Možnosti uplatnění PPP v Operačním programu Podnikání a inovace 2007 – 2013 (závěrečná zpráva)
Obsah Obsah Obsah.......................................................................................................................................................... 2 1.
Manažerské shrnutí - zkrácená verze Metodiky................................................................................. 6 1.1.
Úvod - shrnutí zadání ................................................................................................................. 6
1.2.
Analýza problematiky PPP .......................................................................................................... 6
1.3.
Specifické otázky veřejné podpory ............................................................................................. 7
1.4.
Důvody pro kombinaci metod PPP a financování z OPPI ........................................................... 8
1.5.
Rizika a úskalí kombinace projektů PPP s financováním z OPPI ................................................. 9
1.6.
Analýza a hodnocení dosavadní aplikace principů PPP v rámci OPPI ...................................... 10
1.7.
Obecné doporučení a Modelový případ................................................................................... 10
1.8.
Průzkum trhu ............................................................................................................................ 11
1.9.
Doporučení ............................................................................................................................... 11
1.9.1.
Doporučení pro dané programovací období .................................................................... 11
1.9.2.
Doporučení pro další programovací období ..................................................................... 12
2.
Seznam pojmů a zkratek .................................................................................................................. 13
3.
Úvod ................................................................................................................................................. 16 3.1.
Téma Metodiky, souvislosti ...................................................................................................... 16
3.2.
Shrnutí zadání a jeho upřesnění ............................................................................................... 17
3.2.1.
Specifický model vědecko-technického parku, inovačního centra, podnikatelského
inkubátoru případně centra OP VaVpI ........................................................................................... 19 3.2.2. 4.
Předmět zadání ve vztahu k specifickému modelu Inovačního centra. ........................... 21
PPP - analýza stávající normativní úpravy ........................................................................................ 22 4.1.
Úprava a pojetí PPP v rámci evropské a národní právní a mimoprávní úpravy ....................... 22
4.1.1.
PPP – pojetí, definice ........................................................................................................ 22
4.1.2.
Dělení typů PPP ................................................................................................................ 22
2
4.1.2.1.
PPP v širším smyslu a v užším smyslu (koncese) .......................................................... 23
4.1.2.2.
Dělení na smluvní a institucionální PPP........................................................................ 24
4.1.2.3.
Druhy PPP podle obsahu .............................................................................................. 25
4.1.3. 4.1.3.1.
Platba za koncesi .......................................................................................................... 27
4.1.3.2.
Platba za dostupnost .................................................................................................... 28
4.1.4.
Výhody a nevýhody (úskalí) PPP ...................................................................................... 28
4.1.4.1.
Výhody PPP ................................................................................................................... 29
4.1.4.2.
Nevýhody a úskalí PPP ................................................................................................. 31
4.1.5.
5.
Typy platebních mechanizmů v rámci PPP ....................................................................... 27
Evropská úprava PPP ........................................................................................................ 33
4.1.5.1.
Základní prameny práva ............................................................................................... 33
4.1.5.2.
Prováděcí předpisy ....................................................................................................... 34
4.1.5.3.
Soft law ......................................................................................................................... 34
4.1.6.
Národní úprava PPP .......................................................................................................... 35
4.1.7.
Úprava koncesí v právu ČR .............................................................................................. 36
4.1.8.
Typická stadia projektu PPP: ............................................................................................ 38
4.1.9.
Legislativní výhled v právu ČR .......................................................................................... 43
4.1.10.
Současný vývoj PPP v ČR................................................................................................... 43
4.1.10.1.
Pilotní a další významné projekty ................................................................................. 43
4.1.10.2.
Koncesní smlouvy založené v rejstříku koncesních smluv ............................................ 45
Vybrané otázky veřejné podpory - situace kdy nejde o veřejnou podporu ..................................... 48 5.1.
Poskytnutí podpory dle Rámce společenství............................................................................ 48
5.2.
Vyrovnávací platby ................................................................................................................... 49
5.2.1.
Rozhodnutí Altmark - situace kdy vůbec nejde o veřejnou podporu. ............................. 50
5.2.2.
Rozhodnutí o vyrovnávacích platbách - výjimka z notifikační povinnosti ........................ 50
5.2.3.
Rámec Společenství pro vyrovnávací platby .................................................................... 51
5.3.
Princip soukromého investora (soukromého věřitele)............................................................. 51
5.4.
Prodej majetku veřejné sféry ................................................................................................... 52 3
6.
Důvody pro kombinaci metody PPP a financování z OPPI (případně obdobného programu v dalším
programovacím období) a možnosti podpory PPP projektů z OPPI ......................................................... 53 6.1.
Rizika a úskalí kombinace projektů PPP s financováním z OPPI ............................................... 56
6.1.1.
Časový aorganizačně technický problém ......................................................................... 56
6.1.2.
Veřejná podpora ............................................................................................................... 57
6.1.3.
Problematika projektů vytvářejících příjmy dle čl. 55 nařízení č. 1083/2006/ES ............. 59
6.1.3.1.
PPP projekt nebokvazi PPP projekt s platbou koncových uživatelů přímo veřejnému
partnerovi založený čistě na platbě za dostupnost soukromému partnerovi.................................. 61 6.1.3.2.
PPP projekt s platbou koncových uživatelů soukromému partnerovi založený čistě na
platbě za dostupnost soukromému partnerovi................................................................................ 63 6.1.3.3.
PPP projekty s platbou koncových uživatelů soukromému partnerovi založené na
platbě za koncesi („ziskové“ projekty) ............................................................................................. 67 6.1.4.
Problematika napojení koncesního řízení na proces podávání žádostí do OPPI.............. 70
6.1.4.1.
Model nejprve koncesní řízení, poté žádost o dotaci................................................... 73
6.1.4.2.
Model nejprve žádost o dotaci, poté koncesní řízení................................................... 74
6.1.4.3.
Možnost souběžného běhu obou procesů ................................................................... 75
6.1.5.
Udržitelnost a dodržování dalších podmínek OPPI .......................................................... 80
6.1.6.
Dopady změn legislativy, úvahy de lege ferenda ............................................................. 81
6.1.7.
Situace na „trhu“ dotací v ČR (OPPI, OP VaVpI, OPVK) ve vztahu k typickému řešení
ekonomiky Inovačního centra .......................................................................................................... 82 6.1.8.
Aktuální vývoj a rozvoj oblasti PPP v ČR ........................................................................... 83
6.2.
Analýza a hodnocení dosavadní aplikace principů PPP v rámci OPPI ...................................... 83
6.3.
Obecné doporučení a Modelový případ................................................................................... 91
6.3.1.
Obecný popis .................................................................................................................... 91
6.3.2.
Body pro výzvu v rámci programu prosperita .................................................................. 93
6.3.3.
Konzultace a případné notifikace výzvy ........................................................................... 94
6.3.4.
Vyhodnocení úskalí ve vztahu k modelovému případu .................................................... 95
6.4.
Průzkum trhu ............................................................................................................................ 96
6.4.1.
Metodika průzkumu ......................................................................................................... 96 4
7.
8.
6.4.2.
Vyhodnocení průzkumu ................................................................................................... 97
6.4.3.
Analýza důvodů nezájmu trhu ........................................................................................ 101
Doporučení ..................................................................................................................................... 103 7.1.
Doporučení pro dané programovací období: ......................................................................... 103
7.2.
Doporučení pro další programovací období ........................................................................... 103
Závěr ............................................................................................................................................... 105
5
1. 1.1.
Manažerské shrnutí - zkrácená verze Metodiky
Úvod - shrnutí zadání
Předmětem této Metodiky je analýza možností kombinace metod PPP a financování z OPPI včetně analýzy existujících úskalí takové kombinace a ověření absorpční kapacity pro podporu PPP projektů z OPPI.
V rámci upřesněného zadání se zpracovatelé zaměřili na modelový případ PPP projektu s financováním ze zdrojů OPPI založeného na:
adaptaci stávajícího Centra VaVaI s převzetím facility managementu soukromým partnerem; nebo
dobudování stávajícího Centra VaVaI s převzetím facility managementu soukromým partnerem; nebo
vybudování nového centra typu vědecko-technického parku, inovačního centra, podnikatelského inkubátoru s převzetím facility managementu soukromým partnerem.
V rámci tohoto modelu se počítá s tím, že soukromý partner vždy převezme správu inovačního centra, což povede k zefektivnění jeho provozu a zkvalitnění služeb koncovým příjemcům podpory.
Ve vztahu k tomuto modelu bylo zadáním zpracovatelů Metodiky:
1.2.
analýza úskalí a rizik modelu samotného;
průzkum zájmu trhu o uvedený model;
doporučení ve vztahu k OPPI.
Analýza problematiky PPP
Další významnou kapitolou Metodiky je širší pojednání o vybraných aspektech problematiky PPP, vztahujících se k analyzovanému tématu, obsažené v Kapitole 4. 6
Obsahem kapitoly 4 je zejména:
vysvětlení pojmu PPP a jeho poměrně široké chápání v Zelené knize a jiných relevantních dokumentech;
rozbor základních typů PPP, zejména: o
PPP v širším a užším smyslu;
o
PPP smluvní a institucionální;
přehled základních druhů PPP projektů dle obsahu činností realizovaných soukromým partnerem;
pojednání o obecných výhodách a nevýhodách (úskalích) PPP;
popis základních platebních mechanizmů v rámci PPP projektů, tedy:
o
platby za koncesi a
o
platby za dostupnost;
rozbor národní a evropské právní úpravy PPP, a to jak v samotném právu ČR a EU, tak v relevantní judikatuře a soft law;
popis situace PPP v České republice, která je charakterizována: o
nízkou důvěrou a nedostatečnou politickou podporou PPP;
o
malým počtem realizovaných projektů převážně na regionální úrovni;
o
dosavadní profilací PPP projektů v jiných oblastech než jaké jsou podporovány v rámci OPPI;
o
řadou zrušených či nerealizovaných pilotních projektů, což pouze prohlubuje obecnou nedůvěru v PPP projekty;
1.3.
pojednání o základních fázích PPP projektů dle národní právní úpravy.
Specifické otázky veřejné podpory
Kapitola 5 Metodiky obsahuje stručnou analýzu vybraných oblastí veřejné podpory vždy se zdůvodněním významu dané problematiky pro analyzované téma. Rozebírány jsou zejména situace kdy 7
se v souladu s evropským právem a soft law nejedná o veřejnou podporu přes zdánlivé naplnění znaků veřejné podpory.
Předmětem rozboru je:
Režim poskytnutí dotace mimo režim veřejné podpory v souladu s Rámcem Společenství;
1.4.
Problematika vyrovnávacích plateb;
Princip soukromého investora;
Problematika prodeje veřejného majetku.
Důvody pro kombinaci metod PPP a financování z OPPI
V úvodu kapitoly 6. je pojednáno především o důvodech pro kombinaci PPP a financování z OPPI. Jedná se zejména o následující důvody:
PPP = partnerství a/nebo spolupráce soukromého a veřejného sektoru, tedy z povahy věci naplňuje cíle některých prioritních os OPPI (zejména nepřímá, zprostředkovaná podpora podnikatelského prostředí);
PPP vede díky synergii potenciálu veřejného a soukromého partnera téměř vždy k podpoře a rozvoji podnikání, což umožňuje, aby (z hlediska cílů a zaměření OPPI) mohl být příjemcem podpory jak soukromý tak i veřejný partner (což je z pohledu PPP často vhodnější);
PPP - svěření veřejné služby (služby obecného hosdpodářského významu) soukromému parnerovi – často obsahuje prvky nutnosti inovace stávajícího provozu; věcně proto do určité míry odůvodňuje aplikaci podpory z OPPI;
PPP - všeobecně akcentovaným problémem realizace jsou relativně vyšší vstupní náklady na přípravnou fázi projektu (poradenství, studie proveditelnosti nebo koncesní projekt, organizace řízení, a to jak pro veřejného partnera, tak pro uchazeče), příčemž 8
tuto situaci je OPPI způsobilý částečně řešit vhodnou dotační politikou zaměřenou jak na veřejné partnery, tak na případné uchazeče;
PPP s ohledem na běžné nastavení koncesního řízení často vylučuje MSP z důvodu jejich menší ekonomické síly (zejména neschopnost získat úvěr) – příslušný finanční nástroj v rámci OPPI by mohl okrajově a za podmínky striktního dodržení požadavku nediskriminace v koncesním řízení MSP opatřit potřebnou komparativní výhodu pro účast v koncesním řízení, podpořit jeho reálné šance na úspěšné partnerství v rámci PPP projektu a prolomit tak stávající faktickou preferenci velkých podniků, a to alespoň v případě menších PPP projektů.
1.5.
Rizika a úskalí kombinace projektů PPP s financováním z OPPI
V kapitole 6.1 jsou analyzována jednotlivá rizika a úskalí financování projektů PPP ze zdrojů OPPI. V rámci analýzy těchto úskalí se již přihlíží k upřesněnému zadání Metodiky, tedy zejména k možnosti financování PPP projektů z programu PROSPERITA.
Analyzována jsou následující úskalí a rizika kombinace PPP a financování z OPPI:
Časový a organizačně technický problém;
Veřejná podpora;
Problematika projektů vytvářejících příjmy dle čl. 55 nařízení č. 1083/2006/ES, v rámci této problematiky jsou podrobněji analyzovány modely: o
PPP projekt/kvazi PPP projekt s platbou koncových uživatelů přímo veřejnému partnerovi založený čistě na platbě za dostupnost soukromému partnerovi;
o
PPP projekt s platbou koncových uživatelů soukromému partnerovi založený čistě na platbě za dostupnost soukromému partnerovi;
o
PPP projekty s platbou koncových uživatelů soukromému partnerovi založené na platbě za koncesi („ziskové“ projekty);
Problematika napojení koncesního řízení na proces podávání žádostí do OPPI, v rámci něhož jsou analyzovány tři základní možné modely: o
Model - nejprve koncesní řízení, poté žádost o dotaci; 9
o
Model - nejprve žádost o dotaci, poté koncesní řízen;
o
Možnost souběhu obou procesů;
Udržitelnost a dodržování dalších podmínek OPPI;
Dopady změn legislativy, úvahy de lege ferenda;
Situace na „trhu“ dotací v ČR (OPPI, OP VaVpI, OPVK) ve vztahu k typickému řešení ekonomiky inovačního centra;
1.6.
Aktuální vývoj a rozvoj oblasti PPP v ČR.
Analýza a hodnocení dosavadní aplikace principů PPP v rámci OPPI
V Kapitole 6.2 je formou přehledné tabulky a textového hodnocení obsažena stručná analýza aplikace principů PPP v rámci OPPI s ohledem na možnosti programu. Zpracovatelé Metodiky vyzdvihují zejména podporu Institucionálního PPP v širším smyslu v programu SPOLUPRÁCE.
1.7.
Obecné doporučení a Modelový případ
V kapitole 6.3 je obsaženo obecné doporučení dosud bez přihlédnutí k průzkumu trhu a podrobnější popis analyzovaného modelového případu.
Kapitola se zaměřuje zejména na:
Podrobnější popis modelového případu;
Návrh základních tezí pro případnou výzvu v rámci programu PROSPERITA;
Doporučení pro konzultaci nebo případnounotifikaci takové výzvy;
Vyhodnocení úskalí ve vztahu k modelovému případu, zejména: o
úskalí veřejné podpory;
o
úskalí ekonomického znevýhodnění soukromého partnera v rámci jeho možností být příjemcem dotací na krytí případné provozní ztráty inovačního centra.
10
1.8.
Průzkum trhu
V kapitole 6.4 jsou popsány výsledky průzkumu trhu realizovaného zpracovateli Metodiky.
Průzkum trhu potvrdil nedostatečnou absorpční kapacitu pro podporu PPP projektů z OPPI, tento závěr vychází z:
relativně malé návratnosti dotazníku;
z vyjádřeného nezájmu o realizaci PPP projektů s podporou z OPPI.
1.9.
Doporučení
1.9.1.
Doporučení pro dané programovací období
V Kapitole 7. 1 jsou obsažena doporučení zpracovatelů Metodiky:
prozatím neimplementovat specifickou výzvu zaměřenou na podporu PPP projektů, a to z důvodu zjištěné nedostatečné absorpční kapacity a z z důvodu nereálnosti včasného vyřešení otázek veřejné podpory tak, aby mohla být vypsána výzva s dostatečně dlouhými lhůtami s promítnutím specifik přípravy projektů PPP;
ke konci daného programovacího období zvážit na základě vývoje inovačních center v rámci programu PROSPERITA vypsání specifické výzvy na podporu poradenství, jehož součástí by mohlo být i poradenství možností řešení případných existujících problémů centra formou PPP. Případné nastavení takové výzvy by mělo reflektovat aktuální vývoj těchto center a jejich aktuální potřeby. Podmínkou pro vypsaní takové výzvy je dostatečná absorpční kapacita a zájem trhu. Její podrobnější obsah není možné a za dané situace ani účelné nyní předesílat.
11
1.9.2.
Doporučení pro další programovací období
V kapitole 7.2 jsou obsažena doporučení zpracovatelů pro další programovací období:
zvolit takový přístup při koncipování OP, aby mohly být z OP zaměřeného na podporu průmyslu a inovací podporovány inovace v inovativních PPP projektech, ve kterých se budou profilovat realizované PPP projekty, včetně těch, které mají průřezový dopad na vícero oblastí;
pokračovat v podpoře instucionálního partnerství v oblastí inovací (podpora klastrů a jiných obdobných uskupení);
zvážit možnost podpory institucionálních forem PPP v oblasti finančního inženýrství – podpora vzniku venture-kapitálových fondů na podporu inovačních aktivit subjektů činných při existujících Inovačních centrech.
12
2.
Seznam pojmů a zkratek
Inovační centrum – centrum typu vědecko-technického parku, inovačního centra, podnikatelského inkubátoru, případně okrajově do budoucna i výzkumného a vývojového centra postaveného v rámci OP VaVpI, pokud by v rámci rozvoje spolupráce s podnikatelskou sférou, případně v rámci transferu technologií centrum přistoupilo k rozšíření své činnosti o inovační aktivity. EIB - Evropská investiční banka EIF - Evropský investiční fond Facility management – správa infrastruktury svěřené veřejným partnerem soukromému partnerovi v souvislosti s realizací veřejné služby institucionální PPP – forma spolupráce PPP realizovaná prostřednictvím subjektu se společnou účastí veřejného a soukromého partnera (označovaného někdy jako SPV – „special purpose vehicle“) koncese – právní vztah mezi veřejným a soukromým partnerem, jehož součástí je svěření realizace veřejné služby soukromému partnerovi, který zároveň přebírá podstatnou část rizik spojených s realizací takové veřejné služby Komise - Evropská Komise KZ – Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení, v platném a účinném znění MF ČR – Ministerstvo financí ČR MMR – Ministerstvo pro místní rozvoj ČR MPO – Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR MSP – malé a střední podniky Nařízení 1083/2006/ES - Nařízení Rady č. 1083/2006/ES ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999. Obecné nařízení o blokových výjimkách - nařízení Komise č. 800/2008/ES (Obecné nařízení o blokových výjimkách) OP VaVpI – Operační program Výzkum a vývoj pro inovace OPPI - Operační program Podnikání a inovace OP ŽP – Operační program Životní prostředí OP MS – Operační program Meziregionální spolupráce 13
platba za dostupnost - platba hrazená veřejným partnerem soukromému partnerovi (koncesionáři) v rámci koncese v souvislosti s realizací veřejné služby. Platba za dostupnost zpravidla zahrnuje splátku koncesionářem realizované investice a úhradu případné provozní ztráty projektu spolu s úhradou přiměřeného zisku platba za koncesi – platba hrazená soukromým partnerem veřejnému partnerovi za možnost realizovat veřejnou službu a vybírat za její realizaci poplatky od koncových uživatelů PPP - Public Private Partnership, partnerství veřejného a soukromého sektoru, které je charakterizováno:
dlouhodobým trváním smluvního vztahu,
metodou financování projektu (částečně soukromým partnerem),
významnou úlohou ekonomického provozovatele, který se účastní různých fází projektu (návrh, vyhotovení, provedené financování) s tím, že veřejný partner se soustředí na definování cílů a dohled nad jejich plněním,
rozdělením rizik – převzetí rizik soukromým partnerem
PPP v širším smyslu – všechny formy spolupráce, naplňující alespoň zčásti definiční znaky PPP nad rámec koncesí PPP v užším smyslu – formy spolupráce PPP zahrnující zejména koncese Rámec Společenství - Rámec Společenství pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (Úřední věstník EU C 323, 30. 12. 2006) Rozhodnutí o vyrovnávacích platbách - Rozhodnutí Komise ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu SDEU - Soudní dvůr Evropské Unie SFEU - Smlouva o fungování Evropské unie SPV - Special purpose vehicle, subjekt zřízený v rámci PPP projektu (zpravidla s účastí obou partnerů) za účelem realizace části nebo celého PPP projektu Směrnice 17 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb Směrnice 18 - Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby smluvní PPP – partnerství veřejného a soukromého sektoru založené na bázi smlouvy, zejména 14
smlouvy koncesní soft law - dokumenty vydané institucemi EU, které nemají povahu právně závazných předpisů, které se však těší značné autoritě a mají velký interpretační význam strukturální fondy - Evropský fond pro regionální rozvoj (ERDF) a Evropský sociální fond (ESF) veřejná/státní podpora - veřejná/státní podpora ve smyslu čl. 107 a násl. SFEU vyrovnávací platba – platba poskytovaná veřejným zadavatelem privátnímu partnerovi (často jako součást platby za dostupnost) v souvislosti s poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu za podmínek Rozhodnutí o vyrovnávacích platbách VfM (Value for Money) - hodnota za peníze - jeden z faktorů určujících vhodnost realizace projektu formou PPP Zelená kniha PPP - Zelená kniha o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství o veřejných zakázkách a koncesích ze dne 30. 4. 2004 COM (2004) 327 ZVZ – zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v platném a účinném znění
15
3.
3.1.
Úvod
Téma Metodiky, souvislosti
Tématem této Metodiky jsou dvě velmi významné a v ČR progresivně se rozvíjející oblasti, tedy oblast partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) a oblast financování ze strukturálních fondů. Obě tyto oblasti vykazují řadu specifik, majících zpravidla původ v právu EU. Oba tyto fenomény jsou podporovány ze strany evropských institucí jako nástoroje řešení ekonomické krize1.
Ve vztahu k tématu této Studie existují významné důvody pro širší aplikaci PPP, a to i v rámci projektů financovaných z OPPI. PPP předně jakožto partnerství soukromého a veřejného sektoru z povahy věci naplňuje cíle některých prioritních os OPPI (zejména nepřímá, zprostředkovaná podpora podnikatelského prostředí). PPP vede díky synergii potenciálu veřejného a soukromého partnera téměř vždy k podpoře a rozvoji podnikání, což umožňuje aby (z hlediska cílů a zaměření OPPI) mohl být příjemcem podpory jak soukromý, tak i veřejný partner (což je z pohledu PPP často vhodnější model). PPP ve formě svěření veřejné služby (služby obecného hospodářského významu) soukromému partnerovi často obsahuje prvky nutnosti inovace stávajícího provozu; věcně proto do určité míry odůvodňuje aplikaci podpory z OPPI. Podpora PPP ze strukturálních fondů je navíc jednou z deklarovaných priorit Evropské unie2.
Existují však i významná rizika a úskalí takové kombinace, která plynou jak z povahy z těchto institutů samotných (například problematika projektů generujících příjem, právo veřejné podpory atp.), tak z hlediska aktuální specifické situace v ČR (například obecná nedůvěra v PPP, jeho nedostatečná politická podpora a z toho nutně plynoucí nedostatek pozitivních zkušeností z aplikace metody PPP v praxi atp.)
1
KOM (2009) 615 Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru Regionů „Mobilizace soukromých a veřejných investic pro obnovu a dlouhodobou strukturální změnu: rozvoj partnerství veřejného a soukromého sektoru“. 2
KOM (2009) 615 Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru Regionů „Mobilizace soukromých a veřejných investic pro obnovu a dlouhodobou strukturální změnu: rozvoj partnerství veřejného a soukromého sektoru“.
16
Smyslem této Metodiky je popsat důvody pro podporu PPP z prostředků OPPI, vymezit typy PPP projektů, které jsou pro financování z OPPI vhodné, upozornit na jednotlivá úskalí a rizika a navrhnout další postup, a to jak v tomto programovacím období, tak pro případné úvahy o nastavení operačních programů v dalším programovacím období.
3.2.
Shrnutí zadání a jeho upřesnění
V rámci prvního pracovního výstupu této Metodiky byla zpracována mimo jiné hrubá analýza možných PPP projektů s kofinancováním z OPPI. V rámci projednání těchto podnětů zpracovatele bylo zadavatelem doporučeno, aby se zpracovatel v dalších fázích zpracování Metodiky zaměřil pouze na prověření modelů kombinace PPP a financování z programu PROSPERITA s tím, že lze uvažovat jak o modelu podpory poradenství, tak o modelu dotace na investici a provoz. I nadále však bylo zpracovateli umožněno do jisté míry abstrahovat od stávajícího nastavení výzev programu podpory PROSPERITA. V níže uvedeném textu je shrnut nejen další postup, ale i obsahové zaměření jednotlivých kapitol Metodiky.
17
Úvodní analýza - obecné úvahy k aplikaci metod PPP v rámci aktivit podporovatelných z OPPI
Modely/typy/příklady PPP projektů a aktivit podporovatelných z OPPI - široký záběr
Prověření modelů - normativní dokumenty (OPPI + právní úprava) - preference MPO - zájem trhu (několik adresných dotazníkových akcí šitých na míru indikovaným modelům)
Formulace doporučení ve vztahu k OPPI - změna programu? - změna/nová výzva?
Schéma č. 1: Realizovaný proces upřesnění zadání Metodiky Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
V rámci tohoto projednání bylo dohodnuto, že se Metodika zaměří na specifický model inovačního centra, který je popsán v následující subkapitole. Dále bylo v průběhu přípravy Metodiky upřesněno, že předmětem zadání není obecná analýza problematiky veřejné podpory, jakož ani právní analýza či popis stávajícího systému poskytování dotace v rámci OPPI a specificky programu PROSPERITA na evropské ani národní úrovni.
18
3.2.1.
Specifický model vědecko-technického parku, inovačního centra, podnikatelského inkubátoru případně centra OP VaVpI
Je obecně známou skutečností, že v ČR vzniklo a má ještě vzniknout, částečně také z důvodu velkého objemu prostředků na podporu vzniku takových institucí, celá řada subjektů typu vědecko-technického parku, inovačního centra, podnikatelského inkubátoru, a do budoucna výzkumných a vývojových center postavených v rámci Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace (dále označované souhrnně jako „Inovační centrum“). Budoucí existence určitého množství takovýchto institucí může již nyní nastolit otázku, zda tyto instituce či pracoviště mohou mít problémy s vlastní udržitelností.
V případech, kdy je taková instituce nebo pracoviště provozována veřejným subjektem, může být jejich budoucí „komercializace“ zapojením privátního partnera formou PPP, případně jejich dlouhodobější facility management ze strany soukromého partnera jedním z možných řešení na podporu zajištění jejich udržitelnosti. Nabízí se zejména možnost, že soukromý partner při využití části infrastruktury jednak celkově zefektivní provoz takového zařízení a bude jej účelně spravovat, jednak přichází v úvahu platba soukromého partnera veřejnému partnerovi ve formě tzv. platby za koncesi, která mu například umožní rozvoj jeho vlastních VaVaI aktivit, realizovaných v dané infrastruktuře, a mimo jiné tak i k zajištění předepsané udržitelnosti projektu. Vstup soukromého partnera může vést také k celkovému zkvalitnění služeb poskytovaných koncovým příjemcům.
Realizace projektu „komercionalizace“ instituce a/nebopracoviště s sebou nepochybně přináší zvýšené náklady, k jejichž financování by mohly právě sloužit finanční prostředky z OPPI.
Obecně představitelná je ve vztahu k takovému projektu zejména dotace z OPPI na poradenství, a to zejména na straně veřejného partnera (studie proveditelnosti - analýza vstupu partnera do projektu – analýza limitů spolupráce vyplývající z financování ze strukturálních fondů instituce atp.).
Dále si lze představit dotaci na infrastrukturu, zejména do další inovace instituce pro veřejného partnera za účelem zvýšení přitažlivosti instituce pro soukromého partnera nebo dotace pro soukromého partnera na inovaci zařízení a případně na náběh provozu.
19
Obrázek č. 2: Schéma specifického modelu PPP projektu s indikací možných zdrojů financování z OPPI a uvažovaných hlavních přínosů soukromého partnera do projektu (zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři)
Ve vztahu k výše popsanému modelu Inovačního centra si lze představit tři základní submodely:
PPP model adaptace stávajícího Inovačního centra s převzetím facility managementu soukromým partnerem;
PPP model dobudování stávajícího Inovačního centra s převzetím facility managementu soukromým partnerem;
PPP model s vybudováním nového centra typu vědecko-technického parku, inovačního centra, podnikatelského inkubátoru s převzetím facility managementu soukromým partnerem.
Při podrobnější analýze těchto modelů se zpracovatel zaměří v rámci Metodiky na poskytnutí dotace 20
veřejnému partnerovi mimo režim veřejné podpory jako subjektu financujícímu adaptaci, dobudování, nebovybudování centra.
3.2.2.
Předmět zadání ve vztahu k specifickému modelu Inovačního centra.
Předmětem zadání této Metodiky ve vztahu k modelu popsanému ve v předchozí subkapitole je zejména:
analýza úskalí a rizik modelu samotného;
průzkum zájmu trhu o uvedený model;
doporučení ve vztahu k OPPI.
21
4. 4.1.
PPP - analýza stávající normativní úpravy
Úprava a pojetí PPP v rámci evropské a národní právní a mimoprávní úpravy
V této kapitole budou stručně shrnuty některé základní aspekty problematiky PPP. Vzhledem k tomu, že problematika PPP je v dostatečném detailu a dosud aktuálně rozpracována v několika dostupných metodikách, zaměří se tato kapitola pouze na aspekty významné z hlediska tématu této Metodiky.
4.1.1.
PPP – pojetí, definice
Pojem PPP (Public Private Partnership, partnerství veřejného a soukromého sektoru) není ani na národní ani evropské úrovni specificky vymezen. V rámci této Metodiky je dle názoru členů autorského týmu vhodné vycházet z poměrně široké definice PPP podané v Zelené knize PPP. Zelená kniha definuje tento pojem tak, že PPP „je obvykle charakterizováno“:
dlouhodobým trváním smluvního vztahu;
metodou financování projektu (částečně soukromým partnerem);
významnou úlohou ekonomického provozovatele, který se účastní různých fází projektu (návrh, vyhotovení, provedené financování), s tím, že veřejný partner se soustředí na definování cílů a dohled nad jejich plněním;
rozdělením rizik – převzetí rizik soukromým partnerem.
Rozvoj PPP souvisí se změnou pojetí funkce veřejné správy a představuje v mnoha případech oboustraně výhodnější a účinnější model spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem.
4.1.2.
Dělení typů PPP
V několika následujících subkapitolách následuje výčet dělení typů PPP projektů z různých pohledů.
22
4.1.2.1.
PPP v širším smyslu a v užším smyslu (koncese)
Obecně se v teorii i v relevantních národních dokumentech a dokumentech EU uplatňuje zejména dělení PPP na PPP v užším smyslu a PPP v širším smyslu. Hranice mezi těmito dvěma skupinami typů PPP projektů nejsou zcela jednoznačné, nicméně pro účely této Metodiky budeme vycházet z dělení na:
PPP v užším smyslu, které zahrnuje zejména koncese, tak jak jsou definovány Směrnicí 18 (v rámci definic koncese na stavby a koncese na služby, tak jak byly precizovány v judikatuře SDEU3), tedy že:
Koncese na stavební práce je vymezena jako smlouva stejného druhu jako veřejná zakázka na stavební práce (tj. veřejná zakázka, jejímž předmětem je buď provedení nebo projekt i provedení stavebních prací vztahujících se k jedné z činností uvedených v příloze I Směrnice 18, nebo stavby nebo provedení stavby, která odpovídá požadavkům stanoveným veřejným zadavatelem, jakýmikoli prostředky), a to s tou výjimkou, že protiplnění za provedení stavebních prací spočívá buď výhradně v právu využívat stavbu, nebo v tomto právu společně s platbou.
Koncese na služby je smlouva stejného druhu jako veřejná zakázka na služby (tj. veřejná zakázka jiná než veřejná zakázka na stavební práce nebo na dodávky, jejímž předmětem je poskytování služeb uvedených v příloze II Směrnice 18), a to s tou výjimkou, že protiplnění za poskytnutí služeb spočívá buď výhradně v právu využívat služby, nebo v tomto právu společně s platbou.
Judikatura SDEU tuto definici doplnila ještě o zdůraznění dalších dvou definičních znaků koncese, jimiž je jednak existence tzv. „veřejné služby“ a dále také převzetí podstatné části rizik, které dosud v souvislosti s realizací veřejné služby nesl veřejný partner.
PPP v širším smyslu, které zahrnuje všechny další formy spolupráce soukromého
3
Např. C – 206/08 Wasser- und Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden (WAZV Gotha) v. Eurawasser Aufbereitungs- und Entsorgungsgesellschaft mbH ze dne 10.09.2009
23
sektoru, které v převážné míře naplňují znaky PPP tak, jak je definuje Zelená kniha PPP, případně i některé další formy (například zejména některé formy institucionálního PPP, ale dále také i veřejné zakázky).
Ve vztahu k tomuto dělení typů PPP je nutno uvést, že tato Metodika se zabývá možnosti financování PPP projektů jak v užším, tak širším smyslu.
4.1.2.2.
Dělení na smluvní a institucionální PPP
Dalším, z hlediska této Metodiky významným dělením projektů PPP, je dělení na:
Smluvní (nebo také čistě smluvní) PPP
Jako smluvní nebo také čistě smluvní PPP bývá označována spolupráce mezi veřejným a soukromým partnerem, která je realizována čistě na bázi smlouvy, s tím, že zpravidla jde o koncesní smlouvu uzavřenou s časovým ohraničením 5 a více let. Součástí spolupráce není založení zvláštního subjektu, na kterém by se podíleli soukromý a veřejný partner.
Čistě institucionální PPP (IPPP)
Jako čistě institucionální PPP bývá označována spolupráce mezi veřejným a soukromým partnerem na bázi společně založeného subjektu například obchodní společnosti. Tato spolupráce je vymezena zejména předmětem činnosti takového subjektu a zpravidla není časově omezena.
(Částečně institucionální) hybridní PPP
Jako částečně institucionální, hybridní PPP bývá označována spolupráce mezi veřejným a soukromým partnerem, ve které se mísí prvky smluvního a institucionálního PPP. Taková spolupráce je zpravidla realizována na základě časově omezené koncesní 24
smlouvy, která však upravuje i založení tzv. SPV (special purpose vehicle), tedy zvláštního subjektu, s účastí jednoho nebo obou partnerů, který je pověřen částí nebo celou realizací daného projektu PPP. SPV bývá zpravidla zřizován za účelem realizace provozní části PPP.
4.1.2.3.
Druhy PPP podle obsahu
Dalším z hlediska této Metodiky relevantním dělením typů projektů PPP je jejich dělení dle obsahu, tj. dle obsahu povinností a oprávnění, které v rámci projektu přebírá soukromý partner. Jedná se o povinnosti projektování, výstavby, financování, provozu a transferu. Pro tyto povinnosti, jakož i pro z jejich kombinace odvozené typy PPP projektů dle obsahu, se obecně používají jejich ekvivalenty v anglickém jazyce Design, Build, Finance, Operate a Transfer, a zkratky založené na počátečních písmenech těchto anglických pojmů, tedy D, B, F, O, T, případně některé další pojmy.
Projekt
–
Výstavba
– Financování
–
Provoz
–
Převod
Schéma č.3: Jednotlivé dělící komponenty pro typy PPP projektů dle obsahu (Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři)
Kombinací těchto povinností a oprávnění si lze představit celou řadu variant, nicméně typicky se aplikují zejména následující typy PPP.
O&M/FM (Operation & Maintenance Contract / Facility management – provoz údržba, označované 25
rovněž jako smlouvy o pronájmu aktiv ve veřejném vlastnictví) - soukromý partner na základě dohody provozuje a spravuje veřejná aktiva, která zpravidla zůstávají ve vlastnictví veřejného partnera. Veřejný partner zpravidla nese riziko poptávky. Ekonomickým bonusem projektu je umožnění soukromému partnerovi, aby za určitých podmínek využíval daná aktiva nejen pro realizaci veřejné služby, ale také pro své vlastní komerční účely.
BOT (Build Operate Transfer – výstavba, provoz, převod) - soukromý partner realizuje výstavbu, následně vybudovanou infrastrukturu provozuje na předem stanovenou dobu, a poté aktivum převede na veřejného partnera. Ve většině případů zabezpečuje soukromý partner zčásti financování projektu, což však zpravidla nezbavuje veřejného partnera povinnosti splatit realizovanou investici (obvykle v rámci plateb za dostupnost). Výhodou přístupu BOT je to, že kombinuje odpovědnost za obvykle oddělené činnosti v rámci jednoho subjektu - koncesionáře - soukromého partnera.
DBFO (Design Build Finance Operate – projekt, výstavba, financování, provoz) - veřejný partner určí plnění, které má soukromý partner realizovat, ten následně přebírá odpovědnost za všechny čtyři komponenty PPP projektu, tj. vypracuje projekt, zajistí financování a postaví určené aktivum, následně aktivum provozuje a poskytuje s tímto aktivem spojené (veřejné) služby. Komplexnost poskytovaných služeb soukromým partnerem by se měla projevit ve zvýšené efektivitě poskytování služby. Nevýhodou DBFO je organizačně, technicky, časově a finančně náročná přípravná fáze projektu.
BOOT (Build Own Operate Transfer – výstavba, vlastnictví, provoz, převod) – tento model je charakteristický pro formy projektů založených na platbách za koncesi. Pro tento typ PPP projektů je typické, že soukromý partner získá od veřejného sektoru právo realizovat projekt v specifické oblasti veřejných služeb a financuje, vybuduje, vlastní a provozuje danou infrastrukturu. Na konci smluvně dohodnuté koncesní doby převede koncesionář infrastrukturu do majetku veřejného partnera. Zájmy veřejného partnera se zpravidla uplatňují prostřednictvím regulačního orgánu nebo smluvně zajištěných kompetencí veřejného partnera.
BOO (Build Own Operate – výstavba, vlastnictví, provoz) – tento model je velmi blízký privatizaci veřejných aktiv. Soukromý partner financuje, vybuduje, vlastní a provozuje infrastrukturu natrvalo. Zájmy veřejného partnera se zpravidla uplatňují prostřednictvím regulačního orgánu nebo smluvně zajištěných kompetencí veřejného partnera. Od úplné privatizace se tento typ projektu liší zejména tím, že soukromý sektor zpravidla má možnost za určitých podmínek od projektu odstoupit, a dále také 26
regulační rolí svěřené v takovém projektu veřejnému partnerovi.
Výše uvedené typy PPP projektů bývají v praxi velmi často vzájemně kombinovány s tím, že klasickým nejkomplexnějším typem partnerství je D-B-F-O-T, kdy po uplynutí koncesní doby je infrastruktura projektovaná, vybudovaná, financovaná a provozovaná privátním partnerem převáděna na veřejného partnera za sjednaných podmínek.
4.1.3.
Typy platebních mechanizmů v rámci PPP
Součástí většiny PPP projektů je systém plateb mezi třemi základními subjekty PPP projektu, kterými jsou veřejný partner, soukromý partner a koncový uživatel (recipient veřejné služby). Nastavení těchto plateb vychází z celé řady faktorů, z nichž nejdůležitější jsou zejména cíle projektu a jeho ekonomika, jakož i ekonomické možnosti soukromého a veřejného partnera a situace na daném trhu. Pro většinu PPP projektů je typická existence několika platebních mechanizmů mezi zmíněnými subjekty. Z hlediska tématu této Metodiky jsou nejvýznamnějšími platebními mechanizmy platba za koncesi a platba za dostupnost.
4.1.3.1.
Platba za koncesi
V případech, kdy je ekonomika PPP projektu založená na příjmech koncesionáře od koncových uživatelů případně na využívání spravované veřejné infrastruktury koncesionářem nebo dalšími subjekty v rámci jejich komerčních aktivit, je typickým platebním mechanizmem mezi veřejným a soukromým partnerem tzv. platba za koncesi. Jedná se o platbu, hrazenou soukromým partnerem veřejnému partnerovi v souvislosti s využívání spravované infrastruktury a v souvislosti s příjmy z ní plynoucími. Platba za koncesi tak vykazuje značnou podobnost s „nájemným“ za využívání svěřených aktiv. Typicky mívá charakter paušální platby, nebo srážky z prostředků vybraných v rámci realizace koncese, případně kombinované paušální platby a flexibilní složky, případně ponížené o vynaložené investiční náklady. Platba za koncesi (jako jediný platební mechanizmus mezi soukromým a veřejným parterem) se používá častěji v projektech, kde soukromý partner nefinancuje realizaci investice a kde projekt generuje dostatečné příjmy od koncových uživatelů a třetích osob na pokrytí provozních nákladů a přiměřeného zisku koncesionáře. 27
4.1.3.2.
Platba za dostupnost
Platba za dostupnost nebo také platba za dostupnost veřejné služby je platbou svojí povahou opačnou než platba za koncesi. Jedná se o platbu hrazenou veřejným partnerem soukromému partnerovi za realizaci veřejné služby. Její výplata bývá proto v koncesních smlouvách typicky podmíněna bezvadným poskytováním příslušné veřejné služby. Platba za dostupnost typicky fakticky sestává z několika základních položek:
(částečná nebo plná) úhrada (splátka) investice financované soukromým partnerem;
úhrada provozní ztráty realizace dané veřejné služby;
úhrada přiměřeného zisku soukromého partnera.
Existence nutnosti úhrady těchto položek platbou veřejného partnera určuje také typické PPP projekty založené na platbě za dostupnost. Jsou jimi typicky zejména:
projekty negenerující příjmy soukromého partnera;
projekty s vysokou investicí financovanou soukromým partnerem;
projekty s výrazně regulovanými cenami od finálních uživatelů veřejné služby;
projekty založené na imanentní ztrátovosti provozu převzatého soukromým partnerem.
Existence platby za dostupnost zakládá i nutnost řešení otázky veřejné podpory v rámci tzv. vyrovnávacích plateb, viz k tomu níže.
4.1.4.
Výhody a nevýhody (úskalí) PPP
Přestože formy spolupráce založené na metodách PPP dle historické zkušenosti ze zahraničí, ale i z realizovaných PPP projektů v ČR vykazují oproti tradičním metodám spolupráce veřejného a soukromého sektoru celou řadu výhod, je nutno si uvědomit, že metody PPP nepředstavují univerzální řešení pro všechny oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Jak se zdůrazňuje v četných 28
relevantních dokumentech, PPP nepředstavuje jakýsi „všelék“ na řešení všech problémů veřejné správy. Při rozhodování, zda volit cestu PPP, je nutno vždy zvážit veškeré výhody a nevýhody obou (všech) variant. Tento přístup byl ostatně v roce 2007 deklarován i vládou ČR, která uložila na úrovni ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy průběžně posuzovat použití PPP jako jedné z alternativ zajišťování veřejných služeb.4
4.1.4.1.
Výhody PPP
Komplexní realizace projektu jedním partnerem - odpovědnost souktomého partnera za dodávku požadované investice a za realizaci veškerých požadovaných služeb.
Výhodnější rozložení rizik a podstatný přenos rizik na soukromého partnera, který je schopen je lépe řídit, což může vést ke snížení nákladů projektu. Cílem nemá být vždy přenos všech projektových rizik na soukromého partnera, ale pouze těch, které má soukromný partner možnost ovlivnit a lépe řídit.
Snížení nákladů životního cyklu projektu - sloučením výstavby a provozu je soukromý partner maximálně motivován k zapojení inovací a volbě takových přístupů, materiálů a postupů organizace, výstavby i provozu, které snižují zejména provozní a potažmo i celkové náklady projektu. Motivace soukromého partnera je založená na jeho snaze dosáhnout smluvně dohodnutého přiměřeného zisku.
Plánovaní nákladů životního cyklu projektu – na rozdíl od projektů realizovaných tradičním způsobem představuje koncesní smlouva podrobný přehled o nákladech nejen v období realizace investice, ale i období provozu. Garance nepřekročitelných smluvních cen a výše plateb představuje efektivní nástroj plánovaní výdajů veřejného partnera po celé období životního cyklu projektu.
Zvýšená kvalita služeb – zapojení inovací a větší flexibilita soukromého partnera v kritických situacích vedou k celkovému zvýšení kvality služeb.
100 % platba pouze za 100% výsledky – veřejný partner hradí platby soukromnému partnerovi až po úplném dokončení dodávky v požadované kvalitě a na základě poskytování služeb plně v souladu se smluvně dohodnutými podmínkami a požadavky
4
Usnesení vlády ČR č. 536 ze dne 23.05.2007 k Analýze pilotních projektů PPP
29
veřejného partnera. Platby pro soukromého partnera jsou kráceny, pokud mají jím poskytovaná plnění jakékoliv vady (prodlení, nedostatečná kvalita, atp.).
Časově rovnomněrné rozložení plateb – v případech, kdy financování projektu zajišťuje soukromý partner, rozpočet veřejné správy není zatížen v období výstavby, ale zpravidla hradí její náklady (a to někdy jen částečně) formou pravidelných plateb v garantované výši, a to většinou až počátkem provozní fáze.
Schéma č. 4: Výhody PPP (Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři)
Využití finančních zdrojů soukromého sektoru, nezvyšování dluhu veřejné správy – PPP projekty umožňují přechodně využít finanční zdroje zabezpečené soukromným partnerem a současně se při splnění požadovaných podmínek Eurostatu projekty PPP nezapočítávají do dluhu veřejné správy.
Dodatečné fianční příjmy – výdaje veřejného partnera mohou být sníženy v případě, že projekt generuje dodatečné příjmy , např. dodatečné příjmy od třetích stran v rámci dopňkového využití spravované infrastruktury pro komerční aktivity koncesionáře.
Úspory z rozsahu – sdružení vícero samostatně zvažovaných projektů, jakož i rozšíření stávajících aktivit soukromého partnera o aktivity v souvislostí s realizací PPP projektu může přinést tzv.úspory z rozsahu.
Výšší hodnota za peníze VfM - v důsledku celé řady výše popsaných a jiných výhod 30
přináší PPP projekt často vyšší hodnotu za peníze (value for money - VfM).
Schéma č. 5: Kvantitativní vyjádření Value for Money PPP ve srovnání se sérií veřejných zakázek Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
4.1.4.2.
Nevýhody a úskalí PPP
Zatímco výše popsané výhody PPP platí univerzálně, pro zcela objektivní posouzení vhodnosti aplikace metody PPP je nezbytné v rámci této Metodiky poukázat i na existující úskalí:
Náročnost PPP projektů na přípravu – PPP projekty jsou často časově i finančně náročnější na přípravu než projekty realizované tradičním způsobem. Jejich příprava je často jak z hlediska ekonomického (finanční modelování projektu na celou dobu), technického (definice požadovaných výstupů projektu, příprava technických podkladů), tak i právního (příprava funkční koncesní smlouvy uzavírané až na několik desítek let) velice komplexní a náročnou fází projektu. S ohledem na ne příliš šťastný precedens zrušení několika významných pilotních PPP projektů v ČR ve fázi, kdy jak veřejný partner, tak uchazeči již vynaložili značné náklady na poradenství, se tak dosavadní „nedůvěra“ veřejnosti v PPP projekty v ČR stává jedním z významných rizik spojených 31
s přípravou PPP (viz též jedno z dalších úskalí popsaných níže).
Vyšší náklady financování u soukromého partnera – náklady financování soukromého partnera jsou často vyšší než u veřejného partnera (toto však neplatí vždy, protože celá řada nadnárodních společností je zejména schopna menší projekty financovat z vlastních zdrojů, a naproti tomu celá řada veřejných partnerů musí financování řešit obchodním úvěrem).
Vysoké transakční náklady – náklady na přípravu PPP projektů (u veřejného i soukromého partnera) jsou poměrně vysoké a mohou být brzdou a demotivací pro přípravu a účast soukromého partnera v PPP projektu.
Problém flexibility smluv – velkým problémem a úskalím koncesních smluv koncipovaných na několik desítek let je problém jejich flexibility. Je uznávaným principem, že by koncesní smlouva měla stanovit víceméně neměnné pravidla spolupráce veřejného partnera s koncesionářem vybraným v koncesním řízení. Přílišná flexibilita takové smlouvy by popřela smysl jejího schvalování v rámci koncesního řízení, jakož i princip transpartentnosti a rovného přístupu vůči všem uchazečům. Na druhé straně je jen velmi obtížné předvídat ve smlouvě všechny možné změny, a to jak v oblasti právní, tak v oblasti společensko-ekonomické.
Složitost koncesních smluv a malá zkušenost veřejných zadavatelů a nedůvěra v PPP projekty v ČR - zpracovatelé této Metodiky se domnívají, že celá řada metodických a vzorových dokumentů vypracovaných v ČR působí do určité míry kontraproduktivně zejména ve vztahu k méně významným PPP projektům. Značná komplikovanost 5 těchto de facto doporučených vzorových a metodických dokumentů koncipovaných převážně na velké pilotní projekty (které ale vesměs nebyly realizovány) přispívá dle zkušeností zpracovatelů této Metodiky k ne zcela přesným představám o složitosti PPP a k nedůvěře v PPP jakožto účinný nástroj řešení potřeb a problémů veřejné správy. K tomuto stavu přispívá i ne zcela ideální úprava koncesí v českém právním řádu, kdy úprava koncesního řízení je často mnohem přísnější a klade mnohem vyšší nároky na přípravu dokumentů než úprava zadávání veřejných zakázek, a to bez ohledu na rozsah a význam projektu. Problémem je i celá řada výkladových nejasností souvisejících s odkazovou metodu aplikace ZVZ na KZ.
5
Například Vzorová koncesní smlouva vypracovaná pro Ministerstvo financí v roce 2006 má včetně příloh celkem 173 stran
32
Graf č. 6: Důvěra v PPP projekty v ČR - Názory na výhodnost aplikace projektů PPP Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři (design), výsledky průzkumu z přelomu let 2007/2008 zveřejněné v Louda, Gospič a kol.: Partnerství veřejného a soukromého sektoru. Právní a ekonomické aspekty, Ústav Práva a státu AV ČR, Praha – Plzeň 2010 (data)
4.1.5.
Evropská úprava PPP
V rámci této kapitoly je předestřen stručný přehled úpravy problematiky PPP v normativních, interpretačních a politických dokumentech EU.
4.1.5.1.
Základní prameny práva
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby ve znění pozdějších předpisů;
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při 33
zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb.
Obě tyto směrnice se zabývají jak problematikou veřejných zakázek, tak i koncesí. Jejich význam z hlediska PPP spočívá zejména v tom, že definují pojem koncese na služby a koncese na stavební práce a poskytují vodítko pro rozlišení situace veřejné zakázky a koncese, jakož i v tom, že stanoví základní principy veřejného zadávání, které se aplikují jak v oblasti koncesí, tak v oblasti veřejných zakázek.
4.1.5.2.
Prováděcí předpisy
Nařízení Komise č. 2005/1564/ES, kterým se stanoví standardní formuláře pro zveřejňování oznámení v rámci postupů zadávání veřejných zakázek podle směrnic Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a 2004/18/ES;
Směrnice Rady 2005/15/ES, kterou se mění příloha IV směrnice 2000/29/ES o ochranných opatřeních proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do Společenství a proti jejich rozšiřování na území Společenství.
4.1.5.3.
Soft law
Mezi nejvýznamnější dokumenty spadající do oblasti tzv. soft law, tedy dokumentů, které sice nemají povahu závazných právních dokumentů, nicméně požívají značné autority a mají značný interpretační význam, patří:
Interpretační sdělení Komise o koncesích podle práva Společenství (2000/C 121/02);
Zelená kniha o PPP a právu Společenství o VZ a koncesích (Brusel 2004);
Rozhodnutí Eurostat-u STAT/04/18 z 11.2.2004.
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství o zadávání veřejných zakázek a koncesích ze dne 15.11.2005 KOM(2005) 569 34
2008/C 91/02 Interpretační sdělení Komise týkající se uplatňování právních předpisů Společenství v oblasti veřejných zakázek a koncesí na institucionalizovaná partnerství veřejného a soukromého sektoru (IPPP);
KOM (2009) 615 Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru Regionů „Mobilizace soukromých a veřejných investic pro obnovu a dlouhodobou strukturální změnu: rozvoj partnerství veřejného a soukromého sektoru“;
Judikatura SDEU: o
C – 206/08 Wasser- und Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden (WAZV Gotha) v. Eurawasser Aufbereitungs- und Entsorgungsgesellschaft mbH ze dne 10.09.2009;
o
C – 300/07 ESD Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik proti AOK Rheinland/Hamburg ze dne 11.06.2009.
4.1.6.
Národní úprava PPP
Základní předpisy upravující PPP v České republice jsou:
Z.č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách
Z.č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon);
Vyhl. č. 217/2006 Sb., kterou se provádí koncesní zákon ;
Vyhl. č. 238/2006 Sb., kterou se stanoví náležitosti obsahu žádosti o předchozí stanovisko k uzavření koncesní smlouvy nebo smlouvy a ke změně uzavřené koncesní smlouvy nebo smlouvy podle koncesního zákona
Nař.vl. č. 78/2008 Sb., ve znění č. 474/2009, kterým se stanoví finanční limity pro účely koncesního zákona.
Jádro úpravy je obsaženo v koncesním zákoně, který upravuje koncese a koncesní řízení. Úprava koncesního zákona je ve srovnání se zahraniční úpravou specifická v několika bodech:
35
KZ neupravuje pojem koncese, definice koncese a předmětu koncesního řízení je dána definicí smluvního typu koncesní smlouvy. KZ rovněž neupravuje některé stěžejní pojmy problematiky koncesí jakými je například definice veřejné služby;
definice koncese prostřednictvím definice koncesní smlouvy není dostatečná ve smyslu vymezení přesné hranice mezi aplikací KZ a ZVZ;
definice koncese není zcela přesná ve vztahu ke Směrnici 18 a judikatuře SDEU;
úprava zákona je poměrně strohá, většina aspektů jednotlivých fází koncesního řízení je upravena formou legislativního odkazu na ZVZ;
ve spojení s vydanými metodikami koncesní zákon i v případech méně významných koncesí často stanoví mnohem přísnější formální nároky na organizaci řízení než je tomu u zadávání veřejných zakázek (například povinnost připravovat koncesní projekt, dvoufázové řízení, atp.).
4.1.7.
Úprava koncesí v právu ČR
Úprava koncesí a zejména koncesního řízení v KZ je založena na třech typech smluv a řízení, které jsou odlišeny na základě předpokládaného příjmu koncesionáře.
Předpokládaným příjmem koncesionáře jsou veškeré předpokládané příjmy koncesionáře získané v souvislosti s realizací koncese za celou koncesní dobu. V praxi přitom není zcela jasné, které všechny příjmy mají být do této kategorie zahrnuty. Zpracovatelé této Metodiky zastávají stanovisko, že tento pojem má být vykládán extenzívně a že součástí předpokládaného příjmu koncesionáře jsou kromě standardních platebních mechanizmů, jakými jsou platba za dostupnost a příjmy od koncových uživatelů také bezplatně poskytnuté hodnoty (například energie a média hrazená veřejným partnerem, pracovní síla) ale také veškeré dotace poskytované v souvislosti s činností koncesionáře dle koncesní smlouvy. Předpokládaný příjem koncesionáře se stanovuje ve fázi přípravy koncesního řízení a jedná se o kvalifikovaný odhad. Pro překročení tohoto odhadu není stanovena specifická sankce, nicméně jeho výrazné podhodnocení by v konkrétním případě mohlo být posouzeno jako obcházení zákona.
V závislosti na výši předpokládaného příjmu konce se rozlišují tři typy smluv:
36
Koncesní smlouvy s předpokládaným příjmem koncesionáře menším než 20 mil Kč. V případě těchto smluv není nutno postupovat v koncesním řízení dle koncesního zákona, pouze je veřejný zadavatel povinen respektovat principy stanovené § 3a KZ
Běžné koncesní smlouvy. Jedná se o koncesní smlouvy, kde předpokládaný příjem koncesionáře činí částku od 20 mil. Kč, avšak ještě nedosahuje hodnoty tzv. významných koncesních smluv.
Významné koncesní smlouvy. Jedná se o koncesní smlouvy, kde předpokládaný příjem koncesionáře dosáhne pro daný typ veřejného zadavatele hranici stanovenou pro významnou koncesní smlouvu. Základním rozdílem oproti běžným koncesním smlouvám je, že v případě významných koncesních smluv je veřejný zadavatel povinen připravit koncesní projekt a nechat jej schválit orgánem stanoveným pro daný typ zadavatele.
37
Tabulka č. 7 hranice pro významné koncesní smlouvy u jednotlivých typů veřejných zadavatelů a orgány, které schvalují koncesní projekt Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
Koncesní projekt je projektový dokument s prvky studie proveditelnosti, jehož součástí by kromě ekonomické a právní analýzy projektu mělo být (kromě náležitostí stanovených KZ a prováděcí vyhláškou) zejména srovnání variant realizace veřejné služby včetně varianty řešení formou veřejné zakázky. Koncesní projekt musí být schválen na samotném počátku koncesního řízení, což ve složitějších projektech, zejména v případě aplikace stadia koncesního dialogu, vyvolává nutnost jeho aktualizace v průběhu řízení.
4.1.8.
Typická stadia projektu PPP:
V této subkapitole je stručně pojednáno o jednotlivých fázích PPP projektu. Smyslem toho přehledu je poskytnou nezbytnou orientaci v jednotlivých fázích koncesního řízení zejména s ohledem na níže analyzovanou problematiku návaznosti koncesního řízení na “řízení“ o poskytnutí dotace.
Příprava projektu
Přípravná fáze projektu je jednou ze stěžejních fází PPP projektu. Její problematičnost obecně spočívá v tom, že v jejím rámci musejí být v rámci přípravy koncesního projektu nastaveny alespoň základní parametry projektu s výhledem na celou koncesní dobu (několik až několik desítek let).
V rámci přípravy projektu by měl zpravidla vzniknout ekonomický, finanční a případně technický model projektu, což vytváří na straně veřejného zadavatele zpravidla poměrně vysoké náklady na poradenství v těchto třech základních oblastech, a to bez záruky, že dojde k realizaci projektu.
Jak ukázala i praxe přípravy pilotních i menších PPP projektů v ČR, jedná se o fázi kritickou zejména z hlediska vhodného rozdělení odpovědností a rizik mezi soukromým a veřejným partnerem v rámci budoucího PPP projektu – práv a povinností plynoucích z udělené koncese. Přílišné zatížení soukromého partnera odpovědnostmi a riziky totiž může vést k tomu, že se v rámci koncesního řízení 38
nepodaří najít soukromého partnera, který by podal nabídku. Proto je často nezbytné v této fázi realizovat průzkum trhu, který indikativně prověří potenciální zájem soukromých partnerů o projekt a podmínky, za kterých jsou ochotni podat nabídku.
Výstupem přípravné fáze je kromě schváleného koncesního projektu zejména také schválená kvalifikační dokumentace, která kromě kvalifikačních kritérií musí obsahovat i kritéria pro hodnocení nabídek.
V případech, kdy není možné v rámci přípravného řízení zejména v dostatečném detailu stanovit tyto základní parametry projektu, je možné v rámci řízení využít institutu tzv. koncesního dialogu, v rámci něhož lze následně precizovat nastavení PPP projektu v regulované diskusi s uchazeči6.
Zahájení řízení (kvalifikační řízení)
Koncesní řízení se zahajuje zveřejněním v Informačním systému veřejných zakázek (ISVZ); tím je zahájena první část řízení, tzv. kvalifikační řízení, které je výzvou neomezenému počtu uchazečů, aby předložili žádost o kvalifikaci v koncesním řízení dle stanovených kvalifikačních kritérií.
Kvalifikační řízení končí rozhodnutím veřejného zadavatele o tom, kteří uchazeči se v řízení kvalifikovali, které následuje poté, co proběhne otevírání obálek a komise pro posouzení kvalifikace sdělí veřejnému zadavateli stanovisko.
Minimální délka kvalifikačního řízení je 52 dní.
Koncesní dialog
Koncesní dialog je volitelným stádiem koncesního řízení. Umožnění této fáze je podmíněno tím, že je možnost koncesního dialogu výslovně zmíněna v kvalifikační dokumentaci. Koncesní dialog se zahajuje výzvou k účasti v koncesním dialogu adresovanou uchazečům, kteří se kvalifikovali.
6
Zpracovatelé pro účely této Metodiky používají zjednodušeně univerzální pojem „uchazeč“, byť pro stadium kvalifikace v rámci koncesního řízení by správně měl být použit pojem „zájemce“.
39
Smyslem koncesního dialogu je v regulovaném dialogu s uchazeči najít jedno nebo více vhodných řešení koncesního projektu, tedy de facto precizovat nastavení ve schváleném koncesním projektu, a to v interakci s kvalifikovanými zájemci o projekt.
Jedná se o nástroj, který může být velmi užitečný zejména v méně standardních projektech, jakými mohou být právě PPP projekty kofinancované z OPPI.
Výstupem koncesního dialogu zpravidla bude aktualizace koncesního projektu a koncesní zadávací dokumentace, která je součástí výzvy k podání nabídek.
Schválení koncesní dokumentace (výzva k podání nabídek)
Jak bylo naznačeno výše, v rámci předchozích fází musí být vypracována a schválena koncesní zadávací dokumentace, která projekt PPP dále specifikuje tím, že stanoví pravidla pro sestavení a podání nabídky, jakož i kriteria pro hodnocení nabídky.
Zadávací dokumentace stanoví také lhůtu pro podání nabídky, která nesmí být kratší než 40 dní.
Jednání o nabídkách
Jednání o nabídkách je druhým z fakultativních stádií koncesního řízení, v němž je možné jednat s uchazeči o jejich nabídkách. Možnost jednání o nabídkách musí výslovně stanovit koncesní dokumentace.
I jednání o nabídkách může být v případě méně standardních projektů, jakými mohou být i projekty podpořené z prostředků OPPI nebo obdobného programu, účinným nástrojem k finálnímu doladění projektu. Této fáze by zřejmě mohlo být využito i v rámci návaznosti koncesního řízení na schvalovací proces projektové žádosti v rámci OPPI nebo jiného obdobného programu.
Případným výstupem této fáze je opravená nabídka jednoho nebo více uchazečů. 40
Výběr uchazeče (uchazečů), schválení a podpis koncesní smlouvy
Vyústěním předchozích fází řízení je výběr vítězné nabídky, v návaznosti na něž po uplynutí lhůty k podání námitek a získání stanoviska MF ČR je možné schválit a uzavřít koncesní smlouvu.
Stanovisko MFČR je podmínkou platnosti koncesní smlouvy. Přestože samotné stanovisko není závazné (podmínkou platnosti je pouze jeho vydání, nikoliv to aby bylo souhlasné), představuje z hlediska koncesního řízení určité praktické úskalí. V minulosti v rámci prvních realizovaných PPP projektů v ČR vydávalo MFČR stanovisko již k návrhu koncesní smlouvy v okamžiku, kdy ještě nebyl znám vybraný uchazeč. To mělo z hlediska přípravy harmonogramu koncesního řízení jisté výhody, neboť v praxi bylo o stanovisko MFČR zažádáno bezprostředně po schválení koncesní zadávací dokumentace tak, aby i v případě, že by MFČR rozhodlo na konci dvouměsíční lhůty, ve které je povinno stanovisko poskytnout, nepředstavoval tento krok žádné prodloužení koncesního řízení. Dle zkušeností zpracovatelů Metodiky zaujímá aktuálně MFČR postoj, že žádost o vyjádření ke koncesní smlouvě lze podat až v okamžiku, kdy je znám koncesionář a zpravidla i výše plateb. Zkušenosti zpracovatelů Metodiky ukazují, že v případě předchozí žádosti a následného doplnění informací o vybraném koncesionáři a ceně poskytuje MFČR stanovisko prakticky obratem s předstihem před uplynutím lhůty k podání námitek, nicméně zde existuje riziko až dvouměsíčního průtahu v koncesním řízení po vydání rozhodnutí o výběru nejvýhodnější nabídky.
Dalším úskalím z hlediska tématu této Metodiky je otázka, jaký by mělo zamítavé stanovisko MFČR vliv (přestože koncesní smlouvu by bylo možné platně uzavřít) na způsobilost výdajů v rámci OPPI nebo jiného obdobného operačního programu. Zpracovatelé Metodiky se domnívají, že by zamítavé stanovisko MFČR přinejmenším vytvářelo značné riziko pro veřejného i soukromého partnera a mohlo by tak být faktickou překážkou uzavření koncesní smlouvy.
Realizace investiční fáze PPP projektu
Další typickou fází projektů PPP, jejichž součástí je realizace investice, je investiční fáze. Význam této fáze z hlediska tématu této Metodiky je, že se bude často překrývat s fází realizace projektu ve smyslu terminologie OPPI, nicméně tomu tak nemusí být ve všech případech (například pokud by z OPPI byla financována jen některá ze subfází investiční fáze PPP projektu, případně pokud by z OPPI byl 41
financován pilotní provoz a fáze realizace projektu ve smyslu OPPI by tak zasahovala i do provozní části PPP projektu).
Provozní fáze PPP projektu
Poslední fází PPP projektu je zpravidla fáze provozu. Jedná se často o fázi stěžejní, neboť v rámci ní soukromý partner – koncesionář na základě koncese realizuje veřejnou službu. Na konci provozní fáze může dojít ještě k transferu vlastnictví soukromého partnera na veřejného nebo naopak.
Příprava projektu (schválení koncesního projektu)
Kvalifikační řízení (min 52 dní) (zveřejnění v IS VZ)
Koncesní dialog
Schválení koncesní dokumentace a výzva k podání nabídek (min 40 dní)
Jednání o nabídkách
Výběr uchazeče, schválení a podpis koncesní smlouvy
Investiční fáze PPP projektu
Provozní fáze PPP projektu
Schéma č. 8: Typické fáze PPP projektu Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
42
4.1.9.
Legislativní výhled v právu ČR
S ohledem na politické změny v roce 2010 není jasné, jakým způsobem se bude vyvíjet právní úprava PPP v ČR. Programové prohlášení Vlády ČR se problematice PPP věnuje pouze okrajově7, nicméně poměrně podrobně se zaměřuje na oblast veřejných zakázek, kde se počítá zejména s posílením nástrojů pro jejich větší transparentnost a zamezení jejich zneužití. Vzhledem k jisté míře provázanosti KZ a ZVZ (výše popsaná metoda legislativních odkazů v KZ na obdobnou aplikaci ZVZ) lze očekávat, že některé tyto změny se dotknou i koncesí.
Mezi další dosud diskutované a odbornou veřejností očekávané změny patří:
Zpřesnění vztahu KZ a ZVZ (včetně přesnějšího vymezení veřejné zakázky vs. koncese a odstranění některých rozporů, např. větší přísnost koncesního řízení než řízení o veřejných zakázkách atp.);
Přesnější definice koncesí v souladu s evropskou legislativou a nedávným vývojem judikatury SDEU8.
4.1.10. Současný vývoj PPP v ČR
V následujících subkapitolách bude v obecné rovině zmapován vývoj v oblasti plánovaných a realizovaných projektů PPP v ČR.
4.1.10.1.
Pilotní a další významné projekty
Následující tabulka shrnuje významné uvažované a připravované významné a pilotní projekty.
7
Programové prohlášení Vlády České republiky ze dne 4. srpna 2010, str. 37 Zejména C – 206/08 Wasser- und Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden (WAZV Gotha) v. Eurawasser Aufbereitungs- und Entsorgungsgesellschaft mbH ze dne 10.09.2009 8
43
Zahájení
Forma PPP
Hodnota
Stav
AirCon - železniční spojení Praha- letiště Ruzyně Modernizace, provoz a údržba stávající trati a výstavba nové trati na letiště Ruzyně a Kladno
01/2005
Kombinace BOT/DBFO a O&M kontraktu na provoz
20 mld. Kč.
KP ve fázi zpracování
Ubytovna hotelového typu a parkoviště Ústřední vojenské nemocnice Praha 300 lůžek pro různé klienty a parkování
01/2005
DBFO
1 mld. Kč.
Dokončeno 24. 05. 2010 schválení koncesní smlouvy
Justiční areál v Ústí na Labem Soudy, zastupitelství, mediace
08/2005
DBFO/BOT
1,5 mld. Kč.
KP schválen (05/2008) Požadavek na úpravu KP dle šetření NKÚ (2009)
Věznice s ostrahou Rapotice Moderní vězeňská služba (500 vězňů)
08/2005
DBFO/BOT
1,5 mld. Kč.
KP schválen (05/2008) Soutěž na dodavatele
Dálnice D3/R3 (TáborBošilec)
08/2005
BOT
59 mld. Kč
KP schválen (10/2008) Soutěž na dodavatele
Odstranění některých ekologických zátěží vzniklých před privatizací
2008
?
101 mld. Kč
KP schválen (2008) pozastaveno
Nemocnice Na Homolce Výstavba 7-podlažní budovy a parkoviště
12/2005
DBFO
0,6 mld. Kč
Projekt zrušen
44
Komplexní modernizace Krajské nemocnice Pardubice Rekonstrukce a výstavba, financování, údržba, částečný provoz areálu, zajištění vybraných podpůrných služeb (stravování, logistika)
07/2006
DBFO
2,5 mld. Kč
Projekt zrušen
Regenerace brownfieldu Brno Ponava
01/2006
DBFO
2,5 mld. Kč
Projekt zrušen
Tabulka č. 9: Přehled významných a pilotních PPP projektů v ČR Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
S výjimkou jediného z výše uvedených PPP projektů byly nakonec všechny PPP projekty buďto zrušeny, pozastaveny nebo realizovány tradičním způsobem (klasickým veřejným zadáním), a to v některých případech velmi nešťastně v tom smyslu, že projekt byl zrušen ve chvíli, kdy již byly vynaloženy na více stranách poměrně značné prostředky na poradenství. Výše nastíněný osud pilotních a jiných významných PPP projektů odráží dle názoru zpracovatelů Metodiky obecnou nedůvěru a nedostatečnou politickou podporu metody PPP.
4.1.10.2.
Koncesní smlouvy založené v rejstříku koncesních smluv
Dle veřejně dostupných údajů z rejstříku koncesních smluv vedeném MMR byly v ČR dosud uzavřeny koncesní smlouvy na tyto projekty:
14.11.2007 – Město Tachov (výstavba a provoz víceúčelového sportovního zařízení)
09.11.2007 – Město Bohumín (vybudování infrastruktury a dodávky tepla a TUV)
18.04.2008 – Město Lysá nad Labem (poskytování stravovacích služeb pro školy)
21.10.2008 – Město Bruntál (provozování veřejných kanalizací a ČOV)
16.03.2009 – Město Litoměřice (provozování zařízení sociálních služeb)
31.03.2009 – Obec Velká Hleďsebe (dodávka tepla a TUV pro části obce)
25.06.2009 – Město Plzeň (provozování sportovně rekreačního areálu)
17.12.2009 – Město Liberec (provozování Městského stadionu v Liberci) 45
01.01.2010 – Město Ostrava (provozování Ozdravného centra Ještěrka)
19.05.2009 – Město Ostrava (provozování vodohospodářské infrastruktury)
29.04.2010 – Město Říčany u Prahy (provozování školní jídelny vč. stravování dalších osob)
08.07.2010 – Město Ústí n. Labem (Provozování a komerční využití zastávek MHD)
25.02.2010 - Město Písek (Provozování vodohospodářské soustavy města Písku)
Graf č. 10: Procentuální zastoupení typů projektů v PPP projektech, kde byla dle rejstříku koncesních smluv již uzavřena koncesní smlouva Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři dle dat v rejstříku koncesních smluv k 30. 8. 2010
Jak je patrné z výše uvedeného (ve vztahu k projektům, kde již alespoň úspěšně proběhlo koncesní řízení), lze PPP prostředí v ČR charakterizovat přihlédnutím k tématu této Metodiky následovně:
Celkově malý počet projektů PPP;
V ČR převládají minicipální, menší PPP projekty; 46
Zaměření PPP projektů spadá převážně tematicky pod jiné rezorty než je MPO a do oblasti jiných operačních programů než je OPPI.
47
5.
Vybrané otázky veřejné podpory - situace kdy nejde o veřejnou podporu
Vzhledem k tomu, že problematika veřejné podpory představuje jeden z hlavních mantinelů jak pro financování ze strukturálních fondů samotné, tak pro PPP, je nutné vybraným otázkám veřejné podpory věnovat zvláštní kapitolu. Předmětem této kapitoly však není obecné pojednání o veřejné podpoře, nýbrž specifické pojednání o jejích aspektech vztahujících se k danému tématu.
Z hlediska zadání této Metodiky mají stěžejní význam zejména některé situace, definované z velké části v evropské judikatuře, případně soft law, kdy mohou být na první pohled naplněny znaky veřejné podpory, nicméně kdy se dle výkladu podaného ústředními orgány EU má za to, že se vůbec nejedná o veřejnou podporu.
5.1.
Poskytnutí podpory dle Rámce společenství
Ve vztahu k analyzovanému tématu je nutné stručně pojednat o Rámci společenství pro veřejnou podporu výzkumu, vývoje a inovací (2006/C 323/01). Jeho význam spočívá zejména v tom, že ve své části 3 „Veřejná podpora ve smyslu čl. 87 odst. 1 SES“ stanoví výklad Komise některých případů, které nejsou veřejnou podporou, neboť nenaplňují současně všechny znaky veřejné podpory, zejména znak „podniku“ coby příjemce veřejné podpory.
Rámec Společenství tudíž nepředstavuje skupinovou výjimku, ale je výkladovým dokumentem, kterým Komise vyjadřuje svůj přístup k tomu, jak bude posuzovat jednotlivé konkrétní případy veřejné podpory.
Z pohledu tématu této Metodiky se jako centrální jeví ustanovení části 3.1.,které stanoví dvě základní situace podpory subjektů mimo režim veřejné podpory:
situaci dle kapitoly 3.1.1., která popisuje tzv. veřejné financování nehospodářských 48
činností výzkumných organizací; a
situace poskytnutí finančních prostředků tzv. neziskovým zprostředkovatelům v oblasti inovací9. Dle druhého odstavce článku 3.1.2 Rámce Společenství se nemusí jednat i veřejnou podporu v případě, že tito prostředníci (i) předají veškeré obdržené prostředky konečným příjemcům a (ii) že z obdržených prostředků nemají žádný prospěch.
Význam této úpravy spočívá ve vztahu k této Metodice zejména v tom, že umožňuje, aby byla neziskovým zprostředkovatelům v oblasti inovací poskytnuta podpora bez nutnosti notifikace za současného splnění podmínek obsažených v článku 3.1.2 Rámce společenství, případně by zřejmě bylo možné na tuto úpravu alespoň analogicky odkázat v rámci notifikace případné výzvy.
5.2.
Vyrovnávací platby
Z hlediska tématu této metodiky je významnou skupina výjimek ze zákazu veřejné podpory, případně z aplikace čl. 107 SFEU týkající se tzv. vyrovnávacích plateb (za realizaci služeb všeobecného hospodářského zájmu)10 . Tato problematika dopadá zejména na modelový případ PPP projektu, jehož součástí jsou pravidelné platby veřejného partnera soukromému partnerovi v souvislosti s realizací PPP projektu (z hlediska terminologie PPP půjde zpravidla o tzv. platby za dostupnost). Jak je podrobněji popsáno i tyto platby v sobě zpravidla obsahují určitou část, která je fakticky splátkou investice realizované soukromým partnerem, nicméně obsahují zpravidla i částku jejímž smyslem je pokrytí případné provozní ztráty projektu a úhrada přiměřeného zisku soukromého partnera. Výše těchto plateb bývá zpravidla soutěžena v rámci koncesního řízení, nicméně vzhledem k dlouhodobosti vztahu v PPP projektu a k obtížné předvídatelnosti ekonomického vývoje projektů PPP (například změny ve vývoji provozních nákladů versus změny ve výši vybraných tržeb od koncových uživatelů a z případné komerční činnosti) by mohlo bez další smluvní regulace výše těchto plateb dojít k zvýhodnění soukromého partnera zakládající zakázanou veřejnou podporu ve smyslu čl. 107 SFEU.
9
Zde je nutno upozornit na zjevnou chybu v překladu české verze Rámce Společenství, který v první větě druhého odstavce zmiňuje „neziskové výzkumné organizace“ namísto „neziskoví zprostředkovatelé v oblasti inovací“ 10 Význam této problematiky pro analyzované téma spočívá také v tom, že většina představitelné spolupráce v rámci PPP modelu popsaného níže by v praxi byla realizována právě na bázi plateb za dostupnost.
49
Evropská judikatura a soft law stanoví kategorie, kdy se dle výkladu Komise a SDEU nejedná o veřejnou podporu (přestože zdánlivě jsou naplněny její znaky), případně kdy není nutno takovou podporu notifikovat.
5.2.1.
Rozhodnutí Altmark - situace, kdy vůbec nejde o veřejnou podporu
V Rozhodnutí Altmark11 SDEU problematiku tzv. vyrovnávacích plateb vyložil v tom smyslu, že pokud jsou naplněny následující podmínky, nepředstavuje vyrovnávací platba veřejnou podporu:
subjekt, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být jasně vymezeným způsobem povinen službu veřejného zájmu vykonávat;
ukazatele pro kalkulaci výše vyrovnávací platby musí být stanoveny předem a objektivním transparentním způsobem;
výše vyrovnávací platby nesmí překročit náklady vynaložené subjektem při plnění závazku veřejné služby po odečtení příslušných příjmů z tohoto závazku a přičtení přiměřeného zisku;
subjekt pověřený výkonem veřejné služby byl vybrán v souladu s procesem zadávání veřejných zakázek na základě otevřeného transparentního řízení popř. na základě analýzy nákladů, jež by na výkon veřejné služby vynaložil běžný, řádně řízený podnik, jež disponuje odpovídajícími technickými prostředky k plnění výkonu dané veřejné služby.
5.2.2.
Rozhodnutí o vyrovnávacích platbách - výjimka z notifikační povinnosti
Další skupinu případů, kdy nemusí být striktně naplněny všechny čtyři podmínky Rozhodnutí Altmark a kdy se má za to, že vyrovnávací platby představují veřejnou podporu slučitelnou se společným trhem a proto není nutná jejich notifikace, vymezuje Rozhodnutí Komise ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl.
11
Rozsudek Evropského soudního dvora ve věci Altmark (C-280/00)
50
86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (Rozhodnutí o vyrovnávacích platbách).
Výjimky obsažené v Rozhodnutí o vyrovnávacích platbách jsou postaveny na faktoru celkového objemu platby a odvětví realizace veřejné služby. Z hlediska této Metodiky je podstatné je, že i zde lze hradit pouze provozní ztrátu projektu a přiměřený zisk12.
5.2.3.
Rámec Společenství pro vyrovnávací platby
Komplementární úprava k výše uvedeným situacím je obsažena v Rámci společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2005/C 297/04) (Rámec Společenství pro vyrovnávací platby).
Rámec Společenství pro vyrovnávací platby předesílá podmínky, za nichž Komise v rámci notifikace vyrovnávací platby tuto prohlásí za slučitelnou se společným trhem.
5.3.
Princip soukromého investora (soukromého věřitele)
Další ze situací, kde by se typicky mohlo zdát, že jsou naplněny znaky veřejné podpory, je řešena v rámci výkladu tzv. principu soukromého investora, resp. soukromého věřitele. Tento princip dopadá na případy, kdy se veřejný subjekt nachází v pozici věřitele, případně má podíl na soukromém subjektu a tomuto subjektu poskytne určitou výhodu, a to typicky v případě, kdy je takový soukromý subjekt v ekonomicky obtížné situaci. Takováto „výhoda“ z hlediska terminologie práva veřejné podpory bude mít zpravidla podobu odpuštění části dluhu, dohody o splátkovém kalendáři, dohody o vyrovnání nebo o narovnání atp. V četné judikatuře13 na toto téma je obsažen výklad, že pokud je takovéto zvýhodnění poměřitelné s hypotetickým chováním soukromého investora (tedy pokud se veřejný subjekt chová
12
Čl. 5 Rozhodnutí o vyrovnávacích platbách Například Rozhodnutí SPI ve spojených případech T-129/95, T-2/96 a T-97/96 Neue Maxhütte *1999+ ECR II-17 a Rozhodnutí ESD v případě C-342/96 Tubacex [1999] ECR I-2459 13
51
obdobně jako by se choval soukromý subjekt (jakožto dobrý hospodář hájící své hospodářské zájmy), nepůjde o veřejnou podporu.
Princip soukromého investora se však uplatní i v celé škále jiných případů, typicky také v případě institucionálního PPP a případných dotací na založení právnické osoby. V tom spočívá i význam tohoto principu z hlediska tématu této Metodiky.
5.4.
Prodej majetku veřejné sféry
Další ze situací, která typicky zakládá riziko veřejné podpory, případně může vytvářet zdání naplnění jejich znaků, je situace, kdy veřejný subjekt převádí vlastnictví zejména k nemovitostem na soukromý subjekt. Takovýto postup je typický pro některé z výše popsaných nejtypičtějších modelů PPP.
I k této problematice se v minulosti vyjadřoval SDEU. Závěry judikatury k této problematice shrnula a rozvedla Komise ve svém Sdělení o prvcích státní podpory při prodejích pozemků a staveb orgány veřejné moci (97/C 209/03).
Smyslem sdělení je stanovení postupů, při jejichž dodržení není nutné transakce převodu nemovitostí notifikovat. Zjednodušeně řečeno je hlavním kritériem pro neexistenci veřejné podpory převod za tržní cenu, která je ověřená v otevřeném a nepodmíněném nabídkovém řízení s výběrem nejlepší nebo jediné nabídky, nebo která je ověřená znaleckým posudkem.
52
6.
Důvody pro kombinaci metody PPP a financování z OPPI (případně obdobného programu v dalším programovacím období) a možnosti podpory PPP projektů z OPPI Zpracovatelé této Metodiky se na základě analýzy výše uvedených skutečností a dokumentů domnívají, že existuje celá řada důvodů pro kombinaci využití metod a postupů PPP a financování z OPPI, a to jak z hlediska potřeby podpory PPP a z hlediska stávající situace v oblasti PPP v ČR, tak z hlediska vhodnosti podpory PPP projektů z OPPI z hlediska naplnění cílů v jednotlivých prioritních osách.
Jedná se
zejména o následující důvody:
PPP = partnerství a spolupráce soukromého a veřejného sektoru, proto z povahy věci naplňuje cíle některých prioritních os OPPI (zejména nepřímá, zprostředkovaná podpora podnikatelského prostředí);
PPP vede díky synergii potenciálu veřejného a soukromého partnera téměř vždy k podpoře a rozvoji podnikání, což umožňuje aby (z hlediska cílů a zaměření OPPI) mohl být příjemcem podpory jak soukromý, tak i veřejný partner (což je z pohledu PPP často vhodnější);
PPP - svěření veřejné služby (služby obecného hosdpodářského významu) soukromému parnerovi – často obsahuje prvky nutnosti inovace stávajícího provozu; věcně proto do určité míry odůvodňuje aplikaci podpory z OPPI;
PPP - všeobecně akcentovaným problémem realizace jsou relativně vyšší vstupní náklady na přípravnou fázi projektu (poradenství, studie proveditelnosti nebo koncesní projekt, organizace řízení, a to jak pro veřejného partnera, tak pro uchazeče), příčemž tuto situaci je OPPI způsobilý částečně řešit vhodnou dotační politikou zaměřenou jak na veřejné partnery, tak na případné uchazeče;
PPP s ohledem na běžné nastavení koncesního řízení často vylučuje MSP z důvodu jejich menší ekonomické síly (zejména neschopnost získat úvěr) – příslušný finanční nástroj v rámci OPPI by mohl okrajově a za podmínky striktního dodržení podmínky nediskriminace v koncesním řízení MSP opatřit potřebnou komparativní výhodu pro účast v koncesním řízení, podpořit jeho reálné šance na úspěšné partnerství v rámci 53
PPP projektu, a prolomit tak stávající faktickou preferenci velkých podniků, a to alespoň v případě menších PPP projektů.
Obecně je možné si představit podporu modelového PPP projektu z programu prosperita ve všech jeho základních fázích, tedy jak ve stadiu přípravy (zejména dotace na poradenství), tak ve stadiu realizace investice (dotace na investici) a okrajově rovněž v části provozní fáze; potenciálním příjemcem může být jak veřejný, tak i soukromý partner.
54
Schéma 11:. Varianty podpory PPP projektu z OPPI Zdroj: HOLEC, ZUSKA& Partneři.
Jak je shrnuto i v úvodu této Metodiky, zaměřují se zpracovatelé Metodiky zejména na možnost specifické podpory PPP projektů v rámci programu PROSPERITA. 55
6.1.
Rizika a úskalí kombinace projektů PPP s financováním z OPPI
V této kapitole budou shrnuta jednotlivá rizika a úskalí financování projektů PPP ze zdrojů OPPI. V rámci analýzy těchto úskalí se již přihlíží k upřesněnému zadání Metodiky, tedy zejména k možnosti financování PPP projektů z programu PROSPERITA.
6.1.1.
Časový a organizačně technický problém
Jedním z obecně zmiňovaných úskalí kombinace financování PPP projektů ze strukturálních fondů je problém času. Tento problém vychází z pevně daného programovacího období, aktuálního stavu čerpání prostředků a fakticky nepřekročitelného pravidla n+2 na jedné straně a typické doby realizace PPP projektu na druhé straně, která může činit až několik desítek let.
Významným časovým a organizačně technickým úskalím je i časová náročnost na přípravu PPP projektu, a to nejen ve vztahu ke lhůtám stanoveným pro jednotlivé úkony v rámci konkrétní výzvy konkrétního programu podpory, ale i ve vztahu k trvání programovacího období.
Za dané situace, kdy se aktuální programovací období dostává do své druhé poloviny a kdy tak do konce operačního programu zbývají pouhé tři roky s tím, že poslední způsobilý výdaj může být vynaložen do konce roku 2015, toto úskalí nabývá na dalším významu.
Zhodnocení úskalí ve vztahu k zadání Metodiky:
Časový problém je ve vztahu ke specifické podpoře PPP projektů v rámci OPPI potřeba vnímat ve dvou rovinách:
Specifická výzva v rámci OPPI na podporu projektů PPP by měla stanovit delší lhůty zejména pro podání projektových žádostí (aby umožnila dostatek času na přípravu nového nebo úpravu stávajícího připravovaného PPP projektu). V tomto smyslu je 56
nutno vycházet z dosavadních zkušenosti, kdy přípravná fáze významnějšího PPP projektu může trvat i více než jeden rok.
Časový problém je za dané situace do značné míry určující i pro možné oblasti způsobilých výdajů, kdy z daného hlediska: o
nic nebrání specifické podpoře poradenství v oblasti PPP, případně podpoře dalších aktivit v rámci přípravné fáze PPP projektu;
o
podpora do investiční fáze PPP projektu přichází v úvahu vícemnéně pouze v případě existujícího připravovaného nebo aktuálně reálně zamýšleného PPP projektu;
o
možnost podpory provozní fáze PPP projektu je (pokud odhlédneme od obecných omezení financování provozních výdajů z prostředků strukturálních fondů) reálně velmi omezená.
6.1.2.
Veřejná podpora
Problematika veřejné podpory představuje jeden ze základních mantinelů interakce mezi veřejným a soukromým sektorem, a to jak ve vztahu k PPP, tak ve vztahu k OPPI.
Problematika veřejné podpory musí být řešena jak na úrovni samotného poskytnutí dotace, tak na úrovni interakce příjemce dotace s dalšími subjekty a nakládání s majetkem pořízeným z poskytnuté podpory (zde vyvstává zejména problematika, tzv. skryté či nepřímé formy poskytnutí veřejné podpory)
Na úvod této subkapitoly je nutno uvést, že v rámci programu PROSPERITA existují dva základní režimy poskytnutí dotace:
jedná se jednak o poskytnutí dotace „v režimu zakládajícím veřejnou podporu“, a to v souladu s tzv. Regionální mapou intenzity a v souladu s Nařízením 800/2008/ES;
druhým režimem, ve kterém je v rámci programu PROSPERITA poskytována dotace, je poskytnutí dotace mimo režim podpory, a to na základě podmínek stanovených Komisí v rámci přednotifikační procedury programu prosperita. Dotace v tomto režimu nezakládá veřejnou podporu, neboť její příjemce vystupuje pouze jako neziskový 57
zprostředkovatel v oblasti inovací a obdrženou dotaci předává v režimu de minimis koncovým příemcům dotace ve formě zvýhodnění při poskytování služeb oproti tržním cenám. Předmětem konzultace v rámci přednotifikačního řízení, ani schválených podmínek nebylo přistoupení třetího subjektu – koncesionáře jako realizátora veřejné služby ve formě spolupráce na bázi PPP.
Zhodnocení úskalí ve vztahu k zadání Metodiky:
Veřejná podpora představuje významné úskalí analyzované možnosti podpory PPP projektů z OPPI, a to zejména z toho důvodu, že stávající podmínky stanovené Komisí pro dotaci mimo režim veřejné podpory v programu PROSPERITA, dle názoru zpracovatelů, neumožňují, aby realizátorem předávání hodnoty dotace koncovým příjemcům byl soukromý parnter. Obsah výzvy nebo programu podpory, jehož součástí by byla specifická podpora – dotace poskytnutá veřejnému partnerovi mimo režim veřejné podpory s možností realizace projektu formou PPP, by měly být projednány v rámci přednotifikačního řízení, případně notifikovány Komisi.
Z důvodu zabránění nepřímé veřejné podpoře by výzva v rámci programu podpory OPPI nebo v dalším programovacím období měla formulovat závazné parametry koncesního řízení, zejména povinné smluvní mechanizmy pro zachování přiměřené míry ziskovosti koncesionáře (včetně způsobu stanovení takové přiměřené ziskovosti), a dále pro dodržení podmínek předání hodnot dotace tak, aby byl dodržen režim neziskového zprostředkovatele v oblasti inovací v souladu s bodem 3.1.2. Rámce Společenství, t.j. zejména oddělené vedení evidence tak, aby bylo možné separovat prospěch získaný z realizované investice a doložit předání hodnoty koncovému příjemci v souladu s podmínkami stanovenými Komisí.
Problematika veřejné podpory je také určující z hlediska vhodného příjemce dotace v rámci vztahu mezi veřejným a soukromým partnerem. Pokud má mít dotace z OPPI motivační význam z hlediska podpory PPP, je vhodné, aby dotace na realizaci investice směřovala v režimu nezakládajícím veřejnou podporu veřejnému partnerovi, který by poté převzal správu infrastruktury za podmínek zamezujícím zejména výskytu nepřímé formy poskytnutí veřejné podpory.
58
6.1.3.
Problematika projektů vytvářejících příjmy dle čl. 55 nařízení č. 1083/2006/ES
Dalším specifickým úskalím financování PPP projektů z OPPI je problematika tzv. projektů vytvářejících příjmy ve smyslu ustanovení článku 55 Nařízení 1083/2006/ES.
Tato problematika se v souladu s článkem 55 Nařízení 1083/2006/ES vztahuje na:
projekty financované z Evropského fondu pro regionální rozvoj nebo z Fondu soudržnosti, jejichž celkové náklady jsou vyšší než 1 milion EUR;
které zároveň nejsou financovány v režimu zakládajícím veřejnou podporu dle článku 107 SFEU a n.
Projekt generující příjem je tímto ustanovením definován jako
jakákoli operace zahrnující investici do infrastruktury, za jejíž používání se účtují poplatky hrazené přímo uživateli; nebo
jakákoli operace zahrnující prodej nebo pronájem pozemků či budov; nebo
jakékoli jiné poskytování služeb za úplatu.
Základní pravidlo pro projekty vytvářející příjmy je takové, že způsobilé výdaje těchto projektů jsou kráceny o dosažený čistý příjem, resp. pouze o jeho část odpovídající podílu financování ze strukturálních fondů.
Zjednodušeně lze rovněž říci, že nutnost kalkulace finanční mezery a čistých příjmů projektu ve smyslu čl. 55 Nařízení 1083/2006 vzniká:
v době před poskytnutím dotace v projektech, kde lze příjmy odhadnout s možným dopadem krácení způsobilých výdajů v době jejich proplácení;
následně za účelem korekce odhadů nebo v případě neexistence odhadů – s možným 59
dopadem následného krácení výdajů.
V tomto smyslu je nutno poznamenat, že běžnou součástí většiny PPP projektů bude vždy příprava koncesního projektu, jehož součástí je vždy i odhad předpokládaného příjmu koncesionáře. Zpravidla tak bude možné s použitím podkladů připravovaných v rámci přípravy PPP projektu příjem odhadnout, přičemž otázku eventuelního snížení způsobilých výdajů o čisté příjmy tak bude nutné řešit již ve fázi přípravy projektu.
K této problematice byla vydána celá řada metodik, pro tuto Metodiku jsou relevantní zejména Doporučení Komise pro COCOF ze dne 18. 6. 2008 k pokynům k čl. 55 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 a Metodika odpočtu příjmů vydaná v rámci OPPI.
Z hlediska kombinace metod PPP a financování ze strukturálních fondů, pokud jde o nastavení finančních toků relevantních pro kalkulaci finanční mezery a čistých příjmů, si lze představit několik základních modelů.
V rámci těchto modelů však často může být sporné, jak započítat jednotlivé probíhající finanční toky v rámci PPP projektu do výpočtu finanční mezery, a to často i v závislosti na nastavení finančních toků v rámci PPP projektu (například platby od koncových uživatelů přímo veřejnému partnerovi, nebo zprostředkovaně přes soukromého partnera atp.).
Vyvstává tak také otázka, na jaké úrovni (na úrovni kterého ze subjektů) je nutné finanční mezeru kalkulovat, tj. zda na úrovni veřejného partnera jakožto příjemce dotace (který ale nemusí být příjemcem vygenerovaných příjmů), nebo na úrovni soukromého partnera, u nějž ale například platba za koncesi představuje výdaj, přestože z hlediska projektu jde o příjem z realizace případně za využití infrastruktury.
Vzhledem k tomu, že tyto otázky dostupné metodiky neřeší, jeví se jako vhodné tuto otázku konzultovat v rámci přípravy operačního programu, programu podpory nebo jednotlivé výzvy v souvislosti s vypracováním příslušné metodiky s Komisí.
V následujícím textu tato Metodika přináší nástin relevantních přístupů k výpočtu finanční mezery 60
v rámci možných alternativ. Vzhledem k převládajícímu výkladu článku 55 v těchto modelech vycházíme výhradně z finančních toků na bázi příjmů a výdajů. Jedná se pro zjednodušení o výčet několika typických modelů z hlediska finančních toků. V diagramech a dalším textu počítáme s tím, že jednotlivé finanční toky realizované v rámci PPP projektu se plně kryjí s finančními toky relevantními z hlediska konkrétního projektu OPPI, v praxi však situace může být složitější. Proto bude v konkrétních případech kupříkladu nezbytné, aby soukromý partner v rámci výkaznictví vůči veřejnému zadavateli byl povinen finanční toky vztahující se ke konkrétnímu projektu OPPI a mající dopad na kalkulaci čistých příjmů a finanční mezery separovat od ostatních finančních toků realizovaných v rámci daného PPP projektu.
6.1.3.1.
PPP projekt nebokvazi PPP projekt s platbou koncových uživatelů přímo veřejnému partnerovi založený čistě na platbě za dostupnost soukromému partnerovi
Diagram č. 12 Model finančních toků kombinace PPP a financování z OPPI založený na platbě za dostupnost a platbách od koncových uživatelů přímo veřejnému zadavateli. Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři 61
V rámci tohoto modelu se počítá s realizací investiční fáze veřejným zadavatelem z prostředků OPPI s dofinancováním ze zdrojů veřejného zadavatele, případně ze zdrojů soukromého partnera. Investiční fázi může a nemusí realizovat soukromý partner.
V provozní fázi se počítá s tím, že veškeré služby realizované v rámci konkrétního OPPI projektu realizuje soukromý partner, který tak ve smyslu stávajícího nastavení OPPI bude pověřen i plným předáním hodnoty koncovému příjemci.
Model počítá s tím, že záporná provozní bilance realizovaných výdajů v rámci poskytování těchto služeb bude včetně přiměřeného zisku kompenzována formou platby za dostupnost.
V provozní fázi je nutné počítat okrajově i s dalšími výdaji veřejného zadavatele mimo platbu za dostupnost (například administrativní provozní výdaje na straně veřejného zadavatele).
Koncoví příjemci poskytují v rámci tohoto modelu platby přímo veřejnému zadavateli, který z těchto plateb pokrývá plně provozní náklady a přiměřený zisk v rámci platby za dostupnost hrazené soukromému partnerovi.
Tento model vychází ze záporného rozdílu mezi provozními výdaji a příjmy za poskytnuté služby, což je dle zkušeností členů týmu zpracovatelů s existujícími projekty poměrně častá situace.
Výhodou tohoto modelu je větší jednoznačnost a jednoduchost kalkulace finanční mezery. Z hlediska teorie PPP je však tento model problematický, protože riziko řádných plateb ze strany koncových uživatelů je ponecháno veřejnému zadavateli, což nemusí být vždy vhodné, a navíc může být sporné, zda by vůbec šlo o podstatné převzetí rizik ze strany soukromého partnera, a tedy naplnění podstatného znaku PPP v užším smyslu. Z účetního hlediska je tento model přípustný pouze v situacích pronájmu infrastruktury a/nebo technických služeb.
V rámci tohoto modelu by bylo zřejmě možné finanční mezeru počítat výhradně na úrovni příjmů a výdajů na straně veřejného zadavatele, kde podstatná část Platby za dostupnost (zahrnující krytí provozní ztráty projektu a přiměřeného zisku soukromého partnera veřejným zadavatelem) představuje náklad vynaložený na dosažení příjmu spočívajícího v získaných platbách od koncových 62
uživatelů.
Dostupné metodiky a znění článku 55 Nařízení č. 1083/2006/ES však připouští i možnost odlišného (byť z pohledu zpracovatele Metodiky poněkud absurdního) výkladu, kdy by započítání platby za dostupnost (případně její části odpovídající přiměřeného zisku koncesionáře) pro potřeby výpočtu finanční mezery proti příjmům od koncových uživatelů nebylo možné.
6.1.3.2.
PPP projekt s platbou koncových uživatelů soukromému partnerovi založený čistě na platbě za dostupnost soukromému partnerovi
Diagram č. 13 Model finančních toků kombinace PPP a financování z OPPI založený na platbě za dostupnost a platbách od koncových uživatel soukromému partnerovi. Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
V rámci tohoto modelu se počítá s realizací investiční fáze veřejným zadavatelem z prostředků OPPI 63
s dofinancováním ze zdrojů veřejného zadavatele, případně ze zdrojů soukromého partnera.
V provozní fázi se počítá s tím, že veškeré služby realizované v rámci konkrétního OPPI projektu realizuje soukromý partner, který tak ve smyslu stávajícího nastavení OPPI bude pověřen i plným předáním hodnoty koncovému příjemci. Případnou zápornou provozní bilanci příjmů a výdajů na straně soukromého partnera kompenzuje včetně přiměřeného zisku soukromého partnera veřejný parter formou platby za dostupnost.
Z hlediska nastavení finančních toků se na rozdíl od předchozího modelu jedná o model s větší mírou naplnění znaků PPP, kdy s vybranými prostředky hospodaří přímo koncesionář, a nese tak i riziko řádných plateb od koncových uživatelů.
Na tomto modelu lze dobře ilustrovat úskalí kalkulace finanční mezery v případě zapojení soukromého partnera do projektu. Lze si totiž představit následující přístupy při kalkulaci finanční mezery a čistých příjmů projektu:
Kalkulace na úrovni veřejného zadavatele
V takovém případě, kdy jediným finančním tokem v provozní fázi je platba veřejného zadavatele soukromému partnerovi za dostupnost, by se mohlo zdát, že projekt vůbec negeneruje příjmy. Takový přístup však není správný, protože jak vyplývá ze znění článku 55 Nařízení 1083/2006, jakož i s dostupných metodik, není rozhodné, kdo je příjemcem příjmů od uživatelů infrastruktury.
Kalkulace na úrovni soukromého partnera
Tento přístup je vhodnější pro výpočet případného čistého příjmu, protože zohledňuje finanční toky spočívající ve vlastních hrubých příjmech z užívání infrastruktury, jakož i celkových provozních výdajů na straně provozovatele infrastruktury, nicméně jej nelze použít pro výpočet finanční mezery, protože vůbec nezahrnuje případné finanční toky na straně veřejného zadavatele jakožto příjemce dotace a primárního nositele povinnosti kalkulovat finanční mezeru.
64
Komplexní kalkulace – kombinovaná bilance příjmů a výdajů
Třetím možným pohledem je komplexnější kalkulace na základě příjmů a výdajů jak na straně soukromého partnera, tak na straně veřejného partnera s tím, že:
část platby za koncesi odpovídající krytí záporné provozní bilance příjmů a výdajů projektu a přiměřeného zisku koncesionáře by byla účtována jako výdaj veřejného zadavatele a příjem soukromého partnera;
provozní náklady soukromého partnera by byly účtovány jako výdaje projektu;
případné další provozní náklady na straně soukromého partnera by byly účtovány jako výdaje projektu;
náklady na poskytnutí služeb, které jsou předmětem projektu, by byly výdajem soukromého partnera;
příjmy od koncových úživatelů by byly účtovány jako příjmy soukromého partnera; a
čistý příjem pro výpočet finanční mezery by byl vypočten na základě sečtení provozních bilancí příjmů a výdajů soukromého a veřejného partnera.
Tento přístup se přes svou určitou komplikovanost jeví jako nejvhodnější, protože zohledňuje jak ekonomická specifika spolupráce na bázi PPP, tak logiku úpravy problematiky projektů generujících příjem dle článku 55 Nařízení 1083/2006/ES a k tomuto článku vydaných metodik.
Lze uvést následující modelový příklad kalkulace čistých příjmů v jednom roce provozní fáze projektu:
65
Jak ukazuje i tato kalkulace v rámci tohoto modelu bude při takovém zpsůobu kalkulace zpravidla čistý příjem záporný, a proto neovlivní způsobilé výdaje projektu (OPPI) ve smyslu článku 55 Nařízení 1083/2006/ES.
66
6.1.3.3.
PPP projekty s platbou koncových uživatelů soukromému partnerovi založené na platbě za koncesi („ziskové“ projekty)
Diagram č. 14 Model finančních toků kombinace PPP a financování z OPPI založený na platbě za koncesi a platbách od koncových uživatelů přímo veřejnému zadavateli. Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
Tento model se od předchozích liší v tom, že zde platby od koncových uživatelů přesáhnou výdaje na poskytování služeb koncovým příjemcům podpory do té míry, že i při pokrytí přiměřeného zisku soukromého partnera umožní, aby soukromý partner odváděl tzv. platbu za koncesi veřejnému zadavateli.
I zde bude nutné čistý příjem projektu ve smyslu článku 55 Nařízení 1083/2006/ES vypočítat na základě 67
kombinace bilance příjmů a výdajů v rámci provozu, jak je popsáno výše.
Lze opět uvést následující modelový příklad kalkulace čistých příjmů v jednom roce provozní fáze projektu:
Jak je patrné i z výše uvedené modelové kalkulace, v rámci tohoto modelu bude čistý příjem často kladný, a bude tak nezbytné o jeho výši zjištěnou ve fázi přípravy projektu a/nebo následně se započítáním podílu financování ze strukturálních fondů krátit způsobilé výdaje projektu. V tomto lze shledávat určitý demotivační prvek jak pro soukromého partnera, tak pro veřejného zadavatele; v daném případě totiž jinak ekonomicky zcela logické úsilí soukromého partnera o dosažení kladných čistých příjmů (například efektivizací v oblasti provozních výdajů) může vést ke zdražování projektu. U veřejného zadavatele povede k zvýšení vlastních nákladů na samotnou investici, které se potažmo může negativně projevovat na snižování platby za koncesi.
68
Diagram č. 15 Model finančních toků kombinace PPP a financování z OPPI založený na platbě za koncesi ve formě srážek z plateb hrazených koncovými uživateli přímo veřejnému zadavateli. Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
Pro tento model platí výše uvedené s tím rozdílem, že zde jsou provozní výdaje projektu realizované soukromý partnerem kryty včetně jeho přiměřeného zisku formou srážek z plateb hrazených veřejnému zadavateli. Tento model se tak od výše uvedeného liší pouze technikou nastavení plateb.
Zhodnocení úskalí ve vztahu k zadání Metodiky:
Problematika projektů vytvářejících příjem představuje úskalí pro financování PPP projektů z OPPI ze dvou základních hledisek:
Význam této problematiky se přístupem soukromého partnera do projektu zvyšuje tím, 69
že tento do projektu vstupuje mimo jiné se záměrem vytvářet zisk sobě a potažmo i zvyšovat čisté příjmy projektu, nicméně z hlediska PPP projektu jako celku generování zisku na straně koncesionáře snižuje způsobilé výdaje projektu, což může v rámci nastavení vztahů v PPP projektu působit demotivačně, na rozdíl od klasické realizace projektů například v rámci projektu PROSPERITA, které typicky dle zkušeností zpracovatelů Metodiky vycházejí z hlediska čistých příjmů projektu jako spíše ztrátové.
Problematika odpočtu příjmů představuje dále úskalí v tom, že v rámci typických projektů dochází v rámci smluvního vztahu mezi veřejným partnerem a soukromým partnerem k určitému prvku slévání ekonomických faktorů,
jako jsou například
investiční náklady a náklady na provoz, náklady financování , náklady rizik, atp. do jednotného systému plateb založených zpravidla na jedné periodické platbě za dostupnost, případně za koncesi. V rámci PPP projektu financovaného z OPPI bude potřebné zajistit důsledné oddělení účtování a vykazování projektu ve smyslu financování z OPPI (projektová žádost, rozhodnutí o poskytnutí dotace) a ve smyslu projektu PPP (koncesní řízení, koncesní smlouva) a odpovídajícím způsobem nastavit ekonomické vztahy i v koncesní smlouvě, aby tyto dvě oblasti byly jasně odděleny, a aby tak bylo vůbec možné vypočítat finanční mezeru. To však klade zvýšené nároky zejména na přípravu projektu PPP a dokumentace pro koncesní řízení.
V rámci podpory PPP projektů z OPPI nebo navazujícího obdobného operačního nebo jiného programu může být nezbytné, aby kalkulaci čistého příjmu byla věnována zcela samostatná metodika, která by zohlednila právě specifika PPP projektů financovaných ze strukturálních fondů.
6.1.4.
Problematika napojení koncesního řízení na proces podávání žádostí do OPPI
Dalším významným úskalím, které do značné míry souvisí s úskalím časovým a organizačně technickým, je problematika napojení procesu podávání a vyhodnocování žádostí do OPPI a realizace projektu v rámci OPPI na proces přípravy a realizace projektu PPP. Problematičnost kombinace PPP a financování z OPPI vychází zejména ze složitosti, dlouhého trvání a zejména také z praktické potřeby určité flexibility v rámci přípravy a realizace PPP projektu. Proti tomu stojí potřeba jednotlivými 70
výzvami v rámci OPPI pružně reagovat na stav realizace jednotlivých projektů a čerpání alokovaných prostředků.
Dalším důležitým problémem, který je nutno v rámci tohoto úskalí řešit, je skutečnost, že v rámci PPP projektů je často nezbytné jeho nastavení v průběhu koncesního řízení měnit, a to zejména ve složitějších projektech, kde nelze předem odhadnout preference a možnosti soukromých partnerů. K těmto úpravám projektu dochází zejména v průběhu kvalifikačního řízení v tzv. koncesním dialogu, nebo dále také ve volitelné fázi tzv. jednání o nabídkách. Zpracovatelé Metodiky se na základě vlastní zkušenosti s PPP projekty domnívají, že právě v oblasti inovací bude často nezbytné tyto instituty využívat, a průběžně tak upravovat podobu PPP projektu v interakci s uchazeči.
Posledním důležitým problémem, který je nutno v rámci tohoto úskalí řešit, je aplikace výběrových kritérií ve fázích, kdy není znám soukromý partner, případně kdy není a nemůže být známa finální podoba projektu.
Zde je potřeba vycházet z toho, že na rozdíl od klasické situace, kdy provoz infrastruktury realizuje sám příjemce dotace na základě vlastní analýzy vnitřních poměrů a možností, což mu umožňuje hned od počátku projektu přesně definovat jeho parametry (a ty tak mohou být předmětem hodnocení), je situace v případě uvažované spolupráce formou PPP odlišná. V rámci PPP je velmi často projekt dotvářen až na základě interakce s uchazeči v rámci koncesního řízení. Taková nutnost dotváření může být menší v oblastech, kde je velká konkurence na trhu a podmínky jeho fungování jsou lehce monitorovatelné (například v oblasti výstavby dálnic). Nicméně například v oblasti poskytování inovačních služeb může být naopak nutnost dotváření projektu v interakci s uchazeči podstatně vyšší.
Výběrovým kritériem mohou být také parametry na straně osoby pověřené realizací projektu (například historie, zkušenosti, kvalifikace členů týmu atp.). V klasických projektech jde zpravidla o příjemce dotace, případně jeho spolupracovníky, kteří jsou předem známi. V případě podpory PPP projektu lze ale velkou část těchto parametrů zjistit až ve chvíli, kdy je v koncesním řízení vybrána nejvýhodnější nabídka.
Ve vztahu ke dvěma uvedeným problémům tak bude zejména nutné řešit, která z kritérií určujících kvalitu projektu bude možné uplatnit
71
jako výběrová kritéria v rámci „řízení“ o dotaci z OPPI;
jako kritéria aplikovaná v rámci případné regulované ingerence ŘO do koncesního řízení;
jako kritéria, podmínky nebo závazné parametry koncesního řízení a závazné podmínky koncesní smlouvy.
S odpovědí na tyto otázky souvisí i zamýšlená role ŘO v jednotlivých fázích koncesního řízení:
bez jakékoliv účasti;
jako pasivní pozorovatel;
jako subjekt oprávněný aktivně zasahovat se stanovenou mírou závaznosti do koncesního řízení například jako subjekt oprávněný vyjadřovat se ke kvalifikaci uchazečů, případně i předkládat podklady pro hodnocení nabídek.
Definice případného zapojení ŘO musí být upravena v rámci obecných podmínek programu v rámci samotné výzvy nebo její přílohy a její míru samozřejmě nelze ad hoc měnit. Zpracovatelé Metodiky se domnívají, že stávající úprava koncesního řízení v zásadě umožňuje zapojení ŘO do procesu výběru soukromého partnera. Lze si představit, že by součástí rozhodnutí o poskytnutí dotace v rámci závazně stanovených parametrů koncesního řízení byla například i povinná úprava v koncesní kvalifikační dokumentaci podmiňující například rozhodnutí o kvalifikaci uchazečů souhlasným stanoviskem ŘO, případně v koncesní zadávací dokumentace podmiňující podpis koncesní smlouvy souhlasným stanoviskem ŘO. Jednalo by se tedy o povinnou úpravu koncesního řízení stanovenou ŘO a realizovanou dobrovolně veřejným zadavatelem v rámci určité volnosti nastavení koncesního řízení dané koncesním zákonem. Pro jakoukoliv takovou ingerenci ŘO do koncesního řízení by musely být předem stanoveny podrobné podmínky (například pro stanovisko ke kvalifikaci) obdoba stávajících binárních vylučovacích kritérií) tak, aby v rámci řízení taková ingerence nemohla být napadána jako diskriminační14.
14
V této souvislosti nutno upozornit na skutečnost, že v rozhodovací praxi ÚOHS je zákaz diskriminace vykládán poměrně extenzivně.
72
V tomto smyslu přicházejí v úvahu tři základní alternativy, které jsou analyzovány v následujících třech subkapitolách.
6.1.4.1.
Model nejprve koncesní řízení, poté žádost o dotaci
První variantou je model, kdy nejprve proběhne koncesní řízení, na základě něhož bude vybrán koncesionář, se kterým bude podepsána koncesní smlouva a následně bude podána žádost o dotaci v rámci OPPI (na financování investice, realizované v rámci PPP projektu vybraným koncesionářem jako dodavatelem stavby, nebo veřejným partnerem jako vklad do PPP projektu na základě separátní veřejné zakázky na realizaci investice s tím, že úlohou koncesionáře bude například facility management).
Výhodou tohoto modelu je jeho větší vhodnost z hlediska stávajícího nastavení OPPI. Zpracovatelé Metodiky se domnívají, že takovýto model je s výhradou dalších zmíněných úskalí a nezpůsobilosti některých výdajů v zásadě podpořitelný již na základě aktuálně platné výzvy programu PROSPERITA. V době podání žádosti o dotaci je totiž již známý soukromý partner, kompletní tým jakož i veškeré další parametry projektu umožňující dle stávajících kritérií posouzení a hodnocení žádosti.
Nevýhody tohoto modelu spočívají zejména v praktických překážkách realizace koncesního řízení. Takovýto model totiž vytváří v rámci koncesního řízení vysokou míru nejistoty o financování PPP projektu. Jak ukazují i zkušenosti ze zahraničních PPP projektů realizovaných za podpory ze strukturálních fondů, v takovýchto případech soukromí partneři požadovali smluvní záruky realizace pro případ neúspěchu žádosti o dotaci ze strukturálních fondů. S tím souvisí v rámci přípravy koncesního řízení a koncesní smlouvy i nutnost práce se dvěma alternativami financování. V rámci takového modelu, kdy by v koncesním řízení bylo nezbytné získat veřejnou záruku alternativního financování pro případ neúspěchu projektové žádosti v OPPI se tak navíc do jisté míry i snižuje motivační účinek dotace.
Závěr: Model je ve světle aktuální situace projektů PPP v ČR jen velmi obtížně představitelný z hlediska vysokých nároků na koncesní řízení a nejistého osudu budoucí projektové žádosti do OPPI.
73
6.1.4.2.
Model nejprve žádost o dotaci, poté koncesní řízení
Druhým představitelným modelem je model, kdy by nejprve v rámci zamýšleného PPP projektu byla podána, zpracována a vyhodnocena projektová žádost v OPPI, a kdy následně v případě jejího úspěchu a vydání nějaké formy příslibu ze strany ŘO (který by zároveň stanovil závazné parametry zejména pro koncesní řízení a koncesní smlouvu) bylo realizováno koncesní řízení, v jehož rámci bude vybrán i soukromý partner.
Nejvýznamnější výhodou tohoto modelu je zvýšení atraktivity takového PPP projektu (na základě příslibu financování z OPPI) pro potenciální soukromé partnery, zvýšení míry jistoty v rámci koncesního řízení, zjednodušení přípravy koncesního řízení (kdy by nebylo nutné zajišťovat záruku alternativního financování ani projekt zpracovávat ve dvou alternativách) a potažmo i maximalizace motivačního efektu z hlediska podpory PPP v ČR.
Nevýhodou takového modelu je zejména obtížnější nastavení případné výzvy zejména co do zúženého prostoru pro hodnotící kritéria, kdy v době podání projektové žádosti není známa identita soukromého partnera (a tedy ani identita všech členů projektového týmu atp.), ani přesné podmínky spolupráce mezi soukromým a veřejným partnerem.
Další nevýhodou takového modelu může být, že zpravidla již neumožní následné změny (PPP) projektu například v rámci koncesního dialogu, případně jednání o nabídkách. Přitom například koncesní dialog by mohl být v celé řadě PPP projektů analyzovaného typu zejména z důvodu obtížné monitorovatelnosti trhu v rámci přípravy koncesního řízení zcela nezbytným krokem.
Určitým řešením takovéto nevýhody je zejména stanovení závazných parametrů podmínek výběru uchazečů (např. stanovení kvalifikačních kritérii) a podmínek spolupráce mezi soukromým a veřejným partnerem (závazné podmínky koncesní smlouvy).
Závěr: tento model spolupráce je jen obtížně představitelný z hlediska nastavení konkrétní výzvy v rámci OPPI.
Z tohoto pohledu velkoryse (tedy volněji ve smyslu aplikace výběrových kritérií)
formulovaná výzva na podporu PPP projektů by mohla působit diskriminačně ve vztahu k posuzování žádosti v rámci projektů řešených tradičnějším způsobem. 74
6.1.4.3.
Možnost souběžného běhu obou procesů
Poslední představitelnou variantou je model řízeného souběhu obou procesů s případnými prvky zapojení ŘO do koncesního řízení.
Lze si představit například následující souslednost jednotlivých kroků obou procesů, a to s určitou mírou zjednodušení v následujících fázích:
Přípravná fáze
Schéma č. 16 Schéma přípravné fáze kombinace procesů PPP a OPPI Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
V této fázi by se v prvním zhruba 6 - měsíčním období prolínala fáze prvotních úvah o realizovatelnosti projektu s podporou z OPPI s aplikací metody PPP. Pokud by tyto úvahy vedly k potenciálně kladnému 75
rozhodnutí na straně veřejného zadavatele, tento by podal registrační žádost v rámci konkrétního programu s fixací základních parametrů (tj. zejména subjekt žadatele, maximální rozpočet a možnost realizace formou PPP).
V následné fázi by paralelně probíhala příprava projektové žádosti samotného projektu v rámci OPPI, jakož i příprava PPP projektu ve formě přípravy koncesního projektu a koncesní dokumentace včetně návrhu koncesní smlouvy. Příprava PPP projektu by mohla být z hlediska OPPI samostatným projektem se samostatnou projektovou žádostí (v schématu označena jak Projektová žádost 1) s možností poskytnutí dotace například za podmínky řádného schválení koncesního projektu a koncesní dokumentace příslušnými orgány (subjekty). Výstupem této fáze by byla zejména schválená koncesní dokumentace, která by stanovila základní parametry koncesního řízení (v rámci koncesní dokumentace) a základní podmínky spolupráce se soukromým partnerem (v rámci návrhu koncesní smlouvy).
Fáze hodnocení projektové žádosti
Schéma č. 17 Schéma fáze hodnocení projektu OPPI Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
V této fázi o celkovém trvání cca 3-4 měsíců by probíhalo zejména hodnocení projektových žádostí na přípravu PPP projektu a na samotnou realizaci projektu v rámci OPPI. V tomto rámci by ŘO aplikoval ta výběrová a hodnotící kritéria, která umožní hodnocení projektu v dané fázi (i) bez znalosti identity soukromého partnera a (ii) s předpokladem daného nastavení PPP projektů s výhledovou možností 76
určitých změn v projektu ve fázi koncesního dialogu a případně jednání o nabídkách.
Výsledkem takového hodnocení by mělo být relativně závazné mezitímní „rozhodnutí“ (v schématu označené také jako MR) ŘO o poskytnutí dotace s možným stanovením podmínek, za kterých bude dotace poskytnuta, případně se stanovením závazných parametrů koncesního řízení a podmínek koncesní smlouvy. V návaznosti na takové rozhodnutí může být v rámci PPP projektu nutné schválit aktualizované znění koncesního projektu a koncesní dokumentace. Smyslem takového rozhodnutí je poskytnout pro potřeby koncesního řízení určitou míru jistoty o tom, že pokud budou dodrženy určité podmínky, případně naplněna určitá kritéria, získá projekt prostředky z OPPI. Z formálního hlediska je na řídícím orgánu, aby zvolil vhodnou právní a procesní formu takového „rozhodnutí“. Lze si představit celou škálu aktů od nezávazného příslibu případně vyjádření obecného zájmu podpořit projekt až po mezitímní rozhodnutí nebo rozhodnutí v části věci ve smyslu § 148 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu v platném a účinném znění.
V návaznosti na předchozí kroky by na straně veřejného zadavatele a budoucího příjemce dotace bylo vyhlášeno koncesní řízení a zahájena jeho první fáze – kvalifikační řízení.
77
Fáze koncesního řízení
Schéma č. 18 Schéma fáze koncesního řízení Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
V této fázi s odhadovaným trváním cca 5-8 měsíců by zejména proběhlo koncesní řízení; zde se otevírá prostor pro vstupy ŘO do koncesního řízení v případech předem stanovených v dokumentaci operačního programu.
Obecně si lze představit zejména, aby řídící orgán měl možnost aplikovat výběrová kritéria týkající se osoby pověřené realizací projektu v rámci kvalifikačního řízení například ve formě závazného souhlasného stanoviska ŘO k naplnění podmínek programu pro soukromého partnera jako podmínky pro kvalifikaci uchazeče v koncesním řízení.
Představit si lze rovněž, aby byl ŘO zapojen do hodnocení nabídek, a to například ve formě stanoviska k určitým částem nabídky, které by mohlo mít i určitý vliv (mohlo by být například závazným 78
podkladem pro hodnocení nabídek) na bodové hodnocení nabídky (při zachování principu že nabídky hodnotí nestranně veřejný zadavatel), případně personálním zastoupením osob z ŘO v komisi pro hodnocení nabídek atp. Právě s ohledem na princip nestrannosti hodnocení nabídek je však zapojení ŘO do této fáze koncesního řízení o něco problematičtější než do fáze kvalifikace.
V rámci této fáze může také dojít k určitým změnám v projektu PPP, a to zejména ve fázi koncesního dialogu, případně okrajově ve fázi jednání o nabídkách. Koncesní dokumentace by měla stanovit, že o těchto změnách bude ŘO vždy minimálně informován.
Úspěšným vyústěním PPP projektu je výběr uchazeče a uzavření koncesní smlouvy. V rámci této fáze by pak rovněž na základě předložení rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky a uzavřené a platně schválené koncesní smlouvy (včetně obdrženého stanoviska MF ČR) ŘO vydal finální rozhodnutí o poskytnutí dotace.
Závěr k variantě souběžného běhu procesů v rámci OPPI a PPP.
Výhodou tohoto řešení je minimalizace nevýhod výše uvedených variant.
Úskalími takového řešení jsou:
větší složitost – nutnost specifické podorbné úpravy pro podpou projektů PPP z OPPI, a to i na úrovni procesních mechanizmů;
nutnost řešení změn, například změn v koncesní smlouvě, které vzešly z koncesního řízení (bylo by nutné vytvořit mechanizmus udělování souhlasu k takovým změnám ze strany ŘO);
podmínkou platnosti koncesní smlouvy je udělení stanoviska MF ČR, které aktuálně dává stanovisko až ve chvíli, kdy byl vybrán uchazeč.
Závěr: i takovýto model představuje nelehký úkol z hlediska nastavení OPPI. Lze si jej představit výhledově (v dalším programovacímm období) například v rámci realizace individuálněji posuzovaných významných pilotních projektů (například obdoba Projektů velké infrastruktury OP VaVpI).
79
Zhodnocení úskalí ve vztahu k zadání Metodiky:
Při přípravě případné specifické výzvy na podporu PPP projektů je nutné analyzovat konkrétní možnosti napojení procesu žádosti o dotaci na proces přípravy a realizace projektu PPP zejména ve vztahu k právní úpravě koncesního řízení.
Zpracovatelé Metodiky se domnívají, že nejvhodnější formou často bude systém paralelního běhu obou procesů s tím, že se jeví jako vhodné, aby dokumentace operačního programu stanovila některé závazné parametry koncesního řízení a koncesní smlouvy včetně případné ingerence ŘO do jednotlivých fází koncesního řízení, viz výše uvedený příklad.
6.1.5.
Udržitelnost a dodržování dalších podmínek OPPI
Dalším úskalím podpory PPP projektů z OPPI je problematika dodržení podmínek OPPI, zejména co se týká udržitelnosti projektu a specificky v případě programu PROSPERITA předávání hodnoty koncovým příjemcům.
Toto úskalí vychází z podstaty uvažovaného modelu, kdy soukromý partner v rámci PPP přebírá podstatnou část úkolů veřejného partnera v rámci facility managementu centra typu vědeckotechnického parku, inovačního centra, podnikatelského inkubátoru, případně do budoucna i inovační části stávajícího centra OP VaVpI (Inovačního centra). Dochází tak k situaci, kdy dle rozhodnutí o poskytnutí dotace je vůči ŘO odpovědný za dodržení podmínek stanovených dokumentací operačního programu veřejný partner jakožto příjemce dotace, kdy však faktickou realizací těchto podmínek je pověřen třetí subjekt – soukromý partner (koncesionář).
Ve vztahu k problematice k provozu center typu Inovačního centra může představovat určité úskalí i jedna z možných motivací soukromého partnera k zefektivnění provozu a minimalizaci provozní ztráty. Pokud totiž soukromý partner bude k provozu v zájmu minimalizace provozních ztrát centra přistupovat konzervativně, může takový jeho přístup vést ke snižování rozsahu hodnot předaných koncovým příjemcům, k menšímu počtu podpořených rizikovějších projektů a vyústit až do situace, kdy není naplněn smysl projektu, jímž je mimo jiné i odstranění selhání trhu spočívající v konzervativním přístupu developerů a jiných pronajímatelů nemovitostí. Na druhé straně je nutné si uvědomit, že 80
důvodem pro zapojení soukromého partnera není jen snížení provozní ztráty (finanční přínos), ale i celkové zkvalitnění poskytovaných služeb a kvalitnější správa infrastruktury, která by měla vést k pozitivním dopadům v rámci daného regionu.
Zhodnocení úskalí ve vztahu k zadání Metodiky:
V rámci řešení tohoto úskalí lze na straně ŘO zvážit následující opatření:
Dokumentace OPPI nebo jiného obdobného programu stanoví některé základní náležitosti koncesního řízení a koncesní smlouvy (mimo jiné kromě obecné vázanosti soukromého partnera podmínkami podkytnutí dotace i celé dokumentace OPPI zejména v oblasti umožnění kontroly u soukromého partnera);
V rámci schvalování projektové žádosti ŘO stanoví další závazné principy spolupráce, které by se měly odrazit ve správném nastavení motivačních mechanizmů obsažených v koncesní smlouvě, tak, aby byl koncesionář primárně ekonomicky motivován k naplnění podmínek operačního programu.
V tomto smyslu je na ŘO, aby v závislosti na konkrétním nastavení programu zvážil, do jaké míry bude vstupovat, případně do jaké míry si ponechá kontrolu nad úpravou vztahů mezi příjemcem dotace a jeho soukromým partnerem pověřeným realizací veřejné služby. Je nepochybné, že v některých případech bude možné vycházet z toho, že naplnění podmínek programu je odpovědností veřejného partnera jako příjemce a je na něm, aby zajistil takové smluvní podmínky se soukromým partnerem, které k naplnění podmínek povedou. Ve složitějších případech s vyšší hrozbou rizik spočívajících ve vstupu soukromého partnera jak pro ŘO tak pro příjemce dotace může být naopak smysluplné, aby do těchto vztahů ŘO alespoň v minimální míře zasahoval. Smyslem takových zásahů by však nemusela být jen snaha o zamezení vzniku rizik, ale i obecná péče ŘO o zkvalitňování realizovaných projektů mimo jiné v souvislosti s problémem navázání procesů hodnocení projektových žádostí o dotaci a koncesního řízení, kdy v důsledku nastavení hodnocesní žádosti ve chvíli, kdy není znám soukromý partner pověřený realizací projektu může dojít ke snížení prostoru pro hodnocení projektu.
6.1.6.
Dopady změn legislativy, úvahy de lege ferenda
81
Dalším obecnějším úskalím kombinace PPP a financování z OPPI je problematika budoucích zejména legislativních změn. Toto je problémem, který je nutný řešit v projektech PPP s koncesní dobou přesahující horizont například 10 let. V rámci těchto projektů je potřeba řešit i problém možných legislativních, ale i jiných ekonomických a sociálních změn ve společnosti. Jedním z možných aplikovatelných a poměrně efektivních přístupů je ponechání určité flexibility smluvního vztahu v rámci spolupráce PPP. Takovýto přístup však nemusí být v souladu s potřebou poměrně rigidního nastavení vztahů z hlediska realizace projektu v rámci OPPI.
Určitým mechanizmem řešení tohoto problému je zejména smluvní mechanizmus změny koncesní smlouvy se zapojením ŘO. Toto úskalí nemusí být vždy relevantní, dokumentace operačního programu může například změny koncesní smlouvy nemající dopad na naplnění podmínek programu v době udržitelnosti obecně vyjmout z režimu povinného schvalování změn v koncesní smlouvě ze strany ŘO.
6.1.7.
Situace na „trhu“ dotací v ČR (OPPI, OP VaVpI, OPVK) ve vztahu k typickému řešení ekonomiky Inovačního centra
Dalším úskalím, na které poukázal zejména průzkum trhu realizovaný zpracovateli této Metodiky, je situace v prostředí systému dotací v ČR ve vztahu k typickému ekonomickému nastavení typického Inovačního centra v ČR.
Dle zkušeností zpracovatelů Metodiky je pro většinu stávajících i připravovaných projektů vybudování zejména center typu VTP provozovaných veřejným (neziskovým) subjektem jejich imanentní zhruba 30% provozní ztráta. Součástí těchto projektů je pokrytí této ztráty z vlastních veřejných zdrojů, případně z prostředků dostupných z plánovaných, případně existujících dotací.
Určitým problémem komunikovaným zpracovatelům v rámci konzultací k dotazníkovému šetření je zejména obava, že ve chvíli, kdy do projektu vstoupí soukromý partner jako provozovatel Inovačního centra, ocitá se vůči veřejnému provozovateli ve značné ekonomické nevýhodě spočívající v obecně výrazně nižších možnostech soukromého partnera pokrýt případnou ztrátu centra z těchto zdrojů, protože na dotaci buď vůbec nemá nárok, nebo s podstatně nižším procentem úhrady způsobilých výdajů.
82
Určitým řešením tohoto úskalí je nastavení PPP projektu tak, aby příjemce dotací byl veřejný partner. Zpracovatelé metodiky se však domnívají, že toto nebude vždy možné.
6.1.8.
Aktuální vývoj a rozvoj oblasti PPP v ČR
Posledním úskalím kombinace PPP a financování z OPPI je obecná nedůvěra v PPP projekty v ČR a nedostatečná politická podpora PPP. Navíc v ČR vznikají PPP projekty, realizují se zpravidla v oblastech, podpory z jiných operačních programů než je OPPI. Politickou podporu mají zejména projekty v oblasti dopravy, které v důsledku nastavení operačních programů v ČR zpravidla nebudou způsobilé k získání dotace z OPPI.
6.2.
Analýza a hodnocení dosavadní aplikace principů PPP v rámci OPPI
V rámci přípravy Metodiky se zpracovatelé také zevrubně zabývali otázkou, které programy podpory jsou vůbec vhodné pro podporu projektů PPP s přihlédnutím k situaci PPP v ČR a kde již případně OPPI účinně podporuje projekty a metody PPP. Výsledky této analýzy jsou shrnuty v následujícím přehledu.
83
Prioritní osa 1. Vznik firem
Oblast podpory 1.1 Podpora začínajícím podnikatelům
Program START
1.2 Využití nových finančních nástrojů 2. Rozvoj firem
2.1 Bankovní nástroje podpory MSP
ZÁRUKA
Rozvoj
Cíle Programu umožnit realizaci podnikatelských záměrů osob vstupujících do podnikání poprvé nebo s delším časovým odstupem, a to poskytnutím podpory ve formě bezúročného úvěru nebo zvýhodněné záruky s finančním příspěvkem k zaručovanému úvěru.
Možnost aplikace PPP modelu v zásadě NE, možnost uplatnění začínajících podniků v PPP je minimální
pomocí zvýhodněných záruk a zvýhodněných záruk v zásadě NE, možnost s finančním příspěvkem k zaručovanému úvěru usnadňovat uplatnění začínajících zejména realizaci podnikatelských projektů malých a středních podniků v PPP je minimální podnikatelů zaměřených na investice a zvyšovat tak konkurenceschopnost těchto podnikatelů. Důraz bude kladen na podporu projektů malých podnikatelů v regionech se soustředěnou podporou státu. podpořit růst výkonů a konkurenceschopnosti flexibility) malých a středních podnikatelů (dále jen MSP) vedoucí ke zlepšení jejich pozice na trhu a v souvislosti s tím i k udržení, případně růstu počtu pracovních míst. Podpora v rámci programu Rozvoj bude směřována do regionů se soustředěnou podporou státu vymezených v příloze usnesení vlády č. 560/2006, usnesením vlády č. 829/2006 a do regionů s vyšší mírou nezaměstnanosti definovaných metodikou pro výběr těchto regionů, která je uvedena v příloze č. 1 tohoto Programu.
84
PROGRES
2.2 Podpora nových výrobních technologií, ICT a vybraných strategických služeb
ICT V PODNICÍCH
a) pomocí podpory ve formě podřízených úvěrů posilujících po dobu až 6 let kapitálové vybavení podnikatele umožnit realizaci rozvojových podnikatelských projektů malých a středních podnikatelů, pro které je bariérou získání externího financování nižší vlastní kapitálová vybavenost nebo omezená možnost poskytnout zajištění úvěru. Program má zároveň pomocí podpory ve formě finančního příspěvku k podřízenému úvěru motivovat tyto podnikatele ke zvyšování zaměstnanosti, b) pomocí podpory ve formě zvýhodněných úvěrů a zvýhodněných záruk s finančním příspěvkem k zaručovanému úvěru umožnit realizaci projektů malých a středních podnikatelů v oblasti energetických služeb, které svými efekty přispívají ke snížení spotřeby energie a zvýšení efektivnosti výroby energie (podrobněji viz příloha tohoto programu). podpořit konkurenceschopnost malých a středních podniků (MSP) prostřednictvím kvalitativně vyššího využití jejich potenciálu v oblasti pořizování a rozšiřování využití moderních informačních a komunikačních technologií (ICT), resp. podpořit poptávku po informačních a komunikačních technologiích za účelem zvýšení efektivity malých a středních podniků.
85
teoreticky ANO, prakticky však představitelné PPP projekty spadají spíše pod OP ŽP, Operační program Meziregionální spolupráce (OP MS), OP Doprava atp.
ICT A STRATEGICKÉ SLUŽBY
3. Efektivní energie
3.1 Úspory energie a obnovitelné zdroje energie
EKO-ENERGIE
podpořit konkurenceschopnost a růst ICT sektoru v České republice, podpořit nabídku nových informačních systémů, ICT řešení, nových softwarových produktů a služeb. Program je zaměřen také na rozvoj informační a znalostní společnosti a Zvyšování dostupnosti informací o produktech ICT. Dále je cílem programu podpora vybraných strategických služeb s úzkou návazností na informační a komunikační technologie a výrazným mezinárodním zaměřením, které by měly vést ke snižování nákladovosti procesů a zvyšování efektivity činností v podnicích, a tím přispět ke zvyšování jejich konkurenceschopnosti. V neposlední řadě je cílem programu také rozvoj lidských zdrojů (jejich mobility) a tvorba kvalifikovaných pracovních míst v sektoru služeb. prostřednictvím dotací nebo podřízených úvěrů s finančním příspěvkem stimulovat aktivitu podnikatelů, zejména malých a středních, v oblasti snižování energetické náročnosti výroby, spotřeby primárních energetických zdrojů a vyššího využití Obnovitelných a druhotných zdrojů a jejich udržitelný růst. Podpora je poskytována na projekty, jejichž cílem je: • snížit energetickou náročnost na jednotku produkce při zachování dlouhodobé stability a dostupnosti energie pro podnikatelskou sféru, • omezit závislost české ekonomiky na dovozu energetických komodit, • snížit spotřebu fosilních primárních energetických zdrojů, • zvýšit využití obnovitelných zdrojů energie (OZE), • využít významný potenciál energetických úspor a využití OZE rovněž ve velkých podnicích, • využít dostupný potenciál druhotných zdrojů energie.
86
teoreticky ANO, prakticky však představitelné PPP projekty spadají spíše pod OP ŽP
4. Inovace
4.1 Zvyšování inovační výkonnosti podniků
INOVACE
POTENCIÁL
4.2 Kapacity pro průmyslový výzkum a vývoj 5. Prostředí pro podnikání a inovace
5.1 Platformy spolupráce
INOVACE – Projekt na ochranu práv průmyslového vlastnictví SPOLUPRÁCE
zvýšení inovačního potenciálu podnikatelského sektoru prostřednictvím dotací na realizaci inovačních projektů podniků (zejména MSP) a na projekty veřejných výzkumných institucí, vysokých škol, fyzických osob a MSP směřující k ochraně práv průmyslového vlastnictví.
Teoreticky ANO, prakticky však představitelné PPP projekty spadají spíše pod OP ŽP, OP MS, OP Doprava atp.
podpora zavádění a zvyšování kapacit společností pro realizaci výzkumných, vývojových a inovačních aktivit a zároveň i zvýšení počtu společností, které provádějí vlastní výzkum, vývoj a inovaci. Program si dále klade za cíl prohloubení spolupráce společností s výzkumnými a vývojovými organizacemi, tvorbu kvalifikovaných pracovních míst a tím rozvoj znalostní ekonomiky, zlepšení podmínek pro zapojení společností do národních i evropských programů výzkumu a vývoje, a trvalé zvyšování konkurenceschopnosti české ekonomiky. prostřednictvím dotací podpořit zvýšení intenzity využívání nástrojů ochrany práv průmyslového vlastnictví malými a středními podnikateli, vědeckovýzkumnými institucemi, vysokými školami a fyzickými osobami. podpora vzniku a rozvoje kooperačních odvětvových seskupení – klastrů, technologických platforem a kooperačních projektů na regionální, nadregionální i mezinárodní úrovni, jako nástroje rozvoje konkurenceschopnosti ekonomiky a ekonomického růstu. Obecným cílem programu je kontinuální vytváření příznivého podnikatelského prostředí, zlepšování podmínek pro podnikání a inovace a rozvoj konkurenční výhody díky zkvalitňování vazeb mezi výzkumem, VŠ a podnikatelskou sférou.
87
ANO, zde již nyní OPPI účinně podporuje specifické formy tzv. Institucionálního PPP v širším smyslu
5.2 Infrastruktura pro rozvoj lidských zdrojů
ŠKOLICÍ STŘEDISKA
PROSPERITA
5.3 Infrastruktura pro podnikání
Nemovitosti
prostřednictvím zajištění kvalitního zázemí pro realizaci, organizaci a řízení vzdělávání, personálních činností a dalších aktivit souvisejících s rozvojem lidských zdrojů, zvýšit konkurenceschopnost podniků a podnikatelských subjektů ve vymezených sektorech a rovněž i zaměstnatelnost jednotlivců v souladu s potřebami vyplývajícími ze zavádění nových technologií a inovací, výrobních procesů a postupů, rozšiřování kapacit a odborného růstu zaměstnanců ve vztahu k efektivitě a kvalitě výroby či služeb. prostřednictvím dotací podporovat Zakládání a další rozvoj subjektů infrastruktury pro průmyslový Výzkum, technologický vývoj a inovace zaměřených zejména na Realizaci nových technologií a konkurenceschopných výrobků a služeb. V souvislosti s podporou inovační infrastruktury pro nově vznikající Inovační firmy se program dále zaměřuje na podporu zakládání, Činnosti a dalšího rozvoje podnikatelských inkubátorů. Zvláštní Pozornost věnuje program podpoře sítí Business Angels na podporu Vznikajících malých a středních podniků. stimulovat vznik a rozvoj podnikatelských nemovitostí včetně související infrastruktury a přispět tak ke vzniku funkčního trhu nemovitostí a ke zlepšení investičního a životního prostředí. Program je zaměřen na podporu projektů realizovaných ve všech hlavních fázích životního cyklu nemovitosti, tj. projektů přípravy, výstavby, rozvoje i regenerace nemovitosti. Program je zaměřen také na podporu znalostní a informační báze pro rozvoj regionální podnikatelské infrastruktury a na podporu podnikání v oblasti podnikatelských nemovitostí.
88
Z hlediska cílů dané prioritní osy v zásadě ANO, nepřímá podpora školení v oblasti PPP avšak stávající zaměření programu je zcela jiné (výstavba infrastruktury)
V zásadě ANO, nicméně průzkum trhu ukázal obecný nezájem trhu o PPP projekty v této oblasti
V zásadě ANO
6. Služby pro rozvoj podnikání
6.1 Podpora poradenských služeb
6.2 Podpora marketingových služeb
PORADENSTVÍ
Marketing
zlepšení kvality a dostupnosti poradenských, informačních a vzdělávacích služeb pro malé a střední podniky a tím i zvýšení jejich konkurenceschopnosti prostřednictvím ucelené koncepce poradenských služeb, kde se jednotlivé části programu navzájem podporují a navazují na sebe. Dále program vytvoří prostředí pro analýzy světových i českých rozvojových trendů majících vliv na inovační aktivitu ekonomiky ČR a tím i na její konkurenceschopnost. Program má 4 specifické aktivity: 1. tvorbu, udržování a rozvoj Národního registru poradců (dále jen NRP) jako zdroje kompetentních poradců schopných poskytovat kvalitní poradenské služby podnikatelům v ČR 2. podporu poradenských služeb pro MSP poskytovanou zejména poradci NRP 3. poskytování dotovaných informačních, poradenských a vzdělávacích služeb pro MSP prostřednictvím Regionální informační a poradenské infrastruktury (dále jen RIPI) 4. analýzy světových i českých rozvojových trendů (dále jen Trendy) majících vliv na inovační aktivitu ekonomiky ČR a tím i na její konkurenceschopnost.
V zásadě ANO podpora školení v oblasti PPP, avšak stávající zaměření programu je jiné
posílení mezinárodní konkurenceschopnosti malých a středních podniků se sídlem v ČR prostřednictvím individuálních účastí na zahraničních veletrzích a výstavách, prezentace České republiky na specializovaných veletrzích a výstavách v zahraničí s individuální účastí podniků organizované Českou agenturou na podporu obchodu, CzechTrade a podpora aliančních činností malých a středních podniků.
Z hlediska cílů dané prioritní osy v zásadě ANO, nepřímá podpora školení v oblasti PPP avšak stávající zaměření programu je zcela jiné (zaměření zejména na export)
89
7. Technická pomoc
7.1 TP při řízení a implementaci OPPI
NE
7.2 Ostatní TP
NE
90
Jak ukazuje výše uvedený přehled, většina ze stávajících programů podpory v rámci OPPI se z hlediska svého stávajícího zaměření a z hlediska dosavadního vývoje PPP projektů na podporu projektů PPP nehodí, a to mimo jiné zejména z toho důvodu, že představitelné PPP projekty v oblastech, na které dopadá příslušný program, spadají podstatnou měrou do působnosti jiných operačních programů v ČR, případně se nehodí pro podporu PPP z hlediska stávajícího zaměření jednotlivých programů v rámci OPPI (zejména podpora poradenství a školení v oblasti PPP, které také spadají spíše do oblasti jiných OP).
Oblastí, kde již OPPI efektivně podporuje PPP, je program SPOLUPRÁCE, v rámci něhož je podporován vznik a rozvoj kooperačních odvětvových seskupení – klastrů, technologických platforem a kooperačních projektů na regionální, nadregionální i mezinárodní úrovni, jako nástroje rozvoje konkurenceschopnosti ekonomiky a ekonomického růstu. Obecným cílem programu je kontinuální vytváření příznivého podnikatelského prostředí, zlepšování podmínek pro podnikání a inovace a rozvoj konkurenční výhody díky zkvalitňování vazeb mezi výzkumem, VŠ a podnikatelskou sférou. Jedná se tedy o podporu institucionálních forem PPP v širším smyslu15.
6.3.
Obecné doporučení a Modelový případ
V této kapitole je pro účely prověření zájmu trhu a pro analýzu konkrétních úskalí podrobněji rozebrán modelový případ, jehož prověření představuje součást upřesněného zadání této Metodiky.
6.3.1.
Obecný popis
Tak jak je naznačeno i v úvodu této Metodiky, zaměřují se v rámci jejího zadání zpracovatelé na model vybudování, dobudováním případně adaptace Inovačního centra v rámci PPP projektu s následným facility managementem ze strany soukromého partnera.
15
O PPP v „širším smyslu“ jde v tomto případě z důvodu méně výrazného naplnění znaku svěření realizace veřejné služby, kterou je v tomto případě zejména „vytváření příznivého podnikatelského prostředí, zlepšování podmínek pro podnikání a inovace a rozvoj konkurenční výhody díky zkvalitňování vazeb mezi výzkumem, VŠ a podnikatelskou sférou“. Zpracovatelé Metodiky jsou však přesvědčeni, že i tento znak je v těchto projektech naplněn alespoň do té míry, kdy již lze mluvit o PPP, byť v širším smyslu.
91
Důvodem pro výběr takového modelu je jeho vhodnost z hlediska předpokladu, že některé existující, případně budoucí Inovačního centra mohou mít v budoucnu problém s dosažením podmínek udržitelnosti a dalších podmínek pro ně stanovených s tím, že jistým řešením případných problémů centra by mohl být vstup soukromého partnera do projektu.
Aby podpora z OPPI měla pro PPP projekt motivační účinek, je nezbytné, aby příjemcem podpory z OPPI byl veřejný partner, a to pokud možno v režimu nezakládajícím veřejnou podporu, případně v režimu odpovídajícímu z hlediska podílu úhrady způsobilých výdajů, nebo alespoň v režimu zaručujícím vyšší podíl úhrady způsobilých výdajů než je stávající stav výzvy pro režim zakládající veřejnou podporu. V opačném případě lze totiž předpokládat, že by soukromý partner nebyl motivován vstupovat do PPP projektu, ale preferoval by zřejmě podání žádosti v režimu veřejné podpory na vlastní projekt, bez interakce s veřejným sektorem.
Ve vztahu k analyzovanému modelu Inovačního centra si lze představit tři základní podmodely:
PPP model adaptace stávajícího Inovačního centra s převzetím facility managementu soukromým partnerem;
PPP model dobudování stávajícího Inovačního centra s převzetím facility managementu soukromým partnerem (v rámci tohoto modelu bude prověřena možná návaznost centrum OP VaVpI – dobudování o inovační park);
PPP model s vybudováním nového centra typu vědecko-technického parku, inovačního centra, podnikatelského inkubátoru s převzetím facility managementu soukromým partnerem.
Přitom není nutné, aby soukromý partner - koncesionář byl zároveň realizátorem investice dodavatelem stavby a zařízení (model BFO), ačkoliv je to z hlediska rozložení rizik pro veřejného partnera nepochybně výhodnější.
Lze připustit alternativu, v rámci níž se vybraný partner - koncesionář v rámci PPP projektu podílí na financování investice (tedy podílí se na úhradě zbylé části způsobilých výdajů investice nepokrytých dotací z OPPI).
92
Schéma č. 19: Schéma finančních toků modelového případu Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
6.3.2.
Body pro výzvu v rámci programu prosperita
Případná výzva by měla nad rámec stávající úpravy řešit zejména následující body
povinný výběr soukromého partnera v koncesním řízení dle koncesního zákona;
způsobilé výdaje – jako způsobilý výdaj by měly být připuštěny: o
náklady na koncesní řízení včetně nákladů na přípravu PPP projektu (t.j. mimo jiné náklady na právní ekonomické i technické poradenství v rámci přípravy PPP projektu) – eventuelně jako samostatná část projektu;
o
ta část příslušné platby za dostupnost, která slouží k pokrytí investice realizované soukromým partnerem v rámci modelu BFO (samozřejmě s časovým ohraničením 93
k 31.12.2015);
oddělená evidence na úrovni projektu OPPI a na úrovni projektu PPP, zejména povinná separace
platebních
mechanizmů
realizace
investice
(platební
mechanizmy
v souvislosti s předáváním hodnot musí být odděleny od případné dotace soukromému partnerovi na pokrytí provozní stráty a přiměřeného zisku) tak, aby bylo možné vyčíslit výši čistých příjmů projektu ve smyslu čl. 55 Nařízení č. 1083/2006/ES;
systém
povinných
(dokumentací
OPPI
stanovených)
smluvně-ekonomických
motivačních mechanizmů pro soukromého partnera za účelem naplňování cílů projektu (nejen ziskovost provozu centra, ale zejména počet projektů, předávání hodnoty koncovým příjemcům, atd.);
systém smluvních mechanizmů k limitaci zisku soukromého partnera, stanovení přiměřené míry ziskovosti přímo v rámci výzvy zejména za účelem zabránění vzniku veřejné podpory;
další povinné náležitosti koncesní smlouvy, zejména povinnost smluvně zavázat koncesionáře k umožnění kontroly;
systém navázání koncesního řízení na proces žádosti o dotace, s tím, že doporučit lze model popsaný výše, s časovým prolínáním obou procedur dle příkladu uvedeného výše;
systém případné ingerence ŘO v koncesním řízení. Lze doporučit koncesní dokumentací povinně upravené závazné konzultace ŘO ke:
6.3.3.
o
kvalifikaci účastníků;
o
výběru koncesionáře;
o
finálnímu znění koncesní smlouvy;
o
k následným změnám v koncesní smlouvě.
Konzultace a případné notifikace výzvy
Jak je naznačeno výše, lze doporučit, aby takováto výzva byla z důvodu právní jistoty konzultována s Komisí jako režim nezakládající veřejnou podporu, a to na základě obdobného schématu, který Komise připustila pro PROSPERITA – režim nezakládající veřejnou podporu, tedy: 94
u příjemce dotace nedochází k veřejné podpoře, protože ten se nachází v pozici neziskového zprostředkovatele v oblasti inovací v souladu s bodem 3.1.2 Rámce Společenství (získané hodnoty předává formou zvýhodnění koncovým příjemcům podpory);
koncoví příjemci přijímají podporu v režimu de minimis s povinností hlásit tuto podporu jak na straně veřejného a soukromého partnera (konkrétní procedura by byla upravena v koncesní smlouvě) v rámci PPP, tak na straně koncových příjemců podpory;
soukromý partner přijímá případnou platbu za dostupnost na úhradu provozní ztráty centra a/nebo přiměřeného zisku v režimu vyrovnávacích plateb v souladu s Rozhodnutím Altmark, tato dotace není způsobilým výdajem projektu OPPI.
Dle výsledků konzultace by pak bylo možné přijmout rozhodnutí, zda režim podpory notifikovat či nikoliv.
6.3.4.
Vyhodnocení úskalí ve vztahu k modelovému případu
S odhlédnutím od případného zájmu trhu o takovýto model skýtá tento model dvě zásadní úskalí:
úskalí veřejné podpory spočívající mimo jiné v nutnosti konzultace případně notifikace případné výzvy Komisi. Případná nutnost notifikace s ohledem na průměrnou délku notifikačního řízení před Komisí prakticky znemožňuje realizaci modelu v rámci daného programovacího období s výjimkou případné existence takových PPP projektů v rozvinuté fázi přípravy;
úskalí ekonomické – s ohledem na stávající situaci vstup soukromého partnera pojmově omezuje a snižuje možnosti projektu získat dodatečné dotace na provoz centra. Lze předpokládat, že v rámci studie proveditelnosti nebo koncesního projektu tak bude z finančního hlediska vycházet jako výhodnější varianta realizace projektu veřejným partnerem a je otázkou zda další ekonomické přínosy (například očekávané zkvalitnění služeb) v konkrétních případech převáží tyto nevýhody. 95
6.4.
Průzkum trhu
6.4.1.
Metodika průzkumu
Součástí zadání Metodiky je i realizace průzkumu zájmu trhu o vytypovaný modelový případ, případně o podporu jiného typu PPP projektu z programu PROSPERITA.
Na základě zkušeností zpracovatelů metodiky byla zvolena cesta:
jednoduchého a stručného dotazníku;
obsahujícího pouze několik dotazů;
zaměřeného co nejvíce adresně na osoby pohybující se v dané oblasti.
Při výběru adresátů dotazníku vycházeli zpracovatelé této Metodiky ze základní teze, že s ohledem na značnou specifičnost analyzované problematiky je nezbytné kontaktovat výhradně osoby s dostatečným odborným zázemím v oblasti inovačních aktivit, které mají být předmětem analyzovaného modelového případu. V návaznosti na tuto tezi byl vypracován seznam respondentů ze subjektů působících v dané oblasti, jakož i z dosavadních žadatelů v programu PROSPERITA. Jedná se jak o subjekty, které by mohly vystupovat v pozici veřejného partnera jako příjemci dotace, tak o potenciální soukromé partnery v rámci PPP.
Vzhledem k tomu, že v ČR působí v oblasti inovačních aktivit pouze několik desítek subjektů, je tento seznam čítající celkem 37 kontaktů nepochybně dostatečně reprezentativní.
Formulář dotazníku, seznam kontaktovaných osob a obdržené vyplněné dotazníky tvoří přílohu této Metodiky.
96
6.4.2.
Vyhodnocení průzkumu
Návratnost dotazníku
Osloveno (kontaktů)
Vrácen vyplněný dotazník
Bez reakce
37
7
30
19%
81%
Z celkového počtu 37 rozeslaných dotazníků na vybrané veřejné a soukromé subjekty působící v oblasti projektů typu Inovačních center jsme obdrželi celkem 7 vyplněných dotazníků.
Tuto skutečnost zpracovatel hodnotí jako vyjádření obecného nezájmu o realizaci PPP projektů v této oblasti. Tento závěr podporují i výsledky následně vedených telefonických rozhovorů za účelem zvýšení návratnosti dotazníku resp. prověření důvodů jeho poměrně malé návratnosti. V rámci těchto telefonických rozhovorů se respondenti odvolávali zejména na nezájem o analyzovaný typ projektu ani jiný typ PPP projektu financovaný z OPPI, jakož i subjektivně vnímanou nereálnost takových PPP projektů.
Reakce na dotazník Vyplnilo
Nevyplnilo
19%
81%
97
Graf č. 20 : Reakce na dotazník Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
Potenciální zájem o podporu a realizaci projektu typu modelového případu
Dotazník vyplnilo
Zájem o podporu
NE
modelového PPP projektu ANO 7
2
5
Procentuální vyjádření na 28% počet
75%
vyplněných
dotazníků Procentuální vyjádření na
5%
počet rozeslaných dotazníků
Z 37 rozeslaných a sedmi obdržených vyplněných dotazníků celkem ve dvou případech respondenti projevili zájem o podporu modelového případu. Z poskytnutých komentářů ale plyne, že v obou případech vyjádření zájmu směřuje ne tak specificky k realizaci projektu formou PPP, ale spíše k podpoře specifického uvažovaného připravovaného projektu, z nichž jeden je již ve fázi realizace za podpory OPPI a druhý se vztahuje k období 2013-2020.
V komentářích se respondenti vyjádřili v tom duchu, že realizace projektů tohoto typu formou PPP považují za kontraproduktivní, protože „by do systému pouze přibyl další prostředník“, případně protože provoz těchto institucí je z povahy věci ztrátový a vstup soukromého partnera by buď znamenal potřebu dotovat jejich činnost, nebo by mohl vést k menšímu efektu narovnání selhání trhu v této oblasti tím, že by se tyto subjekty chovaly tržně, a tedy že by se svojí ekonomikou a přístupem k inovačním MSP podobaly spíše soukromým institucím podobného typu fungujícím na ryze komerční bázi.
Respondent, který projevil zájem o podporu projektu PPP v budoucím programovacím, období zmiňuje 98
oblast „podpory energetického vývoje v oblasti obnovitelných zdrojů energie“, viz doporučení do dalšího programovacího období obsažené níže.
Zájem o podporu modelového PPP projektu Dotazník nevyplnilo Dotazník vyplnilo - bez zájmu o modleovou podporu PPP projektu Projevený zájem o podporu modelového PPP projektu
5% 14%
81%
Graf č. 21 : Zájem o podporu modelového PPP projektu Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři
Ve vztahu k modelovému PPP projektu tak dotazník prokázal zcela minimální zájem o podporu modelového nebo obdobného PPP projektu z OPPI.
Případné změny v programu PROSPERITA, které by zájemci vnímali jako motivační pro realizaci projektu formou PPP
Komentáře podané k tomuto dotazu vyjadřují zejména budoucí potřebu dotací Inovačním centrům na provozní výdaje, případně na financování aplikovaného výzkumu a inovací (nákup služeb, lidské zdroje atp.). Respondenti rovněž vyjádřili potřebu podpory poradenství.
Potenciální zájem o podporu na poradenství ve vztahu k realizovatelnosti modelového nebo obdobného projektu 99
Dotazník vyplnilo
Zájem
o
podporu NE
poradenství ANO 7
2
5
Procentuální vyjádření na 28% počet
75%
vyplněných
dotazníků Procentuální vyjádření na 5% počet
rozeslaných
dotazníků
Ze sedmi obdržených dotazníků dva respondenti v dotazníku projevili zájem o specifickou podporu poradenství. V jednom případě se zájem vztahuje k podpoře na studii proveditelnosti dalšího rozvoje VTP, PI a CTT, která se ovšem vztahuje k aktuálnímu projektu na který má respondent již podanou registrační žádost. V druhém případě respondent vyjádřil zájem o podporu poradenství ve vztahu k modelovému případu na příští programovací období.
Zájem o specifickou podporu poradneství ve vztahu k modelovému PPP projektu Dotazník nevyplnilo Dotazník vyplnilo - bez zájmu o specifickou podporu poradenství Projevený zájem o specifickou podporu poradenství 5% 14%
81%
Graf č. 22 : Zájem o specifickou podporu poradenství ve vztahu k modelovému PPP projektu Zdroj: HOLEC, ZUSKA & Partneři 100
I v tomto případě tak ve vztahu k modelovému PPP projektu dotazník prokázal zcela minimální zájem o specifickou podporu poradenství modelového nebo obdobného PPP projektu z OPPI.
Potenciální zájem o podporu jiného PPP projektu z OPPI
Ze sedmi vyplněných dotazníků pouze dva respondenti projevili zájem o podporu jiného typu PPP projektu, a to v obou případech ve vztahu k institucionálnímu PPP. V jednom případě se projevený zájem o podporu vztahuje k existujícímu projektu klastru v severomoravském regionu a v druhém případě k obecnějšímu modelu institucionální spolupráce.
Myšlenka institucionálního PPP zpracovatele Metodiky zaujala, a proto tuto myšlenku prověřili také formou konzultace s vybranými účastníky průzkumu. Z těchto diskusí vzešla myšlenka, že v nastávajícím období bude mnohem menší potřeba nových investic, nicméně vznikne potřeba financování, zejména financování inovačních projektů. V tomto smyslu respondenti odkazovali zejména na konzervativní přístup finančních institucí v ČR, které nemají dostatečné know-how k posouzení inovačních projektů. V této souvislosti zazněla zejména myšlenka vhodnosti zvážení možnosti podpory institucionálního PPP ve formě vzniku instituce typu venture-kapitálového fondu s podílem veřejné instituce působící v oblasti inovací a soukromé finanční instituce, přičemž smyslem takového fondu by byla zejména podpora inovačních aktivit subjektů aktivních při Inovačních centrech s možnou inspirací v aktuálních podporovaných nástrojích finančního inženýrství (JESSICA, JEREMIE a JASPERS).
6.4.3.
Analýza důvodů nezájmu trhu
Obecně tedy lze shrnout, že dotazníkové akce, jakož i následné převážně telefonické konzultace s respondenty potvrdily obecný nezájem o podporu PPP projektů z OPPI, a to jak ve vztahu k analyzovanému modelovému případu, tak ani ve vztahu k jinému PPP projektu. Jako smysluplné byly označeny snad jen PPP projekty typu institucionálního PPP.
101
Jak prokázala i analýza modelového případu, forma spolupráce na bázi PPP v dané oblasti přinejmenším v krátkodobém výhledu zřejmě není schopná vyřešit problém s udržitelností provozu inovačních center. Naopak, veřejný subjekt provozující centrum tohoto typu se ocitá v do jisté míry lepší pozici, a to z důvodu větší schopnosti čerpat dotace na provoz centra s dalších dostupných zdrojů zpravidla s větším podílem způsobilých výdajů.
Dalším důvodem projeveného nezájmu o podporu PPP projektů z OPPI je dle názorů zpracovatelů i aktuální obecný nezájem a nedůvěra v PPP projekty v ČR, který zřejmě plyne i s nedostatečných (malý počet projektů v ČR, zpravidla nesouvisejících s oblastmi podporovanými z OPPI), případně negativních zkušeností (velký počet zrušených projektů) s PPP projekty v České republice.
102
7.
7.1.
Doporučení
Doporučení pro dané programovací období:
S ohledem na výše uvedené zpracovatelé činí ve vztahu k danému programovacímu období programu OPPI 2007-2013 následující doporučení:
prozatím neimplementovat specifickou výzvu zaměřenou na podporu PPP projektů, a to z důvodu zjištěné nedostatečné absorpční kapacity a z důvodu nereálnosti včasného vyřešení otázek veřejné podpory tak, aby mohla být vypsána výzva s dostatečně dlouhými lhůtami s promítnutím specifik přípravy projektů PPP;
ke konci daného programovacího období zvážit na základě vývoje inovačních center v rámci programu PROSPERITA vypsání specifické výzvy na podporu poradenství, jehož součástí by mohlo být i poradenství možností řešení případných existujících problémů centra formou PPP. Případné nastavení takové výzvy by mělo reflektovat aktuální vývoj těchto center a jejich aktuální potřeby. Podmínkou pro vypsaní takové výzvy je dostatečná absorpční kapacita a zájem trhu. Její podrobnější obsah není možné a za dané situace ani účelné nyní předesílat.
7.2.
Doporučení pro další programovací období
S přihlédnutím k mírnému nárůstu počtu PPP projektů v poslední době zpracovatelé Metodiky předpokládají, že by v budoucnu mohlo dojít k většímu rozvoji spolupráce formou PPP. V návaznosti na tento vývoj se jeví jako vhodné, aby i v rámci přípravy operačního programu obdobného OPPI pro další programové období byla zvážena myšlenka specifické podpory projektů PPP.
Domníváme se, že při koncipování budoucího operačního programu s obdobným zaměřením jako OPPI 103
by bylo vhodné:
zvolit takový přístup při koncipování OP, aby mohly být z OP zaměřeného na podporu průmyslu a inovací podporovány inovace v inovativních PPP projektech, včetně těch, které mají průřezový dopad na vícero oblastí, včetně regionálních PPP projektů, a které mohou obsahovat významný prvek inovací (například typu regionálního veřejného stravovacího zařízení zajišťujícího stravování pro více veřejných subjektů v regionu s aplikací inovativních výrobních a logistických technologií, výrobně ekologické inovativní provozy typu regionálního výrobního podniku pro zpracování bioodpadu a výrobu biopaliv, tedy s výraznými prvky zavádění
inovativních technologií), tedy
zaměřit se na nepřímou podporu průmyslu a inovací v těch oblastech, ve kterých se budou profilovat realizované PPP projekty;
pokračovat v podpoře instucionálního partnerství v oblastí inovací (podpora klastrů a jiných obdobných uskupení);
zvážit možnost podpory institucionálních forem PPP v oblasti finančního inženýrství – podpora vzniku venture-kapitálových fondů na podporu inovačních aktivit subjektů činných při existujících Inovačních centrech.
104
8.
Závěr
Závěrem lze shrnout, že Metodika prokázala zcela nedostatečnou absorpční kapacitu pro podporu PPP projektů z OPPI. Zcela minimální zájem byl projeven jak o podporu investic do infrastruktury v rámci modelového či jiného PPP projektu, jakož i ve vztahu k specifické podpoře poradenství. Tento projevený nezájem nepochybně do značné míry souvisí s obecným nezájmem a nedůvěrou v PPP projekty v ČR, který zřejmě plyne i s nedostatečných (malý počet projektů v ČR, zpravidla nesouvisejících s oblastmi podporovanými z OPPI), případně negativních zkušeností (velký počet zrušených projektů) s PPP projekty v České republice.
Důvodem nezájmu trhu o takovou podporu jsou však i některá ekonomická úskalí vstupu soukromého partnera do aktivit podporovaných zejména z programu PROSPERITA, na který se zpracovatelé v rámci upřesněného zadání Metodiky soustředili. Analýza modelového případu ukazuje, že v těchto případech nemusí nutně vstup soukromého partnera do projektu přinést typicky vyšší hodnotu za peníze z hlediska provozu Inovačního centra z důvodu jeho menší schopnosti krýt provozní ztrátu Inovačního centra z dotačních zdrojů. Jak prokázala analytická část Metodiky, vstup soukromého partnera může vytvářet úskalí i v oblasti naplnění smyslu podporovaných aktivit, kdy by možný provozně konzervativnější přístup soukromého partnera mohl vést k potlačování funkce spravované infrastruktury a k zmenšení efektu nápravy selhání trhu v dané oblasti (tedy že by se provoz parku přiblížil spíše provozu existujících developerských center typu logistických parků apod.).
Metodika poukazuje také na úskalí spočívající v právu veřejné podpory, ze kterého pro případ podpory projektů PPP vyplývá nutnost konzultace, případně notifikace příslušné výzvy, což ve spojitosti s průměrnou délkou notifikačního řízení a s přihlédnutím k náročnosti přípravy PPP projektů a pravidlo n+2 činí specifickou podporu PPP projektů z programů OPPI prakticky nerealizovatelnou.
Přes popsaná úskalí je však nutno zdůraznit, že dle názoru zpracovatelů činí MPO již v rámci stávajícího nastavení OPPI v oblasti podpory PPP s ohledem na aktuální situaci v oblasti PPP v ČR maximum možného tím, že v rámci programu SPOLUPRÁCE podporuje institucionální formy PPP podporou inovačních seskupení typu klastrů.
Přes popsaná úskalí se zpracovatelé Metodiky domnívají, že specifická podpora PPP z OPPI, případně 105
z obdobného programu v rámci dalšího programovacího období nepochybně má smysl, a to zejména v oblasti podpory poradenství v oblasti PPP, jakož i v oblasti podpory inovací a nepřímé podpory průmyslu v PPP projektech s průřezovým zaměřením a dopadem a s inovačním potenciálem.
106
