Monitor plancapaciteit voor woningbouw

Monitor plancapaciteit voor woningbouw Fase I: Aanzet tot een landsdekkende 0-meting

In opdracht van VROM/DGR

Hans van der Reijden Ton Seijkens Geurt Keers m.m.v. Sandra Butter

3 september 2003

RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020 522 11 11 telefax 020 627 68 40 http://www.rigo.nl

Rapportnummer: 85180

Inhoudsopgave 1

INLEIDING

3

1.1

AANLEIDING

3

1.2

ACHTERGROND

4

1.3

VRAAGSTELLING EN AANPAK

5

1.4

LEESWIJZER

6

2

DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

7

2.1

AANPAK INVENTARISATIE PLANCAPACITEIT

7

2.2

MONITORING DOOR PROVINCIES

9

2.3

KENMERKEN VAN PROVINCIALE INVENTARISATIES

11

2.4

VOLLEDIGHEID EN BETROUWBAARHEID GEGEVENS

13

2.5

KENMERKEN FASERING PRODUCTIE

16

2.6

GEOGRAFISCHE KENMERKEN PLANNEN

17

2.7

REGISTRATIE VAN KNELPUNTEN BIJ UITVOERING PLANNEN

18

2.8

AANTALLEN EN OPPERVLAKTEN

19

2.9

CONCLUSIES

19

3

NAAR EEN 0-METING PLANCAPACITEIT

21

3.1

INLEIDING

21

3.2

DEFINITIE VOOR 0-METING EN NOODZAKELIJKE BEWERKINGEN EN AANVULLINGEN

21

3.3

NOODZAKELIJKE INFORMATIEVERZAMELING VOOR PROVINCIES ZONDER EIGEN INVENTARISATIE

24

3.4

VERWACHT RESULTAAT

26

4

NAAR EEN 0-METING STREEKPLANCAPACITEIT

27

4.1

DEFINIËRING

27

4.2

MONITORING VAN STREEFWAARDEN (DEFINITIE I)

28

4.3

MONITORING RUIMTELIJKE MOGELIJKHEDEN (DEFINITIE II)

29

4.4

NAAR EEN 0-METING STREEKPLANCAPACITEIT

32

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

BIJLAGE I GEÏNTERVIEWDE PERSONEN

33

BIJLAGE II METHODE INVENTARISATIE FASERING DOOR PROVINCIES

35

BIJLAGE III NAAR EEN PERMANENTE MONITOR PLANCAPACITEIT

37

R I G O

B V

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

INLEIDING

1 Inleiding

1.1

Aanleiding De woningbouwproductie stagneert. Als één van de mogelijke oorzaken hiervan wordt gebrek aan beschikbare bestemmingsplancapaciteit genoemd. Om te beoordelen of dit inderdaad van invloed is op de stagnerende woningbouwproductie moet allereerst de plancapaciteit voor woningbouw inzichtelijk worden gemaakt. Inzicht in de omvang van de plancapaciteit is daarnaast ook van belang in relatie tot de (regionale) woningbehoefte. Tevens is met betrekking tot de streekplancapaciteit van belang om inzicht te krijgen in hoeverre in deze plannen rekening wordt gehouden met ruimtereserveringen op het niveau van het hoge scenario voor de ruimtevraag naar wonen uit de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening.1 VROM wil op korte termijn inzicht verkrijgen in de huidige beschikbare bestemmingsplancapaciteiten voor woningbouw evenals in de capaciteiten in streekplannen. Dit kan door een zogenaamde 0-meting uit te voeren. Hierbij is uit tijds- en kostenoogpunt ervoor gekozen om gebruik te maken van de kennis en activiteiten die provincies op dit gebied hebben c.q. ontplooien. Het doel van dit onderzoek is dan ook om meer inzicht te verkrijgen in de mogelijkheden de plancapaciteit en streekplancapaciteit te meten via de bij provincies beschikbare informatie. Indien dat inzicht er is en de mogelijke knelpunten in beeld zijn kan besloten worden om tot een daadwerkelijke inventarisatie over te gaan (0meting). Deze opzet voor de 0-meting heeft mede als doel samen met de provincies de meerwaarde van een capaciteitsmonitor als beleidsinformatie te onderkennen en de monitoring weer op te pakken of verder te ontwikkelen.

voetnoot 1

Zie ook Achterblijvende woningbouwproductie, problematiek en maatregelen, Pagina 20 Eindrapport Taskforce Woningbouwproductie, januari 2002

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

3

4 INLEIDING

Het totale onderzoek bestaat uit 4 fasen: Fase I Onderzoek naar de mogelijkheden van een 0-meting Fase II Daadwerkelijke inventarisatie 0-meting 2003 Fase III Periodieke inventarisatie komende jaren Fase IV Uitbreiding monitor plancapaciteit met overige relevante thema’s Deze rapportage heeft nagenoeg alleen betrekking op fase I. Aan de hand van het onderzoek konden wel al een aantal aandachtspunten geformuleerd worden voor de eventuele uitvoering van fase III, de periodieke inventarisatie (zie bijlage III).

1.2

Achtergrond Het hoofdthema van dit onderzoek is de vraag in hoeverre het mogelijk is kwantitatief inzicht te krijgen hoeveel capaciteit voor woningbouw er op enig moment beschikbaar is. Deze capaciteit dient dan zowel in aantallen woningen als hectares uitgedrukt te worden. Voor de lezer die niet tot in detail is ingevoerd is in deze problematiek komt mogelijk snel de vraag naar boven: “Is de capaciteit voor woningbouw dan niet al bekend?” Het antwoord is helaas nee, kwantitatieve gegevens over de capaciteit voor woningbouw op enig moment is met name op landelijk niveau maar in zeer beperkte mate aanwezig. De oorzaak hangt samen met de volgende aspecten: A.

Veel inventarisaties zijn gericht op plankenmerken

B.

Plankenmerken versus capaciteit in plannen

C.

Gestructureerde inventarisaties zijn niet meer verplicht

Ad A) Veel inventarisaties zijn gericht op plankenmerken niet op capaciteiten In de praktijk richten beleidsmakers en marktpartijen zich op de plannen voor de toekomst. Men wil hoofdzakelijk weten wat er op stapel staat. Hun aandacht is dan vooral gericht op de “initiatieven” die genomen gaan worden en welke rol zij daar bij kunnen en moeten spelen. Informatiebronnen zijn daarom vooral ingericht als een overzicht van de verschillende initiatieven. Deze kennisbehoefte heeft op landelijk niveau geleid tot inventarisaties zoals bijvoorbeeld “De Nieuwe Kaart van Nederland”, “De Bouwlocaties” of het project “Nederland in Plannen“ van DGR. Deze inventarisaties hebben gemeen dat zij gericht zijn in het in kaart brengen van de plannen voor de toekomst met de daarbij behorende (voorlopige) cijfers over aantallen woningen en oppervlakten per plan (veelal uitgedrukt in woningen per hectare). De opzet van deze inventarisatie is echter niet om op enig moment te achterhalen voor hoeveel woningen er nu capaciteit is in de plannen zit. Op basis van deze bronnen zijn wel inschattingen gemaakt van de capaciteit (Kolpron, ABF). Men liep echter tegen de beperkingen van deze inventarisaties aan. De informatie over aantallen woningen is gebrekkig, kleinere plannen zijn niet opgenomen en de binnenstedelijke capaciteit dient geschat te worden.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

INLEIDING

Ad B) Een plan is nog geen concrete capaciteit Een plan voor woningbouw is zoals het begrip al aangeeft slechts een plan. Of dit plan concreet tot uitvoering komt is niet altijd zeker. De praktijk leert dat sommige plannen uiteindelijk niet doorgaan of in een later stadium gewijzigd worden. De capaciteit voor woningbouw is daarom niet direct af te leiden uit bestemmingsplannen of stedenbouwkundige plannen.

Ad C) Gestructureerde inventarisaties zijn niet meer verplicht Plannen voor woningbouw worden uiteindelijk op gemeentelijk niveau gemaakt. De aantallen woningen en de bijbehorende hectares zijn veelal bij gemeenten wel bekend al is deze echter niet altijd systematisch opgenomen in een informatiesysteem. De aanwezigheid van kennis bij gemeenten betekend niet automatisch dat deze informatie op een hoger schaalniveau ook beschikbaar is. In het verleden speelde de provincie en het rijk een actieve rol bij het inventariseren van de geplande woningbouw De provincies waren actief bij het inventariseren van aantallen te bouwen woningen zoals opgenomen in de gemeentelijke plannen. Alle provincies dienden in het kader van de toewijzing van contingenten en budgetten de planningslijsten woningbouw op te stellen. Dit gebeurde in opdracht van VROM in het kader van de nieuwbouw en verbetering. Op basis van deze lijsten werden geld en aantallen te bouwen woningen toegedeeld aan de provincies. Deels werd dit geoormerkt naar groeikernen en overige gemeenten. Begin jaren 1990 is deze planning- en programmeringcyclus komen te vervallen. Hiermee is ook de verplichting voor provincies van monitoring komen te vervallen. De beschikbaarheid van informatie over woningbouw in de toekomst op hoger dan gemeenteniveau is hierdoor geen vast gegeven meer. Dit bleek ook al uit de studie naar de haalbaarheid van een statistiek bouwlocaties (RIGO) en het onderzoek van Kolpron naar plancapaciteit.

1.3

Vraagstelling en aanpak Gegeven de beperkingen van huidige inschattingen van de plancapaciteit voor woningbouw is zoals in de inleiding aangegeven besloten te onderzoeken of kwalitatief betere en landsdekkende informatie te achterhalen is (Fase I). Hierbij is de gedachte dat een inventarisatie dient plaats te vinden via de provincies. Dit omdat zij in het verleden actief waren bij het inventariseren van planningsgegevens woningbouw en meer uit praktisch oogpunt omdat een inventarisatie onder gemeenten veel tijd en geld in beslag zal nemen.

Vraagstelling en aanpak De vraag welke capaciteit er beschikbaar is op enig moment kan helaas niet direct door provincies beantwoord worden. Ten eerste weten provincies dat niet altijd en ten tweede is er een kans dat men verschillende definities hanteert. Het is daarom van belang om zo inzichtelijk mogelijk te krijgen in hoeverre provincies over infor-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

5

6 INLEIDING

matie beschikken die kan leiden tot een eenduidig beeld van de capaciteit voor woningbouw. Hierbij is de definitie van beschikbare capaciteit uiteraard van groot belang. We gaan bij de start van dit onderzoek uit van de volgende definitie: Beschikbare capaciteit voor woningbouw op een peildatum is in principe het totale aantal woningen en hectaren dat terstond gebouwd c.q. bebouwd kan worden. Dit betekent dat er voor de bouwer geen belemmeringen meer zijn zoals nog door te lopen bestemmingsplanprocedures. Bij onderzoek naar de mogelijkheden van een 0-meting aan de hand van provinciale gegevens dient dus onderzocht te worden of de daar aanwezige gegevens de mogelijkheid bieden deze definitie toe te passen. Indien hier knelpunten ontstaan, dient aangegeven te worden hoe deze opgelost kunnen worden en wat de bruikbaarheid is van het resultaat. Voor de aanpak van het onderzoek is hierom gekozen voor de volgende stappen:

1.4

•

Onderzoek bij provincies naar de beschikbaarheid en geschiktheid van gegevens om de vraagstelling te beantwoorden.

•

Definiëring van woningbouwcapaciteit aan de hand van de gegevens zoals beschikbaar zijn bij provincies.

•

Opzet 0-meting.

Leeswijzer In het rapport wordt verslag gedaan van dit inventariserende onderzoek. In hoofdstuk 2 wordt de inventarisatieronde onder provincies nader toegelicht en worden de resultaten weergegeven over de praktijk van capaciteitsmonitoring bij provincies. De conclusies en de opzet voor een landelijke 0-meting worden beschreven in hoofdstuk 3. Het onderwerp streekplancapaciteit wordt als afzonderlijk thema behandeld in hoofdstuk 4. De aandachtspunten die op basis van dit onderzoek naar voren komen ten aanzien van een eventuele periodieke monitor (fase III) zijn opgenomen in bijlage III.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

2 De praktijk bij provincies In dit hoofdstuk wordt beschreven in hoeverre provincies beschikken over informatie om de onderzoeksvraag te beantwoorden. Allereerst wordt de aanpak van de inventarisatieronde nader beschreven (paragraaf 2.1). Vervolgens wordt ingegaan op de activiteiten die provincies op dit terrein verrichten (2.2) en tot slot wordt in 2.3 ingegaan op de (technische) kenmerken van de verschillende inventarisaties zoals die op dit moment voorhanden zijn.

2.1

Aanpak inventarisatie plancapaciteit Om inzicht te krijgen in de praktijk bij provincies is een drietal stappen genomen: o o o

Voorbereiding interviewronde Interviewronde Analyse provinciale gegevens

Voorbereiding interviewronde Alvorens provincies te benaderen is gekeken naar welke gegevens gezocht dient te worden om een beeld te krijgen in hoeverre de provinciale informatie aansluit op de vraagstelling van dit onderzoek. Hieruit kwam het volgende naar voren (zie ook tabel 1): De plancapaciteit op enig moment betreft zoals in de inleiding is aangegeven dus niet alleen een overzicht van de plannen die op stapel staan. Informatie over woningbouwplannen kan alles betreffen van eerste idee (in bijvoorbeeld een structuurvisie) tot juridisch beschikbare capaciteit (bouwvergunningrijp). Het is dus van belang om te weten in hoeverre uit de planinformatie zoals aanwezig bij provincies valt op te maken of capaciteit harde, terstond te bebouwen, danwel

R I G O

R e s e a r c h

Vraagstelling m.b.t. plancapaciteit: Beschikbare capaciteit voor woningbouw op een peildatum is in principe het totale aantal woningen en hectaren dat terstond gebouwd c.q. bebouwd kan worden. Dit betekent dat er voor de bouwer geen belemmeringen meer zijn zoals nog te doorlopen bestemmingsplanprocedures.

e n

A d v i e s

B V

7

8 DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

zachtere capaciteit is. Wat tevens van belang is is dat bij een plan informatie beschikbaar dient te komen in hoeverre er reeds woningen zijn opgeleverd (fasering productie). Er dient namelijk een onderscheid gemaakt te kunnen worden tussen de capaciteit van het totale plan en de nog te bouwen woningen. Hieruit kan de restcapaciteit afgeleid worden voor de komende periode welke weer hard of zacht kan zijn. Uit de vraagstelling komt naar voren dat we de capaciteit zowel in hectares als aantallen woningen willen weten. Het is dus van belang dat provincies aangeven in hoeverre dit mogelijk is. De kwaliteit van de 0-meting is mede afhankelijk van het niveau waarop gegevens beschikbaar zijn. Hierbij is het streven om alle plancapaciteit te betrekken in de 0meting. Aangegeven dient dus te worden of een provincie mogelijk een ondergrens hanteert bij haar gegevensverzameling. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat een provincie alleen plannen van meer dan 20 woningen registreert. Daarnaast is het van groot belang dat de gegevens up to date zijn. Het peiljaar van de provinciale meting en om de hoeveel tijd deze herhaald wordt zal inzichtelijk moeten worden gemaakt. Het streven om de capaciteit die in een jaar terstond beschikbaar is te achterhalen houdt in dat er geen grote knelpunten meer zijn die de productie kunnen vertragen. Hierom zal bij benadering van de provincies gevraagd worden in hoeverre zij per plan registreren of er belangrijke knelpunten te verwachten zijn. tabel 1

Samenvatting te onderzoeken aspecten bij registraties provincies Planfase

Onderscheid in de fase waarin het plan verkeert (hardheid).

Fasering productie

Is er informatie over het jaar dat de capaciteit is of wordt omgezet in concrete bouwcapaciteit .

Woningen in aantallen en hectare

Is informatie over aantallen en hectares bekend?

Ondergrens

In hoeverre is er een ondergrens van te registeren woningbouwplannen gehanteerd.

Jaarlijkse update

Is er sprake van een jaarlijkse update van de planinformatie.

Knelpunten

Informatie over de knelpunten die onder meer kunnen leiden tot planvertraging.

Ligginggegevens

Geografische informatie bijvoorbeeld een onderscheid tussen binnenstedelijk en

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

uitbreidingslocatie.

In de praktijk kan de wijze waarop men deze aspecten registreert verschillen. Provincies kunnen bijvoorbeeld andere definities hanteren voor een indeling tussen harde en zachte plannen (planfase). Om te komen tot een landelijk eenduidige monitor dienen deze definities zoveel mogelijk uniform te zijn. Om dit inzicht te verkrijgen is een interviewronde gehouden en zijn provinciale registraties geanalyseerd. Interviewronde Alle provincies zijn benaderd waarbij de meest aangewezen persoon is geïnterviewd. Tijdens een eerste contactronde is tevens gevraagd om informatie toe te sturen over de technische aspecten van de monitor zoals de provincies die uitvoeren. Daarnaast zijn ook inhoudelijke vragen gesteld over de wijze waarop men registreert, de betrouwbaarheid van de gegevens, de gehanteerde definities en hoe men in de beleidspraktijk omgaat met de uitkomsten. In bijlage I is een lijst met geïnterviewde personen opgenomen. Analyse provinciale gegevens De provincies die op dit moment actief bezig zijn met monitoring is gevraagd voorbeelden van deze inventarisaties beschikbaar te stellen. Deze gegevens zijn door RIGO bestudeerd. Hierbij is onder meer gelet op de onderscheiden planfasen en de definities die hieraan ten grondslag liggen. Indien na bestudering van de toegezonden stukken nog onduidelijkheden bestonden is voor een tweede keer contact opgenomen met de betreffende contactpersoon.

2.2

Monitoring door provincies De belangrijkste vraag van dit onderzoek is of de provincies zich actief bezighouden met het monitoren van plancapaciteit. Sinds een aantal jaren is de verplichting hiertoe immers niet meer aanwezig (zie ook inleiding). Het bijhouden van de zogenaamde ‘planningslijsten woningbouw’ is geen officiële taak meer van de provincie. Monitoring kost geld en tijd. Er vindt dan ook vaker een afweging plaats tussen investeringen en beleidsrelevantie door de provincies .

tabel 2

Provinciale inventarisatie van plancapaciteiten

Provincie

Monitoring

Jaarlijks

Laatst beschikbare jaar

Groningen

O

-

-

Friesland

√

√

1-1-2002

Drenthe

√

√

1-1-2003

Overijssel

√

√

1-1-2002

Gelderland

√

√

1-1-2002

Utrecht

√

√

1-1-2003

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

9

10 DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

Provincie

Monitoring

Jaarlijks

Laatst beschikbare jaar

Flevoland

O

-

-

√/0

Onzeker

1-1-2002

Zuid-Holland

√

√

1-1-2002

Zeeland

√

√

1-1-2002

Brabant

√

√

1-1-2002

Limburg

O

-

-

Noord-Holland

Het merendeel van de provincies inventariseert jaarlijks de plancapaciteit bij de gemeenten. Dit om inzicht te hebben in de beschikbare plancapaciteit, de eventuele knelpunten die er zijn te signaleren en de toetsing aan de voorgenomen provinciale woningproductie. Meestal gebeurt dit via vragenlijsten en een enkele keer via een internetapplicatie (Gelderland). Van de provincies die de plancapaciteit inventariseren is dit een jaarlijkse terugkomende activiteit. Men heeft de intentie hier in de toekomst ook mee door te gaan. Alleen bij de provincie Zuid-Holland bestaat hier onzekerheid over. Momenteel zijn de meeste provincies nog bezig de cijfers op een rij te krijgen voor de stand per 1-1-2003. De op dit moment beschikbare informatie geldt voor het merendeel nog de stand per 1-1-2002. Er zijn helaas ook provincies waar geen of maar in zeer beperkte mate sprake is van het monitoren van de plancapaciteit. Dit zijn de provincies Flevoland, Limburg en Groningen en deels Zuid-Holland. In de provincies Flevoland en Limburg is de noodzaak voor monitoring (vooralsnog) volgens de provincies niet aanwezig. In de provincie Groningen probeert men op een andere wijze greep te krijgen op regionale spreiding van de woningproductie (zie kader 1).

Kader 1:

Provincies zonder of met maar een gedeeltelijke monitor plancapaciteit Flevoland: Bij de provincie Flevoland, bestaande uit negen gemeenten, is wel enig inzicht in de bestemmingsplancapaciteit. Er is echter geen sprake van een provinciedekkende database met daarin de stand van zaken aangaande de (rest-)capaciteit in bestemmingsplannen. Een structureel inzicht was er wel ten behoeve van het omgevingsplan uit november 2000. Deze gegevens zijn nu echter gedateerd. De stagnerende woningproductie wordt voornamelijk veroorzaakt door een afnemende vraag. Van een tekort aan bestemmingsplancapaciteit lijkt (vooralsnog) geen sprake in Flevoland. Het monitoren van de capaciteit heeft op dit moment geen prioriteit. Dit wil niet zeggen dat dit in de toekomst niet van belang wordt geacht.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

Limburg: De provincie Limburg houdt sinds een aantal jaren geen gegevens meer bij. Volgens de provincie is er voldoende bestemmingsplancapaciteit. Dit kan echter niet worden onderbouwd. De productie loopt in deze provincie achter bij de programmering. Oorzaak van achterblijvende productie zit volgens de provincie niet in de bestemmingsplancapaciteit maar in marktontwikkeling en daarmee samenhangend de programmering van te veel woningen in het midden- en topsegment. Ook de doorstroming komt niet op gang. Groningen: De provincie Groningen werkt met zogenaamde woonplannen. Gemeenten maken woonplannen waarin voor de komende periode de planning staat beschreven t.a.v. aantallen, kwaliteit, aansluiting op de doelgroepen etc. De provincie toetst vervolgens de ingediende bestemmingsplannen aan deze woonplannen. Bij de provincie bestaat er derhalve wel inzicht in de ter goedkeuring aangeboden bestemmingsplannen. Er is echter geen structureel inzicht in de plannen in voorbereiding en zachte capaciteit. Daarnaast houdt men niet bij welke deel van het plan reeds is ingevuld, waardoor een berekening van de restcapaciteit per locatie niet mogelijk is. Noord-Holland: In de provincie Noord-Holland is voor het gebiedsdeel Noord-Holland-Zuid geen sprake (meer) van een inventarisatie. Mede als gevolg van interne reorganisaties heeft deze activiteit geen prioriteit gekregen. De beoordeling van de kenmerken van de monitor (par. 2.3) in deze provincie heeft dan ook vooral betrekking op de overige gebiedsdelen.

2.3

Kenmerken van provinciale inventarisaties Planfasering Interessant voor de monitoring van plancapaciteit is de fase in de planontwikkeling. Deze zegt iets over de hardheid van het plan ofwel hoe groot de kans is dat de capaciteit ook werkelijk zal leiden tot woningproductie. Tevens biedt dit informatie over de route die de betreffende plancapaciteit procedureel nog moet afleggen voordat er onherroepelijke GS2-goedkeuring op rust. De negen provincies die op dit moment een jaarlijkse inventarisatie uitvoeren vragen unaniem de gemeenten om de beschikbare capaciteiten naar fase in de planontwikkeling in te delen. De meeste provincies hebben een indeling gemaakt naar planologisch-procedurele fases. Dit is gedaan naar aanleiding van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en het al dan niet beschikbaar zijn van de bouwgrond. In kader 2 zijn de definities van deze onderscheiden fases weergegeven.

voetnoot 2

Gedeputeerde Staten.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

11

12 DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

Kader 2

Fases en definities zoals opgenomen in veel inventarisaties van Provincies op basis van de WRO 1a/1b. Juridisch beschikbare (onherroepelijke) capaciteit: o Capaciteit in een vigerend (globaal en gedetailleerd) bestemmingsplan. o Capaciteit in een plan in procedure, op basis waarvan via een verleende en niet geschorste verklaring van geen bezwaar ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening of artikel 50, lid 5 van de Woningwet kan worden gebouwd. o De beschikbare en potentiële bouwgrondcapaciteit binnen de bebouwde kom waarvoor (nog) geen bestemmingsplan in ontwerp ter visie is gelegd of een voorbereidingsbesluit is genomen. Voor een aanvraag voor een bouwvergunning hoeft dan alleen getoetst te worden aan de Bouwverordening. o Capaciteit in al dan niet geactualiseerde vigerende plannen die betrekking hebben op de vanouds grotendeels bebouwde gedeelten van de kom, waarin geen nieuwe ontwikkelingen zijn verwerkt. Dit kunnen oude bestemmingsplannen zijn, maar ook verordeningen, uitbreidings- en wederopbouwplannen, mits juridisch nog steeds vigerend. 2a/2b. Goedgekeurde plancapaciteit: o Capaciteit in gedeelten van bestemmingsplannen die door Gedeputeerde Staten zijn goedgekeurd, maar waarvoor geldt dat er een beroepsprocedure bij de Raad van State loopt of nog gestart kan worden en derhalve nog niet onherroepelijk is verklaard. Soms wordt al gebouwd omdat het bestemmingsplan in werking is getreden of door toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dit deel valt dan onder juridisch beschikbare capaciteit. 3. Vastgestelde plancapaciteit: o Capaciteit in bestemmingsplannen die door de gemeenteraad zijn vastgesteld, maar nog niet door Gedeputeerde Staten zijn goedgekeurd conform de Wet op de Ruimtelijke Ordening. 4. Plancapaciteit in voorbereiding: o Capaciteit in bestemmingsplannen die nog niet door de gemeenteraad zijn vastgesteld. 5. Potentiële plancapaciteit Capaciteit in gebieden die nu nog niet voor woningbouw bestemd zijn, maar volgens de huidige, gemeentelijke inzichten, in de toekomst wellicht voor woningbouw in aanmerking komen. Dit kan bijvoorbeeld in het gemeentelijke structuurplan zijn beschreven. Het gaat hierbij zowel om uitbreidings- als inbreidingslocaties. Bij deze laatste groep gaat het bijvoorbeeld om bedrijfslocaties waar het voornemen bestaat tot bedrijfsverplaatsing ten behoeve van woningbouw. Het kan ook gaan om (voormalige) sportterreinen, groenstroken, oude villa's, boerderijen etc.

De WRO-indeling wordt gehanteerd door de provincies Friesland, Drenthe, Overijssel, Gelderland, Utrecht en Zeeland. Soms zijn er kleine verschillen in tussen de provincies waarneembaar. In bijlage II zijn de gebruikte indelingen per provincie weergegeven. In de provincie Noord-Holland is de informatie over de planfasering nog niet zoals men daar graag zou willen. De onderverdeling naar fase in planontwikkeling vindt men op dit moment nog te summier; er wordt enkel onderscheid gemaakt naar harde en zachte plannen, waarbij harde plannen de door de gemeenteraad goed-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

gekeurde plannen zijn en zachte plannen de potentiële capaciteit (zie ook Bijlage II). Zuid-Holland maakt enkel onderscheid naar capaciteit met en zonder goedkeuring door GS. Als tussenvorm voegt Zuid-Holland nog capaciteit met PPC-instemming aan deze indeling toe (in het kader van een ontwerp bestemmingsplan ex art. 10 BRO). tabel 3

Wijze van registratie planfase naar provincie

Provincie

Methode WRO (onderling vergelijkbaar te maken)

Afwijkende Methode

Groningen

-

-

Friesland

√

Drenthe

√

Overijssel

√

Gelderland

√

Utrecht

√

Flevoland

-

-

Noord-Holland

√

Zuid-Holland

√

Zeeland

√

Brabant

√

Limburg

-

-

Het ligt vanuit praktisch oogpunt voor de hand om bij een eventuele landelijke 0meting op korte termijn de terstond beschikbare capaciteit zo mogelijk af te leiden uit de indeling zoals neergelegd in de WRO (de juridische indeling). Zie voor de knelpunten en oplossingsrichtingen hierbij verder hoofdstuk 3.

2.4

Volledigheid en betrouwbaarheid gegevens Ondergrens Planinventarisatie door provincies en de medewerking daaraan door gemeenten, is sinds enkele jaren niet verplicht zoals eerder vermeld. Om de bereidheid tot medewerking bij gemeenten te vergroten zou een provincie ervoor kunnen kiezen alleen plannen vanaf een bepaalde omvang (bijvoorbeeld 25 woningen) te vragen. Dat zou het voor een gemeente een stuk minder arbeidsintensief maken maar houdt tevens in dat een aanzienlijke capaciteit niet zichtbaar wordt gemaakt.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

13

14 DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

Uit de interviews en de door de provincies toegestuurde voorbeelden van inventarisaties blijkt dat alleen de provincie Utrecht een ondergrens hanteert voor het bepalen van de totale capaciteit (Nota Capaciteit Woningbouw). De provincie geeft wel aan de behoefte te voelen om vooral de ontwikkelingen binnen de contouren sterker te gaan monitoren.3 Voor de provincie Noord-Holland geldt dat de grote gemeenten worden verzocht alle plannen kleiner dan 10 woningen te bundelen. Voor de kleine gemeenten in deze provincie ligt de grens bij 5 woningen. Met een dergelijke benadering blijft (in principe) geen capaciteit verborgen, maar vervalt wel het onderscheid naar bijvoorbeeld planfase en type plan. Geconcludeerd kan worden dat de registraties door provincies in principe streven naar een volledige inventarisatie van de plancapaciteit. Hierbij dient aangetekend te worden dat de volledigheid voor een groot deel beïnvloed wordt door de manier waarop gemeenten de enquêteformulieren invullen (zie volgende paragraaf). Volledigheid informatie (oordeel provincies) Uit de gesprekken met de provincies is gebleken dat er nog een groot verschil bestaat in de kwaliteit van de geïnventariseerde informatie. Zowel de volledigheid als de betrouwbaarheid van de door gemeenten aangeleverde gegevens verschillen per provincie. Diverse provincies geven aan dat niet alle gemeenten de lijsten terugsturen en dat de informatie die gemeenten opsturen nogal verschilt. Sommige gemeenten doen dit nauwgezet maar anderen doen het meer uit de losse pols. De provincie Overijssel geeft bijvoorbeeld aan dat niet alle gemeenten de lijsten invullen en dat gemeenten eigen definities hanteren. Daardoor wordt het erg lastig om gegevens op intergemeentelijk of provinciaal niveau te aggregeren. In Friesland blijkt de planfase niet altijd goed ingevuld waardoor bij de interpretatie van de gegevens altijd een slag om de arm gehouden moet worden. In Noord-Holland zijn er naast het feit dat de provincie de laatste jaren minder prioriteit gaf aan een goede uitvoering ook gemeenten die nogal terughoudend zijn in het verstrekken van informatie. Hun ervaring is dat gemeenten beter gevraagd kan worden mutaties in bekende informatie aan te laten brengen dan ieder jaar een blanco lijst toe te sturen. Dat is een opmerking die vaker gemaakt is. Er zijn ook provincies waar het volgens hen een stuk beter gaat. De provincie Drenthe meldt dat de gemeenten over het algemeen de lijsten ‘netjes’ invullen. Alleen de categorie ‘oplevering’ is hier vaak een probleem omdat gemeenten dat zelf vaak niet eens weten. De provincie Gelderland schat de betrouwbaarheid van de gegevens op een 80/90% en geeft tegelijkertijd aan dat dit het maximaal haalbare is. Zij voetnoot 3

Momenteel mogen gemeenten in de provincie Utrecht binnen de contouren ‘onbeperkt’ woningen toevoegen. Dit gaat niet ten koste van het aantal woningen dat ze buiten de contouren mogen bouwen. Daarbij merkt de provincie dat gemeenten de afgelopen jaren sterk aan het intensiveren zijn in de bebouwde kom, terwijl een aantal in het streekplan toegewezen uitbreidingslocaties nog steeds niet is bebouwd.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

geeft aan dat ze er veel aan doet om de gegevens zo volledig en juist mogelijk binnen te krijgen. Ter controle heeft de provincie Gelderland een monitor bestemmingsplangoedkeuringen en tevens worden de cijfers geconfronteerd met de inventarisatie van het voorgaande jaar. Standaard zijn ook nabelrondes bij discrepanties en voor nadere uitleg. Andere bronnen Behalve een jaarlijkse inventarisatie bij gemeenten is ook onderzocht of provincies gebruik maken van andere beschikbare bronnen. In de praktijk blijken maar weinig provincies daar gebruik van te maken. Wel maakt men gebruik van gegevens over de toekomstige bouwproductie naar gemeente in wat meestal de ‘Nota Wonen’ wordt genoemd. Dit zijn echter veelal streefwaarden, al of niet onderdeel uitmakend van het streekplan en daarom niet geschikt bij (rest) capaciteitsramingen. De volgende drie provincies hebben aangegeven ook andere bronnen met betrekking tot capaciteit te bezitten. Per provincie zijn dit: o

Provincie Flevoland: Capaciteitsraming in het kader van het streekplan 2000. Deze inventarisatie is echter inmiddels gedateerd.

o

Provincie Limburg: Capaciteitsraming grote gemeenten in het kader van het streekplan 2001. Het betreft een inschatting van vooral de binnenstedelijke capaciteit van de grotere gemeenten. De inschatting is derhalve onvolledig en enigszins gedateerd.

o

Provincie Brabant: Capaciteitsraming in het kader van het streekplan 2002. Uitgevoerd door onderzoeksbureau. Wordt gebruikt als referentie bij toetsing inventarisatie plancapaciteit.

Wat tevens meermalen genoemd werd in de interviews was dat de provincie vrij intensief contact onderhoudt met gemeenten en daardoor een beeld heeft wat er bij haar aan de hand is. De vraag is wat de waarde van dit soort informatie is, die zich deels in verslagen maar waarschijnlijk voor een belangrijk deel in de hoofden van provinciemedewerkers bevindt, voor een eventuele landelijke monitor. tabel 4

Samenvatting volledigheid en betrouwbaarheid

Provincie

Geen ondergrens

Volledigheid informatie volgens provincies

Bruikbaarheid andere bronnen

Groningen

-

-

-

Friesland

√

+-

-

Drenthe

√

+

-

Overijssel

√

+-

-

Gelderland

√

++

-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

15

16 DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

Provincie

Geen ondergrens

Volledigheid informatie volgens provincies

Bruikbaarheid andere bronnen

Utrecht

√

+

-

Flevoland

-

-

+--

Noord-Holland

√*

--

-

Zuid-Holland

√

?

-

Zeeland

√

+

-

Brabant

√

+

+

Limburg

-

-

+--

* In principe worden alle plannen meegenomen. Hierbij moet worden aangetekend dat voor grote gemeenten geldt dat de capaciteit van plannen kleiner dan 10 woningen wordt samengevoegd. Voor kleine gemeenten is de grens 5 woningen. Het is vooralsnog niet helemaal duidelijk wat dat betekent voor het onderscheid naar type locatie, planfase e.d.

2.5

Kenmerken fasering productie De fasering van de productie is bij alle registrerende provincies onderdeel van de inventarisatie. De provincies vragen gemeenten aan te geven welk deel van het plan gerealiseerd wordt in welk jaar. Een aantal provincies vraagt naar de start van de productie (start bouw). In de regel lopen deze data niet verder uiteen dan een jaar. Een tweetal provincies gaf aan dat de betrouwbaarheid van deze gegevens minder wordt naarmate de planningshorizon verder weg ligt. De provincie Zeeland gaf te kennen dat de betrouwbaarheid alleen voor de komende vijf jaar voldoende is. De provincie Drenthe is de enige die aan gemeenten enkel vraagt in welke tijdsperiode (klassen van 4 jaar) men denkt de woningen te realiseren.

tabel 5

Manier waarop fasering van de woningproductie wordt geregistreerd

Provincie

Jaartal start productie

Jaartal realisatie

Groningen

-

-

Realisatie in jaarklassen

√

Friesland

Klassen van 4 jaar

Drenthe Overijssel

√

Gelderland

√ √

Utrecht Flevoland

-

R I G O

R e s e a r c h

-

e n

A d v i e s

B V

DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

Provincie

Jaartal start productie

Jaartal realisatie

√

Noord-Holland Zuid-Holland

√ √

Zeeland

2.6

Realisatie in jaarklassen

Brabant

-

-

Limburg

-

-

Gerealiseerd, restcapaciteit en capaciteit in uitvoering

Geografische kenmerken plannen De ligging van de betreffende plannen die in de inventarisaties zijn opgenomen kan van belang zijn bij de interpretatie van de uitkomsten. De eventuele tekorten en overschotten aan capaciteit kunnen niet alleen verschillen naar regio maar ook of het om uitleg dan wel binnenstedelijke locaties gaat. Beleidsmatig zijn dit gegevens die van belang zijn voor eventuele bijsturing. Bijvoorbeeld in het kader van de herstructurering maar ook om bijvoorbeeld het halen van de zogenaamde bundelingdoelstelling of het bouwen binnen contouren te monitoren. Het is daarom zinvol indien aan de gegevens zoals opgenomen in de provinciale databases ook één of meer geografische kenmerken zijn toegevoegd. De ruimtelijke indelingen die provincies gebruiken zijn niet altijd even goed te vergelijken. De extra categorieën die de ene provincie hanteert registreert de andere weer niet. Een indeling naar binnenstedelijk/uitleg lijkt echter wel enigszins vergelijkbaar te maken al zijn de definities toch vaak verschillend. Voor de gegevens van de provincie Zuid-Holland is dit kenmerk niet volledig. Voor de provincie Overijssel zou een indeling binnenstedelijk/uitleg alleen na een bewerking van de daar aanwezige kaart beschikbaar kunnen komen.

tabel 6

Gebruikte indelingen voor onderscheid ligging bouwlocaties

Provincie

Geografische kenmerken -

Groningen Friesland

-Binnenstedelijk (alleen voor harde plannen) -Nieuwe uitleg

Drenthe

-Niet aanwezig

Overijssel

-Locatie kaart

Gelderland

-Inbreiding -Uitbreiding

Woonmilieu4

voetnoot 4

Woonmilieu indeling volgens DGW/ABF: Centrum Stedelijk, Stedelijk buiten centrum, Groenstedelijk, Centrum dorps en Landelijk gebied.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

17

18 DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

Provincie

Geografische kenmerken

Utrecht

-Binnenstedelijk -Nieuwe uitleg -Afrondingsplan -Landelijk gebied -

Flevoland

Noord-Holland

1 = uitleglocaties 2 = kwaliteitslocaties (bsg; verdicht, herstructurering, functieverandering) 3 = zorglocaties (woningbouwplan voor vervanging/aanvulling verpleeg of verzorgingstehuis) 4 = 1%-regeling; (woningb.plannen in kader van max. toevoeging kleine kernen)

Zuid-Holland

-Onderscheid kern en buitengebied -Voor gemeenten die nog volgens streekplan werken geldt nog onderscheid bbg en niet-bbg, -Voor de overige gemeenten is het onderscheid binnen/ buiten contouren

Zeeland

I = inbreidingslocatie U = uitbreidingslocatie H = herstructureringslocatie

Brabant

I = inbreidingslocatie U = uitbreidingslocatie H = herstructureringslocatie -

Limburg

2.7

Woonmilieu

Registratie van knelpunten bij uitvoering plannen Door een aantal provincies wordt aan de gemeenten voor ieder plan gevraagd of en welke knelpunten ervaren worden tijdens de planprocedure. Deze gegevens kunnen informatie bieden voor het achterhalen van bijvoorbeeld de oorzaken van een potentieel tekort aan capaciteit op korte of lange termijn. Van de provincies die de plancapaciteit inventariseren worden de knelpunten per plan in een open vraag gesteld door Drenthe, Overijssel en Zuid-Holland. De provincie Gelderland deed dit in het verleden ook maar is hiermee gestopt omdat men er als provincie weinig mee deed en omdat de betreffende (open) vraag slecht werd ingevuld. Op een meer systematische wijze werken de provincies Utrecht en Noord-Holland. Hier dient de gemeente de oorzaak van het knelpunt (vertraging) aan te geven naar de categorieën: o o o

bodemverontreiniging financiële haalbaarheid wet geluidshinder

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

o

privaatrecht

o o o

milieu infrastructuur overig

Gezien de meeste provincies de knelpunten als open vraag aan gemeenten stellen zal een landelijk beeld van de oorzaken niet eenvoudig kunnen worden achterhaald.

2.8

Aantallen en oppervlakten In de inventarisaties zoals uitgevoerd door de provincies gaat het primair om aantallen woningen. Oppervlakten worden in de regel niet geregistreerd. Uiteraard zijn deze wel opgenomen in bestemmingsplankaarten, maar deze worden niet ingemeten en toegevoegd aan de verschillende databases. Er zijn wel provincies die de locaties intekenen op een provinciale kaart. Dit zijn meestal alleen de grote locaties (Utrecht). De provincie Overijssel geeft alleen punten op de kaart weer.

2.9

Conclusies De bruikbaarheid van de gegevens die de provincie heeft geïnventariseerd verschilt sterk tussen de provincies. De beschikbaarheid en de kwaliteit van de gegevens zijn onderzocht om inzicht te krijgen in de eventuele knelpunten die dienen te worden opgelost op weg naar een landelijke 0-meting 2003. Hierbij is ten eerste uitgegaan van de huidige bij de provincies aanwezige gegevens.In tabel 7 en tabel 8 is het oordeel over de bruikbaarheid samengevat voor de belangrijkste criteria. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 2.

tabel 7

Oordeel bruikbaarheid monitoringsgegevens provincies

Provincie

Actieve monitoring

Fasering

Volledigheid

Oordeel bruikbaarheid

Groningen

Slecht

Friesland

Matig

Drenthe

Goed

Overijssel Gelderland Utrecht Flevoland Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

19

20 DE PRAKTIJK BIJ PROVINCIES

Provincie

Actieve monitoring

Fasering

Volledigheid

Oordeel bruikbaarheid

Brabant Limburg Voor de drie provincies Limburg., Flevoland en Groningen geldt dat aan de hand van de huidige informatie geen bruikbare capaciteitsmeting opgezet kan worden. Voor deze provincies dient dus gezocht te worden naar alternatieven. Voor de overige provincies liggen er knelpunten bij zowel de mogelijke definiëring van capaciteit als de kwaliteit van de informatie. Wanneer we daarnaast naar de fasering van de productie, knelpuntenregistratie en de ligginggegevens kijken blijkt dat deze eveneens niet voor alle provincies zonder meer bruikbaar zijn (zie tabel 8). De informatie over de knelpunten per bouwproject lijkt gezien de informatiedichtheid en toegankelijkheid niet geschikt om in een landelijke monitor op te nemen. Anders is dit voor de fasering van de woningbouwproductie en een onderscheid naar geografische kenmerken. Het opnemen van deze twee kenmerken in een landelijke monitor lijkt na een investering in het vergelijkbaar maken van de gegevens goed mogelijk. Dit geldt uiteraard vooralsnog alleen voor de provincies zonder Groningen, Flevoland, en Limburg. tabel 8

Oordeel bruikbaarheid plankenmerken monitoringsgegevens provincies

Provincie

Geografische kenmerken

Info knelpunten

Fasering productie

Groningen Friesland Drenthe Overijssel Gelderland Utrecht Flevoland Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland Brabant Limburg

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

NAAR EEN 0-METING PLANCAPACITEIT

3 Naar een 0-meting plancapaciteit

3.1

Inleiding Na de inventarisatie van de gegevens zoals door provincies beschikbaar kunnen worden gesteld is de belangrijkste vraag in hoeverre het uitgangspunt van de 0meting gehaald kan worden. Het ging om de beschikbare capaciteit voor woningbouw op enig moment. In principe het totale aantal woningen en hectaren dat terstond gebouwd c.q. bebouwd kan worden. Dit betekent dat er voor de bouwer geen belemmeringen meer zijn zoals nog door te lopen bestemmingsplanprocedures. Uit het onderzoek komt naar voren dat een 0-meting 2003 op basis van de uitgangsdefinitie aan de hand van de huidige beschikbare gegevens niet zonder meer uitvoerbaar is. Zowel het voldoen aan een werkbare definitie als vergelijkbare gegevens zijn niet zonder bewerkingen voorhanden. Daarnaast zijn de gegevens bij sommige provincies niet of maar deels aanwezig. In deze paragraaf wordt aangegeven wat wel en wat niet geïnventariseerd kan worden, uitgaande van een 0meting te houden in 2003 waarbij tevens wordt aangegeven welke bewerkingen er dienen plaats te vinden. Er kan hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen aanvullende te verzamelen informatie en bewerkingen op beschikbare provinciale gegevens (3.2) en de noodzakelijke oplossing voor provincies zonder bestaande inventarisatie (3.3).

3.2

Definitie voor 0-meting en noodzakelijke bewerkingen en aanvullingen Terstond beschikbare capaciteit Een werkbare definitie van plancapaciteit is, zoals in de inleiding is aangegeven sterk afhankelijk van in hoeverre de huidige beschikbare gegevens bij provincies een onderscheid in planfasen toestaan. Na analyse van de provinciale gegevens is gebleken dat de juridische fasering op dit moment het beste ingezet kan worden

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

21

22 NAAR EEN 0-METING PLANCAPACITEIT

ten behoeve van een bruikbaar resultaat (H2). In principe gaat het dan om juridisch beschikbare capaciteit waarop geen beroep meer kan worden aangetekend (WRO fase 1). Dit betekent echter niet dat er in alle gevallen direct gebouwd kan gaan worden. Ten eerste bestaat er nog de mogelijkheid om bezwaar in te dienen tegen een bouwplan en kunnen er nog verschillende vertragende factoren optreden zoals de financiële haalbaarheid. Deze factoren kunnen niet direct afgeleid worden uit beschikbare gegevens en worden dan ook niet betrokken in de definitie. Het gaat zodoende om alleen de juridisch beschikbare capaciteit welke bouwvergunningrijp is. Dit betekent dat door gebruik te maken van deze definitie in een later stadium uitspraken over bijvoorbeeld in hoeverre de plancapaciteit voldoende of onvoldoende is puur betrekking hebben op de plancapaciteit. Niet op aspecten als bouwvergunningprocedures en de financiële markttechnische aspecten. Ten tweede bestaat er binnen deze definitie nog een tweede oorzaak waarom de juridisch beschikbare capaciteit waarop geen beroep meer kan worden aangetekend (WRO fase 1) niet altijd direct bouwvergunningrijp is. Zeker waar het gaat om globale bestemmingsplannen kan het soms nog jaren duren voordat de betrokken partijen het eens zijn over de uitwerkingsplannen. Dit zijn dus procedures volgend op de globale bestemmingsplanprocedures, maar zij maken er geen onderdeel van uit. Bij de meeste provincies is bekend of een plan is te oormerken als de juridisch beschikbare capaciteit waarop geen beroep meer kan worden aangetekend (WRO fase 1). Hier vallen ook de globale bestemmingsplannen onder. Om uitspraken te kunnen doen over de onherroepelijke beschikbaarheid van plancapaciteit is dus meer informatie nodig dan de provincies nu beschikbaar hebben. Het gaat dan om informatie over of er sprake is van een uitwerkingsverplichting (art 11 WRO).

Aanvullende informatie en bewerkingen De informatie over in welke fase een plan verkeert, dient dus aangevuld te worden ten behoeve van een goede 0-meting. Het is praktisch haast onmogelijk om alle gemeenten te vragen deze aanvullende informatie beschikbaar te stellen. Hierom wordt ervoor gekozen een inschatting te maken op welk deel van de plannen een uitwerkingsverplichting rust. Dit wordt gedaan aan de hand van een telefonische enquête onder een steekproef van de (bouw-)gemeenten. Deze steekproef wordt getrokken uit de bouwlocaties zoals opgenomen in de Nieuwe Kaart van Nederland. Het gaat om locaties van verschillende omvang. Hierdoor worden ook de Vinex locaties betrokken in het onderzoek. Vervolgens wordt contact opgenomen met de betreffende gemeente om inzicht te krijgen in hoeverre er een uitwerkingsverplichting aanwezig is. De uitkomsten van deze enquête worden verdisconteerd in het totaal aan plannen in de 0-meting.

Aantallen en hectares Wanneer de kenmerken van de aanwezige informatie bij provincies worden bezien is te concluderen dat tijdens een eerste 0-meting in principe alleen capaciteit in aantallen woningen gemeten kan worden. Uiteindelijk is een van de doelstellingen

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

NAAR EEN 0-METING PLANCAPACITEIT

van het onderzoek om uitspraken te doen over het oppervlak aan beschikbare capaciteit. Aan de hand van deze gegevens kunnen vergelijkingen gemaakt worden met bijvoorbeeld de ruimtebehoefte voor wonen (onder meer het hoge-ruimtedruk scenario).

Aanvullende informatie en bewerkingen Een omrekening van aantallen woningen naar hectares is van belang. Een omrekening is mogelijk door gebruik te maken van woningdichtheden. Bij deze omrekening zullen aannames over lokale verschillen in dichtheden betrokken worden. Hierbij kan aangesloten worden bij de methodiek die gehanteerd werd bij de berekening van de ruimtebehoefte zoals uitgevoerd door ABF in het kader van de Vijfde Nota.

Fasering productie Gebleken is dat de fasering van de woningproductie bij de provincies die plangegevens registreren beschikbaar is. Door gemeenten wordt aangegeven in welk jaar hoeveel woningen men denkt dat er in productie komen. Uiteraard kan aan de exactheid van de gegevens getwijfeld worden. Verschillende provincies gaven al aan dat de betrouwbaarheid met name voor de langere termijn gering is. Deze gegevens zijn voor een 0-meting echter wel goed bruikbaar voor het schatten van de hoeveelheid woningen die vanaf het jaar van meting nog gebouwd dienen te worden (de restcapaciteit). De gegevens over de fasering van de productie zijn van groot belang om een goed beeld te kunnen krijgen van het aantal reeds gebouwde woningen per plan.

Binnen en buiten stedelijke capaciteit Voor een deel van de provincies kan een onderscheid gemaakt worden naar binnen- en buitenstedelijk gebied. De definities zijn echter niet geheel gelijk. Het ontbreekt op dit moment aan aanvullende bronnen of bewerkingsmethoden om tot een gelijke definitie te komen. Hiervoor ontbreken bijvoorbeeld de ligginggegevens van de plannen. In de 0-meting zal dan ook alleen een indicatie gegeven kunnen worden van de verschillen tussen binnen- en buitenstedelijk gebied. Knelpunten Voor maar twee provincies is uit de beschikbare gegevens op een werkbare wijze na te gaan welke knelpunten worden ervaren bij de voortgang binnen het planproces. Het gaat hier ook om knelpunten die een rol spelen voordat een plan als juridisch beschikbare capaciteit kan worden aangemerkt. Volgens een onderzoek van OTB zijn het met name de trage besluitvorming van gemeenten, langdurig overleg met gemeenten, onvoldoende kwaliteit van gemeentelijk personeel en te lange bestemmingsplanprocedures die de knelpunten vormen.5

voetnoot 5

Knelpuntenmonitor Woningbouw, Onderzoeksinstituut OTB in opdracht van NVB, Vereniging voor ontwikkelaars, 2002.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

23

24 NAAR EEN 0-METING PLANCAPACITEIT

De informatie zoals opgenomen in de gegevens bij deze provincies kunnen interessant voor onderzoek zijn. Er kan een beeld gegeven worden van de verschillende oorzaken van de eventuele vertraging in de productie. Het betreft echter maar twee provincies. Uitspraken op landsdekkend niveau kunnen daardoor niet op een betrouwbare wijze gegeven worden. Wel kan dit inzicht geven in hoe met de knelpuntenregistratie om te gaan in eventuele monitoring in de toekomst (fase II). Peiljaar De meeste provincies hebben planinformatie over de stand 1-1-2002 beschikbaar en zijn bezig met stand 1-1-2003. Bij een 0-meting lijkt de stand per 1-1-2003 voor de meeste provincies haalbaar. tabel 9

Samenvatting definitie en kenmerken 0-meting en meetniveau verwacht resultaat Definitie

Meetniveau

Beschikbare capa-

De capaciteit in woningaantallen van

-Registratie door gemeente.

citeit

juridisch beschikbare plancapaciteit op het peiljaar 2003 exclusief reeds gebouwde woningen.

-Inschatting van aandeel woningen in nog uit te werken plannen.

Overige capaciteit

Capaciteit in woningaantallen naar juridische planfase.

Registratie door gemeente.

Aantal woningen

Capaciteit in aantal woningen.

Registratie door gemeente.

Oppervlak

Capaciteit aantal hectaren.

Omrekening van aantal woningen naar hectaren op basis van kengetallen.

Fasering productie

Aantallen woningen die een gemeente

Registratie door gemeente

denkt te realiseren naar jaar.

maar in verband met betrouwbaarheid indicatief.

BBG

Binnen en buiten bestaand stedelijk gebied. Verschillende definities.

Indicatief.

Knelpunten

Knelpunten zoals bekend op het moment van registratie.

Indicatief.

Overig

Gemeentenaam

Registratie door gemeente.

Naam bestemmingsplan of bouwlocatie.

3.3

Noodzakelijke informatieverzameling voor provincies zonder eigen inventarisatie In totaal zijn er drie provincies waar geen gestructureerde planinformatie beschikbaar is (Groningen, Limburg en Flevoland). Voor een 0-meting zal hier dus een op-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

NAAR EEN 0-METING PLANCAPACITEIT

lossing voor gevonden moeten worden waarbij zoveel mogelijk vergelijkbare definities gehanteerd worden zoals in de vorige paragraaf omschreven. Bekeken is of aan de hand van landelijke gegevensbestanden een inschatting te maken is. Ook is bekeken of een deel van de informatie uit de goedgekeurde plannen bij provincies te achterhalen is. Uiteindelijk bleken dit geen geschikte methoden (zie kader 3). Kader 3 Inschatting aan de hand van landelijke gegevensbestanden Gekeken is naar bronnen zoals de Nieuwe Kaart van Nederland en “De Bouwlocaties” van Kolpron. Geconcludeerd kan worden dat een inschatting door middel van landelijke gegevensbestanden geen gewenst resultaat zal opleveren. Dit wordt vooral veroorzaakt door de volgende factoren: o

Kleinere plannen zijn niet te achterhalen.

o

De betrouwbaarheid en volledigheid van de bronnen laat te wensen over.

o

Informatie over hoeveel van het betreffende plan al is bebouwd is niet in de bestanden opgenomen en is ook niet eenvoudig aan de hand van een koppeling aan woningproductiebestanden te achterhalen6. (bijvoorbeeld het woningmutatiebestand van het CBS).

Inschatting aan de hand van plandocumentatie provincies Ook is bekeken of de goedgekeurde plannen bij provincies gebruikt kunnen worden om een deel van de plancapaciteit te bepalen. Dit bleek voor de 0-meting vanuit praktisch oogpunt onhaalbaar. De belangrijkste redenen zijn: o

Uit bestemmingsplannen is veelal niet direct het aantal woningen af te leiden.

o

De bestemmingsplannen zijn veelal niet in een database opgenomen en al zeker niet met de daarbij behorende aantallen woningen en hectaren.

o

Het aantal plannen waar mogelijk capaciteit voor woningbouw in is opgenomen is aanzienlijk. In principe dienen ook goedgekeurde plannen van jaren terug doorgenomen te worden.

o

Informatie over hoeveel van het betreffende plan al is bebouwd is niet uit de plannen te herleiden en is ook niet eenvoudig aan de hand van een koppe5

ling aan woningproductiebestanden te achterhalen.

Als methode is gekozen voor een enquête onder gemeenten. Hierbij zal gemeenten worden gevraagd naar de beschikbare plancapaciteit volgens de definitie zoals in de 0-meting wordt gehanteerd. Het gaat dan om de totale capaciteit in de gemeenvoetnoot 6

Hiervoor dienen de nieuwbouwadressen uit het woningmutatiebestand gekoppeld te worden aan de betreffende locatie. Hiervoor dienen de ligginggegevens van de adressen en de plangrens bekend te zijn in een GIS-format. Met name de plangrenzen zijn niet altijd bekend of niet in het juiste format beschikbaar. Een groot deel zal dus gedigitaliseerd dienen te worden, hetgeen niet onmogelijk is maar wel zeer bewerkelijk.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

25

26 NAAR EEN 0-METING PLANCAPACITEIT

te. Dus niet per plan. Dit laatste is het kader van de uitvoerbaarheid. Het leveren van alle informatie per plan Is te bewerkelijk voor gemeenten waardoor de respons gering zal zijn. Wij achten het wel haalbaar om de gemeenten voor hun totale grondgebied een enquêteformulier in te laten vullen, vergezeld van een officieel verzoek van VROM. Het gaat in totaal om 114 gemeenten. De respons zal naar alle waarschijnlijkheid geen 100% zijn. Er zullen dus voor de non-respons gemeenten inschattingen gemaakt dienen te worden op basis van vergelijkbare gemeenten qua omvang. De uitkomsten worden daarnaast tevens vergeleken met de woningproductiegegevens van de laatste 10 jaar. Alvorens de enquêtes te kunnen analyseren worden deze ingevoerd in een database. Deze exercitie leidt dus tot resultaten op gemeenteniveau. Vermeld dient te worden dat in tegenstelling tot de overige provincies in deze drie provincies aan alle gemeenten gevraagd kan worden op welk deel van de capaciteit nog een uitwerkingsverplichting ligt (art. 11 WRO).

3.4

Verwacht resultaat Indien gekozen wordt voor het uitvoeren van een 0-meting aan de hand van de hiervoor beschreven methode kunnen we al enige uitspraken doen over de te verwachten meerwaarde en beperkingen. De belangrijkste punten zijn: Meerwaarde o

Kleine plannen in bestaand stedelijk gebied worden in principe meegenomen in tegenstelling tot andere studies.

o

De terstond beschikbare juridische plancapaciteit in het gebied van meting kan worden afgeleid uit de resultaten.

o

De uitkomsten kunnen eenvoudig worden afgezet tegen de gewenste omvang van de woningproductie naar gemeenteniveau.

o

Er wordt een bestand opgebouwd met verschillende analysemogelijkheden.

o

Het gaat om een landsdekkende inventarisatie, geen steekproef, ook kleinere gemeenten worden nu meegenomen.

Beperkingen 0-meting o

Uitspraken over daadwerkelijk bebouwbare grond blijven moeilijk.

o

Voor een drietal provincies dienen inschattingen gemaakt te worden voor het non response deel.

o

De informatie die van de provincies gebruikt wordt is niet altijd volledig. Er missen soms enkele gemeenten. Hiervoor dienen dus inschattingen gemaakt te worden. Per saldo is de landsdekkendheid echter veel groter dan die in andere studies.

o

Voor de capaciteit die in uitwerkingsplannen is opgenomen is een inschatting op basis van een steekproef noodzakelijk.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

NAAR EEN 0-METING STREEKPLANCAPACITEIT

4 Naar een 0-meting streekplancapaciteit 4.1

Definiëring Naast de bestemmingsplancapaciteit is het van belang om inzicht te krijgen in de streekplancapaciteit, met name hoe deze zich verhoudt ten opzichte van de plancapaciteit zoals opgegeven door gemeenten (H3). Na een eerste bestudering van de vigerende streekplannen is te concluderen dat er in streekplannen globaal gezien twee manieren zijn waarop de woningbouwmogelijkheden gereguleerd worden. In de praktijk kan een gemeente vanuit het streekplan twee soorten grenzen aan de bouwcapaciteit ervaren: een ruimtelijke en een programmatische. De ruimtelijke grens wordt bepaald door de fysieke ruimte die het streekplan biedt met de bestemming woningbouw (bijvoorbeeld plangrenzen en rode contouren). De programmatische grens wordt bepaald door een maximum aantal te bouwen woningen in een regio of gemeente (bijvoorbeeld afhankelijk van type gemeente of van groei eigen bevolking). Veel recentere streekplannen hanteren beide soorten sturingsinstrumenten. Het begrip streekplancapaciteit kan bezien worden op twee manieren: I. De capaciteit die een streekplan biedt voor de initiatiefnemers van woningproductie (de gemeenten). Deze capaciteit bestaat in de regel uit aangewezen bouwlocaties plus de ruimte die er daarnaast is in aantallen te bouwen woningen (maximale groeicijfers/bouwprogramma’s). II. De capaciteit die een streekplan biedt, uitgaande van het feit dat er geen beperkingen in maximale woningaantallen van kracht zijn. Alleen ruimtelijke mogelijkheden zijn dan van belang. Het gaat hierbij om de capaciteit van de locaties die volgens het streekplan bestemd zijn voor woningbouw of opgegeven zijn als zogenaamde zoekruimte voor woningbouw. De totale capaciteit in een provincie volgens definitie I is in de praktijk veelal een streefwaarde die de provincie hanteert. Dit zijn aantallen woningen te bouwen in de vigerende periode, meestal gebaseerd op een woningbehoefteonderzoek en afspraken met het rijk. Op dit moment zijn daar de Vinex-afspraken in verdiscon-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

27

28 NAAR EEN 0-METING STREEKPLANCAPACITEIT

teerd. Dit voor de middellange termijn dus te zien als de maximale capaciteit van het streekplan. De streekplancapaciteit volgens definitie II is de capaciteit in de zin van wat het streekplan ruimtelijk toe zou laten (dus afgezien van contingenten). Deze kan dus groter zijn dan capaciteit volgens definitie I en zal tevens voor een groot deel overlappen met de capaciteit van definitie I. Beide typen zijn voor dit onderzoek relevant. De capaciteit volgens definitie I is bijvoorbeeld van belang om te vergelijken met de gemeentelijke plancapaciteit. Het verschil wat mag en kan volgens het streekplan kan vergeleken worden met de terstond beschikbare gemeentelijke plancapaciteit. De capaciteit volgens definitie II kan informatie bieden in hoeverre het streekplan ruimtelijk gezien nog toelaat.

Monitoring van Streefwaarden (definitie I) Aan de hand van een quick scan van alle streekplannen is een format voor de inventarisatie van de streekplancapaciteit opgesteld. Dit format dient gezien te worden als het ideaal waarnaar gestreefd wordt. Niet alle streekplannen zijn gelijk, waardoor niet alle informatie direct uit de streekplannen te destilleren is. Na een beschrijving van het format wordt algemeen ingegaan op de bewerkingen die dienen plaats te vinden.

Format I: inventarisatie 2003 monitor streekplancapaciteit VROM/DGR Rubriek

Definitie / toelichting

D D-I D-II E E-I E-II E-III F

Planfase Harde capaciteit potentiele capaciteit type locatie

woningproductie reeds vastgelegd in plannen woningproductie nog niet vastgelegd in plannen

locatie

2015 e.v.

Verwachte aantallen productie woningen naar jaartal: 2014

Verwachte fasering

2013

C-III

2012

Eindjaar waar de aantallen te bouwen woningen van toepassing is

2011

Eindjaar

2010

Startjaar waar de aantallen te bouwen woningen van toepassing is

C-II

2009

Informatie over de geplande productie van woningen

Startjaar

2008

Fasering

C-I

2007

C

2006

naam provincie regio waar het streekplan op van toepassing is bruto capaciteit ofwel de feitelijke capaciteit

2005

Provincie Regio totale capaciteit planperiode

2004

A-I A-II B

2003

4.2

binnenstedelijk / herstructurering nieuwe uitleg landelijk gebied Betreffende gemeente of regio waar de cijfers op van toepassing zijn

Peiljaar Streekplannen hebben betrekking op een langere periode en, belangrijker, het jaar van uitgave is niet gelijk (zie ook tabel 10). De streekplancapaciteit voor de komende 5 jaar is echter wel beschikbaar. Er dient echter wel per streekplan bekeken worden welk deel van de capaciteit al bebouwd is. Dit kan door de woningproduc-

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

NAAR EEN 0-METING STREEKPLANCAPACITEIT

tiegegevens van het CBS te gebruiken. Alleen dan kan cijfermatig overzicht ontstaan van de restcapaciteit met als peildatum 1-1-2003.

Aantallen Niet in alle streekplannen worden aantallen te bouwen woningen genoemd. In die gevallen zullen deze aantallen afgeleid moeten worden uit afzonderlijke provinciale notities. Van belang is dat cijfers soms ook afhankelijk worden gesteld van de groei van de eigen bevolking van een gemeente. Voor die gemeenten dient dan dus een inschatting van die groeicijfers gemaakt te worden. Als cijfers niet voorhanden zijn zullen we op een andere manier de woningaantallen trachten te benaderen waarbij de ruimtelijke invalshoek (Format II) zal worden gebruikt.

Fasering Maar een klein deel van de provincies legt de aantallen te bouwen woningen per jaar vast. De meeste provincies hebben de gegevens over een termijn van meerdere jaren beschikbaar, zoals klassen van 5 jaar. Afhankelijk van de peildatum van het streekplan zullen deze aantallen daarom gecorrigeerd dienen te worden voor bouwproductiecijfers en al afgegeven bouwvergunningen. Deze aantallen zullen dienen te worden afgeleid uit de gegevens van het CBS.

Locatie Naast verschillen in tijdvak bestaan er tevens verschillen in het niveau waarop de woningaantallen betrekking hebben. Ongeveer de helft van de provincies heeft gegevens op het niveau van gemeenten of stedelijke gebieden voorhanden, bij de andere zijn ze alleen op regionaal niveau beschikbaar. Dit zal vergelijking met bestemmingsplancapaciteit op een laag schaalniveau bemoeilijken.

4.3

Monitoring ruimtelijke mogelijkheden (definitie II) De streekplancapaciteit die ontstaat wanneer alleen naar de ruimtelijke mogelijkheden gekeken wordt blijkt niet cijfermatig voorhanden. Deze meer theoretische capaciteit is voor provincies dan ook niet altijd even interessant. Het gaat hier bijvoorbeeld om de vraag hoeveel woningen er gebouwd kunnen worden, indien alle gemeenten de ruimte tussen bestaand stedelijk gebied en een rode contour gaan bebouwen. Om de ruimtelijke mogelijkheden te inventariseren speelt de plankaart van het streekplan een belangrijke rol. Volgens onderstaand format dienen deze kaarten geanalyseerd te worden. Dit format is als het ware een checklist voor analyse. De genoemde rubrieken komen niet in alle streekplannen voor. Het zijn in principe de verschillende wijzen waarop de capaciteit weergegeven kan worden. In tabel 10 zijn deze verschillen per streekplan weergegeven.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

29

30 NAAR EEN 0-METING STREEKPLANCAPACITEIT

tabel 10

Kenmerken plankaarten streekplannen jaar van uitgave

vigerende periode

maakt het plan gebruik van contouren?

contour op kaart ?

worden bouwlocaties afzonderlijk weergegeven?

zoekgebieden aangegeven?

ja

is de gebouwde omgeving van de plangrens af te trekken? ja

Streekplan Vecht en Gooistreek

1998

2010

Ja

ja

nee

Kennemerland Zeeland

1998 1997

2010 2005

Ja Nee

ja nee

ja nee

ja nee

nee nee

Limburg

1999

2010

Ja

zacht

ja

nee

nee

Groningen

2000

2010

Nee

zacht

nee

ja

ja

Utrecht (verouderd)

1994

2005

Ja

ja

nee

ja

nee

Zuid-Holland West

2002

2015

Ja

ja

ja

nee

nee

Drenthe

1998

2020

Ja

ja

ja

nee

nee

Noord-Holland Zuid

2003

2020

Ja

ja

ja

ja

nee

Noord-Brabant

2002

2020

Nee

nee

nvt

nee

nee

Overijssel

2000

?

Ja

nee

nee

nee

nee

Zuid-Holland Zuid

2000

2010

nee

nee

nvt

nee

nee

Rijmond Zuid-Holland Oost Gelderland

1996 2003

2005 2015

nee ja

ja ja

nee ja

ja nee

ja nee

1996

??

nee

ja

nee

ja

nee

Flevoland

2000

20052015-2030

nee

nee

nee

ja

ja

Friesland

1994

??

nee

ja

nee

nee

nee

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

NAAR EEN 0-METING STREEKPLANCAPACITEIT

Format II: inventarisatie 2003 monitor streekplancapaciteit VROM/DGR Rubriek

Definitie / toelichting

A-I

Provincie

naam provincie

A-II

Regio

regio waar het streekplan op van toepassing is

B B-I

Plangrenzen Ruimte die er is binnen de op de plankaart aangegeven plangrenzen voor uitleg waarvoor (nog) geen productie aantallen voor bekend zijn met de bestemming wonen.

B-II Ruimte die er is binnen op de plankaart aangegeven plangrenzen voor uitleg waarvoor (nog) geen productie aantallen voor bekend zijn met de bestemming zoekruimte voor wonen. Ruimte die er is binnen de op de plankaart aangegeven plangrenzen voor uitleg waarvoor (nog) geen productie aantallen voor bekend zijn met de bestemming zoekruimte voor functies waaronder wonen. Ruimte die er is binnen de op de plankaart aangegeven rode contouren en het bestaand stedelijke gebied.

B-III

B-IV C C-I C-II

Zones Ruimte die er is binnen niet duidelijk afgebakende zones Ruimte die er is binnen alleen met stip op kaart aangegeven zoekruimte

Plangrenzen (BI-BII-BIII) Indien plangrenzen zijn te achterhalen is het noodzakelijk de oppervlaktegegevens te verkrijgen. Dit kan door het inmeten van de kaart. Hierbij is het gezien de duur van de werkzaamheden van belang dat de kaarten digitaal beschikbaar komen.

Plangrenzen (BIV) Naast het inmeten van het oppervlak van de rode contour dient ook bekend te zijn wat het oppervlak van het bestaand stedelijk gebied is. Beide oppervlakten dienen immers van elkaar afgetrokken te worden om inzicht te krijgen in de restcapaciteit voor uitleg.

Van bruto oppervlak naar woningaantallen Na het inmeten van het oppervlak dient op basis van kerncijfers over dichtheden een berekening van de woningaantallen gemaakt te worden. Hierbij dienen aannamen gedaan te worden in hoeverre gebieden met een gemengde functie voor woningbouw beschikbaar zullen komen (B-III). Hierbij zal de omschrijving van het betreffende gebied in het streekplan een grote rol spelen.

Binnenstedelijke capaciteit Voor de inventarisatie van de ruimtelijke capaciteit in streekplannen wordt de binnenstedelijke capaciteit buiten beschouwing gelaten. Deze is in de regel veel moeilijker in te schatten dan nieuwe uitleglocaties. Bestaand stedelijk gebied wordt bij deze exercitie buiten beschouwing gelaten.

Fasering Bij capaciteitsbepaling in ruimtelijke zin kan vanzelfsprekend geen fasering worden toegepast.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

31

32 NAAR EEN 0-METING STREEKPLANCAPACITEIT

4.4

Naar een 0-meting streekplancapaciteit Een inventarisatie aan de hand van format I lijkt geschikt voor een inschatting van de streekplancapaciteit. Format II brengt ondanks dat de uitvoering veel meer onzekerheden met zich mee brengt een toegevoegde waarde. Ook kunnen twee methoden indien beide uitvoerbaar met elkaar vergeleken worden om zo inzicht te krijgen in de nauwkeurigheid. Er bestaan echter ook knelpunten. Zo zal de binnenstedelijke capaciteit niet afgeleid kunnen worden en is bijvoorbeeld van de restruimte binnen de contouren vaak niet bekend welk deel voor woningbouw bestemd zal worden. De definitie van streekplancapaciteiten is, zoals in paragraaf 4.1 is uiteengezet, niet eenvoudig. Op dit moment is het alleen mogelijk om aan te geven dat aan de hand van de streefcijfers (definitie I) een onderscheid valt te maken tussen harde (gemeentelijk plan is expliciet opgenomen in cijfers) en potentiële capaciteit. De capaciteit zoals bepaald moet worden vanuit de plankaart is moeilijker in het kader van de hardheid onder te verdelen. Een eerste scan van deze kaarten liet zien dat deze onderling verschillen. Het streven is echter om indien gemeentelijke plannen als locaties opgenomen zijn op de plankaart deze als harde capaciteit te kenschetsen (format II, rubriek BI). De meerwaarde van een dergelijke inventarisatie is dat de aantallen nu bepaald worden op een zo vergelijkbaar mogelijke manier. Indien de provincie zelf zou aangeven wat de streekplancapaciteit is blijft onduidelijk wat hier de definitie van is.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

BIJLAGE I GEÏNTERVIEWDE PERSONEN

Bijlage I Geïnterviewde personen Gelderland

Dhr. M. van der Maas

Brabant

Mevr. M. van Bakel

Utrecht

Mevr. J. Sellink Mevr. I. van Beusekom

Overijssel

Dhr. H. Harms en Dhr. Schuurman

Friesland

Dhr. M. Smulders

Drenthe

Dhr. J. Boelens

Zuid-Holland

Dhr. C. Oppermann

Zeeland

Dhr. H. Nijssen

Limburg

Dhr. L. Roomans

Groningen

Mevr. Marcha van der Werff

Noord-Holland

Dhr. W. Konter

Flevoland

Dhr. W. van Woerkom

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

33

BIJLAGE II METHODE INVENTARISATIE FASERING DOOR PROVINCIES

35

Bijlage II Methode inventarisatie fasering door provincies

Provincie

Indeling naar planfase

Groningen

-

Friesland

1a = planologisch besch.cap. bouwgrond beschikbaar (incl. art.19 WRO en 50 WW) 1b = planologisch besch.cap. bouwgrond niet beschikb. (incl. art.19 WRO en 50 WW) 2a = goedgekeurde cap., kan niet uitgevoerd worden wegens rechterlijke uitspraak, bouwgrond beschikbaar (excl.art.19 WRO en 50 WW) 2b = goedgekeurde cap., kan niet uitgevoerd worden wegens rechterlijke uitspraak, bouwgrond niet beschikb. (excl.art.19 WRO en 50 WW) 3 = door gemeenteraad vastgestelde capaciteit 4 = in voorbereiding 5 = nog niet in plannen

Drenthe

Obv WRO, maar geaggregeerd naar 3 hoofdgroepen; 1) goedgekeurd/juridisch beschikbaar 2) vastgesteld 3) in voorbereiding/ nog niet in plannen

Overijssel

1a = planologisch besch.cap. bouwgrond beschikbaar 1b = planologisch besch.cap. bouwgrond niet beschikb. 2a = goedgekeurde cap., kan niet uitgevoerd worden wegens rechterlijke uitspraak, bouwgrond beschikbaar 2b = goedgekeurde cap., kan niet uitgevoerd worden wegens rechterlijke uitspraak, bouwgrond niet beschikb. 3 = door gemeenteraad vastgestelde capaciteit 4 = in voorbereiding 5 = nog niet in plannen

Gelderland

1 = vigerend plan 2 = door provincie goedgekeurd plan 3 = door gemeenteraad vastgesteld plan 4 = plan in voorbereiding 5 = plan in vroeg en vaag stadium

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

36 BIJLAGE II METHODE INVENTARISATIE FASERING DOOR PROVINCIES

Provincie

bestemmingsplancapaciteiten

Utrecht

1a/b = juridisch beschikbare (onherroepelijke) capaciteit incl. art.19 WRO, 50 WW 2 = door GS goedgekeurde plancapaciteit (herroepelijk) 3 = door gemeenteraad vastgestelde capaciteit 4 = plancapaciteit in voorbereiding 5 = potentiële plancapaciteit

Flevoland

-

Noord-Holland

Hard = door de gemeenteraad goedgekeurde capaciteit, uitvoering reëel Zacht = plannen in voorbereiding of potentiële capaciteit (uitvoering op korte termijn niet reëel, maar wellicht in de toekomst, nog geen uitspraak gemeenteraad)

Zuid-Holland

G = goedkeuring GS P = instemming PPC N = (nog) niet goedgekeurd door GS

Zeeland

1 = juridisch beschikbare (onherroepelijke) plan capaciteit incl.art 19 WRO 2 = door GS goedgekeurde plancapaciteit 3 = door gemeenteraad vastgestelde capaciteit 4 = art. 10 WRO vooroverleg 5 = plancapaciteit In voorbereiding 6 = potentiële plancapaciteit

Noord-Brabant

Vigerend Vastgesteld Ontwerp Planologische voorbereiding Diverse procedurefasen

Limburg

Registreren geen bestemmingsplancapaciteiten Volgens contactpersoon is vermeend tekort aan bestemmingsplancapaciteit niet de reden voor stagnerende woningbouw; i.c. er is geen tekort in Limburg

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

BIJLAGE III NAAR EEN PERMANENTE MONITOR PLANCAPACITEIT

Bijlage III Naar een permanente monitor plancapaciteit Op dit moment onderzoekt DGR de mogelijkheden van een 0-meting plancapaciteit, op korte termijn uit te voeren. Hierbij is tevens de vraag naar voren gekomen wat de mogelijkheden zijn voor een eventuele permanente monitor plancapaciteit. Uit het onderzoek naar de mogelijkheden van de binnenkort te houden 0-meting is al bruikbare informatie af te leiden over de mogelijkheden van een permanente monitor. Voor het opzetten van een permanente monitor dient eerst inzichtelijk gemaakt te worden of deze aan kan sluiten op al bestaande periodieke inventarisaties of een combinatie daarvan (1). Daarnaast dient het nut en de noodzaak van een dergelijke monitor gezien te worden in het licht van de mogelijkheden en investeringen (2).

1. Aansluitingsmogelijkheden periodieke monitor op bestaande inventarisaties Provinciale inventarisaties Een van de belangrijkste inventarisaties met betrekking tot plancapaciteit is de provinciale meting. Deze wordt ook betrokken in de op korte termijn te houden 0meting. Uit onderzoek bleek dat de haalbaarheid van een 0-meting zonder veel aanpassingen en aanvullende inventarisaties nagenoeg niet mogelijk is. Dit geldt uiteraard ook voor een permanente monitor. Zo is er bijvoorbeeld een drietal provincies welke geen inventarisaties meer uitvoeren. Indien gekozen wordt om een permanente monitor via de provincies te laten uitvoeren dient het format van deze inventarisaties aangepast te worden en dienen provincies gestimuleerd te worden (jaarlijks) mee te werken. Hierbij dienen twee belangrijke knelpunten te worden opgelost: 1.

Een heldere meetbare definitie van de terstond beschikbare plancapaciteit dient tesamen met de provincies geformuleerd te worden en dient overal gelijk te zijn. Hierbij kan aangesloten worden op de definitie die wordt gehanteerd bij de 0-meting. De opzet van de huidige inventarisaties dient dus gewijzigd en aangevuld te worden zodat een gestandaardiseerde vragenlijst richting gemeenten kan gaan. Tevens zal deze op gelijke wijze in een database opgenomen dienen te worden.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

37

38 BIJLAGE III NAAR EEN PERMANENTE MONITOR PLANCAPACITEIT

2.

Er dient zekerheid te komen dat alle provincies jaarlijks een inventarisatie uitvoeren. Op dit moment is dit niet meer verplicht. De provincies dienen dus overtuigd te worden van het nut en de noodzaak van een dergelijke inventarisatie.

Het aanpassen van het huidige format dat de verschillende provincies hanteren (punt 1) zal niet vanzelf gaan maar lijkt niet onmogelijk. Het is bijvoorbeeld denkbaar de provincies hier nog dit jaar over te benaderen. Een gestandaardiseerde inventarisatie heeft voor provincies immers ook voordelen. Zo kan men bijvoorbeeld vergelijkingen maken met de rest van het land. Met name het laatste punt 2 lijkt op dit moment het grootste knelpunt. De oplossing hiervan is een belangrijke voorwaarde voor succes. Het lijkt haast onontkoombaar dit op bestuurlijk niveau op te lossen alvorens te kunnen starten met een periodieke monitor. De drie provincies die op dit moment geen inventarisatie uitvoeren hebben aangegeven niet te verwachten dit op korte termijn te gaan doen.

DURP Het project Digitaal Uitwisselbare Ruimtelijke Plannen (DURP) wil de ontwikkeling van digitale ruimtelijke plannen vooruit helpen. Het doel van DURP is om gemeenten, provincies en het Rijk te stimuleren hun ruimtelijke plannen digitaal te gaan vervaardigen, toegankelijk te maken en uit te wisselen. Het is een gezamenlijk initiatief van verschillende organisaties.7 Op dit moment is nog maar een gering aantal ruimtelijke plannen gedigitaliseerd. Het doel is dat uiteindelijke alle plannen door middel van hetzelfde format digitaal beschikbaar komen. In dit format is naast op te nemen kaartbeelden ook plaats voor data. Het lijkt in eerste instantie dus zinvol om de doelstellingen van een monitor plancapaciteit te implementeren in het format van DURP. Er lijken echter vooralsnog te veel knelpunten te bestaan om voor een bruikbare landelijke monitor plancapaciteit gebruik te kunnen maken van DURP. De twee belangrijkste knelpunten op dit moment zijn: o

Het digitaliseren van ruimtelijke plannen volgens het DURP-format verloopt te traag om ervan uit te kunnen gaan dat binnen een aantal jaren een landsdekkend beeld verkregen kan worden.

o

Uit een digitaal beschikbaar plan is vooralsnog niet op te maken hoeveel woningen of oppervlak er op enig moment reeds gebouwd c.q. bebouwd zijn. De restcapaciteit van het plan kan hier dus niet uit afgeleid worden.

Dit wil niet zeggen dat het monitoren van plancapaciteit geen onderdeel zou kunnen uitmaken van een uiteindelijk landsdekkende DURP-database. Het is daarom voetnoot 7

DURP is een stimuleringsprogramma van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in samenwerking met vijf andere organisaties: het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Beroepsvereniging van Nederlandse Stedenbouwkundigen en Planologen (bnSP) en het overlegorgaan voor geoinformatie, de RAVI.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

BIJLAGE III NAAR EEN PERMANENTE MONITOR PLANCAPACITEIT

zinvol om de eisen die gesteld worden aan een capaciteitsmonitor mee te nemen bij de ontwikkeling van DURP. Het is echter vanuit praktisch oogpunt niet zinvol om te veronderstellen dat dit zal leiden tot landsdekkende resultaten binnen 5 à 10 jaar.

Nieuwe Kaart van Nederland Sinds de oprichting van de Stichting De Nieuwe Kaart van Nederland is tweemaal een inventarisatie van ruimtelijke plannen gepresenteerd. Evenals bij de provinciale inventarisaties is de meeste informatie verzameld bij gemeenten. De inhoud van het landsdekkende (GIS-)bestand heeft enige gelijkenissen met de gegevens die de provincies bij gemeenten verzamelen. Verschillende plankenmerken waaronder de fase waarin het plan verkeert, het aantal woningen en oppervlak zijn opgenomen. Op basis van de gegevens die in de laatste versie van de Nieuwe Kaart zijn opgenomen is echter zeer moeilijk een landsdekkende, betrouwbare en volledige inventarisatie te maken. Dit neemt niet weg dat dit in de toekomst kan verbeteren. Het is denkbaar dat de eisen die gesteld worden aan een monitor plancapaciteit meegenomen worden bij een eventuele nieuwe versie. Een aandachtspunt is hierbij dat De Nieuwe Kaart van Nederland vooralsnog geen jaarlijkse terugkomende inventarisatie is waardoor inzicht in de plancapaciteit niet jaarlijks voorhanden zal zijn.

2. Nut en investering Een permanente monitor plancapaciteit lijkt in het kader van beleidsinformatie iets toe te voegen aan de huidige beschikbare informatie. De bestaande informatie over plancapaciteit is vaak onvolledig, vaak gebaseerd op inschattingen en geeft geen goed vergelijkbaar landelijk beeld. Het is uiteraard een bestuurlijke keuze of de waarde van deze beleidsinformatie opweegt tegen de investeringen die gedaan dienen te worden voor een permanente monitor. Een dergelijke monitor geeft inzicht in hoeverre de overheid in voldoende mate in plancapaciteit voorziet, afgezet tegen bijvoorbeeld de nieuwbouwbehoefte. Tevens zijn aan de hand van deze monitor eventuele knelpunten op regionaal of lokaal niveau te achterhalen, zodat eventuele bijsturing kan plaatsvinden. De bruikbaarheid van een monitor lijkt zowel te gelden voor beleidsmakers op rijks- als op provinciaal en gemeentelijk niveau. Hierom is een gezamenlijke aanpak aan te bevelen. Men kan hierbij globaal denken aan twee oplossingsrichtingen: 1.

Aansluiten op de inventarisaties die provincies jaarlijks maken onder gemeenten. Deze provinciale inventarisaties zullen inhoudelijk gelijk aan elkaar dienen te worden en er dienen afspraken gemaakt te worden met provincies over de uitvoering.

2.

Het opzetten van een geheel nieuwe landsdekkende inventarisatie waarbij bijvoorbeeld VROM de initiatiefnemer is en de provincies afnemer van de informatie. Gezien informatie over plancapaciteit bij de gemeenten is te vinden zullen zij de informatie aanleveren aan een landelijk meldingspunt. Bij de organisatie hiervan kunnen bijvoorbeeld Stichting De Nieuwe Kaart

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

39

40 BIJLAGE III NAAR EEN PERMANENTE MONITOR PLANCAPACITEIT

van Nederland en DURP betrokken worden. Praktisch gezien kan men dan denken aan het invoeren van de gegevens via Internet door de betreffende gemeente. De ontsluiting van deze gegevens gebeurt ook via Internet zoals dat nu al deels gebeurt met de Nieuwe Kaart van Nederland. Provincies en gemeenten beschikken dan direct over de resultaten van de monitor. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld bij regionale samenwerkingsverbanden beschikken over de plancapaciteit in hun regio. Gemeenten krijgen er in die zin iets voor terug. De haalbaarheid van een van beide keuzes is afhankelijk van de investeringen en bestuurlijke prioriteiten. Ten behoeve van het aansluiten op de provinciale inventarisaties (1) lijken op dit moment vele bestuurlijke knelpunten overwonnen te worden. Dit zijn dus investeringen in het maken van bindende afspraken. Vanuit technisch oogpunt lijkt de tweede optie de meeste garanties te bieden voor een bruikbare monitor. De investeringen liggen met name op het gebied van uitvoering (het opzetten van een geautomatiseerde vragenlijst richting gemeenten). Bij beide mogelijkheden dient te voren geïnvesteerd te worden in een door alle partijen gedragen format van de inventarisatie (wat nemen we wel en niet mee). Hierbij kan deels aangesloten worden op het format van de 0-meting. Het lijkt echter zinvol deze ook samen met de deelnemende partijen8 verder vorm te geven.

Andere thema’s opnemen? Naast een periodieke meting van de plancapaciteit woningbouw is het ook denkbaar deze uit te breiden met andere thema’s zoals recreatie en bedrijvigheid en kantoren. In principe lijkt dit haalbaar gezien voor al deze functies de plangegevens bekend worden geacht bij gemeenten. Men kan hier aansluiten op de definitie die ook voor woningbouw gehanteerd wordt. Bij bedrijvigheid en kantoren dient dan wel rekening gehouden te worden dat het hier in de regel niet gaat om aantallen bedrijven maar het beschikbaar bruto vloeroppervlak dat beschikbaar komt. Bij de uitbreiding van de monitor met dergelijke thema,s dient afstemming en samenwerking plaats te vinden met bijvoorbeeld de ‘bedrijfslocatiemonitor’ van DGR.

voetnoot 8

Provincies, gemeenten, IPO en de stichting De Nieuwe Kaart van Nederland.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V