DT: 353.2(44); 353.2(437); 336.14 (44); 336.14(437) klíčová slova: ČR – Francie – územní samospráva – veřejné finance – dluh
MoÏn˘ vliv ãinnosti krajÛ na vefiejné rozpoãty Odhad zadluÏení novû vzniklého stupnû samosprávy na základû francouzsk˘ch dat a zku‰eností Jaroslava KYPETOVÁ*
Rok 2002 bude pro ãeské kraje prvním skuteãn˘m rozpoãtov˘m obdobím. Zatímco v roce 2001 pouze postupnû pfiebíraly pravomoci a majetek od ministerstev, hospodafiily témûfi bez vlastních pfiíjmÛ a na základû spí‰e provizorních rozpoãtÛ, od roku 2002 by se mûly stát skuteãn˘mi samosprávn˘mi celky. Samosprávn˘mi, ov‰em stále jako souãást vefiejn˘ch rozpoãtÛ. Jak hospodafiení v‰ech 13 regionÛ a Prahy mÛÏe ovlivnit saldo vefiejn˘ch financí? V historii âeskoslovenska, alespoÀ v dobû, kdy se o samosprávû dalo hovofiit, se podobn˘ rozsah decentralizace neobjevil. Zb˘vá tedy pokusit se hledat pfiíklady v jin˘ch zemích a snaÏit se pfiedejít problémÛm, které by decentralizace mohla vyvolat. Následující text vychází ze zku‰eností a statistick˘ch dat Francie, zemû, která s pfievodem pravomocí na novû utvofiené regiony zaãala jiÏ pfied více neÏ 20 lety. S vyuÏitím nûkter˘ch – moÏná zjednodu‰ujících – pfiedpokladÛ se snaÏí varovat pfied moÏn˘m rychl˘m nárÛstem zadluÏení ãesk˘ch krajÛ. Jde o pohled ãistû finanãní, kter˘ se nesnaÏí hodnotit vhodnost ãi zbytnost investic financovan˘ch dluhem. Spoleãné a rozdílné rysy decentralizace v âeské republice a ve Francii Francie byla aÏ do zaãátku 80. let povaÏována za velmi centralistick˘ stát. Více neÏ 36 000 obcí podléhalo nûkterému z 100 prefektÛ, státních úfiedníkÛ, ktefií povolovali obecní investice, mûli moÏnost zvrátit rozhodnutí obecního zastupitelstva a vykonávali pfiedbûÏnou kontrolu vût‰iny v˘dajÛ. Po prvních pokusech o vytvofiení vût‰ích územních celkÛ v 60. a 70. letech a po jednom referendu, kdy Francouzi navrÏené regiony odmítli, zaãala skuteãná decentralizace aÏ v souvislosti se zákonem z 2. bfiezna 1982, kter˘ z velké ãásti zru‰il podfiízenost samosprávy cent* Autorka je studentkou Ústavu doktorsk˘ch studií V·E Praha a l’Université de Nice – Sophia Antipolis; v dobû psaní textu pracovala v odboru finanãní politiky MF (
[email protected]). Text vznikl v rámci vzájemné spolupráce Ministerstva financí âR a francouzského Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie (MINEFI).
90
Finance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
TABULKA 1 Rozdělení pravomocí mezi centrální vládou a samosprávou ve Franii pravomoc
obec
vzdělávání
mateřské a základní školy
školní doprava
departement
region
výstavba a údržba
stát tvorba vzdělávacích programů, platy zaměstnanců
collèges (zhruba gymnázia a střední odpovídá českému odborné školy II. stupni ZDŠ) od roku 1986 od roku 1986
univerzity
organizace a financování na území nepokrytá městskou dopravou od roku 1984
celoživotní vzdělávání a učňovské školství sociální péče a zdravotnictví
zřizování odpovídajících kapacit od 1. 6. 1983 resp. od r. 1984 finanční spoluúčast zdravotní prohlídky, na akcích stanovení a výplata departementu; téměř všech sociálních dávek za podmínek od roku 1984 stanovených ve zvláštní smlouvě může obec zajišťovat službu první pomoci
výběr a podmínky oborů, metodické vedení výplata dávek v rámci systému národní solidarity, boj proti toxikomanii, duševní zdraví, kontrola státních zdravotnických zařízení
rozvoj území
meziobecní spolupráce
programy pomoci zpracovávání investiční výstavbě regionálního plánu od roku 1983
zpracovávání národního plánu
vodní kanály a přístavy
rekreační přístavy
obchodní a rybářské přístavy
říční přístavy a s nimi souvisejí toky od roku 1984
přístavy celostátního zájmu a námořní policie
urbanizmus, ochrana kulturních památek
zpracovávání plánů zástavby území, vydávání povolení ke stavbě
budování pěších cest
správa regionálních přírodních parků od období 1983–1984
kontrola samosprávy ochrana architektonického dědictví správa národních parků
kultura
rozvoj kulturní činnosti, správa knihoven a muzeí od roku 1986
kontrola samosprávy
zdroj: Centre d’information civique Paris
rální vládû. Na celkem 22 regionÛ kontinentální Francie pfie‰ly v prÛbûhu let 1984–1986 pravomoci zfiizovatele stfiedních ‰kol, uãÀovského a celoÏivotního vzdûlávání, dále pak správa pfiírodních parkÛ, fiíãních pfiístavÛ, zpracovávání regionálního plánu rozvoje a s tím související ekonomické ãinnosti. Konkrétní rozdûlení pravomocí mezi státem a samosprávou ukazuje tabulka 1. Volby do regionálních zastupitelstev se konaly aÏ v roce 1986. Finance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
91
Regiony, jakoÏto novû zfiízené instituce, mûly velk˘ zájem obhájit pfied voliãi svou vlastní nutnost a prospû‰nost. Na zaãátku 80. let mûla Francie vzhledem k poãtu dûtí nedostatek stfiedních ‰kol a technická úroveÀ tûch jiÏ existujících rovnûÏ nebyla povaÏována za uspokojující. Navíc v˘hradnû regiony zaji‰Èovaly správu stfiedních ‰kol, ãímÏ ‰lo tehdy o témûfi jedinou oblast pravomocí, v níÏ nedocházelo ke kfiíÏení zájmÛ s niωími úrovnûmi samosprávy. Jedna z publikací (Blanc – Bourdin – Paul, 1994) vûnovan˘ch francouzsk˘m regionÛm pfiipomíná: „[...] tato instituce vÏdy vypadala, jako by hledala své já. Zaji‰Èování pfiirozen˘ch ãinností (podpora regionálního rozvoje, správa území) se jí nezdálo dostateãné k tomu, aby se mohla stát respektovanou souãástí v Ïivotû národa. Dokonce se zdá, Ïe docházelo k podcenûní jejích schopností. Regiony tedy vyrovnávaly oslabení podstaty své existence vût‰í snahou v oblasti, v níÏ se to neãekalo – v investicích do stfiedních ‰kol. Dnes (rok 1993), kdyÏ bylo dosaÏeno hranice vefiejné potfieby, [...] zaãaly investovat do v˘stavby univerzit. Bez jakéhokoliv právního podkladu. Opût dávají pfiednost viditeln˘m projektÛm a pfii rozhodování trpí aÏ puntiãkáfistvím.“ ZároveÀ v‰ak regiony mohly stejnû jako obce a departementy od roku 1981 rozhodovat o daÀov˘ch sazbách tzv. „ãtyfi star˘ch daní“ (existují v témûfi nezmûnûné podobû jiÏ od Francouzské revoluce) uplatÀovan˘ch na svém území. Vyjádfieny jako podíl na HDP rostou daÀové pfiíjmy místních rozpoãtÛ od roku 1981 rychleji neÏ do konce 70. let (i kdyÏ ãásteãnû také kvÛli rÛstu daÀov˘ch základÛ), zatímco daÀové pfiíjmy státu v pomûru k HDP klesají. Francouzské regiony, urãené jiÏ od poãátku k investování, zaãaly velice brzy investovat. DaÀové pfiíjmy, dotace ze státního rozpoãtu i finanãní spoluúãast dal‰ích stupÀÛ samosprávy zaãaly velice rychle nedostaãovat. Vzhledem k tomu, Ïe samospráva v âR má od roku 2001 jen velmi omezenou moÏnost aktivnû rozhodovat o sv˘ch daÀov˘ch pfiíjmech, je v dále uvádûn˘ch v˘poãtech objem pfiíjmÛ nutn˘ k pokrytí v˘dajÛ a získan˘ prostfiednictvím daní vyjádfien jako jin˘ typ pfiíjmÛ (dotace nebo financování v˘dajÛ úvûrem). V âeské republice existují od roku 2000 kraje, na které pfiecházely bûhem roku 2001 pravomoci stanovené pfiíslu‰n˘mi zákony.1 Za nejdÛleÏitûj‰í se povaÏuje pfievod zfiizovatelsk˘ch pravomocí k vût‰inû stfiedních ‰kol a ‰kolsk˘ch zafiízení, dále pak vlastnictví a údrÏba silnic II. a III. tfiídy, zfiizovatelské funkce k nûkter˘m zdravotnick˘m a sociálním zafiízením; zb˘vající pravomoci jsou definovány spí‰e ‰iroce – pfiíprava koncepce odpadového hospodáfiství, vyuÏití vodních a pfiírodních zdrojÛ, údrÏba kulturních památek atd. Stejnû jako v pfiípadû Francie budou i nadále platy uãitelÛ rozpoãtovány v kapitole Ministerstva ‰kolství, mládeÏe a tûlov˘chovy âR v rámci tzv. pfiím˘ch nákladÛ. Kraje by tak mûly od roku 2002 zaji‰Èovat podobn˘ rozsah ãinností jako do r. 2002 obce ve vztahu k matefisk˘m a základním ‰kolám. Je v‰ak nutné dodat, Ïe obce získávají roãní dotaci na Ïáka (v roce 2001 ‰lo o 904 Kã) a nûkteré v˘znamné investiãní akce se ob1
Zejména zákon ã. 157/2000 Sb., o pfiechodu nûkter˘ch vûcí, práv a závazkÛ z majetku âeské republiky do majetku krajÛ, ã. 129/2000 Sb., o krajích ã. 132/2000 Sb., o zmûnû a ru‰ení nûkter˘ch zákonÛ souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úfiadech a zákonem o hlavním mûstû Praze. Dále pak pozdûji schválené zákony, které se dot˘kají krajsk˘ch pravomocí.
92
Finance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
jevují v kapitole státního rozpoãtu „v‰eobecná pokladní správa“. Pokud kraje nezískají dostateãné daÀové pfiíjmy (aÈ jiÏ sdílené, nebo svûfiené), bude tfieba zavést mezi státem a kraji podobn˘ vztah. Dal‰í moÏnosti financování pfiedstavuje úvûr ãi emise dluhopisÛ; rozhodování o jejich pfiijetí spadá do kompetencí zastupitelstva.2 Kraje a jejich moÏné deficity V návaznosti na v˘‰e uvedené francouzské zku‰enosti obsahuje dal‰í text pokus o pfiedpovûì moÏného vlivu decentralizace a ãinnosti krajÛ na v˘voj celkového zadluÏení zemû. V ãervnu 2001 pfiedloÏila vláda návrh novely rozpoãtového urãení daní,3 jiÏ v bfieznu tak uãinil Pardubick˘ kraj.4 Ze srovnání obou návrhÛ jsou patrné rozdílné pfiedstavy o odpovídající úrovni krajsk˘ch pfiíjmÛ, vÏdy se v‰ak jednalo o sdílení státních daní. Vládní návrh vy‰el ve Sbírce zákonÛ pod ãíslem 483/2001, bûhem projednávání se v‰ak ãásteãnû zmûnila struktura sdílen˘ch daní. Dále pouÏívané údaje vycházejí z dÛvodové zprávy pÛvodního návrhu; proto nezahrnují dodateãné finanãní pokrytí zv˘‰en˘ch poÏadavkÛ krajÛ, jímÏ pak následnû bylo pfiizpÛsobeno procento z celkového v˘nosu zvolené danû urãeného do rozpoãtÛ krajÛ. DÛvodová zpráva uvádí, Ïe v roce 2002 by v˘daje regionÛ mûly dosáhnout 62,3 mld. Kã5 (ve skuteãnosti jde o 62,6 mld. Kã, ov‰em 0,3 mld. Kã pfiedstavují pfiíjmy novû pfieveden˘ch organizací, o které byly v˘daje sníÏeny). Za hlavní poloÏku se povaÏuje ãástka 52,4 mld. Kã financovaná z kapitoly M·MT a v˘hradnû urãená v˘hradnû stfiedním ‰kolám. Jedná se o v˘‰e zmiÀované pfiímé náklady, z nichÏ si kraj nemÛÏe ponechat Ïádné prostfiedky. Dal‰í ze zákona povinnou dotaci pfiedstavuje pfiíspûvek na v˘kon státní správy v pfienesené pÛsobnosti, jehoÏ celková v˘‰e se odhaduje na 0,3 mld. Kã. Návrh novely zákona poãítá s v˘daji krajÛ, které mají b˘t kryty daÀov˘mi pfiíjmy ve v˘‰i 9,6 mld. Kã; z toho vypl˘vá, Ïe jde o dopoãet do jiÏ zmiÀovan˘ch 62,3 mld. Kã. „Tento objem (9,6 mld. Kã) zahrnuje bûÏné v˘daje (na zastupitele, chod krajského úfiadu a na pfievedené zfiizovatelské funkce podle zákona ã. 157/2000 Sb.) a bûÏnou míru investování 0,7 mld. Kã,“ uvádí se dále v dÛvodové zprávû, ãímÏ se implicitnû vyluãují dotaãní vztahy s ostatními ministerstvy. Jen zcela okrajovû se poãítá s ostatními vlastními pfiíjmy regionÛ. Pfii pfiípravû státního rozpoãtu na rok 2002 se opût ukázaly odli‰né pfiedstavy zástupcÛ krajÛ a zástupcÛ státu o objemu zaji‰Èovan˘ch pravomocí. Zákonná úprava povaÏuje krajské pravomoci za fakultativní, av‰ak samosprávné celky poÏadují jejich finanãní krytí. Oproti dále pouÏívan˘m v˘poãtÛm by se v pfiípadû, Ïe by do‰lo k pfievedení v‰ech poÏadovan˘ch
2
zákon ã. 129/2000 Sb. o krajích
3
zákon ã. 243/2000 Sb., o rozpoãtovém urãení daní nûkter˘ch daní územnû samosprávn˘m celkÛm a nûkter˘m státním fondÛm
4
http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=934&CT1=0
5
K nav˘‰ení o 0,3 mld. Kã oproti pÛvodním 62 mld. Kã do‰lo aÏ pfii pfiípravû státního rozpoãtu na rok 2002; slouÏí k pokrytí oãekávaného rÛstu mzdov˘ch v˘dajÛ krajsk˘ch úfiadÛ.
Finance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
93
zdrojÛ na kraje, v˘nos sdílen˘ch daní, pfiíp. dotace, musely zdvojnásobit – z pÛvodních 9,3 mld. Kã na 18,2 mld. Kã. Vzhledem k navrhovanému deficitnímu financování státního rozpoãtu na rok 2002 by tak muselo dojít ke zv˘‰ení konsolidovaného schodku vefiejn˘ch financí právû o tento rozdíl.6 V záfií 2001 schválila Poslanecká snûmovna Parlamentu âR novelu nûkter˘ch zákonÛ7, jejímÏ prostfiednictvím by mûlo dojít k omezování nadmûrného zadluÏování samosprávy. Po té, co byl schválen˘ text vrácen zpût k projednání senátem, snûmovna v listopadu jeho znûní potvrdila. Oproti pÛvodnímu návrhu by nová právní úprava nemûla obsahovat statut nuceného správce, kter˘ by mohl v pfiípadû pfiedluÏení obce (kraje) pfiijímat nûkterá rozhodnutí. Podobná úloha pfiipadá ve Francii regionálním kontrolním úfiadÛm, které na Ïádost prefekta mohou pfiezkoumat deficitní rozpoãet kaÏdé municipality, v krajních pfiípadech dokonce stanovují pevn˘ objem pfiíjmÛ a v˘dajÛ; navíc provádûjí pravidelné kontroly hospodafiení. Zákon podmínil pfiijetí zahraniãního úvûru obcí a hl. mûstem Prahou souhlasem vlády, u krajÛ by vláda mûla schvalovat emisi obligací; zákon zakázal dal‰í dluhové financování v pfiípadû, Ïe dluhová sluÏba pfiekraãuje 15 % vlastního rozpoãtu minulého roku. Není v‰ak zcela zfiejmé, co se rozumí vlastním rozpoãtem minulého roku; pfiesnûj‰í definici bude muset zavést vyhlá‰ka Ministerstva financí âR. Pfii konstrukci pfiípadn˘ch dodateãn˘ch finanãních potfieb krajÛ se pfiedpokládá, Ïe navrhovan˘ zpÛsob sdílení daní se bude pouÏívat po celé prognózované období a Ïe nedojde k zavádûní regionálních daní ani v˘hradnímu svûfiení nûkter˘ch daÀov˘ch v˘nosÛ (ãasto se zmiÀuje napfiíklad daÀ z pfievodu nemovitostí). Centrální vláda, která bude muset v pfií‰tích letech hradit nûkteré mimorozpoãtové závazky, nemá rozpoãtové prostfiedky, které by krajÛm mohla poskytnout jako dodateãné dotace. Ve‰keré dal‰í v˘daje – vyvolané pfiedev‰ím moÏn˘mi krajsk˘mi investicemi – bude za tûchto pfiedpokladÛ nutné financovat za pomoci úvûrÛ. Pfied samotnou simulací dat je tfieba upozornit na to, Ïe v‰echny hodnoty jsou uvádûny v bûÏn˘ch cenách. MoÏn˘ vliv inflace na zadluÏení není nutné brát v úvahu, neboÈ jiÏ z tabulky 2 lze pozorovat nízké hodnoty meziroãních zmûn CPI. V pfiípadû âR, která si s ohledem na pfiípadn˘ vstup do EU, resp. do EMU, nemÛÏe dovolit vysokou míru inflace, lze oãekávat hodnoty nepfiekraãující 5 %. Údaje za âeskou republiku slouÏí tedy skuteãnû pouze k orientaãnímu srovnání, neboÈ sestavení pfiesnûj‰ích prognóz na tak dlouhé období není moÏné. Kumulativnû by v‰ak, jak je z tabulky patrné, mohlo dojít k podcenûní v˘dajÛ v âR; proto jsou dále (tabulka 4) uvaÏovány také hodnoty upravené o inflaci. Vycházíme zde dále rovnûÏ z pfiedpokladu, Ïe kraje chtûjí naplnit oãekávání voliãÛ, av‰ak nemají dostateãn˘ objem úãelovû nevázan˘ch zdrojÛ. Rozhodnou se proto pro externí financování. V jakém objemu? V˘poãty uvádûné v tabulce 3 jsou zaloÏeny na pfiedpokladu, Ïe regiony jiÏ v roce 2002 investují více, neÏ pfiedpokládá ministerstvo financí âR. 6
Návrh státního rozpoãtu na rok 2002 nakonec poãítal s daÀov˘mi pfiíjmy krajÛ ve v˘‰i 10,7 mld. Kã, dále uvádûné kalkulace v‰ak vycházejí z citované dÛvodové zprávy.
7 ã. 128/2000 Sb., o obcích, ã. 129/2000 Sb., o krajích, ã. 131/2000 Sb., o hlavním mûstû Praze, 250/2000 Sb., o rozpoãtov˘ch pravidlech územních rozpoãtÛ
94
Finance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
TABULKA 2
Vývoj cenového indexu v obou sledovaných obdobích Česká republika 2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Francie 1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
meziroční změna CPI – Francie
102,7
103,1
102,6
103,7
103,4
103,2
102,4
102,1
101,7
meziroční změna CPI – ČR
105,1
104,6
104,1
104,0
104,0
104,0
104,0
104,0
104,0
bazický index – Francie
105,9
108,7
112,7
116,5
120,2
123,0
125,6
127,7
bazický index – ČR
109,9
114,4
119,0
123,8
128,7
133,9
139,2
144,8
poznámka: V roce 1990 došlo ve Francii ke změně složení spotřebního koše. zdroj: OECD – Main economic indicators 4/1991 a 3/1995; MF ČR
TABULKA 3
Odhad příspěvku regionů k deficitu veřejných financí Česká republika 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Francie 1987 tempo růstu úvěrů (vypůjček) v Francii (rok 1987 = 100) objem výpůjček v ČR [mld. Kč] HDP ČR v b. c. [mld. Kč]
100,0 1,4
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
111,83
138,82
153,93
270,99
366,97
319,72
287,71
1,57
1,94
2 862
3,79 3 131
5,14 3 436
4,48 3 766
4,03
2 452
úvěry/HDP v ČR [%]
0,06
0,06
0,07
0,08
0,12
0,15
0,12
0,10
daňové příjmy regonů/ /HDP ve Francii [%]
0,29
0,30
0,35
0,40
0,40
0,41
0,44
0,49
potřeba zdrojů/HDP (deficit) [%]
0,35
0,37
0,42
0,47
0,52
0,56
0,56
0,59
tempo růstu daňových příjmů v Francii (rok 1987 = 100)
2 631
2,16
2 289
4 120
100,00
112,65
139,66
168,14
178,17
189,04
204,47
234,53
daňové příjmy v ČR [mld. Kč]
9,60
10,81
13,41
16,14
17,10
18,15
19,63
22,51
daňové příjmy v ČR/ /HDP [%]
0,42
0,44
0,51
0,56
0,55
0,53
0,52
0,55
potřeba zdrojů/HDP (deficit) [%]
0,48
0,50
0,58
0,64
0,67
0,68
0,64
0,64
zdroj dat: MINEFI; MF ČR; vlastní výpočty
âástka 1,4 mld. Kã ve druhém fiádku pfiedstavuje dvojnásobek investic odhadovan˘ch v dÛvodové zprávû k novele zákona; tato poãáteãní hodnota mÛÏe b˘t samozfiejmû upravena. Jde o v˘daje nad rámec investic jiÏ zahrnut˘ch v úãelovû vázan˘ch dotacích ãi objemu sdílen˘ch daní. V prvním Finance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
95
fiádku se nachází index rÛstu novû pfiijat˘ch úvûrÛ pozorovan˘ na pfielomu 80. a 90. let, konkrétnû od roku 1988, kter˘ odpovídá druhému roku následujícímu po pfievodu hlavního balíku pravomocí. Jako základna slouÏí rok 1987. Pfii pouÏití tohoto tempa rÛstu zadluÏení odpovídají v˘sledné hodnoty fiádku „objem v˘pÛjãek v âR“. Následnû jsou roãní v˘pÛjãky vyjádfieny jako podíl na HDP.8 V dal‰ím kroku je k objemu pfiijat˘ch úvûrÛ pfiidávána hodnota daÀov˘ch pfiíjmÛ francouzsk˘ch regionÛ. Jak jiÏ bylo uvedeno v˘‰e, mohou francouzské regiony ovlivÀovat objem ãásti sv˘ch daÀov˘ch pfiíjmÛ. K je‰tû vût‰ímu zadluÏení nedo‰lo právû z dÛvodu rÛstu daÀov˘ch pfiíjmÛ (aÈ jiÏ díky rÛstu základÛ, nebo díky zvy‰ování daÀov˘ch sazeb). V fiádku „daÀové pfiíjmy regionÛ/HDP ve Francii“ se objevují procentní podíly vlastních daÀov˘ch pfiíjmÛ regionÛ vyjádfiené jako podíl na HDP. Poslední fiádek, „potfieba zdrojÛ/HDP (deficit)“, lze vyjádfiit jako pfiíspûvek regionÛ k deficitu vefiejn˘ch financí, i kdyÏ v pfiípadû samosprávy se úvûry povaÏují za zpÛsob financování v˘dajÛ, a tudíÏ k deficitu v pravém smyslu slova nedochází. Údaje v tomto fiádku uvedené se rovnají souãtu pfiedchozích dvou fiádkÛ. Vzhledem k tomu, Ïe je moÏné zpochybnit vypovídací schopnost souãtu podílu dluhÛ na ãeském HDP a daní na francouzském HDP, obsahuje tabulka 3 je‰tû jin˘ zpÛsob kalkulace. Vymezené daÀové pfiíjmy (9,3 mld. Kã) jsou následnû upraveny podle tempa rÛstu daÀov˘ch pfiíjmÛ francouzsk˘ch regionÛ – fiádek „daÀové pfiíjmy v âR“. Jde tedy o neuskuteãnûné daÀové pfiíjmy krajÛ coby dÛsledek neexistence místních daní, neboÈ nelze oãekávat, Ïe by se sdílené daÀové pfiíjmy, s nimiÏ operuje vládní návrh novely zákona o rozpoãtovém urãení daní, vyvíjely obdobnû. PouÏití francouzského tempa rÛstu daÀov˘ch pfiíjmÛ v regionech na ãeské danû, jeÏ sdílejí kraje se státním rozpoãtem, tak není postaveno na obvyklém pfiedpokladu „no policy changes“. Naopak, hrozba zadluÏení by mohla vést k úpravám daÀového urãení a daÀové pravomoci nov˘ch krajÛ. Proto nárÛst nesleduje prognózované tempo rÛstu daÀov˘ch v˘nosÛ sdílen˘ch daní. Souãtem objemu úvûrÛ a potenciálního daÀového v˘nosu vyjádfien˘ch jako podíl na HDP vzniká poslední fiádek tabulky 3. V tabulce 3 se objevují pouze investice, které by kraje mûly teoreticky hradit pfieváÏnû bez dotací. Proto odpadají pfiípadné úpravy spojené s konsolidací dat, která se provádí pfii zji‰Èování salda za celé vefiejné rozpoãty. Lze ov‰em namítnout, Ïe podobnû jako u obcí se nûkteré investiãní v˘daje krajÛ nakonec objeví ve státním rozpoãtu jako konkrétní akce financovaná z v‰eobecné pokladní správy. Strukturu celkového deficitu mÛÏe ovlivnit snaha krajsk˘ch zastupitelÛ získat dodateãné prostfiedky od centrální vlády. Pak by se mohla sníÏit hodnota pfiijat˘ch úvûrÛ, ov‰em na stranû druhé by patrnû do‰lo k vût‰ímu zadluÏení státního rozpoãtu; tím by se v souãtu záporné saldo vefiejn˘ch roz-
8 AÏ do roku 2004 vycházejí hodnoty HDP v bûÏn˘ch cenách z odhadÛ MF âR zvefiejnûn˘ch v Predikci v˘voje základních makroekonomick˘ch indikátorÛ âeské republiky do roku 2002 (http://www.mfcr.cz/scripts/Hp/default.asp?MakroPre), s v˘hledem do roku 2004 publikovan˘ch v fiíjnu 2001; následnû jsou uvedeny dlouhodobé predikce zpracované k jin˘m úãelÛm rovnûÏ MF âR.
96
Finance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
TABULKA 4
Vývoj výdajů krajů a potřeba dodatečných zdrojů Česká republika 2001
2002
2003
2004
1986
1987
1988
1989
2005
2006
2007
2008
2009
1991
1992
1993
1994
Francie 1990
běžné výdaje ve Francii ČR (rok 1987 = 100)
–
100,00 110,97 113,48 129,71 145,49 160,32 178,96 194,37
investiční výdaje ve Francii ČR (rok 1987 = 100)
–
100,00 131,34 164,41 197,11 233,04 241,47 252,24 265,41
celkové výdaje ve Francii ČR (rok 1987 = 100)
–
100,00 122,40 142,05 167,52 194,60 205,84 220,07 234,22
převedené výdaje v ČR [mld. Kč]
62,30
převedené výdaje v ČR (inflace) [mld. Kč]
–
–
vývoj HDP (běžné ceny) v ČR
107,1
107,7
dotace ze státního rozpočtu v ČR (stabilní podíl na HDP) [mld. Kč]
–
52,70
56,69
60,90
66,25
72,48
79,52
87,17
95,37
nutné zdroje v ČR (daně, dotace, úvěry) [mld. Kč]
–
9,60
19,56
27,60
38,12
48,76
48,72
49,93
50,55
daňové příjmy v ČR [mld. Kč]
–
9,60
10,81
13,41
16,14
17,10
18,15
19,63
22,51
dodatečné zdroje kromě daní [mld. Kč]
–
0,00
8,75
14,19
21,98
31,65
30,57
30,30
28,04
dodatečné zdroje kromě daní (inflace) [mld. Kč]
–
–
10,16
15,35
23,96
34,44
34,13
34,42
32,79
62,30
76,25
88,50 104,36 121,23 128,24 137,10 145,92
77,66
89,65 106,35 124,03 131,80 141,22 150,67
107,6
107,4
108,8
109,4
109,7
109,6
109,4
zdroj dat: MINEFI; MF ČR; vlastní výpočty
poãtÛ nezmûnilo. V hor‰ím pfiípadnû by kraje i pfii vy‰‰ích dotacích vyuÏívaly ve stejné mífie externích zdrojÛ. Krajské v˘daje a potfieba zdrojÛ V˘poãty obsaÏené v tabulce 3 se nezamûfiují na v˘voj v˘dajÛ; ty jsou zde povaÏovány za veliãinu implicitnû zahrnutou v kaÏdoroãním saldu. Samotn˘m v˘dajÛm je vûnována tabulka 4; zde vystupují jako hlavní promûnná, pro jejíÏ objem se hledá urãitá struktura financování. První tfii fiádky zachycují v˘voj bûÏn˘ch, investiãních a celkov˘ch v˘dajÛ ve Francii. V fiádku nazvaném „pfievedené v˘daje v âR“ je uveden odhad ãesk˘ch v˘dajÛ za pfiedpokladu, Ïe by rostly stejn˘m tempem jako ve francouzském pfiípadû. Tempo rÛstu odpovídá celkov˘m v˘dajÛm. Poãáteãní hodnota 62,3 mld. Kã vychází z jiÏ zmiÀované dÛvodové zprávy stejnû jako 52,7 mld. Kã; to dnes pfiedstavuje nejvût‰í a jedinou konkrétní hodnotu budoucího dotaãního vztahu. Zde je tfieba upozornit na skuteãFinance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
97
GRAF 1 Odhad potřeby dodatečných zdrojů při existenci místních daní
zdroj dat: MINEFI; MF ČR; vlastní výpočty
nost, Ïe k 1. 10. 2001 krajské úfiady získaly zfiizovatelské pravomoci k pfiíspûvkov˘m organizacím Správa a údrÏba silnic, resp. k silnicím II. a III. tfiídy; to pfiedstavuje hlavní rozdíl mezi obûma srovnávan˘mi zemûmi, neboÈ ve Francii byly tyto pravomoci pfievedeny na departementy (okresy). V objemu navrhovan˘ch daÀov˘ch pfiíjmÛ (9,6 mld. Kã) se objevuje i ãást odpovídající v˘dajÛm urãen˘m na pfiíspûvek na ãinnost tûchto organizací. Potfieba zdrojÛ závisí na mífie rÛstu dotací ze státního rozpoãtu. Francouzská vláda na zaãátku decentralizace vyrovnala pfievedené v˘daje tak, aby se v˘sledné saldo rovnalo nule. Uãinila tak ov‰em s v˘hradou, Ïe pfievádûn˘ majetek vyÏadoval nutné investice. Poãáteãní dotace byla indexována stejnû jako neúãelová bûÏná dotace (dotation générale de fonctionnement), tedy podle odhadovaného rÛstu inflace a poloviny rÛstu HDP. Jak jiÏ bylo nûkolikrát naznaãeno, tempo rÛstu investic velice záhy indexovan˘ v˘voj dotací pfiedstihlo. Potfieba zdrojÛ vychází jako rozdíl mezi celkov˘mi v˘daji a fiádkem „dotace ze státního rozpoãtu“; ty se mohou li‰it podle zvolené metody indexace9, jednotlivé metody v‰ak nevykazují pfiíli‰ velk˘ rozdíl. ¤ádek „nutné zdroje (danû, úvûry, dotace)“ vyjadfiuje objem zdrojÛ celkovû potfiebn˘ch k pokrytí v˘dajÛ krajsk˘ch úfiadÛ. Tabulka 4 rovnûÏ uvádí moÏn˘ objem v˘dajÛ po zohlednûní inflaãního diferenciálu mezi obûma zemûmi. Je zfiejmé, Ïe by objem v˘dajÛ, resp. nutn˘ch zdrojÛ je‰tû vzrostl. Graf 1 znázorÀuje podíl „nutn˘ch zdrojÛ“ na celkov˘ch v˘dajích (bez zohlednûní inflaãního diferenciálu) za pfiedpokladu, Ïe dotace ze státního rozpoãtu poroste v souladu s rÛstem HDP. Z grafu je pak zfiejmé, Ïe v˘daje rostou mnohem rychleji neÏ dotace; v roce 2009 tvofií rozdíl mezi obûma veliãinami zhruba jednu tfietinu celkového 9
podle rÛstu inflace v pfiedchozím roce, podle odhadované inflace, podle v˘voje HDP
98
Finance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
GRAF 2
Odhad potřeby dodatečných zdrojů při existenci místních daní
zdroj dat: MINEFI; MF ČR; vlastní výpočty
objemu v˘dajÛ. Neexistuje-li právní omezení zadluÏení krajÛ, mÛÏe b˘t cel˘ rozdíl pokryt externími zdroji. Vzhledem k ne zcela jasné formulaci zákona a také vzhledem k agregátním datÛm není moÏné do grafu zobrazit limit maximálního zadluÏení. Centrální vláda mÛÏe na kraje rovnûÏ pfievést dodateãné daÀové pfiíjmy; tím se v‰ak saldo vefiejn˘ch rozpoãtÛ jako celku v˘raznû nezmûní, stejnû jako v pfiípadû novû stanovené dotace. Vzhledem k jin˘m závazkÛm bude stát takovou dotaci patrnû financovat dluhem. Dal‰í moÏnost financování pfiedstavuje zavedení nov˘ch krajsk˘ch daní, pfiípadnû svûfiení nûkter˘ch státních daní s tím, Ïe si kraje budou moci samy stanovovat daÀovou sazbu. Zde se v‰ak nabízí otázka zv˘‰ení daÀového zatíÏení poplatníkÛ, resp. jeho omezení prostfiednictvím odpoãtu z danû z pfiíjmÛ. Graf 2 ukazuje, Ïe i kdyby do‰lo hned od roku 2002 k zavedení místních daní (pfiím˘ch i nepfiím˘ch, které mûly v pfiípadû regionÛ rovnûÏ znaãnou dynamiku), zÛstává stále znaãná ãást v˘dajÛ financována jin˘m zpÛsobem – dotací nebo v˘pÛjãkou. Závûr âinnost francouzsk˘ch regionÛ a jejich chování pfii dluhovém financování zÛstávají jen jednou z mnoha moÏností skuteãného v˘voje v âR. Obû zemû mají nûkteré odli‰né charakteristiky (pfiedpokládané zru‰ení okresÛ v âR, povinné vklady voln˘ch finanãních prostfiedkÛ francouzsk˘ch municipalit na neúroãen˘ úãet u státní pokladny, daleko vût‰í ekonomická síla Francie atd.), ov‰em postupy pfii decentralizaci si v mnohém byly velmi podobné. Hlavním cílem tohoto pfiíspûvku bylo vytvofiit pfiedstavu o tom, jak rychle mohou rÛst v˘daje nového stupnû samosprávy. I kdyÏ by po konsolidaci do‰lo k úpravû celkov˘ch vefiejn˘ch v˘dajÛ, je moÏné fiíci, Ïe kraje mohou ovlivnit saldo vefiejn˘ch financí. Velmi pravdûpodobnû zaãnou kraje investovat do svého majetku, a tak se budou snaÏit zlep‰it nabídku vefiejn˘ch sluÏeb pro obãany. Jde ostatnû o hlavní zámûr decentralizace. HosFinance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
99
podafiení krajÛ v‰ak nelze posuzovat samostatnû. Rozpoãet státu i územní rozpoãty tvofií souãást kategorie naz˘vané vefiejné rozpoãty, a proto se Ïádn˘ ze subjektÛ nemÛÏe chovat naprosto nezávisle. V˘voj vefiejn˘ch rozpoãtÛ ve Francii byl a je ovlivÀován maastrichtsk˘mi kritérii, omezeními, která se dfiíve ãi pozdûji stanou závazn˘mi také pro âeskou republiku. LITERATURA BLANC, J. (1993): Les finances locales: Théories et pratiques, le manteau d’Arlequin. Paris, Presses de l’école nationale de Ponts et Chaussées, 1993. (ISBN 2-85978-194-3) BLANC, J. – BOURDIN, J. (1992): Les finances départementales. Paris, Economica,1992. (ISBN 2-7178-2331-X) BLANC, J. – BOURDIN, J. (1994): Les finances régionales. Paris, Economica, 1994. (ISBN 27178-2621-1) BLANC, J. – BOURDIN, J. – PAUL, H. (1994): Les finances régionales. Paris, Economica, 1994. BOURDIN, J. (1995, 2001): Les finances communales. Paris, Economica, 1995, 2001. (ISBN 27178-2806-0) COPÉ, J.-F. – WERNER, F. (1997): Finances locales. Paris, Economica,1997. (ISBN 2-7178-3303X) DERYCKE, P.-H. – GILBERT, G. (1988): Economie publique locale. Paris, Economica,1988. DEXIA Crédit local de France (1998): Dix ans de finances locales 1986-1996 Statistiques commentées. Paris, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, EJA, 1998. (ISBN 2-275-016546) DEXIA Crédit local de France (2000): Ressources des collectivités locales, Memento Guide. Paris, Dexia Editions Locales de France, 2000. (ISBN 2-911065-18-2) DEXIA Crédit local de France (2001): Note de conjoncture (ãtvrtletník, únor, ãervenec 2001). Paris, 2001. (ISSN 0754-5770) DOUAT, É. (1999): Finances publiques: Finances communautaires, nationales, sociales et locales. Paris, Presses Universitaires de France, 1999. (ISBN 2-13-049603-2) LaLUMIÈRE, P. (1986): Les finances publiques. Paris, Libraire Armand Colin, Collection U 8e édition, 1986. (ISBN 2-200-31117-6) MÈRAUD, J. (1997): Les collectivités locales et l’économie nationale. Paris, Crédit local de France, Dexia, 1997. (ISBN 2-911065-06-9) Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie (2000): Projet de loi de finances pour 2001, Rapport économique, social et financier. Paris, 2000. Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Trésor public: Les comptes des régions. Paris, La documentation Française (kaÏdoroãnû zvefiejÀované statistiky) MUZELLEC, R. (1986): Finances publiques, concours administratifs. Paris, Sirey, 1986. (ISBN 2-248 02 111-9)
100
Finance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
SUMMARY JEL Classification: H79 keywords: Czech Republic – France – local government – public finance – debt
New Regional Administration and Public Budgets Jaroslava KYPETOVÁ – Institute for post-graduate studies at the Prague School of Economics and Institute for post-graduate studies (Ecole doctorale) at University of Nice – Sophia Antipolis (
[email protected])
A new, regional level of administration was established in the Czech Republic in 2000, to which the new regional parliaments received their competencies in 2001. While an amendment to the country’s tax assignment law confers some tax revenue upon the regions, transfer payments from the central government’s budget will finance the large part of the regions’ expenditures. This paper attempts to identify the potential risk of excessive indebtedness the regions’ administrations face due to the lack of own resources, and attempts to calculate regional expenditures in relation to the evolution of state subsidies in the Czech Republic. All of the calculations are based on French data drawn from 1986–1994, the period following the creation of new regional governments in France.
Finance a úvûr, 52, 2002, ã. 2
101
