Módszertani útmutató az állami szerepvállalás felülvizsgálatához

ABCD

Miniszterelnöki Hivatal

Módszertani útmutató az állami szerepvállalás felülvizsgálatához

KPMG Tanácsadó Kft. EU és Kormányzati Csoport A tanulmány 119 oldalt tartalmaz 2005. augusztus

ABCD

Miniszterelnöki Hivatal Módszertani útmutató az állami szerepvállalás felülvizsgálatához 2005. augusztus

Tartalomjegyzék 1

BEVEZETÉS ............................................................................................................................. 4

2

AZ ÁLLAMI SZEREPVÁLLALÁS ÚJRAGONDOLÁSA................................................... 6

2.1 2.2 2.3

MIVEL FOGLALKOZZON AZ ÁLLAM? ................................................................................................ 6 ALAPVETŐ ÉS KIEGÉSZÍTŐ KORMÁNYZATI SZOLGÁLTATÁSOK .............................................. 8 AZ ÁLLAMI ÉS MAGÁNSZOLGÁLTATÁSOK KÖZÖTTI HATÁROK............................................. 10 2.3.1 Állami vagy magándöntés? ........................................................................................................... 10 2.3.2 Állami vagy magánellátás? ........................................................................................................... 11 2.3.3 Állami vagy magánfinanszírozás?................................................................................................. 11 VÁLASZTÁS AZ ÁLLAMI ÉS A MAGÁNSZEREPLŐK KÖZÖTT..................................................... 11 2.4.1 A magánellátás mellett szóló érvek............................................................................................... 12 2.4.2 Az állami ellátás mellett szóló érvek............................................................................................. 13 2.4.3 Állami vagy magánfinanszírozás – szempontok a döntéshez........................................................ 14 AZ ÁLLAMI SZEREPVÁLLALÁS MAKROGAZDASÁGI VETÜLETE ............................................. 16 2.5.1 Az államháztartás nagysága és a versenyképesség........................................................................ 16 2.5.2 Az államháztartási kiadások nemzetközi összehasonlításban........................................................ 16 2.5.3 Az államháztartás kiadási oldalának időbeli változásai................................................................. 18 2.5.4 Az államháztartási kiadások funkcionális bontásban .................................................................... 20 2.5.5 Funkcionális bontás európai uniós összehasonlításban ................................................................. 25 PARTNERSÉG A KÖZSZFÉRA ÉS A MAGÁNSZFÉRA KÖZÖTT..................................................... 27 2.6.1 Az állami és a magánszolgáltatások közötti határok – a partnerség típusai .................................. 28 2.6.2 Az állami és magánellátás határainak elmozdítása........................................................................ 29 2.6.3 Módszertan az állami szerepvállalás újragondolására................................................................... 31

2.4

2.5

2.6

3

ÖSSZEFOGLALÁS ................................................................................................................ 35

4

MELLÉKLET: GYAKORLATI PÉLDA A MÓDSZERTAN ALKALMAZÁSÁRA...... 37

4.1

PÉLDÁK A MUNKALAPOK KITÖLTÉSÉRE....................................................................................... 37 4.1.1 Középfokú oktatás – általános célú oktatás................................................................................... 38 4.1.2 Felsőfokú oktatás .......................................................................................................................... 39 4.1.3 Kórházi tevékenységek és szolgáltatások...................................................................................... 40 4.1.4 Jóléti szolgáltatások – önkéntes alapon igénybe vehető szolgáltatások ........................................ 41 PÉLDÁK A KITÖLTÖTT MUNKALAPOK FELDOLGOZÁSÁRA...................................................... 42 4.2.1 Oktatás .......................................................................................................................................... 42 4.2.2 Egészségügy.................................................................................................................................. 43 4.2.3 Társadalombiztosítási, szociális és jóléti szolgáltatások ............................................................... 44 4.2.4 Összefoglaló táblázat .................................................................................................................... 45 A MÓDSZERTANT ALKALMAZÓ MŰHELYMUNKA ÉRTÉKELÉSE ............................................. 47

4.2

4.3

2

ABCD


5

FÜGGELÉK ............................................................................................................................ 48

5.1

AZ ÁLLAMI–MAGÁN EGYÜTTMŰKÖDÉS (PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS, PPP) LEHETSÉGES FORMÁI.......................................................................................................................... 48 AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS TERJEDELME ÉS SZERKEZETE.............................................................. 52 5.2.1 A közkiadások nagyságának alakulása az OECD országaiban...................................................... 52 5.2.2 Közkiadások az átalakuló gazdaságokban..................................................................................... 61 5.2.3 Az államháztartás nagysága és a versenyképesség........................................................................ 63 AZ ÁLLAMHÁZTARTÁSI KIADÁSOK TERJEDELME ÉS SZERKEZETE....................................... 65 5.3.1 Az államháztartási kiadások nemzetközi összehasonlításban........................................................ 65 5.3.2 Az államháztartás kiadási oldalának időbeli változásai................................................................. 66 5.3.3 Az államháztartási kiadások kormányzati szintek szerint ............................................................. 68 AZ ÁLLAMHÁZTARTÁSI KIADÁSOK FUNKCIONÁLIS BONTÁSBAN......................................... 71 5.4.1 Funkcionális bontás európai uniós összehasonlításban ................................................................. 77 5.4.2 Állami működési funkciókra fordított kiadások............................................................................ 80 5.4.3 Jóléti funkciókra fordított kiadások............................................................................................... 82 5.4.4 Gazdasági funkciókra fordított kiadások....................................................................................... 91 5.4.5 Államadósság-kezelésre fordított kiadások................................................................................... 93 A KÖZIGAZGATÁS HATÉKONYSÁGA .............................................................................................. 94 5.5.1 A teljesítménymérés és –menedzsment modellje a közszférában ................................................. 94 5.5.2 A közszféra hatékonysága – nemzetközi összehasonlításban...................................................... 104 A KÖZIGAZGATÁS SZEREPE A VERSENYKÉPESSÉG NÖVELÉSÉBEN..................................... 112 5.6.1 Közintézményi index a Világgazdasági Fórum Versenyképességi jelentésében......................... 112 5.6.2 Az IMD versenyképességi jelentése és a kormányzati hatékonysági index ................................ 113 5.6.3 A közigazgatás hatékonyságának befolyása a gazdasági versenyképességre.............................. 114 5.6.4 Útban a versenyképes kormányzás felé....................................................................................... 116

5.2

5.3

5.4

5.5

5.6

6

IRODALOMJEGYZÉK ....................................................................................................... 118

3

ABCD


1 Bevezetés A magyar állam működése óriási változáson ment keresztül az elmúlt két évtizedben. Abból az állapotból, amikor az állam erőteljes ellenőrzés és irányítás alatt tartotta a társadalom és a gazdaság életét, elérkeztünk egy olyan állapotba, amikor a gazdaságot a magántulajdon túlsúlya és a piaci verseny szabályai, a kormányzatot és az államigazgatást pedig a demokratikus jogállam követelményeinek érvényesülése jellemzi. A köztársasági alkotmány elfogadása, az első szabad országgyűlési választások sikeres lebonyolítása, az ennek nyomán létrejövő demokratikus kormányzat, valamint a megújult önkormányzati rendszer létrejötte 1990 végére kijelölte azokat az intézményi kereteket a kormányzásban és a közigazgatásban, amelyek struktúrájukat és alapjellemzőiket tekintve a mai napig fennállnak. A magyar kormányzati-közigazgatási rendszerben ezzel együtt számos törekvés indult a működés korszerűsítésére, a hatékonyság növelésére és az ügyfélbarát jelleg erősítésére. Folyamatosan napirenden van a decentralizáció kérdése, és a területi önkormányzatiság átalakítása – nem utolsó sorban az Európai Unió elvárásainak megfelelően, ami egyfajta kényszerpályát is kijelöl. Az utóbbi években jelentős hangsúlyt kapott az infokommunikációs eszközök és szolgáltatások széles körű használata, az „e-kormányzás” és az „e-közigazgatás” is. Több szálon is fut tehát a korszerűsítés, a folyamatok jobbítása. Arra a kérdésre azonban, hogy mivel kellene egyáltalán az államnak foglalkoznia, mik tekinthetők állami feladatnak, a mai napig nincs átfogó és széles körben elfogadott válasz. Az államháztartási törvény szerint állami feladat az, amit a törvény annak nyilvánít – a tartalmi meghatározás azonban továbbra is hiányzik. Jelen módszertani útmutatónkban ennek a hiánynak a mérséklésére teszünk kísérletet. Bemutatunk egy olyan megközelítést és módszertant, amelynek segítségével azonosítható, hogy az állam mely feladatokat lássa el, és melyeket hagyja inkább a magánszférára. Felvetődik természetesen, hogy mit is értünk az „állam” fogalmán. Beleértjük-e a helyi önkormányzatokat és az állami tulajdonú vállalatokat is? A többféle lehetséges megközelítés közül jelen módszertani útmutatónkban azt követjük, hogy amikor „állami” feladatról, működésről vagy finanszírozásról van szó, akkor ebbe a központi kormányzatot, a társadalombiztosítást és az önkormányzatokat egyaránt beleértjük. Ez a logika megfelel az államháztartás alrendszereinek is. Nem foglalkozunk tehát – itt és most – azzal, hogy a tágabban vett állami struktúrán belül milyen legyen a feladat- és felelősség-megosztás, és nem térünk ki a decentralizáció kérdésére sem. Első lépésben ugyanis „nagyban” kívánjuk meghatározni az állam feladatait. Utána lehetne megvizsgálni, hogy ezen belül a központi kormányzatnak vagy a helyi önkormányzatoknak indokolt-e ellátni vagy finanszírozni az adott feladatot. Szintén nem foglalkozunk az állam vállalkozói vagyonával, az állami vállalatok által ellátott feladatokkal, mivel ennek vizsgálata más megközelítést igényel. Megvizsgálandó állami feladatként tekintünk ugyanakkor minden olyan tevékenységet, amely valamilyen módon megjelenik az államháztartásban. A nemzetközi metodikának megfelelően ezeket a következő csoportokra osztjuk: a szűkebben vett állami működés, jóléti funkciók,

4

ABCD


gazdasági funkciók és államadósság-kezelés. A csoportosítás alapját az államháztartási adatok és azok csoportosítása jelentik, mivel ezek azok az adatok, amelyek teljeskörűen rendelkezésre állnak, és alkalmasak mind az időbeli, mind a nemzetközi összehasonlításra. Az elemzés egészét tekintve ugyanakkor igyekeztünk elszakadni a szűkebben vett költségvetési szemlélettől, törekedvén a funkcionális megközelítésre. És bár elemzésünk a New Public Management (NPM) megközelítéséből indult ki, igyekeztünk elkerülni a teoretikus korlátokat is. Az NPM, mint kiindulópont szinte megkerülhetetlen volt, mivel a koncepciónak erős konjunktúrája van az elmúlt években, mind a fejlett országokban, mind a kérdéssel foglalkozó nemzetközi szervezetekben (OECD, Világbank). Adódott tehát, hogy az NPM-et egyfajta „kályhának” tekintsük. Az NPM törekvések középpontjában olyan célkitűzések állnak, mint a közszektor hatékonyságának, eredményességének és fogyasztó-orientációjának növelése, az állam leépítése, a privatizációra és az ún. piaci típusú mechanizmusokra való fokozott támaszkodás, illetve a kormányzás problémáinak újszerű, menedzser típusú megközelítése, a magánvállalati menedzsmentben alkalmazott technikák és filozófia fokozott átvétele. Az NPM lényeges eleme a közigazgatás és a kormányzás új kultúrájának megteremtése, amely az állami túlhatalom helyett a partnerség és az egyéni kezdeményezés, a szabályszerűség helyett az eredményesség/teljesítmény, a parancs és a hierarchia helyett a kooperáció és a rugalmasság, és az (állami) monopólium helyett a (piaci) verseny értékein alapul. Egyik központi gondolata szerint az állami intézményeknek – benne a központi kormányzati szerveknek – szolgáltató szervezeteknek kell tekinteniük magukat, amelyek külső vagy belső ügyfeleiknek nyújtanak általuk igényelt, speciális, jól meghatározott szolgáltatásokat. Ezeket a szolgáltatásokat az ügyfelek érdekeit szem előtt tartva, magas minőségben, költséghatékonyan, a közpénzek felelős és átlátható felhasználása mellett kell nyújtani. Elemzésünk és módszertani útmutatónk készítése során ugyanakkor meghaladtuk az NPM szokványos kereteit. Megközelítésünkben a magyarországi viszonyokból indultunk ki, gyakorlatias szemléletet követve. A nemzetközi szakirodalom, elemzések és esettanulmányok alapján ugyanakkor erősen támaszkodtunk arra a megállapításra, miszerint a közszférának a versenyképességre és gazdasági teljesítményre gyakorolt nem az állam méretétől, hanem működésének hatékonyságától és eredményességétől függ. Ennek megfelelően elsődleges célnak nem a közszféra kiadásainak csökkentését, hanem a hatékony és eredményes működést tekintettük.

5

ABCD


2 Az állami szerepvállalás újragondolása 2.1 Mivel foglalkozzon az állam? Az állami szerepvállalás felülvizsgálatának első lépéseként érdemes végigvinni az adott feladatot az ún. „prior option” teszten, amely a kérdéseket az alábbi sorrendben tartalmazta: 1. Szükség van-e az adott feladat elvégzésére? (Ha nem, meg kell szüntetni az ezzel foglalkozó szervezetet.) 2. Ha a feladatot el kell végezni, kell-e érte vállalnia a kormánynak az ezzel járó felelősséget? (Ha nem, célszerű lenne a magánosítás.) 3. Ha igen, vajon a munkát a közszférának kell-e elvégeznie, vagy hatékonyabban végezné el ugyanezt a magánszféra? (Érdemes versenyeztetéssel megállapítani, hogy az adott szolgáltatást ki tudja a leghatékonyabban és a leggazdaságosabban elvégezni, a költséghaszon számítás alapján.) 4. Ha a munkát kormányzati szervezetnek kell elvégeznie, vajon megfelelően strukturált és összefogott-e a szervezet? (A világosan elhatárolt beszámolási kötelezettség és feladatátruházás elvének bevezetése, a hatékonyság növelését célzó technikák alkalmazása). 1.ábra: A „prior option” teszt

6

ABCD


Jelen tanulmányban az első három pontra kívánunk koncentrálni, vagyis meghatározni azt, hogy a New Public Management megközelítés alapján mely területekkel foglalkozzon egyáltalán az állam, és milyen mértékben célszerű „beengednie” a versenyszférát, illetve a nonprofit civilszervezeteket az adott szolgáltatás biztosításába. A „magánosítás” ugyanakkor igen széles határok között mozoghat. Jelentheti az állam szolgáltatási felelősségének – a szolgáltatási felelősség eszközeinek magánkézbe adásával párhuzamos – megszüntetését valamely közszolgáltatás tekintetében; a szolgáltatási felelősség megtartása mellett a szolgáltatás eszközeinek vagy jogának eladását, átadását, koncesszióba adását;

a szolgáltatási felelősség részleges feladását a jogosultak körének korlátozása és/vagy a szolgáltatások díjkötelessé tétele révén;

a szolgáltatási felelősség megtartása mellett a tényleges szolgáltatásnyújtás polgári (szerződéses) jogviszonyon alapuló magánkézbe adását („kiszerződés”).

A finanszírozás kérdését indokolt külön is megvizsgálni, mivel ennek sorsa a szolgáltatás nyújtásától sokszor külön pályán mozog. Az államnak ugyanis nem csak arról kell dönteni, hogy mely feladatokat kívánja maga ellátni, és melyek azok, amelyeket részben vagy egészben a magánszektorra bízna, hanem arról is, hogy akár ő maga látja el a feladatot, akár nem, milyen forrásból érdemes, illetve méltányos finanszírozni a tevékenységet. A „tiszta” eseteken kívül ugyanis elképzelhető, hogy az állam biztosítja a forrásokat egy adott tevékenységre, bár nem közvetlenül látja el a feladatot (fejpénz, utalványok), illetve, hogy – részben vagy egészében, költségarányosan vagy átalányjelleggel – megfizetteti a szolgáltatást igénybevevőkkel (használati díj, illetékek). A „prior option” tesztet ezért kiegészítettük a finanszírozásra vonatkozó döntéssel, és ezt külön ábrán részletezzük is. 2.ábra: Finanszírozási döntés a „prior option” teszthez kapcsolódva

7

ABCD


Az ellátás és a finanszírozás tekintetében a döntés más-más megközelítést igényel. Míg az ellátás esetében azt indokolt vizsgálnunk, hogy ki tudja jobban, hatékonyabban, eredményesebben ellátni az adott feladatot (vagyis a mérlegelés tisztán praktikus), addig a finanszírozásnál komoly elvi kérdések vetődhetnek fel, amelyek nem függetlenek az uralkodó világnézettől, világképtől, ideológiától, hagyományoktól és értékválasztástól. A kérdés úgy vetődik fel: mely szolgáltatások alkotják azt a kört, amelyeket az egyénnek joga van „ingyen”, állampolgári jogon megkapni, és melyek azok, amelyeknél elvárható a részleges vagy teljes egyéni hozzájárulás? Ezen elvi döntést természetesen nagymértékben befolyásolják az aktuális gazdasági lehetőségek, az államháztartás lehetőségei. Függetlenné tehető azonban attól a kérdéstől, hogy ki biztosítja a szolgáltatás működtetését.

2.2 Alapvető és kiegészítő kormányzati szolgáltatások A kormányzatnak számos olyan feladattal kell foglalkoznia, amelyeket nem célszerű a piacra bízni. Ezek magukba foglalják a közjavak biztosítását, valamint azon magánjavakét, amelyek jelentős külső hatással (externáliákkal) bírnak. A közjavakra jellemző, hogy nem a versengő piac egyik szereplőjeként vannak jelen, a hasznából sokan részesednek, és „fogyasztásukból” nem lehet kizárni a társadalom tagjait – klasszikus példaként az árvízvédelmi gátakat és a honvédelmet említhetjük, de ide sorolhatjuk a nemfizetős közúthálózatot is. Azon magánjavak közül, amelyek „fogyasztása” jelentős externáliákkal jellemezhető, az oktatást és az egészségügyet emelhetjük ki (közvélemény tájékozottsága, munkaerő termelékenysége, járványok megállítása), illetve ellenkező végletként a dohányipari termékeket (idő előtti halálozás). A kormányzatnak éppen ezért világos felelőssége van olyan fontos társadalmi funkciók ellátásáért, mint a közigazgatás, oktatás, egészségügy, szociális védelem és a szociális biztonság. Az állam azonban nem feltétlenül tudja önmagában betölteni ezeket a funkciókat, ezért ezen szolgáltatások nyújtásába harmadik közreműködőt is bevonhat, mint például nonprofit magánszervezeteket (iskolák, kórházak), vagy éppen profitorientált magáncégeket (autópálya építése és fenntartása). A közérdek biztosítását az állam nem csak közvetlen szolgáltatással, hanem a piac jogi szabályozása útján is gyakorolhatja. Azokat a funkciókat, amelyekben a kormányzat közvetlenül szolgáltat, két csoportba oszthatjuk: alapvető és kiegészítő szolgáltatásokra (core and noncore services). Az alapvető szolgáltatásokat csak az állam tudja biztosítani, vagy „kiszervezésük” ésszerűtlen, adott esetben káros lenne társadalmi vagy gazdasági szempontból. A kiegészítő szolgáltatások közé azokat a szolgáltatásokat soroljuk, amelyeket a magánszféra is biztosítani tudna, de helyette – különböző okokból – a kormányzat nyújtja. Érdekes megvizsgálni a kérdést, hogy vajon miért a kormányzat biztosítja ezen szolgáltatásokat a magánszféra helyett? Két lehetséges okot emelhetünk ki ezek közül: a piaci tökéletlenséget és a kockázatcsökkentést.

8

ABCD


A kormányzat a következő fontos szerepeket töltheti be a modern társadalomban és gazdaságban:

stabilitás megteremtése makroszinten;

gazdasági tevékenység szabályozása iparági és mikroszinten;

javak és szolgáltatások biztosítása a köz számára.

Egyes szerzők negyedik helyen megemlítik a jövedelmek újraelosztását is, a nagyobb társadalmi egyenlőség érdekében, a progresszív adórendszer által. A kormányzati beavatkozás optimális mértékéről megoszlanak a vélemények. A jóléti állam felfogását számos kritika és jelentős támadás érte, a fejlett országokban meg is kezdődött a jóléti intézmények karcsúsítása. Ennek során vetődött fel igényként, hogy meghatározzák az állam alapvető és kiegészítő feladatait. Alapfeladatnak azokat kell tekintenünk, amelyek nem, vagy csak nem kielégítően lehetne biztosítani piaci tranzakciókkal. Ezek közül is az első szintnek a következőket tekinthetjük: • • • • • • •

a jog uralma és a magántulajdon biztonsága (belbiztonság, beleértve a bíróságokat és a rendőrséget is); honvédelem (külső biztonság); nemzeti statisztikai információk előállítása; külügyek; bevándorláspolitika; a termelés és a munkahelyek biztonsága; makroökönómiai biztonság fenntartása (monetáris politika).

Az alapvető kormányzati funkciók második szintje: • az alap- és középfokú oktatás biztosítása; • infrastrukturális ráfordítások; • tudományos kutatások támogatása; • környezetvédelem; • természetes monopóliumok szabályozása. Néhány lehetséges kiegészítő funkciót, amelyeket a kormányzat biztosíthat: • felsőoktatás; • egészségügyi szolgáltatások és a társadalombiztosítás; • nyugdíjak; • jövedelemtámogatás a szegényeknek; • munkanélküli segélyek. A fő kérdés, ami ezzel kapcsolatban felvetődik: miért végez az állam olyan tevékenységeket, amelyek nem tartoznak az alapfeladataiba? A válaszhoz meg kell vizsgálnunk, hogy milyen

9

ABCD


érvek szólhatnak az állami, kormányzati szolgáltatások, illetve a magánellátások mellett egy-egy konkrét funkció esetében. Mivel a viták elsősorban nem az alaptevékenységek között felsoroltakat érintik, a következő pontokban az állam kiegészítő szolgáltatásira, ezen belül is a jóléti funkcióira (oktatás, egészségügy, szociális ellátások stb.) fogunk koncentrálni. Ezen fókuszálást az is indokolja, hogy a modern államokban a jóléti kiadások jelentik messze a legnagyobb szeletet az államháztartás „tortájából” (Magyarország esetében több, mint 60 százalékot). Az erre kidolgozott módszertan ugyanakkor alkalmas valamennyi, állam ellátott vagy finanszírozott feladat elemzésére.

2.3 Az állami és magánszolgáltatások közötti határok Az első lényeges kérdés, amit meg kell vizsgálnunk: hol húzódik a határ az „állami” és a „magán” ellátások között? John Hills javaslatára a jóléti tevékenységeket három fő dimenzió mentén elemezzük: •

Döntés: megválaszthatja a magánszemély a szolgáltatót vagy a szolgáltatás összegét, vagy az állam dönt?

•

Ellátás: a szolgáltató állami vagy magántulajdonú intézmény?

•

Finanszírozás: az állami szektor fizet a szolgáltatásért – akár közvetlenül, állami támogatáson keresztül, akár közvetve, kedvezményekkel vagy adómentességgel –, vagy a magánszektor?

2.3.1 Állami vagy magándöntés? Első megközelítésben magától értetődőnek tűnik, hogy azt tartjuk optimálisnak, amikor az egyén maga dönt – nem csak a szolgáltatás igénybevételéről, hanem annak díjáról és a szolgáltató kiválasztásáról is. Vannak olyan esetek azonban, amikor indokolt az állami döntés fenntartása. A lehetséges indokok között szerepel a szolgáltatás szigorúan standard jellegének biztosítása, az alapvető jogokhoz való hozzáférés esélyegyenlőségének garantálása, a személyes adatok és a személyes biztonság védelme, az állam alapvető biztonsági érdekeinek védelme, a biztonsági kockázatok minimalizálása, illetve olyan esetekben, amikor a kormányzat magától értetődő „monopóliummal”, kizárólagos jogosítványokkal rendelkezik. Az állami döntés túlzott kiterjesztése ugyanakkor paternalizmushoz, az egyéni felelősség csökkenéséhez, súlyosabb esetben a szabadságjogok sérüléséhez vezethet. Az egyéni döntés mellett szól ezek elkerülése – a felelősségvállalás és az öntudatos állampolgári magatartás erősödése, a feltételezett racionális döntés alapján az erőforrások hatékonyabb allokációja, az adótudatosság növelése. Az egyéni döntések lehetőségének gyarapodása megfelel a szubszidiaritás elvének is.

10

ABCD


2.3.2 Állami vagy magánellátás? Az állami ellátás mellett elsősorban az egyenlőség, vagy legalább az esélyegyenlőség erősítését hozhatjuk fel érvként, illetve azt, hogy nem kell olyan profitérdekeltséggel számolni, amely megdrágítaná a szolgáltatást. A magánellátás mellett szóló érvek között szerepel, hogy az állami ellátás nem a fogyasztók, hanem az állami szereplők érdekeit szolgálhatja, ezzel szemben pedig a piac hatékonysága szerepel: a verseny okozta nyomás alacsonyan tartja az árakat, miközben lehetővé teszi sokféle igény és ízlés kielégítését. A jóléti tevékenység bizonyos területein azonban – többek között a munkanélküliség és a család felbomlása, egyéb hasonló kockázatok elleni biztosítás, valamint szélesebb körben jelentkező társadalmi haszonnal járó szolgáltatások területén – a piaci hatékonyságot alátámasztó feltételek nem teljesülnek, és felmerül a „piaci kudarc” veszélye. Ezekben az esetekben pusztán hatékonysági megfontolások alapján is indokolt az állami intervenció, ennek azonban méltányossági indokai is lehetnek. Fontos megemlíteni, hogy azokban az esetekben, ahol fennállnak az állami intervenció indokai, annak többféle módja lehetséges:

közvetlen állami ellátás,

magánszolgáltatók támogatása közvetlenül vagy adókedvezményekkel,

a minőség, az árak és az elérhetőség állami szabályozása.

2.3.3 Állami vagy magánfinanszírozás? A jóléti ellátás újraelosztási céljainak mértéke és fontossága politikai döntés, nincs azonban kétség afelől, hogy ha jövedelmet kell elvonni az egyik jövedelmi csoporttól, és elosztani azt más jövedelmi csoportok között, az államnak ebben részt kell vennie. A jóléti szolgáltatások és juttatások finanszírozásának és igénybevételének jelenlegi gyakorlata a jóléti államokban erősen redisztribúciós jellegű, vagyis az újraelosztás progresszív eszközével hozzájárul az egyenlőtlenségek csökkentéséhez. Ezzel szemben a magánfinanszírozás felé történő elmozdulás nagy valószínűséggel növeli a jövedelmi és életszínvonalbeli egyenlőtlenségeket. A szükséges mértékű újraelosztás azonban úgy is megvalósítható, hogy az állam csupán finanszírozóként, szolgáltatásvásárlóként van jelen, és nem szükségszerű az állam közvetlen szerepvállalása a szolgáltatások ellátásában. Egyes vélekedések szerint az államilag finanszírozott rendszerek nélkülözik a megfelelő ösztönzőket – ellenösztönzik a munkavállalást, a megtakarítást, az egészségmegőrzést.

2.4 Választás az állami és a magánszereplők között A jóléti szolgáltatások számos területén — az oktatásban, az egészségügyben, a lakásépítésben, a jövedelem szinten tartásában és az egyéni gondozásban — kapcsolódhat egymáshoz az állami és a magánszektor. A politikai döntések és környezet meghatározza a két szektor közti együttműködés mélységét, ezért ezekhez a döntésekhez fontos ismerni és érteni, hogy milyen szerepet vállalnak napjainkban a jóléti magánintézmények, hogyan alakult ki és hogyan fejlődött

11

ABCD


ez a szerepvállalás, milyen okoknál fogva veszik igénybe az emberek az ilyen szolgáltatásokat, és melyek az állami és a magánszektor közötti határok módosításának korlátai. A jóléti szolgáltatások egyik országban sem „vegytisztán” és ideológiai döntések szerint szerveződnek. Nem alakult ki olyan polarizáció, amelyben az országok egyik csoportja a teljes állami ellátást és finanszírozást választja, más országok viszont a magánintézményeket és magánfinanszírozást preferálják, minimális állami szerepvállalással. A fejlett országok szinte mindegyikében más jóléti mix alakult ki, amelyek a nemzeti jövedelem szociális kiadásokra fordított arányán kívül a jóléti rendszer ellátás, finanszírozás és döntés szerinti jellemzőiben is jelentős eltérést mutatnak. Miért van egyáltalán szükség állami részvételre? A javak előállítása és a fogyasztás számos területen az állam szerepvállalása nélkül működik. Többnyire a magánpiacokat preferáló klasszikus hatékonysági érvek határozzák meg a nyugati gazdaságok működését, ahol magántulajdonban levő vállalkozások állítják elő a termékeket, és magánpénzből finanszírozzák a fogyasztást. A jóléti szolgáltatások területén azonban ezek az érvek két szempontból is megkérdőjelezhetők. Egyrészt a jóléti szolgáltatások sajátosságaik folytán piaci kudarcot vagy más hatékonytalanságot idézhetnek elő, másrészt a jóléti tevékenységnek lehetnek különböző elosztási céljai, amelyeket állami finanszírozás nélkül nem lehet megvalósítani. Az állam szerepvállalása – különösen az állami szerepvállalás módja és mélysége – gyakran egyszerre több érv figyelembevételét tükrözi. Például a kormányok ösztönzik és szervezik az oktatást hatékonysági megfontolásokból (pl. a gazdasági növekedés előmozdítása) és méltányossági okokból (pl. az alacsony képzettség következményeként adódó alacsony jövedelmek megelőzése) céljából egyaránt. A következőkben áttekintjük, milyen érvek szólnak az állami, kormányzati, illetve a magánellátások mellett.

2.4.1 A magánellátás mellett szóló érvek Számos érv szól amellett, hogy a javak és szolgáltatások értékesítése a piacokon történjen; ezeken a piacokon a korlátozott erőforrásokkal rendelkező fogyasztók választhatnak az egymással versengő szolgáltatók között. A legáltalánosabb érvek a következők:

A fogyasztók decentralizált döntései lehetővé teszik számukra azon javak és szolgáltatások kiválasztását, amelyek legjobban megfelelnek az igényeiknek és preferenciáiknak.

A nyereségérdekelt szolgáltatók közötti verseny olyan kínálatot teremt, amely a lehető legnagyobb mértékben megfelel a fogyasztói igényeknek, és rugalmasan alkalmazkodik a fogyasztói preferenciákhoz.

A piaci mechanizmusnak az a következménye, hogy a fogyasztók és a szolgáltatók a határköltség és határhaszon alapján hozzák meg döntéseiket, ami a rendelkezésre álló erőforrások hatékony elosztását eredményezi.

12

ABCD


Az állam sokszor nem a törvényekben megfogalmazott szándékokkal összhangban működik, a közérdek elé gyakran kerülnek csoportérdekek vagy a bürokratikus apparátus önérdeke.

2.4.2 Az állami ellátás mellett szóló érvek Ha a fenti és más hasonló érveket elfogadjuk, akkor az esetek többségében a magánellátás az előnyösebb. Kevésbé meggyőzőek azonban ezek az érvek, ha a fogyasztók vagy szolgáltatók rosszul tájékozottak, jelentősek a szolgáltatók piacra lépésének költségei, és ezek a magas költségek korlátozzák a versenyt, vagy ha egy fogyasztói döntés következményeit mások viselik. A piaci kudarcokkal kapcsolatban felmerülő, ilyen és ehhez hasonló aggályok a hatékonyságra visszavezethető érvek alapján is indokolttá teszik az állami intervenciót. Az állami ellátás mellett szóló érvek a következők:

A kormány jóléti politikájának alakulása körüli bizonytalanság nehezíti a tervezést, illetve a magánszektorban új termékek kifejlesztését, és az ebből fakadó információhiány nehezíti a magánszereplők döntését.

A magánpiacok hatékonyak lehetnek az ellátásban, ám nem működnek jól a biztosítások területén. A biztosítási piac nem ad megfelelő fedezetet a „szociális” kockázatokra, vagyis azokra, amelyek fedezetét a jóléti szolgáltatások biztosítják, például a tartós gondozás vagy az egészségügyi rendszer. Ezért az állami ellátás hatékonyabb lehet. Ennek okai a következők:

o

Nehéz a kárigények valószínűségeinek felmérése: a biztosítás csak a számszerűsíthető kockázatokkal képes megbirkózni, a bizonytalansággal nehezen boldogul.

o

Amennyiben a magánszemélyeknél előforduló kockázatok összefüggnek egymással, a biztosítók nem tudják „összevonni” a kockázatokat és megteremteni egy biztonságos befektetés feltételeit, ahogyan teszik ezt a biztosítás egyéb formáinál.

o

Az egyének több információval rendelkeznek a saját kockázati helyzetükről, mint a biztosítók, ezért a cégek eleve a kockázatos emberekre árazzák be a biztosításokat – ez a költségnövekedés az adott biztosítás kötelezővé tételével mérsékelhető.

o

Jelentős költségekkel jár a biztosítási termékekhez kapcsolódó marketing és a komplex termékekhez kapcsolódó adminisztráció, valamint számolni kell a biztosítók nyereségével, ami a fedezett kockázatok költsége fölé növeli a biztosítási díjakat.

Az állami szolgáltatás nem az egyetlen módja a beavatkozásnak és a problémák orvoslásának – a szabályozás és a direkt és indirekt támogatások megfelelő alternatívák,

13

ABCD


amelyek úgy érik el a kívánt célt, hogy kisebb mértékben avatkoznak be a gazdaság és a társadalom autonóm folyamataiba.

2.4.3 Állami vagy magánfinanszírozás – szempontok a döntéshez Elosztás. A hatékonysági megfontolásokon túl, az állam részvételét a jóléti szolgáltatások területén elosztási aggályok is indokolhatják, például:

a szegénység felszámolása és újraelosztás a tartósan szegények javára;

újraelosztás az egészségügyi gondozás, rokkantság vagy családi körülmények miatt különleges igényekkel rendelkező csoportok javára;

a társadalmi szolidaritás támogatása (vagy a társadalmi kirekesztés elleni fellépés) annak érdekében, hogy bizonyos vonatkozásokban mindenki azonos bánásmódban részesülhessen.

A disztribúciós célkitűzéseket

nem feltétlenül befolyásolja az a körülmény, hogy az ellátó szervezet állami intézmény vagy magánvállalkozás,

nagyon erőteljesen befolyásolja ugyanakkor az, hogy állami vagy magánfinanszírozásban valósul meg az adott szolgáltatás, illetve, hogy adókból vagy társadalombiztosítási rendszeren keresztül finanszírozott-e a szolgáltatás.

Ha a fogyasztás mindenkinél azonos, a kisjövedelműek lesznek az adókból történő állami finanszírozás nyertesei, a nagyjövedelműek a vesztesei. Tehát az egyenlő fogyasztás és az arányos jövedelemadó kombinációja jelentős jövedelemátcsoportosítást eredményez, azaz redisztributív. A kép ennél összetettebb, ha bizonyos szolgáltatásokat egyes csoportok másoknál nagyobb mértékben vesznek igénybe. Például a felsőoktatást a magasabb jövedelmi kategóriákba tartozók veszik igénybe nagyobb mértékben, az állami egészségügyi ellátást nagyobb mértékben a kisjövedelműek használják. Ha a szegények fokozottabban veszik igénybe a szolgáltatásokat, és ez progresszív jövedelemadóval párosul, az újraelosztás még jelentősebb lesz. Ebből kifolyólag a jóléti szolgáltatások területén a magánfinanszírozás felé történő elmozdulás általában regresszív, azaz csökkenti az újraelosztás mértékét. A jövedelemátcsoportosítás egy része az egyén saját életciklusán belül következik be, a munkaképes korban megszerzett legmagasabb jövedelemből például az idős kori, megromlott egészségi állapotú életszakasz felé. Elméletben ezek a különbségek biztosíthatók, ám a jóléti biztosítás korábban tárgyalt korlátai ebben az esetben is érvényesek, és az ilyen hosszú távon jelentkező kockázatoknál különösen nehezen áthidalhatók. Sőt, az életpálya gazdagabb és szegényebb szakaszai közötti jövedelemátcsoportosítás nem igazán jól oldható meg biztosítással vagy megtakarítással. Minél hangsúlyosabban kerülnek elő ezek az elosztási kérdések, annál több érv szól az állami finanszírozás mellett.

14

ABCD


Ösztönzés. Az adókból történő finanszírozást gyakran bírálják, egyrészt a gazdaságot torzító ösztönző hatások miatt; másrészt az önellátás, önerőre történő támaszkodás elvének megkérdőjelezése miatt.

Az ellenösztönző hatások – például a munkakínálatot, megtakarítást, családról való gondoskodást, egészség megőrzését fékező hatások – jelentkezése az újraelosztási célkitűzések megvalósításának áraként foghatók fel. Az ellenösztönzés megjelenése elkerülhetetlen, ha a végső elosztás a piaci elosztásnál egyenlőbb, vagyis ha a jóléti tevékenység progresszív. Ott, ahol a szolgáltatások és azok finanszírozása redisztributív, a magasabb jövedelemmel rendelkezők általában a vesztesek, az alacsonyabb jövedelemmel rendelkezők a nyertesek közé tartoznak. A jövedelemskálának van egy olyan tartománya, ahol a nettó jövedelem növekedése lassabb, mint a bruttó jövedelemé, ami kedvezőtlen ösztönző hatást generálhat a munkaerőpiacon.

Az államilag finanszírozott jóléti szolgáltatások szűkítése – például csak a szegények számára rászorultság alapján biztosított szolgáltatások bevezetése – hirtelen ellenösztönzőként jelenhet meg, amelynek következménye akár nagyobb is lehet, mint az adóztatás szélesebb körben érvényesülő, de enyhébb hatása.

A szolgáltatások ingyenessé tétele, vagy erőteljes támogatása növelheti a fogyasztást, ám lehet, hogy pontosan ez a cél (például az oktatás esetében).

Az ösztönzési hatások nagymértékben a rendszer felépítésétől függnek. „Olcsó”, ám rosszul felépített rendszerek károsabb ösztönzési következményekkel járhatnak, mint a „drágább” univerzális jóléti rendszerek.

Ahhoz, hogy az ösztönzésre gyakorolt hatásokról pontos képet kapjunk, mindenképpen figyelembe kell venni a mikrotényezőket is a makroökonómiai hatásokon kívül. Gazdasági növekedés. Gyakran hangoztatott érv, hogy a magas jóléti kiadások csökkentik a gazdasági növekedést, azonban a témában folytatott kutatások nem támasztották alá ezt a vélekedést. Nemzetközi elemzések szerint a makroadatoknál, vagyis a kiadások szintjénél fontosabbak a mikroökonómiai hatások, vagyis az, hogy hogyan költjük el az adott összeget.

15

ABCD


2.5 Az állami szerepvállalás makrogazdasági vetülete 2.5.1 Az államháztartás nagysága és a versenyképesség A közgazdászokat már régóta megosztja az a kérdés, hogy milyen összefüggés, egymásra hatás mutatható ki a kormányzati szektor terjedelme és a gazdasági növekedés között. Az egyik tábor szerint a korrelációt a GDP növekedési üteme és a kormányzati kiadások növekedése között lehet megállapítani, és nem annyira a GDP növekedése és a kormányzati szektor terjedelme között. Ezen álláspont szerint erős pozitív externális hatás mutatható ki a kormányzati és a versenyszféra között – például a közkiadásoknak tovagyűrűző és multiplikátor hatása van a magánköltekezésekre, ami kínálati oldalról serkenti a gazdasági növekedést. Ugyanők érvelnek azzal is, hogy erős korreláció áll fenn a kormányzati szektor terjedelme, illetve a stabilizáló tényezők megléte és hatékonysága között, így a nagyobb közszféra nagyobb gazdasági stabilitást jelent. További érvként szokott elhangzani a „nagy kormányzat” hívei részéről, hogy a jelentős méretű közigazgatással rendelkező országok kevésbé korruptak (példák rá a skandináv országok), a bürokrácia nem késlelteti a folyamatokat, jobban biztosítják a közjavakat (bár az adózási szint is magasabb). A nagyobb kormányzatok szabadabbak, hatékonyabbak, kevésbé avatkoznak be közvetlenül, és jobb teljesítményt mutatnak olyan indikátorok szerint, mint az üzleti szabályozás, a bürokratikus késleltetettség és az infrastruktúra állapota. A másik tábor ezzel szemben azt a nézetet támogatja, miszerint a kiterjedt közszféra hátrányos a gazdasági növekedésre. A kormányzati költekezések multiplikátor hatása helyett ők azt veszik elsősorban figyelembe, hogy a közkiadások termelésnövelő hatása (a marginális termelékenység) idővel elenyészik, és a közszférából hiányzó versenydinamika gyakran eredményezi az erőforrások rossz hatásfokú elosztását makrogazdasági szinten. Általában megállapítható, hogy semmilyen egyértelmű és tiszta összefüggést nem lehet megállapítani a kormányzati terjedelem és a gazdasági teljesítmény között. Bár a legtöbb elérhető tanulmány azt sugallja, hogy a közszféra mérete hatással van a gazdaság teljesítményére, a kormányzati aktivitás gazdaságra gyakorolt nettó hatása gyakran tisztázatlan marad. Fontosnak tartjuk ezért hangsúlyozni, hogy a közszféra hatása a gazdasági teljesítményre és versenyképességre nem annyira a közszféra méretétől, hanem annak hatékonyságától és eredményességétől függ. A kutatások szerint a jóléti kiadások csökkentése nem feltétlenül hat kedvezően a gazdasági növekedésre, és viszont: nem támasztják azt az általánosan elterjedt véleményt, miszerint a magas jóléti kiadások csökkentenék a gazdasági növekedést.

2.5.2 Az államháztartási kiadások nemzetközi összehasonlításban A 3. ábra az összes kiadás GDP-hez mért arányát mutatja az EU-15 országaiban és Magyarországon, a 2001-es évre vonatkozóan. A GDP-hez mért összes kiadás nagy szóródást mutat az EU-n belül. 2001-ben a legtöbbet Svédországban (57,1%) és Dániában (55,3%), a

16


ABCD

legkevesebbet pedig Írországban (33,9%) és Luxemburgban (39%) költötték. Magyarország 48,9%-kal a középmezőnyben foglal helyet, valamivel az EU-15 országok átlaga felett. 3. ábra: Összes államháztartási kiadás a GDP százalékában, 2001

Államháztartási kiadások összesen 70,0% 60,0% 57,2%55,3% 50,0% 40,0%

52,5%52,1% 49,4%49,0%48,9%48,5%48,3%48,1% 47,1%46,4%46,4% 40,2%39,3%39,1% 34,1%

30,0% 20,0% 10,0%

Sv éd or sz

ág Fr an Dá n ci ao ia rs z Au ág sz t Be ria Fi lgiu n m M no ag rs ya zá ro g r O la szá sz g Né or s m et zág G ors ör ög zág or sz ág EU Ho 1 ll a 5 n P d Na ort ia u gy gá Sp Bri lia an t an yo ni lo a Lu rsz xe á g m bu Íro rg rs zá g

0,0%

Forrás: Nemzetközi adatok: EUROSTAT, magyar adatok: Pénzügyminisztérium Költségvetési főcsoport számítások. Az alábbi ábra az államháztartási kiadások változását mutatja, néhány kelet-európai országra vonatkozóan a 2001 és 2004 közötti időszakban. Az újraelosztás mértéke, amelyet az összes kiadás GDP-hez mért aránya mutat, a tíz új EU tagállamban átlagosan nem haladja meg az EU15 átlagát. Az átlagosnál magasabb viszont az újraelosztás mértéke Magyarországon, a Cseh Köztársaságban és Szlovákiában. Az új tagállamok többségében az állami újraelosztás csökkenő tendenciát mutat, de Magyarországon csak az ábrában nem szereplő 2005. évi előrejelzésben jelenik meg ez a trend.

17

ABCD


4. ábra: Összes kiadás a GDP arányában az új tagországokban és az EU-15-ben, 2001-2004

Forrás: AMECO adatbázis Az állami jövedelem-újraelosztás szintje Magyarországon nagyságrendileg a 15 tagú Európai Unió szintjén alakult 2001-ben, amint azt az ábra is mutatja. Ez a szint egy jelentős átrendeződés eredményeként alakult ki, és amint azt az elmúlt évek változásai jelzik, közelről sem tekinthető stabilnak.

2.5.3 Az államháztartás kiadási oldalának időbeli változásai Az összes államháztartási kiadás nagysága 1993 óta csökkenő tendenciát mutat, de rövidtávon a négy éves választási ciklusok is szerepet játszanak. Az első választási ciklus kivételével érvényesülni látszik az a tendencia, hogy a választási éveket követően a kiadások csökkennek, majd a következő választási évhez közeledve nőnek. Ez látszott 1998-ban, és különösen 2002ben. Fontos megjegyezni, hogy ez a fejlett országokban is általános jelenség. Az összes államháztartási kiadás GDP-hez mért aránya 1993-ig nőtt, majd 1996-ig jelentősen csökkent (közel 15% ponttal), ezt követően 50 és 55% között mozgott. Amint az az alábbi ábrában is látható, az első, 1993-ig tartó növekedési szakasz elsősorban a GDP arányos kiadásoknál számottevő, a változatlan áras – az inflációval korrigált – kiadások csak kis mértékben növekedtek. Az előbbi mutató növekedésének fő oka tehát a zsugorodó reál GDP. A második szakasz – az 1995-1996-os évek – számottevő csökkenést eredményezett, mind reálértékben, mind a GDP arányában. Ezt követően, 1997 és 2002 között a kiadások fokozatos, összességében mintegy 30%-os növekedése figyelhető meg reálértékben (lásd 5. ábra). Ennek

18

ABCD


ellenére a kiadások szintje a GDP arányában mérsékelten változott, amit a reál GDP növekedése magyaráz.

5. ábra: Összes államháztartási kiadás, 1991-2002 között

Forrás: Pénzügyminisztérium, ÁHÍR adatbázis

19

ABCD


2.5.4 Az államháztartási kiadások funkcionális bontásban A kormányzati funkciók mérésére több nemzetközi intézmény az ún. COFOG (Classification of Functions of Government) szabványt alkalmazza, amely összehasonlíthatóvá teszi különböző országok kormányzati szektorának terjedelmét és összetételét. A funkcionális osztályozás négy kategóriát különböztet meg:

Az állami működési funkciók csoportjába az igazgatás, a külügyek, a védelem, a rendés jogbiztonság, az igazságszolgáltatás tartoznak.

A jóléti funkciók körébe a kormányzat által szervezett vagy támogatott oktatási, egészségügyi, társadalombiztosítási, szociális és jóléti szolgáltatások, a lakásügyek és egyéb szolgáltatások tartoznak.

A gazdasági funkciók csoportjába a kormányzat által szervezett és támogatott gazdasági tevékenységek, illetve azok fejlesztése tartozik (például energiaellátás, mezőgazdaság, közlekedés, távközlés).

Az államadósság-kezelés kategóriájába az államadósság finanszírozásához kapcsolódó kamatkiadások tartoznak.

A COFOG nagy előnye, hogy összehasonlíthatóvá teszi a különböző országok kormányzati szektorának terjedelmét és összetételét. Munkánk során a Pénzügyminisztériumtól megkaptuk azokat az adatokat, amelyek a COFOG-gal harmonizáló rendszerben mutatják be az államháztartási kiadásokat. Szintén a Pénzügyminisztérium bocsátotta rendelkezésünkre „Az államháztartás funkcionális osztályozási rendje” című összefoglalást, amely lehetővé teszi az egyes funkciófőcsoportok és funkciócsoportok pontos tartalmának meghatározását. Ez az adatbázis jelentette az alapját a további kimutatásoknak. Az állami tevékenységek rendszerezése révén háromszintű hierarchiát lehetett felállítani:

5 kormányzati főfunkció (ami praktikus megközelítésben kétfelé osztható: állami működési funkciók, jóléti funkciók, gazdasági funkciók, illetve államadósság-kezelés és egyéb funkciók),

16 funkciófőcsoport,

46 funkciócsoport

alkotja a rendszert. Ez utóbbi bontás az, amely mentén a részletes elemzéseket elvégeztük.

20


ABCD

6. ábra: A magyar államháztartás funkcionális bontása kormányzati főfunkciók szerint

Kiadások (ÁHT arányában), 2003 Kormányzati főfunkciók szerint

Egyéb 1,8% Államadósságkezelés 9,1%

Állami működési funkciók 14,8%

Gazdasági funkciók 11,6%

Jóléti funkciók 62,8%

A 7. ábra a négy kategóriára fordított kiadások reálértékének alakulását mutatja a vizsgált időszakra vonatkozóan. A kamatkiadások jelentősen megnőttek 1997-re, miközben a jóléti funkciókra fordított kiadások csökkentek. A jóléti funkciók esetében számottevő növekedés volt a vizsgált évtized második felében. Ezek a kiadások 1997 és 2002 között az inflációt meghaladó mértékben nőttek, így 2002-re a jóléti funkciókra fordított kiadások reálértéken számolva újra az 1992-es szinten voltak. Kiemelendő még a gazdasági funkciókra költött kiadások reálértékének jelentős emelkedése, bár az emelkedés legnagyobb része 2002-re esik, és az autópálya-építésekre fordított kiadások növekedésével magyarázható. 7. ábra: Főbb kiadási tételek változatlan, 2002-es áron, 1991-2002 között (Mrd Ft)


21


ABCD

Az összes kiadás összetételén belül megfigyelhető tendenciák azonosak a fent vázoltakkal: a kamatkiadások aránya megnőtt 1997-re, és legnagyobb mértékben a jóléti kiadások aránya csökkent az összes kiadáson belül. 2002-ben a jóléti kiadások kisebb részt képviselnek az összkiadásokon belül, mint az időszak elején, míg az állami működésre fordított kiadások valamivel nagyobbat. A kilencvenes évek elején az államháztartás deficitje gyorsuló ütemben nőtt a csökkenő GDPhez képest. Az államadósság felduzzadása folytán megnőtt a kamat- és adósságszolgálati kiadások aránya, ami jelentős mértékben szűkítette a költségvetési politika mozgásterét. Az államháztartás bevételi és kiadási oldalára is kiterjedő államháztartási reformra nem került sor, bár fontos részterületeken történtek reformléptékű változtatások. Az ábrákból jól látható, hogy az állami kiadások legnagyobb része (több mint 60 százaléka) a jóléti funkciókhoz kötődik. Ezen belül a legnagyobb súllyal a nyugdíjak, az oktatás és az egészségügyi ellátások szerepelnek (18,3, 12,3, ill. 10,4 százalékos részesedéssel). Az állam közvetlen működésén belül a szűkebben vett közigazgatási funkció az államháztartás 8,4 százalékát köti le. A gazdasági funkciók nagy része kiürült, jórészt szakigazgatási működést fedez, ezen felül az autópályaépítésnek és a lakástámogatásoknak van számottevő súlya. Államadósság-kezelésre ugyanakkor csaknem akkora összeg megy, mint az egészségügyre összesen, és több, mint amit a közigazgatás működésére és fejlesztésére fordítunk. Szintén nagyobb ez az összeg annál, mint amennyibe a külső- és belső biztonság megteremtése, a honvédelem és a rendvédelem összesen kerül. 8. ábra: Az államháztartás funkcionális bontása – funkciófőcsoportok Kiadások (ÁHT arányában), 2003, funkciófőcsoportok szerint

Államadósság kezelés 9,1% Egyéb gazd.tev. és szolg. 3,2%

Egyéb 1,8%

Általános közszolgáltatások 8,4%

Közl.és távközl. 4,2%

Védelem 2,7% Rendvédelem és közbiztonság 3,6%

Bányászat és ipar 0,6% Mező-, erdő- , hal- és vadgazdálkodás 3,5%

Oktatás 12,3%

Tüzelő,üzemanyag,energia 0,0% Környezetvédelem 1,6% Kultúra és vallás 3,2%

Egészségügy 10,4%

Lakásügyek, települési és kommunális szolgáltatások Társadalombiztosítási, 2,7% szociális és jóléti szolgáltatások 32,6%

22

ABCD


Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport számítások. Grafika: KPMG. Az államháztartás kiadási oldalát funkcionálisan, a COFOG szerint csoportosítva, a következő, teljes körű táblázatot kapjuk (1. tábla). Ez a csoportosítás alkalmas a nemzetközi összevetésre is, amit a következő pontokban fogunk megtenni.

23

Miniszterelnöki Hivatal Módszertani útmutató az állami szerepvállalás felülvizsgálatához 2005 augusztus.

ABCD

1. tábla: Az államháztartás funkcionális és összevont osztályozású, konszolidált pénzforgalma, 2003 (GDP = 18 574 milliárd Ft)

Állami működési funkciók

Kormányzati főfunkciók

KIADÁS (millió Ft)

Funkciófőcsoport

Funkciócsoport

Jóléti funkciók Gazdasági funkciók

KIADÁS (a GDP arányában)


KIADÁS (az ÁHT arányában)





2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes tény tény tény tény tény tény tény tény tény

Általános közszolgáltatások

Védelem Rendvédelem és közbiztonság

Törvényhozó és végrehajtó szervek Pénzügyi és költségvetési tevékenységek és szolgáltatások Külügyek Alapkutatás Műszaki fejlesztés Egyéb általános közösségi szolgáltatások Védelem Igazságszolgáltatás Rend- és közbiztonság Tűzvédelem Büntetésvégrehajtás

Iskolai előkészítés és alapfokú oktatás Középfokú oktatás Felsőfokú oktatás Egyéb oktatás Kórházi tevékenységek és szolgáltatások Háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás Egészségügy Egyéb rendelői, orvosi, fogorvosi ellátás Közegészségügyi tevékenységek és szolgáltatások Egyéb egészségügy Táppénz, anyasági vagy ideiglenes rokkantsági juttatások Nyugellátások Társadalombiztosítási, Egyéb társadalombiztosítási ellátások szociális és jóléti Munkanélküli ellátások szolgáltatások Családi pótlékok és gyermekeknek járó juttatások Egyéb szociális támogatások Jóléti szolgáltatások Lakásügyek, települési ésLakásügyek, települési és kommunális szolgáltatások Sport és szabadidős tevékenységek és szolgáltatások Kulturális tevékenységek és szolgáltatások Szabadidős, kulturális Műsorszórási és kiadói tevékenységek és szolgáltatások és vallási tevékenységek Hitéleti tevékenységek és szolgáltatások Párttevékenységek Egyéb közösségi és szórakoztató tevékenységek Környezetvédelem Környezetvédelem Oktatás

Tüzelő-, üzemanyag- és eTüzelő-, üzemanyag- és energiaellátás Mező-, erdő- , hal- és vadMező-, erdő- , hal- és vadgazdálkodás Bányászat és ipar Bányászat és ipar Közúti közlekedés Vasúti közlekedés Közlekedés és távközlés Távközlés Egyéb közlekedés és szállítás Egyéb gazdasági Többcélú fejlesztési programok tevékenységek és Egyéb gazdasági tevékenységek és szolgáltatások

ÁllamadósságÁllamadósság kezelés kezelés Egyéb


Egyéb Egyéb

Államadósság kezelés

Egyéb

ÁLLAMHÁZTARTÁS ÖSSZESEN

446 486,2 158 850,6 50 790,4 40 682,5 5 340,3 32 888,5 236 917,2 58 685,5 190 315,3 36 692,9 30 041,2

5,1% 1,8% 0,6% 0,5% 0,1% 0,4% 2,7% 0,7% 2,2% 0,4% 0,3%

2,4% 0,9% 0,3% 0,2% 0,0% 0,2% 1,3% 0,3% 1,0% 0,2% 0,2%

370 386,1 128 119,1 303 281,7 269 183,8 373 971,9 58 498,9 120 939,9 40 154,1 316 623,3 375 850,3 1 598 487,7 89 161,1 71 096,1 310 168,0 198 996,1 203 521,2 236046,1 54 841,4 134 242,7 28 789,9 31 692,6 2 548,0 22 839,4 137 822,3

4,2% 1,5% 3,5% 3,1% 4,3% 0,7% 1,4% 0,5% 3,6% 4,3% 18,3% 1,0% 0,8% 3,6% 2,3% 2,3% 2,7% 0,6% 1,5% 0,3% 0,4% 0,0% 0,3% 1,6%

2,0% 0,7% 1,6% 1,4% 2,0% 0,3% 0,7% 0,2% 1,7% 2,0% 8,6% 0,5% 0,4% 1,7% 1,1% 1,1% 1,3% 0,3% 0,7% 0,2% 0,2% 0,0% 0,1% 0,7%

4 255,0 301 775,9 52 852,6 210 002,8 75 991,3 40 516,0 42 525,0 60 388,6 220 715,0

0,0% 3,5% 0,6% 2,4% 0,9% 0,5% 0,5% 0,7% 2,5%

0,0% 1,6% 0,3% 1,1% 0,4% 0,2% 0,2% 0,3% 1,2%

795 685,6

158 254,1 8 727 914,2

735 038,5

8,4%

4,0%

236 917,2

2,7%

1,3%

315 734,9

3,6%

1,7%

1 070 970,7

12,3%

5,8%

910 188,1

10,4%

4,9%

2 847 280,5

32,6%

15,3%

236 046,1

2,7%

1,3%

274 954,0

3,2%

1,5%

137 822,3

1,6%

0,7%

4 255,0 301 775,9 52 852,6

0,0% 3,5% 0,6%

0,0% 1,6% 0,3%

369 035,1

4,2%

2,0%

281 103,6

3,2%

1,5%

1 287 690,6

14,8%

6,9%

5 477 261,7

62,8%

29,5%

1 009 022,2

11,6%

5,4%

9,1%

4,3%

795 685,6

9,1%

4,3%

795 685,6

9,1%

4,3%

1,8%

0,9%

158 254,1

1,8%

0,9%

158 254,1

1,8%

0,9%

100,0%

47,0%

Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport számítások. Grafika: KPMG. 24


ABCD

2.5.5 Funkcionális bontás európai uniós összehasonlításban Érdemes megvizsgálni a funkcionális bontás adatait nemzetközi összehasonlításban, az Európai Unió régi tagországaihoz képest is, a COFOG módszertan alapján. 2. táblázat: Az EU-15 és Magyarország államháztartási kiadásai a GDP százalékában, funkcionális bontásban (2001) Állami működési funkciók

Jóléti funkciók

Gazd. Adósság Ált. közRendvéd. és funkciók Körny. Egészség- Kultúra Szociális kezelés Összesen Védelem Lakás Oktatás szolg. közbizt. védelem ügy és vallás védelem Belgium Dánia Németo. Görögo. Spanyolo. Franciao. Írország Olaszország Luxemburg Hollandia Ausztria Portugália Finnország Svédo. Nagy-Brit. EU15 Magyarország

3,4% 0,6% 3,0% 9,9% 2,5% 3,5% 2,0% 3,1% 4,9% 4,6% 5,0% 3,5% 3,7% 5,2% 1,9% 3,2% 5,5%

1,2% 1,7% 1,2% 3,2% 1,2% 2,4% 0,7% 1,1% 0,3% 1,6% 0,9% 1,7% 1,5% 2,2% 2,6% 1,7% 1,3%

1,6% 1,0% 1,6% 0,8% 2,1% 1,0% 1,5% 1,9% 1,0% 1,5% 1,4% 1,9% 1,4% 1,4% 1,9% 1,6% 2,1%

4,4% 3,6% 4,3% 5,5% 4,4% 5,2% 5,0% 4,0% 2,8% 5,6% 5,5% 6,1% 4,6% 4,4% 2,3% 4,2% 6,1%

0,7% n.a. 0,6% 0,5% 0,9% 1,3% n.a. 0,8% 1,3% 0,7% 0,4% 0,7% 0,3% 0,3% 0,5% 0,7% 1,0%

0,4% 0,9% 1,1% 0,4% 1,1% 1,0% 1,8% 0,9% 0,8% 1,5% 1,0% 0,9% 0,6% 1,0% 0,4% 0,9% 1,4%

6,6% 5,4% 6,3% 4,1% 5,4% 7,9% 6,3% 6,3% 4,9% 4,1% 5,8% 6,8% 6,0% 6,6% 6,1% 6,3% 4,6%

1,0% 1,7% 0,7% 0,4% 1,1% 0,8% 0,6% 0,9% 1,7% 1,1% 1,0% 1,2% 1,2% 1,1% 0,5% 0,8% 1,5%

6,2% 8,3% 4,2% 3,8% 4,3% 6,0% 4,3% 5,1% 4,7% 4,8% 5,8% 6,9% 6,3% 7,7% 4,6% 5,1% 5,9%

17,4% 24,2% 21,9% 18,8% 13,5% 20,4% 9,7% 17,7% 17,1% 17,5% 21,9% 13,4% 20,6% 23,9% 16,0% 18,8% 14,7%

6,5% 3,9% 3,3% 6,3% 3,1% 3,1% 1,5% 6,4% 0,3% 3,5% 3,6% 3,1% 2,7% 3,3% 2,4% 3,6% 4,8%

49,4% 55,3% 48,3% 48,1% 39,3% 52,5% 34,1% 48,5% 39,1% 46,4% 52,1% 46,4% 49,0% 57,2% 40,2% 47,1% 48,9%

Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport számítások. Az adatokból jól látszik, hogy a magyarországi adatok jelentős mértékben nem különböznek az EU-15-ök átlagától, ami a GDP-hez viszonyított arányukat jelenti. Saját nemzeti jövedelmünkhöz képest aránylag többet költünk általános közigazgatási szolgáltatásokra, rendvédelemre és közbiztonságra, gazdasági szerepvállalásra, környezetvédelemre, lakástámogatásra, oktatásra, kultúrára és vallási tevékenységekre, valamint adósságszolgálatra, míg arányaiban is kevesebbet fordítunk honvédelemre, egészségügyre és szociális ellátásokra.

25


ABCD

10. ábra: Magyarország és az EU15 államháztartási kiadásai a GDP arányában (2001) 20,0%

18,8%

18,0% 16,0%

14,7%

14,0%

EU15

Magyarország

12,0% 10,0% 8,0% 6,0%

6,3%

6,1%

5,5%

4,0%

5,9% 5,1%

4,6%

4,2%

4,8% 3,6%

3,2% 2,1% 1,6%

1,7% 1,3%

2,0%

1,0% 0,7%

1,5% 0,8%

1,4% 0,9%

0,0% Ált. közszolg.

Védelem

Rendvéd. és közbizt.


Körny. védelem

Lakás

Gazd. funkciók

Egészségügy

Kultúra és vallás

Oktatás

Szociális védelem

Jóléti funkciók

Adósság kezelés

Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport számítások. A kormányzati főfunkciókat tekintve: az állami működésre, gazdasági funkciókra és adósságkezelésre GDP-arányosan többet, míg jóléti funkciókra kevesebbet költünk a tizenöt régi uniós tagállam átlagánál. A kiadások mértéke, az újraelosztási arány összességében némileg meghaladja az EU-15-ök átlagát. 11. ábra: Magyarország és az EU15 államháztartási kiadásai a GDP arányában (2001) 60,0%

50,0%

47,1%

EU15

48,9%

Magyarország

40,0% 32,6% 29,1%

30,0%

20,0%

10,0%

8,9% 6,5% 4,2%

6,1% 3,6%

4,8%

0,0%


Gazd. funkciók

Jóléti funkciók

Adósság kezelés

Összesen

26

ABCD


Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport számítások. Grafika: KPMG.

2.6 Partnerség a közszféra és a magánszféra között A következőkben áttekintjük azokat a tevékenységeket, amelyeket az állam ma ellát –beleértve a központi kormányzat, a hely önkormányzatok és a társadalombiztosítás által ellátott összes feladatot. Ebben a megközelítésben ugyanis azt tekintjük állami tevékenységnek, amit az államháztartás valamely alrendszeréből finanszírozunk. Ezzel szemben természetesen felvethető, hogy az állami aktivitás nem merül ki a finanszírozásban, mert egyrészt elválhat a tevékenység ellátásától, másrészt nem tükrözi azt a fajta aktivitást, amelyet az állam a szabályozás és irányítás területén kifejt. Az állam például erőteljesen tudja befolyásolni a piaci versenyt a versenyszabályozással vagy az adópolitikával, de ezeknek nincs közvetlenül kimutatható hatása a költségvetésben. Ugyanakkor elmondható, hogy ahol szabályoz az állam, ott ez valamekkora összeggel megjelenik a költségvetésben is, mint szakigazgatási költség. A csoportosítás szempontjainak tehát megfelel az államháztartási megközelítés. Az „állami tevékenység” meghatározásánál külön kérdésként vetődnek fel azok a feladatok, amelyeket az állam az állami vállalatokon keresztül lát el (pl. a MÁV és a Volán társaságok a tömegközlekedésben, vagy az MVM Rt. az energiaellátásban). Ezeket nem soroltuk az állami tevékenységek közé, mivel formailag és logikailag magánvállaltként viselkednek, a piaci versenyszabályok és profitelvárások szerint működnek, még akkor is, ha kizárólagos, többségi vagy kisebbségi tulajdonosuk az állam (ÁPV Rt., MFB Rt., szaktárcák, önkormányzatok). Az állam vállalkozói vagyona tehát alapvetően a magángazdaság logikája szerint működik. Az államháztartási megközelítés mellett szól az is, hogy ez az a felosztás, amelyben az egyes sorokhoz konkrét összegeket tudunk hozzárendelni, hazai és nemzetközi viszonylatban egyaránt, összehasonlítható struktúrában. Az államháztartási megközelítés – kidolgozottsága okán – megfelel annak a csoportosítási kritériumnak is, hogy a felsorolás legyen teljes és átfedésmentes. Az államháztartás alrendszereiből kapott adatok elemzése arra is alkalmas, hogy az egyes tevékenységek súlyát jelezze finanszírozási szempontból (amely súly természetesen nem feltétlenül arányos az adott tevékenység társadalmi vagy gazdasági fontosságával). Fontos ugyanakkor hangsúlyozni, hogy a megtakarítás fontos cél, de ennél is fontosabb a hatékony működés, az optimális feladatellátás. Fő célunk, hogy megtaláljuk azokat az együttműködési módokat az állami és a magánszektor között, amely az adott tevékenység ellátását optimális módon teszi lehetővé. A javasolt elmozdulások lehetővé tennék, hogy az állam csak azokkal a feladatokkal, és csak abban a mélységben foglalkozzon, ahol és amennyire ez indokolt. Ezzel az állam alaptevékenységeinek pontos meghatározásához járulunk hozzá.

27


ABCD

2.6.1 Az állami és a magánszolgáltatások közötti határok – a partnerség típusai Az „állami” és a „magán” szolgáltatások közötti különbségtétel esetében célszerű, ha azokat három fő dimenzió mentén elemezzük: a döntés, az ellátás, és a finanszírozás szempontjából (ld. 2.3. pont). Az állami és magánszektor szerepvállalása a fenti három dimenzió mentén összesen nyolc lehetséges kombinációt ad: 12. ábra: Az állami és a magánszolgáltatások közötti határok és ezek kombinációi Belső kör „tiszta” állami szektor, állami finanszírozással, ellátással és döntéssel állami ellátás, ahol a szolgáltatóra vonatkozó döntést az állam hozza, ám a szolgáltatás magánfinanszírozással (is) működik

állami ellátás

állami finanszírozás

Belső kör: állami döntés

magánfinanszírozásban működő, magánszolgáltatók által ellátott, de állami döntés alapján működő szolgáltatások állam által finanszírozott és állam által meghatározott szolgáltatások, magánszolgáltatóktól

Külső kör „tiszta” magánszektor, magánfinanszírozással, magánellátással és egyéni döntéssel állam által finanszírozott szolgáltatások, egyéni döntés alapján kiválasztott magánszolgáltatóktól államilag finanszírozott és nyújtott szolgáltatás, ahol az igénybevételre vonatkozó döntést az egyén hozza állam által ellátott szolgáltatások, magánfinanszírozással, egyéni döntés alapján

A kör felső fele mutatja az állami ellátást, jobb oldala az állami finanszírozást, a belső kör pedig az állami döntést a szolgáltatóval, szolgáltatás összegével kapcsolatban. Az egyes cikkelyek ennek megfelelőes a következő kombinációkat jelentik: A belső körben (az állam dönt, saját hatáskörében):

1. Jobb belső cikkely (fehér): a „tiszta” állami szektor, állami finanszírozással, ellátással és döntéssel – pl. rendőrség, közúthálózat, hatósági egészségügy.

2. Bal belső cikkely (lila): állami ellátás, ahol a szolgáltatóra vonatkozó döntést az állam hozza, ám a szolgáltatás (legalább részben) magánfinanszírozással működik – pl. közlekedési tranzitdíj, közjegyző, illetékköteles közigazgatási szolgáltatások.

3. Bal belső cikkely (kék): magánfinanszírozásban működő, magánszolgáltatók által ellátott, de állami döntés alapján működő szolgáltatások – pl. gyermektartás, kötelező magán-nyugdíjpénztári járulékfizetés, szemétszállítás.

28

ABCD


4. Jobb belső cikkely (zöld): állam által finanszírozott és állam által meghatározott szolgáltatások magánszolgáltatóktól – pl. kórházi étkeztetés, kiszervezett önkormányzati szolgáltatások, privát építésű börtönök. A külső körben (az egyén választ, szolgáltatót és a szolgáltatás összegét):

5. Jobb külső cikkely (drapp): államilag finanszírozott és nyújtott szolgáltatás, ahol az igénybevételre vonatkozó döntést az egyén hozza – pl. oktatási utalvány (a jövőben).

6. Bal külső cikkely (piros): állam által ellátott szolgáltatások, magánfinanszírozással és egyéni döntés alapján – pl. fizető ágyak az állami kórházakban, matricás autópályák, múzeumok nagy része.

7. Jobb külső cikkely (sárga): állam által finanszírozott szolgáltatások egyéni döntés alapján kiválasztott magánszolgáltatóktól – pl. étkezési utalvány, tömegközlekedési kedvezmény, lakáshitel adókedvezménye.

8. Bal külső cikkely (fekete): a „tiszta” magánszektor, magánfinanszírozással, magánellátással és egyéni döntéssel – pl. nyelviskolák, távközlés, fogorvosi kezelések. A tiszta magánszektor jelenti az emberek által „zsebből” fizetett szolgáltatásokat, ugyanakkor az ezekhez kapcsolódó költségek egy részére vonatkozóan az egyén részesülhet állami támogatásban, például adómentességben. A jóléti tevékenységek nagyon kis részére igaz, hogy semmilyen módon nem kapcsolódik az államhoz. A fent vázolt modell alkalmas arra, hogy az absztrakció és az árnyaltság megfelelő szintjén adjon választ az állami szerepvállalás mélységének és terjedelmének, ill. a partnerség jellegének és erősségének kérdéseire. Az állami szerepvállalás újragondolásához így ezt a modellt vettük módszertani segítségül.

2.6.2 Az állami és magánellátás határainak elmozdítása Ahogyan az állami és magán jóléti szolgáltatások szétválasztása sem egy egyszerű felosztás eredménye volt, úgy az államiból a magán felé történő elmozdulás, a partnerség kialakítása is többféle formát ölthet. Az előző pontban bemutatott tipológia alkalmazásával a 13. ábra bemutatja a partnerség kialakításának fő módszereit. Az egyszerűség kedvéért az ábra az állam által finanszírozott, ellátott és meghatározott szolgáltatásokból, azaz az ún. „tiszta állami” jóléti szolgáltatásokból indul ki.

29

ABCD


13. ábra: A partnerség kialakításának formái

A partnerség kialakításának formái: Az ingyenes állami ellátó rendszer kiváltása utalványokkal, amelyek elkölthetők az egymással versengő (állami és magán-) szolgáltatók által nyújtott szolgáltatások igénybevételére, a fogyasztói döntési lehetőségek bővítésének és a szolgáltatói alkalmazkodóképesség fejlesztésének eszköze. Ez a rendszer megtartatja az állami finanszírozást, enyhíti azonban az állami ellenőrzést, átemeli a szolgáltatásokat a diagram külső gyűrűjébe, állami ellátással (drapp) vagy magánintézmények igénybevételével (sárga). Adókedvezmények felajánlása a magánintézmények által nyújtott szolgáltatások után, akár az állami szolgáltatások helyett, akár azokat kiegészítve. A magánintézmények szolgáltatásainak igénybevétele esetén a fogyasztóknál jelentkező bekerülési költségek mérséklése ösztönzés arra, hogy kiváltsák vagy kiegészítsék az állami szolgáltatásokat.

30

ABCD


Ez a magánellátás állami finanszírozásának egyik lehetséges formája, ahol a magánszemélyek választják ki a szolgáltatót és a szolgáltatás színvonalát (sárga). A felhasználók által fizetendő díjak bevezetik (vagy növelik) a magánfinanszírozást a továbbra is az állam által meghatározott szolgáltatásoknál, amelyeket továbbra is az állam lát el (lila), vagy magánvállalkozók látnak el (kék). Példa erre a kis mértékű tandíj vagy az orvosi vizsgálat díja. Az állami szolgáltatások megnyitása, értékesítése lakossági felhasználóknak (például „fizető ágyak” az egészségügy rendszerében) az egyik lehetséges módszere az állami vagyon hatékonyabb hasznosításának a vagyon magánosítása nélkül, lakossági kereslet és magánfinanszírozás felhasználásával (piros). A közelmúltban általánosabbá vált az állam által finanszírozott és megválasztott szolgáltatások kiszervezése (zöld), esetenként használati díjak bevezetésével (kék). Végül, a közvetlen privatizáció esetén a szolgáltatás átkerül a „tiszta állami” övezetből a „tiszta magán” övezetbe (fekete). A privatizáció lehet politikai döntés, de lehet annak is következménye, hogy emberek az állami szolgáltatásokat kiegészítő más szolgáltatások fokozott igénybevételével reagálnak az állami kínálat szűkösségére, vagy teljesen kimaradnak az állami ellátásból.

2.6.3 Módszertan az állami szerepvállalás újragondolására Az előző pontokban vázolt modell alkalmas arra, hogy az állami és a magánszféra közötti szerepmegosztás, illetve együttműködés különböző módozatait árnyalt módon ábrázolja. A szakirodalomban fellelhető információkon túl törekedtünk arra, hogy az egyes területeken – a KPMG tanácsadóinak segítségével, kormányzati szakértőkkel készített irányított interjúk és célirányos műhelymunkák során – megragadjuk a mai magyarországi helyzet legfőbb jellemzőit, majd ezt követően felvázoljuk az adott tevékenységi kör optimálisnak tartott középtávú jövőképét. A „középtávú” megjelölés ezúttal a 2013-ig terjedő időszakot jelentette. Az optimális szerepmegosztás elsődleges kritériumaként – okulva a nemzetközi elemzések tapasztalataiból – nem a költségvetési megtakarításokat határoztuk meg, hanem azt a fajta hatékony működést, amellyel a legjobban sikerül megközelíteni a társadalmilag kívánatosnak talált célt, a leginkább „ügyfélbarát” megoldást. Munkamódszerünk szerves részét képezte egy jól szerkesztett munkalap kitöltése, a meghallgatott kormányzati szakértők és a KPMG tanácsadóinak közös gondolkodásának eredményeképpen. A kitöltött munkalapok közül néhány a Mellékletben található mintaként, funkciócsoportonkénti csoportosításban. A funkciócsoportoktól atekintetben tértünk csak el, amennyiben az árnyalt megközelítés megkívánta az adott kategória finomabb felbontását, vagy adott esetben két kategória együttes kezelését. A munkalap mintája a következő oldalon, értékelésük a Mellékletben található. A Mellékletben való szerepeltetés oka az, hogy a kapott eredmények csupán a műhelymunkákon résztvevők véleményét tükrözik, nincs mögöttük feltétlenül szakmai konszenzus, így elsősorban a módszertan tesztelésére alkalmasak, amolyan vitaindítónak tekinthetők.

31

ABCD


A munkalapokon értékelt tevékenységek technikai számot kaptak, amely kizárólag ezen kutatás keretein belül releváns. Az egyes tevékenységeket ugyanakkor megfeleltettük a Pénzügyminisztérium módszertani segédleteként megjelent, Az államháztartás funkcionális osztályozási rendje című kiadványában szereplő tevékenység-leírásokkal, és ennek megfelelően határoztuk meg a tartalmukat.

32


ABCD

14. ábra: Munkalap minta

/

listaelem kódja

_______________________________________

MUNKALAP JELENLEGI HELYZET Döntés:

Ellátás:

Finanszírozás: JELEN HELYZET SZÍNE(I)

JÖVŐKÉP (1)

JÖVŐKÉP (1) SZÍNE(I)


JÖVŐKÉP (2)

Döntés:

Döntés:

Ellátás:

Ellátás:

Finanszírozás:

Finanszírozás:

33

ABCD


A műhelymunka során bebizonyosodott, hogy a módszertan működik. A munkalapok kis szakértői csoportokban történő kitöltése teret biztosít mind a szakmai tapasztalatnak, mind az innovativitásnak. Értékelésünk szerint a módszertannal sikerült elérni azt, amit minden egyeztetésnél célul tűzünk ki, de nem mindig teljesül: az értékes gondolatok „becsatornázását”, szemléletes formába öntését, összehasonlíthatóságát, rendszerszerűségét és továbbfejleszthetőségét. A metódust alkalmasnak tartjuk arra, hogy további szakmai vitákat folytassunk az állami szerepvállalás újragondolásához.

34

ABCD


3 Összefoglalás Módszertani útmutatónk elején abban határoztuk meg feladatunkat, hogy megvizsgáljuk: mivel kellene az államnak foglalkoznia, és mi az, aminek elvégzését célszerű inkább a magánszférára bíznia. Ehhez javasoltunk egy olyan megközelítést, amely alkalmas arra, hogy „teszteljük” mindazon tevékenységeket, amelyeket ma az állam ellát. Az „állami” jelző ez esetben – az államháztartás alrendszereinek megfelelően – azt a halmazt jelöli, amelybe a központi kormányzat, a társadalombiztosítás és a helyi önkormányzatok egyaránt beletartoznak. Nem foglalkoztunk ugyanakkor azzal a kérdéssel, hogy a tágabban vett állami struktúrán belül milyen legyen a feladat- és felelősség-megosztás, így nem tértünk ki a decentralizáció kérdésére sem. Szintén nem foglalkoztunk az állam vállalkozói vagyonával és az állami vállalatok által ellátott feladatokkal, mivel ennek vizsgálata teljesen más megközelítést igényel. Megvizsgálandó állami feladatként tekintettünk ugyanakkor minden olyan tevékenységet, amely valamilyen módon megjelenik az államháztartásban. A nemzetközileg is elfogadott módszertannak megfelelően ezeket a következő csoportokra osztottuk: a szűkebben vett állami működés, jóléti funkciók, gazdasági funkciók és az államadósság kezelése. A csoportosítás alapját az államháztartási adatok és az eszerinti tagolás jelentette, abból a praktikus megfontolásból, hogy ezek az adatok állnak hiánytalanul a rendelkezésünkre, egyúttal alkalmasak mind az időbeli, mind a nemzetközi összehasonlításra. Igyekeztünk ugyanakkor elszakadni a szűkebben vett költségvetési szemlélettől, törekedvén a funkcionális megközelítésre. Az állami tevékenységeket – miután funkciók szerint csoportosítottuk –, három dimenzió mentén vizsgáltuk: a döntés, az ellátás és a finanszírozás tekintetében. Arra a kérdésre, hogy az adott feladat inkább az állami, vagy inkább a magánszféra illetékességébe tartozik, vagy kellene, hogy tartozzon, összesen nyolcféle válasz adható a modell alapján. A két szélső pontot a tisztán állami, illetve a teljes egészében privát tevékenység jelenti, a legtöbb vizsgált esetben az „állami” és a „magán” valamiféle kombinációja a jellemző. A fenti modell alapján munkalapot szerkesztettünk, amely különböző mélységű bontásokban is alkalmas az állami funkciók tesztelésére. Az így kapott adatokat, információkat értékeljük és összefoglaljuk, amelyre egy konkrét példát a mellékletben találhat. Munkánk során az a meggyőződés vezetett minket, hogy az állam feladata – egy hajózási hasonlattal élve – nem az evezés, hanem a kormányzás. Ami nem jelenti az állami felelősség csökkenését, sőt. Peter Drucker szavaival élve: „Nem „az állam elhalásával” nézünk szembe. Éppen ellenkezőleg: élettel teli, erős és nagyon aktív kormányzatra van szükségünk. Viszont választanunk kell a nagy, ámde tehetetlen kormányzat és az olyan kormányzat között, amely azért erős, mert a döntéshozatalra és az irányításra szorítkozik, és a „feladatvégzést” másokra hagyja. Olyan kormányzatra van szükségünk, amely tud kormányozni, és kormányoz is. Ez nem „feladat-végrehajtó” kormányzat; nem is „adminisztratív” kormányzat; ez olyan kormányzat, amely kormányoz.” Jelen útmutatónkban ezt a szemléletet követjük, amikor – a társadalmi és gazdasági optimum keresésének jegyében – azt vizsgáltuk: miképpen módosulhat a jövőben az

35

ABCD


állami és a magánszféra viszonya a jelenleg állami feladatnak minősített tevékenységek területén. Hatékony és eredményes állami működésre ugyanis akkor számíthatunk reálisan, ha az állam azzal, és csak azzal foglalkozik, ami valóban az ő feladata. Hogy evezés helyett kormányozzon.

36

ABCD


4 Melléklet: gyakorlati példa a módszertan alkalmazására Módszertanunk egyik erénye, hogy „tartalomfüggetlen”. Megadja a közös gondolkodás kereteit, miközben a kapott eredmény a munkában résztvevők egyéni és kollektív bölcsességének, tapasztalatainak a függvénye. A továbbiakban egy konkrét műhelymunka eredményét ismertetjük, a módszertan működésének szemléltetésére. A műhelymunkát a Miniszterelnöki Hivatal szervezte, a KPMG tanácsadóinak segítségével, 2005. májusában. A szakmai tartalmak „feltöltése” érdekében az egyes szakterületek néhány szakértőjét hívtuk meg, jellemzően középvezetői szinten. Mivel a módszertan alkalmas akár többfordulós, sokrésztvevős egyeztetések támogatására, illetve ezek eredményének szemléletes megjelenítésére, tekinthető egyfajta vitaindítónak is.

4.1 Példák a munkalapok kitöltésére A munkalapokat az érintett területek szakértői töltötték ki, két-három fős kiscsoportokban. Ez lehetőséget adott a konzultációra és a vitára úgy, hogy a válaszkeresés fókuszáltsága nem sérült. Nagy erényként értékeltük, hogy a módszertan lendületet adott a gondolatoknak, és erőteljesen motiválta a résztvevőket. Így rövid idő – mintegy fél nap – alatt is koncentrált, átfogó eredményeket kaptunk. A továbbiakban – a szemléltetés kedvéért – néhány helyszínen kitöltött munkalap reprodukcióját láthatják, majd ugyanezen munkalapok értékelését, szintén példajelleggel. Bemutatunk egy olyan táblázatot is, amely alkalmas arra, hogy az állami tevékenységek – COFOG rendszer alapján meghatározott – listáját, illetve ezt a strukturáltságot ötvözi döntés-ellátás-finanszírozás tengelyek mentén történő értékeléssel, a jelenre és a jövőre nézve.

37


ABCD

4.1.1 Középfokú oktatás – általános célú oktatás

13 / 1

Középfokú oktatás – általános célú oktatás

MUNKALAP JELENLEGI HELYZET Döntés: MAGÁN Tankötelezettség 18 éves korig, de az egyén dönt a szolgáltatatást nyújtó intézményről és így annak áráról is. Ellátás: ÁLLAMI v. MAGÁN Állami (önkormányzati) iskolák mellett alapítványi, egyházi vagy egyéb szervezetek is fenntartanak középfokú iskolákat. Finanszírozás: ÁLLAMI + MAGÁN Állami normatívát minden iskola azonosan kapja. Önkormányzatiaknál ezt kiegészíti az önkormányzati normatíva, egyháziaknál az ezzel egyenlő kiegészítő támogatás. Egyéb

JELEN HELYZET SZÍNE(I) drapp (85%) sárga (15%)

JÖVŐKÉP (1)



drapp (75%) sárga (25%)

JÖVŐKÉP (2)

Döntés: MAGÁN

Döntés:

Ellátás: ÁLLAMI v. MAGÁN

Ellátás:

Magánellátás súlya nő, az állam szolgáltatásvásárló (utalványos rendszer).

Finanszírozás: ÁLLAMI + MAGÁN Döntő részben állami marad.

Finanszírozás:

38


ABCD

4.1.2 Felsőfokú oktatás

14 /

Felsőfokú oktatás

MUNKALAP JELENLEGI HELYZET Döntés: MAGÁN Az egyén dönt arról, hogy részt kíván-e venni, és maga választja az intézményt is, illetve a költségvonzatot is. Ellátás: ÁLLAMI v. MAGÁN Az intézmények közül 30 állami, 36 egyházi v. alapítványi (magán). A hallgatók 86%-a tanul állami egyetemen. Finanszírozás: ÁLLAMI + MAGÁN A hallgatók 84%-a vesz részt államilag finanszírozott képzésben – állami és magánintézményben egyaránt. Tandíj mindkét esetben lehet, de az első diploma költségét az állam

JELEN HELYZET SZÍNE(I) drapp (70%) sárga (10%) piros (15%)

JÖVŐKÉP (1)



drapp (50%) sárga (25%) piros (20%) fekete (5%)

JÖVŐKÉP (2)

Döntés: MAGÁN

Döntés:

Ellátás: ÁLLAMI v. MAGÁN

Ellátás:

Nőhet a magánintézmények súlya. Az állami egyetemek részben gazdasági társaságként működhetnek tovább. Finanszírozás: ÁLLAMI + MAGÁN Finanszírozás: Az állami finanszírozás súlya csökkenhet, növekedhet a vállalati támogatás és a költségtérítéses képzések súlya. A tandíj (a

39


ABCD

4.1.3 Kórházi tevékenységek és szolgáltatások

16 /

Kórházi tevékenységek és szolgáltatások

MUNKALAP JELENLEGI HELYZET Döntés:

MAGÁN

Szabad intézményválasztás lehetősége – állami v. magánintézmény, ill. ezeken belül. Ellátás:

MAGÁN v. ÁLLAMI

Közpénzekből finanszírozott (állami) és magánszolgáltatók egyaránt. Bizonyos szolgáltatások (pl. CT, MRI, művese) a közkórházakban is magánszolgáltatások. Finanszírozás: MAGÁN v. ÁLLAMI Közkórházak finanszírozása közpénzekből (járulékok). Magánszolgáltatók: a TB-vel szerződöttek közpénzből és magánforrásból, a többi magánforrásokból. Egészségpénztárak.

JELEN HELYZET SZÍNE(I) drapp, sárga (TB) fekete (TB-n kívül)

JÖVŐKÉP (1) Döntés:

MAGÁN



drapp (csökken) sárga (nő) fekete piros (nő)


A díjmentes magándöntés korlátozódhat, a díjköteles bővül. Ellátás:

MAGÁN v. ÁLLAMI

Magánszolgáltatók súlya nő, az államiakat kiegészítve. Átgondolt és szabályozott privatizáció. Finanszírozás: MAGÁN v. ÁLLAMI Intézményfinanszírozás helyett szolgáltatásvásárlás. TB-szerződések kiterjesztése. Közfinanszírozás GDParányosan szinten marad, magánforrások bevonása nő. Közkórházak: plusz szolgáltatásért vagy orvosválasztásért plusz díj. Alapcsomag” meghatározása.

Ellátás:

Finanszírozás:

40


ABCD

4.1.4 Jóléti szolgáltatások – önkéntes alapon igénybe vehető szolgáltatások

27 / 1

Jóléti szolgáltatások – önkéntes alapon igénybe vehető szolgáltatások

MUNKALAP JELENLEGI HELYZET Döntés: MAGÁN

Ellátás: ÁLLAMI v. MAGÁN Területenként eltérő, összességében kb. 6535% a megoszlás. (Pl. idősek otthona, fogyatékosok gondozása, egészségügyi gyermekotthonok, hajléktalanok ellátása, gyermekmegőrzés, szociális étkeztetés, üdültetés.)

Finanszírozás: ÁLLAMI + MAGÁN Területenként eltérő, összességében kb. 85-

JELEN HELYZET SZÍNE(I) sárga (30%), drapp (55%), piros (10%), fekete (5%)

JÖVŐKÉP (1) Döntés: MAGÁN



sárga (80%) fekete (20%)


Ellátás: MAGÁN Egyértelmű és határozott elmozdulás kívánatos. Az állam a közvetlen szolgáltatásnyújtásból teljesen kivonulhat, megmaradva finanszírozó és megrendelő szerepében, mint szolgáltatásvásárló.

Ellátás:

Finanszírozás: ÁLLAMI + MAGÁN Finanszírozás: Az állami felelősségvállalás a finanszírozáson keresztül megmarad, de a magánforrások (adományok) nagyobb szerepet kaphatnak.

41

ABCD


4.2 Példák a kitöltött munkalapok feldolgozására 4.2.1 Oktatás A tankötelezettség 5 éves kortól 18 éves korig áll fenn, ami ugyan állami kényszert jelent, de az egyén dönt a szolgáltatatást nyújtó intézményről, és így az igénybe vétel áráról is. Így a döntést a magándöntések közé soroltuk. Az óvodai nevelést és az iskolai előkészítést zömmel önkormányzati intézmények látják el, de jelen vannak a magánintézmények is. Az állami (önkormányzati) óvodák normatív közpénztámogatást kapnak, kismértékű költségtérítéssel és adományokkal kiegészítve. Ezen kívül magánóvodák is működnek, amelyek szintén részesednek normatív támogatásban. Mivel azonban ezt nem egészítik ki a helyi önkormányzat támogatásai, az állami „fejpénz” és a tényleges költségek közötti rést piaci áron fizettetik meg az igénybevevőkkel. A jövőben várhatóan nő a magánellátás súlya, az állam egyre inkább szolgáltatásvásárló marad. Az alapfokú oktatásban az állami (önkormányzati) iskolák mellett alapítványi, egyházi vagy egyéb szervezetek is fenntartanak iskolákat. Az állami normatívát minden iskola azonosan kapja („fejpénz”). Önkormányzatiaknál ezt kiegészíti az önkormányzati normatíva, egyháziaknál az ezzel egyenlő kiegészítő külön támogatás. Egyéb magániskoláknál tandíj egészíti ki az állami normatívát, valamint magánadományokat is fogadnak. (Ez utóbbi az önkormányzati iskolákra is igaz közvetetten az iskolai alapítványokon keresztül.) A jövőben a magánellátás súlya nőhet, az állam egyre inkább szolgáltatásvásárló lesz (egyfajta utalványos rendszert valósítva meg ezzel. A finanszírozás döntő részben állami marad. Az általános célú középfokú oktatásban hasonló a helyzet, annyi különbséggel, hogy ott nagyobb – bár itt is kisebbséget jelent – a magánintézmények aránya. Az elmozdulás itt is hasonló lehet, az állam szolgáltatásvásárló szerepe mellett. A középfokú szakképzésben: más ma is jelen van a vállalati részvétel mind az állami, mind a magániskoláknál, az oktatás gyakorlati képzést jelentő részében. Az állami normatívákat vállalati hozzájárulás egészítheti ki (természetben v. ösztöndíjjal), és bizonyos esetekben tandíj szedésére is van lehetőség. A jövőben a vállalati részvétel súlya nőni fog, ami nem elsősorban költségvetési szempontok miatt fontos, hanem azért, mert így jobban biztosítható, hogy a képzést a piaci igények vezéreljék. A finanszírozás döntő részben állami marad, de nőhet a vállalati finanszírozás mértéke is. A gyermekétkeztetés, napközi, diákotthoni ellátás területén Budapesten és a nagyobb városokban általában magánellátás a jellemző (kiszervezés), kistelepüléseken leginkább inkább az önkormányzatok látják el a feladatot. A jövőben nőhet a magánszolgáltatók súlya, a közvetlen állami szolgáltatást felválthatja a kiszervezés és a privatizáció. A magánszolgáltatók szabályozott keretben működhetnek, a gyermekek esélyegyenlőségének sérülése nélkül. Ugyanezen okból az állami finanszírozás mértéke nem csökkenhet számottevően, de az állam (önkormányzat) szolgáltatásvásárló szerepbe húzódik vissza.

42

ABCD


A felsőfokú oktatásra már nem vonatkozik a tankötelezettség, és garantált jog sem fűződik hozzá. Az egyén dönt arról, hogy részt kíván-e venni a képzésben, és maga választja az intézményt is, a költségvonzat ismeretében. Az intézmények több mint fel ma már nem állami, hanem egyházi vagy alapítványi fenntartású. A hallgatók számát tekintve ugyanakkor változatlanul nagy az állami egyetemek dominanciája: a diákok 86%-a tanul állami fenntartású intézményekben. A helyzetképet tarkítja, hogy mind az állami, mind a magánintézmények biztosítanak államilag finanszírozott és piaci alapon működő képzéseket egyaránt. A KSH adatai szerint a hallgatók 84%-a vesz részt államilag finanszírozott képzésben, az állami és magánintézményekben együttvéve. Tandíj mindkét intézménytípusban lehetséges, de az első diploma költségét az állam fedezi, így az a diákok számára tandíjmentes. Az államilag nem finanszírozott képzések költségtérítésesek. A jövőre nézve a felsőfokú oktatásban erőteljesen megjelenhetnek, illetve tovább erősödhetnek a piaci elemek. A magánintézmények súlya tovább nő, elsősorban azért, mert az állami egyetemek egy része gazdasági társaságként működhet tovább. Az állami finanszírozás súlya csökkenhet, növekedhet a vállalati támogatás és a költségtérítéses képzések súlya. A tandíj (a diákhitellel együtt) nőhet, és általánossá válhat.

4.2.2 Egészségügy A háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátásban a szabad orvosválasztás lehetősége adott. Az ellátás ma már szinte teljes egészében magánkézben van (magánpraxisok). A finanszírozás – a biztosítottak számára, ami gyakorlatilag minden magyar állampolgárt lefed – közpénzekből történik, a TB rendszerén belül. A jövőben az orvosválasztásért plusz díj elképzelhető, kiegészítő jelleggel Az egyéb rendelői, orvosi és fogorvosi ellátás szintén biztosított a szabad orvosválasztás. A szakrendelések: állami vagy magán-szolgáltatók, utóbbiak inkább kiegészítő jelleggel. A fogorvosi rendeléseket ugyanakkor jellemzően magánszolgáltatók biztosítják. Az alapfeladatokat a TB finanszírozza, a magánszolgáltatóknál is. Megjelenik a magán-finanszírozás is, a kiegészítő és emelt szintű szolgáltatásoknál. A jövőben a szabad orvosválasztásért várhatóan fizetni kell. Az ellátás – átgondolt és szabályozott privatizáció után – döntően magánkézbe kerülhet, az állam (TB) szolgáltatásvásárló marad, feladván az intézményfinanszírozást. A TB-szerződéseket a magánszolgáltatók szélesebb körére lehet kiterjeszteni. A közfinanszírozás mértéke – figyelembe véve a nemzetközi trendeket, valamint jelentős lemaradásunkat az európai uniós átlagtól – GDParányosan minimum szinten marad, miközben bővül a magánforrások bevonása. Plusz szolgáltatásért vagy orvosválasztásért plusz díj kérhető, amihez azonban a szolgáltatási „alapcsomag” meghatározása elkerülhetetlen. Az egészségpénztárak szerepe nő a finanszírozásban. A kórházi tevékenységek és szolgáltatások körében szintén biztosított a szabad intézményválasztás lehetősége – állami vagy magánintézmények között, illetve ezeken belül is. Az ellátást közpénzekből finanszírozott kórházak vagy magánszolgáltatók biztosítják. Bizonyos

43

ABCD


szolgáltatások (pl. CT, MRI, művese) a közkórházakban is magánszolgáltatásként működnek. A közkórházak finanszírozása közpénzekből (tb-járulékok) történik. A magánszolgáltatók közül a TB-vel szerződöttek közpénzből és magánforrásból, a többi magánforrásokból gazdálkodik. A jövőben a díjmentes magándöntés korlátozódhat, a díjköteles bővül. A magánszolgáltatók súlya nő, de nem az államiak rovására, hanem azokat kiegészítve. Az állami intézmények egy része ugyanakkor – átgondolt és szabályozott privatizáció révén – a magánszférába mehet át. Az állam intézményfinanszírozás helyett szolgáltatásvásárlást fog megvalósítani. A TB-szerződéseket szélesebb körre lehet kiterjeszteni. A közfinanszírozás GDP-arányosan szinten marad vagy nő, a magánforrások bővülése mellett. A közkórházak is szedhetnek plusz díjat plusz szolgáltatásért vagy orvosválasztásért, amihez az „alapcsomag” meghatározása szükséges. Az egészségpénztárak súlya nőni fog. A közegészségügyi tevékenységek és szolgáltatások jellegzetes állami feladatok, és – hatósági jellegüknél fogva – azok is maradnak.

4.2.3 Társadalombiztosítási, szociális és jóléti szolgáltatások A táppénz, anyasági támogatások és az egészségbiztosítási alapból finanszírozott pénzbeli ellátások állami feladatok maradnak. Erősebb ösztönzés szükséges ugyanakkor az egészségi kockázatok kerülésére, anyasági ellátásoknál a részmunkaidős munkavállalásra. Kiegészítő baleset és életbiztosítások szerepe nőhet, ami a magándöntéseket és a magánfinanszírozást erősíti. Lehetőségként felmerül a kötelező ápolási járulék bevezetése a TB rendszerén belül, amely után járó juttatást állami és magánszolgáltatónál is igénybe lehet venni. A nyugellátások területén az 1997-es nyugdíjreform meghatározza a jelenlegi és jövőbeli folyamatokat. Az „1. pillér” a TB nyugdíjalapjából, felosztó-kirovó rendszerben működik, állami döntéssel, ellátással és finanszírozással. A „2. pillért” a kötelező magán-nyugdíjpénztárak alkotják. Ezeknél az ellátás, illetve ennek finanszírozása (meghatározott járulék-hányad formájában) kötelező állami döntést jelentenek, de a szolgáltató (nyugdíjpénztár) kiválasztása egyéni döntést jelent. A szolgáltatók között lehet differenciálni a hozamok szerint. A kötelezően előírt járulékhányadot ki lehet egészíteni egyéni döntéssel (nagyobb járuléklevonás). A jövőben az állami kényszer megmarad, a verseny a pénztárak között nő. A magánnyugdíjpénztár-tagok egyre nagyobb számban érik el a jogosultságot, a nyugdíjkorhatárt, míg a pályakezdők kötelező magán-nyugdíjpénztártagsága miatt nő a 2. pillérbe befizetők száma is. Mindezek miatt a 2. pillér erősödése várható az 1. pillérrel szemben. Ugyanakkor szükséges megerősíteni az 1. pillért is, az újraelosztó jelleg mérséklésével (cél: lineáris, névre szóló, örökölhető legyen). A kiegészítő (önkéntes) magán-nyugdíjpénztárak (3. pillér) súlya szintén nőni fog, az öngondoskodás terjedésének jegyében. A magánfinanszírozás ez esetben továbbra is adókedvezményt kap. A munkanélküli ellátásoknál a magánellátás megjelenik a képzésben és a foglalkozatási programokban, de ezek súlya csekély. A jövőben ezek súlya nőhet, ami piackonformabb megoldásokhoz vezethet.

44

ABCD


A családi pótlék és a gyermekeknek járó juttatások állami feladat marad. A közvetlen támogatás mellett adókedvezmény is van, ami nem jelenik meg az újraelosztási rendszerben. A jövőre nézve két forgatókönyv képzelhető el. Az egyik esetben az adókedvezmények súlya nő a közvetlen, alanyi jogú támogatások rovására, ami a viszonylag magasabb jövedelműeknek kedvez, és munkára ösztönöz. A második esetben az adókedvezmények súlya csökken, esetleg megszűnik, és a közvetlen támogatások súlya nő. Ez az alacsonyabb jövedelműeknek kedvez, ugyanakkor nincs munkára ösztönző hatása. Az egyéb szociális támogatások, segélyek és pénzbeli támogatások körébe a katasztrófák utáni kompenzálás, rendkívüli juttatások, nem tipizálható támogatások tartoznak, ami állami feladatot jelent. A magánadományok ugyanakkor egyre nagyobb részt válthatnak ki ezen a területen is, a lakosság jövedelmi helyzetének függvényében. A jóléti szolgáltatások közül az önkéntes alapon igénybe vehető szolgáltatásoknál vegyes ellátó rendszer van, kb. egyharmada magánkézben. (Pl. idősek otthona, fogyatékosok gondozása, egészségügyi gyermekotthonok, hajléktalanok ellátása, gyermekmegőrzés, szociális étkeztetés, üdültetés.) Itt egyértelmű és határozott elmozdulás a kívánatos: az állam a közvetlen szolgáltatásnyújtásból teljesen kivonulhat, megmaradva finanszírozó és megrendelő szerepében, mint szolgáltatásvásárló. Az állami felelősségvállalás a finanszírozáson keresztül megmarad, de a magánforrások (adományok) nagyobb szerepet kaphatnak. A hatósági szolgáltatásként megjelenő jóléti szolgáltatások (pl. gyámügy, kötelező együttműködés a munkanélkülieknél, gyermekotthon, nevelőszülőknél elhelyezettek ellátása, gyermekvédelem) állami feladat marad.

4.2.4 Összefoglaló táblázat A következő táblázatban összefoglaltuk a kitöltött munkalapok, irányított interjúk és műhelymunkák során megfogalmazott főbb megállapításainkat, a következő jelöléseket alkalmazva: Á: állami döntés/ellátás/finanszírozás Á/M: állami vagy magán döntés/ellátás/finanszírozás, állami túlsúllyal M/Á: állami vagy magán döntés/ellátás/finanszírozás, magán túlsúllyal Á+M: állami és magán döntés/ellátás/finanszírozás, állami túlsúllyal M+Á: állami és magán döntés/ellátás/finanszírozás, magán túlsúllyal M: magán döntés/ellátás/finanszírozás 3.tábla: Összefoglaló táblázat az állami szerepvállalás felülvizsgálatára, a COFOG funkciócsoportjai alapján (minta)

45


ABCD



M M M M M M M M

Á/M Á/M Á/M Á/M Á/M Á/M Á/M Á+M Á/M Á+M Á/M Á+M Á/M Á+M Á/M Á+M

M

Á/M

Á/M

M

Á/M

Á+M

M

M

Á

M

M

Á+M

M

Á/M

Á/M

M

Á

Á

Á

Á

Magánellátás súlya nő, az állam szolgáltatásvásárló Magánóvodák súlya nő, az állam egyre inkább szolgáltatásvásárló Magániskolák súlya nő, az állam egyre inkább szolgáltatásvásárló Magánellátás súlya nő, az állam szolgáltatásvásárló Magániskolák súlya nő, az állam egyre inkább szolgáltatásvásárló A vállalatok részvétele nő a képzés során Fizetős képzések, tandíj és vállalati támogatások súlya nő. Kiszervezés. Az állam szolgáltatásvásárló. Magánszolgáltatók és egészségpénztárak súlya nő. Az állam (TB) szolg.vásárló. Alapcsomag meghatározása. Részleges privatizáció. Kieg.fin.: az orvosválasztás díja Főleg magánszolg.,az állam szolg.vásárló. Alapcsomag meghatározása. Privatizáció. Egészségpénztárak súlya nő. Hatósági feladat, az is marad.

Á Á M Á+M Á

Á Á M Á Á

Á Á M+Á Á+M Á

Á+M

M

M

Á+M

M

M

M

M

M+Á

M

M

M

Jóléti funkciók

23 24 25 26

28 Lakásügyek, települési és kommunális szolgáltatások

29 30 31 32 33 34 35

Gazdasági funkciók

Környezetvédelem

Államadósság kezelés Egyéb

Ellátás

Á/M Á/M Á/M Á/M Á/M Á/M Á/M Á+M Á/M Á+M Á/M Á+M Á/M Á+M Á/M Á+M

27

Egyéb gazdasági tevékenységek…

Finanszírozás

M M M M M M M M

22/2 - 2. pillér

Közlekedés és távközlés

Döntés

12 Iskolai előkészítés és alapfokú oktatás 12/1 - Óvoda, iskolai előkészítés 12/2 - Alapfokú oktatás 13 Középfokú oktatás 13/1 - Általános célú oktatás 13/2 - Szakoktatás 14 Felsőfokú oktatás 15 Egyéb oktatás (gyermekétk.,napközi,koll.)

9

Egyéb rendelői, orvosi, fogorvosi ellátás Közegészségügyi tev.és szolg. Egyéb egészségügy Táppénz, anyasági v.id.rokkantsági jutt. 21/1 - Egészségbiztosíásból finanszírozott ellátások 21/2 - Kiegészítő baleset- és életbiztosítások 22 Nyugellátások 22/1 - 1. pillér

Bányászat és ipar

Ellátás

Kiszervezhető: üzemeltetési és kiegészítő tevékenységek Kiszervezett tevékenységek súlya nőhet Nőhet a magánforrások bevonása Magán: igazságügyi szakértői tev., választott bíróság. Igazságügyi szakértő, mint magánszolg. Kiszerv.: üzemeltetés. Választott bíróságok szerepe nőhet. Kiszerv.: üzemeltetés Rendőrség és határőrség fúziója - határrendőrség Magánrendezvények biztosítása a kötelezőn túl, kieg.jelleggel. Hatósági feladat, az is marad. Felvilágosító oktatásban nőhet a magánszerep Köztestületek és egyesületek szerepe nőhet Kiszervezés: intézményfenntartás, PPP: beruházások

18 19 20 21

Mező-, erdő- , hal- …

Á

Á+M Á Á Á Á+M Á Á+M Á+M Á+M Á+M Á+M Á+M Á+M Á Á Á Á Á Á+M Á Á+M Á Á+M Á

Egészségügy

Tüzelő-, üzemanyag- …

Á+M

Á Á Á Á+M Á Á+M Á Á Á Á+M Á Á

16 Kórházi tevékenységek és szolgáltatások 17 Háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás

Szabadidős, kulturális és vallási tevékenységek és szolgáltatások

Á

Á+M Á Á+M Á Á+M Á Á Á+M Á Á+M Á Á+M Á+M Á Á Á Á Á Á+M Á Á Á Á Á

10 11

Társadalombiztosítási, szociális és jóléti szolgáltatások

Á

Á Á Á Á Á Á Á Á Á Á+M Á Á

8

Oktatás

Á

ÁHT rész. (2003)

A változás iránya (középtávon)

Törvényhozó és végrehajtó szervek Pénzügyi és költségvetési tev.és szolg. Külügyek Alapkutatás Műszaki fejlesztés Egyéb általános közösségi szolg. Védelem 7/1 - Honvédelem 7/2 - Polgári védelem Igazságszolgáltatás 8/1 - Büntető eljárások 8/2 - Polgári eljárások Rend- és közbiztonság 9/1 - Rendőrség 9/2 - Határőrség 9/3 - Bűnmegelőzés Tűzvédelem Büntetésvégrehajtás

Védelem

Rendvédelem és közbiztonság

Á

Jövőkép

Finanszírozás

1 2 3 4 5 6 7

Döntés

Jelenlegi helyzet

Államháztartásból finanszírozott állami feladatok

36 37 38 39 40 41 42 43 44

22/3 - 3. pillér Egyéb társadalombiztosítási ellátások Munkanélküli ellátások Családi pótlékok,gyermekeknek járó jutt. Egyéb szociális támogatások 26/1 - Segélyek, pénzbeli támogatások 26/2 - Adományok Jóléti szolgáltatások 27/1 - Önkéntes alapon igénybe vehető szolg. 27/2 - Hatósági szolgáltatások Lakásügyek, telep.és kommun.szolg. 28/1 - Lakásügyek 28/2 - Kommunális fejlesztés és szolgáltatás Sport és szabadidős tev.és szolg. Kulturális tev.és szolg. Műsorszórási és kiadói tev.és szolg. Hitéleti tevékenységek Párttevékenységek Egyéb közösségi és szórakoztató tev. Környezetvédelem 35/1 - Hulladék- és szennyvízgazdálkodás 35/2 - Veszélyes hulladék kezelése 35/3 - Levegőtisztaság 35/4 - Zajvédelem Tüzelő-, üzemanyag- és energiaellátás Mező-, erdő- , hal- és vadgazdálkodás* Bányászat és ipar Közúti közlekedés Vasúti közlekedés Távközlés Egyéb közlekedés és szállítás Többcélú fejlesztési programok Egyéb gazdasági tev.és szolg.

Á Á Á Á M M M Á Á/M M Á

Á Á+M Á Á Á Á Á Á Á/M M Á/M Á+M Á/M Á+M Á Á Á/M Á/M Á/M M+Á Á/M Á

M/Á Á+M Á

Á

Á Á Á+M Á Á Á M M M Á+M Á+M Á+M Á Á Á

Á Á Á+M Á M M M Á Á/M M Á

Magánszolg. súlya nő a képzésben és a fogl.progr-kban. Állami felelősség, az is marad. Nő az adományok és karitatív szervezetek súlya. Állami felelősség, az is marad. A magánadományok és civil szervezetek szerepe és súlya nő. Az állam kivonul az ellátásból, szolgáltatásvásárló marad. Az állam akár teljesen kivonulhat az ellátásból, szolg.vás. marad. Állami felelősség marad. Állami (önkorm.) bérlakások építése nő. Közművek privatizációja Az állami támogatás mértéke nő vagy csökken. A kivitelezésben nőhet a magáncégek száma Magánszervezetté alakulhat pl.: színházak.

Á/M

Á+M

M

Á/M

Á+M

M

M

Á+M

M

M

Á+M

M/Á M/Á M/Á M/Á M/Á

Á/M Á/M Á/M Á/M Á/M

Á+M Á+M Á+M Á+M Á+M



M+Á M+Á M+Á M+Á M+Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á Á M

M/Á Á+M Á M+Á M M

Á M/Á M

M Á+M M/Á M/Á M M

0,7%

2,2%

0,4% 0,3%

Magánbiztosítások súlya nő. Ápolási biztosítás kötelező jelleggel. Erősebb ösztönzés az egészségi kockázatok kerülésére Kötelező ápolási biztosjtás. Adókedv. mértéke csökkenthető. A 2. pillér erősödése várható az 1-vel szemben. Meg kell erősíteni, az újraelosztó jelleg mérséklésével együtt. Magánnyugdíjpénztártagok elérik a korhatárt, jogosulttá válnak. Új munkába belépők miatt tovább nő a pénztárak tagsága Adókedv. mértéke csökkenthető.

Á Á+M Á Á Á+M Á+M Á Á Á/M M M Á+M M Á+M Á Á Á/M Á/M Á/M M Á/M Á

M

5,1% 1,8% 0,6% 0,5% 0,1% 0,4% 2,7%

Szolgáltatásvásárlás: statisztikai adatgyűjtés és feldolgozás.

4,2%

1,5%

3,5% 3,1% 4,3% 0,7% 1,4% 0,5% 3,6% 4,3%

18,3%

1,0% 0,8% 3,6% 2,3%

2,3%

2,7%

0,6% 1,5% 0,3% 0,4% 0,0% 0,3% 1,6%

Kárpótlás befejeztével egyházak gazdasági önállóság nő

Ökoadók súlya nő,a "szennyező fizet".Hulladékgazd.piacosítása. Nőhet az ökoadók súlya, a piac egyre inkább kinyílik. A szennyező fizet elv alapján nő az ökoadók súlya Ökoadó nő.Emissziókereskedelem.Mérés: állami, szűrés: magán. Mérés: állami, szűrés: magán

0,0% 3,5% 0,6% 2,4% 0,9% 0,5% 0,5% 0,7% 2,5%

EU-s támogatások determináló hatása. PPP súlya nő. Regionális közlekedési szövetségek támogatása. Személy- és teherszáll.: privatizáció.Pályafenntart.:állami marad. Állami támogatás csökken, versenyszabályozás erősödik.

45 Államadósság kezelés

9,1%

46 Egyéb

1,8%

46

ABCD


4.3 A módszertant alkalmazó műhelymunka értékelése A 2005. májusi műhelymunkán kirajzolódott egy helyzetkép és egy lehetséges jövőkép az állami szerepvállalásról. A feladatok újragondolása, felülvizsgálata ugyanakkor ér véget a módszertan felépítését megalapozó műhelymunkákkal és interjúkkal, ellenkezőleg: a közös gondolkodás kereteinek megteremtésével a módszeres felülvizsgálat kezdeteit jelentheti. A mellékletben, példaképpen ismertetett vélemények nem tekinthetők sem a Miniszterelnöki Hivatal, sem a Kormány álláspontjának. Az állami szerepvállalás felülvizsgálata további vitákat és szakértői egyeztetéseket igényel. Mi több: a teljes kép felrajzolásához szükség lesz az állam vállalkozói vagyonának felmérésére, az állami tulajdonban lévő vállalatok feladatellátásának feltérképezésre is. A bemutatott módszertan és gondolkodási keret ugyanakkor alkalmas eszköz a további szakmai, politikai és társadalmi viták strukturált és fókuszált lefolytatására. Ezek végeredménye az állam szerepvállalásának olyan meghatározása lenne, amely megfelel a hosszú távú társadalmi és gazdasági optimumnak.

47

ABCD


5 Függelék 5.1 Az Állami–Magán Együttműködés (Public Private Partnerships, PPP) lehetséges formái A következőkben a kormányzati és magánszektor egy másik lehetséges együttműködési területét és módját tekintjük át, az ún. PPP konstrukciót (Public Private Partnership), amit elsősorban fizikai nagyberuházások esetében értelmezünk. A PPP – amint az a nevéből is kiderül – egy olyan együttműködési forma, amelynek keretében az állam bevonja a magánszférát a tradicionálisan állami feladatok ellátásába. A PPP projektek tárgyát, egyéni jellegét minden esetben a kormányzati és önkormányzati feladatok, politikai célok határozzák meg. A PPP számos előnnyel rendelkezik a tisztán államilag ellátott feladatokkal szemben: felhasználja a magánszféra képességeit, tudását, a fejlett technológiákat, az innovációt. A szellemi erőforrások mellett a magánszféra pénzügyi forrásainak kihasználását is lehetővé teszi. Számos olyan formája létezik, amely úgy biztosít forrásokat az állami, közösségi feladatok ellátásához, hogy a finanszírozás terhei nem növelik az államadósságot, a központi költségvetés kötelezettségeit. A főbb formái a következők: GOCO (Government Owned Company Operated) – Az állami tulajdonban lévő eszközök működtetését a magánszféra végzi. Ebben az esetben az állami szolgáltatások nyújtásához szükséges eszközöket az állam a „szokásos” úton szerzi be, a magánszféra csak az eszközök működtetéséért, az adott szolgáltatás nyújtásáért lesz felelős, előre meghatározott színvonalon. A szolgáltatásért fizetett ellenérték csökkenthető, amennyiben a szolgáltatás színvonala nem felel meg az előre rögzített elvárásoknak. Az eszközök karbantartása így a magánszektor felelőssége és érdeke is. A szolgáltatás nyújtása előre rögzített árakon történik, a felelősség a magánszférát terheli, ha költségei meghaladják az előre tervezett szintet. BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) – Ebben az esetben a magánszféra építi, birtokolja és működteti az állami feladatok ellátásához szükséges eszközöket, majd egy előre meghatározott időpontban (ez lehet adott teljesítményszint elérésekor, vagy meghatározott hitelek visszafizetésekor, stb.) a létrehozott eszköz az állam tulajdonába kerül. Az eszköznek átadáskor teljesítenie kell az előre meghatározott feltételeket (pl.: hátralevő hasznos élettartam, teljesítménymutatók, stb.). A magánszféra felelős a projekt piaci alapú finanszírozásáért, a felmerülő és kezelhető árfolyam és kamatkockázatért (amennyiben léteznek megfelelő derivatív termékek a piacon, a magánszféra képes kezelni ezeket a kockázatokat). Szintén a magánszféra felelőssége az eszköz létrehozása, karbantartása, a szolgáltatások megfelelő színvonalon történő nyújtása.

48

ABCD


BOO (Build-Own-Operate) – Ennél a konstrukciónál a magánszféra nem köteles átadni az eszközt az államnak a szerződés lejártakor. A magánszférát terheli az összes korábban felsorolt felelősség, az állam számára viszont további előnyt jelent, hogy az eszköz átvételére/megvásárlására nem vállal kötelezettséget, így az nem kerül állami tulajdonba, ez jelentősen csökkenti az állam terheit. Supplier financing – Ez a forma egy egyszerű kereskedelmi hitelt takar, ahol a magánszektor a szállító, aki az eszköz leszállításáért felelős, és beleegyezik az ellenérték késleltetett kifizetésébe. Supplier-backed financing – A PPP ezen formája annyiban különbözik az előzőtől, hogy a magánszektor, vagyis a szállító refinanszíroztatja magát. A finanszírozó átvállalhatja a kereskedelmi hitelt, ezzel gyakorlatilag az állam hitelezőjévé válva, vagy hitelezheti közvetlenül a szállító folyamatban lévő munkáját. A finanszírozót és a finanszírozás feltételeit jellemzően a szállító szervezi a projekthez. Incidental supply of services - A magánszektor kereskedelmi szolgáltatásaihoz kapcsolódó járulékos tevékenységként lát el állami feladatokat. Amennyiben a magánszektor már foglalkozik az adott szolgáltatások nyújtásával, előfordulhat, hogy a PPP szerepe egy egyszerű kereskedelmi megállapodásra korlátozódik, illetve néhány esetben előfordulhat, hogy a magánszektor az alapszolgáltatás révén elég hasznot termel, így az állam számára a járulékos tevékenységet ingyen végzi. (Jó példa erre, ha a magánszektor adatok gyűjtésével, feldolgozásával, rendszerezésével foglalkozik, az állam számára azonban a nyilvános adatok terjesztését ingyen végzi.) A PFI (Private Finance Initiative) a PPP Nagy-Britanniában elterjedt változata. A PFI programot az angol kormány 1992-ben indította el. Ennek keretében a magánszektor tervezi, építi, üzemelteti és finanszírozza az állami feladatok ellátásához szükséges eszközöket. A program minden alkalmazási területen (kórházak építése, üzemeltetése, útépítés, karbantartás, honvédelem, stb.) a magánszféra hatékonyságára, tudásbázisára, kockázatkezelő képességére épít. Lehetővé teszi, hogy az állami feladatok ellátásához szükséges tőke költségeit az adott eszköz hasznos élettartama során, elosztva fizesse ki az állam, bevételeket generálva a magánszektor számára, ahelyett, hogy a létrehozás/ beszerzés költségei egy összegben az államadósság állományt növelnék. A másodlagos cél ezáltal az államadósság csökkentése. A PFI esetében az államnak a magánszektorral kötött szerződése a nyújtandó szolgáltatásokat definiálja pontosan, nem a felhasználandó eszközöket, így szabad teret enged az innováció számára. A szerződések általában hosszú lejáratúak, a nyújtandó szolgáltatások jellegéhez igazodnak. A szerződés időtartama alatt a magánszektor az eszközök tulajdonosa, így az ehhez kapcsolódó kockázatokat is ő viseli. Fizetni csak a nyújtott szolgáltatásokért kell, de rosszulvagy nem-teljesítés esetén a fizetendő szolgáltatási díjakat csökkentheti az állam. A PFI-nek olyan megoldást kell kínálnia, amelyen keresztül az állam jobb ár-érték arányhoz jut, mint egy egyszerű közbeszerzés esetén, a magánszektor pedig kellő haszonra tehet szert. A két leggyakrabban alkalmazott jogi struktúra Angliában: a „prime contractor” (fővállalkozó), és az SPV (Special Purpose Vehicle – Az adott projektre létrehozott külön cég).

49


ABCD

A prime contractor konstrukció esetében az állam egyetlen fővállalkozóval szerződik, ő kezeli az összes többi alvállalkozót. A fővállalkozó vállal minden a szolgáltatás nyújtásához kapcsolódó kockázatot az állammal szemben. Problémák esetén a fővállalkozó saját alvállalkozóival szemben érvényesítheti a követelését. Ezt a megoldást főként olyan projektek esetében alkalmazzák, amikor a magánszféra már foglalkozott azonos, vagy hasonló szolgáltatások nyújtásával; valamint abban az esetben, ha a kockázat túl nagy ahhoz, hogy hatékony finanszírozási megoldást lehessen találni a piacon. Jó példa erre az állami informatikai rendszerek kiépítése. Az SPV egy projekt cég, amelyet egy konkrét projekt megvalósítására hoznak létre. Az SPV összegyűjti mindazon szerződéseket, amelyek a projekt megvalósításához kapcsolódnak. Az önálló projekt cég konzorciumként működik, lehetővé téve, hogy minden egyes szereplő, csak az általa vállalt feladat mértékéig vállaljon pénzügyi felelősséget. Az állam az SPV-vel szerződik, a projektcég jövőbeni bevételeit biztosítja, cserébe a nyújtandó szolgáltatásokért. A szerződéses viszonyok ilyen módon történő összpontosítása megkönnyíti a refinanszírozást, az SPV esetleges értékpapír kibocsátását. Az SPV konstrukció jellemző struktúrája az alábbi ábrán látható. 19.ábra: Az SPV konstrukció

Hitelezők

Saját tőke

Biztosítók

Kölcsön szerződések Tulajdonosi megállapodások

Alvállalkozók

Közvetlen megállapodás

Európai Hatóságok

Szolgáltatások kifizetése

SPV

Építtetési megállapodás

Berendezések szállítói

Koncessziós szerződés Szállítói szerződések

Beszállítók

Vállalkozók

Szolgáltatási szerződések

Működtetés és karbantartás

50

ABCD


A PPP/PFI konstrukciók megfelelő és célszerű megoldást jelentenek a köz- és a privát szféra erőforrásainak optimális felhasználására, a következők miatt:

Az adott projekt ideje során jelentkező költségeket minimalizálja, az adott szolgáltatás nyújtásáért, illetve rendelkezésre állásáért jár ellenérték és nem pedig az eszközök beszerzéséért.

Az adott szolgáltatás nyújtója és igénybevevője között a kockázatok megoszlik, a kockázatok kezelésének és ellenőrzésének képessége alapján. Ennek következtésben a kockázatokat az a fél viseli aki leginkább tudja azokat ellenőrizni és kezelni.

A projektek fejlesztési ráfordítása nem része az állami költségvetés kiadási oldalának, továbbá a szerződésben megállapított időtartam elteltével az objektum a központi költségvetés tulajdonába kerül.

A konstrukció időben széthúzza, későbbi időpontokra tolja a kormányzati kifizetéseket, oly módon, hogy az állami költségvetés nem beruházásért, hanem üzemeltetésért fizet és a kivitelezéssel kapcsolatos építési költségek alakulásában és határidőkben rejlő kockázatok nem az állami szektort érintik, ugyanakkor az állami kontroll továbbra is megmarad.

51

ABCD


5.2 Az államháztartás terjedelme és szerkezete 5.2.1 A közkiadások nagyságának alakulása az OECD országaiban A XX. század egészét tekintve elmondható, hogy a közkiadások GDP-hez viszonyított aránya meredeken emelkedett az évtizedek során. A közkiadások növekedése csak a kilencvenes évekre mérséklődött, ami GDP-arányosan stagnálást, némely országban csökkenést jelentett. Ennek illusztrálására tekintsük meg a következő grafikont, amely a közkiadások növekedési trendjét mutatja Hollandia, Németország, Franciaország, Olaszország, Nagy-Britannia és az Egyesült Államok esetében 20. ábra: Közkiadások a GDP arányában hat OECD-országban, 1900-2003

A huszadik század nagy részében a gazdasági növekedést a közkiadások növekedésének legalább ilyen erőteljes növekedése kísérte. A hetvenes évek stagflációja és a nyolcvanas évek elejének mély depressziója sokakat győzött meg arról, hogy a túlzottan magas közkiadások akadályozhatják a gazdasági növekedést. (Fontos megjegyeznünk, hogy visszatekintő elemzésünk csak a fejlett piacgazdaságok történetét vizsgálja, mivel az államszocialista

52

ABCD


tervgazdaság egészen más természetű problémákkal küzdött. A piacgazdaságok jóléti modelljét nem lehet összevetni a létező szocializmus etatista modelljével.) Ennek eredményeképpen több ország elkezdte visszanyesegetni a szociális ellátó rendszerét, illetve hozzálátott a korábban állami tulajdonban lévő ágazatok privatizációjához. A Margaret Thatcher miniszterelnök által vezetett Egyesült Királyság rákanyarodott a „kisebb állam” és a dereguláció útjára. A trendet csak megerősítette a kelet-európai tervgazdaságok látványos összeomlása. Az az elképzelés, miszerint elkerülhetetlen a kormányzati beavatkozások széles skálájának alkalmazása ahhoz, hogy korrigáljuk a piaci elégtelenségeket, és amely elképzelés meghatározta a hatvanas és hetvenes évek gazdaságpolitikai gondolkozását, egyre súlyosabb nyomás alá került. Az ellenirányzat a kormányzati beavatkozások negatív oldalát hangsúlyozta: a terjedelmes bürokráciát, a rossz hatékonyságot és a magas adószint gazdasági növekedést visszafogó hatását. Az alábbi ábrán a közkiadások teljes összegét vetítjük rá az adott ország GDP-jére, a 2002-es évben. (Ami megegyezik az ún. újraelosztási aránnyal.) A vizsgált országok az Európai Unió 15 régi tagállamát (EU-15), az újonnan csatlakozó, többnyire posztszocialista országokat, illetve az EU-n kívüli, angolszász kultúrájú OECD országokat öleli fel. Az újraelosztás mértéke Svédország 57%-os arányától Írország 35%-os arányáig terjed. Az 50%-os mértéket Belgium, Dánia, Svédország, Franciaország, Ausztria és Szlovákia haladja meg. Az EU-15-ök átlaga 47%. Írország, Litvánia, Lettország, Ausztrália és az Egyesült Államok újraelosztási aránya 40% alatt van. 21. ábra: Közkiadások a GDP arányában, 2002

53


ABCD

A közkiadások aránya a legtöbb országban mérséklődött 1995 és 2001 között. A harmadik évezredben ismét növekedni kezdtek a közkiadások a vizsgált országokban, elsősorban az oktatási, egészségügyi és közbiztonsági beruházásoknak köszönhetően. 22. ábra: Közkiadások a GDP arányában, 1995-2003

A következő ábra a közkiadásokat (public expenditures) öt kategóriába osztja:

közösségi fogyasztás (collective consumption), amely az állam által közvetlenül biztosított közszolgáltatásokat foglalja magába (közigazgatás, védelem, rendőrség és infrastruktúra);

egyéni fogyasztás (individual consumption), amely a közösség tagjainak nyújtott egyéni szolgáltatásokat tartalmazza (egészségügy, oktatás);

szociális transzferek (social benefits), amelyek a szociális juttatásokat és támogatásokat fogja át;

kamatszolgálat (interest) az államadósság után;

egyéb kiadások.

54

ABCD


23. ábra: Közkiadások a főbb kategóriák szerint, 2002

Magyar szempontból érdemes megemlíteni azokat az országokat, amelyek hazánkhoz hasonlóan jelentős adósságterhet hordoznak: ezek Belgium, Görögország, Olaszország és Kanada (a GDP 6%-a körül). Ezzel szemben, mérsékelt adósságszolgálat terheli a következő országokat: Írország, Egyesült Királyság, Ausztrália, Finnország, és Csehország. Nem érdektelen megemlíteni, a közkiadások 1995 és 2002 közötti csökkenése a legtöbb országban éppen az alacsonyabb kamatkiadásokkal magyarázható. Ezekben az országokban csökkent az adósságállomány, ami a kamatlábak meredek esésével járt együtt. A GDP arányában kifejezett kormányzati költségek tekinthetők úgy, mint a közszolgálat működési költségei. Ez az arány a legtöbb vizsgált országban többé-kevésbé stabil volt 1995 és 2002 között. A jóléti kiadások összehasonlítása esetén ugyanakkor nem elegendő a közkiadásokat összevetni egymással – szükséges figyelembe venni minden felhasznált forrást, így a magánfinanszírozást is. Az egyes országok „jóléti mix” arányai jelentősen különböznek egymástól, visszatükrözve a választók preferenciáit és az uralkodó ideológiát. Az alábbi ábrán együttesen tüntetjük fel az összes közkiadást, plusz az oktatásra és egészségügyre fordított magánkiadásokat, ami némileg módosítja az összképet.

55

ABCD


24. ábra: Az összes közkiadás és az egészségügyre és oktatásra fordított magánkiadások összege (a GDP arányában), 2000

A következő ábrán szintén megkülönböztetjük a magán és az állami forrásokat, ezúttal az egészségügyre leszűkítve. Az előbbi magában foglalja a „zsebből” fizetett hozzájárulásokat, valamint az egészségpénztári finanszírozást, utóbbi a kormányzati forrásokat és a kötelező társadalombiztosítási rendszerből származó összegeket.

56

ABCD


25. ábra: Közfinanszírozás és magánfinanszírozás az egészségügyben (a GDP arányában, 2000)

A következő táblázatban, amely az egészségügyi ráfordításokat tartalmazza az OECD 2000-es adatai alapján, összevontan kezeljük a magánfinanszírozás különböző formáit, és ezeket vetjük össze az összes közpénz-ráfordítással. Az összes ráfordítást tekintve – GDP arányosan – az Egyesült Államok vezeti a mezőnyt, kiugró fölénnyel, Németország, Svájc, Görögország és Franciaország előtt. A lista végén Lengyelország, Luxemburg, Mexikó, Szlovákia és Korea található. Ha a GDP-arányos közfinanszírozás alapján állítjuk fel a sorrendet, akkor Németország az éllovas, vagyis a megtermelt nemzeti jövedelemből itt költik arányában a legtöbb közpénzt egészségügyre. Utána Izland, Svédország, Franciaország és Dánia következik – vagyis a kontinentális jóléti és az észak-európai országok reprezentánsai. A sort Írország, Törökország, Lengyelország, Mexikó és Korea zárja. Az éves GDP arányában a legtöbb magánforrást az Egyesült Államok fordítja egészségügyre, majd Svájc, Görögország, Mexikó és Portugália következik – vagyis észak-amerikai és

57


ABCD

mediterrán országok, valamint Svájc, mint minden tekintetben különleges eset. A legkevesebb magánpénzt Svédország, Norvégia, Csehország, Luxemburg és Szlovákia költi. A belső arányokat tekintve, az állami forrásokhoz képest a legtöbb magánforrást szintén az Egyesült Államok költi, megelőzve Mexikót, Koreát, Görögországot és Svájcot. Arányaiban a legkevesebb magánpénz – a közkiadásokhoz képest – Norvégiában, Svédországban, Szlovákiában, Luxemburgban és Csehországban kerül az egészségügyi rendszerbe. 4. tábla Egészségügyi ráfordítások a GDP arányában (2000) Ország

Közfinanszírozás Magánfinanszírozás Összesen

Közfinanszíro- Magánfinanszízás aránya rozás aránya

Egyesült Államok Németország

5,8% 8,3%

7,3% 2,2%

13,1% 10,5%

44,3% 79,0%

Svájc

5,8%

4,6%

10,4%

55,8%

Görögország

5,2%

4,5%

9,7%

53,6%

Franciaország

7,1%

2,3%

9,4%

75,5%

Izland

7,7%

1,5%

9,2%

83,7%

Portugália

6,4%

2,8%

9,2%

69,6%

Ausztrália

6,2%

2,8%

9,0%

68,9%

Kanada

6,3%

2,6%

8,9%

70,8%

Belgium

6,2%

2,6%

8,8%

70,5%

Svédország

7,2%

1,3%

8,5%

84,7%

Dánia

6,9%

1,5%

8,4%

82,1%

Olaszország

6,0%

2,1%

8,1%

74,1%

Új Zéland

6,1%

1,7%

7,8%

78,2%

Ausztria

5,4%

2,3%

7,7%

70,1%

Norvégia

6,5%

1,2%

7,7%

84,4%

Japán

6,1%

1,4%

7,5%

81,3%

Spanyolország

5,3%

2,1%

7,4%

71,6%

Egyesült Királyság

5,9%

1,4%

7,3%

80,8%

Csehország

6,5%

0,6%

7,1%

91,5%

Magyarország

5,0%

2,1%

7,1%

70,4%

Finnország

5,0%

1,7%

6,7%

74,6%

Törökország

4,2%

2,5%

6,7%

62,7%

Irország

4,7%

1,7%

6,4%

73,4%

Lengyelország

4,0%

1,7%

5,7%

70,2%

Luxemburg

5,0%

0,6%

5,6%

89,3%

Mexikó

2,6%

3,0%

5,6%

46,4%

Szlovákia

4,9%

0,6%

5,5%

89,1%

Korea

2,4%

2,7%

5,1%

47,1%

55,7% 21,0% 44,2% 46,4% 24,5% 16,3% 30,4% 31,1% 29,2% 29,5% 15,3% 17,9% 25,9% 21,8% 29,9% 15,6% 18,7% 28,4% 19,2% 8,5% 29,6% 25,4% 37,3% 26,6% 29,8% 10,7% 53,6% 10,9% 52,9%

Forrás: OECD Health data 2004, 1. kiadás

58

ABCD


Az Egyesült Államokat, Mexikót, Koreát, Görögországot és Svájcot kivéve tehát minden országban döntően állami finanszírozás jellemzi az egészségügyet. Az összes ráfordítást tartalmazó lista első öt helyéből tehát hármon olyan ország található (Egyesült Államok, Svájc és Görögország), ahol magas a magánfinanszírozás aránya. Mexikó és Korea esetén ugyanakkor a magánforrások közpénz-ráfordításokhoz viszonyított aránya alacsony összesített ráfordítás mellett valósul meg. Az összesített lista első öt helyén található a két kontinentális jóléti állam, Németország és Franciaország, ahol a magas közpénzráfordításhoz viszonylag jelentős magánforrások társulnak. Csekély ugyanakkor a magánforrások hozzájárulása a skandináv jóléti államokban. A rendszerváltó országok közül Csehországban maradt legmagasabban a közpénzráfordítások aránya, relatívan és abszolút értékben egyaránt. A magánforrások aránya Magyarországon a legnagyobb, és Lengyelországban is elég magas. Utóbbi esetben ugyanakkor a közfinanszírozás csekély mértékű. Szlovákiában mind a magán-, mind a közpénzráfordítások alacsonyak. 26-27. ábra: Állami és magánfinanszírozás az egészségügyben, néhány OECD országban Egészségügyi ráfordítások a GDP arányában (2000) 14,0%

12,0% Közfinanszírozás 10,0%

Magánfinanszírozás

7,3%2,2%

2,3%1,5% 4,6% 1,3%1,5% 2,8%2,8%2,6% 2,6% 4,5% 1,2% 2,1%1,7% 1,4% 0,6% 2,3% 2,1%1,4% 2,1%1,7% 6,0% 2,5%1,7% 0,6% 0,6% 1,7% 8,3% 3,0% 4,0% 7,7% 2,7% 7,2%6,9% 7,1% 6,5%6,1% 6,5% 6,4%6,2%6,3%6,2% 6,0%6,1% 5,9% 5,8% 5,8% 5,4% 5,3% 5,2% 5,0%5,0% 5,0% 4,9% 4,7% 4,2% 4,0% 2,0% 2,6% 2,4% 8,0%

Eg ye sü lt Á l N ém lam et ok or sz ág G S ör v á ö Fr go jc an rs ci zá ao g rs zá g Iz Po lan d rt ug á A us lia zt rá K lia an a B da e Sv lgi éd um or sz ág D O á la sz nia or s Ú zág jZ él a A nd us zt r N or ia vé gi Sp a Eg an Ja ye yo pán sü lo rs lt K zág ir C ály se sá M ho g ag r ya szá ro g Fi rsz nn ág Tö ors rö zá ko g rs z Le Iro ág ng rs ye zá lo g Lu rsz xe ág m bu r M g ex Sz ik lo ó vá ki a K or ea

0,0%

59


ABCD

Közfinanszírozás és magánfinanszírozás aránya az egészségügyben (teljes ráfordítás = 100%) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

go

ó ik

re a

Ko

ör ö G

ex

M

rs zá g S Tö v áj rö ko c rs Au z ág sz t Po ráli rtu a gá li Le Au a s ng zt ri y M elor a ag s ya zág ro rs z Be ág lg iu Sp Ka m an na yo da lo rs z Iro ág rs O z la sz ág or F i szá n F r nor g an s ci zág ao rs Ú zág jZ N é é Eg m la ye et nd sü ors z lt K i ág rá ly sá g Ja pá n D án ia Iz la n N d o Sv rvé éd gia or s Sz zág lo v Lu ák xe ia m C se bu r ho g rs zá g

Eg

ye sü lt

Ál la

m ok

0%

Közfinanszírozás aránya

Magánfinanszírozás aránya

Amennyiben kiterjesztjük vizsgálódásunkat az ellátásra is, a kép még tovább differenciálódik. Bár a legtöbb országban (így Magyarországon és a többi rendszerváltoztató országban) zömmel állami ellátás valósul meg, döntő mértékben közpénzből, a közpénz-finanszírozás több fejlett országban is vegyes ellátórendszert táplál, amelyben meghatározó súllyal vannak jelen a magánszolgáltatók (pl. Franciaország, Németország, Ausztria). Kanadában meghatározó a közpénzekből finanszírozott magánszolgáltatás, míg Hollandiát és Törökországot vegyes rendszer jellemzi mind a finanszírozás, mind az ellátás szempontjából. Az Egyesült Államok és Svájc esetében pedig túlnyomó többségben találhatók a magánszolgáltatók, jórészt magánforrásokból finanszírozva.

60


ABCD

5. tábla: Állami / magán mix az egészségügyben

Finanszírozás

Állami

Vegyes

Magán

Ellátás

Főként állami

Vegyes

Főként magán

Dánia, Finnország, Görögország, Izland Írország, Olaszország, Norvégia, Portugália, Spanyolország, Svédország Egyesült Királyság Magyarország Ausztrália, Ausztria, Belgium, Franciaország, Németország, Japán, Luxemburg, Új-Zéland Kanada

Törökország

Hollandia

Svájc, Egyesült Államok

Forrás: OECD

5.2.2 Közkiadások az átalakuló gazdaságokban Az Európai Unióhoz csatlakozott új tagállamok nagy része olyan gazdasággal rendelkezik, amelynek elmúlt másfél évtizedét az átmenet és átalakulás jellemezte, az államcentrikus tervgazdaságból a magántulajdonon alapuló piacgazdaságba. Ennek az átalakulásnak az eredményeképpen ma már az állami bevételek és kiadások GDP-arányos szintje hasonló mértékű az EU átlagos értékéhez, túlzottan magasnak mondható ugyanakkor a hasonló fejlettségű országokhoz képest. Amint az a következő táblázatban is látható, az újonnan csatlakozott országok gazdasági helyzete kedvezőtlenebb, mint a korábbi tagállamoké. Egyedül Ciprus (amely viszont nem átalakuló, posztszocialista gazdaság) egy főre jutó GDP-je vethető össze az EU átlagával (kb. 85%), míg Szlovénia, Csehország és Málta egy főre jutó GDP-je az EU-átlag 50 és 70%-a közé esik. A többi új tagállam gazdasági színvonala az uniós átlag fele alatt van. A később csatlakozóknál még rosszabb a helyzet, hiszen Románia egy főre jutó GDP-je például a negyedét sem éri el az EU átlagának, nem is beszélve a csúcson lévőkről (Luxemburg, Dánia,

61


ABCD

Belgium, Hollandia, Írország). Bizakodásra ad ugyanakkor okot, hogy az új tagállamok növekedési rátája jó ideje meghaladja a régi tagállamokét, ami nyitva tartja az ajtót a jövőbeli konvergencia felé. 6. tábla: A csatlakozó és jelölt államok gazdasága és közszférája az EU átlagához képest (2000) Gazdasági jelzőszámok

Közpénzek (a GDP %-ában)

GDP / fő (EUR)

GDP növekedése (%)

Állami bevétel

Állami kiadás

Bulgária

6 083

5,8

40,3

41,2

Szlovákia

10 814

2,2

27,8

29,7

Szlovénia

15 546

4,6

43,1

43,9

Észtország

8336

6,9

36,0

40,7

Magyarország

11 265

5,2

43,6

47,4

Lettország

6 534

3,9

36,5

40,1

Litvánia

7 435

6,6

32,9

40,7

Lengyelország

8 787

4,0

21,1

23,2

Csehország

13 293

2,9

38,8

40,3

Románia

5 407

1,6

17,9

20,5

Ciprus

19 150

4,8

31,9

36,9

Málta

12 391

5,4

34,9

43,5

Törökország

5 858

7,2

23,9

21,8

EU-15

22 530

3,3

44,6

42,3

Látható, hogy az új tagállamok közkiadásai és bevételei ma már belesimulnak az általános trendekbe, ami azt jelzi, hogy e tekintetben is „normális” piacgazdaságokról van szó. A kilencvenes évek elejétől nézve persze ezeknek az átalakuló gazdaságoknak jelentős mértékben kellett csökkenteniük az állami szektor terjedelmét. Ezt a tényt két fő indikátor jelzi: a korábban állami tulajdonú vállalatok privatizációja, illetve a magánszektor erőteljes részvétele a nemzeti össztermék előállításában. Az államadósságokat tekintve a legtöbb ország helyzete elfogadható,

62

ABCD


bár az adósságráta aránya nem annyira az adósság csökkenéséből, mint a gazdaság erőteljes növekedéséből, valamint a fiskális konszolidációt célzó erőfeszítéseken múlott.

5.2.3 Az államháztartás nagysága és a versenyképesség A közgazdászokat már régóta megosztja az a kérdés, hogy milyen összefüggés, egymásra hatás mutatható ki a kormányzati szektor terjedelme és a gazdasági növekedés között. Az egyik tábor szerint a korrelációt a GDP növekedési üteme és a kormányzati kiadások növekedése között lehet megállapítani, és nem annyira a GDP növekedése és a kormányzati szektor terjedelme között. Ezen álláspont szerint erős pozitív externális hatás mutatható ki a kormányzati és a versenyszféra között – például a közkiadásoknak tovagyűrűző és multiplikátor hatása van a magánköltekezésekre, ami kínálati oldalról serkenti a gazdasági növekedést. Ugyanők érvelnek azzal is, hogy erős korreláció áll fenn a kormányzati szektor terjedelme, illetve a stabilizáló tényezők megléte és hatékonysága között, így a nagyobb közszféra nagyobb gazdasági stabilitást jelent. További érvként szokott elhangzani a „nagy kormányzat” hívei részéről, hogy a jelentős méretű közigazgatással rendelkező országok kevésbé korruptak (példák rá a skandináv országok), a bürokrácia nem késlelteti a folyamatokat, jobban biztosítják a közjavakat (bár az adózási szint is magasabb). A nagyobb kormányzatok szabadabbak, hatékonyabbak, kevésbé avatkoznak be közvetlenül, és jobb teljesítményt mutatnak olyan indikátorok szerint, mint az üzleti szabályozás, a bürokratikus késleltetettség és az infrastruktúra állapota. A másik tábor ezzel szemben azt a nézetet támogatja, miszerint a kiterjedt közszféra hátrányos a gazdasági növekedésre. A kormányzati költekezések multiplikátor hatása helyett ők azt veszik elsősorban figyelembe, hogy a közkiadások termelésnövelő hatása (a marginális termelékenység) idővel elenyészik, és a közszférából hiányzó versenydinamika gyakran eredményezi az erőforrások rossz hatásfokú elosztását makrogazdasági szinten. Általában megállapítható, hogy semmilyen egyértelmű és tiszta összefüggést nem lehet megállapítani a kormányzati terjedelem és a gazdasági teljesítmény között. Bár a legtöbb elérhető tanulmány azt sugallja, hogy a közszféra mérete hatással van a gazdaság teljesítményére, a kormányzati aktivitás gazdaságra gyakorolt nettó hatása gyakran tisztázatlan marad. Fontosnak tartjuk ezért hangsúlyozni, hogy a közszféra hatása a gazdasági teljesítményre és versenyképességre nem annyira a közszféra méretétől, hanem annak hatékonyságától és eredményességétől függ. A kutatások szerint a jóléti kiadások csökkentése nem feltétlenül hat kedvezően a gazdasági növekedésre, és viszont: nem támasztják azt az általánosan elterjedt véleményt, miszerint a magas jóléti kiadások csökkentenék a gazdasági növekedést.

63

ABCD


7. tábla: A szociális transzferek szintje és a gazdasági növekedés közötti összefüggéssel foglalkozó tanulmányok (A szociális kiadások 5%-ponttal alacsonyabb szintjének hatása a GDP százalékában) Tanulmány Weede 1986 Nordstorm 1992 Weede 1991 Persson és Tabellini 1994 Landau 1985 Hansson és Henrekson 1994 Castles és Dowrick 1990 McCallum és Blais 1987 Sala-i-Martin 1992 Korpi 1985 Forrás: Atkinson (1999)

Országcsoport 19 OECD 14 OECD 19 OECD 13 OECD 16 OECD 13 OECD 18 OECD 17 OECD 74 ország 17 OECD

Időszak 1960-82 1977-89 1960-85 1960-85 1952-76 1970-87 1960-85 1960-83 1970-85 1950-73

Hatás a gazdasági növekedésre Nőtt évi 1%-kal Nőtt évi 0,6%-kal Nőtt évi 0,5%-kal Nőtt évi 0,3%-kal Nincs szignifikáns hatás Nincs szignifikáns hatás Csökkent évi 0,3-0,4%-kal Csökkent évi 0,5%-kal Csökkent évi 0,6%-kal Csökkent évi 0,9%-kal

A fenti táblázatban bemutatott 10 tanulmányból 4 szerint a szociális kiadások csökkenése növeli a gazdasági növekedést, 2 szerint nincs szignifikáns kapcsolat, és 4 szerint a szociális kiadások alacsonyabb szintje alacsonyabb gazdasági növekedéssel jár. Vagyis a makroszintű adatok alapján nem vonható le általános következtetés a szociális kiadások és a gazdasági növekedés kapcsolatáról. Mindez alátámasztja azt az egyre gyakrabban hangoztatott kijelentést, hogy a makroadatoknál, vagyis a kiadások szintjénél fontosabbak a mikroökonómiai hatások, vagyis az, hogy hogyan költjük el az adott összeget.

64


ABCD

5.3 Az államháztartási kiadások terjedelme és szerkezete 5.3.1 Az államháztartási kiadások nemzetközi összehasonlításban A 10. ábra az összes kiadás GDP-hez mért arányát mutatja az EU-15 országaiban és Magyarországon, a 2001-es évre vonatkozóan. A GDP-hez mért összes kiadás nagy szóródást mutat az EU-n belül. 2001-ben a legtöbbet Svédországban (57,1%) és Dániában (55,3%), a legkevesebbet pedig Írországban (33,9%) és Luxemburgban (39%) költötték. Magyarország 48,9%-kal a középmezőnyben foglal helyet, valamivel az EU-15 országok átlaga felett. 28. ábra: Összes államháztartási kiadás a GDP százalékában, 2001

Államháztartási kiadások összesen 70,0% 60,0% 57,2%55,3% 50,0% 40,0%

52,5%52,1% 49,4%49,0%48,9%48,5%48,3%48,1% 47,1%46,4%46,4% 40,2%39,3%39,1% 34,1%

30,0% 20,0% 10,0%

Sv éd or sz

ág Fr an Dá n ci ao ia rs z Au ág sz t Be ria Fi lgiu n m M no ag rs ya zá ro g r O la szá sz g Né or s m et zág G ors ör ög zág or sz ág EU Ho 1 ll a 5 n P d Na ort ia u gy gá Sp Bri lia an t an yo ni lo a Lu rsz xe á g m bu Íro rg rs zá g

0,0%

Forrás: Nemzetközi adatok: EUROSTAT, magyar adatok: Pénzügyminisztérium Költségvetési főcsoport számítások. Grafika: KPMG. Az alábbi ábra az államháztartási kiadások változását mutatja, néhány kelet-európai országra vonatkozóan a 2001 és 2004 közötti időszakban. Az újraelosztás mértéke, amelyet az összes

65

ABCD


kiadás GDP-hez mért aránya mutat, a tíz új EU tagállamban átlagosan nem haladja meg az EU15 átlagát. Az átlagosnál magasabb viszont az újraelosztás mértéke Magyarországon, a Cseh Köztársaságban és Szlovákiában. Az új tagállamok többségében az állami újraelosztás csökkenő tendenciát mutat, de Magyarországon csak az ábrában nem szereplő 2005. évi előrejelzésben jelenik meg ez a trend. 29. ábra: Összes kiadás a GDP százalékában az új tagországokban és az EU-15-ben, 20012004

Forrás: AMECO adatbázis Az állami jövedelem-újraelosztás szintje Magyarországon nagyságrendileg a 15 tagú Európai Unió szintjén alakult 2001-ben, amint azt a 11. ábra mutatta. Ez a szint egy jelentős átrendeződés eredményeként alakult ki, és amint azt az elmúlt évek változásai jelzik, közelről sem tekinthető stabilnak.

5.3.2 Az államháztartás kiadási oldalának időbeli változásai Az összes államháztartási kiadás nagysága 1993 óta csökkenő tendenciát mutat, de rövidtávon a négy éves választási ciklusok is szerepet játszanak. Az első választási ciklus kivételével érvényesülni látszik az a tendencia, hogy a választási éveket követően a kiadások csökkennek, majd a következő választási évhez közeledve nőnek. Ez látszott 1998-ban, és különösen 2002ben. Fontos megjegyezni, hogy ez a fejlett országokban is általános jelenség.

66

ABCD


Az összes államháztartási kiadás GDP-hez mért aránya 1993-ig nőtt, majd 1996-ig jelentősen csökkent (közel 15% ponttal), ezt követően 50 és 55% között mozgott. Amint az az alábbi ábrában is látható, az első, 1993-ig tartó növekedési szakasz elsősorban a GDP arányos kiadásoknál számot-tevő, a változatlan áras – az inflációval korrigált - kiadások csak kis mértékben növekedtek. Az előbbi mutató növekedésének fő oka tehát a zsugorodó reál GDP. A második szakasz – az 1995-1996-os évek – számottevő csökkenést eredményezett, mind reálértékben, mind a GDP arányában. Ezt követően, 1997 és 2002 között a kiadások fokozatos, összességében mintegy 30%-os növekedése figyelhető meg reálértékben. Ennek ellenére a kiadások szintje a GDP arányában mérsékelten változott, amit a reál GDP növekedése magyaráz.

67

ABCD


30. ábra: Összes államháztartási kiadás, 1991-2002 között


5.3.3 Az államháztartási kiadások kormányzati szintek szerint Az államháztartás négy nagy alrendszerre tagozódik: a közigazgatás szintjei szerint megkülönböztetjük (1) a központi költségvetést és (2) a helyi önkormányzatok költségvetését, és külön alrendszert képez (3) a társadalombiztosítás és (4) az elkülönített pénzalapok. Az évtized elején (nem konszolidált adatok szerint) a helyi önkormányzatok költségvetése a kiadások 20-21 százalékát tette ki. A későbbi évekre rendelkezésre álló konszolidált adatok szerint a helyi önkormányzatok részesedése valamelyest nőtt 1998 és 2001 között 21-ről 24,4 %ra, majd 2002-ben 22%-ra csökkent. Az önkormányzati kiadások súlya mindig a központi költségvetésével ellentétesen változott az utóbbi években, miközben a társadalombiztosítás részesedése folyamatosan emelkedett.

68

ABCD


31. ábra A kiadások megoszlása alrendszerek szerint, %

Forrás: ÁHÍR adatbázis, GFS rendszerű, pénzforgalmi szemléletű adatok. Funkcionális bontásban azt találjuk, hogy jellemzően a központi költségvetés finanszírozza az állami működési feladatokat és a gazdasági feladatokat. A jóléti funkciókat elsősorban a társadalombiztosítás (42-43%) és a helyi önkormányzatok (30%) látja el, a központi költségvetés aránya ezekben relatíve alacsony (25-26%). A feladatmegosztás arányai annyiban változtak, hogy a gazdasági funkciók ellátásában folyamatosan nőtt, és 2002-re gyakorlatilag kizárólagossá vált a központi költségvetés szerepe, míg a jóléti funkciók ellátásában inkább lassú csökkenés látható.

69

ABCD


32. ábra A központi költségvetés részesedése az összes államháztartási kiadásban, %

Forrás: ÁHÍR adatbázis, GFS rendszerű, pénzforgalmi szemléletű adatok. A fiskális decentralizáció megerősítése mellett szólna az a megfontolás, hogy a közszolgáltatásokat azon a közigazgatási szinten érdemes nyújtani, ahol az a leghatékonyabb. A finanszírozási és felhasználási döntések minőségét pedig általában javítja, ha azok a felhasználókhoz közel születnek meg. A decentralizáció kívánatos mértéke természetesen az egyes funkciók jellege szerint eltérhet, illetve a kialakult településszerkezethez is igazodnia kell. Az adatfelvételek szerint az 1990-ben létrejött, nagyfokú decentralizációt biztosító magyar kormányzati modell kedvezőtlen tapasztalatait az önkormányzatok hiányos szakmai felkészültsége és finanszírozási rendszer gyengeségei magyarázzák, ezt azonban nem a recentralizációval volna érdemes orvosolni.

70


ABCD

5.4 Az államháztartási kiadások funkcionális bontásban A kormányzati funkciók mérésére több nemzetközi intézmény az ún. COFOG (Classification of Functions of Government) szabványt alkalmazza, amely összehasonlíthatóvá teszi különböző országok kormányzati szektorának terjedelmét és összetételét. A funkcionális osztályozás négy kategóriát különböztet meg. (1) Az állami működési funkciók csoportjába az igazgatás, a külügyek, a védelem, a rend- és jogbiztonság, az igazságszolgáltatás tartoznak. (2) A jóléti funkciók körébe a kormányzat által szervezett vagy támogatott oktatási, egészségügyi, társadalombiztosítási, szociális és jóléti szolgáltatások, a lakásügyek és egyéb szolgáltatások tartoznak, (3) a gazdasági funkciókba pedig a kormányzat által szervezett és támogatott gazdasági tevékenységek, és azok fejlesztése (például energiaellátás, mezőgazdaság, közlekedés, távközlés). (4) Az államadósság kezelés kategóriába az államadósság finanszírozásához kapcsolódó kamatkiadások tartoznak. 33. ábra: A magyar államháztartás funkcionális bontása kormányzati főfunkciók szerint

Kiadások (ÁHT arányában), 2003 Kormányzati főfunkciók szerint

Egyéb 1,8% Államadósságkezelés 9,1%

Állami működési funkciók 14,8%

Gazdasági funkciók 11,6%

Jóléti funkciók 62,8%

71

ABCD


Állami működési funkciók Jóléti funkciók Gazdasági funkciók Államadósság-kezelés Egyéb Államháztartási összesen


Kiadás (mrd HUF)

Kiadás (ÁHT%)

Kiadás (GDP%)

2003 előzetes tény 1 287,7 5 477,3 1 009,0 795,7 158,3 8 727,9

2003 előzetes tény 14,8% 62,8% 11,6% 9,1% 1,8% 100,0%

2003 előzetes tény 6,9% 29,5% 5,4% 4,3% 0,9% 47,0%

A 34. ábra a négy kategóriára fordított kiadások reálértékének alakulását mutatja a vizsgált időszakra vonatkozóan. A kamatkiadások jelentősen megnőttek 1997-re, miközben a jóléti funkciókra fordított kiadások csökkentek. A jóléti funkciók esetében számottevő növekedés volt a vizsgált évtized második felében. Ezek a kiadások 1997 és 2002 között az inflációt meghaladó mértékben nőttek, így 2002-re a jóléti funkciókra fordított kiadások reálértéken számolva újra az 1992-es szinten voltak. Kiemelendő még a gazdasági funkciókra költött kiadások reálértékének jelentős emelkedése, bár az emelkedés legnagyobb része 2002-re esik, és az autópálya-építésekre fordított kiadások növekedésével magyarázható. 34. ábra: Főbb kiadási tételek változatlan, 2002-es áron, 1991-2002 között (Mrd Ft)


72

ABCD


Az összes kiadás összetételén belül megfigyelhető tendenciák azonosak a fent vázoltakkal: a kamatkiadások aránya megnőtt 1997-re, és legnagyobb mértékben a jóléti kiadások aránya csökkent az összes kiadáson belül. 2002-ben a jóléti kiadások kisebb részt képviselnek az összkiadásokon belül, mint az időszak elején, míg az állami működésre fordított kiadások valamivel nagyobbat. 35. ábra: Az államháztartási kiadások összetételének alakulása, 1991-2002

Forrás: PM ÁHÍR adatbázis. Megjegyzés: A szaggatott vonalak választási éveket jelölnek. A kilencvenes évek elején az államháztartás deficitje gyorsuló ütemben nőtt a csökkenő GDPhez képest. Az államadósság felduzzadása folytán megnőtt a kamat- és adósságszolgálati kiadások aránya, ami jelentős mértékben szűkítette a költségvetési politika mozgásterét. Az államháztartás bevételi és kiadási oldalára is kiterjedő államháztartási reformra nem került sor, de 1992 és 1997 között fontos részterületeken történtek reformléptékű változtatások. A jegybanktörvény elfogadása, az államháztartásról szóló törvény elfogadása, az Államadósság Kezelő Központ és a Kincstár létrehozása, majd a nullás adósság átvezetése a költségvetésbe piaci alapokra helyezte és átláthatóbbá tette az államadósság kezelését. A jóléti kiadások hatékonyságát javította a teljesítményfinanszírozás bevezetése az egészségügyben, a nyugdíjrendszer reformja, és a társadalombiztosítási rendszer megtisztítása a nem biztosítási alapú juttatásoktól. A közbeszerzési törvény elfogadása, az elkülönített állami pénzalapok számának radikális csökkentése révén pedig áttekinthetőbbé váltak a kiadások.

73

ABCD


36. ábra: Az államháztartás funkcionális és összevont osztályozású, konszolidált pénzforgalma, 2003 (GDP = 18 574 milliárd Ft)

74

Miniszterelnöki Hivatal Módszertani útmutató az állami szerepvállalás felülvizsgálatához 2005 augusztus.

ABCD




Funkciófőcsoport

Funkciócsoport

Jóléti funkciók Gazdasági funkciók








2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes 2003 előzetes tény tény tény tény tény tény tény tény tény


Védelem Rendvédelem és közbiztonság

Törvényhozó és végrehajtó szervek Pénzügyi és költségvetési tevékenységek és szolgáltatások Külügyek Alapkutatás Műszaki fejlesztés Egyéb általános közösségi szolgáltatások Védelem Igazságszolgáltatás Rend- és közbiztonság Tűzvédelem Büntetésvégrehajtás

Iskolai előkészítés és alapfokú oktatás Középfokú oktatás Felsőfokú oktatás Egyéb oktatás Kórházi tevékenységek és szolgáltatások Háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás Egészségügy Egyéb rendelői, orvosi, fogorvosi ellátás Közegészségügyi tevékenységek és szolgáltatások Egyéb egészségügy Táppénz, anyasági vagy ideiglenes rokkantsági juttatások Nyugellátások Társadalombiztosítási, Egyéb társadalombiztosítási ellátások szociális és jóléti Munkanélküli ellátások szolgáltatások Családi pótlékok és gyermekeknek járó juttatások Egyéb szociális támogatások Jóléti szolgáltatások Lakásügyek, települési ésLakásügyek, települési és kommunális szolgáltatások Sport és szabadidős tevékenységek és szolgáltatások Kulturális tevékenységek és szolgáltatások Szabadidős, kulturális Műsorszórási és kiadói tevékenységek és szolgáltatások és vallási tevékenységek Hitéleti tevékenységek és szolgáltatások Párttevékenységek Egyéb közösségi és szórakoztató tevékenységek Környezetvédelem Környezetvédelem Oktatás

Tüzelő-, üzemanyag- és eTüzelő-, üzemanyag- és energiaellátás Mező-, erdő- , hal- és vadMező-, erdő- , hal- és vadgazdálkodás Bányászat és ipar Bányászat és ipar Közúti közlekedés Vasúti közlekedés Közlekedés és távközlés Távközlés Egyéb közlekedés és szállítás Egyéb gazdasági Többcélú fejlesztési programok tevékenységek és Egyéb gazdasági tevékenységek és szolgáltatások

ÁllamadósságÁllamadósság kezelés kezelés Egyéb


Egyéb Egyéb

Államadósság kezelés

Egyéb

ÁLLAMHÁZTARTÁS ÖSSZESEN

446 486,2 158 850,6 50 790,4 40 682,5 5 340,3 32 888,5 236 917,2 58 685,5 190 315,3 36 692,9 30 041,2

5,1% 1,8% 0,6% 0,5% 0,1% 0,4% 2,7% 0,7% 2,2% 0,4% 0,3%

2,4% 0,9% 0,3% 0,2% 0,0% 0,2% 1,3% 0,3% 1,0% 0,2% 0,2%

370 386,1 128 119,1 303 281,7 269 183,8 373 971,9 58 498,9 120 939,9 40 154,1 316 623,3 375 850,3 1 598 487,7 89 161,1 71 096,1 310 168,0 198 996,1 203 521,2 236046,1 54 841,4 134 242,7 28 789,9 31 692,6 2 548,0 22 839,4 137 822,3

4,2% 1,5% 3,5% 3,1% 4,3% 0,7% 1,4% 0,5% 3,6% 4,3% 18,3% 1,0% 0,8% 3,6% 2,3% 2,3% 2,7% 0,6% 1,5% 0,3% 0,4% 0,0% 0,3% 1,6%

2,0% 0,7% 1,6% 1,4% 2,0% 0,3% 0,7% 0,2% 1,7% 2,0% 8,6% 0,5% 0,4% 1,7% 1,1% 1,1% 1,3% 0,3% 0,7% 0,2% 0,2% 0,0% 0,1% 0,7%

4 255,0 301 775,9 52 852,6 210 002,8 75 991,3 40 516,0 42 525,0 60 388,6 220 715,0

0,0% 3,5% 0,6% 2,4% 0,9% 0,5% 0,5% 0,7% 2,5%

0,0% 1,6% 0,3% 1,1% 0,4% 0,2% 0,2% 0,3% 1,2%

795 685,6

158 254,1 8 727 914,2

735 038,5

8,4%

4,0%

236 917,2

2,7%

1,3%

315 734,9

3,6%

1,7%

1 070 970,7

12,3%

5,8%

910 188,1

10,4%

4,9%

2 847 280,5

32,6%

15,3%

236 046,1

2,7%

1,3%

274 954,0

3,2%

1,5%

137 822,3

1,6%

0,7%

4 255,0 301 775,9 52 852,6

0,0% 3,5% 0,6%

0,0% 1,6% 0,3%

369 035,1

4,2%

2,0%

281 103,6

3,2%

1,5%

1 287 690,6

14,8%

6,9%

5 477 261,7

62,8%

29,5%

1 009 022,2

11,6%

5,4%

9,1%

4,3%

795 685,6

9,1%

4,3%

795 685,6

9,1%

4,3%

1,8%

0,9%

158 254,1

1,8%

0,9%

158 254,1

1,8%

0,9%

100,0%

47,0%


75


ABCD

Az ábrákból jól látható, hogy az állami kiadások legnagyobb része (több mint 60 százaléka) a jóléti funkciókhoz kötődik. Ezen belül a legnagyobb súllyal a nyugdíjak, az oktatás és az egészségügyi ellátások szerepelnek (18,3, 12,3, ill. 10,4 százalékos részesedéssel). Az állam közvetlen működésén belül a szűkebben vett közigazgatási funkció az államháztartás 8,4 százalékát köti le. A gazdasági funkciók nagy része kiürült, jórészt szakigazgatási működést fedez, ezen felül az autópályaépítésnek és a lakástámogatásoknak van számottevő súlya. Államadósság-kezelésre ugyanakkor csaknem akkora összeg megy, mint az egészségügyre összesen, és több, mint amit a közigazgatás működésére és fejlesztésére fordítunk. Szintén nagyobb ez az összeg annál, mint amennyibe a külső- és belső biztonság megteremtése, a honvédelem és a rendvédelem összesen kerül. 37. ábra: Az államháztartás funkcionális bontása – funkciófőcsoportok Kiadások (ÁHT arányában), 2003, funkciófőcsoportok szerint

Államadósság kezelés 9,1% Egyéb gazd.tev. és szolg. 3,2%

Egyéb 1,8%

Általános közszolgáltatások 8,4%

Közl.és távközl. 4,2%

Védelem 2,7% Rendvédelem és közbiztonság 3,6%

Bányászat és ipar 0,6% Mező-, erdő- , hal- és vadgazdálkodás 3,5%

Oktatás 12,3%

Tüzelő,üzemanyag,energia 0,0% Környezetvédelem 1,6% Kultúra és vallás 3,2%

Egészségügy 10,4%

Lakásügyek, települési és kommunális szolgáltatások Társadalombiztosítási, 2,7% szociális és jóléti szolgáltatások 32,6%


76


ABCD

5.4.1 Funkcionális bontás európai uniós összehasonlításban Érdemes megvizsgálni a funkcionális bontás adatait nemzetközi összehasonlításban, az Európai Unió régi tagországaihoz képest is, a COFOG módszertan alapján. 8. táblázat: Állami működési funkciók

Jóléti funkciók

Gazd. Adósság Szociális kezelés Összesen Egészség- Kultúra Rendvéd. és funkciók Körny. Ált. közOktatás Lakás Védelem védelem ügy és vallás közbizt. védelem szolg. Belgium Dánia Németo. Görögo. Spanyolo. Franciao. Írország Olaszország Luxemburg Hollandia Ausztria Portugália Finnország Svédo. Nagy-Brit. EU15 Magyarország

3,4% 0,6% 3,0% 9,9% 2,5% 3,5% 2,0% 3,1% 4,9% 4,6% 5,0% 3,5% 3,7% 5,2% 1,9% 3,2% 5,5%

1,2% 1,7% 1,2% 3,2% 1,2% 2,4% 0,7% 1,1% 0,3% 1,6% 0,9% 1,7% 1,5% 2,2% 2,6% 1,7% 1,3%

1,6% 1,0% 1,6% 0,8% 2,1% 1,0% 1,5% 1,9% 1,0% 1,5% 1,4% 1,9% 1,4% 1,4% 1,9% 1,6% 2,1%

4,4% 3,6% 4,3% 5,5% 4,4% 5,2% 5,0% 4,0% 2,8% 5,6% 5,5% 6,1% 4,6% 4,4% 2,3% 4,2% 6,1%

0,7% n.a. 0,6% 0,5% 0,9% 1,3% n.a. 0,8% 1,3% 0,7% 0,4% 0,7% 0,3% 0,3% 0,5% 0,7% 1,0%

0,4% 0,9% 1,1% 0,4% 1,1% 1,0% 1,8% 0,9% 0,8% 1,5% 1,0% 0,9% 0,6% 1,0% 0,4% 0,9% 1,4%

6,6% 5,4% 6,3% 4,1% 5,4% 7,9% 6,3% 6,3% 4,9% 4,1% 5,8% 6,8% 6,0% 6,6% 6,1% 6,3% 4,6%

1,0% 1,7% 0,7% 0,4% 1,1% 0,8% 0,6% 0,9% 1,7% 1,1% 1,0% 1,2% 1,2% 1,1% 0,5% 0,8% 1,5%

6,2% 8,3% 4,2% 3,8% 4,3% 6,0% 4,3% 5,1% 4,7% 4,8% 5,8% 6,9% 6,3% 7,7% 4,6% 5,1% 5,9%

17,4% 24,2% 21,9% 18,8% 13,5% 20,4% 9,7% 17,7% 17,1% 17,5% 21,9% 13,4% 20,6% 23,9% 16,0% 18,8% 14,7%

6,5% 3,9% 3,3% 6,3% 3,1% 3,1% 1,5% 6,4% 0,3% 3,5% 3,6% 3,1% 2,7% 3,3% 2,4% 3,6% 4,8%

49,4% 55,3% 48,3% 48,1% 39,3% 52,5% 34,1% 48,5% 39,1% 46,4% 52,1% 46,4% 49,0% 57,2% 40,2% 47,1% 48,9%

Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport számítások. Az adatokból jól látszik, hogy a magyarországi adatok jelentős mértékben nem különböznek az EU-15-ök átlagától, ami a GDP-hez viszonyított arányukat jelenti. Saját nemzeti jövedelmünkhöz képest aránylag többet költünk általános közigazgatási szolgáltatásokra, rendvédelemre és közbiztonságra, gazdasági szerepvállalásra, környezetvédelemre, lakástámogatásra, oktatásra, kultúrára és vallási tevékenységekre, valamint adósságszolgálatra, míg arányaiban is kevesebbet fordítunk honvédelemre, egészségügyre és szociális ellátásokra.

77


ABCD


18,8%

18,0% 16,0%

14,7%

14,0%

EU15

Magyarország

12,0% 10,0% 8,0% 6,0%

6,3%

6,1%

5,5%

4,0%

5,9% 5,1%

4,6%

4,2%

4,8% 3,6%

3,2% 1,7% 1,3%

2,0%

2,1% 1,6%

1,0% 0,7%

1,5% 0,8%

1,4% 0,9%

0,0% Ált. közszolg.

Védelem

Rendvéd. és közbizt.


Körny. védelem Gazd. funkciók

Lakás

Egészségügy

Kultúra és vallás

Jóléti funkciók

Oktatás

Szociális védelem Adósság kezelés

Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport számítások. Grafika: KPMG. A kormányzati főfunkciókat tekintve: az állami működésre, gazdasági funkciókra és adósságkezelésre GDP-arányosan többet, míg jóléti funkciókra kevesebbet költünk a tizenöt régi uniós tagállam átlagánál. A kiadások mértéke, az újraelosztási arány összességében némileg meghaladja az EU-15-ök átlagát.

78


ABCD


50,0%

47,1%

EU15

48,9%

Magyarország

40,0% 32,6% 29,1%

30,0%

20,0%

10,0%

8,9% 6,5% 4,2%

6,1% 3,6%

4,8%

0,0%


Gazd. funkciók

Jóléti funkciók

Adósság kezelés

Összesen


79

ABCD


5.4.2 Állami működési funkciókra fordított kiadások Az állami működési funkciók súlya a kiadások szerkezetében más országokkal összehasonlítva viszonylag nagy, és az utóbbi években (2002 kivételével) növekvő tendenciát mutatott. 40. ábra:

Általános közszolgáltatás 12,0% 10,0%

9,9%

8,0% 6,0% 4,0% 2,0%

5,5% 5,2% 5,0% 4,9% 4,6% 3,7%3,5%3,5% 3,4% 3,2%3,1%

3,0%

2,5%

2,0%1,9% 0,6%

G ör ög M ag ors ya zá g ro Sv rs éd zá g or sz Au ág Lu s z xe tria m b Ho urg ll Fi and n Fr no ia an rs z ci ao ág rs Po zá rtu g gá Be lia lg iu m O E la s U1 Né zor 5 m sz Sp et o ág an rs yo zá lo g rs z Na Ír á g o gy rs -B zá rit g an ni a Dá ni a

0,0%


80


ABCD

41. ábra:

Védelem 3,5% 3,2% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0%

2,6%

2,4%

2,2% 1,7%1,7%1,7% 1,6%

1,5% 1,3% 1,2%1,2%1,2%

1,1%

0,9%

0,7% 0,3%

0,5%

G ör Na ög gy ors -B zá g Fr r an it an ci n ao ia S v rs z éd ág or sz ág Dá Po n rtu ia gá lia E Ho U1 5 ll Fi and n M no ia ag rs ya zá ro g rs z Be á g Né l m gi u Sp et o m an rs yo zá g l O ors la z sz á g or sz Au ág sz t Íro ria Lu rsz xe á g m bu rg

0,0%


81


ABCD

42. ábra:

Rendvédelem és közbiztonság 2,5% 2,1%2,1% 2,0%

1,9% 1,9%1,9% 1,6%1,6%1,6%

1,5% 1,0%

1,5% 1,5%

1,4%1,4%1,4% 1,0%1,0% 1,0% 0,8%

0,5%

Sp an y M olo ag r ya szá g r O ors la zá sz g or s P z Na ort ág gy ug -B ália rit an n Be ia Né l m gi u et m or sz ág EU Íro 15 rs Ho zá lla g nd Au ia Fi s zt nn ri a o Sv rs z éd ág or sz ág Fr an Dá n ci ao ia r Lu s z xe ág G mb ör ög urg or sz ág

0,0%


5.4.3 Jóléti funkciókra fordított kiadások Külön foglalkozunk a jóléti funkciókon belüli kiadások alakulásával, mert ebbe a kiadási típusba tartoznak olyan klasszikus állami feladatok, mint az oktatás, egészségügy, vagy a társadalombiztosítási és szociális kiadások. Az ebbe a kategóriába tartozó kiadások teszik ki az összes kiadás több mint felét. Magyarország 2001-ben a GDP 28,1%-át költötte jóléti funkciókra (oktatás, egészségügy, TB, lakástámogatások), ami a kohéziós országokhoz viszonyítva sok, az EU átlagához képest relatíve kevés. A 2002-es növekedés (29,9%-ra) következtében némileg közelebb kerültünk az EU átlagához, mely 2001-ben 32,4% volt.

82

ABCD


43. ábra: Jóléti funkciókra fordított kiadások a GDP arányában, 2001

Forrás: Nemzetközi adatok: EUROSTAT, Költségvetési főcsoport számítások.

magyar

adatok:

Pénzügyminisztérium

A jóléti funkción belül a legnagyobb kiadási tétel a szociális ellátásoké, mely az EU GDPjének 18,8%-át teszi ki. Az országok között jelentős különbségeket figyelhetünk meg: a legtöbbet költő Dánia és a legkevesebbet költő Írország között a különbség közel 15 százalékpont. Magyarországon a szociális ellátás kiadásai a GDP 14,7 %-át tették ki 2001ben. Nagyságrendi sorrendben ezek után az egészségügy és az oktatás következnek. A magyar egészségügyi kiadások 2001-ben az EU átlag alatt, az oktatási kiadások azok felett voltak.

83


ABCD

44. ábra:

Oktatás 9,0% 8,3% 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0%

7,7% 6,9%

6,3% 6,2% 6,0%

5,9% 5,8%

5,1% 5,1% 4,8%

4,7% 4,6%

4,3% 4,3% 4,2%

3,8%

3,0% 2,0% 1,0%

Dá Sv éd nia or s Po z á rtu g Fi gál nn ia or sz ág B Fr el g an ci ium a o M ag rs ya zág ro rs zá Au g sz O t la sz ria or sz ág E Ho U15 ll Lu and i x Na em a bu gy rg -B rit Sp an an yo nia lo rs zá Íro g Né rs zá m et g or G s ör z ög ág or sz ág

0,0%


84


ABCD

45. ábra:

Egészségügy 9,0% 8,0% 7,0% 6,0% 5,0%

7,9% 6,8% 6,6% 6,6%

6,3%6,3% 6,3% 6,3% 6,1% 6,0%

5,8%

5,4% 5,4%

4,9% 4,6%

4,1% 4,1%

4,0% 3,0% 2,0% 1,0%

Fr an ci ao r Po s zá rtu g gá Be lia Sv lgi éd um Né or m szá et or g sz á Í ro g rs O la z sz á g or sz ág Na gy EU -B 15 rit Fi ann nn i or a sz á Au g sz tri a Sp D an án yo i lo a Lu rsz xe á g M m ag b ya urg ro G ör rsz ög á g or s Ho zá lla g nd ia

0,0%


85

ABCD


46. ábra:

Szociális védelem 30,0% 24,2%23,9% 21,9%21,9% 20,6%20,4% 18,8%18,8% 20,0% 17,7%17,5%17,4%17,1% 16,0% 14,7% 13,5%13,4% 15,0% 25,0%

9,7%

10,0% 5,0%

Sv Dá éd nia Né or m szá et or g sz á Au g s Fi zt r n Fr no ia an rs z ci ao ág r G ör s zá ög g or sz ág EU O la 15 sz or s Ho zá lla g nd Be ia Lu lgiu Na xem m gy b -B urg r M ag it an n ya ro ia Sp an rsz á yo lo g r Po szá rtu g gá l Íro ia rs zá g

0,0%


86

ABCD


47. ábra:

Lakás

Íro rs Ho zá g M l ag lan di ya a r o Né rs zá m Sp et o g an rsz á y Fr ol o g rs an z ci ao á g rs zá Au g Sv s z éd tria or sz ág D O la á n ia sz or Po szá rtu g gá lia Lu E U xe 1 m 5 Fi bu nn rg or sz Be ág l G ör gi u ö Na go m gy rs -B zá rit g an ni a

2,0% 1,8% 1,8% 1,5% 1,6% 1,4% 1,4% 1,1% 1,1% 1,2% 1,0% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9% 0,9% 0,9% 1,0% 0,8% 0,8% 0,6% 0,6% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,2% 0,0%

Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport számítások. Grafika: KPMG

87


ABCD

48. ábra:

Kultúra és vallás 1,8% 1,7% 1,7% 1,5%

1,6% 1,4%

1,2% 1,2%

1,2% 1,0% 0,8%

1,1% 1,1% 1,1%

1,0% 1,0%

0,9%

0,8% 0,8%

0,7%

0,6%

0,6%

0,5%

0,4%

0,4%

0,2%

M

Lu

Dá n

ia xe m bu ag ya r ro g rs Po zá rtu g Fi gál n i Sp no a r s an yo zág lo rs Ho zá g ll Sv and ia éd or sz ág Be lg iu Au m sz O t la sz ria Fr or an sz ci ág ao rs zá g Né EU m 1 et or 5 sz á Í ro g Na gy rsz á -B rit g an G ör ög nia or sz ág

0,0%

Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport

számítások. Grafika: KPMG.

88


ABCD

49. ábra:

Környezetvédelem 1,4% 1,3%1,3% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2%

0,9%

0,8% 0,7%0,7%0,7%0,7%

0,6%

0,5%0,5%

0,4%

0,3%0,3% n.a n.a.

Fr an ci ao Lu rs z xe ág M ag mb u y Sp a ro rg an rs yo zá lo g r O la szá sz g or sz Be ág lg Ho ium lla P o nd rtu ia gá lia Né m EU 15 et G ors ör z Na ög ág o gy rs -B zá rit g an n Au ia Fi s zt n n ri a o S v rs z éd ág or sz ág Dá n Íro ia rs zá g

0,0%

1,0%

Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport számítások. Grafika: KPMG. A 34. ábra a jóléti funkcióra fordított kiadások reálértékének változását mutatja 1991 és 2002 között. A jóléti funkciókra költött kiadásokat nagymértékben befolyásolták az 1995-ös stabilizációs csomag keretében bevezetett intézkedések. A forint leértékelése miatt nőtt az infláció, ami közvetlenül hatott a társadalombiztosítási kiadások reálértékére. A nyugdíjak ugyanis akkor még a bérnövekedés ütemében növekedtek, ami akkoriban jóval elmaradt az inflációtól. Szigorodtak a gyes, a gyed, a családi pótlék és a táppénz szabályok, megszűnt a felsőoktatás teljes ingyenessége, csökkent és célzottabb lett a gyógyszerek költségvetési támogatása, és megszűnt a fogászati ellátás általános ingyenessége. A jóléti kiadások mindegyik, itt vizsgált csoportjára fordított kiadások reálértéke növekedett 1997 és 2002 között, de különösen számottevő volt a növekedés az oktatási, valamint a társadalombiztosítási és szociális kiadások tekintetében. A növekedés különösen jelentős volt 2002-ben: ebben a közalkalmazotti bérek emelkedése, és néhány korábbi (pl. a családi pótlékra vonatkozó) intézkedés visszavonása játszott szerepet.

89

ABCD


50. ábra: Jóléti funkciók változatlan, 2002-es áron, 1991-2002, Mrd Ft

Forrás: Pénzügyminisztérium, ÁHÍR adatbázis A jóléti kiadások összetétele nem változott jelentősen a vizsgált időszak egészét tekintve: egyik kategória részesedése sem változott 3 százalékpontnál nagyobb mértékben az összes jóléti kiadáson belül. Ezért a 34. ábrában csak az 1992-es és a 2002-es összetételt mutatjuk be. 2002-re nőtt az oktatásra és egészségügyre fordított kiadások aránya, ugyanakkor valamivel kevesebbet költöttünk társadalombiztosítási, szociális és jóléti szolgáltatásokra. 51. ábra: Főbb tételek az összes jóléti funkciókra költött kiadáson belül, 1992 és 2002

90


ABCD


5.4.4 Gazdasági funkciókra fordított kiadások 52. ábra:

Gazdasági funkciók 7,0% 6,0%

6,1% 6,1%

5,6% 5,5% 5,5%

5,0% 4,0% 3,0%

5,2% 5,0%

4,6% 4,4% 4,4% 4,4%

4,3% 4,2%

4,0%

3,6% 2,8%

2,3%

2,0% 1,0%

M

Po rt ag ug ya ália ro rs Ho zá g G llan ör ög dia or sz á Fr Au g sz an t ci ao ria rs zá Íro g Fi rsz nn á g or sz á Sp Be g an lgi yo um lo Sv rsz éd á g Né ors zá m et g or sz ág O l a EU 1 sz or 5 sz ág Lu Dá n Na xem ia gy b -B urg rit an ni a

0,0%

Forrás: Nemzetközi adatok: Eurostat, magyar adatok: PM Költségvetési főcsoport

számítások. Grafika: KPMG. Pontosabb képet kapunk, ha a jóléti és gazdasági kiadásokat együtt tekintjük, mivel Magyarország esetében az utóbbiak jelentős része (például az utazási költségtérítés és az agrártermelők támogatása) is jóléti feladatokat szolgál. A 35. ábra azt jelzi, hogy a két funkciót együtt tekintve a magyar kiadások szintje megközelíti az Európai Unió átlagát, tehát az ország gazdasági teljesítményéhez képest viszonylag magas. Fontos megjegyeznünk, hogy a fentiek keveset mondanak a jóléti feladatok ellátásának minőségéről: ennek vizsgálatára az aggregált adatok nem alkalmasak.

91

ABCD


53. ábra: Jóléti és gazdasági funkciókra fordított kiadások a GDP arányában, 2001

Forrás: Nemzetközi adatok: EUROSTAT, Költségvetési főcsoport számítások.

magyar

adatok:

Pénzügyminisztérium

92


ABCD

5.4.5 Államadósság-kezelésre fordított kiadások

54. ábra:

Adósságkezelés 7,0% 6,5% 6,4% 6,3% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0%

4,8% 3,9%

3,6% 3,6% 3,5%

3,3%3,3% 3,1% 3,1% 3,1%

2,7%

2,4% 1,5%

1,0%

0,3%

Be lg O i la sz um o G ör rsz ög ág M ag ors ya zá ro g rs zá g Dá n Au ia sz tri a EU Ho 15 Né lla m nd ia et o Sv rsz á Sp édo g an rs zá y Fr ol o g rs an z ci ao á g rs Po zá rtu g Fi gá l n Na no ia gy rs -B zág rit an n Íro ia Lu rsz xe á g m bu rg

0,0%


93


ABCD

5.5 A közigazgatás hatékonysága A fejlett államokban a közszféra intézményeinél az utóbbi évtizedekben alkalmazott modern hatékonyságmérési megközelítések bizonyos mértékig az üzleti szolgáltató szervezeteknél már bevett megoldások analógiájaként születtek meg. A következő pontban a KPMG módszertanát mutatjuk be, a közigazgatás hatékonyságának és eredményességének mérésére.

5.5.1 A teljesítménymérés és –menedzsment modellje a közszférában A New Public Management koncepció alapgondolatából logikusan következik, hogy a közszféra szervezeteinek teljesítményének megítéléséhez az üzleti szolgáltató szervezetekéhez hasonló elméleti alapokhoz lehet nyúlni. Egy egyszerű rendszermodellben értelmezve az ilyen szervezetek működését:

mennyiségében, minőségében jól meghatározott outputot kell előállítania;

bizonyos inputokat (anyagi, emberi erőforrások) felhasználva;

valamilyen belső működési folyamatokon keresztül.

A hatékonyságot, mint ahogy a vállalatok esetében is, az outputok és az inputok közti viszonyként (arányként) jellemezzük. A hatékonyság azt mutatja meg tehát, hogy adott specifikációjú outputot milyen input-felhasználással tudtunk előállítani. 55. ábra: A szervezeti működés hatékonysága

Inputok

Specifikáció (mennyiség, minőség)

Folyamatok Hatékonyság

Outputok


Minden üzleti szolgáltató szervezet számára cél, sőt, alapkövetelmény, hogy rövid és hosszú távon is hatékonyan szolgálja ki ügyfeleit. Az ügyfelek által érzékelt szolgáltatói

94

ABCD


teljesítmény, output normális esetben a piacon megmérettetik: a vásárlók összehasonlítják az előállított értéket más szolgáltatóéval, és ez alapján értékelik azt. Ha az adott outputot versenytársaival összehasonlítva megfelelő erőforrás-ráfordítással tudja előállítani, azaz szolgáltatási folyamatai hatékonyak, akkor a vállalat nyereségesen tud működni. Ha nem, annak az eredménye rendszerint a pénzügyi csőd (amennyiben a tulajdonosok és hitelezők nem biztosítják a vállalat további működéséhez szükséges erőforrásokat). A hatékonyság fogalma a közszférában is értelmezett, kisebb módosításokkal. A közszférában általában nincs piaci nyomás. Az előállított szolgáltatási output nem vesz részt piaci versenyben, és hagyományosan a nyereséges működés sem elvárás. Azonban ez nem jelenti azt, hogy ne lennének a közszolgáltató intézmény működésével szemben elvárások. Ugyan a „nyereséges” működés nem szükséges, de a közpénzekből gazdálkodó szervezetektől elvárható, hogy a hozzájuk delegált feladatokat minél kisebb ráfordítással végezzék el. Az állam valójában általában valamilyen szakmai-politikai célokat kíván elérni a közszolgáltató intézmények tevékenysége által. Ezért bocsátanak a szervezet rendelkezésére erőforrásokat, a működés eredményeképpen létrejövő outputok pedig ezen célok elérését szolgálják. Az outputok önmagukban nem képviselnek értéket, csak azáltal, hogy hozzájárulnak a társadalmi-politikai célok eléréséhez. Ezért a fent ismertetett rendszermodell a következőképp egészül ki:

megjelennek a szakmai-politikai célok, amelyek indokolják a közpénzből finanszírozott inputok elkülönítését és felhasználását az adott közszolgáltató szervezet által;

megjelennek az outputok által közvetve előidézett, a céloknak megfelelő eredmények és hatások;

megjelenik a kitűzött célok és a ténylegesen elért eredmények és hatások közti viszonyt mutató hatásossági dimenzió;

megjelenik a társadalom, amely a tevékenység eredményeiből, hatásaiból profitál, illetve annak érdekeinek képviseletére jogosult politika, amely kitűzi a célokat.

95


ABCD

56. ábra: A szervezeti működés hatásossága (eredményessége)

Célok POLITIKA Inputok


Folyamatok Hatásosság

TÁRSADALOM

Hatékonyság

Outputok


Eredmények Hatások

A közszféra intézményeinek teljesítménye tehát a NPM koncepció alapján két dimenzió mentén értékelhető:

egyrészt, hogy tevékenységük mennyire hatásos (eredményes), azaz mennyire sikerült elérni a kitűzött szakmai-politikai célokat;

másrészt, hogy tevékenységük mennyire hatékony, azaz mennyire „takarékosan” bánnak a közpénzekkel az adott szolgáltatások előállítása során?

Így tehát a közszféra intézményeinek is érdekeltnek kell lennie egy jól működő teljesítmény-menedzsment rendszer alkalmazásában. Ebben a rendszerben a hatékonyságmérés csak az alsó szinten helyezkedik el:

a legfelső szinten egy teljes körű, stratégiai és operatív teljesítmény-menedzsment rendszer áll, ami az eredményszemléletű működés-tervezés, monitoring, értékelés, visszacsatolás-fázisokból álló ciklusát jelenti;

a következő, második szintet a teljesítmény-értékelés jelenti (amibe bele tartozik a teljesítmény konkrét mérése, de rajta kívül az értékelési rendszer felállítása, a jelentéstételi folyamatok, az adatfeldolgozás és ellenőrzés rendje, stb. is), amely jellemzően nagymértékben integrálva van a szervezet rendes működési folyamataiba;

96

ABCD


végül a harmadik szinten található a teljesítmény-értékelés egy fontos aspektusa, a hatékonyság-értékelés.

A teljesítménymérés definíciója A teljesítménymérést az amerikai Állami Számvevőszék (General Accounting Office, GAO) definícióját felhasználva a következőképp határozhatjuk meg: a teljesítményértékelés a szervezeti tevékenységek meghatározott jellemzőinek – elsősorban az előre kitűzött célok elérésében történő előrehaladás – folyamatos nyomon követése és erről való jelentéstétel. Jellemzően programok végrehajtó szervei vagy autonóm ügynökségek végzik. A teljesítményértékelés vonatkozhat a végzett tevékenységek típusára, szintjére, egyéb jellemzőire (folyamat), a tevékenységek során előállított, rendelkezésre bocsátott termékekre vagy szolgáltatásokra (output), a termékek vagy szolgáltatások, azok felhasználása által elért eredményekre vagy hatásokra (kimenet). A mért tevékenységek lehetnek projektek, programok, szakpolitikák vagy olyan hagyományos szervezeti funkciók is (pl. pénzügyi menedzsment, adminisztráció), melyeknek azonosítható céljaik vannak

A teljesítménymutatók A teljesítménymutatók kvantitatív, vagy kvalitatív jellegű információt szolgáltatnak a szervezet által előállított termékekről és szolgáltatásokról, illetve az előállítás folyamatáról, választ adva többek között az alábbi kérdésekre:

a szervezet milyen mértékben éri el céljait?

a szervezet ügyfelei mennyire elégedettek a termékekkel, szolgáltatásokkal?

a folyamatok kontroll alatt vannak, jellemzői a statisztikai hibahatárok között mozognak?

hol szükséges javítani a folyamatokat?

A teljesítménymutatók lehetnek egydimenziósak, mértékegységük ilyenkor „nap”, „óra”, „pénzegység”, stb. lehet. Az ilyen mutatókat gyakran a folyamatok ellenőrzésére használják, az egyes egységeknél vagy időszakokban nyújtott teljesítmények közti eltérések jellemzésére. Néha azonban outputok alapjellemzőinek minősítésére, pl. egy előre meghatározott termékvagy szolgáltatás-specifikációtól való eltérésre is használják őket. A mértékegységek ebben az esetben lehetnek pl.: „ügyirat-darabszám”, „km”, stb. Többdimenziós teljesítménymutatók általában két vagy több egydimenziós alapmutató arányából állnak elő, és jellemzően a hatékonyság méréséhez használják őket. Mértékegységük pl.. „ügyirat/óra”, „hibás db/összes db”.

97

ABCD


Kvantitatív és kvalitatív teljesítménymutatók A kvantitatív mutatók sajátossága, hogy matematikai alapon nyugszanak, jól megfoghatóak, és objektív módon fejezik ki a vizsgált jelenség kérdéses aspektusát. Éppen emiatt a szervezetekkel kapcsolatosan elvégzett mindennemű mérés során felmerül az a törekvés, hogy az értékelést kvantitatív mérőszámok segítségével végezzék el. (Ilyen típusú mérőszámok lehetnek például Ft/hó, Ft/fő, perc/feladat, nap/folyamat, vagy akár százalékos formájúak is.) Figyelembe kell ugyanakkor venni, hogy e mérőszámok matematikai háttere miatt a vizsgált jelenségnek – esetünkben tevékenységeknek, folyamatoknak – meg kell felelnie a következő alapelveknek:

gyakran ismétlődő,

rutinjellegű,

áttekinthető,

mérhető input/output adatok és/vagy folyamatjellemzők.

A kvalitatív mutatók általános jellemzője, hogy a vizsgált jelenséget minőség szempontjából értékelik. Az ilyen típusú mérés sajátossága, hogy igen komplex, összetett jelenségek mérését is lehetővé teszi, ugyanakkor a mérés objektivitása nehezen biztosítható. A kvalitatív mérések az esetek többségében sok egyéni értékelés valamilyen típusú összegzése, vagy egy csoport konszenzusa alapján születnek meg. (Ilyen mérőszám lehet például, hogy egy 1-10es skálán szakmailag mennyire jó egy jogszabály, mennyire sikeres egy átszervezés, vagy hogy milyen mértékű a kollektív tudásbázis fejlődése.) Általánosan törekedni kell a kvantitatív mérőszámok alkalmazására, ám amennyiben a következő feltételek közül egy vagy több fennáll, gyakran csak kvalitatív módszerek alkalmazhatóak:

egyszeri tevékenység, vagy nagyon eltérő módon ismétlődő folyamat,

komplex, összetett tevékenység / folyamat,

nehezen megfogható inputok / outputok,

nem, vagy csak költségesen mérhető inputok / outputok,

a vizsgálat szintjén (például főosztály, minisztérium) sok, a tevékenység / folyamat lefolyását számottevően befolyásoló külső tényező.

A legtöbb teljesítménymutatót az alábbi kategóriákba lehet sorolni (bizonyos esetekben a szervezetek ettől eltérő kategóriákat is létrehozhatnak): Hatásosság (eredményesség): azt mutatja meg, hogy egy adott folyamat, tevékenység outputja mennyiben felel meg a követelményeknek, célkitűzéseknek? Egy tevékenység vagy folyamat akkor tekinthető hatásosnak, ha az eredetileg kitűzött cél teljesülését maximálisan támogatja. Amennyiben egy piaci liberalizációt megcélzó jogszabályt relatív kevés ember, rövid idő alatt és alacsony költségek mellett elkészít, akkor elmondható, hogy a törvény hatékonyan készült el. A törvény hatásosságát viszont az méri, hogy a jogszabály mennyiben járul hozzá a piaci liberalizáció tényleges megvalósulásához. Hatékonyság: azt jelzi, hogy a megkívánt outputot milyen input-igénnyel állítja elő a folyamat?

98

ABCD


Ideális esetben egy tevékenység vagy folyamat minőségének értékelésére hatékonyság típusú mérőszámot alkalmaznak, mely azt fejezi ki, hogy egységnyi output előállítása érdekében mennyi inputra van szükség (például átlagosan mennyibe kerül 100 km autópálya, átlagosan hány nap alatt kerül lekönyvelésre egy beérkezett szállítói számla). Hatékonyságmutatók tehát a felhasznált erőforrások mennyisége, valamint az előállított termékek vagy szolgáltatások mennyisége és/vagy minősége közötti relációt mutatják be. Jobb esetben az input és/vagy output oldal is jól mérhető, és így kvantitatív hatékonyságmutatók is alkalmazhatóak. Ha mérés nem, vagy csak nagyon költségesen oldható meg, akkor e mérések esetében is alkalmazhatók kvalitatív mutatók. Input jellegű teljesítménymutatók: a vizsgált tevékenység elvégzéséhez felhasznált erőforrások mennyiségét (például pénz, idő, alkalmazottak száma) mérik. Bármilyen olyan tevékenység vagy folyamat esetében alkalmazhatóak, amelyeknél a szükséges inputok köre jól meghatározható. Az input jellegű mérőszámok használatának hátránya, hogy az erőforrások mennyiségének folyamatos csökkentésére ösztönözhet anélkül, hogy megvizsgálná az output oldalra (előállított szolgáltatások, eredmények) gyakorolt hatásokat. (Ha folyamatosan csökkentjük egy taxis benzinkeretét, akkor ezzel motiváljuk ugyan a hatékonyabb üzemanyag-felhasználásra, de idővel valószínűleg csökken a megtett utaskilométerek száma, és így a bevétel mennyisége is.) Mindezen korlátozó tényezők figyelembe vétele mellett ilyen típusú mérőszámokat csak nagyon nehezen megfogható tevékenységek vagy folyamatok esetben szabad hatékonyság-ösztönzési céllal alkalmazni. Output típusú teljesítménymutatók: a hangsúly az előállított termék vagy szolgáltatás mennyiségén, minőségén van (például határidőre elkészült dokumentumok száma, az elkészült jogszabály szakmai fogadtatása). Az ilyen típusú mérőszámok hátránya, hogy nem veszik figyelembe az output előállítása érdekében felhasznált erőforrások mennyiségét, azaz miközben pontos, precíz és/vagy minőségi termék vagy szolgáltatás előállítására ösztönöznek, figyelmen kívül hagyják, hogy hány ember, mennyi pénz, idő vagy éppen alvállalkozói munka került a siker érdekében felhasználásra. Éppen ezen sajátosságok miatt az output mérőszámok használata indokolatlan többleterőforrás-felhasználáshoz vezethet; használatuk csak akkor indokolt, ha a vizsgált tevékenység nagyon összetett, esetleg egyszeri, és a felhasznált inputok mennyisége sem jól meghatározható. Minőség: azt méri, hogy az outputként megjelenő termék vagy szolgáltatás mennyire felel meg az ügyfelek követelményeinek vagy várakozásainak. Időszerűség: azt mutatja, hogy az output a helyes időben készült-e el, állt-e rendelkezésre ennek kritériumait külön meg kell határozni, elsősorban az ügyfél-igények számbavétele alapján.

A teljesítményértékelés szükségessége A teljesítménymérés számos, a közpénzek hatásos és hatékony felhasználásán sokszor túlmutató előnnyel jár egy szervezet számára:

Strukturált megközelítést ad, amellyel a szervezet világossá teszi stratégiáját, és jobban fókuszálhat stratégiai céljaira.

99

ABCD


Szabályozott mechanizmust teremt a szervezet tevékenységeiről való beszámolás rendjére.

A kitűzött célok elérését állítja a szervezeti működés középpontjába, ezzel segít az erőforrások, idő és energia koncentrált, célirányos felhasználásában.

Visszacsatolást jelent a szervezet vezetősége számára az általuk részleteiben nem ismert tevékenységek hasznosságáról és jellemzőiről.

Hozzájárul az állam működésének átláthatóságának, ill. az elszámoltathatóságának demokratikus elveinek a demonstrálásához.

Segíti a kommunikációt, egyrészt a szervezeten belül, vezetők és alkalmazottak, vagy egyes osztályok, csoportok között, másrészt a szervezet és külső környezete (pl. a szervezet tevékenysége által érintett társadalmi szervezetek) között: az egyre inkább eredményszemléletű szervezeteknek időben rendelkezésre álló, pontos információkra van szükségük saját teljesítményük alakulásáról;

Segíti a programok, illetve a szervezetek létének és költségeinek igazolását, az eredmények és erőforrások bemutatásával: a felügyeleti szervek, a költségvetés, a társadalom egyre inkább eredményorientált szemmel, és a költséghatékonyságra koncentrálva nézi az állami szervek működését. Emiatt a jó hatékonyság, és a tartós (fenntartható) közösségi haszon demonstrálása létkérdés a szervezetek jövője szempontjából.

Támogatja a politikai döntéshozatalt, a prioritások kijelölését azzal, hogy megbízható információkat ad az állami szervezetek tevékenységének eredményeiről, és az igénybe vett erőforrásokról.

A teljesítményértékelési rendszer felépítése által a szervezet tagjainak tevékenységeit fókuszálja, világossá teszi, mik a fontos célok, és hogyan érheti el a szervezet ezeket? (Stratégiai menedzsment.) Időközben pedig információkat szolgáltat az elért eredményekről, segít megtalálni a gyenge pontokat.

Segít eltüntetni az átláthatatlan, diszkrecionális, nem szakmai alapokon álló irányítási módszert, megalapozza a konstruktív, stratégiai, szakmai alapokon való működést.

A szervezet tagjai jobban átlátják saját tevékenységük hatását a szervezeti célok eléréséhez, tisztábban megértik saját lehetőségeiket, jobban azonosulnak a szervezettel.

A szervezet működésének, tevékenységének javítása nehezen képzelhető el teljesítményértékelés nélkül: ha nem tudjuk, hol tartunk, nem tudjuk, azt sem, hogy hova fogunk elérni, és hol kellene beavatkozni, hogy a szervezeti célokat elérjük.

Egy integrált teljesítménymérési rendszer felépítése A teljesítményértékelés akkor működik, ha a szervezet rendelkezik stratégiával (világosak a céljai, erőforrásainak tervezése), a teljesítménymutatók ezzel összhangban vannak, és a

100

ABCD


szervezet vezetői közvetíteni akarják a szervezet küldetését, jövőképét, stratégiai céljait az alkalmazottak és külső érintettek felé. A teljesítményértékelés ad tartalmat a szervezeti küldetésnek, jövőképnek és stratégiának, azzal, hogy segíti az alkalmazottak fókuszálását arra, hogy hogyan járulhatnak hozzá a szervezet céljainak eléréséhez, hogyan felelhetnek meg az érintettek mérhető elvárásainak. A teljesítménymutatóknak valóban a stratégiai és a legfontosabb operatív célokat kell mérniük. A brainstorming-okon kidolgozott teljesítménymutatók általában nem fókuszáltak, a résztvevők hosszú listákat készítenek mérhető teljesítményekről. A teljesítménymutatókat ezért a jól definiált folyamatok eredményeihez kell kötni. Ezáltal lehetővé válik annak megítélése is, hogy milyen beavatkozás szükséges, és beavatkozásoknak várhatóan mi lesz a hatása. A termékek és szolgáltatások folyamataiba történő azonosításához a fő folyamatok eredményeit mérni kell.

eredményes

beavatkozások

Az integrált teljesítménymérési rendszerek szükséges összetevői Az integrált teljesítménymérési rendszer bevezetéséhez, a kritikus teljesítménymutatók meghatározásához a következőkre van szükség: A szervezet stratégiai terve. A stratégiai terv teremti meg a teljesítménymérési rendszer alapját. A stratégiai tervnek tartalmaznia kell az integrált teljesítménymérési rendszer kialakításához szükséges alapinformációkat: az átfogó és specifikus célokat. Olyan hagyományos teljesítménymérési rendszerek, amelyek nem a szervezet stratégiai céljain alapszanak, bizonyos esetekben (rövidtávú szemléletük folytán) alá is áshatják a stratégiai célok elérését. A stratégia alapján történő menedzsmenthez szükséges információigény meghatározása, kik a teljesítménymérésért felelősei, mikor és hogyan zajlik az adatgyűjtés, milyen formában dolgozzák fel az adatokat, kinek jelentik őket? A stratégiai célokon túl bizonyos pénzügyi és fő operatív teljesítménymutatók (ez akár jogszabályi kötelezettség is lehet!) is szükséges lehet. A BSC for PS ezeket is magában foglalja. Ezek valamilyen formában a stratégiai tervben is megjelennek. Ha a teljesítménymutató nem áll kapcsolatban a stratégiával, akkor át kell gondolni szükségességét. Gond lehet, ha a stratégia túl absztrakt, a célok elnagyoltak, nem világosak, vagy ha a stratégia már elavult, nem tekintik relevánsnak, vagy a rosszul meghatározott teljesítménymutatók elterelik a figyelmet a fontos tevékenységekről. Fő folyamatok feltérképezése. Miután a szervezeti teljesítménymérés fókuszában álló outputok és eredmények a szervezet folyamatain keresztül jönnek létre, a teljesítmény méréséhez és javításához feltétlenül szükséges a folyamatok pontos ismerete. Miután azonban egy állami szervezeten belül nagyon sok folyamat létezik (melyek közül sok nem produkál a külső érintettek számára releváns outputot), így az ezekben mutatott teljesítmény jellemzésére is sok teljesítménymutató lenne szükséges.

101

ABCD


A mutatók, illetve az őket használó integrált teljesítménymérési rendszer kezelhetősége érdekében szükséges a szervezet célkitűzései szempontjából a legnagyobb hatással járó „fő folyamatokat” azonosítani, és a teljesítménymérés során ezekre összpontosítani.

Érintettek igényeinek felmérése (stakeholder-elemzés). Az állami szervezetek sikeres működésük biztosítása érdekében igénylik az érintettek aktív részvételét és támogatását. Az érintettek olyan személyek vagy csoportok, amelyek érdekeltek a szervezet jövőbeli sikerében. Általában öt nagy csoport nevesíthető:

államigazgatáson kívüli vagy belüli ügyfelek, a szervezet tevékenysége által közvetlenül érintett csoportok

az állam, mint tulajdonos, illetve felügyeleti szerv az állam képviseletében

alkalmazottak

„beszállítók”, külső szolgáltatók

a szélesebb társadalom

Az érintettek igényeit, elvárásait a stratégiai célkitűzések megalkotásakor a lehető legmesszemenőbbekig figyelembe kell venni. Folyamatos kommunikáció az érintettekkel (elvárásaik megfogalmazása, ill. a szervezet stratégiájának, szándékának kommunikálása az érintettek igényeinek kielégítése szempontjából), teljesítményértékelésben részesedés (pl. ügyfél-elégedettség. alkalmazotti elégedettség, 360 fokos egyéni teljesítményértékelés). Az érintettekkel való viszony becsatornázása a teljesítménymérésbe csak egy jó stakeholderelemzés után történhet meg. A felső vezetés bevonása. A teljesítményértékelés akkor lesz eredményes, ha azt a szervezet felső vezetése szorgalmazza és támogatja. Miután a stratégia kidolgozása és megvalósítása a felső vezetés felelőssége, a teljesítményértékelés kialakításához vezető első lépést nekik kell megtenniük. Felügyelniük kell az ehhez szorosan kapcsolódó teljesítmény-értékelési rendszer kialakítását is ahhoz, hogy az valóban a stratégia megvalósítását mérje, és hogy a szervezet tagjai kellő elkötelezettséggel és odafigyeléssel működtessék az értékelési rendszert. Az alkalmazottak bevonása. Az integrált teljesítményértékelési rendszer kidolgozásánál elengedhetetlen a szervezet tevékenységeit ténylegesen elvégző munkatársak kellő mélységű, az értékelési rendszer minden fázisára és területére kiterjedő bevonása. Ez a hasznos operatív információk megszerzése mellett hozzájárulhat a teljesítményértékelései rendszer bevezetésével kapcsolatos ellenérzések mérsékléséhez, illetve a teljesítményértékelés hozadékához fűződő pozitív várakozások kialakulásához is. Számonkérhetőség megteremtése. Az integrált teljesítményértékelési rendszer akkor lehet csak sikeres, ha a szervezet működésével kapcsolatos felelősségek világosan elhatároltak, és a személyes felelősök számonkérhetőségének, beszámoltathatóságának megvannak a szükséges jogi és szervezetpolitikai alapjai.

102

ABCD


Természetesen az egyes személyek felelősségi körébe tartozó feladatok ellátásához szükséges eszközöket, erőforrásokat rendelkezésre kell bocsátani, és amennyire lehet, felhatalmazást kell adni nekik a saját jogkörükben történő döntéshozatalra. Kommunikáció. A megfelelő kommunikáció elengedhetetlen a teljesítmény-menedzsment rendszer kialakításához és működtetéséhez. A kommunikációnak minden irányban (szervezeten belül horizontálisan és vertikálisan, valamint kifelé) hatékonyan kell működnie. Ebbe beleértendő:

az érintettek megfelelő tájékoztatása, véleményük kikérése

a bevezetés ütemezésének és előrehaladásának kommunikációja

útmutatók, jelentések, egyéb információs kiadványok elkészítése és terjesztése

A sürgősség érzete. A teljesítménymérési rendszer bevezetésével járó változások szervezeti elfogadásához, a cselekvéshez szükség van a változtatás sürgető szükségességének érzetére. Ez a közszféra esetében általában a szervezet működésével kapcsolatos általános elégedetlenség.

Common Assessment Framework A Lisszabonban 2000. májusában, az első európai Minőség Konferencián elfogadott (majd 2002-ben módosított), a közszféra szervezeteinek teljesítményértékelésére alkalmazható Egységes Értékelési Keretrendszer (Common Assessment Framework, CAF) egy, a közszolgálati intézmények minőség-központú irányításának elősegítésére alkotott uniformizált elemzési keret. A vezetői önértékelésen és szervezetközi összehasonlításon nyugvó alapuló CAF 9 kategóriába osztva értékeli a minőség-elv érvényesülését a közszolgálati intézmények működésében:

Vezetés

Stratégia és tervezés

Emberi erőforrás menedzsment

Külső együttműködés és belső erőforrások

Folyamat- és változásmenedzsment

Ügyfél (állampolgár) központú eredmények

Alkalmazottakkal kapcsolatos eredmények

Társadalmi környezetre gyakorolt hatás

Kulcs-teljesítménycélokkal kapcsolatos eredmények

A CAF explicit módon megfogalmazott célja, hogy

kezelje a közigazgatást jellemző egyedi sajátosságokat;

103

ABCD


a közigazgatási szervek számára teljesítmény-fokozásra alkalmas eszközként szolgáljon;

híd szerepet töltsön be a különféle minőségmenedzsment modellek között;

megkönnyítse a minőségi összehasonlító (közintézményi) szervezetek között.

értékeléseket

a

közigazgatási

A CAF elsősorban a korábbi fejezetekben bemutatott rendszermodell kimeneti oldalára összpontosít: egyrészt a létrehozott termékek vagy szolgáltatások minőségére fókuszál, ami a szervezeti teljesítmény (ideértve a közvetlen outputot, és a ügyfelek által érzékelt eredményeket) egyik fontos jellemzője. Az inputokkal nem foglalkozik, a folyamatokkal csak annyiban, amennyiben azok a minőség biztosításához hozzájárulnak. A CAF a minőség-központúság erősítésével révén segíthet a szervezet teljesítményének javításában:

a hatékonyság-javulást úgy segítheti, hogy felhasználásával megerősödik a szervezet képessége, hogy adott inputokból minél magasabb minőségű, azaz az ügyfelek számára értékesebb termékeket vagy szolgáltatásokat állítson elő;

a hatásosságot azzal támogatja, hogy a szervezet működésében ösztönzi az eredmények és tágabb hatások minőségének javítását célzó gondolkodást

Public Sector Balanced Scorecard A kilencvenes évek közepén az üzleti szereplők stratégiai és pénzügyi tervezésében már régóta alkalmazott Balanced Scorecard rendszerek a közigazgatásban illetve a non-profit szervezetek körében még csupán kezdetleges formában léteztek, azonban a 2000-es évre már széles körben elfogadott és alkalmazott eszközzé váltak e szervezetek irányításában. A közigazgatás számára általában jelentős nehézséget okoz a stratégia világos meghatározása. A legtöbb esetben ezek a dokumentumok nem is nevezhetőek stratégiai dokumentumnak, hiszen vagy lényeges formai elemek hiányoznak belőlük, vagy pedig készítésének folyamata nem felel meg a stratégia-készítési folyamatok alapvető kritériumainak. Az első közszférában alkalmazott BSC modellek a működési kiválóság modelljére épültek. Ezek a szervezetek, adottnak vett küldetésükkel és célrendszerükkel a költségek csökkentésével, a hibaarány leszorításával, a feladatok átfutási idejének csökkentésével törekedtek tevékenységeik hatékonyságának növelésére. A BSC hagyományos felépítésében a hierarchia csúcsán a pénzügyi nézőpont áll. Mivel azonban ezen szervezetek esetében a pénzügyi siker elérése nem elsődleges cél, ezért a BSC felépítése megváltoztatható úgy, hogy az ügyfelek, vagy más érintettek kerüljenek oda.

5.5.2 A közszféra hatékonysága – nemzetközi összehasonlításban A közszféra teljesítményének és hatékonyságának mérésének lehetősége meglehetősen korlátozott. Ennek lehetőségéről és alkalmazásáról azonban mégsem mondhatunk le, így érthető hogy több kísérlet is történt számszerű teljesítménymutatók meghatározására. Egy, az

104

ABCD


Európai Központi Bank megrendelésére készült kiadványban [Afonso – Schuknecht – Tanz: Public sector efficiency: An international comparison (2003)] a szerzők egy nemzetközi összehasonlításokra is alkalmas mutatórendszert dolgoztak ki, amelyet az alábbiakban ismertetünk. A megfelelő eredmény érdekében több teljesítménymutatót is kidolgoztak a kormányzati alapfunkciók (core functions) mérésére. Ezek a mutatók – amelyek közül a közszféra teljesítménymutatóját (Public Sector Performance indicators, PSP) emeljük ki – magukba foglalják a Musgrave által definiált három összefogó funkciót (allokáció, disztribúció, stabilizáció), és néhány speciális mutatót, amelyek az esélyek és lehetőségek egyenlőségét mérik a piaci környezetben. A közszféra teljesítménymutatói (public sector performance indicators, PSP). A tanulmány 23 OECD tagállam adatait gyűjtötte össze többféle kiadási kategória és társadalmi-gazdasági változó szerint, visszatükrözve a kormányzati tevékenység hatásait, kimeneteit és eredményeit (effects, outputs, outcomes). A kimenet és az eredmény közötti különbséget a következőképpen állapítja meg egy kórház esetében: az ezer emberre jutó kórházi napok száma kimenetet (output) jelent, míg egy betegségből való teljes felépülés vagy a várható élettartam eredményt (outcome) jelent. És bár a vizsgálat szempontjából jobban szeretnénk az eredmény felől megközelíteni a folyamatokat, mint a kimenetek szempontjából, a különbség nem mindig érhető tetten, így nem meglepő, hogy a szakirodalomban is gyakran felcserélődnek a kifejezések. Tegyük fel, hogy közszféra teljesítménymutatói (PSP) bizonyos gazdasági és társadalmi mutatóktól (I) függenek. Amennyiben i országot és j kormányzati területet tekintünk, amelyek együttesen meghatározzák az általános teljesítményt az i országban, a következőképpen írhatjuk: i

PSPi = ∑ PSPij j =1

PSPij = f ( I k ) Ennek következtében közszféra teljesítménymutatójának változása a releváns társadalmigazdasági mutató változásától függ:

δf ∆I k i = k δI k n

∆PSPij = ∑

Magától értetődik, hogy minél nagyobb a pozitív hatása a közkiadásnak az adott kiválasztott részmutató szerint, annál inkább előre vetíthető a javulása a PSP mutatónak. Ennek megfelelően, a társadalmi és gazdasági mutatók változásai láthatóvá válnak a PSP mutatókban is. Első lépésként definiáljunk 7 részmutatót a közszféra teljesítményének jellemzésére. Az első négy ezek közül a

105

ABCD

közigazgatási,

oktatási,

egészségügyi,

infrastrukturális.


eredményesség. A jól működő közigazgatás jól működő bíróságokkal, valamint az egészséges és jól képzett lakosság tekinthetők úgy, mint ami előfeltétele annak a szintnek, amelyet jól működő piacok és a magántulajdon biztonsága jellemez, ahol a jog uralma a meghatározó, és ahol a lehetőségek számosak és alapvetően mindenki számára elérhetőek. A magas színvonalú nyilvános infrastruktúra szintén hozzásegít ezen célok eléréséhez. Ezek a mutatók tehát megpróbálják visszatükrözni a kölcsönhatásokat a költségvetési politika, a piaci folyamatok és az egyén lehetőségeire gyakorolt befolyás között. Ezért ezeket “folyamat” vagy “lehetőség” mutatónak nevezhetjük. A továbbiakban ezt a terminológiát követjük ebben a pontban. A három másik részmutató a kormányzat három „Musgrave” funkcióját tükrözi, amelyek megpróbálják mérni a kölcsönhatások eredményét és a piaci folyamatokra gyakorolt kormányzati hatást. A jövedelem újraelosztást méri az első indikátor. A gazdasági stabilitás indikátora szemlélteti a stabilizációs célok teljesülését. A harmadik indikátor a gazdasági teljesítmény allokációját értékeli. Végül mind a hét részmutatót összevonhatjuk a PSP mutatóban.

106


ABCD

57. ábra: A teljes PSP mutató Lehetőség mutatók

„Musgravian” mutatók Jövedelemeloszlás

Korrupció Bürokratizmus

A háztartások legszegényebb 40%ának jövedelme

Közigazgatás

Bírói gyakorlat minősége

A GDP-növekedés stabilitása Stabilitás

Árnyékgazdaság

Infláció (10 év átlagában)

Középiskolai beiratkozás Oktatás Oktatási eredménymutatók

GDP/fő (vásárlóérték-par.)

Csecsemőhalandóság

Gazdasági teljesítmény

Egészségügy

GDP-növekedés (10 év átlag)

Várható élettartam

Telekommunikáció minősége Közlekedés minősége

Munkanélküliség (10 év átlag) Nyilvános infrastruktúra

Teljes közszféra teljesítményindex (PSP)

Az ábra megmutatja a PSP mutató összetételét. Ami a „lehetőség mutatókat” illeti, a kormányzat közigazgatási teljesítményét a következő mutatókkal mérjük: korrupció, bürokratizmus, bírói gyakorlat minősége, az árnyékgazdaság kiterjedtsége. Az oktatási mutató tartalmazza a középiskolai beiratkozásokat és az OECD oktatási mutatóit, amelyek az oktatás mennyiségét és minőségét is képesek mérni. Az egészségügy teljesítménymutatója tartalmazza a csecsemőhalálozás és a várható élettartam mutatóit. A nyilvános infrastruktúra mutatója tartalmazza a kommunikáció és a közlekedés minőségének mutatóit. Ami a standard „Musgrave” általános mutatókat illeti, a jövedelem-eloszlást azzal közelítjük, hogy a háztartások legszegényebb 40%-a az összjövedelmeknek hány százalékát birtokolja. A gazdasági stabilitást a növekedés stabilitásával és az infláció tízéves átlagával mérjük. A gazdasági teljesítménybe beszámítjuk az egy főre jutó GDP-t (vásárlóerő-paritáson), valamint a GDP-növekedést és a munkanélküliséget, 10 éves átlagban. A teljes PSP mutató a hét részmutató kombinációja. Meg kell jegyeznünk ugyanakkor, hogy néhány mutató inkább “megfogható” a szabályozás hatásaival, mint a kiadások mértékével, valamint hogy néhány mutató csak részben függ a kormányzati politikától (például az

107

ABCD


egészségügyben és az oktatásban a magánforrások több országban is jelentős szerepet játszanak). A teljesítménymutató megszerkesztésekor a különböző mutatóknak azonos súlyt kapott. Például a közigazgatás teljesítménymutatójában a bürokratizmus, az ítélkezés minősége, a korrupció és az árnyékgazdaság nagysága egyaránt 25%-os súllyal szerepel. Ez természetesen erősen közelítő jellegű becslést jelent. Mivel néhány mutatónál a magas érték számít kedvezőtlennek (pl. csecsemőhalálozás, infláció), ezeknél az eredeti érték inverze szerepel a mutatóban. A szerkesztés megkönnyítése érdekében az értékeket „normálták” azzal, hogy minden mutató átlagát 1-nek vették. Az egyes országokra jellemző értékeket ezután az ehhez az átlaghoz viszonyítva számították ki. Az alábbi tábla mutatja a 2000-dik évre konstruált PSP mutatókat.

108


ABCD

9. táblázat: A közszféra teljesítménymutatói (PSP), 2000 Ország

Ausztrália Ausztria Belgium Kanada Dánia Finnország Franciaország Németország Görögország Izland Írország Olaszország Japán Luxemburg Hollandia Új-Zéland Norvégia Portugália Spanyolország Svédország Svájc Egyesült Királyság Egyesült Államok Átlag Kis államok Közepes államok Nagy államok EU-15 Euróövezet

Admin.

Oktatás

Egészség

Infrastr.

Elosztás

Stabilitás

Gazd.telj.

Össz.

1,17 1,21 0,73 1,11 1,16 1,26 0,72 1,02 0,60 1,02 1,06 0,52 0,87 1,05 1,16 1,18 0,97 0,54 0,77 1,16 1,16 1,00

1,02 1,00 1,00 1,05 1,00 1,07 1,03 0,98 0,94 0,98 0,94 0,96 1,09 0,81 1,04 1,03 1,04 0,94 1,00 1,07 0,97 1,05

0,94 0,98 0,94 0,95 1,03 1,04 1,03 1,01 0,93 1,25 0,88 0,93 1,12 0,95 0,97 0,89 1,09 0,90 1,10 1,19 1,14 0,91

1,00 1,10 0,91 1,16 1,03 1,01 1,01 0,81

0,87 1,22 1,17 0,92 1,19 1,18 0,90 0,98 0,97

1,00 0,84 1,09

0,89 1,10 1,20

1,09 0,94 0,75 0,86 1,10 1,23 0,99

1,00 0,62 1,17 0,92 1,02 1,17 0,95 0,79

1,31 1,28 1,10 1,00 1,10 0,75 1,12 0,91 0,55 0,59 1,22 0,76 1,40 1,22 1,42 0,99 1,45 0,64 0,82 0,69 0,79 0,78

1,00 1,01 0,83 0,92 0,91 0,73 0,70 0,81 0,69 1,29 1,40 0,69 1,18 2,04 1,06 0,84 1,26 0,92 0,67 0,91 1,09 0,84

1,04 1,12 0,95 1,02 1,06 1,01 0,93 0,96 0,78 1,03 1,05 0,83 1,14 1,21 1,11 0,93 1,13 0,80 0,89 1,04 1,07 0,91

1,15

1,00

0,82

1,08

0,76

1,14

1,20

1,02

0,99 1,11 0,93

1,00 1,01 0,98

1,00 0,98 1,00

1,00 1,08 0,93

1,00 0,94 0,92

1,00 1,17 0,89

1,00 1,17 1,03

1,00 1,07 0,97

0,99 0,88 0,84

1,02 1,00 0,99

1,01 0,99 1,00

1,01 0,98 0,97

1,12 0,98 1,00

1,03 0,93 0,96

0,85 0,80 0,78

1,01 0,94 0,93

Az indikátorok szerint az egyes országok között figyelemre méltó, de nem extrém mértékű különbségek vannak a közszféra teljesítménymutatóit tekintve (néhány kivételtől eltekintve). A legmagasabb részmutatókkal rendelkező országok a következők:

Svájc (közigazgatás és infrastruktúra),

Japán (oktatás),

Izland (egészségügy),

109

ABCD


Ausztria (jövedelem-eloszlás),

Norvégia (gazdasági stabilitás),

Luxemburg (gazdasági teljesítmény).

Az összmutatót tekintve Luxemburg, Japán, Norvégia, Ausztria és Hollandia emelkedik ki a mezőnyből. Az országok csoportját nézve feltűnik, hogy a “kis kormányzatok” (olyan ipari országok, amelyekben a közkiadások mértéke nem éri el a GDP 40%-át) gazdasági teljesítménye jobb, mint a “nagy kormányzatoké” (50% fölötti GDP-arányos közkiadásokkal) vagy a közepeseké (40 és 50% között). A nagy kormányzatok inkább jellemezhetők az egyenletesebb jövedelem-eloszlással, míg a kis kormányzatok jobb teljesítményt nyújtanak a közigazgatásban, a stabilitás terén és a gazdasági teljesítményben. Ha a világgazdaság főszereplőit nézzük, megállapítható: az Egyesült Államok, de még inkább Japán az átlag felett teljesít a legtöbb részmutatóban, míg az EU (súlyozott átlaggal) alatta marad az átlagos értékeknek. Kihasználva az adatok rendelkezésre állását, a szerzők elvégezték az időbeli összehasonlítást is a PSP mutató változásáról, az 1990-es és 2000-es adatok alapján. Az eredményeket – különböző súlyozással végezve a számítást – az alábbi tábla mutatja:

110


ABCD

10. táblázat: a közszféra teljesítményének összevont mutatója (PSP), 2000/1990 Ország

Ausztrália Ausztria Belgium Kanada Dánia Finnország Franciaország Németország Görögország Izland Írország Olaszország Japán Luxemburg Hollandia Új-Zéland Norvégia Portugália Spanyolország Svédország Svájc Egyesült Királyság Egyesült Államok Átlag Kis államok Közepes államok Nagy államok EU-15 Euróövezet

Alapérték

1,04 1,12 0,95 1,02 1,06 1,01 0,93 0,96 0,78 1,03 1,05 0,83 1,14 1,21 1,11 0,93 1,13 0,80 0,89 1,04 1,07 0,91 1,02 1,00 1,07 0,97 1,01 0,94 0,93

A részindikátorok a következők szerint súlyozva Lehetőségek Egyenlőség Stabilitás Gazdasági telj.

1,04 1,11 0,94 1,03 1,06 1,05 0,93 0,97 0,79 1,04 1,04 0,83 1,12 1,17 1,10 0,96 1,11 0,80 0,90 1,06 1,09 0,93 1,02 1,00 1,06 0,97 1,01 0,94 0,94

1,01 1,14 1,00 1,00 1,09 1,04 0,92 0,96 0,82 1,03 1,02 0,89 1,15 1,21 1,08 0,86 1,14 0,83 0,92 1,07 1,04 0,88 0,96 1,00 1,04 0,97 1,03 0,95 0,95

1,10 1,15 0,99 1,01 1,07 0,96 0,97 0,95 0,73 0,95 1,09 0,81 1,20 1,22 1,18 0,94 1,20 0,76 0,87 0,96 1,01 0,88 1,05 1,00 1,09 0,95 1,01 0,93 0,94

1,03 1,09 0,93 1,00 1,03 0,95 0,88 0,92 0,76 1,07 1,13 0,80 1,15 1,35 1,09 0,91 1,16 0,83 0,84 1,01 1,07 0,89 1,06 1,00 1,09 0,97 0,97 0,91 0,90

1) Egyenlő súlyok minden részmutatónak (1/7), az előző táblához hasonlóan 2) 2/3-os súly a lehetőség-mutatóknak és 1/3 a „Musgrave”-mutatóknak. Ez 1/6-os súlyt jelent mind a 4 lehetőség-mutatónak, és 1/9-et a 3 „Musgrave”-mutatónak. 3) 1/3-os súly a jövedelem-eloszlási mutatónak, és 2/3 a többi mutatónak.. 4) 1/3-os súly a stabilitási mutatónak, és 2/3 a többi mutatónak. 5) 1/3-os súly a gazdasági teljesítmény mutatójának, és 2/3 a többi mutatónak. * Súlyozás a releváns csoport GDP részesedése alapján

111

ABCD


5.6 A közigazgatás szerepe a versenyképesség növelésében 5.6.1 Közintézményi index a Világgazdasági Fórum Versenyképességi jelentésében A jól működő közigazgatásnak döntő szerepe van egy ország versenyképességének erősítésében. Jól mutatja ezt a Világgazdasági Fórum (World Economic Forum, WEF) évente kiadott Globális versenyképességi jelentése, amely a versenyképesség megítélésekor meghatározó súllyal veszi figyelembe a közszolgálatok minőségét. A WEF által alkalmazott Növekedési Versenyképességi Index (Growth Competitiveness Index, GCI) három pillérre épül, amelyek mindegyike – széles körben elfogadott értelmezés alapján – meghatározó szerepet tölt be a gazdasági növekedésben. Ezek a pillérek a makrogazdasági környezet minősége, a közintézmények (public institutions) állapota és a technológiai felkészültség. Ebből a három pillérből adódik a GCI három részindexe:

makroökönómiai környezet indexe,

közintézmények indexe,

technológiai index.

A GCI becslésénél az országokat két részre osztották: a mag-gazdaságokra (core economies), amelyek növekedéséhez a technológiai innováció alapvető fontosságú, és a „nem mag” gazdaságokra (non-core economies), amelyeknél a növekedésben inkább a külföldön fejlesztett technológia adaptálása a meghatározó. Hazánk ez utóbbi csoportba tartozik. A „nem-mag” országok esetében a növekedési és versenyképességi index (GCI) a három részkomponens egyszerű átlagakénthatározható meg, a következő súlyozással: 1/3 technológiai index 1/3 közintézmény index + 1/3 makroökönómiai környezet indexe = versenyképességi index (GCI) Láthatjuk, hogy az ország versenyképességének megítélésében a közintézmények állapota, a közszolgáltatások minősége egyharmados súllyal játszik szerepet. (A mag-gazdaságoknál ugyanez a súly egynegyedes, mivel ott a technológiai index egykettedes súllyal rendelkezik.) A közintézmény index felerészben a szerződési és jogi indexből, fele részben a korrupciós indexből tevőik össze. Ezek után nem meglepő, hogy a GCI alapján összeállított világranglista élén az északeurópai országok tarolnak: Finnország az első, Svédország a harmadik, Dánia az ötödik, Norvégia a hatodik helyen áll. Az első hatba rajtuk kívül csak az Egyesült Államok (második hely) és Tajvan (negyedik hely) tudott beférkőzni. Az első tízbe rajtuk kívül Szingapúr, Svájc, Japán és Izland tudott bekerülni. A jelentés kiemeli, hogy Finnország, amely az elmúlt négy évben háromszor végzett a lista elején, sikerét – nem utolsó sorban – közintézményei minőségének köszönheti (természetesen kiváló makrogazdasági környezet és magas fokú

112

ABCD


technológiai fejlettség mellett). A skandináv országok szintén híresek jól működő közszolgáltatásaikról. Érdekesség, hogy ezen északi országokat sokan kritizálták nagyméretű állami újraelosztó rendszereik miatt, mondván, hogy ez rontja a versenyképességünket. A WEF jelentése azonban igazolja azt a korábban már említett nézetünket, miszerint a versenyképesség és növekedés nem attól függ, hogy mekkora az állami terjedelem, hanem hogy mennyire működik hatékonyan.

5.6.2 Az IMD versenyképességi jelentése és a kormányzati hatékonysági index A közszféra hatékonyságának és a versenyképesség közötti alapvető kapcsolat felismerésérének illusztrálására – a Világgazdasági Fórum előző pontban említett jelentése mellett – érdemes kitérni a The International Institute for Management Development (IMD) kutatására is, amelyet az éves versenyképességi kiadványukban (World Competitiveness Yearbook, WCY) publikáltak. Ebben a kormányzati hatékonyságot a négy legfontosabb versenyképességi kulcstényező közé rangsorolják a makrogazdasági teljesítmény, a vállalati hatékonyság és az infrastruktúra mellett. Az IMD kiszámolta a „kormányzati hatékonysági indexet”, amely azon feltételrendszeren nyugvó méréseken alapszik, ami azt vizsgálja, hogy a kormányzati politika mennyiben járul hozzá a versenyképesség növekedéséhez. Ez magában foglalja a közkiadásokat, a költségvetési politikát, az intézményi kereteket, az üzleti szabályozást és a társadalmi kereteket. Érdemes megvizsgálni az IMD által vizsgált EU-tagállamok ranglistáját, a kormányzati hatékonysági index szerint, mellétéve a WEF előző pontban említett listáját:

113

ABCD


11. táblázat: kormányzati/közigazgatási versenyképesség az IMD és a WEF jelentésében IMD helyezés WEF helyezés Összesített helyezés 1. Finnország 1. Finnország 1. Finnország 2. Luxemburg 3. Svédország 2. Dánia 3. Dánia 5. Dánia 3. Svédország 4. Észtország 11. Egyesült Királyság 4. Hollandia 5. Írország 12. Hollandia 5. Egyesült Királyság 6. Ausztria 13. Németország 6. Ausztria 7. Spanyolország 17. Ausztria 7. Észtország 8. Svédország 20. Észtország 8. Németország 9. Hollandia 23. Spanyolország 9. Luxemburg 10. Egyesült Királyság 24. Portugália 10. Spanyolország 11. Németország 25. Belgium 11. Írország 12. Franciaország 26. Luxemburg 12. Portugália 13. Portugália 27. Franciaország 13. Franciaország 14. Csehország 30. Írország 14. Belgium 15. Belgium 33. Szlovénia 15. Szlovénia 16. Olaszország 37. Görögország 16. Csehország 17. Magyarország 39. Magyarország 17. Magyarország 18. Szlovákia 40. Csehország 18. Görögország 19. Görögország 43. Szlovákia 19. Szlovákia 20. Szlovénia 47. Olaszország 20. Olaszország 21. Lengyelország 60. Lengyelország 21. Lengyelország *A WEF listáján a relatív helyezést vettük figyelembe az összegzésnél

5.6.3 A közigazgatás hatékonyságának befolyása a gazdasági versenyképességre A közszféra hatékonyságának (termelékenységének) javulása hozzájárul a gazdaság versenyképességének felpörgetéséhez, a gazdaság termelékenységére széles körben gyakorolt hatásán keresztül – helyi, regionális, nemzeti és uniós szinten egyaránt. A közszféra hatékonyságának befolyását a termelékenység növekedésére kétféleképpen értelmezhető:

A kormányzati aktivitásnak az európai gazdaságokra jellemző méreténél fogva, a közszféra munkatermelékenységének önmagában is meghatározó súlya van a nemzeti szinten értelmezett átlagos termelékenység alakulására. A kormányzat hatékonyságának javulása ilyen módon automatikusan is jelentős mértékben hozzájárul az általános termelékenységnövekedéshez.

114

ABCD


A kormányzati aktivitás tovaterjedő hatása miatt, a közszféra javuló hatékonysága multiplikatív hatást gyakorol az egész gazdaságra, és jótékony hatással van a versenyszféra vállalatainak hatékonyságának és versenyképességének növekedéséhez. Amennyiben a közigazgatás hatékonyabb és magasabb színvonalú szolgáltatásokat nyújt, az a termelékenység és versenyképesség növekedéséhez vezet a versenyszférában is, a következők miatt: o

önmagában a közszolgáltatások költségének mérséklésével,

o

a tranzakciós költségek (idő, energia) csökkentésével,

o

az adminisztratív hibák kiszűrésével.

Ennél fogva a modern, innovatív és hatékony közszolgáltatások hozzájárulnak a termelékenység, ezen keresztül a versenyképesség növekedéséhez. A javuló saját teljesítménnyel és annak tovagyűrűző hatásával képessé teszi a vállalatokat arra, hogy az adminisztratív költségeik csökkentésével növeljék a versenyképességüket. A proaktivitással és azzal, hogy magas színvonalú és új szolgáltatásokat biztosít, „megemeli” az egész gazdaság jövedelemtermelő képességét, nagymértékben hozzájárulva a GDP növekedéséhez. A közszolgáltatások multiplikatív és emelő hatása még jobban hozzájárul az általános termelékenység és versenyképesség növekedéséhez, ha széles körben alkalmazza az infokommunikációs technológiákat (ICT), ami mára a termelékenység növekedésének egyik legfőbb motorja lesz. Az Economist Intelligence Unit (EIU) által európai vállalatvezetők körében végzett kutatás eredménye szerint a legjobb dolog, amit egy kormány az egész gazdaság termelékenységének javításáért tehet, az az, hogy előmozdítja az ICT hatékony és eredményes használatát, és pedig azzal, hogy megteszi, amit „prédikál” és jó példákkal szolgál az ICT alkalmazására a saját hatáskörén belül (lead by example). Hozzátehetjük, hogy a kormányzat kétféleképpen is fontos szerepet játszhat, mint olyan ICT felhasználó, amely tovagyűrűző hatást tud gyakorolni az egész gazdaságra. Az első, hogy az online közszolgáltatások hatékony biztosításával demonstrálja az ICT előnyeit. A második, hogy „intelligens vásárlóként” és „okos beszerzőként” előnyben részesti azokat a szállítókat, amelyek az infokommunikációs technológiákat innovatív módon használják, és nagyobb hozzáadott értéket biztosítanak a termékhez és a szolgáltatáshoz. Az innovatív magatartás bátorításával és jutalmazásával, valamint az európai gazdaságokra jellemző puszta méreténél fogva, a közszféra jelentős mértékben tud hozzájárulni a termelékenység növekedéséhez az egész gazdaságban. Például, az elektronikus közbeszerzés terjedésével elmozdulással felgyorsíthatja az ICT széleskörű „befogadását” és a termelékenység növekedését a magánbeszállítók között, különös tekintettel a kis- és középvállalkozásokra. A közszféra hatékonyságának növekedése tehát – különösen, ha ezt az infokommunikációs eszközök széleskörű alkalmazásával éri el – a legerőteljesebb „emelőerőt” jelentheti a kormányzat részéről a gazdaság általános termelékenységének és versenyképességének javításához. Ez az emelőerő természetesen nem pótolhatja a többi, növekedést befolyásoló kormányzati eszközt (adózás, kutatásra és oktatásra fordított kormányzati kiadások, szabályozás), de hozzáadhat azok hatásához, illetve megsokszorozhatja azokat. A közszféra hatékonyságának javulása – ami magában foglalja a közpénzek hatékony felhasználását is – hozzájárul az adófizetőket terhelő nyomás mérsékléséhez, illetve az

115

ABCD


adóterhek jobb célzottságához, így több forrás szabadulhat fel a prioritást jelentő területek támogatására (kiemelten az oktatásra és kutatás-fejlesztésre). A szabályozás jobb előkészítése és végrehajtása ugyanakkor hozzájárul a közszolgáltatások általános hatékonyságának növeléséhez, a kormányzati szakpolitikai célok teljesüléséhez és a versenyképesség növekedéséhez. Ezzel szemben a közszféra rossz hatásfokú működése – például a közpénzek pazarló felhasználása – azt jelenti, hogy a szükségesnél több adót fizetünk, mint amennyi szükséges lenne az adott szolgáltatás biztosításához (vagy kevesebb szolgáltatást kapunk ugyanolyan adószint mellett), így a szükséges források hiányozni fognak a prioritást jelentő területek beruházásaiból. Így azok a kapacitások, amelyek a megfelelő szakpolitikák és szabályozások végrehajtásához szükségesek, csak korlátozott mértékben lesznek jelen, ami a közszolgáltatások hatékonyságának romlásához, a versenyképesség romlásához vezet.

5.6.4 Útban a versenyképes kormányzás felé Napjaink globalizációs folyamatai jelentősen felértékelték a kormányzati hatékonyság és a versenyképesség közötti kapcsolatot, a termelési tényezők növekvő mobilitása folytán. Napjainkban a kormányoknak már nem elegendő csupán a hazai gazdaság szereplői számára biztosítani a megfelelő feltételeket az élesedő versenyhez, hanem olyan környezetet kell teremteniük, amely a világgazdaság nemzetközi szereplőit is arra ösztönzik, hogy az adott országba telepítsék – vagy ha már megtelepedett, ott tartsák – a gazdasági folyamataikat és szervezeteiket. A külföldi működőtőke-beáramlás (foreign direct investment, FDI) jelentősége, valamint az offshore területekre történő kiszervezések jelensége jól ismert és jól dokumentált. De hasonló mozgatóerők figyelhetők meg az egyének szintjén is: a növekedés és a jólét megteremtése növekvő mértékben feltételezi azt a képességet, amely képes vonzani és megtartani a tehetséges munkaerőt, diákokat, kutatókat, vállalkozókat, feltalálókat. A közszféra hatékonysága és eredményessége a kulcstényezőjét jelenti – mégpedig növekvő mértékben – ennek a képességnek. A kormányzatnak ezért látnia kell a valódi szereplőit a versenyképességnek. Egy filmipari hasonlattal élve: a kormányzatnak nem csupán rendezőként és producerként kell működnie, hanem főszereplők egyikeként is. A „film” sikere ilyen módon nem csak egy, hanem az összes szerepkörében mutatott teljesítményétől függ. A kormányok tehát növekvő mértékben kerülnek nyomás alá nemcsak az általános versenyképesség, hanem a saját versenyképességük növelése érdekében is. A versenyképes kormányzat koncepciója, ami az Egyesült Államokban fogalmazódott meg a kilencvenes években, eredetileg csak arra vonatkozott, hogy a kormányzati hatékonyságot a verseny „injekciójával” növelje a kormányzati szolgáltatók között. A versenyző kormányzat jegyében a közszolgálati alkalmazott piaci szolgáltatókkal versenyzett a „non-core” kormányzati funkciókban. Mára azonban kialakult egy másik értelmezése is a versenyképes kormányzatnak, ami a kormányzati képességek folyamatos fejlesztésére irányuló képességet jelenti, és arra törekszik, hogy egyre hatékonyabban és eredményesebben szolgálja a közösség érdekeit.

116

ABCD


Ebben az értelemben a versenyképes kormányzat az adófizetők felé versenyképes adórátákat és elszámoltathatóságot jelent, valamint felelős döntéseket, a sebezhetőség kivédését és előretekintő gondolkodást. A versenyképes kormányzat nem feltétlenül „kicsi” – sokkal inkább olyan, amely azokat a szolgáltatásokat nyújtja, amelyekre az emberek és a vállalkozások igényt tartanak, mindezt olyan adóráták mellett, amelyeket még hajlandóak megfizetni. Ilyen módon definiálva a versenyképes kormányzat az egyik alapját jelenti a versenyképes gazdaságnak, és képes hozzáadott értéket előállítani a város, a régió, az ország, a polgárok és a vállalkozások számára, a minőségen és a teljesítményen keresztül. Napjaink öregedő népességű Európájában a versenyképes kormányzat kialakulása elengedhetetlen a közkiadások korlátok közt tartásához, úgy, hogy az ne vezessen drámai csökkenéshez a jóléti és szociális kiadások területén, illetve, hogy ne vezessen az adóterhelés drámai növekedéséhez az elkövetkezendő években.

117

ABCD


6 Irodalomjegyzék

John Hills: Az állami és magánszektor a jóléti szolgáltatásokban. Pénzügyminisztérium, PM Kutatási füzetek (2004)

W. Erwin Diewert: Productivity Growth and the Role of Government. Department of Economics the University of British Columbia, Vancouver, Canada (2001)

The impact of e-government on competitiveness, growth and jobs. IDABC eGovernment Observatory Background Research Paper (2005)

Public Sector Performance – An international comparison of education, health care, law and order and public administration. Social and Cultural Planning Office The Hague (2004)

Andrés Maroto – Luis Rubalcaba: Structure and size of public sector in an enlarged Europe. University of Alcalá and Servilab (2003)

Robert Blair: Policy implementation networks: The impact of economic development on New Public Management. Department of Public Administration University of Nebraska, Omaha

Antonio Afonso – Ludger Schuknecht – Vito Tanz: Public sector efficiency: An international comparison. European Central Bank, Working papers series (2003)

Jo Ann G. Ewalt: Theories of Governance and New Public Management: Links to understanding welfare policy implementation. Department of Government Eastern Kentucky University (2001)

Jane C. Linder – Jeffrey D. Brooks: Transforming the public sector. Accenture Outlook (2004)

Ariane Hegewisch – Brendan Martin: A nemzetközi közigazgatások modernizációja és a szociális párbeszéd Európában. Közszolgálati Szakszervezetek Európai Szövetsége (1998)

World Economic Forum: Global Competitiveness Report, 2004-2005

Benedek Dóra – Lelkes Orsolya – Scharle Ágota – Szabó Miklós: A magyar államháztartási bevételek és kiadások szerkezete, 1991-2002. Pénzügyminisztérium, PM Kutatási füzetek (2004)

Az államháztartás funkcionális osztályozási rendje. Pénzügyminisztérium, Állami költségvetési főosztály (1998)

118

ABCD


David Osborne – Ted Gaebler: Új utak a közigazgatásban – Vállalkozói szellem a közösségi szektorban (Kossuth Könyvkiadó, 1994)

Hajnal György: Igazgatási kultúra és New Public Management reformok egy összehasonlító esettanulmány tükrében. BKÁE Gazdálkodás- és Szervezéstudományi Doktori Program, 2004

119

Módszertani útmutató az állami szerepvállalás felülvizsgálatához

Recommend Documents