Naar een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf
De8 vzw – VAKA/Hand in hand – Vluchtelingenwerk Antwerpen vzw - …………………………
1
Inhoudstafel Verantwoording 1. Argumenten voor een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf Inleiding: wie zijn de mensen zonder wettig verblijf? 1.1. Mensen zonder wettig verblijf zijn geen mensen zonder rechten 1.2. Een wettelijk kader voor een stedelijk opvangbeleid 1.3. Opvangbeleid als een noodzakelijke voorwaarde voor een leefbare stad
2. Suggesties voor een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf Inleiding: signalen vanuit een stedelijke realiteit Signalen bij asielprocedure en –beleid Signalen bij regularisatie Bredere signalen naar het Vlaamse en federale beleid
2.1. Gezondheidszorg voor mensen zonder wettig verblijf De situatie in Antwerpen Het wettelijk kader De Antwerpse regeling Wij willen… 2.1. Naar een toegankelijke noodopvang voor mensen zonder wettig verblijf De situatie in Antwerpen Noodopvang voor mensen zonder wettig verblijf Noodhuisvesting voor slachtoffers van huisjesmelkerij Wij willen…
2.3. Oriëntering 2.3.1. Juridisch: recht op recht voor iedere Antwerpenaar De situatie in Antwerpen Het recht om op de hoogte gesteld te worden van zijn rechten Het recht om zijn recht ook daadwerkelijk uit te putten Wij willen… 2.3.2. Onthaal en opvang van mensen zonder wettig verblijf De situatie in Antwerpen Toegankelijkheid tot dienstverlening
2
Participatie, integratie en oriëntatie Wij willen…
Verantwoording 1
Deze nota kwam tot stand binnen de Platformgroep Vluchtelingenwerk Antwerpen . De nota vormt het lokale resultaat van de Campagne Nieuwkomers 2006: een campagne die VAKA/Hand in hand, samen met Vluchtelingenwerk Vlaanderen, vanaf januari 2006 voert. Onder de titel ‘Iedereen is van de gemeente, geef nieuwkomers een kans’ wilden beide organisaties – via hun lokale kernen – actie voeren rond het onthaal van nieuwkomers in een stedelijke en gemeentelijke context. Doel was om rond een aantal beleidsdomeinen – stedelijk en OCMW-beleid, tewerkstelling, huisvesting,… - na te gaan wat een stad of gemeente zoal doet voor de doelgroep van ‘nieuwkomers’. En waar knelpunten zitten die eventueel voor verbetering vatbaar zijn. Vanuit die vaststellingen wordt – in de aanloop van de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2006 – naar de plaatselijk verkiesbare én democratische politici gestapt. Met de vraag of en hoe deze bezorgdheden kunnen meegenomen worden bij de vorming van een nieuw stedelijk bestuur. Na de verkiezingen zal deze ronde opnieuw gemaakt worden, om politici eventueel te herinneren aan hun eerder gemaakte beloftes. (Voor meer info: zie www.vaka-handinhand.org) In de Antwerpse context werd met een brede groep hulpverlenende en middenveldorganisaties rond de campagne samen gezeten. Vanuit die organisaties werd besloten ons te concentreren op één thema uit de voorgelegde campagne, met name (het ontbreken van) een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf. Deze nota kwam tot stand vanuit de knelpunten die deze organisaties hierbij dagelijks ervaren, het toenemend aantal hulpvragen die vanuit deze doelgroep komt én het uitblijven van een concrete oplossing hiervoor. Algemeen groeit het besef dat een consequent stedelijk beleid hierin steeds noodzakelijker wordt; niet enkel voor de groep van mensen zonder wettig verblijf zélf, maar voor de leefbaarheid van de hele stad. Deze nota wil zich dan ook uitdrukkelijk vanuit dit perspectief aanbieden. Dit is geen hulpvraag vanuit de doelgroep of vanuit de met vragen overstelpte hulporganisaties. Dit is een noodoproep om dringend werk te maken van een stedelijk beleid, dat de problemen wil onder ogen zien en er iets wil aan doen, in het belang van álle Antwerpse burgers. Wij beseffen ten zeerste dat de problematiek complex is, en – zeker in Antwerpse context – politiek erg gevoelig ligt. Wij weten ook dat de kern van het probleem – het al dan niet legaal verblijf van mensen op het Belgische grondgebied – geen stedelijke maar een federale verantwoordelijkheid is. Maar dat mag geen excuus zijn om op stedelijk niveau niet tóch de handen uit de mouwen te steken, en waar mogelijk stedelijke instrumenten in te zetten om een opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf uit te bouwen. Het niet voeren van zo een beleid, of in het verlengde daarvan het ontkennen van de problemen, lijkt ons enkel voer voor nóg meer verrechtsing en verzuring, en dit willen wij blijven tegen gaan. Wij beweren ook niet alle antwoorden in pacht, of de wonderoplossing achter de hand te hebben. Wij denken wel dat we – als organisaties die dagelijks met de gevolgen van een (ontbrekend) beleid geconfronteerd worden – partners kunnen zijn om samen met dat beleid naar oplossingen te zoeken. Wij willen met deze nota dan ook vooral een constructieve dialoog inzetten, waarmee een beleid op de sporen kan gezet worden dat iedereen ten goede komt: Antwerpenaars zonder én met wettig verblijf. Want ‘t Stad is toch van iedereen? In een eerste deel willen we enkele argumenten aandragen waarom een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf wenselijk en noodzakelijk is. In een tweede deel willen we – vanuit de vastgestelde knelpunten in de praktijk – enkele concrete voorstellen doen rond hoe zo een stedelijk opvangbeleid er zou kunnen uit zien. We spitsen ons hierbij toe op drie thema’s: gezondheidszorg, noodopvang en oriëntering.
1
De platformgroep is een project van Vluchtelingenwerk Antwerpen vzw (de voormalige Haven vzw) die met de groep op regelmatige basis professionele en vrijwillige hulpverleners binnen het Antwerpse vluchtelingenwerk wil samen brengen. Doel van de platformgroep is netwerkversterking door het uitwisselen van informatie en ervaringen.
3
1. Argumenten voor een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf In onderstaand deel brengen we een aantal argumenten samen waarom volgens ons een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf wenselijk en noodzakelijk is. Ten eerste kaderen we dit in een reeks algemene rechten, die ook voor mensen zonder wettig verblijf geregeld zijn. Ten tweede halen we het wettelijk kader aan van het Vlaams minderhedendecreet, waar een opvangbeleid als een stedelijke opdracht wordt omschreven. Ten derde tonen we aan dat een stedelijk opvangbeleid niet enkel de mensen zonder wettig verblijf ten goede komt, maar een voorwaarde is voor een leefbare stad en zo het algemeen belang dient. Maar we staan eerst even stil bij een bredere omschrijving van onze ‘doelgroep’.
Inleiding: Wie zijn de mensen zonder wettig verblijf? De doelgroep waar deze nota om draait, wordt vaak omschreven als ‘illegalen’. Die term klinkt echter vrij negatief. Het enige ‘illegale’ aan een ‘illegaal’, is dat hij niet beschikt over een geldig document dat hem toelaat in België te verblijven. Een correctere term lijkt ons daarom ‘mensen zonder wettig verblijf’. De redenen waarom mensen zonder wettig verblijf zijn, zijn erg divers. Sommige mensen startten ooit met de asielprocedure, in de hoop het statuut van (‘politiek’) vluchteling te krijgen. Het merendeel van die mensen wordt echter vroeg of laat afgewezen, en krijgt het bevel om het land te verlaten. Wie tóch blijft, is hier ‘zonder wettig verblijf’. Andere mensen kwamen hier in het kader van een gezinshereniging. Toen hun familielid hier wél mocht blijven, besloten zij ook naar België over te komen, maar de gezinshereniging werd afgekeurd. Of ze wilden huwen met iemand met de Belgische nationaliteit, maar het huwelijk werd uiteindelijk niet toegestaan. Nog anderen kwamen hier ooit legaal aan – als student of toerist – maar bleven hier na het verlopen van hun visum. Weer anderen kwamen in de hoop hier werk en een beter leven te vinden. Het zijn ‘economische’ vluchtelingen, die vooral hun land verlieten om te ontsnappen aan de armoede. België geeft echter geen bescherming aan dit ‘soort’ vluchtelingen, en velen van hen starten zelfs nooit een asielprocedure omdat ze weten dat ze toch geen kans op erkenning maken. Deze mensen mogen hier niet blijven, vermits ze niet over de juiste papieren beschikken. Maar om verschillende redenen kunnen of willen ze ook niet terug naar hun thuisland. Omdat het nog steeds te onveilig is om terug te keren, bijvoorbeeld. Of omdat er in het thuisland niets over is om naar terug te keren. Of omdat ze oud of ernstig ziek zijn, en in het thuisland niet de juiste behandeling voor handen is. Of omdat ze wel terug willen, maar de autoriteiten van het thuisland weigeren de juiste documenten af te leveren om terug te keren. Of omdat hun asielprocedure zo lang heeft geduurd, dat ze hier ondertussen al érg geïntegreerd zijn. Vele mensen zonder wettig verblijf spreken ondertussen vloeiend Nederlands, hebben een uitgebreide vriendenkring opgebouwd, hebben kinderen die hier al jaren school lopen, zijn erg actief in het Belgische verenigingsleven,… Terugkeer naar eigen land wordt in zo’n situatie wel erg moeilijk. Anderzijds wordt door de federale overheid ook geen consequent uitwijsbeleid gevoerd om deze mensen zonder wettig verblijf te verwijderen. Het feit dat deze mensen hier verblijven wordt grotendeels getolereerd, maar er staan tot hier toe geen beleidsoplossingen tegenover. Vermits deze mensen hier niet mogen zijn, maar anderzijds ook niet terug kunnen naar hun thuisland, trachten ze hier verder te leven ‘in de illegaliteit’. Dit leven is vaak een overleven: vermits ze hier niet mogen zijn, worden mensen zonder wettig verblijf immers ook uitgesloten van de meeste sociale en economische rechten. Hoewel velen van hen willen werken, hebben ze geen recht op arbeid, OCMW-steun of een andere vorm van legaal inkomen. Vermits ze geen alternatief hebben, zijn velen afhankelijk van liefdadigheid of kiezen ze voor ‘zwart werk’. Omdat hier elke controle ontbreekt, moeten ze vaak aan erg lage lonen werken of worden ze slachtoffer van andere vormen van uitbuiting. De armoedeproblematiek jaagt hen in de armen van huisjesmelkers of netwerken van kleine en grotere criminaliteit. De bestaansonzekerheid is totaal. Bovendien lopen ze steeds het risico
4
opgepakt te worden en vastgezet in een ‘gesloten centrum’, in afwachting van een vliegtuig dat hen gedwongen naar hun thuisland terug brengt.
‘Ik ben Mohammed. Ik ben 35 jaar oud en kom uit Somalië. Sinds 1999 ben ik in België. Mijn hele familie werd in Somalië uitgemoord. Dit heeft me psychisch gebroken… Ik vluchtte uit mijn land en vroeg hier asiel aan. Ik verbleef in een onthaalcentrum. Drie jaar zat ik in de ‘ontvankelijkheidsfase’ en hebben ze mijn dossier onderzocht. Uiteindelijk kreeg ik een negatief. Niet omdat mijn situatie niet ernstig was, maar omdat ik omwille van oorlogsomstandigheden ben gevlucht en ik dus niet in aanmerking kom voor het statuut van vluchteling, zei men. Het was allemaal onbegrijpelijk voor mij. Ik deed een nieuwe aanvraag omdat ik dacht dat men zich vergist had, maar ik kreeg direct een negatief. Nu zit ik hier al heel de tijd. Ik heb een aanvraag tot regularisatie gedaan, maar tot op heden heb ik nog geen antwoord gekregen. Ik leef hier zonder inkomen. Zowel wat ik meegemaakt heb in Somalië, als mijn overlevingsstrijd hier maken me ziek. Er zijn mensen die voor me zorgen. Ik ben daar heel dankbaar voor, maar ik voel me zo afhankelijk van hen. Het geeft me het gevoel alsof ik niemand ben. Ik leef uit de hand van anderen. Dit alles maakt me neerslachtig. Normaal zijn wij fiere mensen. Wij lopen rechtop, het hoofd omhoog. Wanneer komt de dag dat ik dit weer zal kunnen…’
Over het aantal mensen zonder wettig verblijf is erg weinig geweten. Het eigene aan de groep is net dat de mensen ‘geen papieren’ hebben, dus ook amper geregistreerd zijn. Op basis van het aantal ‘regularisatie-aanvragen’ dat in een bepaalde periode gebeurt, of het aantal aanvragen voor ‘zelfstandige terugkeer naar eigen land’, of het aantal arrestaties van mensen zonder wettig verblijf dat de federale politie uitvoert, schatten vluchtelingenorganisaties het totaal aantal mensen zonder wettig verblijf in België op 70.000, 90.000 (VMC) of 150.000 (PICUM). In Antwerpse context is die schatting nog moeilijker. Afgaande op het aantal hulpverleningsdossiers bij 2 Antwerpse vluchtelingenorganisaties en het aantal registraties bij de actie Antwaarps Asiel , wordt het aantal mensen zonder wettig verblijf in Antwerpen geschat op zo’n 5000 dossiers, wat staat voor zo’n 10.000 à 15.000 personen. Dit blijven erg ruwe schattingen. We kijken nu verder naar de argumenten voor een stedelijk opvangbeleid voor deze mensen zonder wettig verblijf.
1.1. Mensen zonder wettig verblijf zijn geen mensen zonder rechten Hoewel vaak anders beweerd wordt, hebben mensen zonder wettig verblijf wél een aantal rechten. Ten eerste heeft België, in haar eigen grondwet, een aantal basisrechten opgenomen. Artikel 191 van deze grondwet stelt daarbij dat ‘iedere vreemdeling die zich op het grondgebied van België bevindt, de bescherming geniet verleend aan personen en goederen, behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen’. Eenvoudig gezegd: ook mensen zonder wettig verblijf die in België verblijven, hebben dezelfde rechten als de Belgen, tenzij de wet uitdrukkelijk vermeldt dat dit niet zo 3 is .
2 Tijdens de actie ‘Antwaarps Asiel’ rond regularisatie (zie ook verder) werd vooral tijdens de eerste weken een registratie georganiseerd, waarbij mensen zonder wettig verblijf hun gegevens konden invullen en waarmee een beter zicht gecreëerd werd op de plaatselijke problematiek. 3 Daaruit volgt bijvoorbeeld dat ook mensen zonder wettig verblijf recht hebben om een menswaardig leven te leiden, met daardoor het recht op een behoorlijke huisvesting (art 23 GW), het recht op onderwijs (art 24§3 GW), het recht op juridische bijstand (art 23 GW), het recht om een huurcontract af te sluiten (art 11 en 1123 BW), het recht op het aangaan van een huwelijk en het verkrijgen van eigendom (bevestigd in art 11 BW).
5
Ten tweede ondertekende België ook een aantal internationale akkoorden en verdragen. Zo onderschreef België het Europees Verdrag tot Bescherming van de rechten van de Mens. Artikel 1 van dit EVRM stelt uitdrukkelijk dat de in het verdrag opgesomde grondrechten moeten verzekerd worden ten aanzien van eenieder die zich onder de rechtsmacht van de Belgische staat bevindt, dus ook voor mensen zonder wettig verblijf. Ook het door België ondertekende Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie stelt artikel 1 dat de menselijke waardigheid onschendbaar is en dat zij moet worden beschermd en geëerbiedigd ten aanzien ‘van eenieder’. Het Universeel Verdrag van de Rechten van de Mens (door België en een aantal andere VNlanden in op 10 december 1948 goedgekeurd) vermeldt ook een heleboel basisrechten. Artikel 2§1 stelt uitdrukkelijk dat ‘een ieder aanspraak heeft op alle rechten en vrijheden, in deze verklaring 4 opgesomd, zonder enig onderscheid van welke aard ook’. Het VN-verdrag inzake de Rechten van het Kind van 20/11/1989 (door de Vlaamse Gemeenschap goedgekeurd op 15/05/1991) wil tenslotte ook de rechten van alle kinderen ‘zonder onderscheid’ waarborgen, en dit dus ook voor ieder kind dat zich onder de rechtsbevoegdheid van de (Belgische) 5 staat bevindt. (art 2§1) In de praktijk blijkt het afdwingen van deze rechten niet zo eenvoudig, en erg moeilijk voor mensen zonder wettig verblijf. Niet enkel omdat mensen zonder wettig verblijf vaak niet bij de autoriteiten terecht kunnen die hun rechten moeten garanderen. Maar ook omdat de wetgever en de administratie deze rechten vaak beperkt heeft met eigen, nationale wetgeving (het recht op huwelijk wordt bijvoorbeeld beperkt door de nieuwe wet tegen schijnhuwelijken). Zo een nationale beperking op internationale rechtsregels kan enkel als de beperking ‘redelijk verantwoord’ is en ‘evenredig aan het nagestreefde doel’. Vraag is alleen in hoeverre beperkende nationale rechtsregels dit inderdaad zijn, wie dit kan beoordelen en volgens welke criteria. Op dit moment is hier juridisch geen antwoord op, maar is er wél een tendens merkbaar van beperking (en feitelijke ondergraving) van internationale rechten ten voordeel van het nationale belang. Dit is volgens ons een gevaarlijke tendens. Terwijl de westerse samenleving een Verklaring als de Universele Rechten van de Mens al te vaak als een basispeiler van haar democratisch verlichtingsdenken naar voren schuift, en het schenden van deze rechten gebruikt als argument om staten bijvoorbeeld uit de Europese Unie te sluiten, of oorlogen te beginnen tegen dictatoriale regimes, laat ze wél toe dat deze rechten voor mensen op haar eigen grondgebied dode letter blijft. Om de grondrechten niet helemaal verloren te laten gaan en mensen zonder wettig verblijf ergens rechtszekerheid te geven, werd een klein deel van deze rechten toch in Belgische wetgeving omgezet. Zo werd een regeling uitgewerkt voor ‘dringende medische hulp’ (zie ook later). Minderjarige kinderen van ‘illegale’ ouders, die niet de middelen hebben om hun kinderen te onderhouden, hebben 4
De verklaring geeft op die manier - in theorie - aan mensen zonder wettig verblijf in België onder andere het recht op daadwerkelijke rechtshulp (art 8), het recht niet te worden onderworpen aan willekeurige arrestatie of detentie (art 9), het recht op eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak door een onafhankelijke en onpartijdige rechtsinstantie (art 10), het recht zich vrij te verplaatsen en te vertoeven binnen de grenzen van elke staat én het recht elk land te verlaten of er naar terug te keren (art 13), het recht op huwelijk en gezinsvorming (art 16) en het recht op arbeid, gelijk loon en de oprichting van een vakvereniging (art 23). 5 Zo hebben ook kinderen zonder wettig verblijf het recht om niet gescheiden te worden van hun ouders als deze dat niet willen (art 9), het recht op gezondheid en behandeling (art 24), het recht op een levensstandaard, die toereikend is om de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind te garanderen (art 27), het recht op onderwijs (art 28), en het recht om niet op onwettige of willekeurige wijze van zijn of haar vrijheid te worden beroofd (art 37).
6
het recht om samen met hun ouders opvang te krijgen in een federaal opvangcentrum. Ook het recht 6 op onderwijs van minderjarige kinderen van mensen zonder wettig verblijf is geregeld .
1.2. Een wettelijk kader voor een stedelijk opvangbeleid Naast die paar wettelijke bepalingen werd op Vlaams niveau ook besloten de basisrechten voor mensen zonder wettig verblijf te verankeren in een ander beleid: het ‘opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf’. Binnen een eigen decreet gaf de Vlaamse Gemeenschap uitdrukkelijk de mogelijkheid én de verantwoordelijkheid aan steden en gemeenten om een lokaal beleid voor mensen zonder wettig verblijf uit te bouwen. De wortels van het opvangbeleid gaan een stuk terug in de tijd. Het beleid rond mensen zonder wettig verblijf zat tot 2004 bij het Vlaamse ministerie voor Welzijn, en werd tot dan ook sterk vanuit een ‘welzijnsoptiek’ ingevuld. Zo werden al in het ‘Strategisch plan voor het Vlaams Minderhedenbeleid‘ in juli 1996 expliciet enkele basisrechten vermeld voor mensen zonder wettig verblijf. Zo moest het beleid prioritair gaan werken aan ‘onderdak, voeding, gezondheidszorg en onderwijs.’ Op 28 april 1998 werden de principes van dit strategisch plan verankerd in het Vlaams decreet voor etnisch-culturele minderheden. Daar werd expliciet vermeld dat het Vlaams beleid een ‘driesporenbeleid’ moest voeren tegenover etnisch-culturele minderheden. Een eerste spoor is een ‘emancipatiebeleid’ (gericht op integratie) voor allochtonen, woonwagenbewoners en vluchtelingen. Een tweede spoor is een ‘onthaalbeleid’ (gericht op wegwijs maken en stimuleren tot participatie aan de samenleving), ook voor allochtonen, woonwagenbewoners en vluchtelingen. Een derde spoor is een ‘opvangbeleid’, voor ‘de groepen die zich in België bevinden zonder wettig verblijfsstatuut en die wegens hun noodsituatie opvang of bijstand vragen.’ Dit opvangbeleid moet ‘prioritair gevoerd worden op de beleidsdomeinen welzijn, gezondheidszorg en onderwijs en gericht op de opvang en oriëntering van de doelgroep’. (art2§6 en art 4) Artikel 4§3 stipuleert verder dat dit minderhedenbeleid een ‘inclusief’ beleid is, wat wil zeggen dat er geen extra middelen voor worden voorzien, maar elk beleidsdomein zijn verantwoordelijkheid moet nemen om de doelstellingen te halen. Artikel 4§4 stelt tenslotte dat het minderhedenbeleid ‘in overleg dient gevoerd te worden met het federale beleid’. Waar hier op gedoeld wordt, is de ‘loyauteit’ aan het federale beleid. Dit federale beleid stelt immers vooral dat mensen zonder wettig verblijf een misdrijf begaan, en dienen gearresteerd en uitgewezen te worden. De doelstelling van het Vlaamse beleid (het welzijn van de burgers) is echter anders dan die van het federale beleid (de binnenlandse veiligheid en orde). Het Vlaams beleid is daarbij niet ondergeschikt aan het federale beleid, maar moet dit beleid aanvullen: zolang mensen zonder wettig verblijf hier zijn (en het federale beleid ze dus niet uitzet) moet het Vlaamse niveau wel zorgen voor een opvangbeleid. De wetgever heeft ook duidelijk bepaald dat een opvangbeleid een verantwoordelijkheid is voor de steden en provincies, hierin ondersteund door integratiecentra en –diensten vanuit de Vlaamse 6
Met de omzendbrief van 24/06/1999 (‘Het recht op onderwijs voor kinderen zonder wettig verblijfsstatuut’) werd onder andere duidelijk gesteld dat ook ‘illegale’ kinderen kunnen worden ingeschreven worden in scholen, diploma’s kunnen halen, en via de school kunnen verzekerd worden, zoals andere kinderen. Directies en leerkrachten hebben geen ‘meldingsplicht’ aan de politiediensten, en deze mogen geen controles uitvoeren aan de schoolpoorten.
7
7
8
Gemeenschap . Binnen de ICEM-werkgroep werd bepaald welke taken precies moeten opgenomen worden binnen het stedelijk, provinciaal en Vlaams niveau. Het Decreet uit 1998 werd ondertussen aangevuld en bijgestuurd met nieuwe teksten, die ook het 9 opvangbeleid verder willen concretiseren . Dit alles houdt dus wel in dat een stedelijke overheid een opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf kan en moet voeren, en dat ze hiermee ook niet ingaat tegen een federaal beleid. Volgens ons moet een stad dit ook niet enkel doen omdat ze hier vanuit een hoger beleidsniveau bevoegdheid voor heeft gekregen. Een stad heeft ook autonome bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Een stedelijke overheid moet vooral vertrekken vanuit de realiteit én de problemen die ze dagelijks aanvoelt, en van hieruit een politieke visie en beleid ontwikkelen. Een leefbare stad is één van die stedelijke verantwoordelijkheden.
1.3. Opvangbeleid als noodzakelijke voorwaarde voor een leefbare stad Naast het feit dat mensen zonder wettig verblijf enkele onvervreemdbare rechten hebben, en een stad wettelijk ook verplicht is een opvangbeleid voor deze mensen te voeren, geldt als derde argument dat een stedelijke overheid ook alle belang heeft bij zo een opvangbeleid. Wil een stad leefbaar blijven kan ze de problematische neveneffecten, die onwettig verblijf genereren, niet blijven negeren. De stedelijke overheid wordt dagelijks geconfronteerd met die problematische neveneffecten. Het uitblijven van een effectief opvangbeleid zal deze problemen enkel vergroten. Als mensen zonder wettig verblijf geen degelijke toegang krijgen tot gezondheidszorg, kunnen ernstige ziekten zich uiteindelijk ook overzetten op andere stadsburgers, met gevaren voor de volksgezondheid. Een grote groep mensen zonder wettig verblijf, die geen recht hebben op een legaal inkomen, stelt ook problemen voor de veiligheid van een stad. Wie zonder papieren wil overleven, moet zich wenden tot zwartwerk, maar kan ook verglijden naar bedelarij, prostitutie, kleine of grote criminaliteit. Een grote groep mensen zonder wettig verblijf, en dus ook zonder geregeld inkomen, vergroot ook de groep armen in een stad, die niet kan investeren in (het onderhoud van) huisvesting, met verkrotting tot gevolg. Die verkrotting steekt vaak andere woningen aan, waardoor de prijzen van de omliggende huizen dalen, wijken stilaan leeglopen of verglijden naar nieuwe vormen van marginaliteit. Een groep ook die vaak het slachtoffer wordt van én de voedingsbodem is voor een groeiend netwerk van huisjesmelkers, die hier veel geld in zien maar zo ook hun tentakels over de stad uitspreiden. Een stad is gebaseerd op een wederkerigheid tussen overheid en burgers. In ruil voor burgerrechten nemen deze burgers ´burgerzin´op: ze nemen (individuele) verantwoordelijkheid om de stad leefbaar te maken en te houden. Wanneer een groeiende groep burgers – zoals de mensen zonder wettig verblijf – van deze burgerrechten worden uitgesloten, heeft dit op termijn verregaande gevolgen voor de hele stad. Waar rechten ontbreken, kalft ook het engagement af dat burgers voor hun stad willen 7
Op de vraag welke overheid dit opvangbeleid nu moet gaan uitvoeren, stelt de geactualiseerde Strategische Planning 20042009 (actie nr 2) dat ‘de Vlaamse overheid de provinciale en gemeentelijke overheden wil stimuleren om een gecoördineerd en inclusief minderhedenbeleid te voeren afgestemd op het Vlaamse beleidskader.’ 8 In uitvoering van het strategisch plan voor het Vlaamse minderhedenbeleid van juli 1996 heeft de administratie GMW in 1997 een ambtelijke werkgroep mensen zonder papieren opgericht. N.a.v. de regeringswissel werd deze werkgroep tijdelijk op nonactief gezet. In overleg met de Interdepartementale Commissie Etnisch Culturele Minderheden (ICEM) werd deze werkgroep in 2000 omgevormd tot de ICEM-werkgroep Opvangbeleid. In die werkgroep is plaats voor mensen uit de kabinetten, administraties, het Algemeen Welzijnswerk, het middenveld, enz. Op 20 juni 2003 keurde deze werkgroep een nota over de kerntaken voor het opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf in Vlaanderen goed met aanbevelingen over wie (Vlaams, provinciaal en lokaal niveau) wat zou moeten doen (zie ook http://www.vmc.be/uploadedFiles/VMC/Thema/Verblijfsstatuut/Illegaal_verblijf/Kerntakennota_opvangbeleid.pdf) . Tot nu toe werden met de betrokken departementen echter weinig concrete afspraken genoteerd. Op enkele administraties en kabinetten na die bijna altijd vertegenwoordigd zijn, valt in de werkgroep het groot aantal verontschuldigingen op van beleidsactoren. 9 De beleidsbrief Inburgering: beleidsprioriteiten 2005-2006, opgesteld door minister Marino Keulen, herhaalt het belang van een opvangbeleid, waarbij de integratiesector als taak gegeven wordt ‘de instellingen te sensibiliseren en te stimuleren om de bestaande regelgevingen rond mensen zonder wettig verblijf toe te passen’, en waarbij ‘de noodzakelijke rechten van mensen zonder wettig verblijf die wegens hun noodsituatie opvang of bijstand vragen, gevrijwaard dienen te worden’. (p.16)
8
nemen. Een stad kan enkel blijven rekenen op burgerzin, als ze haar burgers hier ook rechten voor in 10 de plaats geeft .
´Laatst was mijn fiets gestolen. Ik ben niet naar de politie gegaan om de diefstal te melden. Ik was bang dat ze me daar zouden houden. Twee weken later zag ik een man op de Groenplaats op mijn fiets rijden. Ik vroeg hem waar hij die fiets vandaan had. Hij zei dat hij hem gekocht had. Ik zei dat het mijn fiets was, en dat hij gestolen was. De man werd boos. Hij hoorde aan mijn accent dat ik geen Belg was. Hij zei dat ik een leugenaar was, en maar naar de politie moest stappen als ik een probleem had. Maar dat durfde ik niet. Nu nog niet.´ Yelmat, Antwerpenaar zonder wettig verblijf, uit Kazachstan
Een groeiende groep mensen zonder wettig verblijf, die verstoken blijft van enige burgerrechten, betekent ook een groeiende groep die niet participeert aan het democratisch spel van een stad. Er wordt hoogstens een beleid over hen gevoerd; ze kunnen hier zelf op geen enkele manier aan deelnemen. Hun grieven worden maximaal door drukkingsgroepen overgenomen, maar zelf hebben ze geen enkele inspraak. Op die manier ontstaat een duale maatschappij: een deel dat geregistreerd en gekend is, vaak welvarender én democratisch participerend, en een ander deel waar niets van geweten is: niet wie ze zijn, met hoeveel ze zijn, waar ze wonen, hoe ze dagelijks overleven. Een blijvende miskenning van deze groep creëert het gevaar van een maatschappelijke tijdbom. Het ontbreken van een opvangbeleid, én het uitblijven van een duidelijke federale oplossing inzake de problematiek, veroorzaakt voor heel wat stedelijke diensten ook extra moeilijkheden. Boetes en onbetaalde facturen kunnen niet geïnd worden, omdat mensen zonder wettig verblijf geen verblijfsadres kunnen opgeven, het verkeerde adres opgeven en niet teruggevonden worden of eenvoudigweg financieel in de onmogelijkheid zijn de boetes te betalen. De stad zet grootscheepse en dure politie-acties op, waarbij ook mensen zonder wettig verblijf worden gearresteerd, maar die moeten de volgende dag weer vrij gelaten worden omdat uitwijzen onmogelijk is of er geen plaats meer is in de gesloten centra. Stadsdiensten voeren acties tegen verkrotting, maar moeten bij onbewoonbaar verklaren de aangetroffen mensen zonder wettig verblijf op straat zetten, vermits ze in transitwoningen niet binnen mogen. De stad kan ook amper haar informatiefunctie vervullen, als een deel van haar bewoners niet geregistreerd, niet gekend en niet geteld zijn. Het aantal mensen zonder wettig verblijf in Antwerpen, waar ze wonen en hoe ze dagelijks overleven zonder recht op arbeid is een blinde vlek voor de stadsdiensten. En waar een blinde vlek is, kan ook geen beleid gevoerd worden. En waar geen beleid is, geldt enkel het recht van de sterkste en de chaos. De vraag is hoe een grootstad als Antwerpen beslist met de aanwezigheid van een grote (maar volstrekt onbekende) groep mensen zonder wettig verblijf om te gaan. Op dit moment lijkt het ons alsof de stad vooral brandweerman wil spelen: geconfronteerd met een duidelijk probleem wil ze dat probleem vooral ‘blussen’, zonder de oorzaak van de brand te zoeken. Al te vaak wordt op de repressieve kant gespeeld. Stadsplan Veilig wil de onveiligheid van de stad tegen gaan door een gediversifieerde aanpak en huis-aan-huiscontroles, die nu worden voorgesteld als een in kaart brengen van de sociale problemen, maar die werden aangekondigd als een grootscheepse jacht op 11 ‘illegalen’ . Controles op vervoersbewijzen op bussen en trams van De Lijn werden omgebogen tot identiteitscontroles, met ambtenaren van Dienst Vreemdelingenzaken ter beschikking om aangetroffen mensen zonder wettig verblijf direct mee te nemen. Bij grote politieacties (onder de noemer van ‘onderzoek naar autodiefstallen’ of ‘fraude’) worden stelselmatig óók mensen zonder wettig verblijf gearresteerd; soms zo uitdrukkelijk dat de acties eerder een excuus lijken voor arrestaties. Wij geloven dat het eenzijdig trekken van de repressieve kaart de problemen niet kan oplossen. De opgedreven controles en razzia’s dragen volgens ons niet bij tot een meer veilige of leefbare stad. Het 10 De stad erkent dit letterlijk in haar Atlasnota: ´Lokale besturen zijn verantwoordelijk voor het garanderen van minimale basisrechten van mensen zonder wettig verblijfsstatuut.(…) Bij samenlevingsproblemen moeten we ze aanspreken op hun burgerzin terwijl ze geen burgerrechten hebben.´(p.97) 11 De aangetroffen mensen zonder wettig verblijf werden ook doorgegeven aan Dienst VreemdelingenZaken, en het blijft onduidelijk wat er verder met de gegevens zal gebeuren. Bovendien lijkt de hele operatie van de huis-aan-huis-controles voor vele sociale organisaties vrij zinloos. Vele van deze organisaties kénnen de problematiek van deze buurten al jarenlang, én vragen al geruime tijd voor oplossingen.
9
wekt bij de burger integendeel het beeld van een erg onveilige en bedreigende stad, waar politieoptreden blijkbaar noodzakelijk is. Het blijft ook de link leggen tussen mensen zonder wettig verblijf en een sfeer van criminaliteit. Arrestaties kaderen uiteraard in een federaal uitwijsbeleid, waar een stad vanuit haar functie loyaal aan moet blijven, maar de stad heeft ook andere verantwoordelijkheden te vervullen tegenover haar burgers. Een opvangbeleid kan daarin een eerste stap zijn. Willen we tot een opvangbeleid komen, hebben we ten eerste nood aan een erkenning van het probleem van mensen zonder wettig verblijf als een realiteit. Het gaat er niet meer om het ‘illegalenvraagstuk’ af te wenden of te ontkennen; het stelt zich vandaag, in de wijken en in de 12 samenleving . De overheid moet aan de slag met die samenleving, en met de mensen zonder wettig verblijf, die er integraal deel van uitmaken. Dat zij uitgesloten zijn van maatschappelijke rechten en posities, betekent niet dat ze niet lopen, fietsen, werken, kopen, eten en een praatje slaan, kortom, dat ze bestaan. Nu de stap van de erkenning gezet is, heeft de stad nood aan een tweede stap: die van een beleid. Zo een beleid moet vertrekken vanuit een visie, en vanuit de wil om de problemen effectief en structureel aan te pakken. Enkel investeren in noodhulp, of geld geven aan hulporganisaties, is niet meer voldoende. Dat is opnieuw de brandweerman-optiek: problemen blussen in de hoop dat ze zich nadien niet meer voordoen. Maar wie niet aan de structurele oorzaken werkt, zal moeten blijven blussen. Als een stad geen structureel armoedebeleid voert, zal ze voedselpakketten moeten blijven uitdelen. Subsidiëring van hulporganisaties krijgt binnen het probleem van mensen zonder wettig verblijf zelfs een pervers kantje. De stad (en de grotere overheid) wentelt hiermee niet alleen haar verantwoordelijkheid voor hulpverlening, opvang en oriëntering af op de particuliere sector. Bovendien financiert ze zo het rechttrekken van een situatie, die ze zelf krom heeft doen groeien. Een mens is niet illegaal, maar wordt door een beleid ‘illegaal’ gemaakt. In bepaalde gevallen is onwettig verblijf een gevolg van politieke onwil. Een beleid dat niet de verantwoordelijkheid wil nemen voor onwettig verblijvenden, maar wel geld wil blijven pompen in hulporganisaties, die de uitwassen van dit beleid mogen opkuisen, geeft geld voor dweilen, terwijl ze zelf aan de open kraan staat. Een opvangbeleid vraagt niet enkel erkenning van een realiteit. Het vraagt – en zeker binnen de Antwerpse context – ook politieke moed. Al te vaak moeten we vaststellen dat die politieke moed vooralsnog ontbreekt. Omdat er geen maatschappelijk draagvlak zou bestaan voor mensen zonder 13 wettig verblijf . Of omdat er verkiezingen in aantocht zijn, en het beleid vreest voor een electorale afstraffing bij al te positieve maatregelen voor de doelgroep. Wij betreuren het dat politici zich hier achter verschuilen. Tot slot menen wij dat een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf politiek perfect te ‘verkopen’ valt – zelfs binnen Antwerpse context – omdat het, geheel in de geest van het minderhedendecreet, moet gaan om een inclusief beleid. We vragen geen apart beleid voor de doelgroep; we vragen enkel dat mensen zonder wettig verblijf óók en meer aan bod komen in het stedelijk huisvestingsbeleid, armoedebeleid, gezondheidsbeleid,… zoals dat vandaag door de stad gevoerd wordt.
12
Volgens ons heeft de stad die stap van erkenning al gemaakt, en is de tijd van ontkenning voorbij. De stedelijke Atlasnota stelt: ‘ Het aantal mensen zonder wettig verblijf neemt in onze stad niet af. (…) De clandestiene instroom van migranten neemt evenmin af. (…) Een substantieel deel van de stadsbevolking komt in geen enkele officiële statistiek voor. Deze mensen zijn er echter wel.(…) Er is een juridisch kader dat mensen zonder wettig verblijf een aantal basisrechten garandeert. (…) We hebben geen kijk op de reële omvang en noden van de doelgroep.’ (Atlasnota p. 97) 13 Het ontbreken van het maatschappelijk draagvlak is een zichzelf waarmakende voorspelling geworden. Als het maar vaak genoeg herhaald wordt – door het beleid en de media – lijkt de publieke opinie het op den duur ook zelf te gaan geloven. Het argument wordt te pas en te onpas gebruikt, hoewel de vraag kan gesteld worden hoe politici zo een draagvlak afmeten of inschatten. Bij een onderzoek van De Standaard bleek alvast dat 67% van de Belgen voorstander was van regularisatie van goed geïntegreerde mensen zonder wettig verblijf. De Antwerpse HOP-betoging, voor regularisatie van geïntegreerde mensen zonder wettig verblijf, bracht zo’n 3500 mensen op de been. Een nationale betoging van UDEP – voor permanente en duidelijke regularisatiecriteria – verzamelde 10.000 mensen. De briefkaartactie ‘Hulp aan ‘illegalen’: mag da? Ja, da mag!’, waarbij mensen met een briefkaart minister Dewael om een menselijk beleid willen vragen, noteerde 13.000 bestellingen. De regularisatie-actie Antwaarps Asiel werd ondersteund door een dertigtal Antwerpse middenveld-organisaties.
10
De zorg voor mensen zonder wettig verblijf moet worden opgenomen omdat de stad op verschillende terreinen een verzorgende verplichting heeft tegenover haar burgers, ongeacht hun verblijfsstatus. Het argument ´We kunnen geen transitwoningen aan mensen zonder wettig verblijf geven, want we hebben er amper genoeg voor onze eigen mensen´ vertrekt dan ook vanuit een verkeerde redenering. Illegaal verblijf als criterium instellen om burgers uit te sluiten van een stedelijke verantwoordelijkheid, is die verantwoordelijkheid ontlopen. Bij een gebrek aan voorzieningen moet er structureel gewerkt worden om meer voorzieningen te verkrijgen. In plaats daarvan het aantal hulpvragers beperken door bepaalde hulpvragers te weigeren, en hun verblijfsstatus daarvoor als excuus gebruiken, is volgens ons geen juiste oplossing.
2. Suggesties voor een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf Inleiding: signalen vanuit een stedelijke realiteit Een stedelijke overheid is beperkt in haar bevoegdheden. Al te vaak wordt ze vooral geconfronteerd met een realiteit die het gevolg is van een federaal beleid, maar waar ze zelf weinig kan aan veranderen. Dit geldt al te zeer voor de problematiek van mensen zonder wettig verblijf. Dienst Vreemdelingenzaken en ‘Brussel’ beslist over het al dan niet erkennen van asielzoekers, over de te volgen procedures voor gezinshereniging of de voorwaarden voor het indienen van een art9§3 (‘regularisatie’), over het al dan niet geven van ‘papieren’. Maar wie daardoor ‘zonder papieren’ valt, trekt daarna wél naar Antwerpen of een andere grootstad, probeert hier te ‘overleven’ en komt heel concreet in problematische situaties terecht. Waar een stedelijk beleid vervolgens mee geconfronteerd wordt. Wij realiseren ons dat een stedelijk beleid in die zin vaak machteloos staat. Maar wij geloven ook dat zij – net vanuit het heel concreet (want lokaal) aanvoelen van de gevolgen van een beleid – dit beleid op haar knelpunten kan wijzen. Antwerpen leeft in een realiteit waarbij ‘papieren beslissingen’ uit Brussel grote praktische gevolgen hebben voor het dagelijks leven in de wijken. Vanuit die ‘vingeraan-de-pols’-positie kunnen grootsteden als Antwerpen een signaalfunctie vervullen, en zo de motor 14 zijn tot het bijsturen én veranderen van een federaal asiel- en migratiebeleid . (Voor de knelpunten in dit asiel-en migratiebeleid, en de mogelijke signalen die een stedelijke overheid hier over kan geven: zie bijlage). Een stedelijke overheid kan – vanuit de gevoelde realiteit in de eigen stad – ook bredere signalen geven aan de verschillende beleidsniveaus. Wil de stad een opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf voeren, zal dit per definitie een inclusief beleid zijn, gericht op het breder openstellen van diensten voor de doelgroep. Hiertoe zal een uitbreiding van middelen noodzakelijk zijn – net zoals dat voor een effectief sociaal beleid voor álle burgers is. Wil ze de problemen – eigen aan een stadsrealiteit – efficiënt en structureel aanpakken, stoot de stad vroeg of laat op beperkingen: te weinig middelen voor sociale huisvesting, beperkte middelen voor stedelijk onderwijs, wachtlijsten bij 14 De Vlaamse Vereniging voor Steden en Gemeenten stelde in haar visietekst rond ‘Illegaal verblijvende vreemdelingen’ expliciet dat de lokale overheden niet kunnen opdraaien voor de gevolgen van een migratiebeleid, wat een federale bevoegdheid is: ‘Steeds meer OCMW’s worden steeds vaker geconfronteerd met illegaal verblijvende vreemdelingen die om steun komen vragen. (…) Nationale maatregelen kunnen de migratiestromen sturen van het éne land naar het andere en vice versa. Maar de stromen op zichzelf indijken, vraagt een gecoördineerde Europese aanpak. (…) Zonder afbreuk te willen doen aan het belang van een Europese aanpak, kunnen we stellen dat zonder meer wachten op Europa geen optie is. De Europese lidstaten moeten het probleem ondertussen toch op nationaal niveau aanpakken. (…) Voor de lokale besturen staat één ding voorop. Gezien de huidige situatie in België m.b.t. de verdeling van bevoegdheden tussen de verschillende beleidsniveaus en m.b.t. de inkomsten die een overheid kan verwerven, moet de hogere overheid duidelijk de beleidslijnen m.b.t. illegaal verblijvende vreemdelingen bepalen en realiseren. Dit beleid kan niet van het lokale niveau afhangen zoals dat vandaag het geval is. Vreemdelingenbeleid is in de eerste plaats een federale bevoegdheid. De kost verbonden aan het gekozen beleid, kan geen kost zijn die aan de lokale belastingbetaler wordt opgelegd. De nationale en niet de lokale solidariteit moet hier spelen. Zoniet zullen gemeenten waar veel illegalen wonen, vaak armere gemeenten, de prijs moeten betalen. Zo wordt de nagestreefde eerlijke verdeling van de kost niet bereikt.’ (www.vvsg.be)
11
hulpdiensten, onderbemanning van sociale organisaties,… Voor een effectief lokaal sociaal beleid zal het stadsbestuur moeten blijven aankloppen bij hogere beleidsniveaus, en blijven ijveren voor meer middelen.
Wij vragen… … een structureel en frequent overleg tussen stedelijke diensten en hulporganisaties, waarbij knelpunten op het veld kunnen besproken en doorgegeven worden en waarbij afspraken gemaakt worden rond het aankaarten hiervan bij de Vlaamse en federale overheid.
Naast de signaalfunctie – rond thema’s waar een stedelijke overheid weinig vat op heeft – heeft de stad toch ook enkele instrumenten in handen om een effectief opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf op poten te zetten.
Volgens het minderhedendecreet moet het opvangbeleid ‘prioritair gevoerd worden op de beleidsdomeinen welzijn, gezondheidszorg en onderwijs en gericht op de opvang en oriëntering van de doelgroep’. (art2§6 en art 4) We willen in dit tweede deel heel concreet ingaan op enkele van deze beleidsdomeinen. We willen gezondheidzorg, (nood)opvang en oriëntering van dichter bij bekijken, op een rijtje krijgen wat de stad hier op dit moment rond doet voor mensen zonder wettig verblijf, en enkele concrete voorstellen doen over hoe dit in de toekomst verder kan opgenomen worden. Op zich zijn deze voorstellen een vervolg op een eerdere nota ´Suggesties voor een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf´, die in april 2005 reeds vanuit de toenmalige Haven vzw aan verschillende beleidsmakers werd overhandigd. Vooralsnog is hier – buiten een vermelding in de stedelijke atlasnota en het Lokaal Sociaal Beleidsplan – weinig mee gebeurd. De hier geformuleerde voorstellen zijn daarom erg concrete én politiek haalbare eerste stappen, die de stad in een opvangbeleid kan zetten. Voor ons zijn ze echter slechts een begin voor een breder opvangbeleid. Wij bieden ons – vanuit de dagelijkse expertise met de doelgroep – graag als gesprekspartner aan, om samen met het beleid zo een opvangbeleid op de sporen te zetten.
12
2.1. Gezondheidszorg voor mensen zonder wettig verblijf in Antwerpen De situatie in Antwerpen
Het wettelijk kader Het recht op gezondheidszorg is een basisrecht voor iedereen. Om dit basisrecht ook voor mensen die hier illegaal verblijven te garanderen, werd het recht op dringende medische hulp ingeschreven in de OCMW-wet en concreet ingevuld door een aantal Koninklijke Besluiten en omzendbrieven. De OCMW’s nemen de kosten van de dringende medische hulp ten laste en kunnen deze terugvorderen van de overheid, indien aan drie voorwaarden is voldaan: • De persoon moet illegaal op het grondgebied verblijven. • Hij moet bovendien behoeftig zijn. • Hij moet in het bezit zijn van een attest van een arts, waarin staat dat het om dringende medische hulp gaat. De OCMW’s hebben de taak ervoor te zorgen dat de dringende medische hulp voor mensen zonder wettig verblijf in hun gemeente voorzien en toegankelijk is. Elk OCMW staat in voor het uitwerken van de regeling en het onderzoeken van de individuele aanvragen door middel van een sociaal onderzoek. Het KB van 12 december 1996 definieert ‘dringende medische hulp’ als 'hulp die een uitsluitend medisch karakter vertoont en waarvan de dringendheid met een medisch attest wordt aangetoond'. Volgens het KB kunnen daaronder vallen: • zowel preventieve als curatieve zorgen • zowel ambulant verstrekte zorgen als zorgen verstrekt in een verplegingsinstelling De zorgen die in aanmerking komen voor terugbetaling, moeten zijn opgenomen in de RIZIVnomenclatuur, maar de overheid heeft verder niet bepaald op welke medische zorgen mensen zonder wettig verblijf recht hebben en op welke niet. Het is aan de behandelende arts om te bepalen of medische zorgverstrekking nodig is. Het kan onder meer gaan om een bezoek aan een huisarts, een onderzoek, een ingreep, medicatie of een tandartsbezoek. In elk geval is het begrip ‘dringende medische hulp’ veel ruimer dan ‘hoogdringende geneeskundige hulpverlening’ die onmiddellijk vereist is na een ongeval of bij een ernstige ziekte. De Antwerpse regeling 15
16
We lezen onder meer in de beleidsnota’s van het Antwerpse OCMW en van DIA (Atlasnota ), in 17 18 het Lokaal Sociaal Beleidsplan en in het Bestuursakkoord Antwerpen dat het recht op
15
Beleidsplan OCMW 2001-2007: Het OCMW Antwerpen vermeldt in het Beleidsplan 2001-2007 om prioritair acties en activiteiten te ontwikkelen voor een aantal doelgroepen, onder wie vluchtelingen, illegalen en geregulariseerden. Zo wil het OCMW het recht op dringende medische hulp waarborgen en zal er bijzondere aandacht besteed worden aan de (financiële) toegankelijkheid van de gezondheidszorg voor kwetsbare groepen. Ook de ziekenhuizen hebben een sociale opdracht, waarbij de kosten van de medische dienstverlening voor weinig kapitaalkrachtigen gedragen worden door de gemeenschap. 16 Atlasnota 2006-2008: Minimale basisrechten van mensen zonder wettig verblijf moeten gegarandeerd worden, waaronder dringende medische hulpverlening. Het maatschappelijk middenveld en het OCMW spelen hier een belangrijke rol. In samenwerking met de lokale actoren (stad, OCMW en particuliere organisaties) maakt DIA realistische afspraken voor een humane en efficiënte aanpak van dringende medische hulp. 17
Lokaal Sociaal Beleidsplan 2006-2007: Ook in het Lokaal Sociaal beleidsplan 2006-2007 staat dat aandacht voor de zwakste groepen primordiaal is en dat minimale basisrechten van mensen zonder wettig verblijf moeten gegarandeerd worden, waaronder dringende medische hulpverlening.
13
dringende medische hulp en de toegang tot gezondheidszorg voor iedereen wordt gewaarborgd, maar we zien een andere realiteit, waarbij zieke mensen zonder papieren in Antwerpen vaak in de kou komen te staan, net als hun zorgverstrekkers. Binnen het Antwerpse OCMW staat Sociaal Centrum Plein in voor de toepassing van de dringende medische hulp. Dit is het enige sociaal centrum van het OCMW waar mensen zonder wettig verblijf terecht kunnen voor een aanvraag tot tenlasteneming van medische kosten. Met een tenlasteneming kunnen mensen naar een huisarts of een andere zorgverstrekker gaan, die dan zekerheid heeft over de betaling van de kosten. Er zijn vaak lange wachttijden op SC Plein. Ook na de aanwerving van extra personeel en de verhuis van het centrum naar een ruimere en centraler gelegen locatie is het probleem van de wachttijden niet verholpen. Het is onaanvaardbaar dat mensen met gezondheidsproblemen weken moeten wachten alvorens ze dringende medische hulp kunnen krijgen. Als mensen eindelijk bij een maatschappelijk assistent terecht kunnen, kan dringende medische hulp vaak niet of slechts gedeeltelijk worden afgedwongen - en soms pas na veel moeite en tussenkomst van een hulpverlener. Het is vaak onduidelijk welke criteria het OCMW daarbij hanteert. Wel is het duidelijk dat mensen die ooit een asielprocedure hebben doorlopen, gemakkelijker een tenlasteneming kunnen bekomen dan mensen die geen enkele procedure hebben doorlopen, hoewel de wetgeving daar geen enkele aanleiding toe geeft. Zowel huisartsen als ziekenhuizen hebben vaak weinig zekerheid over de betaling van de medische kosten voor hun patiënten zonder wettig verblijf en in het bijzonder voor mensen voor wie nooit een procedure werd opgestart. Op dit ogenblik kunnen enkel mensen die al een medisch probleem hebben, een tenlasteneming krijgen en blijft het preventieve luik van het KB dringende medische hulp dode letter. Het gebeurt zelfs regelmatig dat curatieve zorgen evenmin ten laste worden genomen in het kader van dringende medische hulp (hoewel de hulpvrager wel aan de criteria van illegaliteit en behoeftigheid voldoet, de prestatie met RIZIV-nomenclatuurnummer als dringend werd geattesteerd door de behandelend geneesheer en het OCMW tijdig op de hoogte werd gebracht). Indien zieke mensen wel een tenlasteneming van het OCMW kunnen bekomen, kunnen ze daarmee weliswaar naar een arts, maar als de arts medicatie voorschrijft, moeten ze opnieuw naar SC Plein om hun medicatievoorschrift daar te laten afstempelen en een bijbehorend medisch attest in te dienen. Het traject dat zieke mensen zonder wettig verblijf moeten afleggen, wordt daardoor nodeloos langer gemaakt. Overigens komen mensen zonder wettig verblijf voor eerstelijnsgezondheidszorg vaak niet bij een huisarts terecht, maar meteen in een ziekenhuis. Veelal zijn huisartsen wel bereid deze doelgroep in hun praktijk te ontvangen, maar naast taal- en cultuurbarrières vormen ook administratieve barrières een ernstige belemmering. Zo moet een arts bijvoorbeeld vaak meerdere medische attesten afleveren per patiënt zonder papieren.
Het OCMW en de stad willen daarover duidelijkere afspraken maken met de betrokken organisaties. Deze passen in een humaan en realistisch beleid ten aanzien van precaire verblijvers en mensen zonder papieren. 18 Bestuursakkoord Antwerpen 2001-2006: In het Bestuursakkoord Antwerpen 2001-2006 lezen we dat het OCMW opener en doorzichtiger moet worden beheerd. Stad en OCMW moeten tot een hechtere samenwerking komen, met een duidelijke taakverdeling. Het OCMW staat voor een hoogstaand kwalitatief zorgenaanbod toegankelijk voor iedereen. Al wie medische zorgen nodig heeft, wordt geholpen. Voorkomen is beter dan genezen: het beleid zal in de eerste plaats werk maken van preventieve gezondheidszorg. De overheid zal de burgers informeren en sensibiliseren over het goede gebruik van de gezondheidszorgen. Ze zal het initiatief nemen om de mogelijkheden van de (goedkopere) eerstelijnszorg kenbaar te maken.
14
Het verhaal van T. T. is een Armeense kapster van 26 jaar die in Antwerpen samenwoont met een Belgische arbeider van 32 jaar. Omdat de formaliteiten aanslepen, kunnen ze niet trouwen. Indien T. bij haar vriend wil blijven, heeft ze geen andere mogelijkheid dan hier illegaal te verblijven in afwachting van hun huwelijk. Na een tijd krijgt ze echter gezondheidsproblemen en wordt ze door haar huisarts doorverwezen naar een specialist. Het probleem kan niet meteen worden vastgesteld en er dienen onderzoeken te gebeuren. De vriend van T. heeft de dokterskosten steeds zelf proberen te betalen, maar zijn loon is niet toereikend om de ziekenhuisrekeningen te betalen. Zonder tussenkomst van het ziekenfonds kunnen die immers hoog oplopen. T. hoort via een hulporganisatie dat ze bij het OCMW een aanvraag kan indienen voor dringende medische hulp. De eerste keer dat ze zich op SC Plein meldt, kan ze er niet terecht. Ze moet een paar weken later terugkomen. Intussen is uit de onderzoeken gebleken dat een operatie niet langer kan wachten. De tweede maal op SC Plein komt T. bij een maatschappelijk assistent terecht die haar enkele vragen stelt over haar gezinssituatie. Hij kan haar niet meteen een tenlasteneming meegeven en wil eerst meer weten over de inkomsten en uitgaven van haar partner. T. moet terugkomen om het huurcontract en de rekeninguittreksels van haar vriend te bezorgen. Ook wil de maatschappelijk assistent zeker weten dat er wel degelijk medische verzorging nodig zal zijn. De operatie is intussen uitgesteld, omdat het ziekenhuis eerst zekerheid wil over de betaling van de kosten. De derde maal op SC Plein kan T. een medisch attest bezorgen waaruit blijkt dat de operatie dringend is en kan ze de rekeninguittreksels van haar vriend voorleggen. Ook al heeft hij een erg bescheiden inkomen en kan T. zich niet aansluiten bij een ziekenfonds, wordt er geoordeeld dat haar vriend voldoende verdient om de rekeningen van de onderzoeken zelf te betalen. De kosten van de operatie kunnen wel ten laste genomen worden door het OCMW, maar dan moet T. eerst een kostenraming vragen aan het ziekenhuis. Het ziekenhuis bezorgt dit document per fax. Uiteindelijk mag T. dan toch een tenlasteneming van het OCMW gaan afhalen die één maand geldig is en kan de operatie doorgaan. De kosten van de operatie en van de medicatie die ze nadien moet nemen zal ze niet moeten betalen. Met de medicatievoorschriften meldt ze zich voor de vijfde maal op SC Plein. Ze moet daar opnieuw een medisch attest van haar arts voorleggen, ditmaal om aan te tonen dat ook de medicatie noodzakelijk is. Maar ze heeft twee medicatievoorschriften en slechts één attest bij zich. Er wordt haar een attest gevraagd voor elk medicatievoorschrift. T. krijgt een stempel tot tenlasteneming op het eerste voorschrift, waarmee ze de voorgeschreven medicatie bij een apotheker kan afhalen. Met het andere voorschrift moet ze opnieuw naar haar arts voor een attest. Als ze de zesde maal op SC Plein ook de vraag stelt naar een mogelijke verlenging van de tenlasteneming, wordt haar meegedeeld dat dit waarschijnlijk niet kan, maar dat ze daarvoor binnen enkele weken een nieuwe afspraak kan krijgen met een maatschappelijk assistent. Op dit ogenblik herstelt T. van haar operatie en moet ze nog minstens een half jaar medicatie nemen. Zonder tussenkomst van het ziekenfonds of het OCMW kan haar vriend de medicatie niet betalen. Ook komen nu de rekeningen binnen van de onderzoeken in het ziekenhuis. De tenlasteneming van het OCMW is intussen niet meer geldig en het is nog niet duidelijk of T. een nieuwe tenlasteneming zal kunnen bekomen.
15
Wij vragen een vlotte regeling voor dringende medische hulp...
... geen wachttijden meer Mensen zonder wettig verblijf die in aanmerking komen voor een tenlasteneming van het OCMW, moeten deze vlot kunnen bekomen. Wij vragen dat het probleem van de wachttijden wordt opgelost. Mensen die zich aanmelden op SC Plein, moeten binnen de 48 uur een tenlasteneming kunnen bekomen (zoals het OCMW zelf vooropstelt), indien ze aan de voorwaarden voldoen die SC Plein nagaat, namelijk illegaal verblijf in de stad Antwerpen en behoeftigheid. Indien het sociaal onderzoek niet binnen de 48 uur kan plaatsvinden of indien uitgebreider sociaal onderzoek nodig is, kan een tenlasteneming worden afgeleverd tot op de datum van het sociaal onderzoek. ... een vlotte verlenging van de tenlasteneming De tenlasteneming wordt idealiter verstrekt voor een periode van drie maanden en kan dan telkens worden verlengd. De cliënt moet zich om de drie maanden aanmelden voor de verlenging van zijn tenlasteneming. Indien hij niet langer aan de voorwaarden voldoet, wordt de tenlasteneming niet verlengd. Indien hij nog steeds aan de voorwaarden voldoet (ook indien hij zich na drie maanden aanmeldt), wordt de tenlasteneming wel verlengd (eventueel na een nieuw sociaal onderzoek). ... een vlotte toegang tot (preventieve) gezondheidszorg Mensen die om een of andere reden geen toegang vinden tot (preventieve) gezondheidszorg, stellen zorgen uit tot ze hoogdringend worden en de toegang hen niet langer ontzegd kan worden. Gezondheidszorg die hoogdringend is geworden, is de meest extreme vorm van curatieve gezondheidszorg. Uiteraard kunnen niet alle hoogdringende medische problemen worden vermeden, maar het gebeurt meer dan eens dat een eenvoudig medisch probleem, dat in eerste instantie met medicatie had kunnen worden opgelost, na uitstelgedrag en een gebrek aan verzorging enkel nog op te lossen valt met een dure operatie. Wij vragen dat ook mensen die op het ogenblik van de aanvraag nog geen medische verzorging nodig hebben, alsook hun gezinsleden zonder wettig verblijf, een tenlasteneming kunnen bekomen. Toegang tot preventieve gezondheidszorg voorkomt de vaak hogere kosten van curatieve en hoogdringende medische zorgen.
Wij vragen een transparante regeling voor dringende medische hulp...
... communicatie en overleg Wij vragen dat er duidelijk en op regelmatige basis gecommuniceerd en overlegd wordt met de Antwerpse huisartsen, ziekenhuizen en sociale organisaties over de regeling dringende medische hulp. ... een transparant systeem met inschakeling van zo veel mogelijk huisartsen in de eerstelijnsgezondheidszorg voor deze doelgroep Wij pleiten voor een systeem waarbij mensen zonder wettig verblijf vlot terecht kunnen bij een huisarts in hun buurt en niet bij een beperkt aantal artsen. Als ook mensen zonder wettig verblijf een vaste huisarts (met respect voor de vrije keuze van zorgverstrekker) hebben die voor een goede opvolging
16
van hun medisch dossier zorgt, worden onder meer shoppinggedrag en onrechtmatig gebruik van de spoed vermeden, wat kostenverlagend is voor het OCMW. ... informatie aan de doelgroep De patiënt moet op SC Plein duidelijke uitleg krijgen over de regeling dringende medische hulp en over hoe een huisarts werkt. Bij voorkeur wordt op SC Plein doorverwezen naar een huisarts in de buurt en wordt een brief meegegeven aan de patiënt voor de huisarts, zodat het voor de huisarts meteen duidelijk is dat hij zal worden terugbetaald door het OCMW en wat hij daarvoor moet doen. ... geen onderscheid tussen uitgeprocedeerde asielzoekers en anderen Wij vragen dat iedereen die zich aanmeldt op SC Plein op een correcte manier wordt behandeld en dat niet langer een onderscheid wordt gemaakt tussen uitgeprocedeerde asielzoekers en anderen. Wij vinden dat het sociaal onderzoek grondig dient te gebeuren, maar pleiten ervoor dat geen onnodige bewijslast wordt opgelegd aan de hulpvrager.
Wij vragen een uitbreiding van het systeem van tenlastenemingen naar medicatie...
... een beter systeem Wij stellen voor dat een arts op het medicatievoorschrift de vermelding ‘dringende medische hulp’ schrijft en dat hij niet langer een apart medisch attest voor medicatie hoeft op te stellen. De patiënt kan de medicatie dan bekomen bij eender welke apotheker op vertoon van zijn geldige tenlasteneming (en na het afgeven van het voorschrift). Met andere woorden: indien geen SIS-kaart kan worden voorgelegd, vraagt de apotheker naar een tenlasteneming. Indien een geldige tenlasteneming van het OCMW kan worden voorgelegd, wordt de medicatie gratis meegegeven en wordt deze terugbetaald door het OCMW. Dit is een waterdicht en eenvoudig systeem. ... duidelijkheid voor apothekers Omdat niet alle medicatiecategorieën terugvorderbaar zijn, vragen we dat apothekers op de hoogte gebracht worden van welke medicatie wordt terugbetaald en welke niet. Wij vragen dat het OCMW dit duidelijk op de tenlasteneming vermeldt en dit ook per brief aan de apothekers communiceert.
Voordelen ten opzichte van het huidige systeem • Op dit ogenblik wordt een medisch attest voor medicatie min of meer pro forma meegegeven aan de patiënt en vormt het een extra administratieve belasting voor zorgverstrekkers. De arts wordt via bovenstaand systeem vertrouwd inzake zijn voorschrijfgedrag. Het is bovendien logisch dat indien een arts oordeelt dat de consultatie / behandeling voor de patiënt dringend is, dan ook de medicatie die hij nadien / in het kader van die behandeling voorschrijft dringend is. (Wel kunnen de artsen gesensibiliseerd worden om goedkope geneesmiddelen voor te schrijven, indien mogelijk.) • Op dit ogenblik moeten patiënten eerst met hun medicatievoorschrift naar SC Plein om het daar te laten afstempelen. Indien SC Plein gesloten is, geraken ze niet aan de nodige medicatie. Via bovenstaand systeem kunnen ze de nodige medicatie meteen bekomen. • De extra administratieve belasting voor de medewerkers van SC Plein die het huidige systeem met zich brengt, kan worden vermeden door toepassing van het bovenstaande systeem.
17
2.2. Naar een toegankelijke noodopvang voor mensen zonder wettig verblijf De situatie in Antwerpen
“Waar woon je?” Het is één van die enkele vragen die je steevast worden gesteld wanneer je iemand voor het eerst ontmoet, wanneer iemand voor het eerst met je kennismaakt. Door aan te geven waar je woont, verduidelijk je wie je bent. Je woont in Antwerpen, zeg je dan bijvoorbeeld, wanneer je de vraag wordt gesteld in pakweg het Centraal Station in Brussel. Of je woont in de Dambruggestraat, achter het De Coninckplein, vertel je iemand die je ontmoet in het premetrostation Groenplaats. Woonst heeft een voorname betekenis in onze samenleving. Je kunt niet nergens wonen. Als je niet woont, kun je niet iemand zijn, zo lijkt het. Door te wonen vestig je je identiteit. Ergens wonen is de evidente uitkomst van iemand zijn. Maar een woonst heeft een bredere betekenis dan vertellen wie je bent. Een woonst biedt bescherming tegen de regenval en warmte wanneer de winterkou aanvalt. Een woonst legt je te slapen. Een woonst biedt je het gevoel van geborgenheid, hoe klein soms ook, dat je nodig heb om tot rust te komen om daarna verder aan de slag te gaan. En als dat geluk aan je is besteedt, dan slaag je er ook in om in je woonst ook thuis te komen. Vele mensen zonder wettig verblijf hebben dat geluk niet. Een thuis is hen onbekend. Het vertrouwen in mensen om hen heen is wankel. De geborgenheid is schaars. Het slapen gaat hen niet goed af. Zij zijn zwervers, leven een beetje hier en een beetje daar, maar eigenlijk niet echt ergens. Zij voelen zich vaak niet iemand, want wat hen ontbreekt is het eenduidige antwoord op de vraag: “Waar woon je?” Precies dat kunnen ze niet hard maken: waar ze wonen. Soms wonen ze wel ergens, al lange tijd, maar dat kan morgen anders zijn. Zonder papieren is de toekomst allerminst zeker, evenmin als het inkomen van waaruit zij de huur voor de woonst betalen. Soms wonen ze bij iemand ‘in’, maar vrezen ze voortdurend het moment dat ze er terug ‘uit’ moeten. Soms ook weten ze nog niet waar vannacht te slapen en hopen ze vooralsnog een onderdak te vinden voor de nacht. Zoniet zullen ze eventjes op straat wonen. Zonder papieren is wonen nooit zeker, noch de herkenbaarheid van een identiteit en van een thuis, noch het puur fysiologische dak boven je hoofd en bed om in te slapen. Terwijl vormt een woonst in deze contreien toch een basisconditie van een menswaardig bestaan, maar dat is een bestaan waar mensen zonder papieren wegens gebrek aan een vaste woonst heel vaak van verstoken blijven. Hoe gaat een samenleving daarmee om? En vooral, hoe gaat de Stad Antwerpen daarmee om?
Noodopvang voor mensen zonder wettig verblijf In Antwerpen, als grootstad meer dan andere steden in Vlaanderen geconfronteerd met acute en chronische daklozen, richt CAW metropool in opdracht van het OCMW Antwerpen al verschillende jaren ‘De Biekorf’ in als opvang voor mensen die uit noodzaak dringend op zoek zijn naar een bed en een dak boven het hoofd. Het gaat vooral om mensen die willen vermijden de (soms zoveelste opeenvolgende) nacht op straat door te moeten brengen. Vooral in de winter betekenen een dak boven het hoofd en een bed om in te slapen heel wat voor wie al meerdere nachten op straat doorbracht. Van december tot maart is dan ook een uitbreiding van het aantal plaatsen in de Biekorf voorzien.
18
Bij extreme en lang aanhoudende vriestemperaturen intendeert het OCMW elk jaar een noodshelter in te richten. Tot nu toe achtte zij de weersomstandigheden echter slechts één keer – in de winter 20032004 – voldoende bar om de shelter effectief te openen. Onder daklozen en thuislozen, zowel chronisch als acuut, bevinden zich tal van mensen zonder wettig verblijf. Verschillende oorzaken kunnen aan hun dakloosheid ten gronde liggen. Het gaat bijvoorbeeld om mensen die wegens gebrek aan inkomsten niet langer de huur van hun woonst kunnen betalen en door de eigenaar op straat worden gezet, of om mensen die omwille van intrafamiliale spanningen, ruzies of geweld plots op straat komen te staan, of om mensen die geen aansluiting meer vinden in het sociale (informele) netwerk waarin zij voorheen werden opvangen. Hoewel deze mensen worden geconfronteerd met de nood aan een plek om de nacht door te brengen, is in de huidige situatie in de Biekorf voor hen echter zo goed als geen plaats ...omdat zij geen papieren hebben! Het criterium dat het OCMW en CAW Metropool voor de Biekorf, is immers dat een opvang enkel kan als het een stap is naar een meer duurzame oplossing. En zo een duurzame oplossing is erg moeilijk voor mensen zonder wettig verblijf. Zelf instaan voor een woning op de private markt kunnen ze vaak niet (vermits ze ook geen recht hebben op inkomen) en recht op sociale huisvesting hebben ze niet. Bovendien zal zo goed als geen enkele residentiële instelling uit het algemeen welzijnswerk zich bereid tonen hen op te vangen, omdat zij noch over de nodige begeleidingscapaciteiten beschikken, noch over de nodige financiën om de opvangkosten te dekken. Vanwaar komt de restrictieve omgang van de Biekorf met dakloze mensen zonder wettig verblijf? Financiële overwegingen misschien? De kosten voor de opvang van mensen zonder wettig verblijf krijgt het OCMW immers niet terugbetaald door de federale administraties. In het huidige politieke klimaat wordt het OCMW klaarblijkelijk verhinderd haar bij wet geregelde functie als verzekeraar van ieders recht op menswaardig bestaan naar behoren uit te voeren. Het valt heel moeilijk te schatten hoeveel mensen zonder wettig verblijf met een dringende nood aan onderdak komen te zitten en hoe vaak dat gebeurt of hoelang die nood aanblijft. Wel zeker is dat mensen zonder wettig verblijf zo goed als altijd tussen de mazen van het net van de verzorgingsstaat vallen. De kleinschalige subsidiaire en caritatieve opvanginitiatieven blijken zo goed als de enige instanties te zijn die voor mensen zonder wettig verblijf toegankelijk zijn. Dat de vraag naar opvang 19 hoog is blijkt uit de overbevraging van deze (vrijwillige) diensten.
Noodhuisvesting voor slachtoffers van huisjesmelkerij Als voortrekker van de Vlaamse steden in de aanpak van de problematiek, wil de Stad Antwerpen paal en perk stellen aan huisjesmelkerij. De stedelijke woondienst en de cel Krot Op van de lokale politie stellen alles in het werk om erbarmelijke woonomstandigheden in de stad op te sporen, woningen onbewoonbaar te verklaren, te ontruimen en de eigenaars aan te pakken. Volgens een recent rapport van de Vlaamse Wooninspectie, zijn de slachtoffers van huisjesmelkers 20 voor minstens 74 procent vreemdelingen in een precaire positie. Hoewel de exacte cijfers ontbreken, kunnen we aannemen dat het leeuwendeel van die groep vreemdelingen mensen zonder wettig verblijf betreft. Terecht opteert de Vlaamse regering dan ook om “het recht op onderdak te
19
Voor de opvang van vluchtelingen lopen bij het opvangcentrum het Wagewiel bijvoorbeeld de wachttijden op tot 6 maanden. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Afdeling Financiering Huisvestingsbeleid Woonkwaliteitsbewaking: “Rapport: Vier jaar Vlaamse Wooninspectie, een evaluatie.” Januari 2006, p21.
20
19
realiseren voor mensen zonder wettig verblijf, zeker waar het gaat om situaties van mensenhandel en 21 huisjesmelkerij.” De Vlaamse overheid wil extra bescherming geboden zien aan de slachtoffers van huisjesmelkers. Steden en gemeenten hebben daartoe een herhuisvestingsplicht, in de vorm van een middelenverbintenis in hoofde van de burgemeester. Dit houdt in de burgemeester ernstige inspanning moet doen om de bewoners te herhuisvesten, maar niet kan aangesproken worden op het niet behalen van een resultaat in de zoektocht naar een andere woonst. Het Antwerpse herhuisvestingsbeleid schiet tot nu toe op twee cruciale vlakken tekort. Ten eerste is er, ondanks voornemens in die richting, nog steeds een tekort aan herhuisvestingsmogelijkheden. De twaalf transitwoningen die de Stad ter beschikking stelt, blijken niet voldoende om slachtoffers van een onbewoonbaarverklaring in noodgevallen op te vangen. Ten tweede vallen mensen zonder wettig verblijf bij de herhuisvestingsmaatregelen van de Stad opnieuw uit de boot. De Stad stelt haar transitwoningen niet voor hen open, en ze kunnen evenmin beroep doen op begeleiding in de zoektocht naar een nieuwe woning. Resultaat van die tekortkomingen leveren uiteindelijk een negatieve balans in de totale opzet van de aanpak van huisjesmelkerij. Wanneer een degelijk begeleide herhuisvesting ontbreekt, komen slachtoffers van een onbewoonbaarverklaring, waaronder vaak asielzoekers en mensen zonder wettig 22 verblijf, vaak gewoon op straat terecht, of uiteindelijk in een ander krot.
Frank Hosteaux, die binnen de vzw Rot Op Huisjesmelkers onbewoonbare woningen opspoort en dit doorgeeft aan de stedelijke autoriteiten, illustreert vanuit zijn dagelijkse werking dit probleem: ´Ik klaag de huisjesmelkers aan, wat dat is mijn job. Maar als een huis dan uiteindelijk écht onbewoonbaar wordt verklaard, en de mensen die er wonen de pech hebben geen papieren te hebben, worden ze gewoon op straat gezet, vermits er in de transitwoningen geen plaats voor hen is. En dan zijn ze boos op mij. Want beter in een slecht huis dan geen huis! Dat verplicht mij op den duur enkel de minst erge woningen eruit te halen, omdat de mensen daar minder het risico lopen eruit te worden gezet. Maar daarmee blijven de grootste wantoestanden – én de grootste huisjesmelkers – uiteindelijk steeds meer buiten schot.`
Op straat komen te staan is echter niet de enige dreiging die mensen zonder wettig verblijf boven het hoofd hangt bij een onbewoonbaar verklaring van hun krotwoonst. De acties tegen huisjesmelkers gaan immers in vele gevallen gepaard met interventies van de Dienst Vreemdelingenzaken, waarna mensen die geen verblijfsdocumenten kunnen voorleggen, steevast aangehouden worden en voor hen repatriëring dreigt. Waar zij in principe als slachtoffers van huisjesmelkers bescherming zouden moeten krijgen, worden zij op die manier een tweede keer slachtoffer, deze keer van het uitwijzingsbeleid van de Belgische overheid. Wij vinden dat de Stad, in aanvulling van het federale beleid ten aanzien van asielzoekers en mensen zonder wettig verblijf, zich moet engageren op vlak van het welzijn van de mensen die op haar grondgebied verblijven en substantieel deel uitmaken van haar samenleving. Al te vlug wordt de verantwoordelijkheid terzake doorgeschoven naar hulporganisaties uit het middenveld enerzijds, en is er de struisvogelpolitiek van de federale overheid anderzijds. 21
Vlaamse Regering: “Samenleven in Diversiteit. Gedeeld Burgerschap en Gelijke Kansen in een Kleurrijk Vlaanderen. Strategisch Plan Minderhedenbeleid 2004-2010.” Maart 2004, p44. 22 Uit het rapport “Herhuisvesting bij onbewoonbaar verklaarde woningen” van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap uit 2003 stelde bijvoorbeeld de Stad Gent vast dat sommige bewoners van onbewoonbare woningen voorheen ook al aangetroffen werden in een andere onbewoonbare woning. (p17)
20
Ter vergelijking: gemeentelijk beleid in Nederland Met het in voege treden van de nieuwe asielwet en de opvangregelingen die hiermee gepaard gingen, onthief de Nederlandse overheid in 1997 de gemeentelijke en stedelijke overheden van hun taak om in lokale instellingen onderdak mogelijk te maken voor asielzoekers. Het geld voor de opvang van vluchtelingen mocht niet langer gaan naar lokale initiatieven, maar moest ingezet worden in de gecentraliseerde opvangstructuren en zogenaamde terugkeercentra. Meer dan 9 jaar na datum blijken verschillende steden en gemeentes in Nederland nog steeds opvang te bieden aan uitgeprocedeerde asielzoekers, gefinancierd met stedelijke middelen. Deze praktijk gaat lijnrecht in tegen de beleidsopties van de rijksoverheid. “De opmerking van minister Verdonck dat gemeenten die noodopvang verlenen aan uitgeprocedeerde asielzoekers bestuurlijk ongehoorzaam zijn, is onterecht en misplaatst. Gemeenten hebben de afgelopen jaren meegewerkt aan de terugkeer van asielzoekers die zijn uitgeprocedeerd. Dit uitzetbeleid is echter niet sluitend waardoor gemeenten worden geconfronteerd met de problemen, zoals asielzoekers die op straat komen te staan. Voor deze 23 mensen bieden de gemeenten noodhulp.” Bovendien weigeren meerdere steden en gemeenten, waaronder de grootsteden Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam, hun politiekorpsen in te zetten voor de ontruiming van woningen waarin uitgeprocedeerde asielzoekers verblijven. “We willen voorkomen dat mensen illegaal over 24 straat gaan zwerven,” aldus de burgemeester van Amsterdam hierover.
Wij willen… … een stedelijk beleid dat voorziet in noodopvang voor mensen zonder wettig verblijf. Hiermee zou ze enkel het ‘inclusief beleid’, zoals bedoeld in het Vlaamse minderhedendecreet, uitvoeren. In de Atlasnota 2006-2008 belooft de Stad reeds stappen in de goede richting te zetten, maar eigent zich ons inziens een nog te passieve rol toe. We stellen de Stad Antwerpen voor een regeling te treffen waarbij zij uit eigen middelen tussenkomt in de opvang van mensen zonder wettig verblijf in de Biekorf. Door bijpassing van de kosten die het OCMW maakt met de opvang van mensen zonder wettig verblijf, zou de Stad niet alleen verhinderen dat talloze mensen (en kinderen) de nacht op straat moeten doorbrengen, maar zou ze ook een duidelijk en moedig signaal geven aan de Vlaamse en federale overheid rond de problematiek. … dat de Stad Antwerpen slachtoffers van huisjesmelkers de nodige bescherming biedt. De Stad moet verhinderen dat mensen zonder wettig verblijf die in die situatie verkeren, een tweede keer slachtoffer worden, zij het door op straat terecht te komen, zij het door gearresteerd te worden met de dreiging voor repatriëring onder dwang. De Stad dient haar herhuisvestingplicht degelijk op te nemen, en daarbij ook te laten gelden wanneer het mensen zonder papieren betreft. Ingaand op de beleidsopties van de Vlaamse regering, dient de Stad “een programma te ontwikkelen om voor mensen zonder wettig verblijf, die het slachtoffer werden van huisjesmelkerij of van mensenhandel en/of mensen zonder wettig verblijf die wegens hun noodsituatie opvang of bijstand vragen, menswaardig onderdak wordt verleend, gekoppeld aan voorwaarden van begeleiding en 25 oriëntatie.” Wij pleiten er daarom voor het aanbod transitwoningen uit te breiden en toegankelijk te maken voor mensen zonder wettig verblijf.
23
Artikel van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 22/06/2006. www.vgn.nl. Artikel Altermedia, 10/12/2003. www.altermedia.info 25 Ibidem. 24
21
2.3. Oriëntering Hoe het begrip ‘oriëntering’ door het Vlaams minderhedendecreet uit 1998 wil ingevuld worden, is niet erg duidelijk. Op dit moment legt het beleid – in haar invullen van ‘oriëntering naar een zinvol toekomstperspectief’ – vooral de nadruk op zelfstandige terugkeer naar het land van herkomst of een derde land. Hoewel ook wij zelfstandige terugkeer een belangrijk element vinden in het oriënteringsverhaal – en hier zelf ook een aantal projecten rond lopen hebben – geloven we dat oriëntering meer moet zijn dan dat. Uit de parlementaire voorbereiding van het minderhedendecreet bleek immers dat oriëntering vooral een ‘welzijns’-oriëntering moet zijn naar een oplossing van het illegaal verblijf: dit kan hetzij door een verblijfsvergunning in België, hetzij door een terugkeer naar het 26 herkomstland of emigratie naar een derde land . Oriëntering houdt dus ook in dat de (stedelijke) overheid blijft zoeken naar mogelijkheden om het verblijf van mensen te legaliseren, of hen hier alvast in te begeleiden. In het verstrekken van verblijfsvergunningen (legaliseren) heeft een stedelijke overheid geen bevoegdheid, maar ze kan hier rond wél signalen geven aan een federale overheid (zie bijlage). Ze kan óók stedelijke stappen zetten om mensen – in het kader van oriëntering – beter te begeleiden, zowel juridisch als in het verstrekken van basisinformatie. Wij nemen deze voorstellen op door twee verschillende suggesties: rond juridische hulpverlening, en rond verstrekken van informatie en oriëntering via projecten van lokale wijkopvang.
2.3.1. Juridisch: recht op recht voor iedere Antwerpenaar De situatie in Antwerpen Iedere mens heeft in België een recht op recht. Waarom? Omdat België een rechtsstaat is. Het kennen en kunnen afdwingen van zijn rechten, behoort tot de fundamentele beginselen van een rechtsstaat, zoals dat wordt bepaald in de grondwet en de mensenrechtenverdragen. Iedere mens heeft dus het recht om 1) op de hoogte gesteld te worden van zijn rechten, 2) om in de mogelijkheid gesteld te worden die rechten ook daadwerkelijk uit te putten. België moet dit recht op recht waarborgen voor iedere mens op zijn grondgebied, en kan dit onmogelijk afhankelijk stellen van een wettig verblijfstatuut in België. Met andere woorden: ook voor nieuwkomers, ongeacht hun verblijfstatuut, moet het recht op recht gewaarborgd worden. In theorie wordt dus een recht op recht toegekend aan nieuwkomers, ongeacht hun verblijfstatuut. In de praktijk echter rijzen voor deze nieuwkomers een heleboel problemen.
Het recht om op de hoogte gesteld te worden van zijn rechten Nieuw aankomen in een vreemd land, in een vreemde stad, is niet zo vanzelfsprekend; er zijn de taalbarrières, de ongewone gebruiken en gewoontes, de doolhof van te volgen procedures.
26
VMC-brochure ‘In slechte papieren’, p.43-44. De optie van legalisering van verblijf als integraal onderdeel van oriëntering wordt ook in beleidsteksten aangehaald. In het Strategisch Plan Minderhedenbeleid 2004-2009 wordt als operationele doelstelling 12 (onder de tweede strategische doelstelling), aangehaald dat oriëntering naar een zinvol toekomstperspectief moet gaan naar ‘hetzij in het land van herkomst of in een derde land, hetzij in ons land.’
22
Een heleboel vragen rijzen bij aankomst in België. Welke mogelijkheden zijn er voor mij en mijn familie? Waar moet ik op letten? Welke documenten kan ik best voorleggen? Doe ik er goed aan bepaalde dingen te verzwijgen of om over iets te liegen? Ook voor niet zo nieuwe nieuwkomers, mensen die reeds een aantal mogelijke procedures doorliepen, rijzen een heleboel vragen. Zijn mijn mogelijkheden in België uitgeput? Wat houdt een leven in de illegaliteit in? Kan ik terugkeren of is dat administratief of technisch onmogelijk? Naast vragen over verblijfsrecht, rijzen ook vragen betreffende andere rechten. Mag ik werken? Van wat moet ik leven? Mag ik huwen? Wat doe ik indien ik ziek word? De antwoorden worden vaak moeizaam bijeen gesprokkeld: vrienden, familie, vrijwilligers, sociale organisaties, advocaten, etc, worden afgelopen op zoek naar een correct antwoord op de vragen. Naast het probleem dat deze verschillende individuen en professionelen vaak zeer uiteenlopende antwoorden geven, is het probleem dat een correct juridisch antwoord ook moeilijk te geven is, gezien de politieke realiteit op dit moment. Correct juridisch advies geven vraagt vaak om doorgedreven professionaliteit. 27
28
Zowel uit het bestuursakkoord 2001-2006 van de stad , als uit de beleidsnota 2003-2006 van DIA , 29 als uit het OCMW beleidsplan 2001-2007 , blijkt dat de stedelijke overheden zich terdege bewust zijn van het enorme belang van correct juridisch advies voor nieuwkomers, en dit ongeacht hun verblijfsstatuut. Heel concreet organiseert de Stad sinds 2001, in samenwerking met het Bureau voor Juridische Bijstand en met De Acht vzw een juridische vreemdelingenpermanentie. De juridische vreemdelingenpermanentie is de enige in zijn soort en is bovendien erg laagdrempelig. Iedereen is welkom, nieuwkomers en niet zo nieuwe nieuwkomers, ongeacht hun verblijfsstatuut. Vrijwilligersorganisaties, zelforganisaties, sociale organisaties etc die werken met nieuwkomers, maken graag gebruik van de mogelijkheid om complexe juridische dossiers door te verwijzen naar deze professionele juridische vreemdelingenpermanentie. Een advocaat geeft gratis een eerstelijns advies en stelt, indien nodig en mogelijk, via het Bureau Juridische Bijstand een pro deo advocaat aan, gespecialiseerd in vreemdelingenrecht. De juridische vreemdelingenpermanentie ging tot voor kort door in de gebouwen van de Cel Asiel en Regularisatie, in de Lange Nieuwstraat 22, en dit iedere dinsdag en donderdag van 13u tot 15u. Lange tijd was er onduidelijkheid over het voortbestaan van de permanentie. Het belang ervan wordt blijkbaar links en rechts in twijfel getrokken.
Het recht om in de mogelijkheid gesteld te worden zijn rechten ook daadwerkelijk uit te putten Om een verblijfsrecht aan te vragen of af te dwingen moet vaak beroep gedaan worden op advocaten. Die kosten handenvol geld. Voor dossiers betreffende vreemdelingenrecht heeft iedereen, ongeacht zijn verblijfsstatuut en ongeacht zijn inkomen, wel recht op de kosteloze bijstand van een advocaat. 27
Het bestuursakkoord 2001-2006 van de stad vermeldt dat (hoofdstuk bevolking) ‘de stad of OCMW een ruimte te beschikking zullen stellen waarin een opvangnetwerk wordt uitgebouwd, met medewerking van het OCMW, tweedehandswinkels (voor het installeren van nieuwkomers), vluchtelingen- en socio-culturele organisaties, juridisch advies, taalbemiddeling en eerstelijnsgezondheidszorg: een centraal oriëntatiecentrum waar vluchtelingen - ongeacht hun statuut - terecht kunnen voor informatie en bijstand.’ 28 Volgens de beleidsnota 2003-2006 van DIA geven ‘de stadsdiensten i.s.m. het Bureau voor Juridische Bijstand juridisch advies aan asielzoekers’. 29 ‘Bijdragen tot de bescherming, de vrijwaring en de afdwingbaarheid van de rechten van kwetsbare personen’ en ‘een effectieve toegang tot de rechtsbedeling garanderen door het verlenen van advies, juridische bijstand en toeleiding naar de juiste instanties en personen’, zoals het OCMW beleidsplan 2001-2007 als één van de strategieën vermeld, inderdaad een opdracht van het OCMW.
23
Een aantal problemen stellen zich. Ten eerste is de aangestelde pro deo advocaat niet altijd een specialist in vreemdelingenrecht, wat enorme consequenties kan hebben voor het verdere legale of illegale leven van zijn cliënten. Ten tweede wordt vaak, terecht of onterecht, door cliënten het engagement van een pro deo advocaat in twijfel getrokken, gezien de geringe en laattijdige betaling van deze advocaten. Dat drijft hen vaak in de armen van advocaten die misbruik maken van de kwetsbare positie van deze mensen. Zij rekenen hen schandalige bedragen aan of helpen hen niet te goeder trouw voort. Verder zijn de mogelijkheden om andere rechten af te dwingen voor nieuwkomers sterk afhankelijk van hun al dan niet wettig verblijfstatuut. Wie een wettig verblijfsrecht heeft, geniet vaak ook andere rechten en kan die ook afdwingen: het recht om te werken, het recht op werkeloosheidsuitkeringen, recht op kinderbijslag, recht op leefloon, recht op inschrijving bij de mutualiteiten, het recht om te huwen en op gezinsleven, het recht op vrijheid en vrijheid van beweging, etc. Wie geen of slechts een precair verblijfsrecht heeft, heeft hier ofwel geen recht op, of krijgt zijn op papier bestaand recht niet afgedwongen. Deze mensen hebben als mens blijkbaar minder recht op inkomen, op medische hulp, op huwen, op vrijheid van beweging, etc. Zeer vaak verloopt het afdwingen van een aantal basisrechten zeer moeizaam voor een aantal stedelijke instanties. Vaak speelt het inroepen van de bijstand van een advocaat zelfs in het nadeel van de mens zonder papieren: een aantal stedelijke instanties vinden dat hij daardoor al schuld bekent. Zo kan iemand die in Antwerpen op een bus of een tram stapt, en die wel een geldig vervoersbewijs heeft gekocht, maar die geen verblijfsrecht heeft, als een crimineel van de bus of tram worden geplukt. Zo wordt het iemand die wél de ware liefde heeft gevonden in Antwerpen, maar die geen verblijfsrecht heeft verkregen, bijna onmogelijk gemaakt te huwen. Dergelijk gemengd huwelijk wordt door de Antwerpse Ambtenaar van de Burgerlijke stand, door de Antwerpse Cel Schijnhuwelijken, enig in zijn soort in België, én door de Antwerpse rechters steevast als een schijnhuwelijk bestempeld.
Wij willen… …wat betreft het recht om op de hoogte gesteld te worden van zijn rechten… …dat de stedelijke overheden het belang van toegankelijk, laagdrempelig, gratis en vooral deskundig juridisch advies voor mensen zonder papieren blijven inzien en dit in hun beleidsteksten benadrukken. …dat de stedelijke overheden het voortbestaan van de juridische vreemdelingenpermanentie garanderen, dat zij instaan voor de nodige infrastructuur en organisatie en meewerken aan de voortdurende verbetering van de kwaliteit van deze juridische vreemdelingenpermanentie. ….wat betreft het recht om in de mogelijkheid gesteld te worden zijn rechten ook daadwerkelijk uit te putten… …dat de stedelijke overheden actief informeren en toeleiden naar de vreemdelingenpermanentie en actief advocaten, die zich willen specialiseren in deze materie, vormen en ondersteunen, in samenwerking met het Bureau Juridische Bijstand en De Acht.
24
…dat de stedelijke overheden de vrijheid van verplaatsing voor alle stadsburgers respecteren. Concreet betekent dit dat het openbaar vervoer en de openbare plaatsen toegankelijk moeten zijn voor alle Antwerpenaren, ongeacht hun verblijfstatuut. Het controleren van de verblijfsdocumenten van personen met een geldig vervoersbewijs op bussen, trams, aan haltes, in het station moet stoppen. …dat de stedelijke overheden het recht om te huwen en het recht op gezinsleven respectvol benaderen. Een blinde jacht op schijnhuwelijken leidt soms tot onmenselijke beslissingen. De werking van de Cel Schijnhuwelijken binnen de Burgerlijke stand moet dan ook dringend worden herbekeken in nauw overleg met specialisten terzake. …dat de stedelijke overheden de ontoelaatbare onverdraagzaamheid en het onmiskenbare racisme binnen de eigen instanties streng aanpakken.
2.3.2. Onthaal en opvang van mensen zonder wettig verblijf
De situatie in Antwerpen Vanuit de dagdagelijkse realiteit stellen we vast dat er in bepaalde wijken een enorme impact op de samenleving is van mensen (nieuwkomers) die niet in staat zijn een menswaardig bestaan uit te bouwen. Dit heeft enerzijds te maken met het feit dat nieuwkomers hun weg niet kennen in de Belgische samenleving en daarin ook vaak hun concrete rechten, vertaald naar hun persoonlijke (verblijf)situatie, niet kennen: regelingen rond mutualiteiten, huisartsen, werk zoeken, school - en CLB - systeem, (sociale)huisvesting, vrijetijdsbesteding enz. Anderzijds heeft dit te maken met een gebrek aan mogelijkheden voor mensen zonder wettig verblijf om te participeren aan de lokale samenleving (interculturele ontmoeting, inspraak, tewerkstelling, verenigingsleven,…). Mensen zonder wettig verblijf wonen soms geruime tijd in bepaalde wijken en worden daar gedwongen om ‘niets’ te doen. Wanneer Belgische mensen geen mogelijkheden geboden worden om in contact te komen met deze mensen groeit het wantrouwen, het onveiligheidsgevoel en zorgt dit voor een gespannen sfeer in de wijken. Deze kloof tussen de verschillende gemeenschappen heeft ook negatieve gevolgen voor andere allochtone groepen in de lokale samenleving.
Toegankelijkheid tot dienstverlening We stellen vast dat de toegankelijkheid van overheidsdiensten en maatschappelijke hulpverlening voor mensen zonder wettig verblijf niet altijd en overal (kan) gewaarborgd is (worden). Reguliere voorzieningen staan onder druk omdat ze vaak weinig of niets kunnen bijdragen tot de realisatie van 30 basisrechten van nieuwkomers en precaire verblijvers.
30
Stad Antwerpen, Atlasnota p. 100 vermeldt dat de minimale basisrechten van mensen zonder wettig verblijf gegarandeerd moeten worden: recht op onderwijs, dringende medische hulp, nachtopvang in noodsituaties, voedselbedeling, het verstrekken van basisinformatie.
25
Daarenboven zijn de vragen die mensen zonder wettig verblijf stellen in bijvoorbeeld een basisschool zo complex, dat het voor die diensten heel moeilijk is om mensen de juiste informatie te geven. De toegankelijkheid van overheidsdiensten en van maatschappelijke dienstverlening is nochtans een grondrecht voor iedereen die zich op het Belgisch grondgebied bevindt, in eender welk verblijfsstatuut. Voor een betere toegang tot wonen, werken, gezondheidszorg en andere basisrechten voor mensen met precair en zonder wettig verblijf, schrijft het stedelijk Lokaal Sociaal Beleid ‘meer samenhang tussen aanbieders van sociale voorzieningen’ voor, en ‘toegankelijke acties en voorzieningen voor burgers, door meer samenwerking tussen aanbieders’ (p.2 Lokaal Sociaal Beleid) 31 Wij blijven – met de stad én het Vlaamse beleidsniveau – benadrukken dat de mate waarin een individu (of een groep) zijn sociale grondrechten kan realiseren, bepalend is voor zijn levenskwaliteit van de betrokken personen en van de wijk waarin ze wonen. Voor het meer toegankelijk maken van haar eigen diensten, én het realiseren van een bredere samenwerking van hulpaanbieders, hopen we dat de stad Antwerpen in gesprek gaat met reeds bestaande en in ontwikkeling zijnde onthaal – en wegwijsinitiatieven voor nieuwkomers en mensen zonder wettig verblijf in de Antwerpse wijken. Wij zijn steeds bereid onze expertise in te zetten voor een bredere toegankelijkheid van hulpverlenende diensten en het bevorderen van het samenleven in de lokale samenlevingen.
Integratie, participatie en oriëntatie Sinds 1 april 2004 is het recht op maatschappelijke oriëntering en trajectbegeleiding naar Nederlandse lessen en loopbaanoriëntering voor nieuwkomers (lees: wettelijke verblijvers) wettelijk geregeld via het 32 Decreet op het Inburgeringsbeleid. Nieuwkomers zonder wettig verblijf behoren echter niet tot de doelgroep van het Vlaamse inburgeringsbeleid. Nochtans stellen wij vast dat deze mensen óók behoefte hebben aan informatie en oriëntering, teneinde hun rechten op te nemen en hun burgerzin te vervullen. Deze mensen moeten geïnformeerd worden over hun basisrechten en toegang krijgen tot deze basisrechten. Deze mensen hebben een opvanginitiatief en een lokale samenleving nodig dat hen op een humane manier onthaalt en opvangt in tijden van nood. Dat wil zeggen : ‘er zijn’, de mensen het gevoel geven dat ze er als mens mogen zijn, hun zorgen en problemen erkennen, samen zoeken naar een perspectief voor hun problematische situatie en hen oriënteren naar een (nieuw, ander) toekomstperspectief. Zowel voor de mensen zonder wettig verblijf als voor de andere bewoners uit de wijk is het belangrijk dat ook mensen zonder wettig verblijf voor de duur van hun verblijf in contact komen met Belgische mensen, dat ze hun capaciteiten mogen inzetten voor de lokale samenleving, dat ze nieuwe dingen mogen bijleren (die zinvol zijn ongeacht hun bestemming), dat ze zich mogen engageren als vrijwilliger,… Zowel de nieuwkomer als de samenleving in haar geheel vaart daar wel bij. De stedelijke overheid is zich reeds bewust van het belang van informatie en hulpverlening aan 33 precaire verblijvers. Dit blijkt uit de Atlasnota 2006-2008, kernopdracht 6 . De stad wil de toegang tot 31
De geactualiseerde Strategische planning 2004-2009 stelt als realisatie van haar tweede strategische doelstelling ‘de uitwerking, operationeel maken en implementatie van een opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf. (…) Dit houdt in dat de Vlaamse overheid een sturende, stimulerende en verantwoordelijke rol opneemt, zodat mensen zonder wettig verblijf hun onvervreemdbare rechten op gezondheidszorg en welzijn kunnen effectueren, zodat ze de overige socio-economische grondrechten waarover men als mens en op grond van feitelijk van feitelijk verblijf in België beschikt, kunnen effectueren.’ Als twaalfde operationele doelstelling omschrijft de planning: ‘In 2010 kunnen mensen zonder wettig verblijf hun rechten effectueren en worden ze georiënteerd naar een zinvol toekomstperspectief.’ 32 De Vlaamse gemeenschap organiseert de inburgering op basis van het inburgeringsdecreet van 28 februari 2003, uitgewerkt in het uitvoeringsbesluit van 30 januari 2004. Het aanbod is divers in functie van de diversiteit va de doelgroep. Het eigenlijke inburgeringsaanbod, dat vorm krijgt in samenwerking met de onthaalbureau’s, Huizen van het Nederlands en de VDAB, omvat Nederlands als 2°taal (NT2), maatschappelijke oriën tatie en loopbaanoriëntatie. 33 Doel: aan tijdelijke precaire verblijvers wordt informatie en hulpverlening geboden. Resultaat: Er is geijverd voor een coherent en humaan beleid voor MZP en precaire verblijvers op de verschillende beleidsniveau’s.
26
informatie voor elke burger verbeteren en het (stedelijk) hulpverleningsaanbod meer aanpassen aan 34 de klant . Naast het Atlasloket wil de stad, binnen het Lokaal Sociaal Beleid, hiertoe ook geïntegreerde sociale loketten ontwikkelen, geënt op reeds bestaande loketplaatsen (atlasnota p.99), die worden omgevormd tot zogenaamde Sociaal Informatie Punten (SIP’s). Veel vrijwilligers, private organisaties en stedelijke diensten steken nu al, elk op hun manier, de 35 Het project Lokaal Onthaal Nieuwkomers handen uit de mouwen in het bestaande onthaalwerk. (LON) in Antwerpen-Noord en Deurne-Noord bijvoorbeeld is een dynamisch project, dat voortdurend inspeelt op nieuwe doelgroepen, noden en behoeften. Het project wil werken aan heldere en gebundelde informatie (op maat), kwaliteitsvolle doorverwijzing, meer samenwerking op het terrein (waar de wijk het netwerk vormt dat zorgt voor actieve oriëntatie en participatie van burgers doorheen het Antwerps sociaal aanbod en basisrechten), betere toegang tot sociale rechten (basisrechten van nieuwkomers en mensen zonder wettig verblijf) en het bieden van mogelijkheden aan mensen om zich in te zetten in de lokale samenleving (o.a. door zich te engageren als vrijwilliger in lokale verenigingen). De inzet van zowel autochtone als allochtone vrijwilligers uit vluchtelingenorganisaties, de vrijwilligers van buurtwerken, de inzet van capaciteiten van vluchtelingen en asielzoekers, de link met het vluchtelingenwerk en met heel diverse organisaties in de wijken maken dit aanbod zeer laagdrempelig. Het komt tegemoet aan de noden van anderstalige nieuwkomers, de mensen zonder wettig verblijf en de bewoners en organisaties van de wijken. Vanuit deze expertise en bestaande werking wil Lokaal Onthaal Nieuwkomers, net zoals vele andere reeds bestaande initiatieven, graag betrokken worden in het effectief opzetten van een netwerk van geïntegreerde sociale loketten. Extra middelen en mankracht en eventuele heroriëntering van mankracht binnen de bestaande initiatieven dringt zich echter op. Stad Antwerpen zou hiervoor – ter versteviging van het gewilde netwerk – middelen moeten vrij maken.
34
Kernopdracht 5 ( Atlasnota 2006-2008): aanvullend op het inburgeringsbeleid, worden meer nieuwkomers bereikt, met een kwalitatieve aanpak. Resultaten: er zijn meer nieuwkomers bereikt door het opzetten van specifieke acties en er is meer zicht verworven op de niet – bereikte doelgroepen. De dienstverlening in de districtshuizen zal beter afgestemd worden op het profiel en de wensen van de klant… Het voorziet extra acties om de toegang tot de grondrechten niet alleen voor de doorsneeburger maar voor iedereen te garanderen. De krachtlijnen zijn: meer samenwerking tussen dienstverstrekkers en betere toegang door de oprichting van een sociaal loket in de wijk. Atlasnota p. 98 35 De initiatieven die momenteel door Stad Antwerpen genomen worden, zoals de opening van het Atlasgebouw met al haar activiteiten en de nota rond het sociaal huis en de Sociale Informatiepunten geven aan dat de Stad bereid is een goede onthaal - en informatiefunctie te installeren o.a. ook voor nieuwkomers. Een aantal basisrechten precaire verblijvers en mensen zonder papieren werden ingeschreven zoals het recht op basisinformatie. Vzw Filet Divers - een samenwerkingsverband tussen vluchtelingenorganisaties - sloeg de handen in elkaar om een alternatief aanbod te formuleren ten aanzien van noodhulp. Een sociale kruidenier en tweedehandswinkel, een houtwerkplaats voor precaire verblijvers en een onthaal werden uitgebouwd in de Rolwagenstraat. Ook Vzw De Loodsen, vzw Bond zonder naam en Vluchtelingendienst CAW De Mare zijn deels vluchtelingenorganisaties die elk een eigen weg zoeken in het bovenbeschreven spoor van onthaal nieuwkomers en belangrijke partners zijn in ‘onthaal nieuwkomers’.
27
Wij willen… … de garantie dat mensen zonder wettig verblijf, óók binnen de nieuwe structuren van het Lokaal Sociaal Beleidsplan, brede toegang zullen en blijven hebben tot stedelijke en andere dienstverlening, teneinde hun basisrechten effectief te garanderen. …een goed uitgebouwd én toegankelijk lokaal (op stedelijk en op wijkniveau) onthaal en dienstverleningsaanbod voor nieuwkomers, ook voor mensen in een precair verblijf. Het accent ligt op participatie, informatie en oriëntering op lokaal niveau maar ook op oriëntering naar een toekomstperspectief. …de mogelijkheid om met de lokale bestaande initiatieven – vanuit de opgedane expertise - volop te participeren in de uitbouw van dit netwerk. Hiervoor zijn extra middelen en (personeels)inzet bij de bestaande intitiatieven nodig. …een stedelijk beleid dat de noodzaak inziet van sociale netwerken in de wijken en het belang van vrijwilligerswerk en vorming daarbinnen, en dat ze dit ook benadrukt in haar beleidsteksten. Hiertoe kan ze ons pleidooi mee ondersteunen om vrijwilligerwerk los te koppelen van het arbeidsrecht, en zo een wettelijk kader te scheppen waarbinnen lokale organisaties en hun vrijwilligers beter contact kunnen leggen met en een beroep doen op de capaciteiten van mensen zonder wettig verblijf. Zowel de nieuwkomer als de samenleving in haar geheel vaart hier wel bij. … een nieuw aan te stellen stedelijke ambtenaar, die toezicht kan houden op het effectief uitbouwen van een stedelijk opvangbeleid voor mensen zonder wettig verblijf.
28
Bijlage: Knelpunten bij het Belgische asiel- en migratiebeleid Zoals gezegd kan een stedelijke overheid – vanuit de lokaal aangevoelde realiteit – signalen geven aan een hoger federaal beleid, omtrent mogelijke knelpunten in dit beleid én ter bijsturing hiervan. Volgens ons kunnen verschillende signalen gegeven worden. Signalen bij asielprocedure en -beleid Als het over mensen zonder wettig verblijf gaat, blijft de federale overheid een zeer eenvoudige stelling verdedigen. Ten eerste dat de asielprocedure en het migratiebeleid – zoals het nu loopt – eerlijk en correct is, en effectief bescherming biedt aan die vluchtelingen die ‘het nodig hebben’. Ten tweede dat, wie in de verschillende procedures afgewezen werd, duidelijk geen gevaar liep in eigen land, en dus gemakkelijk terug kan. Mensen zonder wettig verblijf worden daarbij afgeschilderd als mensen die enkel niet terug willen naar eigen land. Een illegaal verblijf in België is dan enkel een keuze, waar mensen zelf de gevolgen van moeten dragen. De stedelijke overheid kan – vanuit de dagelijkse realiteit van de grootstad en de verhalen van ‘haar illegale burgers’ – hier correcties op aanbrengen. 36
Er zijn ten eerste vragen te plaatsen bij de stelling als zou ons asielbeleid en de asielprocedure effectief bescherming bieden aan al ‘wie het nodig heeft’. Oorlogsslachtoffers, die niet ‘individueel’ vervolgd werden maar vluchtten voor een algemene situatie van onveiligheid, krijgen nog steeds geen bescherming. Een deel van hen zal wél bescherming krijgen bij het ingaan van de regeling rond subsidiaire bescherming; ondertussen al gestemd en hopelijk tegen januari 2007 in praktijk omgezet. Wij willen dit nieuwe beschermingsstatuut – dat sowieso minder verblijfszekerheid zal geven dan het huidige vluchtelingenstatuut - echter van nabij opvolgen, en hier ook op tijd met het beleid een terugkoppeling en evaluatie rond kunnen doen. We denken nu al dat het beschermingsstatuut enkel écht kan werken als er ook meer middelen tegenover staan, én als deze bescherming breed wordt ingevuld. Door de heersende negatieve sfeer tegenover vluchtelingen, wordt de huidige asielprocedure bovendien steeds strenger toegepast. Hoewel het Hoog Commissariaat voor Vluchtelingen van de Verenigde Naties beveelt dat de vluchteling tijdens de interviews ‘het voordeel van de twijfel’ moet worden gegund, melden veel vluchtelingenorganisaties dat eerder het ‘nadeel van de twijfel’ speelt. Vluchtelingen worden gevraagd naar irrelevante details, moeten officiële bewijsstukken van hun verhaal kunnen voorleggen, worden verwacht hun – vaak traumatiserend – vluchtverhaal na maanden letterlijk te kunnen herhalen,… De druk bij de asielinstanties om ‘zo streng mogelijk’ te zijn is zo groot, dat er volgens ons onvoldoende garanties zijn dat iedereen die bescherming nodig heeft, die ook krijgt. Vele échte politiek vluchtelingen, die in principe het statuut zouden moeten krijgen, worden vaak met drogredenen afgewezen. De druk en strenge behandeling zal er, volgens vele vluchtelingenorganisaties, bij de hervormde 37 asielprocedure niet minder op worden . Wij pleiten voor een ruimhartigere omgang en interpretatie van de conventie van Genève. Ook de tweede stelling – als zou wie hier zonder wettig verblijf is wel terug kunnen, maar enkel niet terug willen, is niet correct. Voor een deel van de mensen zonder wettig verblijf is het (technisch) onmogelijk om naar hun thuisland terug te keren. Hiervoor moet de ambassade van het thuisland immers de nodige documenten afleveren, en sommige ambassades weigeren dit. Of er is 36
Deze procedure moet uitmaken of een asielzoeker wel een ‘politiek vluchteling’ is, en dus in België mag blijven. De asielprocedure werkt volgens de ‘Conventie van Genève’. Dit is een in 1951 door België (en een heleboel andere VN-landen) ondertekende tekst, waarin bepaald wordt wie als vluchteling ‘erkend’ mag worden. Dit zijn de zogenaamd ‘politiek vluchtelingen’: mensen die in hun eigen land vervolgd werden of vervolging vreesden omwille van 1. hun politieke strekking, 2. hun godsdienst, 3. hun nationaliteit, 4. hun etnie of 5. hun behoren tot een bepaalde sociale groep, en die hiertegen de bescherming van hun autoriteiten niet konden of wilden inroepen. 37 De Vlaamse Vereniging voor Steden en Gemeenten wil dit in haar nota rond illegaal verblijf ook onderstrepen: ‘Minister Dewael plant een aantal maatregelen om het tij te keren. De Raad van State wordt hervormd om de behandeling van elk beroep tegen de afwijzing van de asielaanvraag binnen een redelijke termijn te kunnen beantwoorden. Mensenhandel en –smokkel, schijnhuwelijken en fraude bij gezinshereniging worden aangepakt. De meest ingrijpende maatregel is ongetwijfeld de geplande hervorming van de Raad van State. Indien deze hervorming slaagt, zullen asielzoekers heel wat vlugger dan vandaag definitief uitgeprocedeerd zijn en de groep illegaal verblijvende vreemdelingen vervoegen. M.a.w. de kans is groot dat deze maatregelen, eens gerealiseerd, de problematiek van de illegaal verblijvende vreemdelingen nog zullen versterken.’ (www.vvsg.be)
29
eenvoudigweg geen ambassade om de documenten af te leveren, omdat het land al jaren in oorlog is en er geen administratie meer is. In plaats van deze mensen een (voorlopige) verblijfsvergunning te geven, geeft de Belgische overheid hen vaak – na mislukte pogingen om hen gedwongen uit te wijzen – het bevel om op eigen kracht binnen de vijf dagen België te verlaten. Terwijl de overheid zélf weet 38 dat deze mensen niet terug kúnnen. Het beleid crëeert zo zelf een illegaliteitsprobleem . Het beleid crëeert bij wijlen ook tijdelijke mensen zonder wettig verblijf. Voor wie een geldig verblijfsdocument heeft, dat na een bepaalde periode verlengd moet worden, gebeurt het vaak dat – door de overvloed aan dossiers en de onderbemanning van stedelijke en federale diensten – zo’n verlenging een paar maanden op zich laat wachten. Ondertussen is het vroegere verblijfsdocument wél verlopen, wordt iemands verblijf in theorie onwettig en verliest hij dus ook (tijdelijk) recht op steun, werk en opvang. Het kan niet dat de Belgische overheid mensen in de illegaliteit dwingt en hen (hierdoor) tegelijkertijd de mogelijkheid ontneemt op een menswaardig bestaan of enig toekomstperspectief. Voor deze groep mensen volstaat het niet hen de mogelijkheid te geven wél 'menswaardig' doch onwettig in België te verblijven. Zij moeten, zolang er geen uitwijzing mogelijk is, een verblijfstitel krijgen die hen de mogelijkheid geeft een zo normaal mogelijk leven uit te bouwen. Ten derde moet, vanuit de vaststelling van de aanwezigheid van een grote groep mensen zonder wettig verblijf, begonnen worden met het gehele asiel- en migratiebeleid ernstig te bevragen. De aanwezigheid van een grote groep van deze mensen kan doen besluiten dat veel mensen blijkbaar buiten de huidige criteria vallen (waarbij enkel bescherming wordt geboden aan ‘politieke vluchtelingen’), maar kan ook doen besluiten dat die huidige selectiecriteria dan blijkbaar geen efficiënt antwoord bieden op de globale migratievraag. Een grote groep mensen zonder wettig verblijf toont niet enkel aan dat veel mensen het illegaal (over)leven hier blijkbaar verkiezen boven een legaal leven in het thuisland (en dus alle reden hadden om te vluchten), maar ook dat het migratiebeleid niet meer weet om te springen met een globale realiteit. In een wereld van toegenomen economische globalisering (en daarmee samen lopend van toegenomen armoede en kansenloosheid) is economische migratie – steeds meer – een realiteit. Een ‘illegaal statuut’ als enig antwoord voor diegenen die op zoek zijn naar betere perspectieven, toont niet enkel de beperkingen van onze solidariteit maar vooral van ons beleid. Voor wie een echte oplossing wil bieden aan het migratievraagstuk, mag economische migratie geen taboe meer zijn. Hoe dit in te passen valt binnen onze bestaande systemen, is een maatschappelijke discussie die het beleid dringend ter harte moet nemen. Deze discussie moet niet enkel opgenomen worden in het belang van de (toekomstige) migrant, maar ook vanuit ons eigen maatschappelijk belang. De actieve bevolking zal in heel Europa tussen 2012 en 2020 sterk dalen. Door de vergrijzing zullen er meer niet-werkenden dan werkenden komen. Het ‘United Nations Populations Fund’ heeft uitgerekend dat de 15 originele EU-lidstaten per jaar 1,5 miljoen immigranten nodig heeft om die niet-werkende laag te onderhouden en tot 2050 de populatie in evenwicht te houden. Economische migratie kan ook een antwoord bieden op een aantal economische problemen. Zo zijn er de knelpuntberoepen: zware en arbeidsintensieve jobs als de bouw, landbouw, fruitteelt, schoonmaak, huishoudelijke hulp,… waar moeilijk Belgen voor gevonden worden. Opvallend is dat minister Dewael nu al praat om niet-EU-onderdanen voor dit soort knelpuntberoepen wél in België toe te laten. Na de immigratiestop van 1973 zou daardoor economische migratie dus terug mogelijk zijn. Wij pleiten evenwel voor een brede economische migratie (die ook niet enkel op ons belang geschoeid is) én maatregelen die ‘economische migratie’ nu al kan regelen. Veel mensen zonder wettig verblijf zijn immers óók bereid deze knelpuntberoepen uit te voeren – en vullen ze nu vaak al ‘in 38
Een beslissing van Dienst Vreemdelingenzaken van eind november 2005 is hierin illustratief. Voor verschillende mensen zonder wettig verblijf uit landen die al jaren in een conflictsituatie zaten (Somalië, Tsjetsjenië, Palestijnse Gebieden, Bhutan,…) werd tot vóór de beslissing per maand tóch het verblijf verlengd. Na herhaaldelijke klachten van de federale ombudsdienst, dat maandelijkse verlengingen van verblijf te weinig rechtszekerheid aan mensen geeft, besliste DVZ die verlengingen dan maar stop te zetten. Gevolg was dat een hele groep mensen vanaf januari 2006 onwettig op het grondgebied verbleven (en zo ook het recht op steun en opvang verloren) terwijl de Belgische overheid heel goed wist dat terugkeer naar eigen land onmogelijk was.
30
het zwart’ in. Deze mensen zijn al meer geïntegreerd dan nieuwe arbeidskrachten zouden zijn, spreken vaak Nederlands én hebben dikwijls zelfs de vereiste competenties. Veel mensen zonder wettig verblijf hebben in eigen land ook andere competenties en diploma’s verworven, die ze nu echter niet kunnen benutten omdat ze niet legaal mogen werken. Deze mensen regulariseren zou al direct een oplossing bieden voor een aantal problemen.
Signalen bij regularisatie Een mogelijke uitkomst voor mensen zonder wettig verblijf is het (opnieuw) wettelijk maken van dat verblijf: de ‘legalisering’. Legalisering is in het verleden gebeurd door collectieve regularisatiecampagnes (vaak gebonden aan bepaalde criteria, zoals in januari 2000) of door individuele beslissingen na een aanvraag ‘art9§3’. De bevoegdheid om al dan niet te regulariseren ligt bij het ministerie van Binnenlandse Zaken, maar een stedelijke overheid kan dit ministerie – opnieuw 39 vanuit de dagelijks gevoelde realiteit – op haar knelpunten wijzen . Die realiteit gaf zeker vanaf oktober 2005 duidelijke signalen. Na de bezetting van de SintBonifaaskerk te Brussel – en de regularisatie van de meeste actievoerders die daarop volgde – braken in heel het land kerkasielacties uit. Uiteindelijk liepen op meer dan veertig plaatsen acties – vaak met brede steun van buurtbewoners, religieuze en middenveldorganisaties. Ook in Antwerpen liep vanaf 1 mei een kerkasielactie (‘Antwaarps Asiel’) in een samenwerkingsverband tussen de plaatselijke Udep-kern (unie van mensen zonder wettig verblijf) en een brede rits ondersteunende Belgische organisaties. De actievoerders stelden allemaal dezelfde dringende vraag aan het beleid om hun vaak problematische (over)leefsituatie te verhelpen. De vraag liep uiteen in twee doelstellingen. Enerzijds was er de vraag om – op het moment dat minister Dewael zijn hervormingen rond asielprocedure, Raad van State, gezinshereniging en art9§3 liet goedkeuren – ook een overgangsmaatregel (een eenmalige regularisatie) te voorzien voor hen die reeds jaren onwettig in België verbleven. De actievoerders wilden geen ‘algemene regularisatie’, maar stelden duidelijke 40 criteria voor om die regularisatie door te voeren . Anderzijds wilden ze – in plaats van de toenmalige art9§3, die de minister toeliet op en erg ondoorzichtige (en door hen aangevoeld als willekeurige) manier te regulariseren – een duidelijke regularisatiewet. Die duidelijke en permanente 41 regularisatiecriteria naar voren schuift, en de regularisatiebevoegdheid ook doorschuift naar een onafhankelijke commissie. Beide vragen (een overgangsmaatregel en een regularisatiewet) bleven tot op heden onbeantwoord.
39
In de stedelijke atlasnota 2006-2008 wordt dit letterlijk aangehaald: ‘De federale overheid wentelt de verantwoordelijkheid en de zorg voor de groeiende groep mensen zonder wettig verblijf al te makkelijk af op de grote steden en OCMW’s. Je kan niet anders dan concluderen dat mensen die hier al heel lang (illegaal) verblijven omdat ze bijvoorbeeld niet repatrieerbaar zijn, en die geïntegreerd zijn in de samenleving, hier kinderen op school hebben en dies meer, regularisatiekansen moeten blijven krijgen’ (p.101) 40 Het Forum Asiel en Migraties stelde als criteria voor een overgangsmaatregel voor: 1) wie drie jaar in een procedure zit (asiel, gezinshereniging, art93, Raad van State) zonder uitvoerbaar antwoord; 2) wie vier jaar in een procedure zit inclusief een beroep bij de Raad van State; 3) wie aan deze voorwaarden voldeed op 1 januari 2005, maar ondertussen zonder wettig verblijf gevallen is. 41 Het FAM formuleerde als criteria: 1) wie drie jaar in een procedure zit (asiel, art93, gezinshereniging) zonder uitvoerbaar antwoord; 2) wie ernstig ziek is; 3) wie in de onmogelijkheid verkeert naar zijn land terug te keren; 4) wie sterke duurzame bindingen kan aantonen. Udep (de unie van mensen zonder papieren) voegde hier in haar wetsvoorstel nog een vijfde criterium aan toe (gevolgde beroepsopleiding en arbeidsperspectief) en stelde de drie jaar procedure zonder antwoord inclusief Raad van State. PS, Ecolo/Groen! en CDH deden soortgelijke wetsvoorstellen.
31
