuit ecologisch, wetenschappelijk en cultureel standpunt is vereist, daarbij rekening houdend met de vereisten op economische en recreatief gebied...' (art. 2)

22

en passende en noodzakelijke maatregelen te nemen ter

bescherming van, in het bijzonder, de in de bijlagen genoemde soorten en hun leefmilieus. Maar bij hun beleid op het gebied van de ruimtelijke ordening en ontwikkeling hoeven de lidstaten slechts rekening te houden met voor de instandhouding van deze leefmilieus noodzakelijke randvoorwaarden 'ten einde iedere achteruitgang zo veel mogelijk te vermijden of te verminderen' (art. 4 lid 2). Dit biedt de lidstaten de mogelijkheid economische activiteiten uit 23

te voeren, zelfs als dat ten koste gaat van de te beschermen leefmilieus.

De EU heeft uitvoering aan het verdrag gegeven in de Habitatrichtlijn (Hrl) en de 24

Vogelrichtlijn (Vrl). In het algemeen gaat de soorten- en gebiedsbescherming in deze 25

richtlijnen verder dan in het Verdrag van Bern , maar zij vormen geen afdoende omzetting van het verdrag in gemeenschapsrecht. Om te beginnen is de bescherming van plant- en diersoorten en hun leefgebied in de Hrl gekoppeld aan aangewezen beschermde gebieden. Het Verdrag van Bern stelt dat het leefgebied van de in de bijlagen vermelde soorten moet worden beschermd (dus ook buiten beschermde gebieden). Verder verschillen de dier- en 26

plantensoorten die bescherming genieten. Dit is voor een deel te verklaren uit het feit dat het Verdrag van Bern een groter gebied beslaat dan de EU: binnen het Verdragsgebied komen 27

wilde soorten voor die binnen de EU niet voorkomen. Maar ook ten aanzien van wilde soorten 28

binnen de EU zijn er verschillen.

Hoe dwingend is het Verdrag van Bern? In 1983 stelde K. Langeraar dat het verdrag slechts morele waarde heeft, aangezien er geen sancties zijn gesteld in geval een verdragsland 29

zijn verplichtingen negeert. Nu de EU het verdrag heeft geratificeerd maakt het verdrag echter volledig deel uit van het EU-recht: wanneer een EU-lid het verdrag niet nakomt, kan de Europese Commissie (of een andere lidstaat) een inbreukprocedure tegen dat land starten. Ook kan de nationale rechter prejudiciële vragen stellen aan het HvJEG inzake de uitleg van het 30

verdrag. Maar 'Voorzover de richtlijn in overeenstemming is met het verdrag komt dit verdrag binnen de Gemeenschap via de richtlijn tot gelding (...). Gelet op het belang van een uniforme

22

Seerden 1989, p. 404. Seerden 1989, p. 404. 24 Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p. 155. 25 Van Strien e.a. 2003, p. 7. 26 Meijer 2002, p. 228. 27 HR 15 december 1998, NJ 1999, 553, r.o. 5.4 en 6.1 (roodvoorhoofdkanarie). 28 Das: ABRvS 30 december 1993, AB 1995, 24 (m.nt. Ch. Backes) en KB 22 juni 1989, AB 1989, 430; hamster (korenwolf): ABRvS 27 april 2000, AB 2000, 303 (m.nt. ChB) en ABRvS 26 oktober 1999, AB 2000, 23 (m.nt. ChB). 29 Langeraar 1983, p. 109. 30 Meijer 2002, p. 229; HvJEG 13 februari 2003, zaak C-75/01, M en R 2003, 12, p. 126, r.o. 95 (m.nt. JV). 23

11

uitleg van het gemeenschapsrecht is er derhalve in zoverre geen aanleiding voor rechtstreekse 31

toetsing van een besluit aan het verdrag'.

Dus slechts voor zover het Verdrag van Bern een ruimer bereik heeft dan de beide richtlijnen, doet zich de vraag voor of bepalingen uit het verdrag rechtstreekse werking hebben. 32

In het verleden was men wel bereid aan het verdrag te toetsen , maar de Rechtbank Leeuwarden betwijfelt of art. 4 rechtstreekse werking heeft. De rechtbank is zelfs van oordeel dat het verdrag de lidstaten slechts verplicht 'om door middel van wetgeving en beleid de gewenste bescherming tot stand te brengen en niet om ieder concreet project aan de 33

doelstellingen van het verdrag te toetsen. In een overtuigende redenering komt E.E. Meijer tot de conclusie dat de art. 4, eerste lid, 5 ,6 en 9, eerste lid van het verdrag rechtstreekse werking hebben. Art. 4, eerste lid heeft dezelfde strekking als art. 6, leden 2 t.e.m. 4 Hrl, die rechtstreekse werking hebben. De overige bepalingen zijn helder en ondubbelzinnig: er worden duidelijke verboden geformuleerd en er wordt een limitatieve opsomming gegeven in welke 34

gevallen op die verboden een uitzondering kan worden gemaakt.

2.5 Het Verdrag van Bonn 'Inzake bescherming van trekkende wilde diersoorten', 197935 Het Verdrag van Bonn, tot stand gekomen in het kader van het United Nations Environment Programme (UNEP), is gericht op de bescherming van wilde diersoorten die trekken over de 36

grenzen van staten, waaronder trekkende diersoorten in en op zee. Het is zowel door Nederland als door de EU geratificeerd. Het verdrag verplicht de lidstaten maatregelen te nemen om met uitsterven bedreigde trekkende diersoorten (opgenomen in bijlage 1 bij het verdrag) en hun leefgebied te beschermen (en zo nodig te herstellen) en activiteiten of hindernissen die de trek van deze soorten ernstig belemmeren of onmogelijk maken weg te nemen of te verkleinen, 'voor zo ver dit mogelijk en passend is' (art. III, lid 4 onder c). Deze formulering maakt het mogelijk dat lidstaten economische activiteiten uitvoeren, zelfs als dat ten 37

koste gaat van de bescherming van deze diersoorten.

Naast een lijst met bedreigde diersoorten is als bijlage II bij het verdrag een lijst opgenomen van soorten met een ongunstig voortbestaansperspectief. Het verdrag roept partijen op om samenwerkingsovereenkomsten te sluiten om deze diersoorten te beschermen. Het verdrag vormt daarmee een raamovereenkomst, waarbinnen andere overeenkomsten gesloten kunnen worden. Nederland is partij bij drie in dit kader gesloten overeenkomsten die van invloed zijn binnen de Waddenzee. Deze worden hieronder kort behandeld. 31

ABRvS 27 april 2000, AB 2000, 303, r.o. 2.7.3. (m.nt. ChB). KB 22 juni 1989, AB 1989, 430; ABRvS 22 april 1991, AB 1991, 592; ABRvS 30 december 1993, AB 1995, 24 (m.nt. Ch. Backes). 33 Rb. Leeuwarden 17 juli 1998, AB 1998, 405, r.o. 2.2.8.2.1. (m.nt. ChB). 34 Meijer 2002, p. 231. 35 Verdrag van Bonn 1979. 36 Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p. 154. 37 Seerden 1989, p. 404. 32

12

2.5.1 Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende 38

watervogels

Deze overeenkomst heeft als doel de bescherming van watervogels die ten minste een deel van het jaar zijn aangewezen op wetlands. Het verdrag is van toepassing in alle maritieme zones van Nederland. Partijen verplichten zich in samenwerking maatregelen te nemen om te zorgen dat trekkende soorten watervogels zo goed mogelijk beschermd worden. Daarbij moeten partijen 'rekening houden met het voorzorgsbeginsel' (art. II, lid 2). De leefgebieden van (in een lijst genoemde) bedreigde soorten moeten worden beschermd en het onttrekken van dieren aan een populatie moet worden verboden.

2.5.2 Overeenkomst inzake de instandhouding van kleine walvisachtigen in de Oostzee 39

en de Noordzee

Hoewel dit verdrag ook van toepassing is in de Waddenzee, is de praktische betekenis gering. 40

De Nederlandse Waddenzee speelt als leefgebied voor walvisachtigen geen rol.

41

2.5.3 Overeenkomst inzake de bescherming van zeehonden in de Waddenzee

Het doel van de overeenkomst is de bescherming van de gewone zeehond (Phoca vitulina) in de Waddenzee. De grijze zeehond (Halichoerus grypus), die tegenwoordig in redelijke aantallen 42

(ca. 1050 in 2003 ) in de Nederlandse Waddenzee voorkomt, valt niet onder deze 43

overeenkomst. Hoewel de overeenkomst tot stand gekomen is in het kader van het Verdrag van Bonn, is het eigenlijk een trilaterale overeenkomst. Nederland, Duitsland en Denemarken verplichten zich het vangen van zeehonden te verbieden, beschermde gebieden in te stellen, vervuiling van de leefgebieden van de zeehond terug te dringen en samen te werken bij wetenschappelijk onderzoek.

2.5.4 Juridische betekenis van het Verdrag van Bonn Hoe duidelijk en dwingend het verdrag en de in het kader van het verdrag gesloten 44

overeenkomsten ook zijn geformuleerd, het bevat geen juridisch afdwingbare verplichtingen en speelt in de jurisprudentie geen rol van betekenis. De aangegane verplichtingen dragen 45

slechts een moreel karakter. Daar komt bij dat lang niet alle bedreigingen waaraan de beschermde soorten onderhevig zijn onder deze overeenkomsten aangepakt kunnen worden.

38

AEWA 1996. ASCOBANS 1992. 40 Het wadden- en kustgebied nabij de Duits- Deense grens is wel van belang voor de bruinvis. Het gebied is inmiddels beschermd. 41 Zeehondenovereenkomst 1990. 42 Brasseur e.a. 2004, p. 87. 43 In de Verklaring van Leeuwarden 1994, punt 61, wordt deze vergissing recht gezet, zie § 4.2.3. 44 Rb. Leeuwarden 17 juli 1998, AB 1998, 405, r.o. 2.2.8.2. (m.nt. ChB). 45 Langeraar 1983, p. 109. 39

13

Vaak valt het nemen van maatregelen binnen de verantwoordelijkheid van andere internationale 46

organisaties (EU, IMO, OSPAR).

2.6 OSPAR-verdrag, bijlage V47 Het OSPAR-verdrag richt zich primair op het terugdringen van waterverontreiniging in het 48

noordoostelijke deel van de Atlantische oceaan (inclusief Noordzee en Waddenzee). Maar daarnaast streeft het verdrag een duurzaam beheer van het zeegebied na. Zo is in 1998 bijlage V in het verdrag opgenomen, gericht op de bescherming en het behoud van ecosystemen en biodiversiteit. Hierin zijn geen directe beschermingsmaatregelen genomen maar van de partijen wordt wel verlangd dat zij (in samenwerking) strategieën, plannen en programma's ontwikkelen en 'noodzakelijke maatregelen' nemen om de ecosystemen en biodiversiteit in de regio te 49

beschermen en aangetaste gebieden, 'waar haalbaar', te herstellen.

Het OSPAR-verdrag is niet van toepassing op zeevaart, lozingen van schepen (valt voornamelijk onder verantwoordelijkheid van de IMO) en visserijactiviteiten (met name een EUbevoegdheid). De EU is partij bij het verdrag. Besluiten binnen OSPAR zijn in principe bindend, maar het verdrag speelt in de jurisprudentie geen actieve rol.

2.7 Het Biodiversiteitsverdrag50 Het Biodiversiteitsverdrag is een wereldwijd en breed gesteund verdrag (180 staten zijn partij, ook de EU is partij). Het doel van het verdrag is het behouden van de biologische diversiteit 51

(ook in zee ), het duurzame gebruik

52

van de bestanddelen daarvan en de eerlijke en billijke

verdeling van opbrengsten die voortvloeien uit het gebruik van genetische rijkdommen. Nederland moet het verdrag vertalen in nationale wet- en regelgeving en beleid. Gezien de nogal algemene en vrijblijvende formulering van het verdrag (veel bepalingen beginnen met 53

'voor zover mogelijk en passend') is hieraan al snel voldaan. Het verdrag heeft geen 54

rechtstreekse werking.

46

Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p. 155. IMO: Internationale Maritieme Organisatie; OSPAR-verdrag: samenvoeging van de verdragen van Oslo en Parijs tot één verdrag; de OSPAR-commissie houdt toezicht op de naleving van het verdrag. 47 OSPAR-verdrag, bijlage V 1998. 48 Voor zover het verdrag gericht is op milieubescherming en niet specifiek op natuurbescherming, valt het buiten het kader van dit onderzoek. 49 Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p. 153. 50 Biodiversiteitsverdrag 1992. 51 Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p. 152. 52 "Duurzaam gebruik": het gebruik van bestanddelen van de biologische diversiteit op een wijze en in een tempo die niet leiden tot achteruitgang van de biologische diversiteit op de lange termijn, aldus in stand houdend het vermogen daarvan om te voorzien in de behoeften en te beantwoorden aan de verwachtingen van huidige en toekomstige generaties. (art. 2 Biodiversiteitsverdrag 1992). 53 Oudenaarden 2000, p. 146. 54 In de Conferentie over Milieu en Ontwikkeling van de Verenigde Naties werd tevens 'Agenda 21' aangenomen: een actieprogramma voor de 21ste eeuw, mede ter uitvoering van het Biodiversiteitsverdrag. Agenda 21 is niet bindend, maar wel richtinggevend voor de Nederlandse regering (volgens het voorwoord bij Agenda 21).

14

2.8 Werelderfgoed Verdrag55 Dit verdrag staat in de belangstelling nu Nederland en Duitsland er naar streven de Waddenzee op de Werelderfgoedlijst van de UNESCO geplaatst te krijgen (Denemarken doet niet mee). Dit zou een erkenning betekenen van de uitzonderlijke internationale waarde van dit natuurgebied. Lidstaten verplichten zich het op de lijst opgenomen erfgoed zo goed mogelijk te beschermen en de bevolking te informeren over de waarde van het erfgoed. Het verdrag legt echter vrijwel geen bindende verplichtingen op en speelt in de natuurbescherming hooguit een symbolische rol.

2.9 Verdragsrecht bij de bescherming van de Waddenzee In de praktijk spelen alleen de verdragen van Ramsar, Bern, Bonn een rol bij de natuurbescherming in de Waddenzee. De andere verdragen hebben meer een symbolische en morele betekenis. De verdragen van Bern en Bonn zijn door de EU geratificeerd en maken daarmee deel uit van het Europees recht. Dat betekent dat naleving van het verdrag in principe 56

door het HvJEG kan worden afgedwongen.

Het Verdrag van Ramsar is een wereldwijd verdrag ter bescherming van trekkende watervogels. De lidstaten zijn verplicht wetlands van internationale betekenis aan te wijzen als beschermd gebied. Nederland heeft onder meer de Waddenzee aangewezen. De aanwijzing heeft op zich geen rechtsgevolgen, maar betekent wel de erkenning van de waarde van het gebied. Er valt dan moeilijk aan te ontkomen dergelijke gebieden tevens aan te wijzen als Vrl-gebied. De soorten- en gebiedsbescherming in de Hrl en de Vrl gaat in het algemeen verder dan het Verdrag van Bern. Maar op een paar punten biedt het Verdrag van Bern extra bescherming. In de eerste plaats beschermt het verdrag enige dier- en plantensoorten die op grond van de Hrl niet beschermd zijn. Verder moeten niet alleen de soorten, maar ook hun leefgebieden beschermd worden (dus ook buiten beschermde gebieden). Het Verdrag van Bonn ter bescherming van trekkende diersoorten is vooral een raamovereenkomst, waarbinnen andere overeenkomsten gesloten kunnen worden. Voor de Waddenzee is van belang dat Nederland partij is bij de Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels

57

en de Overeenkomst inzake de

58

bescherming van zeehonden in de Waddenzee. Het Verdrag van Bonn en de beide overeenkomsten bevatten geen juridisch afdwingbare verplichtingen.

55

Werelderfgoed Verdrag 1972. Het Verdrag van Ramsar staat alleen open voor staten. Om toe te treden tot het verdrag moet het lid minimaal één wetland als beschermd gebied aanwijzen: hieraan kan de EU niet voldoen. 57 AEWA 1996. 58 Zeehondenovereenkomst 1990. 56

15

3. Europees recht: Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn 3.1 Europese Unie Bij haar oprichting in 1957 was de Europese Gemeenschap vooral gericht op het verbeteren van de levensomstandigheden in Europa: door het wegnemen van handelsbelemmeringen 1

moest de economische groei bevorderd worden. Het ligt op het eerste gezicht niet voor de hand dat een dergelijk handelsverbond zich actief gaat bezighouden met de bescherming van natuur en milieu. Maar een open Europese markt kon alleen bereikt worden bij 'eerlijkheid in de 1

mededinging' , eerlijke concurrentieverhoudingen. Het afschaffen van invoerrechten, exportpremies en subsidies van de nationale overheden bleek daarvoor niet voldoende. In de jaren '60 en '70 van de vorige eeuw nam de belangstelling voor natuur en milieu sterk 2

3

toe. Publicaties als het rapport van de Club van Rome en het boek Only One Earth maakten, ook in politiek Europa, diepe indruk. In de slotverklaring van de conferentie van Stockholm 4

(1972) werd o.a. gesteld dat de mensheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft om het erfgoed aan wilde planten en dieren en zijn leefomgeving, die nu ernstig in gevaar gebracht 5

worden door een samenspel van vijandige factoren, te beschermen en verstandig te beheren.

Maar nationale maatregelen ter bescherming van natuur en milieu konden de economische mogelijkheden van plaatselijke ondernemingen belemmeren. Voor het beschermen van natuur en milieu zonder de concurrentieverhoudingen binnen de Gemeenschap in gevaar te brengen, was sturing op Europees niveau nodig. Zo kwam in 1979 de Vogelrichtlijn (Vrl) tot stand. Deze is in 1992 aangevuld met en gedeeltelijk vervangen door de Habitatrichtlijn (Hrl). De Vrl streeft naar het instandhouden van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in de EU. De Hrl wil de biologische diversiteit instandhouden (en zo nodig herstellen) door het beschermen van natuurlijke habitats en wilde flora en fauna. Beide richtlijnen zijn tevens bedoeld om te kunnen voldoen aan door de EU aangegane internationale verplichtingen, met name het Verdrag van 6

Bern.

De EU streeft er concreet naar om de achteruitgang in biodiversiteit in 2010 te stoppen. Het natuurbeleid moet er toe leiden dat in 2020 voor alle soorten en populaties die in 1982 van 7

nature in Nederland voorkwamen, de juiste condities voor duurzaam behoud aanwezig zijn.

1

Zie preambule van het Verdrag van Rome 1957. Meadows e.a. 1972. 3 Ward & Dubos 1972 (in opdracht van de UNEP, ter voorbereiding van de conferentie van Stockholm). 4 United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm 5 tot 16 Juni 1972. 5 Stockholm conferentie 1972, slotverklaring, beginsel 4. 6 Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p. 155; ABRvS 27 april 2000, AB 2000, 303, r.o. 2.7.3; Verdrag van Bern 1979. 7 Natuurbescherming in Nederland 2005, p. 4 en 12. 2

16

3.2 Soorten- en gebiedsbeschermingsrecht8 Het natuurbeschermingsrecht valt grofweg uiteen in soorten- en gebiedsbeschermingsrecht. Bij soortenbescherming worden planten en dieren zelf beschermd, dus ongeacht waar ze leven. Er wordt bijvoorbeeld verboden beschermde dieren te doden, te vangen of te verstoren of beschermde planten te plukken. Bij gebiedsbescherming worden gebieden aangewezen en 9

worden de in zo'n gebied aanwezige natuurwaarden beschermd.

3.3 Soortenbescherming Zowel de Vrl (art. 5 t/m 8) als de Hrl (art. 12 t/m 15) bevatten soortenbeschermings-bepalingen. Art. 5 Vrl verplicht de staten een algemene regeling in te voeren voor de bescherming van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het grondgebied van de EU. Er wordt geen 10

onderscheid gemaakt tussen al dan niet zeldzame soorten. De lidstaten moeten verbieden de vogels opzettelijk te doden, te vangen, hun nesten en eieren te vernielen, in de natuur eieren 11

van deze vogels te rapen, enz.

Ook art. 12 en 13 Hrl verbieden het opzettelijk vangen, doden, plukken, vernielen, enz. van in het wild levende soorten (planten en dieren, maar vogels vallen niet onder de Hrl). Maar bij de Hrl gaat het slechts om beschermde soorten, genoemd in bijlagen IV van de richtlijn: dit biedt 12

in de Waddenzee geen extra bescherming.

3.4 Gebiedsbescherming Zowel de Vrl als de Hrl (art. 3 lid 2) verplichten de lidstaten beschermde gebieden aan te wijzen. De Vrl maakt daarbij onderscheid tussen het instellen van beschermingszones ten behoeve van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten (art. 3 lid 2 onder a Vrl; niet afdwingbaar) en het aanwijzen van speciale beschermingszones (SBZs) ten behoeve van de in bijlage I genoemde soorten en trekvogels (art. 4 lid 1 en 2 Vrl) (met name trekkende watervogels waarvan 1% of 13

meer van de totale populatie regelmatig in het betreffende gebied verblijft ). Het aanwijzen van SBZs is, zowel op grond van de Vrl als de Hrl, een communautaire verplichting en kan door de EU worden afgedwongen. In de literatuur en de jurisprudentie is veel aandacht geweest voor de vraag of andere dan ecologische motieven van invloed mogen zijn op de vaststelling van de grenzen van onder deze

8

Een volledige analyse van beide richtlijnen valt buiten het kader van dit onderzoek: ik behandel de richtlijnen slechts voor zover zij van belang zijn voor het huidig en toekomstig natuurbeheer in de Waddenzee. 9 Van Strien e.a. 2003, p. 6. 10 Backes & Rotmeijer 2002, p. 11-12. 11 De art. 6, 7 en 8 Vrl regelen handel, vervoer, jacht en vangen van vogels. 12 De art. 14 en 15 Hrl regelen het onttrekken aan de natuur en exploiteren van soorten, genoemd in bijl. V. De meeste soorten in bijl. II komen tevens in bijl. IV of V voor, maar er zijn verschillen. De bruinvis staat in bijl. II (er moeten SBZs worden aangewezen) en IV (soorten die strikt moeten worden beschermd) Hrl. De gewone en de grijze zeehond staan in bijl. II en V (onttrekken aan de natuur en exploitatie kan aan beheersmaatregelen onderworpen worden). 13 Milieu- en Natuurcompendium.

17

richtlijnen beschermde gebieden. Ook speelde de vraag in hoeverre artikelen uit de Vrl en de Hrl rechtstreekse werking hebben. Die discussies zijn ten aanzien van de Waddenzee 14

achterhaald. De Waddenzee is in 1991 aangewezen als Vogelrichtlijngebied en op 19 mei 15

2003 aangemeld als Habitatrichtlijngebied. Op 7 december 2004 heeft de Europese 16

Commissie (EC) de Europese lijst van beschermde gebieden onder de Hrl vastgesteld. De minister van LNV moet de Nederlandse Hrl-gebieden nu nog definitief aanwijzen, maar dat is 17

nog slechts een formaliteit.

In art. 4 lid 4 Vrl is geregeld welke maatregelen de lidstaten moeten nemen om de beschermde gebieden te beschermen. Maar op grond van art. 7 Hrl vallen de onder de Vrl 18

aangewezen SBZs nu onder het beschermingsregime van de Hrl (art. 6, lid 2, 3 en 4).

3.5 Habitatrichtlijn De gebiedsbescherming in de Hrl is geregeld in de art. 3 t.e.m. 11. Volgens art. 3 moet er een 'coherent Europees ecologisch netwerk' worden gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. De gebiedsbescherming is gericht op bescherming van typen natuurlijke 19

habitats van communautair belang en prioritaire typen natuurlijke habitats , opgenomen in 20

bijlage I en soorten van communautair belang en prioritaire soorten, vermeld in bijlage II. De Waddenzee is een SBZ op grond van de Vrl, zal worden aangewezen als SBZ op grond van de Hrl en maakt daarmee deel uit van het netwerk Natura 2000. De gebiedsbescherming van reeds aangewezen SBZs is geregeld in art. 6 Hrl. Op grond 21

van lid 1 moet Nederland (zo nodig) een beheerplan voor de SBZ Waddenzee maken. In zo'n 22

beheerplan worden de maatregelen opgenomen die, uit ecologisch oogpunt , noodzakelijk zijn voor de instandhouding van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage

14

Besluit van staatssecretaris van LNV van 8 november 1991, nr. J.9115397. Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XIV, nr. 63, p. 1. 16 Beschikking nr. 2004/813/EG (Pb. EG L 387). De grenzen van onder verschillende regelingen beschermde gebieden vallen niet samen. Een aardig overzicht is te vinden in Derde Nota Waddenzee concept 2006, p. 58-60. Deze grensverschillen vallen buiten dit onderzoek. 17 Art. 6 lid 2, 3 en 4 Hrl zijn al van kracht zodra een gebied op de communautaire lijst staat (art. 4 lid 5 Hrl). Volgens Freriks wordt daardoor de stelling gerechtvaardigd dat weinig belang toekomt aan het aanwijzingsbesluit van de lidstaat (Freriks 2001, p. 9); Zie ook Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XIV, nr. 63. 18 Zie o.a.: ABRvS 27 maart 2002, AB 2002/419, r.o. 2.15; HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 6 en concl. A-G Kokott, punt 130. 19 'Typen natuurlijke habitats van communautair belang': o.a.habitats die gevaar lopen te verdwijnen of slechts in een klein gebied voorkomen; 'prioritaire typen natuurlijke habitats': habitats die gevaar lopen te verdwijnen en waarvoor de EU een bijzondere verantwoordelijkheid heeft omdat de habitat vooral binnen de EU voorkomt (art. 1 onder c en d Hrl). 20 'Soorten van communautair belang': soorten die bedreigd, kwetsbaar, zeldzaam of endemisch zijn; 'prioritaire soorten': bedreigde soorten waarvoor de EU een bijzondere verantwoordelijkheid heeft omdat een belangrijk deel van het verspreidingsgebied van de soort binnen de EU ligt (art. 1 onder g en h Hrl). In bijl. II staan planten en dieren, maar geen vogels: die worden beschermd op grond van de Vrl. 21 De Hrl en ook de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) spreken van beheersplannen. Uylenburg merkt terecht op dat het gaat om het beheer van gebieden: het is juister om van 'beheerplan' te spreken, zoals het ministerie van LNV inmiddels ook doet (Uylenburg 2006, p. 85). 22 De cursief gezette begrippen en enige daarmee vergelijkbare begrippen vormen ook de kern van de Nbw: ik kom hier later op terug. 15

18

II die in het gebied voorkomen. Daarnaast moeten deze habitats en soorten met wettelijke, bestuursrechtelijke of privaatrechtelijke middelen beschermd worden. Volgens lid 2 moeten passende maatregelen getroffen worden om er voor te zorgen dat de ecologische kwaliteit van het gebied niet verslechtert en de soorten waarvoor het gebied is aangewezen als SBZ niet zodanig verstoord worden dat dit een significant effect zou kunnen hebben. Wil men een plan of project uitvoeren dat niet nodig is voor het beheer van het gebied (dus niet in het beheerplan staat), dan moet er eerst gekeken worden of dit plan of project mogelijk zelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen voor het gebied kan hebben. Zijn dergelijke gevolgen uitgesloten, dan kan het plan of project zonder meer worden 23

toegestaan. Kunnen significante gevolgen niet worden uitgesloten, dan is nader onderzoek nodig: er moet een passende beoordeling gemaakt worden van de gevolgen voor het gebied. Bij die passende beoordeling wordt rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde nationale instanties mogen alleen toestemming geven voor dat plan of project 'nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten' (lid 3). Als die zekerheid niet wordt verkregen, dan kan het plan of project niet doorgaan. Tenzij (lid 4) er geen alternatieve oplossingen zijn en het plan of project om dwingende redenen van groot openbaar belang toch moet worden uitgevoerd. Het kan daarbij ook gaan om redenen van sociale of economische aard. Dan moeten wel alle nodige compenserende maatregelen worden genomen om te zorgen dat het ecologisch netwerk Natura 2000 in stand blijft. Maar als het gaat om een gebied 'met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort', dan kunnen alleen dwingende redenen van groot openbaar belang worden gebruikt 'die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten'. Na advies van de EC mogen ook andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd om uitvoering van het project te rechtvaardigen. Is dit een achterdeur om toch sociaal of economisch belangrijke plannen of projecten te kunnen uitvoeren? Volgens Backes moeten de twee alinea's van art. 6 lid 4 Hrl in samenhang worden geïnterpreteerd. Hij leidt daaruit af dat plannen en projecten met gevolgen voor prioritaire habitats wel om 'andere' dan de met zoveel woorden genoemde redenen mogelijk zijn, maar niet om sociale of 24

economische redenen. Maar inmiddels blijkt dat de EC wel economische redenen accepteert.

Het advies van de EC is niet juridisch bindend, maar als een land besluit het advies naast zich 25

neer te leggen kan de EC wel juridische stappen ondernemen.

23

Art. 6 lid 3 voert een procedure in die bedoeld is om door controle vooraf te garanderen dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend als blijkt dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. (HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 34). 24 Backes 1995, p. 217; ABRvS 26 januari 2005 (aanleg van de Tweede Maasvlakte), M en R 2005-6, nr. 60, r.o. 2.12.15. 25 Europese Commissie 2000, p. 50-51.

19

3.6 Vogelrichtlijn Welke rol speelt de Vrl nog in het waddengebied? De gebiedsbescherming is overgenomen door de Hrl. Maar de soortenbescherming uit art. 5 t/m 8 Vrl niet. Bij het al dan niet toestaan van een plan of project in de Waddenzee wordt, op grond van de Hrl, rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van de SBZ. In de voorlopige instandhoudingsdoelstelling voor het aan te wijzen Habitatrichtlijngebied Waddenzee is o.a. een lijst van (ruim 50) 26

kwalificerende vogelsoorten opgenomen. Mag een plan of project worden toegestaan als het slechts een bedreiging vormt voor niet in deze lijst opgenomen vogelsoorten? Dat is nog maar de vraag.

Selectie van beschermde gebieden (speciale beschermingszones) Vogelrichtlijn: Bij de selectie van Vrl-gebieden zijn twee criteria gehanteerd: 1. een gebied herbergt (een deel van het jaar) minstens 1 % van een biogeografische populatie van een watervogelsoort of 2. een gebied behoort tot één van de vijf belangrijkste pleisterplaatsen of broedgebieden binnen 1 Nederland voor een soort opgenomen in bijl. I van de Vogelrichtlijn. 3. Daarnaast is bij voornamelijk uit land bestaande gebieden als extra voorwaarde gesteld dat minimaal 100 ha aaneengesloten gebied een natuurstatus heeft. Door deze voorwaarde wordt met name de 2 aanwijzing van omvangrijke in agrarisch gebruik zijnde voedselgebieden beperkt. Habitatrichtlijn: De vijf (of voor prioritaire soorten 10) belangrijkste gebieden van een bepaald habitattype of leefgebied in Nederland zijn geselecteerd. Voor habitattypen is er tevens op gelet of de ecologische variatie in voldoende mate is afgedekt. Ook is bekeken of voldoende geografische spreiding over Nederland en 1 voldoende aansluiting met vergelijkbare gebieden in Duitsland en België is verkregen. Kwalificerende soorten / habitats: soorten of habitattypen op grond waarvan het gebied zich kwalificeert als speciale beschermingszone (SBZ) in het kader van de Vrl of de Hrl. 1 2

Natura 2000 doelendocument - hoofddocument 2006, p. 12. Begrenzing en selectie Natura 2000, p. 15.

Op grond van art. 5 Vrl worden alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten beschermd (dus niet alleen de in bijlage I Vrl genoemde soorten). Het is verboden de vogels opzettelijk te doden of te vangen of hun nesten en eieren te vernielen of te beschadigen of hun nesten weg 27

te nemen (art. 5, sub a, b en c). Ook is het verboden om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de 28

doelstellingen van de Vrl, van wezenlijke invloed is (sub d). Deze verbodsbepalingen zijn onverkort van toepassing op de niet als kwalificerende soorten genoemde vogels. Volgens Woldendorp hebben de richtlijnen niet tot doel elk dier te beschermen, maar alleen om de

26

Derde Nota Waddenzee concept 2006, bijl. 2, p. 32-33. De lidstaten moeten dit verbieden, maar voor zover ze dat nog niet gedaan hebben ga ik er vanuit dat deze bepaling rechtstreeks werkt. 28 Art. 5 sub e verbiedt het houden van vogelsoorten die niet mogen worden bejaagd of gevangen. Art. 6 en 7 Vrl beperken de bescherming voor soorten die in bijl. II en III Vrl genoemd zijn. 27

20

29

populatie van de diersoort in Nederland te beschermen. Deze redenering gaat m.i. wel op voor art. 5 sub d Vrl, waar staat dat mag worden 'gelet op de doelstellingen van deze richtlijn'. 30

Maar een dergelijke beperking ontbreekt uitdrukkelijk in art. 5, sub a, b en c Vrl.

Op voorwaarde dat geen andere bevredigende oplossing bestaat, kunnen de lidstaten afwijken van de beperkingen en verboden van art. 5, 6, 7 en 8 Vrl op de gronden genoemd in 31

art. 9, lid 1, sub a, b en c. Dit is een limitatieve lijst. Zo is afwijken o.a. mogelijk in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid, de veiligheid van het luchtverkeer, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren en ter bescherming van flora en fauna. Art. 9, lid 2 stelt hieraan een groot aantal vormvereisten, 'die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken en de controle ervan door de EC mogelijk te maken'. Bovendien moet de noodzaak om op een bepaalde grond af te 32

wijken voldoende gemotiveerd worden.

Art. 16 Hrl bevat een vergelijkbare uitzonderingsbepaling, die echter ruimer is. Ook ter voorkoming van ernstige schade aan 'andere vormen van eigendom' en 'om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard' mag worden afgeweken van de soortenbescherming uit de Hrl. De soortenbeschermingsregeling uit de Hrl is echter niet van toepassing op vogels en in de Vrl 33

ontbreekt een dergelijke uitzonderingsmogelijkheid. In sommige (uitzonderlijke) situaties kan de Vrl m.i. zo toch nog een rol spelen. Daarnaast zijn de lidstaten verplicht alle nodige maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in de EU een voldoende gevarieerd leefgebied van voldoende omvang te beschermen, in stand te houden of te herstellen (art. 2 en 3 Vrl). Hiervoor kunnen beschermde gebieden worden ingesteld, maar dit doel mag ook met andere maatregelen gerealiseerd worden. Loopt een soort te sterk in aantal terug, dan is de lidstaat 34

verplicht om maatregelen te nemen.

29

Woldendorp 2002, p. 95. Volgens het HvJEG vormde de aanwezigheid van bootjes nabij de legstranden van zeeschildpadden een gevaar 'voor het leven en de lichamelijke integriteit van individuele exemplaren'. Dat werd in strijd geacht met art. 12 lid 1 sub b Hrl (opzettelijk verstoren). (HvJEG 30 januari 2002, zaak C-103/00 (EC Griekenland), JM 2002-5, nr. 64, p. 372-378, r.o. 34 en 36). Art. 5 sub a, b en c Vrl heeft een vergelijkbare strekking als art. 12 lid 1 Hrl. 31 Van Strien e.a. 2003, p. 8. 32 HvJEG 7 maart 1996, zaak C-118/94, r.o. 20 en 26. 33 Backes & Rotmeijer 2002, p. 16. 34 Door 'autonome ontwikkelingen' (overbegrazing) nam het moerassneeuwhoen in een gebied in Ierland in 20 jaar tijd met meer dan 50% in aantal af. Voor zover het gebied niet als SBZ was aangewezen, werd Ierland veroordeeld wegens het niet nakomen van de verplichtingen op grond van art. 3 Vrl. Een deel van het gebied was wel als SBZ aangewezen. Daar werd Ierland veroordeeld wegens het niet nakomen van de verplichtingen op grond van art. 6 lid 2 Hrl. Volgens de EC waren draconische maatregelen nodig om het moerassneeuwhoen te beschermen. (HvJEG 13 juni 2002, zaak C-117/00, r.o. 15, 21, 25, 26, 32, 33, 34). 30

21

3.7 Europees recht in de Waddenzee Op grond van art. 4 Vrl moeten gebieden worden aangewezen als SBZ die van belang zijn voor de in bijlage I Vrl genoemde soorten en trekvogels. Art. 3 Hrl bepaalt dat de lidstaten een ecologisch netwerk van SBZs tot stand moeten brengen, Natura 2000 genaamd, ter bescherming van de in bijlage I Hrl genoemde typen natuurlijke habitats en de in bijlage II genoemde soorten. De Waddenzee is aangewezen als Vrl-gebied en wordt aangewezen als Hrl-gebied en maakt daarmee deel uit van Natura 2000. De overheid moet er voor zorgen dat de ecologische kwaliteit van het gebied niet verslechtert. Plannen of projecten die mogelijk schadelijke gevolgen hebben voor zo'n SBZ (het gaat om schadelijke gevolgen voor de soorten en habitats uit bijlagen I Vrl en I en II Hrl op grond waarvan het gebied als SBZ is geselecteerd) zijn niet toegestaan, tenzij (procedure en afwegingskader van art. 6 lid 3 en 4 Hrl) de activiteit om dwingende redenen van groot openbaar belang toch moet worden uitgevoerd en er geen alternatieve oplossingen zijn. Art. 5 Vrl verplicht om een algemene beschermingsregeling (geldend zowel binnen als buiten de beschermde gebieden) in te voeren ter bescherming van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het grondgebied van de EU. Het moet worden verboden de vogels opzettelijk te doden, te vangen, hun nesten en eieren te vernielen of eieren te rapen, enz. In sommige gevallen zijn hierop uitzonderingen mogelijk, mits er geen andere bevredigende oplossing bestaat (art. 9 Vrl). Daarnaast zijn de lidstaten verplicht alle nodige maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in de EU een voldoende gevarieerd leefgebied van voldoende omvang te beschermen, in stand te houden of te herstellen (art. 2 en 3 Vrl).

22

4. Trilaterale afspraken 4.1 Eén ecosysteem, verschillend beheer De Waddenzee vormt één samenhangend ecosysteem. Maar de Waddenzee is gelegen in drie landen, 9 provincies / deelstaten en een groot aantal gemeenten. Deze versnippering is niet bevorderlijk voor een goede bescherming. Vanaf het begin van de 70er jaren deden wetenschappers een beroep op de politiek om te komen tot gezamenlijke bescherming en 1

beheer van het gebied. Dit signaal werd opgepakt: in 1978 werd voor het eerst een trilaterale 2

regeringsconferentie gehouden over de bescherming van de Waddenzee.

4.2 Trilaterale conferenties 4.2.1 De eerste tien jaar De samenwerking kwam maar moeizaam op gang. In Den Haag kwamen de regeringen niet 3

verder dan de afspraak om over en weer meer informatie uit te wisselen. In de tweede conferentie werd afgesproken dat in het vervolg coördinatie van wetenschappelijk onderzoek 4

zal plaats vinden. Pas in de derde conferentie (Kopenhagen 1982) werd overeenstemming 5

bereikt over een Gezamenlijke Verklaring. De landen verklaarden van plan te zijn om hun activiteiten en maatregelen ter uitvoering van een aantal internationale verdragen en Europese 6

richtlijnen te coördineren. De verklaring is kort en vrijblijvend. Kennelijk waren de 7

onderhandelingen erg moeizaam verlopen. In 1985 besloot men een gemeenschappelijk 8

secretariaat in te stellen. 9

In 1988 werd besloten een overeenkomst aan te gaan ter bescherming van zeehonden in 10

de Waddenzee : na tien jaar onderhandelen werd het eerste concrete resultaat bereikt. De grote sterfte onder zeehonden in 1988 (zo'n 80% van de zeehondenpopulatie, al in slechte conditie door de watervervuiling, overleed aan een hondenziekte - epidemie) heeft de 11

totstandkoming van deze overeenkomst aanmerkelijk versneld.

1

Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer. Eerste trilaterale Regeringsconferentie over de bescherming van de Waddenzee, Den Haag 1978; zie Trilateraal voor de Toekomst 2005, § 1.2. 3 Abrahamse & Van der Wal 1989, p. 144. 4 Tweede trilaterale Regeringsconferentie over de bescherming van de Waddenzee, Bonn 1980; zie Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer. 5 Derde trilaterale Regeringsconferentie over de bescherming van de Waddenzee. Gezamenlijke Verklaring, Kopenhagen 1982. 6 Met name werden genoemd: verdragen van Ramsar 1971, Bonn 1979, Bern 1979 en de Vogelrichtlijn. 7 Vierde trilaterale Regeringsconferentie over de bescherming van de Waddenzee, Den Haag 1985. 8 Gemeenschappelijk secretariaat, Common Wadden Sea Secretariat (CWSS), sinds 1987, gevestigd in Wilhelmshaven, Duitsland. Doel: coördineren, ondersteunen en starten van gezamenlijke activiteiten (zie: Waddenzeesecretariaat algemeen). 9 Vijfde trilaterale Regeringsconferentie over de bescherming van de Waddenzee, Bonn 1988. 10 Zeehondenovereenkomst 1990, gesloten in het kader van het Verdrag van Bonn 1979 (zie § 2.5.3), ter bescherming van de gewone zeehond, in 1994 ook van toepassing verklaard op grijze zeehond. 11 Abrahamse & Van der Wal 1989, p. 148. 2

23

12

4.2.2 Esbjerg, 1991

13

In de 6e conferentie werd een sprong voorwaarts gemaakt. Voor het eerst kwam er een slotverklaring waarin afspraken over het ontwikkelen van een gezamenlijk beleid werden gemaakt. Als uitgangspunt werd gesteld dat het beleid er op gericht moet zijn om een zo veel mogelijk natuurlijk en duurzaam ecosysteem tot stand te brengen, waarin natuurlijke processen zich ongestoord kunnen voltrekken. Maar het waddengebied is ook een gebied waar mensen 14

leven, werken en recreëren. Het trilaterale beleid moest worden gericht op integratie van 15

natuurbeschermingsbelangen en menselijke activiteiten in de breedste zin van het woord.

Er werd afgesproken om een gezamenlijk beheerplan voor de Waddenzee te ontwikkelen 16

op basis van een aantal beginselen en rekening houdend met de Vrl, de Hrl en het Verdrag van Ramsar. Er werd afgesproken om een rode lijst van bedreigde soorten en biotopen van kust en zee op te stellen. En de door de verschillenden landen gevoerde MER-procedures in 17

het waddengebied zouden beter op elkaar afgestemd moeten worden. Er werden ook concrete afspraken gemaakt, bij voorbeeld over het beheer van kwelders, kokkelvisserij, mossel(zaad)visserij, jacht, verbieden van nieuwe windmolens en uitbreiding van havens en industrie. In de slotverklaring kwam voor het eerst de wens ter sprake om de Waddenzee aan te 18

melden als Werelderfgoedgebied. 19

4.2.3 Leeuwarden, 1994

De voortgang in de trilaterale samenwerking stagneerde. Er was nog geen gezamenlijk beheerplan. De begrenzing van het trilateraal samenwerkingsgebied en de bij het beheer van 20

het gebied na te streven ecologische doelen werden vastgesteld.

De zeehondenstand was goed hersteld na de epidemie van 1988. Gezien de risico's verbonden aan het vangen, gezond maken en weer uitzetten van zieke zeehonden en huilers

21

werd afgesproken de opvang tot een uiterste minimum te beperken en aan regels te binden. De

12

Zesde trilaterale Regeringsconferentie over de bescherming van de Waddenzee, Esbjerg, 13 november 1991. 13 Trilateraal voor de Toekomst 2005, § 1.2. 14 Verklaring van Esbjerg 1991. 15 Trilateraal voor de Toekomst 2005, § 1.2. 16 Verklaring van Esbjerg 1991, punt 3. O.a. translocatiebeginsel (mogelijk schadelijke activiteiten naar elders verplaatsen), voorzorgbeginsel (activiteiten pas toestaan als vast staat dat er geen schade komt), compensatiebeginsel, beginsel van de best beschikbare technieken. 17 Op grond van MER-richtlijn 1985 (Verklaring van Esbjerg 1991, punt 30). 18 Werelderfgoed Verdrag 1972 (Verklaring van Esbjerg 1991, punt 35). 19 Zevende trilaterale Regeringsconferentie over de bescherming van de Waddenzee, Leeuwarden, 30 november 1994. 20 Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer. 21 Huilers: jonge zeehonden die hun moeder kwijt zijn. Risico's van opvang: door het in leven houden van zwakke exemplaren kan de gemiddelde conditie van de zeehondenpopulatie verzwakken; doordat dieren uit verschillende gebieden op één plek worden opgevangen kunnen ziekten uit andere gebieden overgebracht worden.

24

22

trilaterale afspraken ter uitvoering van de Zeehondenovereenkomst zijn in het vervolg ook van 23

toepassing op de grijze zeehond. 24

4.2.4 Stade, 1997

25

Het gezamenlijk beheerplan, het Waddenzeeplan, werd vastgesteld. Hierin zijn afspraken vastgelegd over het te voeren beleid, de maatregelen, projecten en acties die de drie landen zullen uitvoeren om de gezamenlijke doelen (o.a. op het gebied van landschap en cultuur, 26

kwelders, getijdengebieden, vogels en zeezoogdieren) te realiseren. Het bevat o.a. concrete afspraken met betrekking tot de schelpdiervisserij, de jacht, het beheer van kwelders en duinen 27

28

en het vaarwegbeheer , maar het is slechts een politiek akkoord, dat juridisch niet bindend is. Het plan zou een goede basis kunnen bieden voor trilaterale samenwerking, maar die 29

samenwerking blijft toch moeizaam verlopen. 30

4.2.5 Esbjerg, 2001

31

De resultaten van de Verklaring van Stade en het Waddenzeeplan werden geëvalueerd. Er werd geconstateerd dat er nog onvoldoende draagvlak onder de bevolking was om het 32

samenwerkingsgebied aan te melden als Werelderfgoedgebied. Om de betrokkenheid te vergroten werd het Waddenzeeforum (WSF)

33

ingesteld, waarin bij het gebied betrokken

regionale en lokale overheden, niet-gouvernementele organisaties (ngo's) en deskundigen zijn vertegenwoordigd. Het WSF kreeg als taak om voorstellen te doen voor duurzame ontwikkeling 34

(lees: duurzaam gebruik) en de uitvoering daarvan , met name op het gebied van bestuur, 35

havens en industrie, energie, landbouw en visserij.

Er werd besloten om de Waddenzee bij de IMO aan te melden als Particulary Sensitive Sea 36

Area (PSSA) , waardoor o.a. extra regels kunnen worden opgelegd aan schepen met 37

gevaarlijke stoffen.

22

Zeehondenovereenkomst 1990, zie § 2.5.3. Verklaring van Leeuwarden 1994, punt 61. 24 Achtste trilaterale Regeringsconferentie over de bescherming van de Waddenzee, Stade, 22 oktober 1997. 25 Trilateraal Waddenzeeplan: bijl. 1 bij Verklaring van Stade. 26 Trilateraal voor de Toekomst 2005, § 1.2. 27 EcoMare. 28 Verklaring van Stade 1997, p. 21. 29 Trilateraal voor de Toekomst 2005, § 1.3. 30 Negende trilaterale Regeringsconferentie over de bescherming van de Waddenzee, Esbjerg, 31 oktober 2001. 31 Trilateraal voor de Toekomst 2005, § 1.2. Evaluatie onder meer op basis van het gezamenlijk voortgangsrapport, het Quality Status Report (QSR) voor de Waddenzee uit 1999: De Jong e.a. 1999. 32 EcoMare. 33 Trilateraal Waddenzeeforum, Wadden Sea Forum (WSF). 34 Verklaring van Esbjerg 2001 (bijl. 6), p. 267. 35 Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer. 36 Particularly Sensitive Sea Area (PSSA): Bijzonder Kwetsbaar Zeegebied. Volgens het Internationale Zeerecht heeft de IMO wereldwijd het mandaat om veiligheids- en milieunormen voor de zeevaart vast te stellen en te wijzigen (Verklaring van Esbjerg 2001 (bijl. 3), p. 255). 37 EcoMare. 23

25

38

4.2.6 Schiermonnikoog, 2005

39

De IMO heeft de Waddenzee in 2002 aangewezen als PSSA. In Schiermonnikoog wordt overeenstemming bereikt over een aantal maatregelen om de Waddenzee te beschermen tegen negatieve invloeden (met name legale en illegale lozingen, kans op ongevallen) van de 40

41

scheepvaart. Eind 2004 heeft de EC de lijst van Hrl-gebieden vastgesteld : bijna het gehele 42

waddengebied zal deel uitmaken van Natura 2000.

Er zijn nog steeds belangrijke verschillen tussen de drie landen in interpretatie en 43

implementatie van de verschillende Europese natuur- en milieurichtlijnen. Ter uitvoering van de Gezamenlijke Verklaring (Kopenhagen 1982) wordt afgesproken de maatregelen voor de implementatie van de richtlijnen te coördineren en het Waddenzeeplan verder uit te bouwen tot 44

een beheerplan voor het waddengebied overeenkomstig (met name) de Hrl.

Over nominatie van de Waddenzee tot Werelderfgoed wordt men het niet eens. In Denemarken gaat alle aandacht uit naar de oprichting van een pilot Nationaal Park voor de 45

Waddenzee en ligt plaatsing van het gebied op de Werelderfgoedlijst erg gevoelig. Duitsland 46

en Nederland hebben inmiddels, zonder Denemarken, de nominatieprocedure gestart. Ook over een gezamenlijk beleid ten aanzien van de bouw van windmolenparken buiten de 47

Waddenzee, voor de kust, wordt geen overeenstemming bereikt. Wel wordt afgesproken dat 48

voorlopig geen nieuwe projecten worden goedgekeurd in de territoriale zee nabij de wadden.

4.3 Invloed van trilateraal overleg op de natuurbescherming In 2003 werd '25 jaar van succesvolle samenwerking gevierd', volgens de Verklaring van 49

Schiermonnikoog. Er is vooral voortgang geboekt op praktische gebieden: wetenschappelijk onderzoek, uitvoering van het Waddenzeeplan e.d. Op juridisch gebied heeft de samenwerking erg weinig opgeleverd: de Zeehondenovereenkomst 1990, aanwijzing van de Waddenzee als PSSA door de IMO en opneming van bijna de gehele Waddenzee in Natura 2000 zijn de enige concrete resultaten.

38

Tiende trilaterale Regeringsconferentie over de bescherming van de Waddenzee, Schiermonnikoog, 3 november 2005. 39 Policy Assessment Report 2005, p. 12. Besluit IMO genomen tijdens vergadering in Londen van 7 tot 11 oktober 2002 (bron: CWSS). 40 Waddenzeesecretariaat trilaterale conferenties. 41 Voortgangsrapportage LNV 2005, p. 6. 42 Policy Assessment Report 2005, p. 10. De Waddenzee vormt nu weliswaar één aaneengesloten beschermd gebied, maar de bescherming verschilt van land tot land. 43 Nijpels e.a. 2005, p. 18. 44 Verklaring van Schiermonnikoog 2005, p. 24. 45 Kamerstukken II 2005/06, 29 684, nr. 39. 46 Persbericht ministerie LNV d.d. 11 juli 2006, Duitsland en Nederland beginnen nominatieprocedure Waddenzee werelderfgoed (InterWad). 47 Veerman 7 juli 2005. 48 Verklaring van Schiermonnikoog 2005, p. 27. 49 Verklaring van Schiermonnikoog 2005, p. 23.

26

50

Hoewel het waddengebied niet alleen ecologisch, maar ook cultureel een eenheid vormt , bleken de politieke en economische (werkgelegenheid) verschillen onoverbrugbaar. Van het waddengebied ligt zo'n 40% in Nederland, 50% in Duitsland en 10% in Denemarken. De waddenkust vormt slechts 1% van de Deense kustlijn: het waddenbeleid is voor Denmarken 51

politiek minder belangrijk. In Duitsland heeft de centrale regering slechts een beperkte 52

macht. Bestuur en beheer van de Waddenzee is grotendeels de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de vier betrokken deelstaten: Niedersachsen, Bremen, Hamburg en 53

Schleswig-Holstein. Duitsland en Nederland kennen al lang wettelijk geregelde nationale parken, Denemarken niet. Bij de bescherming van de Waddenzee gaan Duitsland en Denemarken uit van een zoneringssysteem: binnen een beschermde zone zijn alle activiteiten in principe verboden, tenzij er, alles overziende, geen ecologische belangen worden gediend met het verbod. Nederland kent niet zo'n zonering. In beschermde gebieden zijn in principe alle activiteiten toegestaan, tenzij er redenen zijn de activiteiten te verbieden. Bij de Nederlandse 54

benadering zal het moeilijker zijn rekening te houden met cumulatieve effecten.

De landen streven er alle drie naar het waddengebied economisch te benutten. In de slotverklaring van de 6e trilaterale conferentie werd als uitgangspunt voor het waddenbeleid geformuleerd om een zo veel mogelijk natuurlijk en duurzaam ecosysteem tot stand te brengen, waarin natuurlijke processen zich ongestoord kunnen voltrekken. Daar werd meteen aan toegevoegd dat de regeringen zich er van bewust zijn dat het waddengebied een gebied is waar 55

mensen wonen, werken en recreëren.

Duurzaam lijkt hierbij het sleutelwoord: duurzaamheid

als uitgangspunt bij regelgeving komt in het algemeen niet voort uit de wens een gebied te 56

beschermen, maar juist uit de wens een gebied economisch te ontwikkelen. Het bestuur zoekt naar de grenzen van het mogelijke. Een beleid gebaseerd op duurzame ontwikkeling kan dan een gevaar vormen voor het behoud van het gebied. Door de verschillen blijkt het op dit moment niet mogelijk om het internationale 57

waddengebied als een ecologisch geheel te beschermen. Zelfs verdragen en richtlijnen 58

worden in de drie landen nog steeds verschillend uitgelegd en toegepast. De 59

Waddenvereniging, het Waddenzeeforum, de Raad voor de Wadden en anderen dringen al

50

Vollmer e.a. 2001, p. 5. Abrahamse & Van der Wal 1989, p. 136. 52 Verklaring van Leeuwarden 1994, punt 2. 53 Abrahamse & Van der Wal 1989, p. 136. 54 Cumulatieve effecten: de stapeling van gevolgen van verschillende activiteiten. Art. 6 lid 3 Hrl spreekt van een plan of project dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben. 55 Verklaring van Esbjerg 1991, punt 1 en 'Common Objectives'. 56 Duurzame ontwikkeling: verzekeren dat voorzien wordt in de behoeften van de huidige generatie zonder de mogelijkheid van toekomstige generaties in gevaar te brengen om in hun behoeften te voorzien (Brundtland e.a. 1987, p. 24-25). 57 Kamerstukken II 2005/06, 29 684, nr. 39. 58 Veerman 7 juli 2005; Policy Assessment Report 2005, p. 11 (Meer dan 20 jaar na de Gezamenlijke Verklaring, Kopenhagen 1982!). 59 Abrahamse & Van der Wal 1989, p. 144; Terpstra 2002, p. 7; Nijpels e.a. 2005, p. 22; Trilateraal voor de Toekomst 2005, § 1.3.3.b. 51

27

jaren aan op een minder vrijblijvende vorm van samenwerking tussen de drie landen, bij voorbeeld door het sluiten van een (juridisch bindend) trilateraal waddenverdrag of het tot stand brengen van een Internationaal Park. Hiervoor lijkt in Denemarken en in Duitsland op dit 60

moment geen draagvlak te bestaan. Om hier verandering in te brengen zal een proces van 61

zeer lange adem worden. Vooralsnog is de juridische invloed van de trilaterale samenwerking zeer gering.

60 61

Kamerstukken II 2005/06, 29 684, nr. 39. Veerman 7 juli 2005.

28

5. Implementatie: de Nederlandse wetgeving 5.1 Natuurbeschermingsrecht In de vorige hoofdstukken ben ik ingegaan op de internationale verplichtingen en afspraken waar Nederland aan gebonden is, voor zover die van belang zijn voor de natuurbescherming in de Waddenzee. Het gaat daarbij met name om de verdragen van Ramsar, Bern en Bonn, de overeenkomsten inzake Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels, kleine walvisachtigen 1

en zeehonden en de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. In dit hoofdstuk ga ik in op de vertaling van deze verplichtingen en afspraken in Nederlandse wetgeving. De Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) laat ik hierbij buiten beschouwing. De WRO heeft een passieve rol: er wordt alleen geregeld wat niet mag. Voor natuurbescherming als resultaatsverplichting is een actieve rol noodzakelijk: er moeten maatregelen afgedwongen kunnen worden. Bovendien worden SBZs nu middels de Nbw beschermd: het is niet meer noodzakelijk de bescherming in het 2

bestemmingsplan te regelen.

Het natuurbeschermingsrecht kan worden onderscheiden in soorten- en gebiedsbeschermingsrecht. In Nederland is er voor gekozen dit onderscheid ook in de 3

4

wetgeving door te zetten : de Flora- en faunawet (Ffw) bevat vrijwel alleen 5

soortenbeschermingsrecht en het gebiedsbeschermingsrecht is ondergebracht in de 6

Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). Bij de behandeling van de Ffw zal blijken dat ook de 7

Visserijwet 1963 (Vw) van invloed is op de soortenbescherming.

1

Verdrag van Ramsar 1971; Verdrag van Bern 1979; Verdrag van Bonn 1979; AEWA 1996; ASCOBANS 1992; Zeehondenovereenkomst 1990. 2 Verschuuren 2005, p. 550. 3 In tegenstelling tot bv. Vrl en Hrl, die elk zowel soortenbeschermings- als gebiedsbeschermingsbepalingen bevatten, zie hfdst. 3. 4 Flora- en faunawet (Ffw): Wet van 25 mei 1998, houdende regels ter bescherming van in het wild levende planten- en diersoorten (Stb. 1998, 402), in werking getreden op 1 april 2002. 5 De regeling van de beschermde leefomgeving in hfdst. IV Ffw speelt in de Waddenzee geen rol. 6 Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw): Wet van 25 mei 1998, houdende nieuwe regelen ter bescherming van natuur en landschap (Stb. 2005, 473), in werking getreden op 1 oktober 2005. Met de afkorting Nbw wordt de huidige versie van de Natuurbeschermingswet aangeduid. 7 Visserijwet 1963 (Vw): Wet van 30 mei 1963, houdende nieuwe regelen omtrent de visserij, Stb. 1963, 312.

29

5.2 Flora- en Faunawet (Ffw) 5.2.1. Raamwet De Ffw is een raamwet. De wet biedt een aantal hoofdbepalingen, een kader, maar veel zaken 8

zijn geregeld bij AMvB, ministeriële regeling of provinciale verordening. De Vrl en de Hrl wijzen de beschermde diersoorten aan in een positieve lijst, maar de Ffw wijst in beginsel alle in het 9

wild in de EU levende vogels en in Nederland levende zoogdieren , amfibieën, reptielen en vissen (behalve de vissoorten waarop de Visserijwet 1963 van toepassing is)

10

als beschermd

11

aan en maakt daarop vervolgens weer allerlei uitzonderingen. Inheemse wilde planten en 12

andere dieren zijn wel op een positieve lijst als beschermd aangegeven. Van de ca. 36.000 13

soorten in Nederland vallen ongeveer 500 soorten onder de bescherming van de Ffw.

De Ffw wil waarborgen dat in het wild levende dieren en planten in beginsel met rust 14

gelaten worden. Om dit doel te bereiken is een aantal algemene verbodsbepalingen 15

opgenomen. Met name art. 8-12 Ffw is hier van belang: hier is het verboden beschermde planten te vernielen of te verwijderen en beschermde dieren te vangen, te doden, opzettelijk te verontrusten, nesten, voortplantingsplaatsen en vaste rust- of verblijfplaatsen te vernielen en 16

eieren te zoeken en te rapen. Op grond van deze verbodsbepalingen is vrijwel niets ten 17

aanzien van flora en fauna toegestaan.

Alleen als 'redelijke argumenten dat wettigen is inbreuk op die verbodsbepalingen gewettigd', aldus de minister van LNV (het 'nee, tenzij'-principe). 'Benutting door jacht' vindt hij 18

overigens een redelijk doel. De wet maakt een onderscheid tussen 'wild' en andere beschermde inheemse diersoorten. Bij jacht gaat het om het doden van 'wild'. Andere dieren worden niet gedood in het kader van de jacht, maar bij voorbeeld in het kader van 19

schadebestrijding. Artikel 46 lid 3 Ffw verbiedt de jacht in beschermde natuurgebieden. In de Waddenzee wordt de jacht dus niet geopend.

8

Van Wijmen telde in het wetsontwerp de mogelijkheid van 44 AMvB's, waarvan 14 met subdelegatie, 10 ministeriële regelingen en 16 overige ministeriële besluiten (Van Wijmen 1994). In de praktijk zijn het er minder: het OM vermeldt 7 AMvB's en 15 regelingen ter uitvoering van de wet: nog een groot aantal. Daarnaast noemt het OM 53 verbodsbepalingen in de wet (Handhavingsdocument Ffw 2002). Voorts biedt de wet de ruimte om per provincie verordeningen vast te stellen. Geen voorbeeld van heldere wetgeving. 9 Behalve zwarte rat, bruine rat en huismuis (art. 4 lid 1 sub a Ffw). 10 Art. 4, eerste lid, sub d Ffw. Bij de behandeling van de Vw kom ik hier op terug. 11 Van den Broek 2005, p. 370. 12 Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet; Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet. 13 Ostendorf 2006, p. 97. 14 Handhavingsdocument Ffw 2002, § 2.1. 15 Kamerstukken II 1996/97, 23 147, nr. 12, p. 3. 16 Durville 2003, p. 176. 17 Van Gelderen 2001, p. 729. 18 Kamerstukken II 1996/97, 23 147, nr. 12, p. 14 en Kamerstukken II 1995/96, 23 147, nr. 7, p. 4. 19 Volgens art. 32 Ffw wordt verstaan onder wild: haas, fazant, patrijs, wilde eend, konijn en houtduif. Deze wildsoorten 'behoren tevens tot de beschermde inheemse diersoorten. In die zin is wild dus slechts een aanduiding van beschermde inheemse soorten waarop de jacht kan worden opengesteld'. 'Beschermd' betekent slechts dat 'de jacht er niet toe mag leiden dat het voortbestaan van de soort in gevaar komt.' (Kamerstukken II 1995/96, 23 147, nr. 7, p. 21 en 24).

30

Tot zo ver lijkt de bescherming goed geregeld. Maar allerlei uitzonderingen maken de jacht in het kader van beheer en schadebestrijding toch weer mogelijk, ook in natuurgebieden. Deze vrijstellingen en ontheffingen zijn geregeld in art. 65, 67, 68 en 75 Ffw.

5.2.2. Algemene en provinciale vrijstelling 20

Op grond van art. 65 Ffw zijn bij AMvB beschermde dieren aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd en die in het hele land of in delen van het land schade aanrichten. Dit artikel geeft de grondgebruiker vrijstelling voor het verstoren en doden van deze dieren ter voorkoming van belangrijke 'schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren', of 'schade aan de fauna'. De dieren op de landelijke lijst mogen in het hele land worden bestreden, de dieren die in delen van het land schade aanrichten alleen voor zover zij bij provinciale verordening zijn 21

aangewezen. De grondgebruikers kunnen van deze vrijstelling gebruik maken 'wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat' (de vraag of de soort belangrijke schade aanricht 22

en de afweging of de soort in zijn bestaan wordt bedreigd heeft de overheid al gemaakt).

Alleen de grondgebruiker heeft dit recht, niet de eigenaar. Op grond van art. 65 lid 7 Ffw is elk beding waarin de eigenaar de grondgebruiker verbiedt van dit recht gebruik te maken nietig. Dit is met name een probleem voor natuurbeschermingsorganisaties die buitendijkse landerijen (kwelders) in agrarisch gebruik willen geven maar geen jacht (schadebestrijding) willen toestaan.

5.2.3. Bijzondere ontheffing zonder toestemming van de grondgebruiker Op basis van art. 67 kan de provincie (categorieën van) personen aanwijzen die de stand van 23

bepaalde, door de minister aan te wijzen , diersoorten mogen beperken, ook zonder 24

toestemming van de grondgebruiker , ter voorkoming van belangrijke landbouwschade, schade aan flora en fauna en in het belang van de volksgezondheid, openbare veiligheid (denk aan 25

dijken) en de veiligheid van het luchtverkeer.

20

Besluit beheer en schadebestrijding dieren. De als 'wild' aangewezen dieren, met uitzondering van de patrijs, komen ook op deze lijsten voor: mogen dus in het kader van schadebestrijding ook buiten het jachtseizoen en in beschermde gebieden gedood worden. De provincie Fryslân staat overigens alleen verstoren (art. 10 Ffw) van een aantal op de provinciale lijst genoemde soorten toe (Libje en libje litte 2001, p. 10). 22 HR 1 oktober 2004, NJ 2004, 679, r.o. 2.15 en concl. A-G Langemeijer § 2.2. 23 Regeling beheer en schadebestrijding dieren. Het gaat hier om verwilderde huisdieren (kat, nerts, duif), enige exoten (zoals muskusrat, nijlgans) maar ook enige beschermde dieren (o.a. vos, knobbelzwaan, ree). 24 Dijkhuis 2001, p. 741. 25 Minister Van Aartsen dacht hierbij met name aan de muskusrattenbestrijding (Kamerstukken II 1996/97, 23 147, nr. 12, p. 52). 21

31

5.2.4. Faunabeheerplannen 26

Als de Ffw geen mogelijkheden biedt om vrijstelling te verlenen kan de provincie op basis van art. 68 ontheffing verlenen aan een faunabeheereenheid (zeg: vereniging van jagers), op basis 27

van een (door de faunabeheereenheid opgesteld) faunabeheerplan , voor het bejagen van beschermde inheemse diersoorten. Er mag alleen ontheffing worden verleend in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid, het luchtverkeer, ter voorkoming van belangrijke 28

landbouwschade en schade aan flora en fauna. De ontheffing kan worden verleend mits er geen andere bevredigende oplossing bestaat en geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige 29

staat van instandhouding van de soort. Het kan hierbij ook gaan om de jacht op trekvogels. De ontheffing mag worden verleend voor ten hoogste vijf jaar. De jager met ontheffing heeft wel toestemming van de grondgebruiker nodig. Om welke dieren het gaat, vermeldt de wet niet. Maar het gaat niet om dieren waarvoor een 30

vrijstelling verleend kan worden. In het Besluit Faunabeheer is nader uitgewerkt aan welke eisen een faunabeheerplan moet voldoen, maar ook hier is niet geregeld om welke beschermde dieren het gaat. Minister Van Aartsen stelde dat, voor zover het gaat om vogels die op grond van de Vrl niet bejaagd mogen worden, de provincie het faunabeheerplan mede dient te toetsen 31

volgens art. 9 Vrl. Moet de provincie de faunabeheerplannen ook toetsen aan andere internationale verplichtingen en afspraken? Ik neem aan van wel: elders worden er geen regels gesteld. Maar dit betekent dan wel dat deze verplichtingen en afspraken als zelfstandig toetsingskader blijven bestaan: de Ffw vormt geen afdoende implementatie van de verdragen en richtlijnen.

5.2.5. Schade Wie draait op voor schade door in het wild levende dieren? De Ffw legt de verantwoordelijkheid voor het beheer van flora en fauna en de bestrijding van landbouwschade door wilde dieren 32

voornamelijk bij de provincies (vrijstellingen en ontheffingen) , de grondgebruikers (toestemming voor de jacht) en de jachthouders (feitelijke uitvoering). In hoofdstuk VI Ffw is de instelling van het Faunafonds geregeld. Dit fonds wordt gevuld met bijdragen van het Rijk, de 26

Op grond van art. 65 Ffw mag de grondgebruiker schade bestrijden op zijn grond. Hij mag dus geen dieren op zijn grond bestrijden die wel op de vrijstellingslijst voorkomen maar slechts schade aanrichten bij de buurman. Ook mag hij geen dieren verstoren die wel bij hem schade aanrichten maar zich op de grond van de buurman bevinden. En hij mag niet optreden tegen dieren die wel schade aanrichten maar niet op de bij art. 65 Ffw behorende lijsten voorkomen. In al dergelijke gevallen kan (planmatige) schadebestrijding plaatsvinden op basis van art. 67 of 68 Ffw (Kamerstukken II 2004/05, 29 448, nr. 6, p. 3). 27 GS is verplicht advies in te winnen bij het Faunafonds (art. 30 eerste lid Ffw). Overige adviezen zijn niet vereist. Het Faunafonds heeft tot taak voorkoming en bestrijding van schade door dieren te bevorderen en schadevergoeding te betalen (art. 83 Ffw). Art. 68 Ffw biedt de jagers in principe ruime mogelijkheden en grote invloed: Van Gelderen noemt de Ffw dan ook ‘jachtwetgeving’ (Van Gelderen 2001, p. 728). 28 Daarnaast kunnen bij AMvB nog andere belangen worden aangewezen. Dit is gedaan in het Besluit beheer en schadebestrijding dieren, art. 4: de genoemde belangen spelen in de Waddenzee geen rol. 29 Kamerstukken II 1996/97, 23 147, nr. 12, p. 14-15. 30 Dijkhuis 2001, p. 741. 31 Kamerstukken II 1996/97, 23 147, nr. 12, p. 22. 32 Kamerstukken II 2002/03, 28 600 XIV, nr. 12, p. 8.

32

provincies en de jachthouders. Als een grondgebruiker schade lijdt, aangericht door beschermde inheemse dieren, die 'redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven' (art. 84 lid 1 Ffw), dan kan hij uit het Faunafonds een billijke tegemoetkoming ontvangen. De jachthouder (art. 37 lid 1 Ffw) en, voor zover dat binnen de vrijstelling of ontheffing is toegestaan, de faunabeheereenheden zijn verplicht datgene te doen wat nodig is om schade door wild te voorkomen. Als een provincie een streng beleid voert, dan wordt van die provincie 33

een hogere bijdrage aan het Faunafonds verwacht. Geeft de overheid geen toestemming om 34

dieren te doden, dan kan degene die schade lijdt een beroep doen op het Faunafonds.

Grondgebruikers die weigeren de jacht toe te staan, komen niet voor schadevergoeding in 35

aanmerking en kunnen zelfs aansprakelijk gesteld worden voor schade op naburige gronden.

Dus als grondgebruiker, jachthouder of overheid niet wil opdraaien voor schade aangericht door 36

in het wild levende dieren, dan zal men steeds moeten doen wat men mag doen. Een terughoudend beleid wordt afgestraft.

5.2.6 Bestendig beheer en onderhoud, bestendig gebruik, ruimtelijke inrichting of ontwikkeling Op grond van art. 75 Ffw kan bij AMvB vrijstelling (lid 1) of door de minister van LNV ontheffing 37

(lid 3) worden verleend van de verboden in art. 8-18 Ffw voor 'overige' doeleinden , voorzover dat niet mogelijk is op grond van andere bepalingen uit de Ffw. Bij deze 'overige' doeleinden kan het gaan om verstoring, vernieling bij allerlei activiteiten (vooral om ingrepen in de natuur bij 38

het uitvoeren van werkzaamheden), maar niet om jacht, wildbeheer en schadebestrijding. Zo kunnen er vrijstellingen of ontheffingen gegeven worden voor de bescherming van flora en fauna, de veiligheid van het luchtverkeer, de volksgezondheid of openbare veiligheid en voor dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of 39

economische aard.

Er wordt slechts vrijstelling of ontheffing verleend 'indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort' (art. 75 lid 5 Ffw). Voor gewone, algemeen voorkomende beschermde soorten worden verder geen eisen gesteld. Maar voor vogels en de

33

Dit is geregeld in art. 6 lid 1 Besluit Faunafonds. Kamerstukken II 1997/98, 23 147, nr. 100, p. 3-4. Hier wordt nog gesproken van Jachtfonds, maar bij de inwerkingtreding van de Ffw heeft het Faunafonds deze taak over genomen (Revoort 2001, p. 758). 35 Kamerstukken I 1997/98, 23 147, nr. 104b, p. 20. 36 Dijkhuis 2001, p. 743. 37 Arentz & Woldendorp 2005, p. 204. 38 De provinciale verantwoordelijkheid wordt niet aangetast. Let wel: een dergelijke vrijstelling of ontheffing is alleen nodig voor beschermde soorten. 39 In het Besluit vrijstelling is per belang uitgewerkt voor welke soorten (bijl. IV Hrl, bijl. 1 Besluit vrijstelling of in het wild in de EU levende vogels) vrijstelling of ontheffing kan worden verleend van welke bepalingen uit de Ffw en onder welke voorwaarden. Dit voert mij in het kader van dit onderzoek te ver. Arentz en Woldendorp gaan hier uitgebreid op in en concluderen dat hiermee de complexiteit van de regelgeving tot een climax is opgevoerd (Arentz & Woldendorp 2005). 34

33

40

soorten in bijlage IV Hrl en bijlage 1 Besluit vrijstelling (bijzondere soorten) wordt bovendien als voorwaarde gesteld dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat, er een 'erkend 41

belang' aanwezig is (art. 75 lid 6 Ffw) , geen benutting of economisch gewin plaatsvindt en dat er zorgvuldig wordt gehandeld (de werkzaamheden mogen geen wezenlijke invloed hebben op de soorten en er wordt alles aan gedaan om schade aan de planten en dieren te voorkomen). 42

Teneinde strijd met de Vrl te voorkomen geldt voor vogels een iets afwijkende regeling.

Aangezien toepassing van de Ffw in de praktijk, met name bij bestaande activiteiten in de landbouw- en bosbouwsector en bij werkzaamheden in verband met ruimtelijke inrichting en 43

ontwikkeling, tot de nodige problemen leidde , heeft de minister van LNV inmiddels vrijstelling verleend van art. 8-12 Ffw voor bestendig beheer en onderhoud van infrastructuur (o.a. van vaarwegen, oevers, waterkeringen) en in het kader van natuurbeheer, landbouw en bosbouw, bestendig gebruik

44

en ruimtelijke ontwikkeling en inrichting (Besluit vrijstelling, art. 16b). Deze

vrijstellingen gelden slechts voor zover het gaat om algemene soorten (die niet vallen onder de 45

Vrl, bijlage IV Hrl of bijlage 1 Besluit vrijstelling).

Voor de overige soorten (dus vogels en soorten uit bijlage IV Hrl of bijlage 1 Besluit vrijstelling) kan het bedrijf of de sector (bv. de bosbouwsector) een gedragscode opstellen. Wordt deze gedragscode door de minister van LNV goedgekeurd, dan is de vrijstelling ook voor deze soorten van toepassing, mits er aantoonbaar gewerkt wordt volgens de gedragscode. In de gedragscode moet in ieder geval zijn vastgelegd dat geen benutting of economisch gewin plaatsvindt en dat zorgvuldig wordt gehandeld (zie boven). Is er geen vrijstelling mogelijk, dan 46

kan de minister ontheffing verlenen. Ook anderen dan de aanvrager kunnen gebruik maken van een goedgekeurde gedragscode. Het is echter de vraag of deze vrijstelling-met-gedragscode, voor zover het gaat om vogels of soorten uit bijlage IV Hrl, in overeenstemming is met de Vrl en Hrl. Afwijking van de verbodsbepalingen is op grond van de richtlijnen uitsluitend toegestaan als er geen andere 47

bevredigende oplossing bestaat. Daarbij gaat het niet alleen om de vraag hoe en wanneer de activiteit wordt uitgevoerd, maar ook of de activiteit wel (op die locatie) moet worden uitgevoerd. De vrijstellingsregeling gaat hier aan voorbij. Het behoud van de gunstige staat van 40

Besluit vrijstelling: Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten. NvT bij AMvB art. 75, p. 17. Arentz & Woldendorp 2005, p. 204. 'Erkende belangen' worden genoemd in art. 75, lid 6 a en b Ffw en, op grond van lid 6 c, in art. 20 Jachtbesluit, art. 4 lid 2 Besluit beheer en schadebestrijding dieren en de artikelen 2 lid 3, 16a, 16b, 16e en 16f Besluit vrijstelling. 42 Van Geilswijk 2003, p. 45-46. Afwijkende regeling: art. 2d Besluit vrijstelling. Art. 2 lid 3 sub e Besluit vrijstelling maakt vrijstelling mogelijk wegens 'dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard'. De Hrl biedt deze mogelijkheid wel (art. 6 lid 4), de Vrl niet. 43 NvT bij AMvB art. 75, p. 17. 44 Bestendig gebruik: 'jarenlange activiteiten die samenhangen met de landschappelijke kwaliteit van een gebied, en die daarin zijn ingepast'. Bv. militaire oefenterreinen, recreatiegebieden, motorcrossterreinen (Ostendorf 2006, p. 98). 45 Ook deze regeling blinkt weer uit in ingewikkeldheid: zie art. 16b Besluit vrijstelling en bijl. 4 bij de Regeling vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora- en faunawet. 46 Van den Broek 2005, p. 379. Voor ruimtelijke ontwikkeling en inrichting geldt voor deze soorten geen vrijstelling met gedragscode: er is altijd een ontheffing nodig (Ostendorf 2006, p. 99). 47 Art. 9 lid 1 Vrl, art. 16, lid 1 Hrl. 41

34

instandhouding van de soort wordt daarmee het centrale toetsingscriterium voor het toelaten 48

van schadelijke activiteiten.

5.2.7 Praktijk in de wadden 49

Volgens de Ffw mag in de Waddenzee niet gejaagd worden (op 'wild'). Maar jacht in het kader van wildbeheer en schadebestrijding is wel toegestaan in beschermde gebieden. Ook de jacht op soorten die beschermd zijn op grond van de Vrl, de Hrl of het Besluit vrijstelling kan op grond van een faunabeheerplan worden toegestaan. Zelfs als het gaat om trekwild. Wel ga ik er vanuit (hoewel dat niet in de Ffw is geregeld) dat de provincies gehouden zijn om faunabeheerplannen 50

te toetsen aan de Hrl, de Vrl en verschillende verdragen. Maar als deze verdragen en richtlijnen een zelfstandige afwegingskader blijven vormen, naast de Ffw, dan vormt de Ffw geen volledige en afdoende implementatie van deze internationale regels. Op grond van art. 7 Ffw stelt de minister lijsten vast van bedreigde soorten (de zogenaamde 'rode lijsten'). Maar plaatsing van een soort op zo'n lijst heeft geen enkele 51

juridische status. Er is zelfs niet geregeld dat deze lijsten betrokken worden bij de vraag of bij het verlenen van vrijstelling of ontheffing afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort. Of er gejaagd wordt, hangt in de eerste plaats af van de beslissing van de grondgebruiker en niet van de beschermde status van het gebied. Zelfs de eigenaar mag jacht (schadebestrijding op grond van art. 65 Ffw) door of namens de gebruiker van de grond niet verbieden. Bij het verlenen van vrijstelling of ontheffing op grond van art. 75 Ffw ten behoeve van één van de 'erkende' belangen zal een belangenafweging plaatsvinden. Gaat het om activiteiten in de Waddenzee, dan behoort het natuurbelang hierin zwaar mee te wegen. Anders ligt het voor de algemene vrijstellingen op grond van artikel 16b Besluit vrijstelling. Voor bestendig beheer of onderhoud van infrastructuur en in het kader van natuurbeheer, bestendig beheer of onderhoud in de landbouw en de bosbouw, bestendig gebruik en voor werkzaamheden in het kader van ruimtelijke ontwikkeling en inrichting is een algemene vrijstelling verleend voor zover algemene beschermde soorten worden bedreigd. Gaat het om bijzondere soorten en vogels, dan moet gewerkt worden volgens een goedgekeurde

48

Aarts, Bastmeijer & Van Geilswijk 2006, p. 482-483. Jacht in normaal spraakgebruik: het jagen, het vervolgen van dieren om die te vangen en te doden (Van Dale). 50 De Provincie Fryslân stelt (ontheffing art. 68 Ffw): 'In Vogelrichtlijn- en Habitatrichtlijngebieden wordt met ontheffingverlening rekening gehouden als deze gebieden zijn aangewezen. Beperking van soorten in deze gebieden mag niet ten koste gaan van de zogenaamde kwalificerende soorten waarvoor deze gebieden zijn aangewezen.' Libje en libje litte 2001. Dus de provincie toetst de faunabeheerplannen aan de gebiedsbescherming op grond van de Vrl en Hrl. Maar ook aan de soortenbeschermingsbepalingen? 51 Van den Broek 2005, p. 372; Rode lijsten 2004, p. 21. In de toelichting, § 1: 'Van de verschillende overheden en terreinbeherende organisaties mag worden verwacht dat zij bij beleid en beheer rekening houden met de rode lijsten.' 49

35

gedragscode. Deze algemene vrijstelling en de vrijstelling met gedragscode gelden ook voor beschermde gebieden.

5.3 Visserijwet 1963 (Vw) 52

In principe mogen de lidstaten van de EU geen eigen visserijbeleid meer voeren. Maar op 53

grond van art. 9 van de Visserijverordening mogen de lidstaten binnen de 12-mijlzone niet54

discriminerende maatregelen nemen 'voor de instandhouding en het beheer van visbestanden en om het effect van visserij op de instandhouding van mariene ecosystemen tot een minimum te beperken'. Bovendien maakt art. 17 lid 2 het tot 31 december 2012 mogelijk de visserij te beperken tot de vissersvaartuigen die van oudsher in die wateren vissen vanuit havens aan de aangrenzende kust. In Nederland is dit eigen beleid geregeld in en op basis van de Vw. Visserij is, evenals jacht (op 'wild'), een vorm van benutting, maar visserij is niet geregeld in 55

de Ffw. Volgens art. 4, lid 1 sub d Ffw zijn alle van nature in Nederland voorkomende soorten vis beschermd, met uitzondering van de soorten waarop de Vw van toepassing is. 'Wild' volgens de Ffw is beschermd, dat wil zeggen dat de jacht er niet toe mag leiden dat het voortbestaan 56

van de soort in gevaar komt. De soorten waarop de Vw van toepassing is zijn niet beschermd. Maar volgens de minister betekent dit niet dat deze vissoorten volledig onbeschermd zijn. De Vw geeft regels voor doelmatige bevissing. Daarvan is sprake als een water zodanig bevist 57

wordt dat de visstand niet wordt weggenomen (het 'wise-use' beginsel). Dit biedt m.i. een veel kleinere bescherming dan de randvoorwaarde: 'indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort'. In art. 4, lid 1 sub d Ffw doelt de wetgever op vis in de biologische betekenis, maar de Vw (art. 1 lid 2) verstaat onder vis tevens: schaal- en schelpdieren van de door de minister 58

aangewezen soorten, delen van deze dieren, zeesterren en zee- of koraalmos. Er zijn 100 59

soorten vis (16 daarvan staan op de 'rode lijst') , 10 soorten schaaldieren (garnalen, krabben, 60

kreeften) en 18 soorten schelpdieren aangewezen. De betekenis van de algemene

52

Hey & Laninga 2003, p. 669. Visserijverordening EU 2002. 54 Niet-discriminerend in de zin dat de maatregelen van toepassing zijn op alle vissersvaartuigen uit de EU. 55 Handhavingsdocument Ffw 2002, § 2.7.1. 56 Alleen de soorten waarop de Vw niet van toepassing is zijn beschermd op grond van de Ffw (Lambers e.a. 2003, p. 58). De Vw kent geen beschermingsbepaling. Maar de Vw is niet gericht op een integrale afweging van belangen (KB 15 mei 1990 nr. 1177, BR 1990/695). In andere wet- en regelgeving kunnen dus in principe nadere beperkingen aan de visserij worden opgelegd. 57 Kamerstukken I 1997/98, 23 147, nr. 104b, p. 11. 58 Vis (volgens biologen en de Ffw): in het water levende gewervelde dieren met een gestrekt, meestal spoelvormig lichaam, rood, koudbloedig, met vinnen als ledematen en kieuwen als ademhalingsorganen (Van Dale). Maar vissen: met enig hulpmiddel vissen of andere waterdieren uit het water ophalen.....(Van Dale) En onder waterdieren waarop gevist wordt vallen van oudsher ook garnaal, oester, mossel en walvis (Sevensma e.a. 1925, deel VIII, p. 393-394). 59 Rode lijsten 2004: er is ook een lijst van bedreigde vissen. 60 Regeling aanwijzing vissen, schaal- en schelpdieren. 53

36

61

bescherming uit de Ffw is dan ook gering. Aan de andere kant biedt de Ffw wel de mogelijkheid om vrijstelling of ontheffing te geven om soorten te bestrijden ter voorkoming van 62

belangrijke schade aan bedrijfsmatige visserij.

63

Vissen in de Waddenzee valt onder de kustvisserij. In het belang van de kustvisserij en ter uitvoering van internationale verplichtingen kunnen bij AMvB of door de minister regels gesteld worden om de visvoorraden in stand te houden en uit te breiden en kunnen vangstbeperkingen worden ingesteld. Daarbij moet ook rekening gehouden worden met 64

natuurbeschermingsbelangen. Voor zover het niet gaat om internationale verplichtingen is in art. 4 lid 1 Reglement zee- en kustvisserij 1977 limitatief opgesomd waarop die regels betrekking kunnen hebben. De uitwerking hiervan in verschillende regelingen is erg technisch. 65

In hoeverre natuurbeschermingsbelangen zijn meegewogen is niet duidelijk.

De Ffw is primair een beschermingswet maar de voornaamste doelstelling van de Vw (en overigens ook van het Europese visserijbeleid) lijkt toch het veilig stellen van vis voor toekomstige visserij (duurzame benutting). Dat neemt niet weg dat de mogelijkheden om vangsten te beperken ook kunnen worden aangewend (en ook zijn aangewend: verbod op mechanische kokkelvisserij) in het belang van natuurbehoud.

5.4 Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) 5.4.1 Beschermingsbesluiten 66

Op basis van art. 7 van de Natuurbeschermingswet 1967 konden particuliere gronden worden aangewezen als beschermd natuurmonument. Staatseigendom kon op basis van art. 21 eerste lid worden aangewezen als staatsnatuurmonument. In 1974 werd het eerste natuurmonument in de Waddenzee aangewezen en inmiddels is vrijwel het hele gebied aangewezen als (beschermd of staats-) natuurmonument. Op 1 oktober 2005 is de nieuwe Nbw in werking 67

getreden. Op grond van het overgangsrecht (art. 60 lid 1 Nbw) gelden deze gebieden nu als 68

beschermd natuurmonument in de zin van art. 10 Nbw.

61

De minister wijst er nog op dat de algemene zorgplichtbepaling uit art. 2 Ffw ook geldt voor vissen. Deze bepaling heeft echter slechts morele betekenis (Kamerstukken I 1997/98, 23 147, nr. 104b, p. 6 en 11). In art. 1a en 2 van de Wet op de economische delicten is overtreding van een aantal bepalingen van de Ffw stafbaar gesteld. Art. 2 Ffw is daar niet bij. 62 Art. 65 lid 2, 67 lid 1, 68 lid 1 Ffw. Hier ken ik geen recente praktijkvoorbeelden van. Tot 1962 werden zeehonden afgeschoten. Tot aan de tweede wereldoorlog werd jacht op zeehonden bevorderd met een premiestelsel, ter bescherming van de visserij (Abrahamse, Joenje & van Leeuwen - Seelt 1977, p. 261). Recent is waargenomen dat eidereenden werden verjaagd van mosselpercelen. Ik betwijfel of dat gelegitimeerd kan worden op grond van de in art. 16b lid 1 Besluit vrijstelling geregelde vrijstelling voor 'bestendig beheer'. Medewerkers van LNV treden hier tegen op (Maas 2005, p. 32). 63 Art. 1 lid 4 Vw en art. 2 lid 1 Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970. 64 Art. 9 Vw. 65 Uitwerking in: Reglement zee- en kustvisserij 1977, Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren, Regeling vangstbeperking. 66 Natuurbeschermingswet, Stb. 1967, 572. 67 Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) (Stb. 2005, 473). Met de afkorting Nbw wordt de huidige versie van de Natuurbeschermingswet aangeduid. 68 Zie ook art. V van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen.

37

Aanwijzingsbesluiten Waddenzee Aanwijzing als natuurmonument: - Aanwijzing Boschplaat (Terschelling) als staatsnatuurmonument, 8 november 1974, No. NBOR/S - 15110. - Aanwijzing deel Dollard als beschermd natuurmonument, 20 mei 1977, Nr. NLB/N24826. - Aanwijzing deel Dollard als staatsnatuurmonument, 19 oktober 1978, No. NLB/N 32287. - Aanwijzing Staatsnatuurmonument Waddenzee I, 18 mei 1981, Stcrt. 1981, 93. - Aanwijzing van de Vlakte van Kerken en de Schorren van de Eendracht (Texel) als beschermd natuurmonument, 23 juli 1982, Nr. NLB/GS/GA- 52344. - Aanwijzing kwelders langs de noordkust van Groningen als beschermd natuurmonument, 23 juli 1982, Nr. NLB/GS/GA-52389. - Aanwijzing kwelders langs de noordkust van Friesland I als beschermd natuurmonument, 23 juli 1982, Nr. NLB/GS/GA-52345. - Aanwijzing Neerlands Reid (Ameland) als beschermd natuurmonument, 23 juli 1982, Nr. NLB/GS/GA-52346. - Aanwijzing Noord-Friesland Buitendijks als staatsnatuurmonument, 24 juli 1986, No. NMF/N 86-9187. - Aanwijzing particuliere gronden Noord-Friesland Buitendijks als beschermd natuurmonument, 13 september 1988, No. NMF/N 88-9432. - Aanwijzing Staatsnatuurmonument 'Waddenzee II', 17 november 1993, NBLF-936831.

oppervlakte

totaal oppervlakte Waddenzee I en II: totaal oppervlakte overige gronden: totaal beschermd Natuurbeschermingswet 1967: (ca. 90% van de Waddenzee) - Aanwijzing Waddenzee als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn van de Raad van Europese Gemeenschappen van 2 april 1979, inzake het behoud van de vogelstand, 79/409/EEG (Pb. EG L 103), 8 november 1991, No. J. 9115397. - Aanmelding bij het secretariaat van het Verdrag van Ramsar: Boschplaat (Terschelling), op 23 mei 1980: Griend, op 23 mei 1980: Waddenzee, op 2 mei 1984:

205.000 ha 18.235 ha 223.235 ha

3.300 ha 5.550 ha 750 ha 125.000 ha 970 ha 1.230 ha 670 ha 265 ha 4.600 ha 900 ha 80.000 ha

250.000 ha

4.400 ha 23 ha 250.000 ha

Ook is de gehele Waddenzee aangewezen als speciale beschermingszone (SBZ) op grond van de Vrl en valt daarmee onder art. 10a Nbw. Maar art. 15a Nbw sluit uit dat een gebied zowel beschermd natuurmonument is in de zin van art. 10 als SBZ in de zin van art. 10a Nbw. Voor zover gebieden zijn of worden aangewezen als SBZ op grond van de Vrl of de Hrl, vervalt de aanwijzing als beschermd natuurmonument. In dat geval wordt de instandhoudingsdoelstelling van de SBZ aangevuld met de instandhoudingsdoelstelling van het 69

natuurmonument (art. 15a lid 3 Nbw). De Waddenzee is nu een op basis van art. 10a lid 1 Nbw beschermd gebied. De instandhoudingsdoelstelling kan worden gevonden in de besluiten tot aanwijzing als Vrl-gebied en aanwijzing als natuurmonument. In beide aanwijzingen wordt

69

Backes & Van den Broek 2005, p. 478.

38

70

voor het te voeren beleid een koppeling gelegd met de PKB.

Verder is de Waddenzee aangewezen als wetland (Verdrag van Ramsar)

71

en daarmee

72

aangewezen op grond van art. 27 Nbw. Art. 29 en 29a Nbw maken het mogelijk om zo nodig (bij AMvB of ministeriële regeling) nadere regels te stellen, maar dit is niet gebeurd.

5.4.2 Vergunning Het is verboden zonder vergunning 'projecten of andere handelingen' uit te voeren die 'de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten (...) kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen' (art. 19d Nbw). In het algemeen is GS bevoegd gezag, maar voor de meeste activiteiten in de 73

Waddenzee is de minister van LNV bevoegd. Bij het verlenen van een vergunning moet rekening gehouden worden met de mogelijke gevolgen voor het natuurgebied, gelet op de instandhoudingsdoelstelling en moet rekening gehouden worden met een vastgesteld beheerplan (art. 19e Nbw). Voor projecten of handelingen die worden uitgevoerd 74

overeenkomstig een beheerplan is geen vergunning nodig (art. 19d lid 2).

Bij nieuwe projecten of handelingen (die niet een herhaling zijn van eerder beoordeelde plannen of projecten) die 'niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer' van het gebied en 'die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben' moet de initiatiefnemer een passende beoordeling maken van de 75

gevolgen voor het gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstelling (art. 19f lid 1 en 3 Nbw). 76

De regering wilde hiermee bestaand gebruik ontzien. In art. 6 lid 3 Hrl is echter sprake van elk plan of project, niet alleen van nieuwe. Inmiddels erkent de minister van LNV dat de Nbw hier in 77

strijd is met de Hrl. Ook bij bestaand gebruik zal aan de hand van objectieve gegevens moeten worden vastgesteld of er mogelijk schadelijke gevolgen zijn. Hij stelt voor het woord 78

'nieuwe' uit art. 19f lid 1 Nbw te schrappen.

70

De toelichting bij Aanwijzing Waddenzee II is tevens van toepassing op de Aanwijzing Staatsnatuurmonument Waddenzee I (art. 3 Aanwijzing Waddenzee II). Deze toelichting is daarmee van toepassing op 9/10 van het als natuurmonument aangewezen gebied: om praktische redenen ga ik er vanuit dat de toelichting bij deze aanwijzing voor de hele Waddenzee geldt. Aanwijzing Waddenzee II (p. 23) verwijst voor het vergunningen- en ontheffingenbeleid naar de PKB, Aanwijzing Waddenzee SBZ (p. 4) verwijst voor het beleid naar de PKB. In beide besluiten is een uitgebreide beschrijving van de waarde van de Waddenzee als natuurgebied opgenomen, maar er wordt niet met zoveel woorden gesteld dat dit in stand gehouden moet worden. 71 Het Ramsar wetland-gebied valt samen met de SBZ op grond van de Vrl (Derde Nota Waddenzee concept 2006, p. 60). 72 Art. 61 Nbw. 73 Art. 19d lid 3 Nbw en art. 2 en 3 Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998. In de verdere tekst ga ik er vanuit dat de minister vergunningverlener is. 74 Ampt-Riksen 2004, p. 616. 75 De passende beoordeling kan worden meegenomen in de MER (art. 19f lid 2 Nbw). 76 Kamerstukken II 2001/02, 28 171, nr. 6, p. 13; Kamerstukken II 2002/03, 28 171, nr. 21 p. 4-5. De Raad van State achtte dit in strijd met art. 6 lid 3 Hrl. (Kamerstukken II 2003/04, 28 171, nr. 61, p. 3). 77 Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2. Minister Veerman werd tot dit inzicht gedwongen door het kokkelvisserijarrest (HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02). 78 Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2, p. 3, 5 en 10.

39

Er kan alleen vergunning worden verleend als de minister, op basis van de passende beoordeling, zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast (art. 19g lid 1 Nbw). Is die zekerheid er niet, dan kan toch vergunning worden gegeven als het project of de handeling geen aantasting veroorzaakt van een gebied waar een prioritair type natuurlijke habitat of prioritaire soort voorkomt, er geen alternatieve oplossing is en uitvoering gerechtvaardigd wordt om dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard (art. 19g lid 2). Gaat het om een gebied waar wel een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort voorkomt, dan kan slechts vergunning worden gegeven als de uitvoering gerechtvaardigd wordt 'op argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of voor het milieu wezenlijke gunstige effecten' of 'na advies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen om andere dwingende redenen van groot openbaar belang' (art. 19g lid 3 79

Nbw). Hier volgt de Nbw art. 6 lid 4 Hrl. Art. 6 lid 4 Hrl verlangt voorts dat bij het verlenen van vergunning voor mogelijk schadelijke plannen en projecten alle nodige compenserende maatregelen worden genomen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. En op grond van art. 6 lid 2 Hrl moeten er passende maatregelen getroffen worden om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZs niet verslechtert. Dit is geregeld in art. 19h Nbw. Er moeten compenserende maatregelen getroffen worden als niet met zekerheid vaststaat dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. De verplichting compenserende maatregelen te treffen is niet vrijblijvend: in de vergunning voor plan, project of handeling wordt beschreven hoe en wanneer de maatregelen worden getroffen. Zijn de maatregelen nodig om de bijdrage van het gebied aan Natura 2000 veilig te stellen, dan moet het met de compensatie beoogde resultaat bereikt zijn voordat het werk significante gevolgen heeft voor het natuurgebied. De compensatieverplichting is een resultaatsverplichting, niet alleen een inspanningsverplichting. Financiële compensatie of opleggen van een boete is 80

niet voldoende. Blijkt het resultaat in de praktijk niet haalbaar (de natuur laat zich niet altijd dwingen), dan zou dit kunnen leiden tot intrekking van de vergunning op grond van art. 43 lid 2 sub b of d Nbw.

5.4.3 Beheerplan 81

Binnen drie jaar moet een beheerplan worden vastgesteld. Uitgaande van de instandhoudingsdoelstelling wordt daarin in ieder geval, op hoofdlijnen, beschreven welke maatregelen genomen moeten worden voor de instandhouding van de natuurwaarden van het 79

Het advies van de EC is niet bindend maar de EC kan bij schending van EU-recht juridische stappen ondernemen (Europese Commissie 2000, p. 50). 80 Woldendorp & Neumann 2002, deel II, p. 442. 81 Art. 19a lid 6 Nbw. De Hrl verplicht hier niet toe: op grond van art. 6 lid 1 Hrl worden zo nodig beheerplannen vastgesteld. De minister van LNV stelt voor de Nbw zodanig aan te passen dat het beheerplan moet worden vastgesteld binnen 3 jaar na aanwijzing als Hrl-gebied (Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2, p. 5).

40

gebied en tot welk resultaat die maatregelen 'met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding' moeten leiden. Daarbij wordt ook het bestaande gebruik van het gebied 82

betrokken (art. 19a en 19b Nbw). Een beheerplan wordt in de Nbw niet nader gedefinieerd. Voor projecten of handelingen die worden uitgevoerd op basis van een beheerplan is geen vergunning nodig is (art. 19d lid 2 Nbw). Nu lijkt de regering het beheerplan te zien als een mogelijkheid om vrijstelling te verlenen voor bestaand (en zelfs toekomstig)

83

gebruik, ook als

dat gebruik niet in het belang is van de ecologische waarden van het gebied of zelfs schadelijk 84

is. Wel zal in het kader van de vaststelling van het beheerplan getoetst moeten worden of die 85

activiteiten nadelige gevolgen voor het gebied hebben.

Een beheerplan is een plan in de zin van art. 19j lid 1 Nbw. Op het besluit tot vaststelling van zo'n plan is art. 19e, 19f, 19g en 19h Nbw van toepassing. Maar kenmerk van een beheerplan is dat het direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied. Dus bij overeenkomstige toepassing van art. 19f lid 1 komt men aan verdere toetsing aan deze artikelen niet toe. Bij vaststelling van een beheerplan moet rekening gehouden worden met de gevolgen die het plan, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, kan hebben voor de SBZ (art. 19e lid 1 Nbw). Een passende beoordeling van het beheerplan en de daarin opgenomen 86

projecten of handelingen is niet voorgeschreven. Maar op grond van art. 6 lid 3 Hrl moet bij 'elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied' gekeken worden of er significante gevolgen kunnen zijn. Ook als zo'n plan of project deel 87

uitmaakt van een beheerplan. Dus de huidige regeling in de Nbw is in strijd met de Hrl.

Een beheerplan wordt vastgesteld na overleg met de eigenaar, de gebruiker en andere 88

belanghebbenden (art. 19a lid 1 Nbw). Instemming van eigenaar en gebruiker is niet nodig.

Als het gebied (met of zonder beheerplan) achteruit gaat of als er verstoring optreedt die een significant effect heeft op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, dan kan de minister 89

van LNV zorgen dat de noodzakelijke maatregelen worden getroffen om de natuurwaarden te herstellen en te behouden. Eigenaar en gebruiker hoeven hier niet aan mee te werken, maar

82

Instandhoudingsdoelstellingen zijn gebaseerd op ecologische criteria en mogen geen rekening houden met bestaand gebruik. In beheerplannen kan met bestaand gebruik wel rekening gehouden worden (Fieten 2006, p. 30). 83 Kamerstukken II 2003/04, 28 171, nr. 25, p. 2; Kamerstukken II 2003/04, 28 171, nr. 49, p. 19. 84 Kamerstukken II 2003/04, 28 171, nr. 23, p. 2; Kamerstukken II 2001/02, 28 171, nr. 3, p. 14, Ampt-Riksen 2004, p. 616. 85 In Kamerstukken II 2003/04, 28 171, nr. 25, p. 4 stelt de regering dat activiteiten in een beheerplan wel 'overeenkomstig de eisen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn, zoals geïmplementeerd in de artikelen 19e en volgende van het wetsvoorstel' worden getoetst. Uit de Nbw en andere kamerstukken blijkt dit niet. 86 Backes en Van den Broek zien dit anders. Voor schadelijke projecten of handelingen is volgens hen altijd vergunning vereist op grond van art. 19d, anders zou de Nbw niet voldoen aan de art. 6 lid 2 Hrl (Backes & Van den Broek 2005, p. 479-480). 87 Uylenburg 2006, p. 92. 88 De EC was van oordeel dat de (oude) Natuurbeschermingswet 1998 niet voldeed aan de Hrl omdat afdwingen van het beheer tegen de zin van de eigenaar of gebruiker niet mogelijk was. In de huidige Nbw is dit ondervangen (Kamerstukken II 2001/02, 28 171, nr. 6, p. 18). 89 Als het niet over de Waddenzee gaat is meestal GS bevoegd.

41

90

moeten dit wel gedogen (art. 21 Nbw). Werkzaamheden van derden kunnen niet in het beheerplan worden gereguleerd, omdat het beheerplan slechts tot de eigenaren en gebruikers 91

is gericht.

5.4.4 Overige beschermingsmaatregelen Er is in art. 19l Nbw een algemene zorgplicht geregeld (verbod om, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, schadelijke handelingen te verrichten) voor gebieden die op grond van art. 10a Nbw zijn aangewezen. In tegenstelling tot de zorgplichtbepaling in de Ffw is 92

overtreding hier wel strafbaar gesteld. Voorts kan (art. 20 Nbw) de toegang tot het gebied 93

beperkt worden, voorzover dit noodzakelijk is voor de bescherming van natuurwaarden.

5.5 Conclusie De Ffw en vooral de Nbw zijn tot stand gekomen onder grote druk van de EU om toepassing te 94

geven aan de Vrl en de Hrl. Nederland was verplicht uitvoering aan deze richtlijnen te geven, maar schrok terug voor de gevolgen. Zowel in de Ffw als in de Nbw heeft de wetgever zich in allerlei bochten gewrongen om de gevolgen te minimaliseren en met name bestaand gebruik zo min mogelijk aan te tasten. De lobby vanuit vooral de jacht, landbouw, 'aaisykjers' (kievitseierenzoekers) en visserij hebben hierbij grote invloed gehad. Het is de vraag of het huidige resultaat wel een goede implementatie van de beide richtlijnen vormt. De rol van de Vrl 95

en Hrl als toetsingskader is m.i. nog niet uitgespeeld.

Met de bescherming van zeedieren (enkele uitzonderingen, zoals de zeehond, daargelaten) is het slecht gesteld. Dieren die onder de Vw vallen mogen tot de grens van uitsterven bevist worden. Maar bij het instellen van vangstbeperkingen moet de minister ook 'rekening houden met' natuurbeschermingsbelangen. Uit de praktijk (kokkel-discussie) krijg ik de indruk dat deze natuurbeschermingsbelangen pas een rol spelen als het achterwege laten van vangstbeperkingen de goede staat van instandhouding van een beschermde soort in gevaar brengt. Niet beschermde soorten spelen in de besluitvorming geen rol. 90

Art. 21 Nbw maakt alleen ingrijpen mogelijk binnen aangewezen gebieden. Eigenaren en gebruikers van omliggende gronden hoeven geen maatregelen te gedogen, ook al zijn die maatregelen nodig voor bescherming van het natuurgebied. Het is de vraag of dit (externe werking) in overeenstemming met de Hrl is (Ampt-Riksen 2004, p. 623). 91 Kamerstukken II 2001/02, 28 171, nr. 3, p. 11. Ik vind in de wet geen steun voor deze stelling. 92 Zie art. 1a en 2 Wet op de economische delicten. De regering achtte deze bepaling nodig als extra vangnet om achteruitgang van de belangrijkste natuurgebieden van ons land te voorkomen (Kamerstukken II 2001/02, 28 171, nr. 3, p. 19 ). 93 Besluit aanwijzing gesloten gebieden. 94 Zie: HvJEG 15 maart 1990, zaak C-339/87, M en R 1990-7/8 nr. 49; HvJEG 14 april 2005, zaak C441/03; HvJEG 19 mei 1998, zaak C-3/96, AB 1998/403. De 'geloofwaardigheid van Nederland als loyale lidstaat' staat ter discussie 'ten gevolge van gebrekkige of incorrecte implementatie' van o.m. Vrl en Hrl, wat het zoeken van draagvlak bij de partners voor nationale wensen ernstig bemoeilijkt (Kamerstukken II 2000/01, 27 664, nr. 2, p. 126). 95 HvJEG 20 oktober 2005, zaak C-6/04, r.o. 19. Op 8 juni 2005 had minister Veerman (LNV) er nog alle vertrouwen in: bij inwerkingtreding van de Nbw zou de noodzakelijke implementatie, ook volgens de EC, gerealiseerd zijn (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XIV, nr. 94). Hij is er inmiddels minder van overtuigd (Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2).

42

Als het risico bestaat dat een plan, project of andere handeling de natuurlijke kenmerken van een SBZ aantast moeten er bij vergunningverlening op grond van de Nbw altijd 96

compenserende maatregelen worden voorgeschreven. Als de bijdrage van de SBZ aan Natura 2000 gevaar loopt, moet de compensatie een feit zijn voordat er schade optreedt. De bescherming van de SBZs in de Nbw draait om de instandhoudingsdoelstelling van een gebied. De natuurwaarden en soorten die in daarin genoemd staan, bepalen in eerste instantie of een bepaalde ingreep toegestaan kan worden en onder welke voorwaarden. De inhoud van de instandhoudingsdoelstelling is dan ook van groot belang. De mate van bescherming die de verdragen, richtlijnen en wetten bieden hangt voor een groot deel af van de uitleg van verschillende begrippen. Hier ga ik in het volgende hoofdstuk op in.

96

De minister wil 'andere handelingen' weer schrappen uit art. 19f (Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2, p. 5).

43

6. Enige kernbegrippen 6.1 Bescherming, nadere analyse In de vorige hoofdstukken heb ik de verschillende verdragen, richtlijnen, wetten behandeld die van invloed zijn op de natuurbescherming in de Waddenzee. Ik heb daarbij in het kort het doel van de regeling aangegeven, de werking en de afdwingbaarheid. Maar hoever strekt de bescherming die de verschillende regelingen bieden, in hoeverre kunnen schadelijke activiteiten toch worden toegestaan? In de verschillende wetten en regelingen worden allerlei termen en begrippen gebruikt. De mate van bescherming die de regeling biedt hangt vaak af van de uitleg 1

die aan die begrippen gegeven wordt. Sommige begrippen komen in verschillende regelingen voor en hebben wellicht niet altijd dezelfde betekenis. In dit hoofdstuk ga ik daar nader op in.

6.2 Instandhouding 2

De instandhoudingsdoelstelling beschrijft de betekenis van het gebied voor Natura 2000. Aan de hand van de instandhoudingsdoelstelling wordt het beheerplan gemaakt, wordt beoordeeld of een activiteit aanvaardbaar of juist schadelijk is en worden eventuele compenserende maatregelen voorgeschreven: het hele beschermingsregime is opgehangen aan de 3

instandhoudingsdoelstelling. Er staat in ieder geval in welke biotopen, habitats en soorten (zie 4

kader p. 45) in stand gehouden moeten worden. Daarnaast kan ook het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied 5

in de doelstelling worden opgenomen. Andere doelstellingen (zoals bestaand gebruik) kunnen 6

niet in de instandhoudingsdoelstelling van het gebied worden opgenomen. In de instandhoudingsdoelstelling worden in ieder geval de vogelsoorten (Vrl), biotopen (natuurlijke habitats) en (andere) soorten (Hrl) genoemd op grond waarvan het gebied als SBZ is aangewezen. Art. 6 lid 3 Hrl eist dat voor mogelijk schadelijke plannen of projecten, gelet op de

1

En die uitleg verschilt: de minister ziet het vaak anders dan het HvJEG. De behoefte aan duidelijkheid blijkt o.a. uit de 'motie Geluk' (Kamerstukken II 2004/05, 29 435, nr. 107). 2 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, concl. A-G Kokott, punt 84. 3 Woldendorp & Neumann 2002, p. 438; Fieten 2006, p. 216. Zie art. 19d lid 1 Nbw. Ook de externe werking van de SBZ hangt af van de instandhoudingsdoelstelling (Fieten 2006, p. 220). HvJEG 7 september 2004, nr. C-127/02, NJ 2005-233, r.o. 47: 'Wanneer een dergelijk plan of project weliswaar gevolgen heeft voor het gebied, maar de instandhoudingsdoelstellingen daarvan niet in gevaar brengt, kan het niet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied.' 4 Art. 10a lid 2 Nbw. 5 Art. 10a lid 3 Nbw. 6 Volgens art. 10a, lid 3 Nbw 'kan' de instandhoudingsdoelstelling 'mede betrekking hebben op': een dergelijke formulering sluit andere dan de in dat artikel genoemde doelstellingen in feite uit.

44

biotopen, habitats en soorten Verschillende definities biotoop: ruimtelijk min of meer homogeen gebied met van de omgeving afwijkende levensomstandigheden, bewoond door een bepaalde levensgemeenschap. Korter geformuleerd: woongebied van een levensgemeenschap (Westhoff e.a. 1973, p. 346). biotoop: woonplaats van een levensgemeenschap (Van de Kam e.a. 1999, p. 264). biotoop: een door een bepaalde vegetatiestructuur gekenmerkt onderdeel van een landschap, dat door een soort voor alle of een deel van zijn activiteiten wordt gebruikt (Bal e.a. 2001, p. 754; Leeswijzer 2005, p. 11). biotoop: plaats waar een dier of een plant geheel in zijn omgeving ingepast is; natuurlijke levensruimte; homogeen woon- of groeigebied (Van Dale). habitat: woonplaats van een bepaald organisme. Daarbij gaat het om de karakteristieke eigenschappen die een gebied geschikt maken voor een soort om te overleven en/of te broeden (Van de Kam e.a. 1999, p. 264). habitat: de plaats of het soort gebied waar een organisme of populatie van nature voorkomt (art. 2 Biodiversiteitsverdrag 1992). habitat: leefgebied van een soort (Leeswijzer 2005, p. 12). habitat: kenmerkend leefgebied van een soort (vooral bij planten gebruikt) (Bal e.a. 2001, p. 756). habitat: 1. natuurlijk woongebied van een organisme of een levensgemeenschap 2. complex van milieufactoren dat op een organisme of een levensgemeenschap inwerkt (Van Dale). habitat van een soort: een door specifieke abiotische en biotische factoren bepaald milieu waarin de soort tijdens één van de fasen van zijn biologische cyclus leeft (art. 1 Hrl). leefgebied: gebied, waarin een bepaalde diersoort voorkomt: natuurlijk leefgebied, biotoop, habitat (Van Dale) natuurlijke habitat: land- of waterzones met bijzondere geografische, abiotische en biotische kenmerken, en die zowel geheel natuurlijk als halfnatuurlijk kunnen zijn (art. 1 onder b Hrl). De Vrl verlangt maatregelen voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden (art. 3 Vrl). De Hrl verlangt maatregelen voor het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten (zie art. 1 sub a Hrl). De Nbw heeft het over de instandhouding van de leefgebieden (art. 10a lid 2 sub a Nbw) en natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten (art. 10a lid 2 sub b Nbw). Hoewel de termen biotoop en habitat vaak door elkaar gebruikt worden (de definities in Van Dale van beide begrippen geven daar alle aanleiding voor) zijn het geen synoniemen. Ik versta onder biotoop: woonplaats van een levensgemeenschap; onder habitat: leefgebied van een soort. Dit betekent dat op grond van art. 3 Vrl niet alleen het leefgebied van de vogels (alle wilde vogels in de EU) moet worden beschermd maar ook de woonplaats van de levensgemeenschap (biotoop) waarvan de vogels deel uitmaken (dit kan een veel groter gebied zijn, bovendien moeten niet alleen de vogels en hun voedsel beschermd worden maar ook de andere soorten die deel uitmaken van de levensgemeenschap). Bij speciale beschermingsmaatregelen op grond art. 4 Vrl moeten slechts de leefgebieden van de in bijl. I Vrl vermelde soorten en geregeld voorkomende trekvogels beschermd worden, niet de biotopen. Ook de Hrl beschermt slechts de leefgebieden van bepaalde soorten. Deze soorten zijn vermeld in de instandhoudingsdoelstelling van het beschermde gebied. Maar de Hrl maakt een onderscheid tussen habitats van soorten (wat in andere literatuur onder 'habitat' wordt verstaan) en natuurlijke habitat. De definitie van dit begrip lijkt zo sterk op het begrip biotoop (zeker als onder 'biotische kenmerken' een levensgemeenschap wordt verstaan) dat ik deze begrippen als synoniemen beschouw. Conclusie Ik ga uit van de volgende begrippen: - habitat: leefgebied (Vrl, Nbw), habitat van een soort (Hrl): leefgebied van een soort; - biotoop: biotoop (Vrl), natuurlijke habitat (Hrl, Nbw): woonplaats van een levensgemeenschap.

45

7

instandhoudingsdoelstellingen, een passende beoordeling wordt gemaakt. Zo'n activiteit mag slechts worden toegestaan als zeker is dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. Dus in de instandhoudingsdoelstelling worden de natuurlijke kenmerken van 8

het gebied beschreven.

Onder instandhouding vallen alle maatregelen die nodig zijn om deze biotopen, habitats en soorten 'in een gunstige staat van instandhouding' te behouden, te herstellen en te 9

ontwikkelen. Dat betekent dat de oppervlakte van de te beschermen biotopen gelijk blijft of toeneemt, de te beschermen soorten nog steeds levensvatbaar in het gebied aanwezig zijn, het verspreidingsgebied van deze soorten niet kleiner wordt en verwacht mag worden dat biotopen en soorten ook op de lange termijn in stand zullen blijven. In een SBZ moet er bovendien voor gewaakt worden dat de kwaliteit van de biotopen en habitats niet verslechtert en er geen 10

storende factoren optreden voor aangewezen soorten. Dit geldt ook voor de instandhouding van het in de doelstelling opgenomen natuurschoon en de natuurwetenschappelijke betekenis 11

van het gebied.

6.3 Plannen, projecten en andere handelingen Het begrip 'plan' wordt in de Hrl niet gedefinieerd. A-G Fennelly gaat er vanuit dat de term, om recht te doen aan de gewenste gebiedsbescherming, zeer ruim moet worden uitgelegd en zich 12

moet uitstrekken tot alle mogelijk schadelijke ontwikkelingsactiviteiten. De EU sluit hierbij aan 13

en stelt dat in ieder geval ruimtelijke ordeningsplannen en sectorale plannen hier onder vallen, 14

maar in het algemeen niet plannen die de aard hebben van beleidsverklaringen.

Het beheerplan neemt een aparte positie in. Wat kan er in een beheerplan geregeld worden? In ieder geval 'de nodige instandhoudingsmaatregelen (...) die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.' (art. 6 lid 1 Hrl). Dus de maatregelen die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen (art. 1 sub l Hrl). Volgens art. 6 lid 3 Hrl moet voor elk mogelijk schadelijk plan of project dat niet nodig is voor het beheer een passende beoordeling gemaakt worden. Volgens de EC kunnen ook niet voor het beheer nodige activiteiten in een beheerplan worden opgenomen, mits die wel 7

Europese Commissie 2000, p. 21: 'De toevoeging van het woord "passend" heeft geen andere bedoeling dan de lidstaten te herinneren aan de verplichting door gekozen maatregelen, ongeacht hun aard, de algemene doelstellingen van de richtlijn in acht te nemen.' Maar volgens A-G Kokott kan dit begrip ook adequaat of doelmatig betekenen (HvJEG 14 april 2005, zaak C-441/03, concl., punt 11). 8 Woldendorp & Neumann 2002, p. 438. 9 Zie art. 1 Hrl. De Vrl en de Nbw geven geen definities. 10 Art. 6 lid 2 Hrl, art. 21 lid 4 Nbw. 11 Woldendorp 2006, p. 152. 12 HvJEG 6 april 2000, zaak C-256/98, r.o. 38 en concl. A-G Fennelly, punt 33. 13 Bv. plannen voor vervoersnetwerken, beheer van afvalstoffen, waterbeheer. 14 Europese Commissie 2000, p. 31-32. Zie ook: HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, concl. A-G Kokott, punt 20: 'In de opvatting van de Commissie moet steeds van een plan of project worden uitgegaan wanneer een bepaalde activiteit naar haar aard significante gevolgen voor een gebied kan hebben'.

46

15

beoordeeld worden. Maar op grond van art. 19d lid 2 Nbw wordt van activiteiten die zijn opgenomen in een beheerplan geen passende beoordeling gemaakt. Dus om strijd met de Hrl te voorkomen horen die activiteiten in Nederland niet in een beheerplan thuis. Wel kan het 16

beheerplan een afwegingskader bieden bij besluitvorming over dergelijke activiteiten. 17

De regering dacht daar anders over. Volgens de Nbw wordt in een beheerplan beschreven 'welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze'. In een beheerplan staat 'ten minste (...) een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied' (art. 19a Nbw). De regering dacht ook bestaand gebruik dat 'niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied' op te kunnen nemen in een beheerplan, zodat voor dit bestaand gebruik geen passende beoordeling hoeft te worden gemaakt. Het HvJEG deelt deze opvatting niet. Onder verwijzing naar de MER-richtlijn verklaart het Hof dat onder project onder meer verstaan wordt: 'ingrepen in natuurlijk milieu of landschap'. Ook jarenlang gebruik waarvoor vergunning wordt verleend 18

kan onder het begrip project vallen. Dus niet alleen voor nieuwe, ook voor bestaande projecten of andere handelingen die mogelijk schadelijk zijn moet een passende beoordeling gemaakt worden.

6.4 Voorzorgbeginsel In haar milieubeleid streeft de EU 'naar een hoog niveau van bescherming (...).Haar beleid 19

berust op het voorzorgbeginsel en het beginsel van preventief handelen'. De Hrl is hier mede 20

op gebaseerd en moet in het licht van deze beginselen worden uitgelegd. Dat komt met name 21

tot uitdrukking in art. 6 lid 3 Hrl : er wordt pas toestemming voor plannen of projecten gegeven nadat de overheid de zekerheid heeft verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het 22

betrokken gebied niet zal aantasten. Maar hoe ver moet die zekerheid gaan?

15

Europese Commissie 2000, p. 32. Beunen & Van Ark 2006, p. 46-47. 17 Zie hfdst. 5.4.3 . In het rapport 'Nederland op slot?' (Van Beuge e.a. 2003, p. 6) wordt aanbevolen beheerplannen op te stellen om onzekerheid over o.a. bestaand gebruik in en de externe werking rond de SBZs weg te nemen. 18 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 24 en 28, concl. A-G Kokott, punt 33. De MER-richtlijn 1985 (art. 1 lid 2) verstaat onder project: 'de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken' en 'andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten'. Ook: ABRvS 7 december 2005, StAB 2006-1, nr. K17: Het rapen van kievitseieren, in Friesland een reeds lang bestaand gebruik, is een plan of project dat geen direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een SBZ. 19 Art. 174 lid 2 EG-verdrag. Het verdrag bevat geen definitie van het voorzorgbeginsel (Mededeling Commissie 2000, p. 10). 20 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 44. 21 In de Nbw geregeld in art. 19d, 19f en 19g. 22 De Hrl spreekt van 'de bevoegde nationale instanties' om een tegenstelling aan te geven met 'communautair' of 'internationaal', aldus de EC (Europese Commissie 2000, p. 38-39). Dus ook provincie, gemeente, waterschap zijn 'nationale instanties'. 16

47

Het voorzorgbeginsel werd internationaal erkend in de 'Verklaring van Rio': 'Daar waar ernstige of onomkeerbare schade dreigt, dient het ontbreken van volledige wetenschappelijke zekerheid niet als argument te worden gebruikt voor het uitstellen van kosten-effectieve maatregelen om milieuaantasting te voorkomen.'

23

Het voorzorgbeginsel draait dus met name

om de vraag: hoe gaan we om met een gebrek aan kennis? In 1999 stelde de Vz.ABRvS dat 'wanneer op basis van de best beschikbare informatie bij de afweging sprake blijkt te zijn van duidelijke twijfel over het achterwege blijven van mogelijk belangrijke negatieve gevolgen voor het ecosysteem, het voordeel van de twijfel gaat in de richting van het behoud van de 24

Waddenzee'. Er moet dus op basis van de best beschikbare informatie sprake zijn van duidelijke twijfel over het achterwege blijven van mogelijk belangrijke gevolgen voordat vergunning geweigerd kan worden. Dit filter houdt lang niet alle schadelijke activiteiten tegen en 25

doet bovendien geen recht aan de Hrl. Volgens de EC is het niet nodig om aan te tonen dat er zich werkelijk een significant effect zal voordoen: alleen al de kans dat een dergelijk effect 26

optreedt volstaat om corrigerende maatregelen te treffen. Maar 'een preventieve maatregel kan niet worden gerechtvaardigd met een louter hypothetische benadering van het risico op 27

grond van loutere veronderstellingen die nog niet wetenschappelijk zijn onderzocht'.

Bij uitleg van de Hrl tegen de achtergrond van het voorzorgbeginsel komt het HvJEG tot de conclusie dat het risico bestaat dat een plan of project significante gevolgen heeft wanneer dit 28

op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten. Deze uitleg gaat verder dan in 29

de Nederlandse praktijk gebruikelijk was.

6.5 Significant 30

Dit is een kernbegrip in de Hrl en de Nbw. Als een activiteit mogelijk significante gevolgen heeft moet er een passende beoordeling gemaakt worden en alleen als zeker is dat er geen 31

significante gevolgen zijn mag de activiteit doorgaan. Maar wanneer zijn de gevolgen significant?

23

Verklaring van Rio 1992, beginsel 15. Vz.ABRvS 21 december 1999, r.o. 2.4. 25 Drupsteen geeft twee formuleringen van het voorzorgbeginsel. In de eerste formulering is de strekking: 'je hoeft niet te wachten tot het volledige wetenschappelijke bewijs is geleverd om nee tegen een bepaalde activiteit te kunnen zeggen. De tweede formulering ligt in het verlengde hiervan, maar gaat veel verder. Een activiteit mag pas doorgaan, wanneer vaststaat dat daar geen negatieve effecten aan zijn verbonden. In deze vorm is het voorzorgbeginsel opgenomen in art. 6, derde lid Habitat-richtlijn'. (Drupsteen 2001, p. 195). 26 Europese Commissie 2000, p. 25. 27 HvJEG 11 september 2002, T13-99, M en R 2003-1, nr. 17K., HvJEG 9 september 2003, zaak C236/01, r.o. 106. 28 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 43-45. 29 Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2, p. 9. 30 Op grond van art. 4 lid 4 Vrl moest aantasting van SBZs bestreden worden, voor zover deze van wezenlijke invloed was. Deze bepaling is inmiddels vervangen door art. 6 lid 2, 3 en 4 Hrl (art. 7 Hrl). Daar is sprake van significante gevolgen. Ik ga er vanuit dat deze termen dezelfde bescherming beogen, hoewel volgens A-G Alber (HvJEG 7 december 2000, zaak C-374/98, concl., punt 120) deze begrippen niet identiek zijn. 31 Behoudens de uitzondering in art. 6 lid 4 Hrl en art. 19g lid 2 en 3 Nbw. 24

48

In natuurwetenschappelijk onderzoek tracht men vaak met statistische methoden te achterhalen of er een verband tussen verschillende verschijnselen is. Maar wanneer men in een steekproef een samenhang tussen de gegevens aantreft, kan dit veroorzaakt zijn door toevalsomstandigheden (die altijd aanwezig zijn), maar er kán ook een verband tussen de onderzochte verschijnselen zijn. De onderzoeker is slechts geïnteresseerd in de niet-toevallige factoren. Men noemt een onderzoeksuitkomst significant als het bijna geen toeval meer kan zijn. Bijna: je kunt nooit met volledige zekerheid bewijzen dat er meer is dan alleen maar toeval. Wel kun je vaststellen hoe klein de kans mag zijn dat het toch alleen maar toeval is. Dit heet het significantieniveau. Gebruikelijk is een significantieniveau van 5% of 1%. Bij een grote steekproef kan een miniem verschil significant zijn, terwijl bij een (te) kleine steekproef zelfs een flink verschil soms nog niet significant kán zijn. Significant is dus absoluut niet synoniem met 'de 32

moeite waard' of 'aanmerkelijk'. In de biologie noemt men een effect significant wanneer de kans dat een waargenomen effect op toeval berust kleiner is dan 1% of 5% (dat is dus iets 33

anders is dan een afname van het aantal vogels van 5%). Ik zou verwachten dat dit de betekenis van het begrip is in de Hrl. 34

Maar in de jurisprudentie werd het begrip vaak totaal anders uitgelegd. De ABRvS huldigde jarenlang de opvatting dat een effect pas significant is als daardoor het gebied zijn waarde als SBZ verliest. Zo oordeelde de ABRvS in 2001 (zonder passende beoordeling) dat de beschermingszone vele malen groter was dan het door het project aangetaste gebied: de 35

vogels hadden voldoende uitwijkmogelijkheid. In 2003 overwoog de ABRvS dat niet aannemelijk is dat het plan significante effecten zal hebben nu geen van de soorten waarvoor de SBZ is aangewezen door de verstoring onder de drempelwaarde van 1% zal komen of in het 36

gehele gebied met meer dan 5% zal afnemen. Nederland stond hierin niet alleen: de Britse regering was van mening dat er pas sprake was van wezenlijke invloed als 'het voortbestaan of de voortplanting van beschermde vogelsoorten in hun verspreidingsgebied wordt bedreigd'. Dit standpunt werd echter al in 1991 door het HvJEG verworpen!

37

Inmiddels heeft het HvJEG (in het kokkelvisserijarrest) uitgesproken dat bij twijfel over de afwezigheid van significante gevolgen een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project vereist is. Dit risico bestaat wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het plan of project significante gevolgen heeft voor het gebied. Om het 32

Brinkman 2006, p. 331-334, 378. HvJEG 7 september 2004, C-127/02, M en R 2005-1, nr. 4, nt. Verschuuren, p. 45. 34 Volgens Van Dale betekent significant: verantwoorde conclusies toelatend: statistisch significant. Maar ook: veelbetekenend. En in deze betekenis zag de minister van LNV dit begrip (Kamerstukken II 2003/04, 28 171, nr. 49, p. 4). Backes stelt dat significant letterlijk zichtbaar of merkbaar betekent, maar acht de gevolgen van een dergelijk strenge interpretatie te verstrekkend (HvJEG 19 mei 1998, zaak C-3/96, AB 1998/403, nt. ChB, punt 4). 35 ABRvS 20 juni 2001, M en R 2002-4, nr. 56, m.nt. Verschuuren, r.o. 2.8.4. Verschuuren stelt in de noot (p. 139): Dat de vogels ergens anders heen kunnen is een argument dat volstrekt irrelevant is: de hele SBZ dient beschermd te worden. Backes vreest n.a.v. dit arrest dat er van de bescherming van de Waddenzee weinig overblijft als deze interpretatie van de Hrl en Vrl juist is. (Lambers e.a. 2003, p. 153 154). 36 ABRvS 17 december 2003, M en R 2004-3, nr. 29., r.o. 2.6.5. m.nt. Verschuuren. 37 HvJEG 28 februari 1991, zaak C-57/89, r.o. 13 en 21. 33

49

voornaamste doel van de Hrl (waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna) veilig te stellen moet worden voorkomen dat toestemming wordt verleend voor plannen of projecten die de natuurlijke kenmerken van een gebied aantasten. Of een plan of project de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied in gevaar dreigt te brengen, moet 'met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project 38

betrekking heeft'.

De A-G gaat in haar conclusie nog een stapje verder. Om geleidelijke achteruitgang van het Natura 2000-netwerk te voorkomen, moeten alle schadelijke gevolgen voor instandhoudingsdoelstellingen worden gezien als significante gevolgen voor het totale gebied. Alleen schadelijke gevolgen die geen instandhoudingsdoelstelling raken, zijn in het kader van 39

artikel 6, lid 3 Hrl irrelevant. Deze uitleg lijkt overeen te komen met de betekenis van het 40

begrip significantie zoals biologen dat hanteren.

6.6 Reikwijdte van significante effecten Volgens art. 6 lid 3 Hrl moet voor elk mogelijk schadelijk plan of project een passende beoordeling gemaakt worden. Dit geldt ook voor plannen of projecten die buiten een SBZ worden uitgevoerd (de aanwijzing van een SBZ heeft 'externe werking'). De mogelijke 41

schadelijkheid is bepalend, niet de afstand tot een SBZ.

Er wordt gekeken naar de mogelijke schadelijkheid van het plan of project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten. Eén activiteit heeft wellicht geen significante gevolgen voor een SBZ, maar alle onbelangrijke kleine ontwikkelingen in en rond het gebied 42

samen kunnen belangrijke schade veroorzaken. Daarom moeten ook de cumulatieve effecten van plannen en projecten onderzocht worden. Hiermee wordt ook voorkomen dat grote, schadelijke projecten gesplitst worden in kleine projecten die, ieder op zich, geen significante 43

gevolgen hebben. Landsgrenzen spelen daarbij geen rol (ook plannen en projecten in het buitenland moeten bij de beoordeling meegewogen worden), maar er hoeft geen rekening 44

gehouden te worden met nog onzekere toekomstige ontwikkelingen.

38

HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 40, 44, 49. HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, concl. A-G Kokott, punt 84-85. Het Hof gaat hier niet in mee, maar neemt er ook geen afstand van. Minister Veerman stelt dat niet voor elke verstoring of verslechtering een vergunning nodig is. 'Alleen die activiteiten die gevolgen hebben voor de staat van instandhouding van de soort of de habitat in het gebied en zo de instandhoudingsdoelstellingen raken zijn vergunningplichtig' (Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2, p. 4-5). Bedoelt hij hetzelfde? 40 HvJEG 7 september 2004, C-127/02, M en R 2005-1, nr. 4, nt. Verschuuren, p. 45. 41 Zo moest voor de aanleg van de Tweede Maasvlakte een passende beoordeling gemaakt worden van de gevolgen voor de Waddenzee (ca. 125 km verder). (ABRvS 26 januari 2005, nr. 200307350/1, r.o. 2.12.6). 42 Zo hoeft een kleine onttrekking van grondwater ten behoeven van de beregening van open teelt geen significante gevolgen te hebben op een verdrogingsgevoelig natuurgebied, maar kan dit samen met grondwateronttrekkingen op elders in de omgeving gelegen percelen anders liggen. (ABRvS 13 oktober 2004, AB 2004/443, r.o. 2.3.2, m.nt. AvH). 43 HvJEG 21 september 1999, AB 2000/33, r.o. 76. 44 ABRvS 28 januari 2004, M en R 2004-5, nr. 50, r.o. 2.13 en 2.13.1. 39

50

6.7 Passende beoordeling Als niet kan worden uitgesloten dat een plan of project significante gevolgen kan hebben, moet 45

een passende beoordeling worden gemaakt. De Hrl schrijft niet voor hoe deze beoordeling moet worden verricht, maar in ieder geval moeten alle mogelijke gevolgen van een plan of 46

project, op basis van de beste wetenschappelijke kennis, in kaart worden gebracht. Ook 47

tijdelijke gevolgen tijdens de uitvoering van het werk. Daarbij moet bijzondere aandacht 48

gegeven worden aan de bescherming van de prioritaire natuurlijke habitats en soorten. De overheid mag pas toestemming geven als er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel 49

bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.

Voor de onderzoekmethode kan aansluiting gezocht worden bij onderzoek op basis van de 50

MER-richtlijn. Daarbij wordt onderzocht of het risico bestaat dat het plan of project op zich significante gevolgen heeft voor de SBZ. Eventuele compenserende maatregelen worden in 51

zo'n onderzoek niet betrokken. Het onderzoek moet uitgevoerd zijn voordat het besluit genomen wordt: de passende beoordeling moet daadwerkelijk in de besluitvorming worden 52

meegenomen.

Door wie de passende beoordeling gemaakt moet worden is niet in de Hrl geregeld. De 53

Nbw legt de verplichting bij 'de initiatiefnemer'. Dit kan vooral bij kleine projecten onredelijk 54

55

zijn. Het is bovendien de vraag of de overheid dit altijd van de burger kan eisen. Maar ook kleine projecten kunnen grote gevolgen hebben. De overheid gaat dit, blijkens de Nbw, niet zelf onderzoeken. Blijkt de burger niet in staat voldoende gegevens aan te leveren, dan zal de overheid vergunning moeten weigeren.

6.8 Groot openbaar belang Als uit de passende beoordeling blijkt dat het plan of project (zonder compenserende maatregelen) significante gevolgen kan hebben voor het gebied, dan wordt vergunning geweigerd. Tenzij er geen alternatieve oplossingen zijn en het project 'om dwingende redenen

45

Art. 6 lid 3 Hrl, art. 19f lid 1 Nbw. HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 52 en 54. De 'beste wetenschappelijke kennis' is iets anders dan 'de best beschikbare informatie' (ABRvS 28 januari 2004, M en R 2004-5, nr. 50, r.o. 2.13.2). 47 Woldendorp & Neumann 2002, p. 446. 48 HvJEG 14 april 2005, zaak C-441/03 r.o. 22 en concl. A-G Kokott punt 13. 49 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 61. 50 Europese Commissie 2000, p. 38. Zie art. 19f lid 2 Nbw: als een MER nodig is, kan de passende beoordeling daarin meegenomen worden. 51 HvJEG 14 april 2005, zaak C-441/03, r.o. 28; ABRvS 24 november 2004, M en R 2005-2, nr. 22, r.o. 2.8. 52 Durville 2004, p. 77; HvJEG 14 april 2005, zaak C-441/03, r.o. 24. 53 Art. 19f lid 1 Nbw. 54 Van Strien e.a. 2003, p. 89. 55 Durville 2004, p. 77. Schrijver verwijst naar art. 4:2 lid 2 Awb: 'De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.' 46

51

van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard', toch 56

moet worden gerealiseerd.

Als wordt overwogen toch vergunning te geven, wordt er dus eerst gekeken of er alternatieve oplossingen zijn (alternatieve vestigingsplaatsen, tracés, e.d., maar ook andere 57

manieren om het beoogde openbare doel te bereiken). Ook de "nuloptie" (het achterwege laten van een maatregel) moet worden onderzocht. De alternatieven moeten worden 58

beoordeeld volgens dezelfde wetenschappelijke normen als het oorspronkelijke project. Bij de beoordeling moet de bescherming van de SBZ voorop staan. Daarbij gaat het er niet om of er een andere geschikte locatie voor de activiteit is, maar of er een andere bevredigende 59

oplossing bestaat om tegemoet te komen aan het na te streven algemene belang. Dus het onderzoek moet ruim opgezet worden: ook alternatieven buiten de regio of geheel andere 60

oplossingen om het doel te bereiken moeten worden meegenomen.

Vervolgens is het de vraag of om redenen van groot openbaar belang de noodzaak

61

bestaat om het project toch uit te voeren. Aantasting van een SBZ mag slechts 'indien daarvoor buitengewone redenen bestaan', die verband houden met een algemeen belang van hogere 62

orde dan het door de Hrl nagestreefde belang. Dit moet overtuigend worden aangetoond, waarbij 'ondubbelzinnig' vast moet staan dat 'het belang van de verwezenlijking van het plan of project op de lange termijn zwaarder moet wegen dan het belang van het behoud van de 63

SBZ'. Daarbij mogen ook redenen van sociale of economische aard een rol spelen, mits het hierbij gaat om een openbaar belang: projecten die uitsluitend de belangen van bedrijven of 64

individuen dienen, vallen daar dus niet onder.

65

De verbetering van de toegang van een vissershaven is geen groot openbaar belang , 66

evenmin als de aanleg van een bedrijventerrein of een containerhaven. Het bevorderen van de regionale werkgelegenheid kan wellicht in sommige gevallen een dwingende reden van 67

groot openbaar belang zijn, maar dat moet dan wel overtuigend worden aangetoond. De 68

aanleg van een rijksweg kan wel een reden van groot openbaar belang zijn , evenals 69

woningbouw mits er 'binnen aanvaardbare termijn geen alternatieve locaties beschikbaar zijn'.

56

Art. 6 lid 4 Hrl, art. 19g lid 2 en 3 Nbw. Op het tweede deel van art. 6 lid 4 ga ik verder niet in. Wat prioritaire typen natuurlijke habitats en prioritaire soorten zijn is helder gedefinieerd in art. 1 sub d en h Hrl. 57 ABRvS 16 juli 2003, BR 2004/506, r.o. 2.16. 58 HvJEG 14 april 2005, zaak C-441/03, concl. A-G Kokott, punt 15. 59 ABRvS 27 april 2000, BR 2000/1051, r.o. 2.8.2.3. 60 Aanleg van een bedrijventerrein of een haven bevordert de werkgelegenheid, maar voor het bevorderen van de werkgelegenheid zijn ook andere maatregelen denkbaar (ABRvS 16 juli 2003, BR 2004/506, r.o. 2.16.; ABRvS 15 januari 2001, M en R 2001-3, nr. 29, m.nt. Verschuuren. Met name r.o. 2.5.30). 61 Europese Commissie 2000, p. 44: dwingend: aantoonbaar onontbeerlijk. 62 Zie HvJEG 28 februari 1991, zaak C-57/89, r.o. 21 en 22. 63 ABRvS 26 januari 2005, nr. 200307350/1, r.o. 2.12.14; Europese Commissie 2000, p. 43. 64 Europese Commissie 2000, p. 43. 65 HvJEG 28 februari 1991, zaak C-57/89, r.o. 24. 66 ABRvS 27 april 2000, BR 2000/1051, r.o. 2.8.2.3. 67 ABRvS 16 juli 2003, M en R 2003/11, nr. 124, m.nt. JV, r.o. 2.15-2.16, 2.19. 68 ABRvS 13 november 2002, M en R 2003-2, nr. 16, r.o. 2.3.4.5. 69 ABRvS 11 januari 2000, M en R 2000-10, nr. 104, r.o. 2.6.3.

52

Als er in het gebied prioritaire typen natuurlijke habitats en prioritaire soorten voorkomen mogen projecten alleen doorgaan als dat noodzakelijk is in het belang van de menselijke 70

gezondheid, de openbare veiligheid (bij voorbeeld kustverdediging ), voor het milieu wezenlijke gunstige effecten of (na advies van de EC) om andere dwingende redenen van groot openbaar 71

belang.

6.9 Conclusie Wat er beschermd wordt in een SBZ is geregeld in de instandhoudingsdoelstelling van het gebied. Daarin zijn de natuurlijke kenmerken van het gebied beschreven: de biotopen, habitats en soorten, het natuurschoon en de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied: de waarden die in stand gehouden moeten worden. Andere doelstellingen, zoals bestaand gebruik, horen hier niet in thuis. Bij mogelijke aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied met een significant effect moet de overheid ingrijpen (ook bij verwaarlozing, het nalaten van handelingen). Om geleidelijke achteruitgang van de SBZ te voorkomen, moeten alle schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken worden gezien als significante gevolgen voor het totale gebied. Alleen schadelijke gevolgen die geen instandhoudingsdoelstelling raken, zijn niet van belang. Er wordt voor de SBZ een beheerplan gemaakt, waarin is geregeld welke instandhoudingsmaatregelen moeten worden genomen, hoe deze maatregelen worden uitgevoerd en welk resultaat men, met het oog op het behoud en de verbetering van de natuurlijke kenmerken van het gebied, wil bereiken. Plannen en projecten die niet nodig zijn voor het beheer van het gebied, kunnen niet in een beheerplan worden opgenomen. Als op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat een plan, project (of een nieuwe andere handeling) significante gevolgen kan hebben voor de SBZ, moet een passende beoordeling worden gemaakt. De begrippen 'plan' en 'project' worden zeer ruim opgevat. Zo zijn ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten, projecten, ook als het om van jaar tot jaar vergund bestaand gebruik gaat. De Nbw heeft de verplichting een passende beoordeling te maken nog uitgebreid met 'andere handelingen'. In de passende beoordeling moeten alle mogelijke gevolgen van een plan, project of handeling, op basis van de beste wetenschappelijke kennis, in kaart worden gebracht. De overheid mag pas toestemming geven als er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn. Voor een handeling die mogelijk schadelijke gevolgen kan hebben mag alleen toestemming gegeven worden als de handeling noodzakelijk is in verband met een groot openbaar belang

70

HvJEG 28 februari 1991 zaak C-57/89, r.o. 23. Backes betoogde dat plannen en projecten met gevolgen voor prioritaire habitats wel om andere redenen, maar niet om sociale en economische redenen mogelijk zouden zijn (Backes 1995, p. 217). Maar de EC achtte de aanleg van de Tweede Maasvlakte, gezien de grote economische betekenis van de haven van Rotterdam en ondanks schadelijke gevolgen voor natuurgebieden, een dwingende reden van groot openbaar belang (ABRvS 26 januari 2005, nr. 200307350/1, r.o. 2.12.15). 71

53

van hogere orde dan het door de Hrl nagestreefde belang, dus als de verwezenlijking van het plan of project op de lange termijn zwaarder moet wegen dan het belang van het behoud van de SBZ. Bovendien moet er geen andere bevredigende oplossing bestaan om het algemene belang te bereiken en moeten er compenserende maatregelen genomen worden. De bescherming van een SBZ lijkt hiermee goed geregeld, maar let wel: alleen de in de instandhoudingsdoelstelling beschreven natuurlijke kenmerken worden beschermd. Andere waarden van het gebied komen bij de bescherming niet aan bod.

54

7. Natuurbescherming: inspanningsverplichting of resultaatsverplichting 7.1 Resultaatsverplichtingen Allerlei verdragen, richtlijnen, wetten en regelingen hebben hun invloed op de natuurbescherming in de Waddenzee. In de vorige hoofdstukken heb ik onderzocht wat er geregeld is. Dit hoofdstuk handelt over de vraag hoe dwingend die regels zijn: gaat het om inspanningsverplichtingen of om resultaatsverplichtingen. Een inspanningsverplichting verplicht tot het leveren van een bepaalde inspanning, die niet tot een bepaald resultaat (het gewenste resultaat) hoeft te leiden. Is de inspanning geleverd, dan is aan de verplichting voldaan. Bij een resultaatsverplichting bestaat de prestatie uit het tot 1

stand brengen van een bepaald resultaat. Dat resultaat moet vooraf vrij nauwkeurig vastliggen: als niet duidelijk is welk resultaat bereikt moet worden, kan ook niet worden vastgesteld of aan de verplichting is voldaan. Als er in een regeling gesproken wordt over 'rekening houden met', 'speciale aandacht voor', 'streven naar', 'indien mogelijk en passend', dan is er slechts sprake 2

van een inspanningsverplichting.

Inspannings- en resultaatsverplichtingen in het milieurecht Nederland werkt vooral met inspanningsverplichtingen en heeft een beleidstraditie van het stellen van ambitieuze doelen, waarnaar uitvoerders streven maar niet op afgerekend worden (Klinge-van Rooij e.a. 2004, p. 17). Bv.: 'Op basis van de EU-Kaderrichtlijn Water zal actief invulling worden gegeven aan de inspanningsverplichting om voor oppervlaktewateren, kustwateren en grondwater in 2010 een zogenoemde 'goede toestand' van de ecologische kwaliteit te bereiken.' (Natuur voor mensen 2000, p. 30). Maar: 'Het Nederlandse waterbeleid wordt via de KRW voor het eerst geconfronteerd met een resultaatsverplichting: de doelen moeten worden gehaald.(...) De 'goede toestand' uit de Kaderrichtlijn water kan worden gekarakteriseerd als een waterkwaliteitseis. Een kwaliteitseis wordt Europeesrechtelijk gezien als een resultaatsverplichting. Nederland heeft zich er dus toe verplicht om de goede toestand op tijd te realiseren. (...) Kan dat niet met juridische instrumenten, dan moeten ook feitelijke maatregelen worden ingezet.' (Van Rijswick & Driessen 2006, p. 51, 87 en 160). 'De minister wenste een duidelijk onderscheid te maken tussen inspanningsverplichtingen en resultaatsverplichtingen. De eerste dienen verregaand te zijn en bij de laatste moet men niet bij voorbaat uitgaan van een mislukking.' (Kamerstukken II 1999/00, 21 501-08, nr. 111, p. 4). Milieukwaliteitseisen (op grond van WMB): 'Een wettelijke grenswaarde moet in acht worden genomen en houdt een resultaatsverplichting in. Met een wettelijke richtwaarde moet rekening worden gehouden, het betreft hier een inspanningsverplichting.' (Interprovinciaal Waddenbeleid 1995, p. 63). Zo zijn er wettelijke grenswaarden gesteld voor geluidsbelasting, kwaliteit van drinkwater en oppervlaktewater. Maar ook heeft de EU in Richtlijn 76/160 grenswaarden vastgesteld voor de kwaliteit van zwem-binnenwater. Dit is een resultaatsverplichting: Spanje werd in 2003 veroordeeld omdat het zwemwater niet aan de richtlijn voldeed (HvJEG 25 november 2003, C-278/01, M en R 2004-3, nr. 21).

In het milieurecht streeft men vaak naar een bepaalde ideale situatie, die echter vooralsnog moeilijk haalbaar is: een inspanningsverplichting. Terwijl er anderzijds ook grenzen worden 1 2

Tak 1994, p. 377. Zie o.a. art. 4 Verdrag van Bern 1979, art. II Verdrag van Bonn 1979, Biodiversiteitsverdrag 1992.

55

gesteld die niet overschreden mogen worden: een resultaatsverplichting. Een overheid die, ondanks de geleverde inspanning, haar resultaatsverplichting niet nakomt, kan in gebreke 3

gesteld worden.

Alle verdragen, richtlijnen en wetten op het gebied van natuurbescherming houden 4

minimaal inspanningsverplichtingen in: de belofte om bepaalde doelen na te streven. Maar de verplichting om die doelen te bereiken is vaak zodanig geformuleerd dat de overheid zich er makkelijk aan kan onttrekken: van een resultaatsverplichting is dan nauwelijks sprake. Anderzijds zijn de verplichtingen in sommige verdragen duidelijk als resultaatsverplichting geformuleerd, maar ontbreken sancties als de verplichtingen niet worden nagekomen. Wat dan overblijft is een morele verplichting een bepaald resultaat te bereiken. Als er sprake is van een resultaatsverplichting, dan is de volgende vraag: tot welk resultaat verplicht de regeling? Soms moeten 'passende en noodzakelijke wettelijke en bestuurlijke 5

maatregelen' genomen worden , sommige verdragen verplichten tot het aanwijzen van 6

beschermde gebieden. Richtlijnen van de EU zijn verbindend ten aanzien van het bereiken van het in die richtlijnen voorgeschreven resultaat. Wat dat resultaat inhoudt moet per geval worden 7

afgeleid uit doel en bewoordingen van de richtlijn.

Maar dit onderzoek gaat over de natuurbescherming in de Waddenzee. In dit hoofdstuk zoek ik naar een antwoord op de vraag in hoeverre de feitelijke bescherming van de natuur in de Waddenzee op grond van de Nbw, Vrl, Hrl en andere regelingen een resultaatsverplichting is. De centrale vraag hierbij is: als de kwaliteit van de natuur achteruit gaat, is de overheid dan verplicht die schade te herstellen?

7.2 Aanwijzing van beschermde gebieden 7.2.1. Vogelrichtlijn Op grond van art. 2 en 3 Vrl moeten de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om alle natuurlijk in het wild levende Europese vogelsoorten en hun leefgebied op een voldoende niveau in stand te houden, waarbij rekening gehouden wordt met economische en recreatieve eisen. Hiervoor kunnen beschermingszones worden ingesteld, maar dit is een 8

inspanningsverplichting, niet afdwingbaar.

3

Kamerstukken II 2003/04, 28 808, nr. 12, p. 4-5. Dit geldt niet voor beleidsnota's: daarin is in de regel geen toezegging vastgelegd maar slechts een voornemen. Zo geeft een natuurbeleidsplan (art. 4 Nbw) richting aan te nemen beslissingen. Ook de verklaringen die worden vastgesteld bij de trilaterale regeringsconferenties (zie hfdst. 4) hebben het karakter van voornemens. 5 Zie o.a. art. 4, 5, 6 Verdrag van Bern 1979. 6 Het Verdrag van Ramsar verplicht tot het aanwijzen van wetlands (minimaal 1) als beschermd gebied (art. 2 lid 4 Verdrag van Ramsar 1971). Directe bescherming biedt het verdrag niet aan dergelijke gebieden. Daarvoor zijn zij afhankelijk van de beschermende maatregelen die op nationaal niveau worden genomen (Backes, Dotinga & Molenaar 2001, p. 154). 7 Spier 2003, p. 313. Ook: HvJEG 24 oktober 1996, zaak C-72/95, r.o. 55: 'De verplichting van een LidStaat om alle maatregelen te treffen die nodig zijn om het door de richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken, is een dwingende verplichting ...'. 8 Zie hfdst. 3.4. 4

56

Voor de in bijlage I van de Vrl vermelde soorten en geregeld voorkomende trekvogels worden op grond van art. 4 lid 1 en 2 Vrl de meest geschikte gebieden als SBZ aangewezen. Daarbij gaat het 'niet alleen om een kwantitatieve, maar ook om een kwalitatieve verplichting, in die zin dat volgens de resultaatsverplichting die deze bepaling inhoudt, iedere lidstaat SBZs moet aanwijzen die naar aantal, oppervlakte en verscheidenheid voldoende zijn om het voortbestaan en de voortplanting te waarborgen van alle in bijlage I genoemde vogelsoorten die 9

op zijn grondgebied voorkomen' en deze 'leefgebieden als zodanig, wegens hun ecologische waarde' moet beschermen, in stand houden en herstellen. Die verplichting geldt reeds 'voordat een vermindering van het aantal vogels is vastgesteld of het gevaar van verdwijning van een beschermde soort is ingetreden.'

10

Hierbij mag geen rekening gehouden worden met andere

11

dan ornithologische criteria. Deze plicht eindigt niet bij aanmelding van gebieden bij de EC: als later blijkt dat meer gebieden in aanmerking komen, dan is de lidstaat verplicht die alsnog als 12

SBZ aan te wijzen (ook op grond van de Hrl).

7.2.2. Habitatrichtlijn Art. 3 lid 2 en art. 4 lid 1 Hrl verplichten de lidstaten om gebieden, waarin de in bijlage I Hrl genoemde biotopen en de in bijlage II Hrl genoemde soorten voorkomen, aan te wijzen als SBZ. Op basis van de criteria van bijlage III Hrl en 'relevante wetenschappelijke gegevens' stelt elke lidstaat aan de EC een volledige lijst van alle te beschermen gebieden voor. De keuze moet uitsluitend op basis van wetenschappelijke criteria worden gemaakt, de lijst moet de ecologische en genetische diversiteit weerspiegelen en de lijst moet compleet zijn (alle op het grondgebied voorkomende biotopen uit bijlage I en habitats uit bijlage II Hrl moeten voldoende 13

representatief vertegenwoordigd zijn). Dit is een resultaatsverplichting. Als een gebied met een prioritaire biotoop of een prioritaire soort op de lijst ontbreekt en de EC is van oordeel dat dat gebied onontbeerlijk is voor het voortbestaan van die biotoop of die soort, dan kan de Raad 14

van de EG, tegen de zin van de lidstaat, besluiten dat gebied aan te wijzen als SBZ.

9

HvJEG 19 mei 1998, zaak C-3/96 AB 1998/403 (EC tegen Nederland), r.o. 27 en 55). HvJEG 2 augustus 1993, zaak C-355/90, r.o. 14-15. Daarbij beschikken de lidstaten over een zekere beoordelingsmarge (HvJEG 28 februari 1991, zaak C-57/89, r.o. 20), maar zij moeten wel binnen de door de richtlijn aangegeven beoordelingsgrenzen blijven (HvJEG 24 oktober 1996, zaak C-72/95, r.o. 56). 11 HvJEG 11 juli 1996, zaak C-44/95, NJ 1997/365, r.o. 27. 12 HvJEG 23 maart 2006, zaak C-209/04, r.o. 43. Ook: HvJEG 7 december 2000, zaak C-374/98, concl. AG Alber, punt 103: 'Als een gebied wordt gekwalificeerd als gebied dat als SBZ had moeten worden aangewezen, impliceert dit een negatief waardeoordeel over het tekortschieten van de lidstaat in de nakoming van de verplichtingen van artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn'. 13 HvJEG 11 september 2001, zaak C-67/99, r.o. 29, 33, 45. 14 Zie art. 5 Hrl. Eerst wordt getracht het verschil in goed overleg tussen EC en lidstaat op te lossen. Lukt dit niet, dan beslist de Raad van de EG met eenparigheid van stemmen: een zware procedure, waar de EC, voor zover mij bekend, nog geen gebruik van heeft gemaakt. Een inbreukprocedure tegen de lidstaat omdat de ingediende lijst van aan te wijzen SBZs niet compleet is, is eenvoudiger (zie HvJEG 19 mei 1998, zaak C-3/96, r.o. 1). 10

57

7.2.3. Verkleining van aangewezen SBZs De Nbw bevat geen eigen verplichting om beschermde gebieden aan te wijzen, alleen de verplichting (art. 10a Nbw) om de verplichtingen uit de Vrl en Hrl na te komen. Wel kan de minister van LNV op grond van art. 15 Nbw besluiten een aanwijzing als SBZ geheel of gedeeltelijk in te trekken of te wijzingen. Maar hoewel lidstaten over een zekere beoordelingsmarge beschikken bij de aanwijzing van SBZs op grond van de Vrl en de Hrl, kunnen zij niet over dezelfde beoordelingsmarge beschikken als zij de oppervlakte van een SBZ willen wijzigen of verkleinen. Zij hebben immers zelf, op grond van ecologische criteria, vastgesteld dat dit de meest geschikte gebieden zijn voor de te beschermen soorten en biotopen. Alleen als er buitengewone redenen zijn die verband houden met een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijn nagestreefde milieubelang, mag de 15

oppervlakte van een SBZ worden aangetast. Voor grenswijziging van een Hrl-gebied, dus 16

aanpassing van de communautaire lijst, is altijd medewerking van de EC nodig.

7.3 Compenserende maatregelen Er mogen geen plannen, projecten of andere handelingen worden uitgevoerd die mogelijk schadelijke gevolgen hebben voor een SBZ, tenzij er geen alternatieve oplossingen zijn en de activiteiten om dwingende redenen van groot openbaar belang toch moeten worden 17

uitgevoerd. Als toch vergunning wordt verleend voor mogelijk schadelijke activiteiten, dan wordt in de vergunning in ieder geval de verplichting opgenomen compenserende maatregelen 18

te treffen. Daarbij wordt ook geregeld op welke wijze en in welk tijdsbestek de compenserende 19

maatregelen zullen worden getroffen. Als schadelijke gevolgen dreigen voor de instandhoudingsdoelstelling van een SBZ op grond van de Vrl of de Hrl, moet het met de compenserende maatregelen beoogde resultaat zijn bereikt op het moment dat schade aan de SBZ ontstaat, tenzij dit niet noodzakelijk is om de bijdrage van het gebied aan Natura 2000 20

veilig te stellen.

15

Kustverdediging is zo'n belang, 'zolang deze maatregelen tot het absoluut noodzakelijke en tot de kleinst mogelijke inkrimping van de speciale beschermingszone beperkt blijven (HvJEG 28 februari 1991, zaak C-57/89, r.o. 20-23). 16 Bastmeijer, de Bruin & Verschuuren 2006, p. 28. 17 Art. 19d en 19g Nbw, art 6 lid 3 Hrl. Zie hfdst. 6.8. Wordt hier niet aan voldaan (er is geen dwingende reden van groot openbaar belang of het staat niet vast dat er geen alternatieve oplossing is) dan moet vergunning geweigerd worden (HvJEG 29 januari 2004, zaak C-209/02, r.o. 28 en concl. A-G Léger, punt 29-30). 18 Art. 19h Nbw en art. 6 lid 4 Hrl. Zie ook HvJEG 28 februari 1991, zaak C-57/89, r.o. 19. 19 Volgens art. 19h lid 1 Nbw hoeft in de vergunning alleen de verplichting opgenomen te worden dat compenserende maatregelen worden getroffen. De initiatiefnemer doet voorstellen voor compenserende maatregelen en geeft daarbij aan op welke wijze en in welk tijdsbestek de compenserende maatregelen zullen worden getroffen (art. 19h lid 2 en 3 Nbw). Moet dit ook in de vergunning opgenomen worden? Dit zou de afdwingbaarheid wel ten goede komen. Art. 19h lid 4 Nbw stelt: 'Voor zover compenserende maatregelen worden voorgeschreven .....'. Dus kennelijk wordt in de vergunning niet alleen de verplichting opgenomen om compenserende maatregelen te nemen, maar worden de te nemen maatregelen ook voorgeschreven. 20 Art. 19h lid 4 Nbw en Europese Commissie 2000, p. 45.

58

Hoewel de ABRvS daar in 2003 nog anders over dacht, is de verplichting compenserende 21

maatregelen te treffen een resultaatsverplichting. Op grond van art. 19h lid 1 Nbw worden altijd compenserende maatregelen geëist als een activiteit mogelijk schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van een SBZ. Daarmee lijkt de Nbw verder te gaan dan de Hrl: art. 6 lid 4 verplicht slechts tot compensatie voor zover dat nodig is om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. Niet iedere activiteit met significante gevolgen zal deze algehele samenhang in gevaar brengen: volgens Backes is compensatie op 22

grond van art. 6 lid 4 Hrl niet altijd nodig. In § 7.4.2 kom ik hier op terug. Waar moeten compenserende maatregelen aan voldoen? Er kunnen nieuwe leefgebieden gecreëerd worden (zo mogelijk aansluitend aan de SBZ) die geïntegreerd worden in Natura 23

2000 of de biotopen in bestaande gebieden kunnen worden verbeterd. Daarbij moet het gaan om een extra inspanning, boven op de normale instandhoudingsmaatregelen voor een SBZ, 24

bedoeld om het (mogelijk) verlies aan natuurwaarden volledig te compenseren. De maatregen moeten waarborgen dat de samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. Er mag geen sprake zijn van netto verlies van waarden. De compensatie vindt zoveel mogelijk plaats bij de bedreigde SBZ. De compensatieverplichting op grond van art. 6 lid 4 Hrl is een resultaatsverplichting, dus het moet gaan om fysieke maatregelen om de natuurwaarden te 25

herstellen. Financiële compensatie of opleggen van een boete is niet voldoende. Het resultaat moet gerealiseerd zijn voordat de aantasting plaatsvindt, tenzij kan worden aangetoond dat dit 26

voor de samenhang van Natura 2000 niet noodzakelijk is.

7.4 Verplichting om in te grijpen 7.4.1 Algemene beschermingsmaatregelen Art. 2 Verdrag van Bern (wat betreft wilde flora en fauna) en art. 2 Vrl (voor zover het om wilde vogels in de EU gaat) verplichten de lidstaten alle nodige maatregelen te nemen om de populatie op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen. Het gaat hier om een verplichting, maar er is geen algemeen aanvaarde norm voor 'de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen', laat staan voor het rekening houden met economische en recreatieve eisen. Ik beschouw deze regeling als een inspanningsverplichting. 21

ABRvS 16 juli 2003, AB 2003/336, r.o. 2.25; HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, AB 2004/365, concl. A-G Kokott punt 106 en nt. ChB punt 30. 22 Backes 1995, p. 217. Hij vergeleek de compensatieplicht uit art. 6 lid 4 Hrl met de veel verder gaande compensatieplicht op grond van de Vrl. In de Leybucht-zaak (HvJEG 28 februari 1991, zaak C-57/89, r.o. 25) werd compensatie ter plaatse geëist (op basis van art. 4 lid 4 Vrl). 23 Europese Commissie 2000, p. 45. 24 Hetzelfde gebied mag niet verschillende keren als compensatie voor verschillende activiteiten worden aangewezen (ABRvS 16 juli 2003, AB 2003/336, r.o. 2.25). Het mag niet zo zijn dat onder het mom van compensatie natuur gerealiseerd wordt die er toch al (op grond van andere verplichtingen) zou komen (De Laat 1997, p. 474). 25 Woldendorp & Neumann 2002, deel II, p. 442. 26 Handreiking 2004, p. 49.

59

Volgens art. 3 Vrl zijn de lidstaten verplicht alle nodige maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in de EU een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen. Het gaat hier om een resultaatsverplichting, waaraan al voldaan moet worden voordat een vermindering van het aantal vogels is vastgesteld of een beschermde soort dreigt 27

te verdwijnen. Deze algemene beschermingsmaatregel geldt zowel binnen als buiten de SBZs. Artikel 4 lid 1 Verdrag van Bern verplicht de lidstaten om passende en noodzakelijke wetgevende en bestuurlijke maatregelen te nemen om het behoud van de habitats van wilde soorten, met name de soorten genoemd in bijlage I en II bij het verdrag, en het behoud van bedreigde biotopen te verzekeren. Deze resultaatsverplichting geldt zowel binnen als buiten 28

beschermde gebieden.

Een vergelijkbare algemene maatregel kent de Hrl volgens mij niet, hoewel de EC op grond van de doelstelling van de Hrl (art. 2 Hrl) van oordeel is dat de lidstaten verplicht zijn de nodige maatregelen te nemen om biologische diversiteit op het grondgebied van de EU te 29

waarborgen. Art. 12 en 13 Hrl verplichten slechts tot 'instelling van een systeem van strikte bescherming' van de in bijlage IV vermelde soorten, waarbij het wordt verboden deze soorten opzettelijk te doden, verstoren, plukken, vernielen, enz. In het Nederlandse natuurbeschermingsrecht heb ik geen vergelijkbare algemene resultaatsverplichtingen gevonden: de natuur buiten de beschermde gebieden is aangewezen op rechtstreekse werking van de betreffende bepalingen uit richtlijnen en verdragen.

7.4.2 Beschermde gebieden Op grond van art. 21 lid 1 Nbw kan de overheid maatregelen nemen als 'ten gevolge van het achterwege blijven van maatregelen het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument in ernstige mate vermindert of dreigt te verminderen'. De overheid heeft de mogelijkheid, maar niet de verplichting om in te grijpen. Maar als het beschermde gebied een SBZ is op grond van de Vrl of de Hrl, worden de noodzakelijke maatregelen getroffen, als 'gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied verslechtert of indien er verstorende factoren optreden die een significant effect hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen' (art. 21 lid 4 Nbw). Hier is de overheid verplicht om in te grijpen: natuurbehoud is een resultaatsverplichting. Eigenaar en gebruiker van het beschermde gebied zijn verplicht de maatregelen te gedogen (art. 21 lid 2 Nbw). In de instandhoudingsdoelstelling

27

Bastmeijer, de Bruin & Verschuuren 2006, p. 22; HvJEG 13 juni 2002, zaak C-117/00, r.o. 15 en 21. HvJEG 2 augustus 1993, zaak C-355/90, r.o. 15. 28 Op het niet naleven van het verdrag staan geen sancties, maar de EU is wel partij bij het verdrag. Daarmee maakt het verdrag deel uit van het gemeenschapsrecht en kan het worden ingeroepen voor het HvJEG (zie hfdst. 2.4). 29 Europese Commissie 2000, p. 17.

60

kunnen (naast de verplichtingen op grond van Vrl en Hrl) ook doelstellingen opgenomen worden ten aanzien van natuurschoon en de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied (art. 10a lid 3 Nbw). De resultaatsverplichting van art. 21 lid 4 Nbw geldt ook voor deze extra 30

doelstellingen.

Art. 6 Hrl regelt de bescherming van SBZs. Op grond van lid 1 moeten de nodige instandhoudingsmaatregelen worden getroffen 'die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen'. Art. 6 lid 2 Hrl legt de verplichting op passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de biotopen en de habitats in de SBZs niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn (bijdragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van biotopen en wilde flora en fauna), een significant effect zouden kunnen hebben. Deze resultaatsverplichtingen gelden zodra 31

schadelijke gevolgen voor instandhoudingsdoelstellingen te vrezen zijn. Ook als de schade wordt veroorzaakt door plannen of projecten waarvoor, met inachtneming van art. 6 lid 3 Hrl, 32

vergunning is verleend en ook bij nieuwe wetenschappelijke inzichten.

Art. 6 lid 4 Hrl verplicht de lidstaten compenserende maatregelen te nemen als dat nodig is om de algehele samenhang van Natura 2000 te waarborgen. Art. 19h lid 1 Nbw eist compenserende maatregelen als een activiteit mogelijk schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van een SBZ. Maar art. 21 lid 4 Nbw en art. 6 lid 2 Hrl hebben het niet over Natura 2000: de kwaliteit van een SBZ mag niet achteruit gaan, ook niet ten gevolge van 33

autonome ontwikkelingen. Gaat die kwaliteit wel achteruit, dan verplichten deze bepalingen (al dan niet 'compenserende') maatregelen te nemen om de kwaliteit te herstellen. Ook als dit niet nodig is om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

7.4.3 Soortenbescherming De soortenbeschermingsbepalingen uit het Verdrag van Bern, AEWA, de Zeehondenovereenkomst, de Vrl, de Hrl en de Ffw verbieden bepaalde handelingen, zoals het doden, vangen, beschadigen, vernielen, plukken, ontwortelen van soorten, hun nesten,

30

Woldendorp 2006, p. 152. HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 32. Concl. A-G Kokott, punt. 27: Teneinde te garanderen dat de natuurlijke rijkdom in het Natura 2000-netwerk in stand wordt gehouden, voorziet art. 6 lid 1 'in instandhoudingsmaatregelen, dat wil zeggen actief handelen'. Punt 43: 'Ook natuurlijke ontwikkelingen kunnen aanleiding geven tot een verplichting tot handelen ingevolge artikel 6, lid 2'. Punt 84: 'Wanneer schadelijke gevolgen door plannen en projecten worden geaccepteerd omdat zij de realisatie van deze doelstellingen slechts bemoeilijken, maar nog niet onmogelijk of onwaarschijnlijk maken, dan kan het bestand aan soorten en habitats in Natura 2000 door plannen en projecten worden geërodeerd.' Punt 85: 'Alle schadelijke gevolgen voor instandhoudingsdoelstellingen van het gebied zijn significante gevolgen voor het totale gebied. Alleen schadelijke gevolgen die geen instandhoudingsdoelstellingen raken, zijn irrelevant'. 32 Stroeken 2004, p. 11 en HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 37. 33 HvJEG 20 oktober 2005, zaak C-6/04, r.o. 30-34. 31

61

34

rustplaatsen en eieren. Daarop zijn uitzonderingen toegestaan, mits geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort. Er wordt geen verplichting opgelegd om actief in te grijpen als, ondanks de verboden, de gunstige staat van instandhouding van de soorten in gevaar komt.

7.5 Resultaatsverplichtingen in de Waddenzee De overheid heeft op grond van verschillende regelingen de plicht er voor te zorgen dat de natuur (of bepaalde natuurwaarden) niet achteruit gaat. Gaat de natuur toch achteruit, dan is de overheid verplicht om de nodige maatregelen te nemen om de schade te herstellen. Dit zijn resultaatsverplichtingen. Sommige maatregelen moet de overheid al nemen voordat er sprake is van achteruitgang. Hierbij gaat het met name om de verplichting beschermde gebieden aan te wijzen op grond van art. 4 lid 1 en 2 Vrl (voor de soorten in bijlage I Vrl en geregeld voorkomende trekvogels) en art. 3 lid 2 en art. 4 lid 1 Hrl (voor de biotopen in bijlage I en de soorten bijlage II Hrl). Bij de selectie mogen alleen ecologische criteria betrokken worden. De Waddenzee is grotendeels aangewezen als SBZ. Binnen deze beschermde gebieden is de overheid op grond van art. 21 lid 4 Nbw en art. 6 lid 1 en 2 Hrl verplicht de noodzakelijke maatregelen te nemen om er voor te zorgen dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de natuurlijke kenmerken van het gebied behouden blijven. 35

Deze resultaatsverplichting geldt uitsluitend voor de biotopen en soorten (in ieder geval in bijlage I Vrl, geregeld voorkomende trekvogels, bijlage I en II Hrl: soorten en habitats van communautair belang) en eventuele 'extra' doelstellingen (natuurschoon en de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied op grond van art. 10a lid 3 Nbw) die in de instandhoudingsdoelstelling zijn opgenomen. Wordt toch vergunning verleend voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor een SBZ, dan moeten, op grond van art. 19h lid 1 Nbw en art. 6 lid 4 Hrl, compenserende maatregelen genomen worden. De overheid kan deze maatregelen zelf nemen, maar ook opleggen aan de initiatiefnemer. Als schade dreigt voor een instandhoudingsdoelstelling op grond van de Vrl of de Hrl, dan moet het resultaat zijn bereikt voordat de schade ontstaat tenzij dit niet noodzakelijk is om de bijdrage van het gebied aan Natura 2000 veilig te stellen. Daarnaast is de overheid, zowel binnen als buiten de beschermde gebieden, verplicht alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in de EU een voldoende gevarieerd leefgebied van voldoende omvang te bieden en het behoud van de habitats van wilde soorten en bedreigde biotopen in bijlage I en II bij het Verdrag van Bern te verzekeren (art. 3 Vrl en art. 4 lid 1 36

Verdrag van Bern).

34

Art. 5 - 9 Verdrag van Bern 1979; art. IV en bijl. 3, § 2.1.1 - 2.1.3 AEWA 1996; art. VI Zeehondenovereenkomst 1990; art. 5 - 8 Vrl; art. 12 - 15 Hrl; art. 8-12 Ffw. 35 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, concl. A-G Kokott, punt 85. 36 HvJEG 13 juni 2002, zaak C-117/00, r.o. 15 en 21.

62

8. Bescherming van de Waddenzee: de praktijk 8.1 Inleiding De Europese Unie heeft als doel gesteld dat uiterlijk in 2010 de achteruitgang in biodiversiteit tot staan gebracht moet zijn. Om dit doel te bereiken wordt een netwerk van Natura 20001

gebieden in Europa gerealiseerd. Ook de Waddenzee maakt deel uit van Natura 2000. In het vorige hoofdstuk ben ik tot de conclusie gekomen dat verschillende bepalingen uit de Hrl, Vrl, het Verdrag van Bern en de Nbw de overheid verplichten om daadwerkelijk natuurbeschermingsmaatregelen te nemen en om, bij achteruitgang van de natuurwaarden, schade te herstellen. Het is niet voldoende dat de overheid zich inspant, de inspanning moet ook tot resultaat hebben dat een gunstige staat van instandhouding van de beschermde natuurwaarden gewaarborgd is. In dit hoofdstuk probeer ik een antwoord te geven op de vraag hoe de overheid in de praktijk invulling geeft aan deze resultaatsverplichtingen bij het beheer van de Waddenzee. Met de inwerkingtreding van de Nbw op 1 oktober 2005 is de gebiedsbescherming van de Vrl en de Hrl (grotendeels) in Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Belangrijkste discussiepunt, zowel bij natuurbeschermingswetgeving in het algemeen als bij regelingen voor de Waddenzee, is de vraag in hoeverre de regelingen beperkingen opleggen aan het gebruik van natuurgebieden. Tot nu toe dacht de Nederlandse regering dat de Vrl en de Hrl (en dus ook de overeenkomstige bepalingen in de Nbw) veel meer ruimte voor activiteiten geven dan 2

het HvJEG. De regering tracht enerzijds uitvoering te geven aan de Vrl en Hrl om veroordeling door het HvJEG te voorkomen maar anderzijds zo veel mogelijk tegemoet te komen aan de wensen van het parlement en allerlei maatschappelijke groeperingen om zo min mogelijk 3

beperkingen op te leggen aan menselijke activiteiten. Dit spanningsveld speelt een hoofdrol in de natuurbeschermingspraktijk. De EC heeft op 7 december 2004 de lijst van Natura 2000-gebieden vastgesteld. Nu moet Nederland binnen 6 jaar de 162 op de lijst geplaatste gebieden, waaronder de Waddenzee, aanwijzen als SBZ op grond van de Hrl en daarbij nieuwe instandhoudingsdoelstellingen voor 4

de gebieden vaststellen. Onlangs is de 'Derde Nota Waddenzee concept 2006' in de Tweede 5

Kamer behandeld: de nieuwe PKB voor de Waddenzee. Hierin is een voorlopige instandhoudingsdoelstelling en een overzicht van kwalificerende habitats en soorten

1

Handreiking Beheerplannen Natura 2000-gebieden 2005, p. 3. Zie o.a.: HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02 met concl. A-G Kokott; Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2, p. 9. 3 Kamerstukken II 2001/02, 28 171, nr. 6, p. 2. 4 Art.4 lid 4 Hrl. 5 Derde Nota Waddenzee concept 2006. 2

63

6

7

opgenomen. Pas na vaststelling van de PKB kan er een beheerplan worden vastgesteld. Op dit moment is de nieuwe ontwerp-PKB het meest concrete beleidsstuk dat, uitgaande van de Vrl, de Hrl en de Nbw, richting geeft aan het beleid in de Waddenzee. In dit hoofdstuk staat de 8

nieuwe PKB dan ook centraal.

8.2 PKB Derde nota Waddenzee De Derde nota Waddenzee is een plan, zowel in de zin van de Hrl als in de zin van de Smbrichtlijn, dus is er een passende beoordeling en een strategische milieubeoordeling van de PKB 9

uitgevoerd. In de passende beoordeling zijn de effecten van de toestemmende beleidsuitspraken beoordeeld. Bestaand gebruik waarvoor geen nieuw beleid in de PKB is opgenomen (maar dat in het verleden niet aan een passende beoordeling is onderworpen), is niet beoordeeld. In de strategische milieubeoordeling is gekeken naar beleidsuitspraken die betrekking hebben op MER-plichtige activiteiten en beleidsuitspraken die (op grond van de 10

passende beoordeling) mogelijk schadelijke effecten hebben op het gebied.

8.3 Menselijke activiteiten Natuurbehoud staat centraal in de Waddenzee. Maar daarnaast is uitgangspunt dat 'menselijke activiteiten zijn toegestaan voor zover zij verenigbaar zijn met de hoofddoelstelling voor de Waddenzee.' Bij de kamerbehandeling van de PKB is er ruim op aangedrongen om er voor te zorgen dat bestaand gebruik kan worden voortgezet en dat er ook allerlei nieuwe activiteiten 11

kunnen worden ontplooid.

Maar is bestaand gebruik wel zo onschuldig? Klopt de stelling van de minister van LNV dat het bestaande gebruik er toe heeft bijgedragen dat de bestaande te beschermen 12

natuurwaarden van het gebied aanwezig zijn? Of is het eerder zo dat gelukkig een deel van de natuur het gebruik (tot nog toe) overleefd heeft? Rond het jaar 1000 waren de zeearend, de kroeskoppelikaan, de grijze zeehond en de grijze walvis, vermoedelijk door overbejaging, uit het Nederlandse kustgebied verdwenen. Sindsdien zijn trekkende vissen zoals steur en elft verdwenen door intensieve visserij op de rivieren. En door visserij op de Noordzee verdwenen 13

stekelrog, pijlstaartrog, hondshaai, pieterman en andere vissen uit de Waddenzee. In 1990 verdwenen de laatste droogvallende mosselbanken door mosselzaadvisserij. Een grote sterfte

6

Zie bijl. 1. Kamerstukken II 2006/07, 26 431, nr. 93, p. 4. 8 Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006. 9 Smb-richtlijn: Richtlijn 2001/42/EG. Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006 (op grond van art. 6 lid 3 Hrl). Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee 2006 (op grond van art. 3 Smbrichtlijn). 10 Kamerstukken II 2006/07, 26 431, nr. 85, p. 4 (vraag 13). Omdat dit onderzoek specifiek gericht is op natuurbescherming en niet op milieubescherming in het algemeen, ga ik op de strategische milieubeoordeling verder niet in. 11 Kamerstukken II 2006/07, 26 431, nr. 86. 12 Kamerstukken II 2001/02, 28 171, nr. 3, p. 14 (MvT). 13 Wolff 2004. 7

64

onder schelpdieretende vogels (met name scholekster, kanoetstrandloper en eidereend) was 14

het gevolg.

Enige dieren die uit de Waddenzee verdwenen: het vervolg. ● De zeehondenjacht (op de gewone zeehond) werd voor de 2e wereldoorlog gestimuleerd met een premiestelsel, om schade aan de visserij te beperken. De jacht werd in 1962 beëindigd omdat de zeehond 1 2 dreigde uit te sterven. Sinds 1980 keert ook de grijze zeehond weer terug. 3 ● Tegenwoordig wordt de zeearend als wintergast in klein aantal gesignaleerd. In 2006 was er zelfs één 4 broedpaar in de Oostvaardersplassen. ● De kroeskoppelikaan komt in Europa nog voor op enkele plekken langs de Middellandse en Zwarte 5 Zee. ● De grijze walvis is in de Atlantische Oceaan geheel uitgestorven, komt nog voor in de Grote Oceaan. Bij 6 de drooglegging van de Zuiderzee is een schedel gevonden van ca. 500 n.Chr. 7 ● De steur is verdwenen uit Nederland. De elft eveneens, maar die staat nog wel op de lijst van te vangen vissen (Regeling aanwijzing vissen, schaal- en schelpdieren). De stekelrog was vroeger algemeen, maar 8 inmiddels vrijwel verdwenen langs onze kust. Er zijn geen tekenen van herstel van de roggen of terugkeer 9 van zalm en steur. 10 ● De hondshaai is nu vrij zeldzaam langs de kust. ● De droogvallende mosselbanken mogen (voorlopig) niet meer bevist worden en keren nu terug, maar 11 het herstel gaat langzaam. De schelpdieretende vogels hebben nog steeds te lijden onder 12 voedseltekorten en nemen in aantal af. Bronnen: 1 2 3 Abrahamse, Joenje & van Leeuwen - Seelt 1977, p. 261. Zijlstra e.a. 2002, p. 10. Heinzel, Fitter & 4 5 Parslow 1996, p. 82. 'Zeearend broedt in Nederland', NRC, 22 mei 2006. Heinzel, Fitter & Parslow 6 7 8 9 1996, p. 36. Jones 1998, p. 88. Rode lijsten 2004. Leewis 2002, p. 264. Essink e.a. 2005, p. 10 11 322. De Ruijter & Schoenmaker 1989, p. 187. Duurzaam duurt het langst – II 2004, p. 31. 12 Essink 2005, § 5.8.2.

Nu vinden regering en parlement een goede bescherming van de Waddenzee erg 15

belangrijk maar de mensen moeten er niet te veel last van hebben. Het beleid, onder meer vastgelegd in de Derde Nota Waddenzee, draagt er aan bij dat binnen het prachtige waddengebied zo veel mogelijk (al dan niet schadelijke) activiteiten kunnen plaatsvinden. Blijft de overheid daarmee binnen de beleidsruimte die de resultaatsverplichtingen uit de verschillende regelingen bieden? En wordt met dit beleid voldaan aan de hoofddoelstelling van de Hrl: het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna in de EU?

8.4 Begrenzing speciale beschermingszone Op grond van art. 4 lid 1 en 2 Vrl en art. 4 lid 1 Hrl is Nederland verplicht (resultaatsverplichting) om de meest geschikte gebieden aan te wijzen als SBZ voor de soorten en habitats van communautair belang. Bij de selectie van gebieden mogen alleen 16

ecologische criteria een rol spelen. Is hieraan bij de aanwijzing van de Waddenzee voldaan? De meeste vogels die foerageren op de droogvallende platen zoeken bij hoogwater een rustplek aan de rand van het gebied: hoogwatervluchtplaatsen. Dat kunnen hoog gelegen banken en kwelders zijn, maar ook duinen, dijken, havenpieren en landbouwgronden. Voor de 14

Lanters 2003, p. 11. Zie o.a. Kamerstukken II 2001/02, 28 171, nr. 3 en Kamerstukken II 2006/07, 26 431, nr. 86. 16 HvJEG 11 juli 1996, zaak C-44/95, NJ 1997/365, r.o. 26-27; HvJEG 11 september 2001, zaak C-67/99, r.o. 29, 33. 15

65

vogels horen die rustplekken bij hun habitat. Sommige in de instandhoudingsdoelstelling van de Waddenzee genoemde vogels (met name ganzen) foerageren bij voorkeur op landbouwgronden. Voor een effectieve bescherming zouden die rustplekken en foerageergebieden binnen het beschermde gebied moeten liggen. Toch zijn de 17

landbouwgronden, dijken, haven- en veerdammen buiten het PKB-gebied gehouden. Hier kunnen schadelijke activiteiten hooguit op grond van de externe werking van de Hrl en de Nbw geweerd worden. Activiteiten die zijn toegestaan op grond van een vrijstelling, bv. op grond van 18

art. 75 Ffw, kunnen echter niet gekeerd worden.

Om agrarisch grond die tevens van belang is als voedselgebied voor dieren zo veel mogelijk buiten de begrenzing van Natura 2000-gebieden te houden is als norm gesteld dat gebieden op land alleen worden geselecteerd als er minimaal 100 ha aaneengesloten gebied 19

een natuurstatus heeft. Ik betwijfel of dit een ecologisch argument is.

8.5 Instandhoudingsdoelstelling De instandhoudingsdoelstelling speelt een hoofdrol bij de bescherming van het gebied, daarom heb ik de voorlopige instandhoudingsdoelstelling uit de nieuwe PKB als bijlage bij dit onderzoek 20

gevoegd. De Derde Nota Waddenzee heeft een ambitieuze hoofddoelstelling: 'duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied en het behoud van het 21

unieke open landschap'. Daarbij zijn beleid en beheer 'gericht op een duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied, waarbij de menselijke invloed hierop zo gering mogelijk dient te zijn'. Maar deze instandhoudingsdoelstelling 'heeft, meer specifiek, betrekking op het in gunstige staat houden van de ecologische vereisten van de onderstaande genoemde kwalificerende soorten en habitats.' Volgt een opsomming van 14 habitats en 58 soorten (51 vogels, 3 zoogdieren, 3 vissen en 1 plant). Daarmee heeft Nederland aan de minimale Europese verplichting (bescherming soorten en habitats van communautair belang) voldaan. Nederland mag natuurlijk meer soorten in de instandhoudingsdoelstelling opnemen, maar heeft dat niet gedaan. In zee levende soorten komen in de Hrl-lijsten vrijwel niet voor. Echte zeevissen ontbreken 22

zelfs: de drie genoemde vissoorten brengen een deel van hun leven in zoet water door. De rest van de rijke waddenfauna (wormen, schelpdieren, krabben, anemonen, zeesterren, enz.) en flora (o.a. wieren, zeegras) is niet beschermd. Hoe gaat het met deze soorten? Rode lijsten

17

Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 2 en bijl. 1. Zie § 5.2.6. 19 Begrenzing en selectie Natura 2000, p. 15. 20 Bijl. 1. 21 Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 6. 22 Siepel, Weeda & van Opstal 2000, p. 18 en 21. 18

66

23

voor deze soorten zijn er vrijwel niet. Uit de discussie over kokkelvisserij is gebleken dat de niet beschermde soorten alleen in beeld komen voor zover ze van belang zijn als hoofdvoedsel voor wel in de instandhoudingsdoelstelling opgenomen soorten. Deze voorlopige instandhoudingsdoelstelling zal verder worden uitgewerkt. Het ontwerpaanwijzingsbesluit voor de Oosterschelde (een vergelijkbaar getijdengebied) stelt als doel dat het gebied geschikt moet zijn als leefgebied voor minimaal bepaalde aantallen (beschermde) 24

vogels. Dat betekent dat actie van de overheid wordt verwacht als die aantallen niet gehaald worden. Maar het risico bestaat dat men schadelijke activiteiten in het gebied zal toestaan zo lang die minimumaantallen maar gehaald worden. Soms worden in de natuurdoelen bewust te lage minimumaantallen opgenomen omdat de natuurwaarden in het gebied onder druk staan. Dit staat op gespannen voet met de Vrl, aangezien daarmee (indirect) rekening gehouden wordt 25

met sociaal-economische belangen.

8.6 Instandhoudingsmaatregelen Op grond van art. 6 lid 1 en 2 Hrl moeten (resultaatsverplichting) de nodige instandhoudingsmaatregelen worden getroffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de in de instandhoudingsdoelstelling genoemde soorten. Het gaat om maatregelen, nodig voor het behoud of herstel van de natuurwaarden in een gunstige staat van instandhouding.

8.6.1 Behoud en verbetering van de natuur In de PKB maakt de regering een aantal beleidskeuzen die gericht zijn op behoud en verbetering van natuur en milieu. Voor een deel gaat het hierbij om passieve (vooral beperkende en verbiedende) maatregelen. De overheid grijpt alleen actief in als de natuur niet 26

zelf in staat is de biodiversiteit te herstellen. In de oostelijke Waddenzee wordt een 27

referentiegebied ingesteld waar geen menselijke activiteiten zijn toegestaan. Voor een aantal visserij-activiteiten wordt een uitsterfbeleid gevoerd: er worden geen nieuwe vergunningen meer afgegeven. Eén beleidsbeslissing gaat uit van actief ingrijpen van de overheid in het belang van de natuur. Het is de bedoeling in het waddengebied minimaal twee nieuwe zoet-zout overgangen 23

Op de rode lijsten van zoogdieren, vogels, vissen en vaatplanten (zeegras) komen soorten voor uit het Waddengebied. De overige rode lijsten betreffen alleen land- en zoetwatersoorten. Van in zee levende wieren, sponzen, kwallen, schelpdieren, zee-egels en vele andere soorten zijn er geen rode lijsten (Rode lijsten 2004). 24 Ontwerpbesluit Oosterschelde, hfdst. 4. 25 Bastmeijer, de Bruin & Verschuuren 2006, p. 36. 26 Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 9 e.v. 27 Maas 2005, p. 18. Dit ter uitvoering van trilaterale afspraken. Ook garnalenvisserij wordt hier verboden. Maar de wadlooproute kan blijven bestaan. Zo'n referentiegebied maakt het mogelijk om de ongestoorde situatie te vergelijken met gebieden waar wel menselijke activiteiten zijn toegestaan. Het gaat om een gebied van ca. 6.500 ha in de oostelijke Waddenzee. Ter vergelijking: Duitsland en Denemarken hebben (al jaren) referentiegebieden van resp. 12.500 en 800 ha.

67

28

te realiseren. Dit kan een heel belangrijke bijdrage leveren aan het herstel van de biodiversiteit in het gebied. Maar na de kamerbehandeling is hieraan toegevoegd dat dit alleen kan doorgaan als de plannen voldoende gesteund worden door de regionale land- en 29

tuinbouworganisaties. Daarmee wordt realisering erg onwaarschijnlijk.

8.6.2. Beheer- en ontwikkelingsplan Volgens art. 6 lid 1 Hrl wordt zo nodig een beheerplan voor de SBZ vastgesteld. In art. 19a lid 6 Nbw is de verplichting opgenomen om binnen 3 jaar na aanwijzing als SBZ een beheerplan vast te stellen. De Waddenzee is nog niet als SBZ aangewezen op grond van de Hrl, maar wel op grond van de Vrl. Dat betekent dat er binnen 3 jaar na het van kracht worden van de Nbw (dus 30

voor 1 oktober 2008) een beheerplan moet worden vastgesteld. Dat is kort dag. De minister stelt nu voor de Nbw te wijzigen: beheerplannen moeten binnen drie jaar na aanwijzing als Hrl31

gebied worden vastgesteld.

Nu de minister er n.a.v. het kokkelvisserijarrest achter gekomen is dat niet alleen nieuwe plannen en projecten, maar ook bestaand gebruik vergunningplichtig kan zijn, wil hij het bestaand gebruik zo veel mogelijk in beheerplannen onder brengen en zo aan een passende beoordeling onttrekken. En hij wil regelen dat bestaand gebruik in afwachting van het 32

vaststellen van beheerplannen niet vergunningplichtig is. Voor niet-schadelijke plannen en 33

projecten die niet nodig zijn voor het beheer van het gebied is geen vergunning nodig. Als dus de minister activiteiten in een beheerplan wil opnemen om er voor te zorgen dat er geen vergunning voor nodig is, dan gaat het kennelijk om schadelijke activiteiten. Na aanwijzing van de Waddenzee als SBZ op grond van de Hrl zal het Regionaal College Waddengebied (RCW) een 'integraal Beheer- en Ontwikkelingsplan Waddengebied' opstellen, waarin de beheerplannen op grond van de Nbw en de Kaderrichtlijn Water worden 34

geïntegreerd. Hierin zal het streven naar duurzame ontwikkeling van het gebied, zowel op ecologisch als op sociaal-economisch en toeristisch-recreatief terrein verder worden uitgewerkt. In een dergelijk plan worden niet alleen activiteiten opgenomen die nodig zijn voor het beheer van het gebied, maar ook (mogelijk schadelijke) activiteiten op sociaal-economisch en toeristisch-recreatief terrein. Dat kan, mits binnen het plan een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen 'beheer' en 'ontwikkeling', waarbij de bepaling van art. 19d lid 2 Nbw (er is geen vergunning nodig voor activiteiten overeenkomstig een beheerplan) alleen van toepassing is op 'beheer'. Anders is deze opzet in strijd met art. 6 lid 3 Hrl. 28

Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 9-10. En dat was ook precies de bedoeling van de indieners Atsma, Snijder-Hazelhoff en Van der Staaij. (Kamerstukken II 2006/07, 26 431, nr. 86, p. 30-31 en motie nr. 73). 30 Art. 19a Nbw. 31 Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2, p. 5. 32 Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2, p. 2, 3 en 5. Kokkelvisserijarrest: HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02. De minister laat in het midden of dit ook geldt voor bestaande activiteiten die nu al vergunningplichtig zijn. 33 Art. 19d lid 1 Nbw. 34 Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 7 en 22. 29

68

De minister ziet dit anders. Als op grond van objectieve gegevens aannemelijk kan worden gemaakt dat met de in het beheerplan omschreven maatregelen de doelen kunnen worden gehaald, dan kan het bestaand gebruik (ook als dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied) in het beheerplan worden opgenomen en hoeft er 35

geen passende beoordeling meer plaats te vinden. Er vindt dus geen toets plaats of de activiteit op zich schadelijk kan zijn, er wordt niet onderzocht of er alternatieven zijn om het doel te bereiken, er hoeft geen dwingende reden van groot openbaar belang te zijn: voldoende is dat de schade die de activiteit veroorzaakt wordt gecompenseerd door de in het beheerplan 36

opgenomen verbeteringsmaatregelen (saldobenadering).

Dit is een wel erg creatieve uitleg van de Hrl. Daarbij komt dat het bestaande gebruik, dus ook de door dat gebruik veroorzaakte schade, nu al plaats vindt terwijl 'de doelen niet noodzakelijkerwijs in één beheerplancyclus (6 jaar) gerealiseerd hoeven te worden' volgens de 37

minister. De compenserende maatregelen zouden al resultaat moeten hebben voor er schade 38

optreedt. Daar wordt hier niet aan voldaan. Maar het belangrijkste gevaar van de saldobenadering is wel dat iedere verbetering in de natuur onmiddellijk (zelfs op voorhand) wordt 'gecompenseerd' door het verruimen van de mogelijkheden voor schadelijke activiteiten in het gebied. Bossenbroek en De Teije achten zo'n saldobenadering mogelijk, mits de positieve en de negatieve activiteiten worden ondergebracht in één project, dat als geheel aan een 39

passende beoordeling kan worden onderworpen. Dit is een aardige list, maar komt de natuur niet ten goede. A-G Kokott waarschuwt: 'Wanneer schadelijke gevolgen door plannen en projecten worden geaccepteerd omdat zij de realisatie van deze doelstellingen slechts bemoeilijken, maar nog niet onmogelijk of onwaarschijnlijk maken, dan kan het bestand aan soorten en habitats in Natura 2000 door plannen en projecten worden geërodeerd. Zelfs de omvang van deze erosie zou niet met enige nauwkeurigheid kunnen worden vastgesteld, daar er geen passende beoordeling is uitgevoerd. Deze verliezen zouden niet worden gecompenseerd, daar artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn geen toepassing zou vinden.'

40

Ik

betwijfel dan ook of de saldobenadering door het HvJEG geaccepteerd zal worden.

8.7 Mogelijk schadelijk plannen en projecten: passende beoordeling Op grond van art. 6 lid 3 moet voor elk plan of project dat niet nodig is voor het beheer van het gebied, en dat, op zich zelf of samen met andere activiteiten, mogelijk schadelijk is voor de instandhoudingsdoelstelling van de SBZ een passende beoordeling gemaakt worden. Het plan 35

Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2, p. 3. Aan de voorwaarden uit art. 6. lid 3 en 4 Hrl (art. 19d en 19g Nbw) wordt dus niet voldaan. Degene die de schadelijke activiteit uitvoert hoeft bij deze constructie niet de kosten te betalen van de 'compenserende' maatregelen. Een verkapte vorm van subsidie aan een bedrijfstak? Strijdig met de gemeenschappelijke Europese markt? 37 Kamerstukken II 2005/06, 30 192, nr. 2, p. 3. 38 Art. 19h lid 4 Nbw. Als er geen vergunning nodig is voor een schadelijke activiteit, komt deze bepaling echter niet in beeld. 39 Bossenbroek & de Teije 2006, p. 13. 40 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, concl. A-G Kokott, punt 84. 36

69

of project kan alleen doorgaan als, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. 41

Compenserende maatregelen worden niet in de beoordeling betrokken.

De PKB is een plan in de zin van de Hrl. Beleidsuitspraken die activiteiten in het PKBgebied toestaan, zijn 'passend beoordeeld': er is beoordeeld of er, gelet op de 42

instandhoudingsdoelstelling, een kans bestaat dat de activiteit schadelijk is. Later, bij de feitelijke vergunningverlening, zal de activiteit opnieuw, maar dan op een meer concreet niveau, 43

getoetst moeten worden aan de Hrl. In dit stadium is nagegaan of op voorhand kan worden uitgesloten dat de PKB 'significante gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de Waddenzee'. De instandhoudingsdoelstelling stelt dat 'de menselijke invloed' op de Waddenzee 'zo gering mogelijk dient te zijn'. Dit uitgangspunt staat haaks op uitbreiding van menselijke activiteiten in het gebied en is dan ook niet in de passende beoordeling betrokken. Er is slechts gekeken of de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang (dus de habitats en soorten genoemd in de instandhoudingsdoelstelling) in een gunstige 44

staat van instandhouding behouden blijven. De waarde van de Waddenzee als natuurgebied wordt hier beperkt tot de in de instandhoudingsdoelstelling genoemde habitats en soorten. Bovendien is slechts gekeken naar wijzigingen in het beleid: bestaande activiteiten die volgens de PKB in de huidige vorm mogen worden voortgezet, zijn niet beoordeeld. Als, ondanks mitigerende maatregelen, niet uitgesloten is dat er schadelijke effecten optreden, is 'op basis van de best beschikbare kennis en expert-judgement' bekeken of 'redelijkerwijs kan worden uitgesloten' dat deze effecten significante gevolgen kunnen hebben voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Er is pas sprake van significante gevolgen wanneer de activiteit de instandhoudingsdoelstelling van het gebied, met name als Hrl- en Vrl45

gebied, in gevaar dreigt te brengen. De Hrl stelt veel strengere eisen: er moet, op basis van de beste wetenschappelijke kennis, de zekerheid worden verkregen dat de activiteiten de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen aantasten. Er zijn zo'n 40 activiteiten beoordeeld. Bij de meeste activiteiten was de conclusie dat er geen sprake zal zijn van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied of van de in de instandhoudingsdoelstelling genoemde habitats en soorten. Bij een aantal activiteiten (havenuitbreiding, gaswinning, mosselzaad- en garnalenvisserij) kan aantasting van de

41

HvJEG 14 april 2005, zaak C-441/03, r.o. 28; ABRvS 24 november 2004, M en R 2005-2, nr. 22, r.o. 2.8. Zie § 6.7. 42 Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006. Toetsing vond plaats aan art. 6 Hrl, aangezien de Nbw nog niet in werking was. 43 Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 3. 44 Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 4. 45 Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 4-5 en 16. Mitigeren: nemen van maatregelen waardoor maatschappelijk noodzakelijk geachte aantasting van natuurwaarden wordt verzacht (Bal e.a. 2001, p. 758).

70

natuurlijke kenmerken van het gebied door het stellen van voorwaarden worden voorkomen. 46

Met andere woorden: alles kan, maar soms onder voorwaarden.

Bij die passende beoordeling werd gesteld dat in een later stadium, bij de feitelijke 47

vergunningverlening, de activiteit meer concreet aan de Hrl getoetst kan worden. Uit de PKB wordt echter van lang niet alle activiteiten duidelijk of zij vergunningplichtig zullen zijn. Is een vergunning op grond van de Nbw nog wel nodig als de conclusie van de passende beoordeling in de PKB luidt: 'Van aantasting van de natuurlijke kenmerken door deze activiteit zal daarom geen sprake zijn.'? Dit is een zeer stellige uitspraak. Daarmee lijkt de weg vrij om de activiteit, zonder verdere toetsing, in het 'integraal Beheer- en Ontwikkelingsplan Waddengebied' op te nemen (ook al draagt de activiteit niet bij aan het natuurbehoud).

8.8 Bestuur en beheer 8.8.1 Goede ontwikkelingen Volgens LNV geldt er een belangrijke herstelopgave 'voor de compleetheid van de systemen'. Er moet prioriteit gegeven worden aan herstel van schelpdierbanken (zowel boven als beneden de laagwaterlijn) en zeegrasvelden, meer geleidelijke zoet-zout overgangen (ook zilte pionierbegroeiingen), verjonging van kwelders en voldoende rust- en voedselgebied (inclusief hoogwatervluchtplaatsen) voor vogels en zeehonden. In het 'ontwikkelingsperspectief' in de 48

PKB komt deze herstelopgave terug.

De overheid werkt aan verbetering van het gebied. Zo loopt er al een aantal jaren een 49

project waarbij zeegras wordt aangeplant. Vooralsnog vallen de resultaten tegen. In de PKB 50

worden maatregelen genomen om zeegras te beschermen , maar zeegras komt in de voorlopige instandhoudingsdoelstelling niet voor. Ook worden er op allerlei plaatsen 51

maatregelen genomen om de vismigratie te bevorderen.

Nu mosselzaadvisserij er verboden is vertonen de droogvallende mosselbanken een langzaam 52

herstel. Ook gaat het beter met verschillende externe bedreigingen (o.a. minder aanvoer van 53

gif en meststoffen). En het gaat in het algemeen goed met dieren die vis en garnalen eten.

46

Zie bijl. 2. Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 3. 48 Natura 2000 doelendocument - hoofddocument 2006, p. 38; Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 6-7. 49 Maas 2005, p. 8. 50 Er geldt een verbod om te vissen binnen 40 m van een zeegrasveld (Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 16-17). 51 Voorbeelden hiervan zijn projecten in Duurswold (aangepast sluisbeheer) en de polder Breebaart, onderzoek naar aangepast sluisbeheer in Nieuw Statenzijl en de vispassage in Termunterzijl (Wadden Inzicht). 52 Inspraakreactie natuurbeschermingsorganisaties 2006, p. 3. 53 Essink 2005, § 5.4.3. 47

71

Zeegras 1

Zeegras was vroeger zo overvloedig aanwezig in de Waddenzee dat met name de Wieringers het oogstten en verkochten, o.a. als matrasvulling en verpakkingsmateriaal. Door een epidemie in 1932 stierf 2 het zeegras in heel West Europa tot de wortel af. In Nederland wist het zich (vrijwel) niet te herstellen , 3 mede omdat brakwatergebieden verdwenen, o.a door de aanleg van de Afsluitdijk. Zeegrasvelden 4 herbergen een rijke en unieke leefgemeenschap. Er loopt al een aantal jaren een project waarbij zeegras 5 6 wordt aangeplant , dit lijkt wel enig resultaat te hebben, maar het gaat heel langzaam. Groot en klein 7 zeegras zijn beide als bedreigd vermeld op de rode lijst , maar komen in de instandhoudingsdoelstelling 8 niet voor. Bronnen: 1 2 3 Sevensma e.a. 1925, deel VIII, p. 575. Heimans, Heinsius & Thijsse 1965, p. 190-191. Essink e.a. 4 5 6 7 2005, p. 204. Lanters 2003, p. 25. Maas 2005, p. 8. Essink e.a. 2005, p. 106. Rode lijsten 2004. 8 Bijlage 1.

8.8.2 Bedreigingen Toch constateert de Adviesgroep Waddenzeebeleid dat de natuurkwaliteiten in de afgelopen 54

jaren op veel punten zijn teruggelopen. Vooral de aantallen schelpdier etende vogels (zowel broedvogels als trekvogels) lopen nog steeds terug als gevolg van voedseltekorten, met name in het Nederlandse deel van de Waddenzee.

Schelpdieretende vogels Van de 34 onderzochte soorten watervogels lopen 22 in aantal terug, 19 daarvan zijn mede afhankelijk 1 van schelpdieren. De achteruitgang wordt elders niet waargenomen, dus de oorzaak schijn in het waddengebied te liggen. De voedseltekorten lijken vooral in het Nederlandse deel van de Waddenzee op 2 te treden, mogelijk ten gevolge van kokkel- en mosselvisserij. T. Piersma meldt dat de Waddenzee wordt leeggeroofd, met name door bodemberoerende visserij. Sinds 1970 is het aantal scholeksters met 60% afgenomen, het aantal kanoetstrandlopers met 80%, eidereenden met 50%, in het westelijk waddengebied 3 zijn de nonnetjes bijna uitgestorven. Bronnen: 1 2 3 Essink 2005, § 5.8.2. Essink e.a. 2005, p. 322 en 342. Van der Eijk 2005, p. 14.

Gaswinning en bodemberoerende visserij (vooral schelpdiervisserij en garnalenvisserij) vormen de grootste interne bedreigingen voor de in de instandhoudingsdoelstelling genoemde 55

habitats en soorten. Na advies van de Adviesgroep Waddenzeebeleid heeft de regering (na 56

jaren discussie) besloten gaswinning onder strenge voorwaarden toe te staan. Hoewel de 57

natuurbeschermingsorganisaties niet blij zijn met deze inbreuk in het natuurgebied is de algemene indruk dat dankzij harde en controleerbare afspraken de risico's voor de Waddenzee beperkt kunnen blijven. De meeste vogels zoeken hun voedsel op de droogvallende platen. Het gedeelte van de Waddenzee dat permanent onder water staat (ongeveer de helft van het gebied)

58

is voor hen

als voedselbron van weinig belang. Activiteiten die (slechts) schadelijk zijn voor het ecosysteem van dit gebied lijken op grond van de voorlopige instandhoudingsdoelstelling niet veel bescherming te krijgen. In het EVAII-onderzoek is het gebied beneden de laagwaterlijn niet

54

Meijer, Lodders-Elfferich & Hermans 2004, p. 3. Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 5. Bijl. 2. 56 Derde Nota Waddenzee concept 2006, p. 77. 57 Inspraakreactie natuurbeschermingsorganisaties 2006, p. 13. 58 Meijer, Lodders-Elfferich & Hermans 2004, p. 13. 55

72

betrokken. Mechanische kokkelvisserij (uitsluitend op droogvallende platen) is inmiddels beëindigd, maar mosselzaadvisserij beneden de laagwaterlijn wordt nog steeds toegestaan. Uit Duits onderzoek is bekend dat mosselbanken beneden de laagwaterlijn een hoge biodiversiteit 59

herbergen. In Nederland is dergelijk onderzoek niet mogelijk. Na jaren intensieve visserij zijn 60

dergelijke mosselbanken vrijwel verdwenen. De mosselsector krijgt de gelegenheid om nieuwe, minder schadelijke, technieken te ontwikkelen en krijgt drie jaar lang 500 ha extra 61

kweekgebieden om deze technieken uit te testen.

Garnalenvisserij wordt in het algemeen als minder schadelijk gezien dan schelpdiervisserij, maar er is ook minder over de effecten bekend. In de praktijk vindt garnalenvisserij voornamelijk 62

plaats in de grotere geulen, dus beneden de laagwaterlijn. Uit onderzoek blijkt dat tot 89% aan bijvangst weer over boord gezet wordt, maar welk percentage uiteindelijk overleeft is niet bekend. Waarschijnlijk worden allerlei bodembewoners (zoals kokerwormen) door deze visserij 63

beïnvloed. Volgens de PKB mag de garnalenvisserij doorgaan totdat blijkt dat er toch 64

significante schadelijke gevolgen optreden. Dus er hoeft niet tevoren met zekerheid te worden aangetoond dat deze gevolgen niet zullen optreden! De Commissie voor de MER acht het blijven toelaten van mosselzaadvisserij en 65

garnalenvisserij in de Waddenzee in strijd met het voorzorgbeginsel, dus in strijd met de Nbw. 66

Ondertussen is de laatste jaren spisula- en ensisvisserij in opkomst. Vissers wijken telkens uit naar andere soorten zonder dat is onderzocht wat daarvan de gevolgen zijn. Dit is een 67

zorgelijke ontwikkeling.

8.8.3 Bestuur De Waddenzee is van oudsher van iedereen en daarmee van niemand. Iedereen kan de Waddenzee gebruiken, niemand voelt zich verantwoordelijk. De waardevolle opbrengsten kunnen tegen marginale (in plaats van werkelijke) persoonlijke kosten geoogst worden. Als de

59

Expertbespreking EVAII 2004. Natura 2000 doelendocument - hoofddocument 2006, p. 34; Duurzaam duurt het langst – II 2004, p. 1213. 61 Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 15-16. 62 Meijer, Lodders-Elfferich & Hermans 2004, p. 34; Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 20. 63 Van den Akker e.a. 2004, p. 16; S. Stutterheim 2002, p. 215-216. 64 Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 16; Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 33. 65 Commissie voor de MER 2006, p. 2 en 9. 66 Spisula: verschillende soorten strandschelp; Ensis: verschillende soorten zwaardschede (De Ruijter & Schoenmaker 1989, p. 100 en 104). Waarschijnlijk wordt vooral de amerikaanse zwaardschede bevist, een exoot die in 1982 voor het eerst in Nederland gesignaleerd is en het erg goed doet (Leewis 2002, p. 216). Bij besluit van 7 juni 1999 (Stcrt. 1999, nr. 106, p. 5) zijn o.a. strandschelp (Spisula spp.) en zwaardschede en mesheft (Ensis spp.) onder de Visserijwet gebracht door opneming in de Regeling aanwijzing vissen, schaal- en schelpdieren. Deze schelpdiervisserij vindt vooral plaats in de kustzone, dus net buiten de Waddenzee. Voor duikende eenden als eidereend en bergeend is spisula een belangrijke voedselbron (Essink e.a. 2005, p. 49). 67 Duurzaam duurt het langst – II 2004, p. 18. 60

73

overheid niet optreedt zal dit onherroepelijk leiden tot uitputting en vernietiging van de in het 68

gebied beschikbare natuurlijke hulpbronnen.

69

Dit probleem werd al onderkend in het rapport van de 'Waddenzee-Commissie' in 1974. 70

Sindsdien is de Waddenzee provinciaal en gemeentelijk ingedeeld en het Coördinatiecollege Waddenzeegebied (CCW) werd ingesteld om de verschillende bestuurslagen op één lijn te krijgen, onder voorzitterschap van de minister van VROM. Dit heeft echter geen krachtig en vooral doelgericht overheidsbeleid opgeleverd. Niet alleen tussen, maar vooral ook binnen de verschillende bestuurslagen (dus bv. tussen de verschillende ministeries) blijken er grote belangentegenstellingen en geen gezamenlijke visie. Daardoor verloopt de besluitvorming 71

uiterst traag en stroperig.

In de afgelopen jaren is er van verschillende kanten op gewezen dat het niet goed gaat met 72

de Waddenzee. Om hier verandering in te brengen is wijziging van de bestuursstructuur noodzakelijk. De Waddenzee wordt nu bestuurd vanuit de ruimtelijke ordening (de minister van VROM is verantwoordelijk voor de coördinatie, de PKB is een ruimtelijke ordening instrument). Kenmerkend voor ruimtelijke ordening is dat verschillende gebruiksfuncties in een gebied (natuur en economische ontwikkeling) tegen elkaar afgewogen kunnen worden. Die belangenafweging wordt telkens opnieuw gemaakt, wat leidt tot onvoorspelbaar en inconsistent 73

beleid. In een gezamenlijk advies stellen de Raad voor de Wadden en de Raad voor het openbaar bestuur o.a. voor om de minister van LNV (en niet die van VROM) verantwoordelijk te maken voor de Waddenzee en het beleid voor het waddengebied vast te leggen in een 74

natuurbeleidsplan in plaats van in een PKB. Dan worden activiteiten getoetst aan, en niet 75

afgewogen tegen het natuurbelang. Alleen dan komt de natuur werkelijk op de eerste plaats. 76

De regering legt deze adviezen naast zich neer. Kennelijk heeft men geen behoefte aan een doelgericht en daadkrachtig, echt op natuurbescherming gericht, bestuur voor de Waddenzee. Dat zou wellicht allerlei andere belangen te zeer belemmeren.

8.9 Conclusie: menselijke activiteiten of natuurbescherming? De Europese Unie wil bereiken dat de biodiversiteit in Europa vanaf uiterlijk 2010 niet meer 77

achteruit gaat. Bij dit doel gaat het niet alleen om een beperkt aantal soorten en habitats van 'communautair belang', maar om de totale biodiversiteit in Europa. Dus ook om kokerwormen, zeesterren, slibanemonen, zeegras. Bescherming van de soorten en habitats van 68

Toonen & Staatsen 2004, p. 8. Tromp 2001, p. 22. 'Waddenzee-Commissie': Commissie Mazure. 70 Wet van 8 november 1980, tot provinciale indeling van de Waddenzee (Stb. 1980, 670) en Wet van 12 december 1985, tot gemeentelijke indeling van de Waddenzee (Stb. 1985, 648). 71 Tromp 2001, p. 23-30, 42, 62. 72 Tromp 2001, p. 56 e.v. ; Lanters 2003, p. 34 e.v.; Meijer, Lodders-Elfferich & Hermans 2004, p. 3; Toonen & Staatsen 2004, p. 3 e.v.; Natuurlijk gezag 2005, p. 34. 73 Natuurlijk gezag 2005, p. 7. 74 Op grond van hfdst. II Nbw. 75 Natuurlijk gezag 2005, p. 8. 76 Kamerstukken II 2005/06, 29 684, nr. 50. 77 Handreiking Beheerplannen Natura 2000-gebieden 2005, p. 3. 69

74

78

communautair belang is slechts een middel om dat doel te bereiken (art. 2 Hrl). Maar naar de letter van de richtlijnen gaat het slechts om bescherming van de in de instandhoudingsdoelstelling genoemde soorten en habitats. Hoe staat het met de verplichtingen uit de richtlijnen? ● De EC heeft de huidige begrenzing van de SBZ Waddenzee geaccepteerd: op dit moment staat de begrenzing van de SBZ op Europees niveau niet ter discussie. ● Op grond van art. 6 lid 3 mogen plannen of projecten die niet nodig zijn voor het beheer alleen maar doorgaan als zeker is dat zij niet schadelijk zijn voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Maar op grond van art. 19d lid 2 Nbw is geen vergunning (dus ook geen beoordeling) nodig voor dergelijke plannen of projecten als zij deel uitmaken van een beheerplan. Schadelijke activiteiten kunnen volgens de regering in een beheerplan worden opgenomen zolang desondanks de instandhoudingsdoelstelling van de SBZ gehaald wordt. Dit is zeker in strijd met de geest, maar waarschijnlijk ook met de letter van de Hrl. ● Hiermee worden schadelijke activiteiten (voor zover ze om redenen van groot openbaar belang noodzakelijk zijn en er geen alternatieven zijn) ook onttrokken aan de resultaatsverplichting (art. 6 lid 3 Hrl, art. 19h Nbw) om compenserende maatregelen te treffen. ● Op grond van art. 6 lid 2 Hrl heeft Nederland een resultaatsverplichting om ervoor te zorgen dat de soorten en habitats van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding worden behouden of hersteld. Gaat het met deze soorten of habitats slecht dan zal Nederland 79

maatregelen moeten nemen. De aantallen schelpdier-etende vogels in de Waddenzee lopen fors achteruit. De mechanische kokkelvisserij is om die reden verboden, maar handkokkelvisserij niet en de schelpdiervisserij beneden de laagwaterlijn (mosselzaad en, nieuw, spisula en ensis) mag doorgaan. Op grond van deze richtlijn-verplichtingen worden eigenlijk rechtstreeks alleen vogels en zeehonden beschermd en indirect hun voedsel. Vooral het leven beneden de laagwaterlijn (ca. 50% van de Waddenzee) wordt niet beschermd. Hoe het hiermee gaat is niet bekend: er zijn zelfs nauwelijks rode lijsten van zee-soorten. Ondertussen mogen mogelijk schadelijke 80

activiteiten, zoals garnalenvisserij, doorgaan totdat blijkt dat het toch schadelijk is. Dit is in strijd met het voorzorgbeginsel. Het lijkt er op dat de nieuwe PKB vooral tot doel heeft om, binnen de in Europees verband opgelegde verplichtingen, de mogelijke beperkingen die Hrl, Vrl en Nbw aan het gebruik van het gebied opleggen zo veel mogelijk op te heffen. De overheid is best bereid zelf zorgvuldig met de Waddenzee om te gaan en ook te investeren in het behoud en herstel van de natuur. Maar als voor het behoud en herstel beperkingen moeten worden opgelegd aan commerciële gebruikers van het wad, dan is de overheid erg terughoudend. Het waddengebied wordt bestuurd vanuit de ruimtelijke ordening. 78

HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 54: het gaat 'met name', maar niet uitsluitend om bijl. I en II Hrl. 79 HvJEG 13 juni 2002, zaak C-117/00, r.o. 15 en 21; HvJEG 2 augustus 1993 zaak C-355/90, r.o. 15. 80 Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 16; Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 33.

75

Daarbij worden de verschillende gebruiksfuncties in het gebied niet getoetst aan, maar afgewogen tegen het natuurbelang. Een dergelijke afweging valt niet altijd uit in het voordeel van de natuur. Adviezen om de bestuursstructuur grondig te herzien legt de regering echter 81

naast zich neer. Kennelijk heeft men geen behoefte aan een doelgericht en daadkrachtig, echt op natuurbescherming gericht, bestuur voor de Waddenzee. Natuurbescherming is mooi, maar de mensen moeten er niet te veel last van hebben.

81

82. Kamerstukken II 2005/06, 29 684, nr. 50.

76

9. Conclusie 9.1 Bescherming van de Waddenzee De Waddenzee is het grootste getijdengebied ter wereld, het grootste aaneengesloten natuurgebied van West Europa. Het Nederlandse deel van het gebied is het grootste aaneengesloten natuurgebied van Nederland. Het gebied is van groot belang voor de biodiversiteit in de wereld, vormt een essentiële schakel in de internationale vliegroutes van veel soorten trekvogels en is van groot belang voor de visstand in de Noordzee. Als het om de hoeveelheid wet- en regelgeving gaat is de Waddenzee misschien wel het meest beschermde natuurgebied in Europa. Maar toch gaat het op veel punten niet goed met de natuur in de Waddenzee. Voor een deel komt dat door invloeden van buiten het gebied, maar de achteruitgang wordt ook voor een belangrijk deel veroorzaakt door menselijke activiteiten binnen het gebied. De Waddenzee is van oudsher van iedereen, de natuurlijke hulpbronnen kunnen door iedereen, tegen vaak marginale in plaats van werkelijke kosten, benut worden. Niemand voelt zich echt verantwoordelijk voor het gebied. Als de overheid niet ingrijpt zal dit leiden tot verdere achteruitgang van het natuurgebied en uiteindelijk tot uitputting van de in het gebied beschikbare natuurlijke hulpbronnen. De Waddenzee vormt één samenhangend ecosysteem maar wordt beheerd door drie landen, 9 provincies / deelstaten en een groot aantal gemeenten, met elk hun eigen belangen. Ondanks meer dan 25 jaar 'succesvolle samenwerking' is een gezamenlijk beleid nog ver te zoeken.

9.2 Onderzoeksvraag In dit literatuuronderzoek heb ik gezocht naar een antwoord op de vraag of natuurbescherming in de Waddenzee op grond van natuurbeschermingsverdragen, -richtlijnen en -wetten een inspanningsverplichting of een resultaatsverplichting is en hoe Nederland deze verplichtingen in de praktijk invult. Als de kwaliteit van de natuur in de Waddenzee achteruit gaat, is het dan voldoende als de overheid een aantal maatregelen neemt (inspanningsverplichting) of moeten die maatregelen daadwerkelijk tot resultaat hebben dat de achteruitgang tot staan gebracht wordt en dat de schade wordt hersteld (resultaatsverplichting)? Op grond van alle verdragen, richtlijnen en wetten op natuurbeschermingsgebied wordt minimaal een bepaalde inspanning verwacht. Het onderzoek richt zich dus op de vraag welke resultaatsverplichtingen de verschillende regelingen opleggen en hoe Nederland bij de bescherming van de Waddenzee met deze resultaatsverplichtingen omgaat.

77

9.3 Resultaatsverplichtingen 9.3.1 Algemene bescherming, binnen en buiten beschermde gebieden Op grond van art. 3 Vrl moet de overheid alle nodige maatregelen nemen om leefgebieden van voldoende omvang en gevarieerdheid 'te beschermen, in stand te houden of te herstellen' voor alle natuurlijk in het wild in de EU levende vogelsoorten. Laat de overheid dit na en loopt een 1

vogelsoort sterk in aantal terug, dan kan dat leiden tot een veroordeling door het HvJEG. Art. 4 lid 1 Verdrag van Bern verplicht de lidstaten om passende en noodzakelijke

wetgevende en bestuurlijke maatregelen te nemen om het behoud van de habitats van wilde soorten, met name de soorten genoemd in bijlage I en II bij het verdrag, en het behoud van bedreigde biotopen te verzekeren. Het verdrag is ook door de EU geratificeerd, maakt dus deel uit van het EU-recht en valt binnen het bereik van het HvJEG. Deze beide resultaatsverplichtingen komen in de Nederlandse wetgeving niet terug. De Nbw gaat alleen over beschermde gebieden en de Ffw, die ook buiten de beschermde gebieden geldt, bevat alleen verbodsbepalingen, geen resultaatsverplichtingen.

9.3.2 Aanwijzen beschermde gebieden Op grond van art. 4 lid 1 en 2 Vrl en art. 4 lid 1 Hrl heeft Nederland de resultaatsverplichting om SBZs aan te wijzen voor de vogelsoorten in bijlage I Vrl, geregeld voorkomende trekvogels en de natuurlijke habitats en soorten in bijlage I en II Hrl. Voor vogels worden de 'naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden' aangewezen om het voortbestaan en de voortplanting van de soorten te waarborgen. Deze leefgebieden moeten 'als zodanig, wegens hun ecologische waarde' worden beschermd, in stand gehouden en hersteld. Deze verplichting geldt reeds 'voordat een vermindering van het aantal vogels is vastgesteld of het gevaar van verdwijning van een beschermde soort is ingetreden.' Bij de selectie van gebieden mag geen rekening gehouden worden met andere dan ecologische 2

criteria. Over de Hrl is minder jurisprudentie beschikbaar, maar de uitspraken die er zijn volgen dezelfde lijn. Als na aanmelding bij de EC en aanwijzing van SBZs blijkt dat meer gebieden in 3

aanmerking komen, dan is de lidstaat verplicht die alsnog als SBZ aan te wijzen. Alle SBZs samen moeten een coherent Europees ecologisch netwerk vormen: Natura 2000 (art. 3 Hrl). Voor iedere SBZ wordt, op grond van art. 10a Nbw, de instandhoudingsdoelstelling vastgesteld. Daarin worden in ieder geval de vogelsoorten (bijlage I Vrl en geregeld voorkomende trekvogels), natuurlijke habitats en (andere) soorten (bijlage I en II Hrl) genoemd op grond waarvan het gebied als SBZ is aangewezen. Daarnaast kan ook het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied in de doelstelling worden opgenomen (art. 10a lid 3 Nbw). Andere doelstellingen 1

HvJEG 13 juni 2002, zaak C-117/00, r.o. 21, 32, 33. HvJEG 19 mei 1998, zaak C-3/96 AB 1998/403, r.o. 27 en 55; HvJEG 2 augustus 1993, zaak C-355/90, r.o. 14-15; HvJEG 11 juli 1996, zaak C-44/95, NJ 1997/365, r.o. 27. 3 HvJEG 23 maart 2006, zaak C-209/04, r.o. 43; HvJEG 7 december 2000, zaak C-374/98, concl. A-G Alber, punt 103. 2

78

(zoals bestaand gebruik) kunnen niet in de instandhoudingsdoelstelling van het gebied worden opgenomen. De Waddenzee is vrijwel geheel aangewezen als SBZ op grond van de Vrl en wordt aangewezen als SBZ op grond van de Hrl. Dit betekent dat voor wijziging van de begrenzing altijd medewerking van de EC noodzakelijk is. Dit kan alleen als er buitengewone redenen zijn die verband houden met een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijnen 4

nagestreefde milieubelang.

9.3.3 Bescherming in beschermde gebieden Binnen een SBZ is de overheid verplicht de nodige instandhoudingsmaatregelen (maatregelen, nodig voor het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding) te treffen 'die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II' die in het gebied voorkomen, 'om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten (...) niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn (waarborgen van de biologische diversiteit in de EU) een significant effect zouden kunnen hebben' (Art. 1 sub a, art. 2 lid 1 en art. 6 lid 1 en 2 Hrl). Art. 21 lid 4 Nbw schrijft voor (als duidelijke resultaatsverplichting, ter implementatie van art. 6 lid 2 Hrl) dat de noodzakelijke maatregelen worden getroffen, als 'gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied verslechtert of indien er verstorende factoren optreden die een significant effect hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen'. De staat van instandhouding van een natuurlijke habitat of soort is gunstig als het natuurlijk verspreidingsgebied en oppervlakte stabiel is of toeneemt, de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt en dit alles ook op de lange termijn zo zal blijven (art. 1 sub e en i Hrl). Storende factoren hebben een significant effect als ten gevolge van die storende factoren de staat van instandhouding van (één van) de habitats of soorten waarvoor het gebied is aangewezen minder gunstig wordt, waarbij de kans dat dit effect op toeval berust (dus niet te wijten is aan de storende factor) kleiner is dan 1% of 5% (dit percentage is afhankelijk van de uitgangspunten van het onderzoek). De instandhoudingsdoelstelling van de SBZ vormt het toetsingskader. Alle schadelijke gevolgen voor instandhoudingsdoelstellingen van het gebied zijn significante gevolgen voor het totale gebied. Alleen schadelijke gevolgen die geen 5

instandhoudingsdoelstellingen raken, zijn irrelevant.

4 5

HvJEG 28 februari 1991 zaak C-57/89, r.o. 21-22. HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, concl. A-G Kokott, punt 85.

79

9.3.4 Activiteiten met invloed op beschermde gebieden Art. 6 lid 3 en 4 Hrl voert een procedure in om te zorgen dat (mogelijk) schadelijke plannen en projecten, die niet nodig zijn voor het beheer, in beschermde gebieden niet worden toegestaan 6

of dat de schadelijke gevolgen volledig worden gecompenseerd. In de Nbw is deze procedure geregeld in art. 19d - 19k. Volgens art. 6 lid 3 Hrl moet voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt worden. Ook als zo'n plan of project is opgenomen in een beheerplan. De begrippen plan en project worden ruim geïnterpreteerd: onder plan vallen alle mogelijk 7

schadelijke ontwikkelingsactiviteiten , onder project o.a. ingrepen in natuurlijk milieu of 8

landschap.

Deze verplichting geldt ook voor plannen en projecten buiten een SBZ die van invloed kunnen zijn op een SBZ (externe werking). Er wordt dus eerst gekeken naar de gevolgen van het plan of project op zich. Kan de activiteit op zich geen significante gevolgen hebben, dan wordt gekeken naar eventuele cumulatieve effecten. Zijn negatieve effecten, op grond van objectieve gegevens, niet uit te sluiten, dan wordt een passende beoordeling gemaakt. Er wordt slechts toestemming gegeven als uit de beoordeling van alle aspecten van het plan of het project op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, de zekerheid is verkregen dat de activiteit de natuurlijke kenmerken niet zal aantasten. Wetenschappelijk gezien mag er redelijkerwijs geen twijfel 9

bestaan dat er geen schadelijke gevolgen zijn. Het onderzoek moet daadwerkelijk in de 10

besluitvorming worden meegenomen.

Volgens de Nbw is deze procedure niet alleen voorgeschreven voor plannen en projecten, maar ook voor andere handelingen. Maar de procedure is alleen van toepassing op nieuwe activiteiten. De minister van LNV stelt nu voor zowel 'nieuwe' als 'andere handelingen' uit art. 19f Nbw te schrappen, waarmee de Nbw beter op de Hrl wordt afgestemd. Als uit de passende beoordeling blijkt dat het plan of project (zonder compenserende 11

maatregelen ) significante gevolgen kan hebben voor het gebied, dan wordt vergunning 12

geweigerd (toepassing van het voorzorgbeginsel). Tenzij er geen alternatieve oplossingen zijn en het project 'om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard', toch moet worden gerealiseerd. In dat geval moeten alle nodige compenserende maatregelen genomen worden om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft (art. 6 lid 4 Hrl). 6

HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 34. HvJEG 6 april 2000, zaak C-256/98, r.o. 38 en concl. A-G Fennelly, punt 33. 8 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 24. 9 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 44, 54, 56, 61. 10 HvJEG 14 april 2005, zaak C-441/03, r.o. 24. 11 HvJEG 14 april 2005, zaak C-441/03, r.o. 28. 12 HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, r.o. 44. 7

80

Op grond van art. 19h Nbw moeten compenserende maatregelen getroffen worden als niet met zekerheid vaststaat dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast, dus ook als compensatie niet nodig is voor het waarborgen van de samenhang van Natura 2000. Dit lijkt een zwaardere eis, maar art. 6 lid 2 Hrl schrijft passende maatregelen (dus bij mogelijk schadelijke activiteiten: compensatie) voor om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZs niet verslechtert. Is de compensatie nodig om de bijdrage van het gebied aan Natura 2000 veilig te stellen, dan moet het resultaat bereikt zijn voordat de activiteit significante gevolgen heeft voor het natuurgebied. Het realiseren van compensatie is een resultaatsverplichting: de aangetaste natuurwaarden moeten daadwerkelijk volledig hersteld worden (soorten en aantallen planten en dieren en de oppervlakte van de getroffen habitats blijven behouden). Bij het zoeken naar alternatieven gaat het er niet om of er een andere geschikte locatie voor de activiteit is, maar of er een andere bevredigende oplossing bestaat om tegemoet te komen 13

aan het na te streven algemene belang. Aantasting van een SBZ mag alleen in verband met een algemeen belang dat, ook op de lange termijn, van hogere orde is dan het behoud van de 14

SBZ.

De procedure van art. 6 lid 3 en 4 Hrl is niet alleen van toepassing op plannen en projecten binnen een SBZ, maar ook op activiteiten daarbuiten die mogelijk schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de natuurwaarden van de SBZ (externe werking). Nu worden er op grond van art. 65, 67, 68 en 75 Ffw vrijstellingen verleend voor allerlei activiteiten die schadelijk kunnen zijn voor de natuur. Voor zover het gaat om activiteiten binnen een SBZ (of activiteiten waarvoor op grond van de Ffw een ontheffing wordt verleend) zal er getoetst worden of de activiteit schadelijk is voor de natuurwaarden van de SBZ. Maar activiteiten die onder een vrijstelling van de Ffw vallen en plaatsvinden buiten een SBZ, worden verder niet getoetst. Dit is in strijd met art. 6 lid 3 Hrl.

9.3.5 Beheerplannen De Nederlandse regering heeft gezocht naar mogelijkheden om, ondanks de verplichtingen uit met name de Hrl, toch zo veel mogelijk activiteiten in beschermde gebieden toe te staan. Beheerplannen lijken hiervoor mogelijkheden te bieden. Op grond van art. 6 lid 1 Hrl worden zo nodig beheerplannen vastgesteld, op grond van art. 19a Nbw is het vaststellen van een beheerplan voor een SBZ verplicht. Art. 6 lid 3 Hrl verbiedt mogelijk schadelijke plannen of projecten die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het gebied. Art. 19d lid 2 Nbw bepaalt echter dat geen vergunning nodig is voor het realiseren van projecten overeenkomstig een beheerplan. En volgens de minister van LNV kunnen projecten (waaronder bestaand gebruik) in het beheerplan worden opgenomen als op grond van objectieve gegevens aannemelijk kan worden gemaakt 13 14

ABRvS 27 april 2000, BR 2000/1051, r.o. 2.8.2.3. ABRvS 26 januari 2005, nr. 200307350/1, r.o. 2.12.14.

81

dat met de in het beheerplan omschreven maatregelen de doelen uit de instandhoudingsdoelstelling kunnen worden gehaald (saldobenadering). Deze mogelijk schadelijke projecten die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het gebied worden daarmee onttrokken aan de procedure van art. 6 lid 3 en 4 Hrl: er wordt geen passende beoordeling gemaakt, er hoeft geen zekerheid te zijn dat zo'n project (op zich of samen met andere projecten) niet schadelijk is, er hoeft niet gezocht te worden naar een alternatieve oplossing, er hoeven geen dwingende redenen van groot openbaar belang te zijn, er hoeven geen compenserende maatregelen genomen te worden. Met de saldobenadering dreigt iedere verbetering in de natuur te worden 'gecompenseerd' door verruiming van de exploitatiemogelijkheden. De minister gaat voorbij aan de waarschuwing van A-G Kokott dat 15

dergelijke praktijken kunnen leiden tot erosie van de natuurwaarden van de SBZs. Ik verwacht niet dat de saldobenadering door het HvJEG geaccepteerd zal worden.

9.4 Nederlandse praktijk in de Waddenzee 9.4.1 Instandhoudingsverplichting De EU wil bereiken dat de biodiversiteit in Europa vanaf uiterlijk 2010 niet meer achteruit gaat. Om dit doel te bereiken wordt een netwerk van Natura 2000-gebieden in Europa gerealiseerd. De Waddenzee is aangewezen als SBZ op grond van de Vrl en wordt aangewezen als SBZ op grond van de Hrl, maakt deel uit van Natura 2000 en valt onder de gebiedsbeschermingsbepalingen uit de beide richtlijnen. Art. 6 lid 2 Hrl en art. 21 lid 4 Nbw verplichten de overheid om passende (Hrl) of noodzakelijke (Nbw) maatregelen te nemen als de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied verslechtert of als er verstorende factoren optreden die een significant effect hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Deze resultaatsverplichting geldt echter alleen voor de habitats en soorten waarvoor het gebied als SBZ is aangewezen en die zijn opgenomen in de instandhoudingsdoelstelling. De voorlopige instandhoudingsdoelstelling in de nieuwe PKB Derde Nota Waddenzee heeft als uitgangspunt dat beleid en beheer gericht zijn op 'bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied, waarbij de menselijke invloed hierop zo gering mogelijk dient te zijn'. Maar daarnaast is uitgangspunt dat 'menselijke activiteiten zijn toegestaan voor zover zij verenigbaar zijn met de hoofddoelstelling voor de Waddenzee.' (Zie bijlage 1).

15

HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, concl. A-G Kokott, punt 84.

82

9.4.2 Bescherming Bij de passende beoordeling van de PKB is alleen gekeken naar de invloed van allerlei activiteiten op de 14 habitats, 51 vogels, 3 zoogdieren, 3 vissen en 1 plant die in de instandhoudingsdoelstelling genoemd worden. Daarmee is wellicht naar de letter aan de Vrl en Hrl voldaan, maar de rest van de prachtige en kwetsbare natuur in de wadden wordt niet beschermd. Vooral de natuur beneden de laagwaterlijn (ca. 50% van de Waddenzee), een gebied dat voor de meeste vogels onbereikbaar is, is vrijwel niet beschermd. Verder streeft de regering er naar om mogelijk schadelijke activiteiten (militaire oefeningen, baggeren, visserij) zo veel mogelijk in een 'integraal Beheer- en Ontwikkelingsplan Waddengebied' op te nemen en zo aan een passende beoordeling te onttrekken. De aantallen schelpdier-etende vogels in de Waddenzee lopen fors achteruit. De mechanische kokkelvisserij is om die reden verboden. Maar handkokkelvisserij, mosselzaadvisserij beneden de laagwaterlijn en ook garnalenvisserij blijft toegestaan totdat blijkt dat er toch significante schadelijke gevolgen optreden. Dit is in strijd met het voorzorgbeginsel, dus in strijd met de Nbw en de Hrl. Zorgelijk is ook dat vissers (met medewerking van de overheid) telkens weer overschakelen op de vangst van andere soorten, zonder dat is onderzocht wat de gevolgen daarvan zijn.

9.4.3 Bestuur Officieel staat natuurbehoud centraal in de Waddenzee. Maar bij de huidige bestuursstructuur komt die centrale plaats niet tot z'n recht. De verschillende gebruiksfuncties in het gebied worden niet getoetst aan, maar afgewogen tegen het natuurbelang. Een dergelijke afweging valt niet altijd uit in het voordeel van de natuur. Ondanks alle kritiek is de regering niet van plan het bestuur van het gebied wezenlijk te veranderen. De regering moet enerzijds uitvoering geven aan de Vrl en Hrl om veroordeling door het HvJEG te voorkomen maar wil anderzijds zo veel mogelijk tegemoet komen aan de wensen van het parlement en allerlei maatschappelijke groeperingen om zo min mogelijk beperkingen op te leggen aan menselijke activiteiten. Het lijkt er op dat de nieuwe PKB vooral tot doel heeft om, binnen de in Europees verband opgelegde verplichtingen, de mogelijke beperkingen die Hrl, Vrl en Nbw aan het gebruik van het gebied opleggen zo veel mogelijk op te heffen. Ik betwijfel of Nederland daarbij nog binnen de beleidsruimte blijft die de richtlijnen bieden. Maar belangrijker: een dergelijk beleid zal een verdere achteruitgang van de Waddenzee als natuurgebied niet kunnen keren. De doelstelling van de EU zal niet worden gehaald.

9.5 Conclusie Op grond van de natuurbeschermingsregelgeving is er geen algemene resultaatsverplichting om alle natuur te beschermen, in stand te houden of te herstellen. Ook niet voor de natuur binnen de als SBZ aangewezen natuurgebieden. Maar gezien de dwingende formulering van

83

een aantal verplichtingen en de uitleg die met name het HvJEG er aan geeft, leggen het Verdrag van Bern, de Vrl, de Hrl en de Nbw wel een aantal resultaatsverplichtingen op. De Vrl biedt de ruimste bescherming: op grond van art. 3 Vrl worden alle natuurlijk in het wild in de EU levende vogelsoorten beschermd, zowel binnen als buiten de SBZs. De, ook buiten SBZs geldende, bescherming op grond van art. 4 lid 1 van het Verdrag van Bern en de bescherming binnen SBZs op grond van art. 6 Hrl en art. 21 lid 4 en (compensatieverplichting) 19h Nbw zijn alleen van toepassing op de in de bijlagen bij deze regelingen genoemde habitats en soorten. Bij de SBZs zijn deze opgenomen in de instandhoudingsdoelstelling. Het beschermen van natuurwaarden die niet in de instandhoudingsdoelstelling van een SBZ zijn genoemd, is geen resultaatsverplichting. Daarmee valt een groot deel van de natuur buiten de boot. Ook Nederland zal moeten voldoen aan deze resultaatsverplichtingen. Dat dringt maar moeizaam tot onze regering door. Natuurbescherming, ook van de Waddenzee, wordt vooral gezien als een hinderlijke Europeesrechtelijke verplichting. Daarbij blijkt telkens weer dat de lijn van het HvJEG telkens veel strenger is dan de Nederlandse interpretatie van de verplichtingen. Zolang de wil ontbreekt echt ernst te maken met bescherming van de Waddenzee, blijft controle door de EC en het HvJEG op het nakomen van deze resultaatsverplichtingen noodzakelijk. Maar zo’n controle op afstand zal een verdere achteruitgang van de Waddenzee niet kunnen keren: daarvoor is ander nationaal beleid nodig.

84

Literatuur, bronnen Aarts, Bastmeijer & Van Geilswijk 2006 G. Aarts, C.J. Bastmeijer en M. van Geilswijk, 'Gedragscodes onder de Flora- en faunawet: een versterking van de soortenbescherming of het zwaard van Damocles?', M en R 2006-8, p. 478485. Abrahamse, Joenje & van Leeuwen - Seelt 1977 J. Abrahamse, W. Joenje en N. van Leeuwen - Seelt, Waddenzee, natuurgebied van Nederland, Duitsland en Denemarken, Harlingen: Landelijke vereniging tot behoud van de Waddenzee 1977. Abrahamse & Van der Wal 1989 J. Abrahamse en J. van der Wal, Waddenzee, kustlandschap met vijftig eilanden, Harlingen: Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee 1989. Van den Akker e.a. 2004 M.C. van den Akker e.a., Rangordebepaling van de ecosysteemeffecten van menselijke ingrepen in de Waddenzee. Verslag Fryske Akademy Beraad, Amsterdam: IMSA 2004. Ampt-Riksen 2004 V.W.M.M. Ampt-Riksen, 'Vogel- en Habitatrichtlijn: gebiedsbescherming en het agrarisch bedrijf', AgrR 2004-10, p. 612-628. Arentz & Woldendorp 2005 B. Arentz en H.E. Woldendorp, 'Soortenbescherming Flora- en Faunawet:complexiteit naar climax', M en R 2005-4, p. 202-212. Backes 1995 C. Backes, 'Weer een veroordeling door het Hof? Implementatie van de Habitatrichtlijn in het Nederlandse (natuurbeschermings)recht', M en R 1995-11, p. 216-221. Backes & Van den Broek 2005 C. Backes en J.H.G. van den Broek, 'Gebiedsbescherming eindelijk geboden. Herziene Natuurbeschermingswet 1998 in 2005 van kracht', M en R 2005-8, p. 474-481. Backes, Dotinga & Molenaar 2001 C. Backes, H. Dotinga en E.J. Molenaar, 'Natuurbescherming in de Noordzee', M en R 2001-6, p. 151-160. Backes & Rotmeijer 2002 Ch. W. Backes en M. Rotmeijer, Soortenbescherming in Nederland, Onderzoeksrapport Universiteit Utrecht, Utrecht: Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid / Nilos (UU) 2002. Bal e.a. 2001 D. Bal e.a., Handboek Natuurdoeltypen, Wageningen: Expertisecentrum LNV 2001. Bastmeijer, de Bruin & Verschuuren 2006 C.J. Bastmeijer, M.K. de Bruin en J.M. Verschuuren, Juridische toets doelensystematiek Natura 2000 in Nederland. Onderzoek in opdracht van Vogelbescherming Nederland. Eindrapport, Tilburg: Centrum voor wetgevingsvraagstukken UvT 2006. Begrenzing en selectie Natura 2000 Concept - Hoofdlijnen begrenzing en selectie Natura 2000 gebieden, ministerie van LNV 2005.

85

Van Beuge e.a. 2003 C.R. van Beuge e.a., Nederland op slot? De Europese en Nederlandse natuurbeschermingswetgeving nader bezien. Eindrapportage van de werkgroep Vogel- en Habitatrichtlijnen (Interdepartementaal Beleidsonderzoek, 2002-2003, nr. 7), Den Haag, ministeries van AZ, BuZa, Def, EZ, Fin, LNV, V&W en VROM, 2003. Beunen & Van Ark 2006 R. Beunen en R. van Ark, 'Beheersplannen voor Natura 2000 gebieden: strategische plannen als referentiekader voor toekomstige besluitvorming', Journaal Flora & Fauna 2006-2, p. 43-48. Boon, Brouwer & Schilder 1999 P.J. Boon, J.G. Brouwer en A.E. Schilder, Regelgeving in Nederland, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1999. Bossenbroek & de Teije 2006 A. Bossenbroek en M. de Teije, 'Saldobenadering Natura-2000 gebieden', Toets, vakblad over effectrapportage, 2006-1, p. 10-14. Brasseur e.a. 2004 S. Brasseur e.a., Voedselecologie van de gewone en grijze zeehond in de Nederlandse kustwateren, Wageningen: Alterra 2004. Brinkman 2006 J. Brinkman, Cijfers spreken. Statistiek en methodologie voor het hoger onderwijs, Groningen: Wolters-Noordhoff 2006. Van den Broek 2005 J.H.G. van den Broek, 'Bedrijvige beestjes blijven beschermd. Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten verruimd', BR 2005-5, p. 369-384. Brundtland e.a. 1987 G.H. Brundtland e.a., Our Common Future. Report of the World Commission on Enironment and Development, Nairobi: UN 1987. Buiten aan het werk? Buiten aan het werk? Houd tijdig rekening met beschermde dieren en planten! De Flora- en faunawet in de praktijk; informatie over vrijstellingen, ontheffingen en gedragscodes, brochure ministerie van LNV. Commissie voor de MER 2006 Commissie voor de Milieueffectrapportage, Beoordeling Strategische Milieubeoordeling (SMB) en Passende Beoordeling op grond van de Natuurbeschermingswet voor de PKB Derde Nota Waddenzee, Utrecht: Commissie voor de MER (rapportnummer 1543-124) 2006. CWSS Common Wadden Sea Secretariat (CWSS), Wilhelmshaven: . Van Dale G. Geerts e.a., Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse taal, Utrecht / Antwerpen: Van Dale Lexicografie 1999. Derde Nota Waddenzee concept 2006 Derde Nota Waddenzee. Concept aangepast deel 3 pkb; Kabinetsstandpunt planologische kernbeslissing, met nota van toelichting, Den Haag: ministerie van VROM 2006.

86

Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006 'Planologische Kernbeslissing Derde Nota Waddenzee deel 3a. Aangepast kabinetsstandpunt pkb derde nota Waddenzee naar aanleiding van behandeling in de Tweede Kamer', Kamerstukken II 2006/07, 26 431, nr. 94. Dijkhuis 2001 A.G. Dijkhuis, 'De Flora- en faunawet: jacht, populatiebeheer en het voorkomen van schade', AgrR 2001-12, p. 738-746. Drupsteen 2001 Th. G. Drupsteen, 'Weg met het voorzorgbeginsel?', M en R 2001-7/8, p. 195. Durville 2004 A.J. Durville, 'Passende beoordeling', M en R 2004-2, p. 76-79. Durville 2003 A.J. Durville, 'De hete soep van de Flora- en faunawet', M en R 2003-6, p. 176-178. Duurzaam duurt het langst - II 2004 "Duurzaam duurt het langst - II" Naar een nieuw schelpdiervisserijbeleid voor de Waddenzee, Advies aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Leeuwarden: Raad voor de Wadden (advies 2004/01) 2004. EcoMare Encyclopedie over kust, wadden en Noordzee (digitaal), EcoMare, centrum voor wadden en Noordzee, Texel: < www.ecomare.nl/> (geraadpleegd: 21 februari 2007). Van der Eijk 2005 A. van der Eijk, Het tij gekeerd. Herstelplan voor het waddengebied, een gezamenlijk initiatief van acht Nederlandse natuurbeschermingsorganisaties 2005. Essink 2005 K. Essink, TMAP and QSR 2004 supporting conservation and management of the Wadden Sea, Haren: RIKZ 2005. Essink e.a. 2005 K. Essink e.a., Wadden Sea Quality Status Report 2004, Wilhelmshaven: CWSS (Wadden Sea Ecosystem no. 19) 2005. Europese Commissie 2000 Europese Commissie, Beheer van "Natura 2000"-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen 2000. Expertbespreking EVAII 2004 Verslag expertbespreking over resultaten EVAII onderzoek. Bijlagenrapport bij rapport 'Ruimte voor de Wadden' van de adviesgroep Waddenzeebeleid (commissie Meijer), bijlage 3, Den Haag: Adviesgroep Waddenzeebeleid 2004. Fieten 2006 R.M. Fieten, 'Instandhoudingsdoelstellingen: de rode draad in de gebiedsbescherming van de herziene Natuurbeschermingswet 1998', M en R 2006-4, p. 216-221. Freriks 2001 A.A. Freriks, 'Natuurbeschermingswet 1998: implementatie van richtlijnverplichtingen voltooid?', M en R 2001-1, p. 7-15.

87

Van Geilswijk 2003 M. van Geilswijk, 'Ontheffingen van de verbodsbepalingen in de Flora- en faunawet', M en R 2003-2, p. 42-48. Van Gelderen 2001 J.H. van Gelderen, 'De Flora- en faunawet: achtergronden en wettelijk stelsel', AgrR 2001-12, p. 727-733. Handhavingsdocument Ffw 2002 'Handhavingsdocument Flora- en faunawet (strafvorderingsrichtlijn)', van het College van Procureurs Generaal van 9 april 2002, Stcrt. 2002, 121, p. 11. Handreiking Beheerplannen Natura 2000-gebieden 2005 Handreiking Beheerplannen Natura 2000-gebieden, Den Haag: ministerie van LNV 2005. Handreiking 2004 Concept Werken aan Natura 2000, handreiking voor de bescherming van de vogel- en habitatrichtlijngebieden, aangeboden aan de Tweede Kamer op 15 april 2004 (Kamerstukken II, 28 171 nr. 63), Den Haag: ministerie van LNV 2004. Heimans, Heinsius & Thijsse 1965 E. Heimans, H.W. Heinsius en Jac.P. Thijsse, Geïllustreerde flora van Nederland, Amsterdam: W. Versluys, 1965. Heinzel, Fitter & Parslow 1996 H. Heinzel, R. Fitter en J.F. Parslow, Gids Europese vogels. Alle vogels van Europa, Noord Afrika en het Midden-Oosten, Baarn: Tirion 1996. Hey & Laninga 2003 E. Hey en A.M. Laninga, 'Waarborgen voor een samenhangend beleid voor de Noordzee', BR 2003-8, p. 663-672. Inspraakreactie natuurbeschermingsorganisaties 2006 Inspraakreactie Concept aangepast deel 3 pkb Derde Nota Waddenzee Van: Stichting Duinbehoud, Friese Milieufederatie, Milieufederatie Groningen, Milieufederatie Noord-Holland, It Fryske Gea, Groninger Landschap, Landschap Noord-Holland, Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Natuurmonumenten, Stichting Verantwoord Beheer IJsselmeer, Vogelbescherming Nederland, Waddenvereniging, Harlingen: 2006. Interprovinciaal Waddenbeleid 1995 Interprovinciaal Beleidsplan Waddenzeegebied, Provinciale Staten van Friesland, Groningen en Noord-Holland 1995. InterWad InterWad: digitale informatie over de Waddenzee, in opdracht van de ministeries van V&W, LNV, EZ, Def en VROM, de waddenprovincies en waddengemeenten, Leeuwarden: (geraadpleegd: 21 februari 2007). Jones 1998 D. Jones, Walvissen, Keulen: Könemann, 1998. De Jong e.a. 1999 F. de Jong e.a., 1999 Waddenzee Quality Status Rapport, Nederlandse vertaling Waddenzee QSR, Haren: RIKZ 1999. Van de Kam e.a. 1999 J. van de Kam e.a., Ecologische Atlas van de Nederlandse Wadvogels, Haarlem: Schuyt & Co 1999.

88

Klinge-van Rooij e.a. 2004 I. Klinge-van Rooij e.a., Naar gebiedsgericht EU-beleid, Wageningen: Tauw 2004. De Laat 1997 F.G.M. de Laat, 'Natuurcompensatie bij ruimtelijke ingrepen: een bestuurlijk-juridische beschouwing', AgrR 1997-10, p. 470-488. Lambers e.a. 2003 K. Lambers e.a., Trilateral or European Protection of the Wadden Sea?, Den Haag: Sdu 2003. Langeraar 1983 K. Langeraar, 'Mag het Markermeer eigenlijk wel worden drooggemaakt?', M en R 1983-4, p. 106-112. Lanters 2003 R. Lanters, EVAII, eindrapport, publieksversie, Den Haag: ministerie van LNV, directie Visserij 2003. Leeswijzer 2005 Natura 2000 gebiedendocumenten - leeswijzer, ministerie van LNV 2005. Leewis 2002 R. Leewis, Flora en fauna van de zee, Utrecht: St. KNNV 2002. Libje en libje litte 2001 Libje en libje litte, Provinciale Beleidsregels ter uitvoering van de Flora en Faunawet voor het Provinciaal Soortenbeleid (ontwerp), Leeuwarden: Provinsje Fryslân 2001. Maas 2005 F. Maas, Maatregelenprogramma 2005-2010. Waarin opgenomen het Handhavingsprogramma Waddenzee (vastgesteld door het RCW op 20 juni 2005): Commissie tot Uitvoering Beheersplan Waddenzee (CUBWAD) en Wadden Handhavings Overleg (WHO) 2005. Meadows e.a. 1972 D. Meadows e.a., Rapport van de Club van Rome. De grenzen aan de groei, Utrecht: Het Spectrum 1972. Mededeling Commissie 2000 Commissie van de Europese Gemeenschappen, 'Mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel', Brussel: COM(2000) 1, 2000. Meijer 2002 E.E. Meijer, 'Rechtstreekse werking internationaal natuurbeschermingsrecht', M en R 2002-9, p. 226-232. Meijer, Lodders-Elfferich & Hermans 2004 W. Meijer, P.C. Lodders-Elfferich en L.M.L.H.A. Hermans, Ruimte voor de Wadden. Eindrapport adviesgroep Waddenzeebeleid (commissie Meijer), De Haag: ministerie van VROM 2004. Milieu- en Natuurcompendium Milieu- en Natuurcompendium, Centraal Bureau voor de Statistiek, Milieu en Natuurplanbureau en Wageningen Universiteit en Researchcentrum: (geraadpleegd: 21 februari 2007). Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer, Der nationalpark; Rechtsgrundlagen, Wilhelmshaven: (geraadpleegd: 21 februari 2007).

89

Natura 2000 doelendocument - hoofddocument 2006 Natura 2000 doelendocument - hoofddocument, Den Haag: ministerie van LNV 2006. Natuurbescherming in Nederland 2005 Natuurbescherming in Nederland, Den Haag: ministerie van LNV 2005. Natuurlijk gezag 2005 Natuurlijk gezag. Een bestuurlijk model voor de Waddenzee: gezamenlijk advies van de Raad voor de Wadden en de Raad voor het openbaar bestuur 2005. Natuur voor mensen 2000 Natuur voor mensen, mensen voor natuur. Nota natuur, bos en landschap in de 21e eeuw, Den Haag: ministeries van LNV, VROM, V&W, Ontwikkelingssamenwerking 2000. Nijpels e.a. 2005 E. Nijpels e.a., Het ijs breken. Eindrapport Wadden Sea Forum, Wilhelmshaven: Waddenzeeforum 2005. Ostendorf 2006 J.J. Ostendorf, 'Gedragscodes in relatie tot de Flora en faunawet', Documentatiemap Studiedag Natuurbeschermingsrecht anno 2006, Amsterdam: UvA, Centrum voor Milieurecht, 2006, p. 97104. Oudenaarden 2000 T. Oudenaarden, 'Biodiversiteit in het natuurbeschermingsrecht', M en R 2000-6, p. 144-150. Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006 Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee, Eindrapport passende beoordeling van het concept aangepast deel 3 van de planologische kernbeslissing Derde Nota Waddenzee, Den Haag: ministerie van VROM 2006. Policy Assessment Report 2005 Policy Assessment Report 2005 (Final Draft) (version 10, 30 September 2005), Tenth Trilateral Governmental Conference on the Protection of the Wadden Sea Schiermonnikoog, November 3, 2005, Wilhelmshaven: CWSS 2005. Raad voor de Wadden Raad voor de Wadden, adviesorgaan over de Waddenzee voor overheden en Staten generaal, Leeuwarden: <www.raadvoordewadden.nl> (geraadpleegd: 21 februari 2007). Ramsar Lijst Ramsar sites in order of addition to the Ramsar List of Wetlands of International Importance: < http://www.ramsar.org/sitelist_order.pdf>. Revoort 2001 H. Revoort, 'De overgang van het Jachtfonds naar het Faunafonds', AgrR 2001-12, p. 754-761. Van Rijswick & Driessen 2006 H.F.M.W. van Rijswick en P.P.J. Driessen, Juridisch-bestuurlijke capaciteit in het waterbeleid. Enkele toekomstschetsen voor de externe integratie van water en ruimtelijke ordening, Utrecht: Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid / Nilos (UU) 2006. Rode lijsten 2004 'Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 4 november 2004, nr. TRCJZ/2004/5727, houdende vaststelling van Rode lijsten flora en fauna', Stcrt. 218, p. 21.

90

Van Roomen e.a. 2000, M. van Roomen e.a., Belangrijke vogelgebieden in Nederland, 1993-97. Actueel overzicht van Europese vogelwaarden in aangewezen en aan te wijzen speciale beschermingszones en andere belangrijke gebieden, Beek-Ubbergen: SOVON Vogelonderzoek Nederland 2000. De Ruijter & Schoenmaker 1989 E. de Ruijter en A. Schoenmaker, Zeeboek, Utrecht: St. KNNV 1989. Seerden 1989 R. Seerden, 'Het Dollardhavenverdrag en het internationaal milieurecht', M en R 1989-10, p. 400-407. Sevensma e.a. 1925 T.P. Sevensma e.a., Zoek-Licht. Nederlandsche Encyclopædie voor allen (8 delen), Arnhem: Van Loghum Slateru & Visser 1925. Siepel, Weeda & van Opstal 2000 H. Siepel, E. Weeda en S. van Opstal, Vergelijking van de soortenbijlagen van de EGHabitatrichtlijn, de EG-Vogelrichtlijn en de Conventie van Bern met de internationale Rode Lijsten, Wageningen: Alterra (rapport 182) 2000. Spier 2003 J.L. Spier, 'Een districtenstelsel in waterland. De implementatie van de EG-Kaderrichtlijn Water in het Nederlandse recht', M en R 2003-11, p. 310-316. Stockholm conferentie 1972 Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm: UNEP 1972, . Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee 2006 Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee, Eindrapport strategische milieubeoordeling van het concept aangepast deel 3 van de planologische kernbeslissing Derde Nota Waddenzee, Den Haag: ministerie van VROM 2006. Van Strien e.a. 2003 W. van Strien e.a., Wie is er bang voor de Korenwolf? De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn en de implementatie daarvan in het nationale natuurbeschermingsrecht', Den Haag: RWS 2003. Stroeken 2004 P. Stroeken, 'Het toetsingskader van de Habitatrichtlijn', StAB 2004-4 , p. 9-13. Stutterheim 2002 S. Stutterheim, Van Noord tot Noordwest. Een studie naar de berging van baggerspecie op loswallen: RIKZ (rapport RIKZ/2002.047) 2002. Tak 1994 P.J.P. Tak, Rechtsvorming in Nederland, een inleiding, Heerlen / Alphen aan de Rijn: OU / Samsom H.D. Tjeenk Willink 1994. Terpstra 2002 R. Terpstra, 'Welk recht heeft de Waddenzee? Waddenvereniging en RuG organiseren internationaal congres', Waddenbulletin 2002-1, p. 7. Toonen & Staatsen 2004 A.J. Toonen en A.A.M.F. Staatsen, Goed bestuur voor de wadden. Een essay over de organisatie van duurzaamheidsbesluitvorming. Essay in opdracht van de Adviesgroep Waddenzeebeleid, Leiden/ Oude Wetering/ Haarlem: 2004.

91

Trilateraal voor de Toekomst 2005 Trilateraal voor de Toekomst: naar een versterkte trilaterale samenwerking. Advies aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit over de trilaterale samenwerking, de aanleg van windmolenparken op de Noordzee, het wetenschappelijk symposium en de Waddenzee als Werelderfgoed, Leeuwarden: Raad voor de Wadden (advies 2005/01) 2005. Tromp 2001 G.H.M. Tromp, Politiek door de Staten: doel- of waarderationeel handelen in het besloten overleg over de Wadden en het openbaar beraad over de ecologische hoofdstructuur (diss.), Groningen, RuG 2001. Uylenburg 2006 R. Uylenburg, 'De natuurbeschermingswet 1998 in uitvoering', TO 2006-3, p. 85-92. Veerman 7 juli 2005 C.P. Veerman (minister LNV), reactie op RvdW-advies 2005/01, brief aan de Raad voor de Wadden d.d. 7 juli 2005, bron: InterWad. Verklaring van Schiermonnikoog 2005 Schiermonnikoog Declaration. Ministerial Declaration of the Tenth Trilateral Governmental Conference on the Protection of the Wadden Sea, Schiermonnikoog, 3 November 2005, Wilhelmshaven: CWSS 2006. Verschuuren 2005 J.M. Verschuuren, Natuur in de omgevingsvergunning, M en R 2005-9, p. 550-553. Vollmer e.a. 2001 M. Vollmer e.a., Landscape and Cultural Heritage in the Wadden Sea Region - Project Report, Wilhelmshaven: CWSS (Wadden Sea Ecosystem No. 12) 2001. Voortgangsrapportage LNV 2005 Nederlandse Voortgangsrapportage over de afspraken van de trilaterale Regeringsconferentie Waddenzee (Esbjerg, 2001) periode 2001-2005, Den Haag: ministerie LNV 2005. Vroom, Steyaert & Misdorp 1989 M.G. Vroom, F.H.I. Steyaert en R. Misdorp, Wadatlas, Haren: RWS, Dir.-Gen. Scheepvaart en Maritieme Zaken 1989. Wadden Inzicht Wadden Inzicht, overheidsinfo van jaar tot jaar. Site, gemaakt onder verantwoordelijkheid van het Regionaal Coördinatiecollege Waddenzeegebied: (geraadpleegd: 21 april 2007). Waddenzeesecretariaat algemeen Common Wadden Sea Secretariat (CWSS), The Trilateral Cooperation on the Protection of the Wadden Sea, Wilhelmshaven: (geraadpleegd: 21 februari 2007). Waddenzeesecretariaat trilaterale conferenties Common Wadden Sea Secretariat (CWSS), Trilateral Governmental Conferences, Wilhelmshaven: (geraadpleegd: 21 februari 2007). Ward & Dubos 1972 B. Ward en R. Dubos, Only One Earth. The Care and Maintenance of a Small Planet, Harmondsworth (Middlesex, England): Penguin Books 1972.

92

Westhoff e.a. 1973 V. Westhoff e.a., Wilde planten. Flora en vegetatie in onze natuurgebieden, deel 3, Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten in Nederland 1973. Van Wijmen 1994 P.C.E. van Wijmen, 'Het wetsvoorstel Flora- en Faunawet', M en R, 1994-3, p. 69. Woldendorp 2006 H.E. Woldendorp, 'Natuurbescherming en ruimtelijke ordening (2)', Journaal Flora & Fauna 2006-6, p. 151-158. Woldendorp 2002 H.E. Woldendorp, 'Europese actiepunten inzake het Nederlandse natuurbeschermingsbeleid', M en R 2002, nr. 4, p. 94-99. Woldendorp & Neumann 2002 H.E. Woldendorp en F. Neumann, 'Natuurbescherming: nieuwe taak voor gemeenten?' deel I, Gst. 2002-7168, p. 405-416; deel II, Gst. 2002-7168, p. 433-448. Wolff 2004 W.J. Wolff, De geschiedenis van de biodiversiteit in de Waddenzee. Bijlagenrapport bij rapport 'Ruimte voor de Wadden' van de adviesgroep Waddenzeebeleid (commissie Meijer), bijlage 9, Den Haag: Adviesgroep Waddenzeebeleid 2004. Zijlstra e.a. 2002 K. Zijlstra e.a., Compilatie van gegevens over zeehonden en zeehondenopvang in de Nederlandse Waddenzee, Groningen: Wetenschappelijk platform zeehonden waddenzee 2002.

93

Verdragen, richtlijnen, regelingen Aanwijzing Boschplaat als staatsnatuurmonument Aanwijzing Boschplaat (Terschelling) als staatsnatuurmonument, 8 november 1974, no. NBOR/S - 15110. Aanwijzing Dollard als beschermd natuurmonument Aanwijzing deel Dollard als beschermd natuurmonument, 20 mei 1977, nr. NLB/N-24826. Aanwijzing Dollard als staatsnatuurmonument Aanwijzing deel Dollard als staatsnatuurmonument, 19 oktober 1978, no. NLB/N 32287. Aanwijzing kwelders Friesland als beschermd natuurmonument Aanwijzing kwelders langs de noordkust van Friesland I als beschermd natuurmonument, 23 juli 1982, nr. NLB/GS/GA-52345. Aanwijzing kwelders Groningen als beschermd natuurmonument Aanwijzing kwelders langs de noordkust van Groningen als beschermd natuurmonument, 23 juli 1982, nr. NLB/GS/GA-52389. Aanwijzing Neerlands Reid (Ameland) als beschermd natuurmonument Aanwijzing Neerlands Reid (Ameland) als beschermd natuurmonument, 23 juli 1982, nr. NLB/GS/GA-52346. Aanwijzing Noord-Friesland Buitendijks als beschermd natuurmonument Aanwijzing particuliere gronden Noord-Friesland Buitendijks als beschermd natuurmonument, 13 september 1988, no. NMF/N 88-9432. Aanwijzing Noord-Friesland Buitendijks als staatsnatuurmonument Aanwijzing Noord-Friesland Buitendijks als staatsnatuurmonument, 24 juli 1986, no. NMF/N 869187. Aanwijzing Staatsnatuurmonument Waddenzee I Aanwijzing Staatsnatuurmonument Waddenzee I, 18 mei 1981, Stcrt. 1981, 93. Aanwijzing Vlakte van Kerken als beschermd natuurmonument Aanwijzing van de Vlakte van Kerken en de Schorren van de Eendracht (Texel) als beschermd natuurmonument, 23 juli 1982, nr. NLB/GS/GA- 52344. Aanwijzing Waddenzee II Aanwijzing Staatsnatuurmonument 'Waddenzee II', 17 november 1993, nr. NBLF-93-6831. Aanwijzing Waddenzee SBZ Aanwijzing Waddenzee als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn van de Raad van Europese Gemeenschappen van 2 april 1979, inzake het behoud van de vogelstand, 79/409/EEG (Pb. EG L 103), 8 november 1991, no. J. 9115397. AEWA 1996 Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels, Den Haag 16 juni 1995 (UNEP), Trb. 1996, 285. Agreement on the Conservation of African-Eurasian Migratory Waterbirds (AEWA: African-Eurasian Waterbirds Agreement). In werking getreden (ook voor Nederland) op 1 november 1999.

94

Agenda 21 Agenda 21, bij consensus aangenomen op 5 juni 1992 tijdens de Conferentie van de Verenigde Naties over Leefmilieu en Ontwikkeling (UNCED), de z.g. 'Wereldtop' in Rio de Janeiro. Nederlandse vertaling, met een voorwoord van de ministers J.G.M. Alders (VROM) en J.P. Pronk (Ontwikkelingssamenwerking): . AMvB art. 75 Besluit van 10 september 2004, houdende wijziging van een aantal algemene maatregelen van bestuur in verband met wijziging van artikel 75 van de Flora- en faunawet en enkele andere wijzigingen (met NvT), Stb. 2004, 501. ASCOBANS 1992 Overeenkomst inzake de instandhouding van kleine walvisachtigen in de Oostzee en de Noordzee, New York 17 maart 1992 (UNEP), Trb. 1992, 18. Agreement on the Conservation of Small Cetaceans of the Baltic and North Seas (ASCOBANS). In werking getreden (ook voor Nederland) op 29 maart 1994. Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren, Stcrt. 1977, 255. Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet Besluit van 28 november 2000, houdende aanwijzing van dier- en plantensoorten ingevolge de Flora- en faunawet, Stb. 2000, 523. Besluit aanwijzing gesloten gebieden Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 20 juli 2006, nr. DRZ/06/3147/LB/SM tot beperking toegankelijkheid natuurgebieden ex. artikel 20 Natuurbeschermingswet 1998, Natura 2000-gebied 'Waddenzee' en 'Noordzeekustzone' (in werking vanaf 1 oktober 2006) met toelichting, Stcrt. 2006, 159, p. 16. Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970 Besluit van 21 april 1970, houdende uitvoering van artikel 1, vierde lid, onder b en c, van de Visserijwet 1963, Stb. 1970, 176. Besluit beheer en schadebestrijding dieren Besluit van 28 november 2000, houdende regels voor beheer en de bestrijding van schade aangericht door dieren, Stb. 2000, 521. Besluit Faunabeheer Besluit van 28 november 2000, houdende regels ten aanzien van faunabeheereenheden en faunabeheerplannen, Stb. 2000, 522. Besluit Faunafonds Besluit van 25 juni 2002, houdende voorzieningen met betrekking tot het Faunafonds, Stb. 2002, 337. Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 Besluit van 16 augustus 2005, houdende bepalingen met betrekking tot de bevoegdheid Natuurbeschermingswetvergunningen te verlenen (Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998) (met NvT), Stb. 2005, 437. Besluit vrijstelling (Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten) Besluit van 28 november 2000 houdende regels voor het bezit en vervoer van en de handel in beschermde dier- en plantensoorten, Stb. 2000, 525.

95

Biodiversiteitsverdrag 1992 Verdrag inzake biologische diversiteit, Rio de Janeiro (Brazilië) 5 juni 1992. Trb. 1992, 164. Convention on Biological Diversity (Bio-diversity Convention). Aangenomen tijdens de Conferentie van de Verenigde Naties over Leefmilieu en Ontwikkeling (UNCED), de z.g. 'Wereldtop' in Rio de Janeiro. In werking op 29 december 1993, door Nederland geratificeerd op 12 juli 1994. EG-verdrag Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap; Rome, 25 maart 1957 (Trb. 1957, 74); Nederlandse vertaling: Trb. 1957, 91. Gezamenlijke Verklaring, Kopenhagen 1982 Joint Declaration on the Protection of the Wadden Sea, Copenhagen 9th December 1982. Habitatrichtlijn Richtlijn nr. 92/43 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb. EG L 206). Jachtbesluit Besluit van 28 november 2000, houdende regels ten aanzien van de jacht (Jachtbesluit), Stb. 2000, 520. Kaderrichtlijn Water Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, (Pb. EG 2000, L 327/1). MER-richtlijn 1985 Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 juni 1985 (85/337/EEG), betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (Pb. EG 1985, L 175/42) MER-richtlijn 1997 Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 juni 1985 (85/337/EEG), betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (Pb. EG 1985, L 175/42), zoals gewijzigd door de richtlijn van de Raad van 3 maart 1997 (97/11/ EG)(Pb. EG 1997, L73/7). Ontwerpbesluit Oosterschelde Ontwerpbesluit tot aanwijzing van het gebied Oosterschelde als speciale beschermingszone in de zin van art. 4 lid 4 van de Habitatrichtlijn (Natura 2000-gebied). OSPAR-verdrag, bijlage V 1998 Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan, Parijs 22 september 1992, Trb. 1993,16. Convention for the protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (OSPAR Convention). In werking getreden (ook voor Nederland) op 25 maart 1998.Het vervangt het Verdrag van Oslo van 1972 en het Verdrag van Parijs van 1974. Bijlage V bij het verdrag: Sintra (Portugal) 23 juli 1998, Trb. 2000, 74. In werking getreden op 30 augustus 2000, voor Nederland in werking getreden op 24 augustus 2001. Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet, Stcrt. 2002, 51, p. 30. Regeling aanwijzing vissen, schaal- en schelpdieren Regeling aanwijzing vissen, schaal- en schelpdieren, Stcrt. 1982, 253.

96

Regeling beheer en schadebestrijding dieren Regeling van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, houdende bepalingen voor beheer en schadebestrijding aangericht door dieren, Stcrt. 2001, 241, p. 30. Regeling vangstbeperking Regeling vangstbeperking, Stcrt. 1993, 252. Regeling vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora- en faunawet Regeling vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora- en faunawet, Stcrt. 2002, 51, p. 32. Reglement zee- en kustvisserij 1977 Besluit van 25 november 1977, houdende bepalingen omtrent de uitoefening van de zee- en kustvisserij Reglement zee- en kustvisserij 1977, Stb. 1977, 666. Richtlijn 76/160 Richtlijn 76/160/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater. Smb-richtlijn Richtlijn nr. 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (Pb. EG L 197). Verdrag van Bern 1979 Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu in Europa, Bern, 19 september 1979 (Raad van Europa), Trb. 1980, 60. Convention on the conservation of European wildlife and natural habitats. Het verdrag is in werking getreden, ook voor Nederland, op 1 juni 1982. Verdrag van Bonn 1979 Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten, Bonn (UNEP) 23 juni 1979, Trb. 1981, 6. Convention on the conservation of migratory species of wild animals. In werking getreden op 11 januari 1983, voor Nederland op 1 november 1983. Verdrag van Parijs 1950 International Convention For The Protection Of Birds, Parijs 18 oktober 1950 (UNEP), door Nederland geratificeerd op 31 mei 1954, in werking getreden op 17 januari 1963. Verdrag van Ramsar 1971 Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (Ramsar convention on wetlands), Ramsar (Iran) 2 februari 1971 (UNESCO), Trb. 1975, 84. De conventie trad in werking op 21 december 1975, voor Nederland op 23 september 1980. De tekst is gewijzigd met een Protocol, Parijs, 3 december 1982 en amendementen, Regina, Saskatchewan (Canada) 28 mei 1987. Verdrag van Rome 1957 Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Rome, 25 maart 1957, Trb. 74, inwerkingtreding (ook voor Nederland) 1 januari 1958. Verklaring van Esbjerg 1991 Ministerial declaration of the sixth trilateral governmental conference on the protection of the Wadden Sea, Esbjerg, november 13, 1991. Verklaring van Esbjerg 2001 Verklaring van Esbjerg. Ministeriële Verklaring van de Negende Trilaterale Regeringsconferentie over de Bescherming van de Waddenzee, Esbjerg, 31 oktober 2001.

97

Verklaring van Leeuwarden 1994 Ministerial declaration of the seventh trilateral governmental conference on the protection of the Wadden Sea, Leeuwarden, november 30, 1994. Verklaring van Rio 1992 Verklaring van Rio de Janeiro inzake milieu en ontwikkeling, Conferentie van de Verenigde Naties inzake Milieu en Ontwikkeling, Rio de Janeiro, 3 - 14 juni 1992. Verklaring van Schiermonnikoog 2005 Schiermonnikoog Declaration. Ministerial Declaration of the Tenth Trilateral Governmental Conference on the Protection of the Wadden Sea, Schiermonnikoog, 3 November 2005, publicatie: Wilhelmshaven: CWSS 2006. Verklaring van Stade 1997 Verklaring van Stade. Triaterale Waddenzee Plan. Ministeriële Verklaring van de Achtste Trilaterale Regeringsconferentie over de Bescherming van de Waddenzee, Stade, 22 oktober 1997. Visserijverordening EU 2002 Verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 20 december 2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid (Pb. EG L 358/59). Vogelrichtlijn Richtlijn nr. 79/409 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb. EG L 103). Waddenzee Plan Trilateraal Waddenzeeplan: bijlage 1 bij Verklaring van Stade. Werelderfgoed Verdrag 1972 Overeenkomst inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed, Parijs 16 november 1972 (UNESCO), Trb. 1973, 155. Convention concerning the protection of the world cultural and natural heritage. Op 26 augustus 1992 voor Nederland in werking getreden. Zeehondenovereenkomst 1990 Overeenkomst inzake de bescherming van zeehonden in de Waddenzee, Bonn 16 oktober 1990 (UNEP), Trb. 1990, 174. Agreement on the conservation of seals in the Wadden Sea. In werking getreden (ook voor Nederland) op 1 oktober 1991.

98

Enige begrippen bestendig gebruik: 'jarenlange activiteiten die samenhangen met de landschappelijke kwaliteit van een gebied, en die daarin zijn ingepast'. B.v. militaire oefenterreinen, recreatiegebieden, motorcrossterreinen (Ostendorf 2006, p. 98). biodiversiteit of verscheidenheid: rijkdom aan soorten en/of ecosystemen (Bal e.a. 2001, p. 753). biogeografische populatie: uit een bepaald gebied afkomstige populatie, die niet of nauwelijks (genetische) uitwisseling heeft met andere populaties. biotoop: biotoop (Vrl), natuurlijke habitat (Hrl, Nbw): woonplaats van een levensgemeenschap. communautair belang: soorten en habitats van -: soorten en habitats in bijlage I Vrl, geregeld voorkomende trekvogels, bijlage I en II Hrl. Het gaat hierbij om habitats die gevaar lopen in hun natuurlijke verspreidingsgebied te verdwijnen, een beperkt natuurlijk verspreidingsgebied hebben ten gevolge van hun achteruitgang of wegens hun intrinsiek beperkte areaal, of opmerkelijke voorbeelden zijn van een of meer van bepaalde in de Hrl genoemde biogeografische regio's (art. 1 onder c Hrl) en soorten die bedreigd, kwetsbaar, zeldzaam of endemisch zijn (art. 1 sub g Hrl). cumulatieve effecten: de stapeling van gevolgen van verschillende activiteiten. duurzaam gebruik: het gebruik van bestanddelen van de biologische diversiteit op een wijze en in een tempo die niet leiden tot achteruitgang van de biologische diversiteit op de lange termijn, aldus in stand houdend het vermogen daarvan om te voorzien in de behoeften en te beantwoorden aan de verwachtingen van huidige en toekomstige generaties (art. 2 Biodiversiteitsverdrag 1992). duurzame ontwikkeling: verzekeren dat voorzien wordt in de behoeften van de huidige generatie zonder de mogelijkheid van toekomstige generaties in gevaar te brengen om in hun behoeften te voorzien (Brundtland e.a. 1987, p. 24-25). ecologische vereisten: alle ecologische - zowel abiotische als biotische - vereisten waaraan moet worden voldaan opdat een gunstige staat van instandhouding van de betrokken typen van habitats en soorten wordt gegarandeerd, met inbegrip van de relaties van die habitats en soorten met het milieu (lucht, water, bodem, vegetatie enz.) (Europese Commissie 2000, p. 18). ecosysteem: een dynamisch complex van gemeenschappen van planten, dieren en microorganismen en hun niet-levende omgeving, die in een onderlinge wisselwerking een functionele eenheid vormen (art. 2 Biodiversiteitsverdrag 1992). endemische soorten: soorten die uitsluitend in een bepaald, beperkt gebied voorkomen. exoot: uitheemse plant of diersoort (Van Dale). Gemeenschappelijk secretariaat (Waddenzeesecretariaat):, secretariaat van het trilateraal samenwerkingsverband. Common Wadden Sea Secretariat (CWSS) in Wilhelmshaven, Duitsland. getijdengebied (litorale zone): gebied tussen de hoogwaterlijn en de laagwaterlijn: valt twee maal per etmaal droog.

99

habitat: leefgebied (Vrl, Nbw), habitat van een soort (Hrl): leefgebied van een soort. habitats en soorten van communautair belang: soorten en habitats in bijlage I Vrl, geregeld voorkomende trekvogels, bijlage I en II Hrl. Het gaat hierbij om habitats die gevaar lopen in hun natuurlijke verspreidingsgebied te verdwijnen, een beperkt natuurlijk verspreidingsgebied hebben ten gevolge van hun achteruitgang of wegens hun intrinsiek beperkte areaal, of opmerkelijke voorbeelden zijn van een of meer van bepaalde in de Hrl genoemde biogeografische regio's (art. 1 onder c Hrl) en soorten die bedreigd, kwetsbaar, zeldzaam of endemisch zijn (art. 1 sub g Hrl). jacht in normaal spraakgebruik: het jagen, het vervolgen van dieren om die te vangen en te doden (Van Dale). Jacht in de zin van de Ffw: het bejagen / doden van 'wild': haas, fazant, patrijs, wilde eend, konijn en houtduif (art. 31-32 Ffw). Deze wildsoorten 'behoren tevens tot de beschermde inheemse diersoorten. In die zin is wild dus slechts een aanduiding van beschermde inheemse soorten waarop de jacht kan worden opengesteld'. 'Beschermd' betekent slechts dat 'de jacht er niet toe mag leiden dat het voortbestaan van de soort in gevaar komt.' (Kamerstukken II 1995/96, 23 147, nr. 7, p. 21 en 24). litoraal, litorale zone (getijdengebied): gebied tussen de hoogwater- en de laagwaterlijn. mitigeren: nemen van maatregelen waardoor maatschappelijk noodzakelijk geachte aantasting van natuurwaarden wordt verzacht. (Bal e.a. 2001, p. 758). Natura 2000: een 'coherent Europees ecologisch netwerk' van SBZs, bestaande uit 'gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten', alsmede de gebieden die op grond van de Vrl als SBZ zijn aangewezen (art. 3 lid 1 Hrl). ontheffing: ‘Een vrijstelling is een algemeen geldende uitzondering op een wettelijk verbod voor een (bepaalde) categorie van gevallen. Een ontheffing is een besluit waarbij in een individueel concreet geval een uitzondering op een wettelijk verbod wordt gemaakt’ (Buiten aan het werk? p. 9). prioritaire typen natuurlijke habitats: in de EU voorkomende typen natuurlijke habitats die gevaar lopen te verdwijnen en waarvoor de EU een bijzondere verantwoordelijkheid draagt omdat een belangrijk deel van hun natuurlijke verspreidingsgebied op het grondgebied van de EU ligt (art. 1 onder d Hrl). prioritaire soorten: bedreigde soorten waarvoor de EU een bijzondere verantwoordelijkheid draagt omdat een belangrijk deel van hun natuurlijke verspreidingsgebied op het grondgebied van de EU ligt (art. 1 onder h Hrl). PSSA (Particularly Sensitive Sea Area): Bijzonder Kwetsbaar Zeegebied. Volgens het Internationale Zeerecht heeft de IMO wereldwijd het mandaat om veiligheids- en milieunormen voor de zeevaart vast te stellen en te wijzigen (Verklaring van Esbjerg 2001 (bijl. 3), p. 255). Raad voor de Wadden: een op grond van de Wet op de Raad voor de Wadden geïnstalleerd, uit deskundigen bestaand, adviesorgaan. Het enige onafhankelijke adviesorgaan in Nederland dat gebiedsgericht adviseert. Valt organisatorisch onder het ministerie van VROM. significant: zich onderscheiden van het toeval; zodanig bijzonder onder toevalsomstandigheden, dat het betreffende verschijnsel waarschijnlijk niet alleen aan het toeval kan worden toegeschreven. (Brinkman 2006, p. 388).

100

significantieniveau: vooraf door de onderzoeker gekozen grens waar beneden de overschrijdingskans moet komen alvorens wordt besloten dat een verband of verschil significant is; komt neer op de kans dat een verschijnsel ten onrechte significant wordt genoemd. (Brinkman 2006, p. 388). soorten en habitats van communautair belang: soorten en habitats in bijlage I Vrl, geregeld voorkomende trekvogels, bijlage I en II Hrl. Het gaat hierbij om habitats die gevaar lopen in hun natuurlijke verspreidingsgebied te verdwijnen, een beperkt natuurlijk verspreidingsgebied hebben ten gevolge van hun achteruitgang of wegens hun intrinsiek beperkte areaal, of opmerkelijke voorbeelden zijn van een of meer van bepaalde in de Hrl genoemde biogeografische regio's (art. 1 onder c Hrl) en soorten die bedreigd, kwetsbaar, zeldzaam of endemisch zijn (art. 1 sub g Hrl). sublitoraal: gebied beneden de laagwaterlijn. trilaterale conferenties: ministersconferenties van Nederland, Duitsland en Denemarken over de Waddenzee. vis (volgens biologen en de Ffw): in het water levende gewervelde dieren met een gestrekt, meestal spoelvormig lichaam, rood, koudbloedig, met vinnen als ledematen en kieuwen als ademhalingsorganen (Van Dale). Maar vissen: met enig hulpmiddel vissen of andere waterdieren uit het water ophalen.....(Van Dale) En onder waterdieren waarop gevist wordt vallen van oudsher ook garnaal, oester, mossel en walvis (Sevensma e.a. 1925, deel VIII, p. 393-394). voorzorg: het zorgen van tevoren, voor de toekomst, m.n. om eventueel onheil of ongemak te voorkomen (Van Dale). voorzorgbeginsel: als er gevaar bestaat voor ernstige of irreversibele schade mag wetenschappelijke onzekerheid niet als reden worden aangevoerd om maatregelen ter voorkoming van achteruitgang van het milieu uit te stellen (zie beginsel 15 Verklaring van Rio 1992 en preambule Biodiversiteitsverdrag 1992). vrijstelling: ‘Een vrijstelling is een algemeen geldende uitzondering op een wettelijk verbod voor een (bepaalde) categorie van gevallen. Een ontheffing is een besluit waarbij in een individueel concreet geval een uitzondering op een wettelijk verbod wordt gemaakt’ (Buiten aan het werk? p. 9). Waddenvereniging: Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (Harlingen). Waddenzeeforum (WSF, Wadden Sea Forum): Trilateraal Waddenzeeforum, waarin bij het gebied betrokken regionale en lokale overheden, niet-gouvernementele organisaties (ngo's) en deskundigen uit de drie landen zijn vertegenwoordigd. Taak: voorstellen doen voor duurzame ontwikkeling en de uitvoering daarvan, met name op het gebied van bestuur, havens en industrie, energie, landbouw en visserij. (Verklaring van Esbjerg 2001 (bijl. 6), p. 267). Waddenzeesecretariaat (Gemeenschappelijk secretariaat): secretariaat van het trilateraal samenwerkingsverband. Common Wadden Sea Secretariat (CWSS) in Wilhelmshaven, Duitsland. wetlands: moerassen, vennen, veen- of plasgebieden, natuurlijke of kunstmatig, blijvend of tijdelijk, met stilstaand of stromend, zoet, brak of zout, met inbegrip van zeewater waarvan de diepte bij eb niet meer is dan zes meter.

101

BIJLAGE 1: Voorlopige instandhoudingsdoelstelling. (Bijlage 2 bij Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006)

Voorlopige instandhoudingsdoelstelling en kwalificerende habitats en soorten Instandhoudingsdoelstelling Als algemene kwalitatieve instandhoudingsdoelstelling, voortvloeiend uit de Vogel- en Habitatrichtlijn, is vooruitlopend op definitieve vaststelling de volgende voorlopige instandhoudingsdoelstelling geformuleerd: "Het beleid en beheer ten aanzien van de voorlopige instandhoudingsdoelstellingen voor de Waddenzee zijn gericht op een duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied, waarbij de menselijke invloed hierop zo gering mogelijk dient te zijn, en voor de structuren, soorten, planten en dieren die op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn voor de Waddenzee kwalificeren een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen. Het beleid en beheer zijn daarbij gericht op een duurzame bescherming en een zo natuurlijk mogelijke ontwikkeling van onder meer waterbewegingen en de hiermee gepaard gaande geomorfologische, bodemkundige en hydrologische processen, van de kwaliteit van water, bodem en lucht, alsmede van de (bodem)flora en de (bodem)fauna, onder meer omvattende de foerageer-, broed- en rustgebieden van vogels." * Deze in algemene termen en in kwalitatieve bewoordingen geformuleerde instandhoudingsdoelstelling heeft, meer specifiek, betrekking op het in gunstige staat houden van de ecologische vereisten van de onderstaande genoemde kwalificerende soorten en habitats.

Beschermde soorten en habitats op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn binnen het pkb-gebied Waddenzee. Habitatrichtlijn Aanmeldingen voor de interpretatie van habitattypes vindt men in de "Interpretation Manual of European Union Habitats, version EUR15" zoals goedgekeurd door het Comité opgericht volgens artikel 20 (Habitat Comité) en gepubliceerd door de Europese Commissie. De code komt overeen met de code van Natura 2000. 1. Kusthabitats en halofytenvegetaties 1110 Permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken 1130 Estuaria 1140 Bij eb droogvallende slikwadden en zandplaten 1310 Eenjarige pioniersvegetaties van slik- en zandgebieden met Salicornia spp. en andere zoutminnende soorten 1320 Schorren met slijkgrasvegetatie (Spartinion maritimae) 1330 Atlantische schorren (Glauco-Puccinellietalia) 2. Kust- en landduinen 2110 Embryonale wandelende duinen 2120 Wandelende duinen op de strandwal met Ammophila arenaria ("witte duinen") 2130 *Vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie ("grijze duinen") Voor de onderstaande habitattypen binnen de kust- en landduinen geldt dat deze alleen voorkomen binnen één of meer van de aangemelde gebieden Duinen van Texel, Duinen van Vlieland en Duinen van Terschelling.

102

2140 *Vastgelegde ontkalkte duinen met Kraaihei 2160 Duinen met Hyppophaë rhamnoides 2170 Duinen met Salix repens ssp. Argentea (Salicon arenariae) 2190 Vochtige duinvalleien 7210 Kalkhoudende moerassen met Galigaan (Cladium mariscus) en soorten van het knopbiesverbond (Carricion davallianae) 3. Soorten 1095 Zeeprik 1099 Rivierprik 1103 Fint 1365 Zeehond 1364 Grijze zeehond Voor de onderstaande soorten binnen de kust- en landduinen geldt dat ze alleen voorkomen binnen één of meer van de aangemelde gebieden Duinen van Texel, Duinen van Vlieland en Duinen van Terschelling. 1340 *Noordse woelmuis 1903 Groenknolorchis * Habitattype en soort die in de bijlage van de Habitatrichtlijn als prioritair zijn aangemerkt

Vogelrichtlijn Soorten waarvoor het pkb-gebied Waddenzee kwalificeert dan wel aan de begrenzingscriteria voldoet zoals vastgesteld bij de SBZ-aanwijzingen van 2000: Aalscholver (broedend en niet-broedend) Bergeend Blauwe kiekendief* (alleen broedend) Bontbekplevier (broedend en nietbroedend) Bonte strandloper Brandgans* Brilduiker Bruine kiekendief* (alleen broedend) Drieteenstrandloper Dwergstern* (alleen broedend) Eider (broedend en niet-broedend) Fuut Goudplevier* Grauwe gans Groenpootruiter Grote stern* (alleen broedend) Grote zaagbek Grutto Kanoetstrandloper Kievit Kleine mantelmeeuw (alleen broedend) Kleine zwaan* Kluut* (broedend en niet-broedend) Kolgans Krakeend

Krombekstrandloper Lepelaar* (broedend en niet-broedend) Meerkoet Middelste zaagbek Nonnetje Noordse stern* (alleen broedend) Pijlstaart Rosse grutto* Rotgans Scholekster Slechtvalk* Slobeend Smient Steenloper Strandplevier* (alleen broedend) Toendrarietgans Toppereend Tureluur Velduil* (alleen broedend) Visdief* (alleen broedend) Wilde eend Wintertaling Wulp Zilverplevier Zwarte ruiter Zwarte stern* (alleen slaapplaats)

* Opgenomen in bijlage I Vogelrichtlijn; dit betreft steeds het voorkomen als niet-broedvogel, tenzij anders vermeld.

103

BIJLAGE 2: MOGELIJK SCHADELIJKE ACTIVITEITEN Toelichting In de onderstaande tabel heb ik aangegeven in hoeverre de activiteiten effecten kunnen hebben op de (natuur)waarden van het gebied. Voor een beschrijving van de effecten ben ik vooral uitgegaan van de Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006 en Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee 2006. Tevens is aangegeven welke activiteiten in de strategische milieubeoordeling zijn betrokken of overigens vergunningplichtig zijn. In de strategische milieubeoordeling zijn alle beleidsuitspraken beoordeeld die betrekking hebben op MER-plichtige activiteiten en op mogelijk schadelijke activiteiten. Ik veronderstel dat deze 1 activiteiten dan ook vergunningplichtig zullen zijn op grond van de Nbw. De passende beoordeling en de strategische milieubeoordeling zijn gebaseerd op de Derde Nota Waddenzee concept 2006. Na de kamerbehandeling is dit concept op verschillende punten gewijzigd. Hiervan is geen nieuwe beoordeling gemaakt. De belangrijkste wijzigingen zijn: ● In de PKB van 1993 waren streefdieptes vastgelegd voor vaargeulen naar de havens en de eilanden. Deze zouden volgens de concept-PKB ook als uitgangspunt gelden voor de komende periode. Volgens de huidige tekst kunnen de geulen van Den Helder, Harlingen, Delfzijl en de Eemshaven naar de Noordzee verder verdiept worden (Harlingen: minimaal 7.50 m beneden 2 NAP). ● De bestaande snelvaargebieden zouden binnen 3 jaar worden gesloten. Volgens de huidige 3 tekst wordt het snelvaargebied bij De Helder gesloten, het gebied bij Oude Schild niet. ● De mosselcultuur wordt in staat gesteld om diverse innovatieve plannen in de praktijk te brengen. Die plannen moesten bijdragen aan de winning van mosselzaad zonder bodemberoering. Maar in de huidige tekst moeten de plannen bijdragen aan de winning van 4 mosselzaad vanuit alternatieve bronnen, of met alternatieve winningmethoden. ● Daarnaast maakt de huidige tekst zeewaartse uitbreiding van verschillende havens niet 5 geheel onmogelijk. Zonder concrete plannen valt daar geen oordeel over te geven.

Beschrijving van de kolommen 1. Vergunning. In de passende beoordeling of de strategische milieubeoordeling is duidelijk aangegeven dat voor de activiteit een vergunning nodig is. Of de activiteit is betrokken in de strategische milieubeoordeling: MER-plichtige activiteiten en activiteiten die (op grond van de 6 passende beoordeling) mogelijk significante gevolgen kunnen hebben. 2. Beperking areaal. De ingreep heeft mogelijk tot gevolg dat de oppervlakte van sommige habitats of het leefgebied van bepaalde soorten wordt beperkt. De staat van instandhouding is gunstig als o.a. de oppervlakte van de habitat in het gebied stabiel is of toeneemt (art. 1 onder e Hrl). Aantasting van het areaal is alleen toegestaan als er geen alternatieve oplossingen zijn en de activiteit om dwingende redenen van groot openbaar belang toch moet worden uitgevoerd (art. 6 lid 4 Hrl). In dat geval moet het areaalverlies in oppervlakte gecompenseerd worden (art. 19h lid 1 Nbw).

1

Kamerstukken II 2006/07, 26 431, nr. 85, p. 4 (vraag 13). Derde Nota Waddenzee concept 2006, p. 13; Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 11. 3 Derde Nota Waddenzee concept 2006, p. 17; Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 15. 4 Derde Nota Waddenzee concept 2006, p. 17 en Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 15. 5 Derde Nota Waddenzee deel 3A 2006, p. 12. 6 Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee 2006. 2

104

3. Bodem. De bodem (slibgehalte) en/of het bodemleven wordt aangetast, herstel duurt maanden tot jaren (of blijft achterwege, met name als de handeling periodiek herhaald wordt). Dit kan van invloed zijn op de biodiversiteit. Bodemberoerende visserij tast het bodemleven aan, maar bovendien is een daling van het slibgehalte in de bodem geconstateerd in beviste 7 gebieden. Veel soorten in het wad zijn voor hun voortbestaan afhankelijk van een bodem met 8 minimaal een bepaald slibgehalte. Het slibgehalte kan ook dalen doordat er minder slib wordt vastgelegd (verdwijnen van mosselbanken en zeegrasvelden) en doordat turbulentie in de Waddenzee toeneemt (baggeren, zeespiegelstijging en bodemdaling geven hogere 9 stroomsnelheden; harde dijken resulteren in een toenemende golfhoogte). Activiteiten die invloed hebben op het slibgehalte van de bodem, hebben veelal ook invloed op de troebelheid van het water. In troebel water groeien minder algen en dit is weer van invloed op de 10 voedselketen: minder kokkels en mossels. 4. Verstoring. Incidentele verstoring van vogels / zeehonden, de schade verdwijnt binnen korte tijd als verstoring stopt. (Geluid is hier niet in meegenomen). 5. Geluid. Incidentele, kortdurende, maar soms hevige (vliegtuigen, schieten) verstoring, de schade verdwijnt binnen korte tijd als geluid stopt. 6. Zicht. Het behoud van het uniek open landschap. Dit aspect is van invloed op de natuurbeleving, maar niet op de natuur. Veelal langdurig (bij tijdelijke bouw) tot permanent effect.

Herstelduur In de Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee spreekt men van een korte herstelduur als 11 de schade binnen een jaar verdwijnt. Activiteiten met een verstorende invloed van een uur tot hooguit een getij (ca. 12 uur) en activiteiten die voor vele maanden tot een jaar schade veroorzaken zijn dan beide activiteiten met een kortdurend effect. In de onderstaande tabel spreek ik van kortdurende incidentele effecten als de storing in de regel minder dan een dag duurt en de schade binnen één getij na de activiteit is verdwenen. De effecten van activiteiten zoals bodemberoerende visserij en baggerstort op het bodemleven en het slibgehalte in de 12 bodem duren in ieder geval vele maanden, mogelijk jaren. Bovendien gaat het hier om activiteiten die periodiek worden herhaald, zodat het de vraag is of het wad nog wel de kans krijgt volledig te herstellen.

K: kort, herstel binnen 1 getij; M: middellang, herstel binnen een jaar; L: lang, herstel duurt meerdere jaren; O: effect blijvend of onherstelbaar; P: periodiek herhaalde activiteit, de effecten krijgen daardoor een meer permanent karakter; ?: effect is niet bekend, maar ook niet uit te sluiten. X: kolom 1: activiteit is vergunningplichtig of meegenomen in de strategische milieubeoordeling; kolom 2: activiteit leidt mogelijk tot verlies aan areaal; overige kolommen: effect valt niet uit te sluiten maar is afhankelijk van wijze van uitvoering.

7

Lanters 2003, p. 17. Vroom, Steyaert & Misdorp 1989, kaart 38. 9 Essink 2005, § 5.4.1. 10 Strategische milieubeoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 48. 11 Passende beoordeling Derde Nota Waddenzee 2006, p. 37. 12 Lanters 2003, p. 17 en 34; Stutterheim 2002, p. 200-202. 8

105

Activiteit

1

2

3

4

5

6

verg. areaal bodem storen geluid zicht Uitkomst van de passende beoordeling in de PKB: Bij de volgende activiteiten zal er geen sprake zijn van aantasting van de natuurlijke kenmerken. Bestaande tijdelijke parkeerfaciliteit voor offshoreMP installaties bij den Helder Tijdelijke bebouwing ten behoeve van K K M-L wetenschappelijk onderzoek en monitoring Uitzondering beperking bebouwingshoogte O Zandwinning bij het op diepte brengen van M-P vaargeulen Archeologisch onderzoek K-M Capaciteitsvergroting bestaande havens X K K Vergroting aantal ligplaatsen in jachthavens tot X X K K K maximaal 4400 (geeft meer recreatievaart) Snelvaargebied nog 3 jaar tolereren KP KP Experimenten mosselzaadinvang X KP Proefpercelen mosselkweek X X L Handmatige kokkelvisserij M-L K Rapen schelpdieren voor eigen gebruik M K Experiment rapen Japanse oester X K Experimentele (Jan Louw) bevissing X M K mosselbanken sublitoraal Sleepnetvisserij X KP Visserij met vaste vistuigen X KP Schietrange Vliehors, schietterreinen Marnewaard, KP KP Breezanddijk en Noord-Holland Pierenwinning MP KP Onderhoud betonning en bebakening Bebouwing voor afwatering van vasteland X X O Uitkomst van de passende beoordeling in de PKB: Bij de volgende activiteiten kunnen de effecten gemitigeerd worden waardoor er geen sprake zal zijn van aantasting van de natuurlijke kenmerken. Uitzonderingen maximumsnelheid voor boten in de K K hoofdvaargeulen en in noodgevallen Aanleg kabels en buisleidingen X M-L M Uitzonderingen minimale vlieghoogte 450 m K Reclamesleepvluchten vanaf luchtvaartterrein K Texel Bebouwing ten behoeve van scheepvaart X KP Incidentele verdere verdieping vaargeul X M K-M Uitbreiding bestaande vliegvelden X KP Uitkomst van de passende beoordeling in de PKB: Bij de volgende activiteiten kunnen de effecten door het stellen van mitigerende en beperkende voorwaarden zodanig worden beperkt dat zij geen significante gevolgen hebben, waardoor er geen sprake zal zijn van aantasting van de natuurlijke kenmerken. Amfibisch Oefenkamp Texel X KP KP Zeewaartse uitbreiding van haven- en X X M M veerdammen Verspreiding baggerspecie in de Waddenzee M-L K-M Staand-want-visserij KP Vliegen met jachtvliegtuigen en helikopters KP Schelpenwinning M-L KP Uitkomst van de passende beoordeling in de PKB: Bij de volgende activiteiten kunnen de effecten met betrekking tot VHR-habitattypen en -soorten gemitigeerd worden waardoor er geen sprake zal zijn van aantasting van de natuurlijke kenmerken. (Dus schade aan niet in de instandhoudingsdoelstelling genoemde soorten valt niet uit te sluiten). Vaargeulonderhoud MP K-M

106

Activiteit

1

2

3

4

5

6

verg. areaal bodem storen geluid zicht Uitkomst van de passende beoordeling in de PKB: Bij de volgende activiteiten zijn significante effecten niet uit te sluiten, maar dat kan in de vergunningverlening worden ondervangen, waardoor er geen sprake zal zijn van aantasting van de natuurlijke kenmerken. Landinwaartse uitbreiding van havens en X X X X bedrijfsterreinen Seismisch onderzoek X M M Opsporing van gas (in het bijzonder X X KP M exploratieboringen) en tijdelijk onderhoud Winning van gas X X L X L Mosselzaadvisserij op (instabiele) banken in X M-LP sublitoraal Mossel(zaad)visserij in litoraal X M-LP K Garnalenvisserij X M-LP KP De volgende activiteiten / aspecten van activiteiten zijn niet passend beoordeeld in de PKB. Bestaande gaswinningen (Slochteren, Ameland en X X L X L Zuidwal) Bestaande zoutwinning Fryslân ? Wadlopen en excursies KP Droogvallen K Sportvissen voor eigen gebruik X Pieren spitten voor eigen gebruik K K Bestaande beroeps- en recreatievaart in de X ? Waddenzee Vliegbewegingen boven de Waddenzee X Mosselkweek L L KP Aanleg en onderhoud van stranden O L-O MP Kwelderbeheer X Uitvoering onderzoek en monitoring X Onderhoud kabels en leidingen (opnieuw ingraven M K-M K-M van bloot gespoelde kabels en leidingen) Bestaande havens en bedrijfsterreinen en O X jachthavens Gevolgen snelvaargebied (nu PKB op dit punt X X gewijzigd is) Herstel natuurlijke zoet-zout overgangen X X

107

Afkortingen AA: Ars Aequi (tijdschrift) AB: AB Rechtspraak Bestuursrecht (tijdschrift) ABRvS: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State AEWA: Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels (Agreement on the Conservation of African-Eurasian Waterbirds; African-Eurasian Waterbirds Agreement) A-G: advocaat-generaal AgrR: Tijdschrift voor Agrarische recht AMvB: Algemene Maatregel van Bestuur ARRvS: Afdeling rechtspraak van de Raad van State art.: artikel(en) ASCOBANS: Overeenkomst inzake de instandhouding van kleine walvisachtigen in de Oostzee en de Noordzee (Agreement on the Conservation of Small Cetaceans of the Baltic and North Seas) Awb: Algemene wet bestuursrecht AZ: Algemene Zaken Besluit vrijstelling: Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten bijl.: bijlage(n) BR: Bouwrecht (tijdschrift) BuZa: Buitenlandse Zaken bv.: bijvoorbeeld ca.: circa, ongeveer CCW: Coördinatiecollege Waddenzeegebied concl.: conclusie CWSS: Gemeenschappelijk (trilateraal) Waddenzeesecretariaat (Common Wadden Sea Secretariat) in Wilhelmshaven Def: defensie d.d.: de dato diss.: dissertatie e.a.: et ali, en anderen EC: Commissie van de Europese Gemeenschappen e.d.: en dergelijke(n) EEG: Europese Economische Gemeenschap EG: Europese Gemeenschap(pen) enz.: enzovoort EU: Europese Unie e.v.: en volgenden, en verder EZ: Economische Zaken Ffw: Flora- en faunawet Fin: Financiën GS: college van gedeputeerde staten Gst.: De Gemeentestem (tijdschrift) GvEA EG: Gerecht Van Eerste Aanleg van de Europese Gemeenschappen Gw: Grondwet ha: hectare hfdst.: hoofdstuk HR: Hoge Raad der Nederlanden Hrl: Habitatrichtlijn HvJEG: Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen IMO: Internationale Maritieme Organisatie (International Maritime Organization (IMO), which is the UN organization responsible for the world-wide regulation of shipping) IMSA: IMSA Amsterdam Environmental Consult & Innovation JM: Jurisprudentie Milieurecht (tijdschrift)

108

KB: koninklijk besluit KRW: Kaderrichtlijn Water LNV: voorheen: Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, nu: Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. M en R: Milieu en Recht (tijdschrift) MER: milieu-effectrapportage m.i.: mijns inziens m.nt.: met noot van MvT: memorie van toelichting Nbw: Natuurbeschermingswet 1998, zoals van kracht sinds 1 oktober 2005 n.Chr.: na Christus ngo's: niet-gouvernementele organisaties NJ: Nederlandse Jurisprudentie (tijdschrift) no.: numero, nummer nr.: nummer(s) NRC: NRC Handelsblad nt.: noot NvT: Nota van Toelichting o.a.: onder andere(n) o.m.: onder meer OM: Openbaar Ministerie OSPAR-verdrag: vervangt het Verdrag van Oslo van 1972 en het Verdrag van Parijs van 1974 (Oslo and Paris Convention) OU: Open Universiteit p.: pagina('s) Pb. EG: Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen Pb. EU: Publicatieblad van de Europese Unie PKB: planologische kernbeslissing PSSA: Bijzonder Kwetsbaar Zeegebied (Particulary Sensitive Sea Area) QSR: "Quality Status Report", beoordeling van de kwaliteit van een beschermd gebied. Rb.: rechtbank RCW: Regionaal College Waddengebied of Regionaal Coördinatiecollege Waddengebied: vertegenwoordigers van de verschillende departementen en bestuurlijke vertegenwoordigers van provincies en gemeenten. RIKZ: RWS Rijksinstituut voor Kust en Zee r.o.: rechtsoverweging RuG: Rijksuniversiteit Groningen RvdW: Raad voor de Wadden (voorheen Waddenadviesraad) RWS: Rijkswaterstaat SBZ: speciale beschermingszone (SBZs: speciale beschermingszones) (ook: SPA: Special Protection Area) Smb, SMB: strategische milieubeoordeling spp.: alle soorten van deze familie of van dit genus. ssp.: ondersoort StAB: Jurisprudentietijdschrift van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening Stb.: Staatsblad Stcrt.: Staatscourant t.e.m.: tot en met tgov.: tegenover TMAP: Trilateraal monitorings- en beoordelingsprogramma (Trilateral Monitoring and Assessment Program) TO: Tijdschrift voor Omgevingsrecht Trb.: Tractatenblad UN: United Nations UNCED: Conferentie van de Verenigde Naties inzake milieu en ontwikkeling (Rio de Janeiro 1992): UN Conference on Environment and Development (UNCED) UNEP: United Nations Environment Programme.

109

UNESCO: Organisatie der Verenigde Naties voor onderwijs, Wetenschap en Cultuur (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) UU: Universiteit Utrecht UvA: Universiteit van Amsterdam UvT: Universiteit van Tilburg VHR: Vogel- en Habitatrichtlijn voorz.: voorzitter Vrl: Vogelrichtlijn. VROM: Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer V&W: Verkeer en Waterstaat Vw: Visserijwet 1963 Vz.: voorzitter Vz.ABRvS: voorzitter Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Vz.ARRvS: voorzitter Afdeling rechtspraak van de Raad van State WAR: Waddenadviesraad, sinds 2003 Raad voor de Wadden WMB: Wet milieubeheer WRO: Wet op de Ruimtelijke Ordening WSF: Trilateraal Waddenzee Forum, Waddenzeeforum (Wadden Sea Forum) zgn.: zogenaamde

110