Modernisering van het (provinciale) archieftoezicht

Instituut voor Media, Informatie en Communicatie

Modernisering van het (provinciale) archieftoezicht -verkenning en bepaling van de mogelijkheden om het (provinciale) archieftoezicht te moderniseren

Scriptie

Student: L.Folkertsma ID3 Docentbegeleider: mw. drs. A.E.M.Jonker

Praktijkbegeleider: mw. drs. E.Najafi

Afstudeercoördinator: mw. drs. M.Lulofs Coach: mw. drs. A.Veen

April 2010

Adres- en contactgegevens Privé e-mailadres: [email protected] Meester Koolenweg 36 8042 GA Zwolle tel. 038 422 68 26 kantoor 038 499 9403 mobiel 0618 30 38 65 Werk: drs. L.Folkertsma adjunct-archiefinspecteur Provincie Overijssel Team Openbaar Bestuur Postbus 10078 8000 GB Zwolle Zakelijk e-mailadres: [email protected] e-mailadres webmail HvA: [email protected] Praktijkbegeleider: mw. drs. E. Najafi Teamleider Openbaar Bestuur Provincie Overijssel Postbus 10078 8000 GB Zwolle [email protected] tel. 038 499 9409

Voorwoord Sinds medio januari 2007 ben ik werkzaam als adjunct-archiefinspecteur in de provincie Overijssel. In mijn beroepspraktijk heb ik te maken met ontwikkelingen op het gebied van interbestuurlijk toezicht. Het rapport van de commissie Oosting ‘Van specifiek naar generiek, Doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtarrangementen’ dat verscheen in september 2007 heeft ook gevolgen voor de uitoefening van het archieftoezicht. Ik dank mijn externe supervisor Bert Schuthof MFM, die de afgelopen periode fungeerde als provinciaal archiefinspecteur in Overijssel. Zijn kritische blik op mijn conceptinspectierapporten heeft mij gesteund in mijn werk en bijgedragen aan mijn ontwikkeling. De deeltijdopleiding Media en Informatie Management (MIM) (met ingang van het studiejaar 2009-2010 Media, Informatie en Communicatie MIC)) met specialisatie archivistiek aan de Hogeschool van Amsterdam (HvA) leverde de theoretische bagage op om mijn werk te kunnen doen. Na de collegejaren 2007-2008 en 2008-2009 waarin ik de vakken volgde heb ik nu, in het studiejaar 2009-2010, de scriptie voltooid. Mijn scriptie is bedoeld voor archiefinspecties bij de overheid: op provinciaal en gemeentelijk niveau, maar ook voor de Erfgoedinspectie (onderdeel archiefinspectie). Bij de totstandkoming van deze scriptie heb ik medewerking gehad van een aantal collega’s, werkzaam bij een provinciale of gemeentelijke archiefinspectie: drs. Jetze Dijkstra (Fryslân en Groningen), mevrouw Rita Jonker (Groningen), drs. Arjen de Vries (Groningen), Johan Seekles (Historisch Centrum Overijssel (HCO)/Zwolle), drs. Bert de Vries (HCO/Zwolle), Adrie Roding (Enschede), Bennie te Vaarwerk (Gelderland), dr. Frans Scholten (Gelderland), Jan Beens (Nijmegen), Fred Schoonheim (Utrecht), mevrouw drs. Irmgard Broos (Utrecht en Flevoland), drs. Jeroen van Oss (gemeente Utrecht), drs. Kees Schabbing -mede namens mevrouw drs. Marianne Loef- (Noord-Holland), drs. Ingmar Koch (Noord-Brabant en Limburg) en Rutger Suir (Noord-Brabant en Limburg). Mijn coach op de HvA, mevrouw drs. Lida Veen, dank ik voor de plezierige voortgangsgesprekken tijdens de studie; scriptiebegeleider mevrouw drs. Agnes Jonker dank ik voor de feedback tijdens het schrijven van deze scriptie. Tweede scriptiebegeleider mevrouw drs. Marjolein van der Linden heeft zich conform de handleiding afstudeeropdracht MIC kunnen beperken tot een rol op de achtergrond. Ik dank ook mijn teamleider en praktijkbegeleider mevrouw drs. Els Najafi voor haar tijd en de gelegenheid die ik kreeg om de opleiding af te ronden. Dank ten slotte ook aan collega mevrouw drs. Judith Compagner, projectleider interbestuurlijk toezicht in Overijssel, voor de gesprekken over ‘Oosting’. Tijdens mijn opleiding heb ik tweemaal een zogeheten Happy Half Hour verzorgd voor het team Openbaar Bestuur waarvan ik onderdeel uitmaak: het is aan de ene kant het verzorgen van een presentatie over

een onderwerp, aan de andere kant het vragen en ontvangen van feedback van de collega’s. Dank daarvoor. Zonder de steun van het thuisfront had ik niet zover kunnen komen. We hebben sociale en vooral culturele activiteiten enkele jaren op een lager pitje gezet. Dank aan mijn vrouw Truus Mulder, onze dochter Anne en in het bijzonder aan onze zonen Geert en Jelte die mij met raad en daad bijstonden bij het bouwen van een website en de aanleg van een multimediale database. Het was inspirerend om met medestudenten van verschillende generaties op te trekken, zowel op de HvA als in ons gezin.

Inhoudsopgave

Voorwoord

3

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

Inleiding De probleemsituatie Probleemstelling Onderzoeksdoelstelling Onderzoeksopzet Literatuuronderzoek 1.6 Veldonderzoek 1.7 Definitieve onderzoeksvraag

7 8 9 10 10 11 12 12

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.6.1 2.6.2 2.6.3 2.6.4 2.6.5

Modernisering interbestuurlijk toezicht Het waarom van toezicht Toezicht algemeen Archieftoezicht Archieftoezicht bij Oosting Risico’s bij verdwijnen specifiek toezicht Vermindering van administratieve lasten Frequentie 25 Gestandaardiseerde vragenlijst Thematisch of risico-georiënteerd toezicht Professionalisering zorgdragers Gebruik van modellen

13 13 16 17 20 21 25

3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6

Literatuuronderzoek Jaarverslagen inspecties Van analoge naar digitale archivering Informatiearrangement Digitale duurzaamheid Waardering en selectie Enkele (nieuwe) begrippen Informatiearrangement Horizontaal versus verticaal toezicht Risico-georiënteerd toezicht Systeemtoezicht Interventieladder/opschaling Gebruik generieke toezichtsinstrumenten

31 31 32 33 33 35 35 35 37 38 39 40 42

4 4.1 4.2 4.2.1

Veldonderzoek Analyse interviews Samenvattend verslag verdiepingssessie Verbeteringen in archieftoezicht

45 46 48 48

27 28 28 28

4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.3

Verschillen tussen EGI, PAI en GAI Ervaringen met verslaglegging Taakopvatting archiefinspecties Inhoud informatiearrangement Samenvatting/conclusies

49 51 52 52 53

5 5.1 5.1.1 5.1.2 5.2 5.3 5.4 5.5

Pilots interbestuurlijk toezicht in Overijssel en Utrecht Resultaten in Overijssel Totaalbeeld pilotgemeenten Beeld pilotgemeenten op terrein archieftoezicht Resultaten in Utrecht Objectieve versus subjectieve toezichtscriteria Interview met projectleider IBT Overijssel Conclusies/aanbevelingen

55 56 56 57 59 60 62 66

6 6.1 6.1.1 6.1.2 6.2 6.3 6.4 6.5

Conclusies en aanbevelingen Vermindering toezichtslasten Nadere voorwaarden Horizontale verantwoording Provinciaal archieftoezicht: algemeen versus Overijssel Specifiek of generiek toezicht? Aanbevelingen Waar staan we in 2015?

67 69 70 71 71 73 75 76

Literatuurlijst

79

Bijlage I

Deelvragen

83

Bijlage II

Begrippenlijst en overzicht afkortingen 1.1 Begrippen 1.2 Afkortingen

85 85 90

Bijlage III

Vragenlijst voor de interviews met collega’s

93

Bijlage IV

Samenvatting van de interviews met collega’s

95

Bijlage V

Analyse van de mondelinge interviews met collega’s

101

Bijlage VI

Notitie voor de groepssessie met drie inspecteurs

115

Bijlage VII

Tom Poes en de vermoefelde oorkonde

119

7 Modernisering van het (provinciale) archieftoezicht

1

Inleiding

Sinds medio januari 2007 ben ik werkzaam als adjunct-archiefinspecteur bij de provincie Overijssel. Om te kunnen worden benoemd tot archiefinspecteur is een diploma archivistiek noodzakelijk. Zolang ik dat diploma nog niet in mijn bezit heb, word ik begeleid door een externe supervisor die feitelijk functioneert als provinciaal archiefinspecteur. Mijn inspectieverslagen worden door hem beoordeeld alvorens ik ze aan het College van Gedeputeerde Staten (GS) aanbied. Wij hebben voorts enkele malen per jaar een voortgangsgesprek. Bij het vorderen van de deeltijdstudie aan het MIM (met ingang van het studiejaar 2009-2010: Media, Informatie en Communicatie (MIC)) van de HvA en in het bijzonder de minor archivistiek heb ik mij georiënteerd op aspecten van het werkveld die voor mij(n werk) inspiratie zouden kunnen bieden voor mijn afstudeeronderwerp. Het rapport van de commissie Oosting (Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen, ingesteld door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op 22 augustus 2006) is voor mij aanleiding om als onderwerp het terrein ‘archiefinspectie’1 te kiezen. In eerste instantie gaf het rapport van de commissie Oosting aan dat het archieftoezicht op korte termijn zou kunnen worden opgeheven, na wijziging van de Archiefwet2. Inmiddels is duidelijk geworden dat het archieftoezicht niet zal verdwijnen, maar zal worden gemoderniseerd in de richting die de commissie Oosting in het algemeen aangeeft: van specifiek naar generiek toezicht, en onder het verminderen van administratieve lasten (ook toezichtslasten genoemd). Ten slotte dient er enkelvoudig toezicht te worden uitgeoefend (in beginsel door Rijk op provincie, door provincie op gemeente). In september 2009 bleek dat in het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht geen plaats is ingeruimd voor het archieftoezicht3. De wijziging van de Archiefwet wordt in 2011 voorzien. De redactie van deze scriptie sloot ik af op 2 april 2010: een dag na de inwerkingtreding van de Archiefregeling.

De vetgedrukte begrippen worden door mij nader toegelicht in bijlage II; de vet- en cursief gedrukte begrippen analyseer ik (daarnaast) nader in hoofdstuk 3.2 2 Mogelijk heeft dat rapport er toe geleid dat in de minor Archivistiek sinds het cursusjaar 2008-2009 geen plek meer is ingeruimd voor het vak inspectie. Het is mij in elk geval niet gebleken dat de oorspronkelijke module archiefinspectie bij de herinrichting van de minor een plaats heeft gekregen in een van de breed opgezette archiefvakken 3 Wetsvoorstel lag sinds 2 oktober 2009 om advies bij de Raad van State; eind maart 2010 werd duidelijk dat het advies van de Raad van State inmiddels is uitgebracht 1


1.1 De probleemsituatie In de Archiefwet 19954 is het archieftoezicht geregeld. Artikel 28 regelt het toezicht op het beheer van de niet overgebrachte archiefbescheiden van de provincie: dat toezicht is opgedragen aan de provinciale archiefinspecteur. Artikel 33 regelt het toezicht op de archiefzorg (en het archiefbeheer) van de gemeenten door de provinciale archiefinspecteur overeenkomstig een door Provinciale Staten vast te stellen verordening (Provinciale archiefverordening). Het door de overheid op grond van een groot aantal wetten uitgeoefende toezicht is in 2006/2007 door de commissie Oosting onderzocht op mogelijkheden tot aanpassing. Aan de ene kant gaat het om het verminderen van specifiek toezicht (resp. het ‘revitaliseren van het generiek toezicht’), aan de andere kant gaat het om het verminderen van toezichtslasten door bijvoorbeeld enkelvoudig toezicht (geen Rijks- en provinciale inspectie op hetzelfde terrein) en door efficiënter gebruik van (toezichts-)informatie. De kortst mogelijke samenvatting van de probleemsituatie is: het ‘Oosting-proof’ maken van het archieftoezicht. Om een mogelijk misverstand te vermijden: archiefinspectie beperkt zich niet tot inspectie van (oude) overgebrachte archiefbescheiden maar begint op het moment van documentcreatie. Archiveren begint aan de voorkant. In het digitale tijdperk is de noodzaak om al bij de creatie van het archiefstuk na te denken over ordening, toegankelijkheid en duurzaamheid groter5. Digitale bestanden zijn kwetsbaarder dan papieren informatiedragers. De noodzaak van zorgvuldige digitale archivering werd al onderkend in het eerste jaarboek van de SAP, dat verscheen in 1999. Het thema was: ‘Naar een nieuw paradigma in de archivistiek’. Archieftoezicht strekt zich uit van documentcreatie, via betrokkenheid bij de inrichting van de analoge of digitale informatiehuishouding (Records Management Applicatie (RMA)/Document Management Systeem (DMS)) tot en met het opslaan van archiefbescheiden in het oud-archief resp. het e-depot.

Zie voor de Archiefwet (wettekst en analyse) het handboek Archiefrecht Zie ook het artikel ‘Archivaris in een digitale wereld: de knop moet om’ van drs. A.E.M.Jonker in het Archievenbladvan juni 2009, pag. 12-15

4 5


1.2 Probleemstelling Hoofdvraag: wat zijn de mogelijkheden om het (provinciale) archieftoezicht te moderniseren? Subvraag: zijn er verschillen aan te geven tussen het provinciale archieftoezicht in het algemeen en dat in Overijssel in het bijzonder? Toelichting op de probleemstelling: De hoofdvraag is direct afgeleid van het rapport van de commissie Oosting. Het rapport strekt zich uit over alle beleidsterreinen waarop interbestuurlijk toezicht wordt uitgeoefend, inclusief archiefzorg6. De subvraag komt niet zomaar uit de lucht vallen. Er is uiteraard slechts één Archiefwet, maar er zijn twaalf provincies. De provincie is een autonome bestuurslaag, met een open huishouding (dat wil zeggen dat naast de taken die de provincie moet uitvoeren in medebewind, zij vrij is om haar takenpakket breder in te vullen). Elke provincie geeft haar eigen inkleuring aan toezichtuitoefening, binnen de marges van de wet. De ‘couleur locale’ kan in Overijssel anders zijn dan in andere provincies. Een belangrijke reden voor accentverschillen in de uitoefening van het archieftoezicht is, mijns inziens, de per provincie sterk verschillende situatie voor wat betreft de organisatie van de archiefzorg. Sommige provincies, waaronder Gelderland en Utrecht, beschikken over een (nagenoeg) de gehele provincie dekkend stelsel van regionale archiefdiensten. Vrijwel alle gemeenten beschikken in die situatie over een (gezamenlijk) benoemde archivaris, aan wie het beheer van het archief is toevertrouwd door burgemeester en wethouders. In die gevallen beperkt de provinciale archiefinspecteur zich doorgaans tot het toezicht op de zorg. In Overijssel is tot op dit moment geen sprake van streekarchivariaten of streekarchieven. Slechts weinig gemeenten kennen een benoemde archivaris, wat betekent dat de verantwoordelijkheid voor het beheer van het archief bij de gemeentesecretaris berust. Hij mandateert die taak aan het hoofd van de afdeling Documentaire Informatie Voorziening (DIV) of een vergelijkbare functionaris. Het voornaamste verschil in gemeenten met of zonder benoemde archivaris is dat een archivaris de taak vervult van gemeentelijk archiefinspecteur. Hij ziet toe op het beheer van het archief. Zonder benoemde archivaris wordt het toezicht op het beheer

Oosting heeft niet alle wetten met een toezichtrelatie onderzocht, maar deze wel geïnventariseerd. In het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht komen alle toezichtwetten aan bod

6


eveneens uitgevoerd door de provinciale archiefinspectie7. Het tweede verschil is doorgaans - een ander kennisniveau op het gebied van archivering. Een benoemde archivaris is q.q. op de hoogte van alle richtlijnen voor archiefzorg en archiefbeheer; een DIV-medewerker die mede is belast met het beheren van het oud-archief heeft die deskundigheid niet. In deze situatie vervult de provinciale archiefinspecteur vaak de rol van kennisoverdrager en adviseur, naast de pure inspectierol. Deze situatie doet zich vooral voor in de Noordelijke provincies en in Overijssel. Dit onderdeel van de functie wordt ook wel relatiebeheer genoemd. Op beide rollen van de archiefinspecteur kom ik later terug. Het moet duidelijk zijn voor de onder toezicht gestelde wanneer er sprake is van inspectie, en wanneer er advies wordt gegeven en kennis wordt overgedragen. De zorgdrager blijft verantwoordelijk voor goede archiefzorg.

1.3 Onderzoeksdoelstelling In deze scriptie ga ik na hoe de provinciale archiefinspectie kan voldoen aan de eisen die de commissie Oosting stelt. Ik ga daarbij na of er verschil is tussen de situatie in het algemeen en die in Overijssel.

1.4 Onderzoeksopzet Ik heb voor mijn onderzoek gebruik gemaakt van literatuuronderzoek (zie par. 1.5) en veldonderzoek (zie par. 1.6). In bijlage I heb ik verantwoord op welke wijze ik de probleemstelling uiteen heb gerafeld in een groot aantal deelvragen. In het kader van deze scriptie heb ik uit deze deelvragen een keuze moeten maken en mij beperkt tot ‘Oosting’, (zowel samenvatting als analyse) (hoofdstuk 2); opvattingen van het veld voor wat betreft (archief)toezicht (eveneens hoofdstuk 2); literatuuronderzoek: ik analyseer een aantal jaarverslagen van archiefinspecties en ik doe nader onderzoek naar een aantal begrippen die nieuw zijn in de archivistiek of die een nieuwe inhoud krijgen bij gebruik in de archivistiek (hoofdstuk 3); praktijkonderzoek in de vorm van interviews (schriftelijk en mondeling) met twaalf provinciale en gemeentelijke archiefinspecteurs, inclusief een verdiepingssessie met drie collega’s (hoofdstuk 4);

In Overijssel groeit de volgende praktijk: het HCO sluit in toenemende mate convenanten met afzonderlijke gemeenten. Een belangrijk onderdeel van een dergelijk convenant kan archiefinspectie zijn. Zo worden de ‘witte vlekken’ (betiteling voor een zorgdrager zonder benoemde archivaris) steeds meer ingekleurd

7


de pilot modernisering interbestuurlijk toezicht in Overijssel en Utrecht (toegespitst op Archieftoezicht; hoofdstuk 5). Op basis van het materiaal uit de hoofdstukken 2 t/m 5 sluit ik af met conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6).

1.5 Literatuuronderzoek Ik heb op diverse terreinen van de overheidsinformatievoorziening literatuur bestudeerd. De literatuur varieert van officiële Kamerstukken tot jaarverslagen, werkplannen, periodieke uitgaven en visiedocumenten. In de eerste plaats betreft het documenten op het gebied van ‘Informatie op orde’, het project van de Ministeries van OCW en BZK. Verder gaat het om rapportages van adviescommissies (Bestuurlijke werkgroep-Alders, commissie Oosting, Raad voor Cultuur, Raad voor het Openbaar Bestuur), nieuwsbrieven (o.a. de Nieuwsbrief Archieven van de Erfgoedinspectie (EGI), die op zich een bron vormt voor verdere literatuur), jaarverslagen en werkplannen van de voormalige Rijksarchiefinspectie, nu onderdeel van EGI en om jaarverslagen van enkele provinciale archiefinspecties. In de tweede plaats heb ik de rapportage van de commissie Oosting en de daarop gevolgde stukken over de modernisering van het interbestuurlijk toezicht bestudeerd (o.m. rapport, kabinetsstandpunt, wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht). Deze stukken heb ik naast de archiefwetgeving gelegd, omdat ik mij toespits op de gevolgen van Oosting voor het archieftoezicht. Dit toezicht is geregeld in de Archiefwet 1995, het bijbehorende Archiefbesluit 1995 en de drie daarop gebaseerde ministeriële regelingen uit 2001/2002 betreffende duurzaamheid resp. toegankelijkheid van archiefbescheiden en bouw en inrichting van archiefruimten en archiefbewaarplaatsen8. In de derde plaats heb ik de ontwikkelingen in de directe beroepspraktijk gevolgd (stukken van het LOPAI, het Landelijk Overleg van Provinciale Archief Inspecties, en van het IPO, het Inter Provinciaal Overleg). Bij de hierboven genoemde drie soorten bronnen geldt dat er naast de gedrukte bronnen websites zijn met de actuele informatie. Bij de sites van BZK en OCW maak ik in het kader van de studie gebruik van RSS-feeds op het gebied van voor mijn werk en opleiding relevante berichtgeving, bijvoorbeeld over het project Informatie op Orde.

op 1 april 2010 zijn deze drie regelingen vervangen door de Archiefregeling. Zie verder het Handboek Archiefregelingen

8


Onderzoek naar begrippen als informatiearrangement, systeemtoezicht, verantwoordingsinformatie en beleidsinformatie vond zowel plaats in literatuur als in de hierna genoemde interviews, omdat niet alle begrippen ‘wettelijk’ zijn afgebakend of zijn opgenomen in de Archiefterminologie. Voor bestaande begrippen (die ik deels in eigen bewoordingen beschrijf) en een aantal gebruikte afkortingen verwijs ik naar bijlage II; de nog niet volledig uitgekristalliseerde begrippen of begrippen die - aanvullend- een archivistische betekenis (lijken te) krijgen bespreek ik in hoofdstuk 3. Bij de laatste categorie begrippen heb ik op Internet nagegaan welke betekenissen van die begrippen ‘bovenaan’ staan. Daarmee zet ik die begrippen in hun context.

1.6 Veldonderzoek Naast literatuurstudie verricht ik veldonderzoek in de vorm van interviews. Deze interviews vonden schriftelijk plaats (met een negental collega’s) en mondeling (met drie collega’s). Daarnaast heb ik een verdiepingssessie georganiseerd waarbij ik met een drietal collega’s in gesprek ging. Mijn eigen praktijkervaringen benut ik uiteraard ook. Vervolgens betreft een deel van het onderzoek participatie vanuit mijn werk in de projectgroep interbestuurlijk toezicht in Overijssel, waarin ik ervaringen deel met collega’s over modernisering van het toezicht op diverse terreinen. De consequenties van ‘Oosting’ voor de verschillende provinciale beleidsterreinen waarop toezicht wordt uitgeoefend worden uitgewerkt in deze projectgroep. Met de pilotgemeenten Zwolle en Dinkelland worden de mogelijkheden verkend. Bijzonder is de deelname van de provincie Utrecht in dit project, waar op het gebied van archieftoezicht een pilot wordt uitgevoerd bij de gemeente Utrecht. De archiefinspecties van Utrecht en Overijssel wisselen de ervaringen uit de pilot uit.

1.7 Definitieve onderzoeksvraag Welke mogelijkheden zijn er om het (provinciale) archieftoezicht te moderniseren? Zijn er daarbij verschillen aan te geven tussen de situatie in het algemeen en die in Overijssel?


2

Modernisering interbestuurlijk toezicht

In dit hoofdstuk komt de modernisering van het interbestuurlijk toezicht aan de orde. Interbestuurlijk toezicht is het verticale toezicht van de ene overheidslaag op de andere. Allereerst bespreek ik het waarom van toezicht in onze staatsinrichting (par. 2.1). Daarna komt kort de Bestuurlijke werkgroep-Alders aan bod, die in 2005 het rapport ‘Interbestuurlijk toezicht herijkt’ aanbood aan de Minister van BZK. Op basis van het stappenplan uit dat rapport is de commissie Oosting ingesteld (par. 2.2). Ik bespreek het rapport van de commissie Oosting, ‘Van specifiek naar generiek, Doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtarrangementen’. Ik ga, nadat ik kort het archieftoezicht heb besproken (par. 2.3), na hoe Oosting aankijkt tegen het huidige toezicht in het algemeen en het archieftoezicht in het bijzonder (par. 2.4). Vragen die aan de orde komen zijn: wat zijn de risico’s bij verdwijnen van specifiek toezicht (par. 2.5) en hoe kunnen de administratieve lasten worden verminderd (par. 2.6). Ik beperk mij niet tot het samenvatten van Oosting, maar analyseer het rapport ook en wijs op enkele tekortkomingen.

2.1 Het waarom van toezicht In een democratische rechtsstaat is weten regelgeving nodig om voor goede omgangsvormen te zorgen tussen de overheid en de bevolking of tussen overheden onderling. Als gedecentraliseerde eenheidsstaat heeft Nederland drie overheidslagen, die ieder een eigen huishouding hebben en eigen weten regelgeving. Het parlement stelt wetten vast, waarbij soms taken worden opgedragen aan provincies en gemeenten. Die taken oefenen zij uit in medebewind: de ene overheidslaag (Rijk) roept de andere overheidslaag (provincie en gemeente) tot actie. Daarnaast zijn provincies en gemeenten autonoom, dat wil zeggen dat zij zelf besluiten hoe zij hun huishouding inrichten: welke taken oefenen zij verder uit en op welke wijze. Het begrip ‘open huishouding’ wordt hiervoor gebruikt. Dit in tegenstelling tot het begrip ‘gesloten huishouding’: dat is van toepassing op overheidsorganen die speciaal in het leven zijn geroepen voor het uitoefenen van een of enkele taken (bijvoorbeeld de waterschappen). De Grondwet stelt provincies en gemeenten in, waartoe de Provinciewet en de gemeentewet zijn opgesteld. Provincies en gemeenten hebben direct gekozen besturen en een eigen belastinggebied. In onze parlementaire democratie is sprake van onderscheid tussen de wetgevende macht, de uitvoerende macht en justitie. Deze klassieke machtenscheiding is ook bekend onder de naam trias politica. Het parlement is de wetgevende en controlerende macht: wordt de wetgeving ook uitgevoerd en nageleefd? Op provinciaal en gemeentelijk niveau kennen we Provinciale Staten (PS) en de gemeenteraad als regelgevende organen. PS en de gemeenteraad stellen de kaders van het beleid vast en controleren de uitvoering; GS


en het college van burgemeester en wethouders (B&W) zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid en leggen daarover verantwoording af aan PS resp. aan de gemeenteraad. Dit is nader geregeld in de Wet Dualisering Gemeentebestuur (wet van 28 februari 2002) resp. de Wet Dualisering Provinciebestuur (wet van 12 maart 2003). De invoering van de dualisering heeft ook geleid tot de instelling op lokaal en provinciaal niveau van onafhankelijke Rekenkamers: zij doen zelfstandig of op verzoek van gemeenteraad resp. PS onderzoek naar (de uitvoering van) het beleid. Het werkveld van provincie en gemeente omvat alle beleidsterreinen: zowel de medebewindstaken als de autonome taken. Op nationaal niveau is de regering verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid op alle terreinen en de verantwoording daarover. Uiteraard leggen de ministers verantwoording af aan het parlement van het op hun terrein gevoerde beleid, maar de algemene verantwoording door het kabinet is sinds een aantal jaren gecombineerd tot ‘Verantwoordingsdag’, de derde woensdag in mei. De Algemene Rekenkamer doet onafhankelijk onderzoek naar (de uitvoering van) het beleid. Wij kennen in Nederland een stelsel van horizontaal en verticaal toezicht. Het parlement oefent toezicht uit op de Rijksoverheid; de Rijksoverheid oefent toezicht uit op de medeoverheden waar die overheden (provincies en gemeenten) zijn geroepen tot medebewind. Op hun beurt oefenen provincies toezicht uit op gemeenten en waterschappen (en in een enkel geval ook op de politie). Binnen elke overheidslaag wordt ook horizontaal toezicht uitgeoefend. Bij de modernisering van het toezichtstelsel die door de commissie Oosting wordt voorgesteld geldt als uitgangspunt dat er sprake is van enkelvoudig toezicht en verder het nabijheidsprincipe. Enkelvoudig toezicht wil zeggen dat er slechts één overheidslaag is die toezicht uitoefent op de andere: Rijk op provincies of in sommige gevallen op gemeenten; provincies op gemeenten en waterschappen. Het nabijheidsprincipe wil zeggen dat in beginsel het interbestuurlijk toezicht wordt uitgeoefend door de naasthogere laag. Dus door de provincie op de gemeente; door het Rijk op de provincie. Het uitoefenen van toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Interbestuurlijk toezicht heeft betrekking op de uitvoering van publieke taken door decentrale overheden. De Bestuurlijke werkgroep-Alders hanteert de volgende definitie: ‘interbestuurlijk toezicht is het geheel van processen dat plaatsvindt in het kader van de rechtsbetrekkingen tussen het Rijk, de provincies, de Wgr-regio’s en de


waterschappen en die gaan over de beoordeling van de taakbehartiging van de lagere door de hogere overheden’ 9(Alders, 2005). Dat toezicht nodig is, is evident. Met het uitvaardigen van een wet of de vaststelling van een verordening is het ‘spel’ niet afgelopen; het begint dan pas. De overheid wil door weten regelgeving een maatschappelijk probleem aanpakken. In de praktijk moet blijken of weten regelgeving werkt – in die zin dat het werkbaar is c.q. uitvoerbaar, en dat er ook de hand aan wordt gehouden. Door het uitoefenen van toezicht (zowel horizontaal als verticaal) wordt daar informatie over ingewonnen en vervolgens verantwoording afgelegd. Zonder vormen van beleidsmonitoring en toezicht werkt de democratie niet: dan ontbreekt het zicht over de toepasbaarheid en de toepassing van regelgeving. Handsfree bellen is verplicht in het autoverkeer, maar zonder toezichtuitoefening en dus handhaving door de politie komt er waarschijnlijk niets van terecht en wordt de verkeersveiligheid in gevaar gebracht. Veilig vuurwerk is verplicht, maar ook daar geldt dat handhavend optreden noodzakelijk is. Inspecties op de wijze van opslag van vuurwerk (en controle van het vuurwerk) moeten er voor zorgen dat de samenleving zich veilig kan voelen. In de praktijk is er sprake van een golfbeweging bij het toezicht. Het toezicht op de naleving van weten regelgeving heeft een bepaalde kwaliteit. Die kwaliteit gaat achteruit c.q. komt minder op het netvlies na een periode van relatieve rust (geen calamiteiten). Na de rampen van Enschede (vuurwerkramp 13 mei 2000) en Volendam (cafébrand bij de jaarwisseling 2000-2001) hebben de inspecties op milieugebied en die op het bredere terrein openbare orde en veiligheid veel aandacht gekregen. Bestaande bevoegdheden moesten goed worden benut; inspectierapporten moesten op de goede plek landen. Vervolgens is toezicht op de naleving nodig (worden de adviezen opgevolgd). Op het gebied van de volksgezondheid zien we een vergelijkbare ontwikkeling. Er is sprake van relatief terughoudend toezicht, totdat er incidenten zijn die soms levensbedreigend zijn en die nopen tot intensiever toezicht en controle op de naleving (drie voorbeelden uit 2009: geen goede zorg gegarandeerd in een compleet ziekenhuis - IJsselmeer-ziekenhuizen in Lelystad en Emmeloord -, of bij een bepaald specialisme - hartchirurgie in het Radboud ziekenhuis in Nijmegen - of bij een bepaalde specialist - de Twentse neuroloog Jansen Steur -). Tel dat op bij het streven van de Rijksoverheid om minder regeldruk te veroorzaken op medeoverheden en vooral op het bedrijfsleven, dat regelmatig zijn beklag doet over de regeldruk van de (centrale en decentrale) overheid. P.M. Ik laat de invloed van de EU-regelgeving hierbij buiten beschouwing op de volgende opmerking na: het komt voor dat de provincie minder administratieve

In deze definitie ontbreekt de politie. In de Politiewet is namelijk een toezichtartikel opgenomen voor wat betreft archiefzorg

9


lasten wil opleggen aan het bedrijfsleven, maar dat de EU zeer zware verplichtingen stelt aan de verantwoording van ontvangen subsidies. Het georganiseerde bedrijfsleven (VNO/NCW, MKB Nederland) weet goed de weg naar het parlement te vinden om te pleiten voor minder regelgeving, vooral in die gevallen waarin men het gevoel heeft dat de regelgeving over elkaar heen buitelt. Overheidsbreed, bij Rijk, provincies en gemeenten zijn er de afgelopen jaren acties geweest om regelgeving terug te dringen (Burger en Bedrijf Centraal, 2009) en te vereenvoudigen, of ‘toegankelijker’ te maken. Bijvoorbeeld door meer gebruik te maken van digitalisering (kapvergunning digitaal aanvragen, met een gestandaardiseerd formulier via de gemeentelijke website, of de lichte bouwvergunning idem). Digitalisering leidt ook tot de mogelijkheid ‘enkelvoudige uitvraag en opslag van gegevens, meervoudig gebruik’. Die mogelijkheid wordt straks bijvoorbeeld realiteit bij het Elektronisch Patiënten Dossier (EPD); dit jaar al bij het Elektronisch Kind Dossier (EKD) dat wordt ingevoerd bij de Jeugdgezondheidszorg. Enerzijds hoeft de patiënt zijn verhaal niet steeds opnieuw te doen; anderzijds hebben de betrokken medici het dossier in één keer compleet, wat het risico van langs elkaar heen werken verkleint. Op de gesignaleerde problematiek van beveiliging van deze informatie resp. bescherming van de persoonlijke levenssfeer ga ik hier niet in. Bij de provincie Overijssel is enkele jaren geleden een project uitgevoerd dat zou moeten leiden tot een vermindering van de administratieve lastendruk van 25% (Onderzoek Reductie AL Overijssel, 2007). Op veel terreinen is in kaart gebracht wat de provincie aan informatie vroeg van bedrijven, burgers en instellingen, ook bij het aanvragen en verantwoorden van subsidies. De ambtelijke organisatie kreeg de opdracht om mogelijkheden aan te reiken om deze administratieve lasten terug te dringen. Als resultaat van het project is de lastendruk inderdaad met gemiddeld ruim 25% verminderd - of dat ook helemaal zo wordt beleefd door alle bedrijven en instellingen is een tweede. Ook zijn diverse procedures op het gebied van subsidieverlening gestroomlijnd; daar is een grote efficiencywinst ontstaan voor aanvragers en deels ook voor de provincie zelf. Uit dit project noem ik als voorbeeld dat bij het toekennen van een eenvoudige subsidie de aanvrager kan volstaan met de mededeling dat het project waarvoor deze subsidie was bestemd inderdaad is uitgevoerd (of zelfs dat niet: bericht is alleen nodig als het project onverhoopt niet kon worden uitgevoerd of niet geheel volgens plan, waarbij de plicht ontstaat c.q. kan ontstaan tot terugbetaling van de verleende subsidie). De subsidieontvanger hoeft niet een volledig financieel verslag, met kopieën van rekeningen in te dienen; de provincie op haar beurt betaalt de subsidie in één keer uit en niet in de vorm van negentig procent bij voorschot en tien procent achteraf, na de ingestuurde verantwoording. Efficiencywinst voor beide partijen is het resultaat.

2.2 Toezicht algemeen


In 2005 heeft de Bestuurlijke werkgroep-Alders het rapport ‘Interbestuurlijk toezicht herijkt’ aangeboden aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Op basis van het stappenplan dat in dit rapport stond en het Kabinetsstandpunt Interbestuurlijk Toezicht is in 2006 de commissie Oosting ingesteld. Het kabinet was van oordeel dat het specifieke interbestuurlijk toezicht moest worden verminderd en stelde deze commissie in om dit toezicht door te lichten. Op 21 september 2007 bracht de commissie Oosting haar rapport uit. De voornaamste conclusie van de commissie is, dat in veel gevallen kan worden afgezien van specifiek toezicht en dat kan worden volstaan met het benutten van generieke toezichtinstrumenten. Daartoe is het wel noodzakelijk dat het generiek toezichtinstrumentarium wordt herijkt. Het wordt nu te veel als een ultimum remedium gezien. Ter uitvoering hiervan heeft het de Minister van BZK het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht opgesteld en heeft het kabinet dit om advies gestuurd naar de Raad van State (oktober 2009). De doorlichting van de toezichtarrangementen is uitgevoerd door de betrokken departementen en het IPO (voor regelingen waar provincies toezicht houden op de gemeenten). De commissie Oosting koos als vertrekpunt de omgekeerde bewijslast: geen specifiek toezicht, tenzij. In afstemming met VNG en IPO heeft zij voor de doorlichting dertien wettelijke regelingen (waaronder enkele wetsvoorstellen) geselecteerd (zie verder De Voogd & De Greef, 2008). De doorlichting vond plaats aan de hand van het kader van de werkgroep-Alders. De kern daarvan is dat alleen het bewaken van een hoger belang, het voorkomen van afwentelgedrag op andere overheden, en het voorkomen van patstellingen, belangenverstrengelingen in het vermijden van conflict van belangen tussen overheden legitieme redenen kunnen zijn voor specifiek interbestuurlijk toezicht. Het algemene beeld uit de rapportages van de betrokken departementen en het IPO is dat de specifieke interbestuurlijke toezichtarrangementen in overeenstemming zijn met de normatieve criteria van het rapport-Alders. Dus werden er geen voorstellen tot aanpassing van het specifieke toezicht gedaan. Gesteld wordt dat het generieke instrumentarium niet geschikt is om te voorzien in de sectorale toezichtbehoefte, en dat horizontale vormen van verantwoording en kwaliteitsborging evenmin voldoende waarborgen bieden om het bestaande specifiek toezicht te kunnen missen. Het IPO doet aanbevelingen voor decentralisatie van het interbestuurlijk toezicht.

2.3 Archieftoezicht In de Archiefwet 1995 is het archieftoezicht bij de overheid geregeld. Er is onderscheid te maken in verticaal toezicht (van de ene overheidslaag op de andere) en horizontaal toezicht (binnen een overheidslaag).


De Archiefwet regelt het toezicht op Rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau. Aparte bepalingen zijn opgenomen over het toezicht op de waterschappen, de openbare lichamen, ingesteld op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen en - in dit geval in een artikel in de Politiewet - de politieregio’s10. De voormalige Rijksarchiefinspectie (nu onderdeel van EGI) oefent toezicht uit op de Rijksoverheid en op Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s ) voor zover die zijn bekleed ‘met enig openbaar gezag’. In totaal houdt EGI toezicht op ongeveer driehonderd instanties. Dit is dus een vorm van horizontaal toezicht. De provincie oefent toezicht uit op gemeenten, waterschappen, openbare lichamen en politieregio’s. Dat is een vorm van verticaal toezicht (in beginsel toezicht op de zorg; bij ontbreken van een archivaris/GAI ook toezicht op het beheer). Daarnaast heeft de provinciale archiefinspectie de inspectietaak in ‘eigen huis’ in de vorm van toezicht op het beheer; dit is een vorm van horizontaal toezicht. Om het geheel sluitend te maken: op gemeentelijk niveau heeft de gemeentearchivaris11 - voor zover deze is aangesteld - tot taak het toezicht op het beheer. Hij oefent dat toezicht ook uit op de gemeenschappelijke regelingen waarvan de gemeente de centrumgemeente vormt en op de politieregio waarvan de gemeente korpsbeheerder is. Een voorbeeld: de gemeente Zwolle oefent archieftoezicht uit op de gemeenschappelijke regeling GGD IJsselland, de Veiligheidsregio IJsselland (samenvoeging van de Regionale brandweer, de Geneeskundige Hulpverlening bij zware Ongevallen en Rampen en van de regionale meldkamers) en de politieregio IJsselland (werkgebied is congruent met de Veiligheidsregio IJsselland). De gemeente Zwolle is namelijk de centrumgemeente van de genoemde GGD, de Veiligheidsregio en van de politieregio. De provinciale archiefinspectie beperkt zich in gemeenten met een benoemde archivaris voornamelijk tot toezicht op de zorg; in de gevallen waarin geen sprake is van een benoemde archivaris strekt het provinciale archieftoezicht zich ook uit tot het beheer. Wat in dit toezichtstelsel opvalt, is dat er geen taak is weggelegd voor EGI ten opzichte van de provincies. Met andere woorden: verticaal archieftoezicht op de provincies ontbreekt, dus er is geen toezicht op de zorg. Het LOPAI ervaart dit als een gemis, dat wellicht kan worden goedgemaakt bij de komende wijziging van de

10 Waar ik in het vervolg van deze scriptie doorgaans alleen spreek over toezicht op de gemeenten moet daar ook onder worden verstaan toezicht op waterschappen, openbare lichamen ingesteld op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de Regiopolitie 11 Naast de gemeentearchivaris komt ook de waterschapsarchivaris voor


Archiefwet. In ambtelijk overleg tussen de verschillende inspecties (EGI, LOPAI en WGA) is voor deze stelselaanpassing gepleit. In hoofdstuk 4, bij de beschrijving van de opvattingen van archiefinspecteurs, komt dit onderwerp verder aan de orde. De noodzakelijke onafhankelijke positie van de archiefinspecteur is de belangrijkste reden voor de provincies om te pleiten voor toezicht op de zorg. In mijn eigen beroepspraktijk heb ik geïnspecteerd op het beheer en daarnaast voorzichtig een opmerking gemaakt over de zorg, onder het aangeven van het ontbreken van de wettelijke bevoegdheid daartoe.


2.4 Archieftoezicht bij Oosting In deze paragraaf beschrijf ik hoe de commissie Oosting aankijkt tegen het huidige archieftoezicht en hoe dat volgens haar zou moeten veranderen. Na het beschrijven van de opvatting van de commissie Oosting stel ik enkele vragen en trek ik enkele conclusies. De commissie Oosting wijdt in haar rapport bij de beschrijving van de toezichtarrangementen een paragraaf aan het archieftoezicht12. Oosting geeft aan dat de Archiefwet in zoverre een bijzondere regeling in het kader van de doorlichting is dat het toezicht op dit terrein, net als bij financieel toezicht, zich niet richt op een specifiek beleidsterrein. Oosting noemt vervolgens de functie van het toezicht. Archieven vormen het werkgeheugen van de overheid en zijn van belang voor een transparante belangenafweging. Ze hebben een functie in de verantwoording en ze hebben een maatschappelijke en cultuurhistorische waarde. De provincie houdt toezicht op de archiefzorg bij gemeenten en waterschappen. Het toezicht is van toepassing op de hele archiefketen, van de vorming van informatie door ambtenaren tot bewaring van bepaalde cultureel-maatschappelijk belangrijke delen voor toekomstige generaties. Oosting beschrijft vervolgens de toezichtbevoegdheden van de provincie. Hij noemt in de eerste plaats de goedkeuring van de bouw, verbouwing, inrichting of verandering van een archiefbewaarplaats of plannen tot ingebruikneming van gebouwen of gedeelten van gebouwen als archiefbewaarplaats. Oosting betrekt deze bevoegdheid op de gemeenten en op de waterschappen. In de tweede plaats noemt Oosting de mogelijkheid van het toepassen van bestuursdwang bij gemeenten en waterschappen: indien deze zich niet houden aan hun zorg voor de archiefbescheiden, zijn GS bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang. Ten slotte beschrijft Oosting het informatiearrangement: gemeenten en waterschappen doen mededeling van verordeningen die zij vaststellen ten aanzien van de zorg voor het archiefbeheer (bedoeld is de Archiefverordening en in aansluiting daarop het Besluit Informatiebeheer). Bij haar beoordeling van interbestuurlijk toezicht schrijft de commissie Oosting vervolgens dat het specifieke interbestuurlijk toezicht in de Archiefwet kan worden afgeschaft. De zorg voor de gemeentelijke archieven kan aan de gemeenten zelf worden overgelaten. Voor de waterschappen geldt hetzelfde. Als gemeenten of waterschappen zich niet houden aan de verplichtingen uit de Archiefwet, kan door de

12 Bij de presentatie van het commissierapport aan het veld is aan een provinciale archiefinspecteur gemeld dat slechts vluchtig was gekeken naar de Archiefwet. Mededeling van de heer F. Schoonheim, adjunct-archiefinspecteur in Utrecht


meest nabije bestuurslaag worden ingegrepen op grond van de taakverwaarlozingsregeling. Tot zover de Archiefwet bij Oosting. Wat opvalt, is dat geen aandacht wordt geschonken aan het archieftoezicht door de provincie op openbare lichamen vastgesteld op basis van de Wgr, noch aan het toezicht op de politieregio’s. Wat verder ontbreekt, is vermelding van de goedkeuringsbevoegdheid van GS bij het toepassen van substitutie: als een zorgdrager (gemeente, waterschap, openbaar lichaam of Politieregio) wil overgaan tot substitutie van analoge archieven door microverfilming of digitalisering is een machtiging van GS vereist, voor zover het gaat om blijvend te bewaren archiefbescheiden. Dit is niet de geringste bevoegdheid die aan GS is toegekend. Verder wordt het toezicht op de bouw en inrichting van archiefruimten buiten beschouwing gelaten: GS hebben daar geen goedkeuringsbevoegdheid, maar wel een inspectiebevoegdheid om er voor te zorgen dat ook een archiefruimte aan de wettelijke eisen voldoet. Het LOPAI heeft mijns inziens constructief gereageerd op de bevindingen van de commissie Oosting. Het LOPAI heeft bepaald niet de hakken in het zand gezet, maar is gaan meedenken over de invulling van modernisering van het archieftoezicht volgens de denklijn van Oosting. Daarbij is wel als standpunt ingenomen dat specifiek toezicht nodig blijft op een tweetal punten: in de eerste plaats de bouw en inrichting van archiefbewaarplaatsen, in de tweede plaats op substitutie van archieven. Het motief is dat het achteraf constateren van het niet aan de wettelijke eisen voldoen van een archiefbewaarplaats kan leiden tot aanzienlijke kosten, of misschien is de bouwkundige aanpassing van het gebouw/de archiefbewaarplaats zelfs wel onmogelijk. Motief voor preventief toezicht op substitutie is dat moet worden voorkomen dat er een lacune ontstaat in de overheidsinformatievoorziening. Als substitutie van analoge archiefbescheiden niet zorgvuldig geschiedt, ontstaat een onomkeerbaar verlies van informatie. Dat is uit den boze voor de overheid die haar handelen nu en in de toekomst moet kunnen verantwoorden, en vanuit wetenschappelijk of cultuurhistorisch oogpunt is het ook onaanvaardbaar.

2.5 Risico’s bij verdwijnen specifiek toezicht In deze paragraaf beperk ik mij, na een algemene inleiding, tot het archieftoezicht. Inleidend haal ik de conclusies van de doorlichtingsrapportages uit het rapport Oosting aan. De departementen en het IPO hebben de arrangementen voor specifiek toezicht op hun terrein doorgelicht aan de hand van de normatieve uitgangspunten van de Bestuurlijke werkgroep-Alders. Hun conclusie is dat de in deze regelingen opgenomen interbestuurlijke toezichtarrangementen daarmee in overeenstemming zijn. Het uitgangspunt van de commissie Oosting, de omkering van de bewijslast (geen specifiek toezicht, tenzij) wordt weinig zichtbaar in de rapportages. Dit betekent, aldus Oosting, dat vrijwel nergens in de doorlichtingen aan de kant van de toezichthouders


zelf aanleiding is gezien voor het doen van voorstellen tot aanpassing van het doorgelichte specifieke interbestuurlijk toezicht. -

-

-

-

De doorlichtingsrappportages van de departementen en het IPO lopen in hun beoordeling van nut en noodzaak, en aanvaardbaarheid, van het desbetreffende interbestuurlijke toezichtarrangement in hoge mate parallel. Oosting geeft een samenvatting van de belangrijkste motieven in die beoordeling: de doorgelichte arrangementen voor specifiek interbestuurlijk toezicht voldoen aan de drie legitieme motieven van de Bestuurlijke werkgroep-Alders, waarbij het eerste motief - het hoger belang - veruit de meeste aandacht krijgt. Dat motief biedt de nodige ruimte voor interpretatie, die ook ten volle wordt benut, aldus Oosting13; de generieke toezichtinstrumenten worden niet geschikt geacht om te voorzien in de toezichtbehoefte op het betreffende terrein. Schorsing en spontane vernietiging en de bevoegdheid om in te grijpen bij taakverwaarlozing worden als te grof en te zwaar beschouwd. Het huidige beleid van BZK ten aanzien van de inzet van dit instrumentarium is erg restrictief; horizontale vormen van verantwoording en kwaliteitsborging - deels in het kader van de dualisering - bieden volgens de beoordelingen niet voldoende waarborgen voor een adequate uitvoering van de desbetreffende publieke taken van de decentrale overheden. Interbestuurlijk specifiek toezicht blijft nodig.

De commissie Oosting vervolgt haar rapportage met een beoordeling van het interbestuurlijk toezicht, waarbij ten aanzien van de Archiefwet de conclusie hierboven (par. 2.4) al werd genoemd: afschaffing van het specifieke archieftoezicht is mogelijk. Ik heb op die plaats de voornaamste risico’s beschreven (onomkeerbare gevolgen resp. aanzienlijke kosten bij bouw en inrichting van archiefbewaarplaatsen resp. onomkeerbare schade aan overheidsinformatie bij onzorgvuldige substitutie van analoge archiefdocumenten). Niet alleen bij substitutie van analoge door digitale archiefbestanden dreigen er risico’s; risico doet zich eveneens voor bij het beheer van born digital archiefmateriaal. Al in 2005 verscheen het rapport ‘een dementerende overheid’ (rapport van de toenmalige Rijksarchiefinspectie), waarin de vinger werd gelegd bij het risico van verlies van digitale overheidsinformatie. Als digitale informatie ongeordend en/of ontoegankelijk is of wordt door onzorgvuldige opslag, verouderde software of hardware valt het overheidsbeleid niet te reconstrueren. Mede op basis van dit alarmerende rapport is de aandacht toegenomen voor de noodzaak van zorgvuldig digitaal beheer c.a. van informatie (Kuipers, 2008 en Van der Valk & Lijding, 2009). Van recente datum is de ontwikkeling om te komen tot een e-depot.

13 De andere legitieme motieven zijn het voorkómen van afwentelgedrag op andere overheden, en het voorkómen van patstellingen, belangenverstrengelingen en het vermijden van conflict van belangen tussen overheden


Wettelijk dienen archiefbescheiden na twintig jaar te worden overgebracht naar de archiefbewaarplaats. De analoge bescheiden volgen letterlijk die weg, van archiefruimte naar archiefbewaarplaats, nadat zij zijn bewerkt en geschoond van te vernietigen informatie. Hun plek verschuift van archiefruimte naar archiefbewaarplaats, van semistatisch naar statisch. Digitale archivalia kunnen na het verlies van hun directe belang voor de administratie in definitieve vorm worden opgeslagen en overgebracht (waarbij uiteraard rekening moet worden gehouden met de openbaarheidbepalingen: tot twintig jaar is de Wet Openbaarheid van Bestuur van toepassing, daarna de Archiefwet). Het Nationaal Archief en het Gemeente Archief Rotterdam (GAR) nemen hierbij sinds de zomer van 2009 gezamenlijk het initiatief14. Paul Brood, de plv. algemeen Rijksarchivaris, deelde mee dat er nu op decentraal niveau wordt gewerkt aan e-depots. Dat past bij onze bestuurlijke organisatie. Bij het Nationaal Archief leeft echter inmiddels de gedachte tot de vorming van een meer centraal e-depot. Ook Amsterdam pioniert; na de aanvankelijke afkeuring door GS Noord-Holland van het e-depot waar de gegevens van de burgerlijke stand werden opgeslagen (zgn. broodjeszaak15) is het beheerregime aangepast. De Provinciale Archiefinspectie Noord-Holland zal dit e-depot opnieuw inspecteren (voorjaar 2010), nadat er eerst sprake is geweest van interne auditing door Amsterdam. Er zijn ook andere risico’s. Archiefzorg is niet het onderwerp dat het meest in het blikveld zit van het management16, laat staan van het bestuur. DIV staat onder druk qua formatie, want de toenemende automatisering en digitalisering dringen toch de behoefte aan dossiervormers terug? Daar waar sprake is van uitbreiding van de formatie, is die gericht op de toenemende digitalisering, en komt er in plaats van een dossiervormer een ICT-er. Uit tal van rapportages, ook in mijn eigen beroepspraktijk, blijkt dat er nog jarenlang sprake zal zijn van een toename van werkzaamheden. De toenemende automatisering legt een beslag op capaciteit van documentaire informatievoorziening en ICT (invoering digitaal werken, aanschaf en inrichting van DMS/RMS en RMA); daarnaast dient de komende twintig jaar nog rekening te worden gehouden met een aanzienlijk aantal analoge dossiers dat dient te worden

Het Nationaal Archief heeft recent de vraag opgeworpen of overbrenging van afgesloten digitale archiefbestanden bijvoorbeeld na één bestuursperiode –in Nederland doorgaans vier jaar- plaats zou kunnen vinden. Plv. algemeen Rijksarchivaris dr. Paul Brood gaf tijdens een lezing voor het Drents Archief, op de studiedag Drents Archief 3.0 op 22 10 2009, aan dat dit in navolging van de Verenigde Staten is: daar is het streven openstelling van de archieven van de vorige president na afloop van diens ambtsperiode 15 Beschreven in het handboek Archiefbeheer in de praktijk 16 Praktijkvoorbeeld: een gemeentesecretaris die met droge ogen zegt dat het oude archief toch wel kan worden weggegooid, om zo weer wat depotruimte te creëren 14


bewerkt17. Achterstanden in archiefbewerking kunnen doorgaans niet met eigen personeel worden opgelost. Daarvoor worden weliswaar projecten ontwikkeld (projectgeld is gemakkelijker te vinden dan extra geld voor formatie), maar die projecten moeten worden aangestuurd en gecontroleerd - diverse overheden hebben tot hun schade ervaren dat uitbestede archiefbewerking onzorgvuldig werd uitgevoerd en daarmee tot dubbel werk leidde. Wie leidt de organisatie op bij de invoering van volledig digitaal werken? Elke medewerker wordt ‘dossiervormer’, verantwoordelijk voor de registratie en archivering van zijn eigen documenten. De rol voor DIV is c.q. wordt een andere dan in het verleden. De ‘relatiebeheerder’ vanuit DIV geeft voorlichting aan de collega’s bij de beleidsafdeling. In Overijssel zijn relatiebeheerders van DIV in het najaar van 2009 voor vijftig procent van hun DIV-taken vrijgemaakt om medewerkers bij de eenheden te instrueren over zaakgericht werken, het afsluiten van zaken etc. Een volgend risico ligt op het personele vlak. De archiefinspectie ziet toe op de zorg voor het archief. Daar hoort bij de vraag naar voldoende en opgeleid personeel. In de praktijk blijkt dat het opleidingsniveau van DIV-ers achterblijft, of dat er wordt geworven in lagere schalen - en dan komen er automatisch lager opgeleide collega’s binnen. Dat brengt dan weer risico’s met zich mee voor zorgvuldige dossiervorming. Ik zie hier in de praktijk een verschuiving: de aangetrokken ICT-ers c.q. beleidsmedewerkers DIV zorgen voor een opwaartse druk op het functieniveau, wat terug wordt verdiend door registratoren en dossiervormers in lagere schalen aan te stellen. In een gemeente met een archivaris (of deel uitmakend van een archiefdienst) zal deze functionaris een deel van bovenstaande risico’s kunnen inperken. Maar hij zal deze niet geheel kunnen voorkomen; hij is als gemeentelijk archiefinspecteur deel van de organisatie en daarmee niet volstrekt onafhankelijk. Het is de vraag, welke positie hij precies kan innemen in het uiten van zorg over kwaliteit en kwantiteit van personeel. (Zie daarvoor ook hoofdstuk 4.2.2). Van de archivaris wordt ook een actieve houding verwacht bij het acquisitiebeleid. Op basis van het rapport van de Commissie Jeurgens uit 2007 ‘Gewaardeerd verleden’ is een vernieuwd acquisitiebeleid noodzakelijk. Op basis van een historischmaatschappelijke analyse dient te worden vastgesteld wie de belangrijke actoren in een gemeente zijn, van welke personen, instellingen of bedrijven archieven dienen te worden verworven om de geschiedenis van de gemeente/gemeenschap goed te kunnen beschrijven. De inspectie vervult hierbij een stimulerende rol. Bij het

17 In eigen huis heb ik, samen met de teamleider DIV, het belang van archiefzorg uitgelegd aan het hoofd van de Facilitaire Dienst: een manager met een ICTachtergrond.


ontbreken van een archivaris is het nog veel lastiger voor een gemeente om deze rol in te vullen. Het hangt dan van de kennis van de archiefmedewerker af of er überhaupt wordt nagedacht over acquisitie (passief dan wel actief). In de volgende paragraaf komt aan de orde hoe - bij behoud van specifiek toezicht toch de administratieve lasten kunnen worden beperkt.

2.6 Vermindering van administratieve lasten Bij het uitoefenen van toezicht worden aan de onder toezicht staande overheid administratieve lasten opgelegd: formulieren moeten worden ingevuld en er moet tijd worden uitgetrokken voor het bezoek van de inspecteur. Hierna bespreek ik de mogelijkheden om de administratieve (of toezichts-)lasten te verminderen. Deels breng ik deze al in praktijk; ook andere LOPAI-collega’s zijn deze weg ingeslagen. Het gaat daarbij om de frequentie van het toezicht, het benutten van gestandaardiseerde vragenlijsten en het gebruik van modellen. Ook als in de Archiefwet het specifiek toezichtinstrumentarium zou worden gehandhaafd zijn er mijns inziens verschillende mogelijkheden om de administratieve lasten voor de geïnspecteerde overheid te verminderen. Ik heb daarover gesproken met een aantal collega-inspecteurs op provinciaal en gemeentelijk niveau; daarop kom ik terug in hoofdstuk 4 en in hoofdstuk 5 voor zover het de pilot interbestuurlijk toezicht in Overijssel betreft.

2.6.1

Frequentie

In de eerste plaats is het mogelijk om de frequentie van het toezicht aan te passen aan de feitelijke situatie. Ik heb in de eerste tweeënhalfjaar van mijn functioneren als adjunctarchiefinspecteur met de geïnspecteerde partijen afgesproken dat ik hen voortaan tweejaarlijks of jaarlijks zal bezoeken. Ik doel dan op algemene inspectiebezoeken. Als zich geen bijzondere ontwikkelingen voordoen zou een frequentie van eens per twee of drie jaar kunnen worden afgesproken. Ik teken daarbij wel aan, dat ik niet louter inspectiebezoeken breng, maar dat tevens sprake is van relatiebeheer. Gelet op de vele ontwikkelingen rondom digitalisering en substitutie ligt daarom eerder jaarlijks contact voor de hand. Het karakter van het bezoek kan dus verschillen tussen algemene inspectie (minder frequent) en relatiebeheer (frequenter). Ik constateer op basis van contacten met collega’s dat archivarissen doorgaans slechts eenmaal per vier jaar als GAI een integrale inspectie uitvoeren in hun gemeente. Soms ook brengt de provinciale archiefinspecteur slechts eenmaal per vier jaar een inspectiebezoek, waarbij wel elke twee jaar de vragenlijst wordt ingevuld en zo de vinger aan de pols wordt gehouden. Verdere vermindering van de frequentie is in dit geval niet mogelijk mijns inziens: niet zozeer vanwege de bestuursperiode van vier jaar bij provincie en gemeente, als wel vanwege de snelle ontwikkelingen op het gebied van digitalisering. Ik licht dat toe aan de hand van mijn praktijkervaringen. We zitten in een periode waarin sprake is van overgang van analoge postbehandeling naar volledig


digitaal verkeer inclusief archivering. Diverse gemeenten hebben een digitaal postregistratiesysteem in gebruik genomen en slaan archiefdocumenten digitaal op, maar in vrijwel alle gevallen is het papieren archief nog leidend (in elk geval wettelijk verplicht). Dat geldt voor 24 van de 25 gemeenten in Overijssel, voor de beide waterschappen, de vier openbare lichamen en de twee politieregio’s. Alleen de gemeente Deventer heeft sinds mei 2008 een machtiging substitutie (verleend door GS). De substitutie wordt in Deventer per proces ingevoerd. Het eerste volledig digitale proces betreft de bouwvergunningen c.a. (met ingang van 1 maart 2009). Soms doet zich letterlijk een hybride situatie voor: de provincie Overijssel werkt sinds december 2006 volledig digitaal, inclusief opslag van archiefdocumenten. Het papieren archief is leidend aangezien nog geen machtiging substitutie is verkregen van het Nationaal Archief (dat deze machtiging verleent namens de minister van OCW). De provincie Overijssel heeft deze machtiging aangevraagd bij besluit van 6 oktober 2009. Eind november kwam de reactie van het Nationaal Archief op de stukken (in het bijzonder het Handboek digitalisering); een aantal vragen van vooral technische aard is in januari 2010 beantwoord. De provincie hoopt zo spoedig mogelijk de machtiging die voor een periode van vijf jaar zal geleden conform de regelgeving - te ontvangen van het Nationaal Archief18. Op het moment dat deze machtiging tot substitutie van blijvend te bewaren archiefdocumenten is verleend nemen GS van Overijssel eveneens het besluit om op termijn te vernietigen documenten te substitueren. Wat dan nog rest aan besluitvorming is wederom een besluit van het Nationaal Archief om ook toestemming te geven tot substitutie voor de periode december 2006 tot het moment waarop de machtiging voor de toekomstige vervanging ingaat. Ik ben in de loop van het traject waarbij Deventer haar aanvraag voorbereidde (een periode van een jaar) een aantal malen om advies gevraagd, waarbij ik ook een ICTdeskundige inschakelde en een medewerker van het provinciale project Elektronisch Documentbeheer Overijssel (EDO). Dit was dus een relatief hoge contactfrequentie, in de vorm van relatiebeheer. Dit intensieve relatiebeheer is voortgezet in de periode na de zomer van 2008, waarin Deventer geleidelijk het digitaal werken (inclusief substitutie) inhoud gaf. Het is een proces waarbij gaandeweg steeds nieuwe vraagstukken opdoemen, die (advisering en) beantwoording nodig hebben: backscannen ja/nee, scannen op 200 of op 300 dpi; hoe beoordeel je of een bouwtekening intrinsieke waarde heeft; hybride dossiervorming toegestaan ja/nee, toepassing scannen in kleur etc. Betrokkenen aan de kant van Deventer zijn het hoofd DIV, de gemeentearchivaris, de gemeentelijk archiefinspecteur en een beleidsmedewerker automatisering. Dit relatiebeheer is zowel waardevol voor de gemeente als voor de provincie. De ervaringen die worden opgebouwd in deze relatie benut ik in de contacten met andere gemeenten die de weg naar substitutie gaan bewandelen. Een redelijk intensief relatiebeheer in een pioniersituatie kan mogelijk op

De machtiging, verleend door de Algemene Rijksarchivaris d.d. 9 februari 2010, is ontvangen op 17 februari 2010 18


termijn tot efficiënter relatiebeheer bij andere zorgdragers leiden, door het delen van die ervaringen in het voortraject van substitutie. De vraag die hier verder aan de orde kan worden gesteld is of op termijn, na de invoering van substitutie, het toezicht kan worden verminderd. Op basis van de huidige Beleidsregel vervanging geldt een machtiging substitutie voor vijf jaar. Daarna moet opnieuw een besluit worden genomen. Systeemtoezicht behandel ik verder in paragraaf 3.2.4. Voor de komende decennia geldt dat de analoge archieven in de loop van de komende twintig jaar gereed moeten worden gemaakt voor overbrenging van het semistatisch archief naar het statisch archief, naar de archiefbewaarplaats. Toezicht daarop verandert niet qua intensiteit door invoering van digitaal werken en digitale archivering.

2.6.2

Gestandaardiseerde vragenlijst

Ook bij een wat hogere frequentie van bezoeken valt er winst te behalen. Het blijkt dat vrijwel elke inspectie (zowel op Rijks-, provinciaal als gemeentelijk niveau) een gestandaardiseerde vragenlijst hanteert. In Overijssel benut ik een lijst met een kleine vijftig vragen, grotendeels afgeleid van de lijst uit ‘Archiefbeheer in de praktijk’. Ik heb aan die lijst een aantal vragen toegevoegd op het gebied van digitalisering, calamiteitenzorg en het nieuwe waarderings- en selectiebeleid. De lijst heb ik in de zomer van 2007 ter toetsing voorgelegd aan het Archiefberaad Overijssel19 met de vraag, of men dit zag als een bruikbaar instrument voor archiefinspectie. Het antwoord luidde bevestigend, zodat ik deze lijst vanaf de herfst van 2007 gebruik. Sindsdien heb ik nagenoeg een volledige inspectieronde afgelegd en is daardoor een waardevolle informatieset per gemeente ontstaan, die ik beschouw als nulmeting. Doorgaans wordt de vragenlijst kort voor het af te leggen inspectiebezoek ingevuld en bij mij aangereikt: dat vormt de vertrekbasis voor het gesprek/inspectiebezoek. De vragenlijst stroomlijnt daarmee het bezoek; voor zover er onduidelijkheid bestaat over een vraag of de gegeven beantwoording wordt dat tijdens het inspectiebezoek opgelost. Bij het eerstvolgende bezoek, of dat nu na één, twee of drie jaar plaats vindt kan worden volstaan met het aangeven van de wijzigingen c.q. ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan. Daarbij kan tevens via de vragenlijst worden gerapporteerd over het opvolgen van de aanbevelingen die in het inspectierapport zijn opgenomen (en die

Archiefberaad Overijssel: periodiek overleg (3 à 4 x per jaar) van de in Overijssel benoemde archivarissen, enkele andere gekwalificeerde archiefmedewerkers en de provinciale adjunct-archiefinspecteur, met als voorzitter de directeur van het HCO. De provinciale adjunct-archiefinspecteur vormt met twee andere leden van het Archiefberaad de agendacommissie. Het Archiefberaad Overijssel fungeert als platform om kennis en ervaring uit te wisselen; naast het Archiefberaad vindt die uitwisseling plaats in directe contacten van de provinciale archiefinspectie met gemeenten. Onderzocht wordt nog of ook kennis kan worden gedeeld via een aparte website of via (de website van) het HCO 19


via GS aan B&W zijn voorgelegd). Deze werkwijze vermindert de administratieve last die de provincie aan de gemeente oplegt. Verder geldt uiteraard dat het hier een digitaal document betreft dat eenvoudig kan worden aangepast. Ik noem op deze plaats p.m. een ander belangrijk verantwoordingsinstrument: de rapportage van B&W aan de gemeenteraad. Daarop kom ik terug in hoofdstuk 6, conclusies en aanbevelingen.

2.6.3

Thematisch of risicogeoriënteerd toezicht

Een verdere vermindering van administratieve lasten vindt plaats als wordt gekozen voor thematisch of risico-georiënteerd toezicht (Erfgoedinspectie, 2010). Stel dat in 2010 het thema ‘archiefbewerking/waardering en selectie’ centraal zou worden gesteld, dan kan met veel minder tijdsinspanning van de kant van de geïnspecteerde en van de inspectie een beeld van de situatie worden verkregen. Risico-georiënteerd toezicht kan zich bijvoorbeeld richten op achterstanden in bewerking of inventarisatie van archieven, of op ontwikkelingen op het gebied van digitalisering. Risicogeoriënteerd toezicht kan ook door te differentiëren naar gemeente: een gemeente, die ‘in control’ is, kan twee of vier jaar lang niet worden bezocht, terwijl een andere gemeente wel jaarlijks de archiefinspecteur ontvangt. Ten slotte kan in situaties waarin een GAI functioneert efficiencywinst worden behaald door op basis van zijn rapportages en bevindingen met elkaar in gesprek te gaan.

2.6.4

Professionalisering zorgdragers

In het kort: als sprake is van benoemde archivarissen kan de rol als GAI worden ingevuld. Het beschikbaar komen van gemeentelijke inspectierapporten over het archiefbeheer betekent een belangrijke bijdrage aan het informatiearrangement, en vermindert daarmee toezichtslasten. In plaats van de benoemde archivaris kan ook sprake zijn (in de Overijsselse situatie) van een convenant van de gemeente met het HCO, waarbij archiefinspectie onderdeel uitmaakt van de afspraken. De ‘GAI’ van het HCO zal van zijn inspectiewerkzaamheden rapport opmaken. Beschikbaarstelling aan de PAI van deze horizontale informatie vermindert de toezichtslasten.

2.6.5

Gebruik van modellen

Een laatste mogelijkheid tot vermindering van administratieve lasten zie ik in het hanteren van modelregelingen en andere gestandaardiseerde documenten. Vooral het LOPAI heeft geïnvesteerd in de ontwikkeling van modelregelingen (bijv. modelarchiefverordening en model-Besluit informatiebeheer voor een gemeente met resp. zonder archivaris). Verder heeft het LOPAI bij de totstandkoming van de provinciale Beleidsregel vervanging een model-handboek digitalisering aangereikt, dat aangeeft aan welke aspecten aandacht moet worden geschonken bij de voorbereiding van een aanvraag machtiging substitutie. Ook is in LOPAI-verband in 2008 een toetsingskader voor e-depots ontwikkeld, waarmee werkende weg ervaring wordt opgedaan.


Elke gemeente moet haar eigen verordeningen vaststellen en toegesneden op de eigen situatie het handboek digitalisering opstellen. Het hanteren van modellen werkt efficiënt voor de gemeente - die ook gemakkelijker kennis kan delen en ervaringen met buurgemeenten uitwisselen - en voor de inspectie. Het gaat niet zozeer om het kunnen ‘afvinken’ van de onderscheiden elementen van het handboek, maar de structuur is helder en biedt daarmee handvatten voor de inspecteur. Ik teken volledigheidshalve aan dat de Beleidsregel vervanging archiefbescheiden (van het Rijk en van de provincie, welke laatste binnenkort wordt aangepast) niet dwingend een ‘handboek digitalisering’ voorschrijft, maar aangeeft dat de zorgdrager duidelijk moet maken welke voorzieningen hij heeft getroffen om in geval van substitutie verantwoorde archiefzorg en archiefbeheer te waarborgen. Dat kan in de vorm van een handboek, maar het kan ook anders worden geregeld.



3 Literatuuronderzoek In dit hoofdstuk analyseer ik een aantal (jaar)verslagen van archiefinspecties op Rijksen provinciaal niveau. Ik ga na hoe het archieftoezicht verschuift van het analoge naar het digitale archief; ik ga in op het ook bij Oosting besproken begrip informatiearrangement, op digitale duurzaamheid en ten slotte besteed ik aandacht aan het beleid op het gebied van waardering en selectie. Ik geef daarbij aan dat aandacht voor waardering en selectie niet alleen plaatsvindt vanuit het oogpunt relatiebeheer, maar dat het mijns inziens ook tot de inspectietaak moet worden gerekend. In de tweede helft van het hoofdstuk onderzoek ik een aantal in de literatuur (en online) aangetroffen nieuwe begrippen: ofwel geheel nieuwe begrippen, ofwel begrippen die in de informatiehuishouding voor het eerst opduiken en die daarbij dan ook een nieuwe betekenis of toepassing krijgen. In dit hoofdstuk heb ik op bescheiden wijze gebruik gemaakt van zoekstrategieën op Internet, een essentieel onderdeel van de opleiding.

3.1 Jaarverslagen inspecties20 Sinds de invoering van de Planning- en Controlcyclus aan het eind van de jaren tachtig van de vorige eeuw bij de overheid (BBI genoemd: Beleids- en Beheers Instrumentarium) wordt vooral in de jaarrekening - kort - verslag gedaan van de uitvoering van taken. Dus ook van inspectiewerkzaamheden in algemene zin, inclusief het archieftoezicht. Niettegenstaande die tendens brengen diverse provincies afzonderlijke verslagen uit op basis van wat in de desbetreffende provinciale Archiefverordening is opgenomen (vastgesteld krachtens artikel 27 van de Archiefwet): ‘de archiefinspectie brengt (twee)jaarlijks verslag van haar werkzaamheden uit aan GS’. Het gaat dan om eigen rapportages van de (gezamenlijke) PAI(s) aan GS. De provincies die hier ‘werk’ van maken zijn de drie Noordelijke, Gelderland en de Randstadprovincies. Voor de Erfgoedinspectie is het jaarverslag een essentieel beleidsinstrument. De capaciteit van EGI is met zes (archief)inspecteurs volstrekt onvoldoende om meer dan driehonderd zorgdragers te inspecteren. Het jaarverslag, dat wordt samengesteld op basis van de vragenlijsten die jaarlijks door de zorgdragers worden ingevuld21 en op basis van de gehouden inspecties, is het belangrijkste verantwoordingsinstrument van EGI aan de Minister van OCW. Het jaarverslag wordt breed verspreid en is daarmee een kennisbron voor medeoverheden resp. haar inspecties. Ik beperk mij in deze paragraaf tot enkele algemene conclusies en aanbevelingen die ik ontleen aan de genoemde jaarverslagen.

20 21

Zie de literatuurlijst voor de geraadpleegde jaarverslagen Digitale monitoring informatiehuishouding centrale overheid


3.1.1

Van analoge naar digitale archivering

In vrijwel alle rapporten wordt aandacht besteed aan de toenemende verschuiving van analoge naar digitale archivering, gepaard gaande met verschuiving in de aandacht van de archiefinspectie. Toenemende digitale archivering levert in elk geval gedurende een bepaalde periode hybride archieven op. Zolang een zorgdrager niet beschikt over een machtiging substitutie van blijvend te bewaren archiefbescheiden is het analoge, papieren archief leidend. Daarnaast wordt vanaf een zeker moment digitaal archief gevormd, startend met de digitalisering van de binnenkomende post en het verdere traject. Het risico bij de hybride archiefvorming is dat beide archieven, het analoge en het digitale, manco’s kennen. Er is dan ook een algemene notie bij archiefinspecties dat de periode van hybride archivering zo kort mogelijk moet zijn. In mijn eigen beroepspraktijk is sprake (geweest) van een hybride situatie van december 2006 tot april 2010: een (te) lange periode. Eerder kwam al aan de orde dat de machtiging tot substitutie in oktober 2009 door GS Overijssel is aangevraagd bij het Nationaal Archief. De beoogde ingangsdatum voor deze machtiging was 1 januari 2010, maar door de benodigde tijd om aanpassingen aan te brengen in het handboek digitalisering schoof dit enkele maanden op. Verder wordt nog gewerkt aan de implementatie van de archiveringsmodule in EDO (in februari 2010 werd de zgn. gebruikersacceptatietest uitgevoerd). Intussen is Overijssel bezig om het digitale archief over de beschreven periode - alsnog - op orde te brengen, zodat mogelijkerwijs (in het eerder genoemde afzonderlijk te bewandelen traject) toestemming van het Nationaal Archief zal worden verkregen om met terugwerkende kracht over te gaan tot substitutie van het analoge archief. Een tweede ontwikkeling bij de digitalisering is dat DIV en ICT nauw met elkaar moeten samenwerken. Zij spreken niet van nature dezelfde taal. Pas door goede samenwerking binnen één organisatorische eenheid, of het tijdelijk samenbrengen van beide disciplines in een project ontstaat bij beide partijen kennis van en begrip voor elkaars specialiteit. De derde ontwikkeling is een capaciteitsverschuiving bij DIV van archiefvormers c.a. naar ICT-specialisten. Dat legt enerzijds een kwantitatieve druk op de formatie voor analoge archiefvorming –die nog veel zorg behoeft, in elk geval ook de bewerking van de analoge archieven alvorens deze kunnen worden overgebracht naar de archiefbewaarplaats- , anderzijds ook op de kwaliteit van archiefvorming. De relatief hoger ingeschaalde ICT-specialist moet uit het totale salarisbudget van DIV worden betaald – zie hier een negatieve druk op de inschaling van de andere medewerkers. Daar komt nog bij dat in de periode waarin digitaal werken wordt ingevoerd er sprake is van een toename van werkzaamheden (automatisering leidt niet onmiddellijk tot tijdsbesparing), en dat DIV moet zorgen voor kennisoverdracht aan de gehele ambtelijke organisatie. Er is hierdoor op zijn minst sprake van een tijdelijk extra capaciteitsbeslag op DIV-medewerkers, bij een formatie die onder druk staat. In de praktijk gaat digitalisering voor, althans vraagt veel energie; we zien dat terug door oplopende achterstanden bij dossiervorming en archiefbewerking. De conclusies over de afgelopen vier, vijf jaar zijn verder dat nog lang niet overal sprake is van een goed ingericht DSP. Het risico bestaat dat de overheden hun digitale


geheugen verliezen. Immers wanneer er geen inzicht bestaat in de aanwezige digitale bestanden (aard en omvang), dan is verantwoord beheer niet mogelijk. Het laatste punt dat ik hier wil signaleren is de noodzakelijke betrokkenheid van elke ‘schrijvende’ medewerker bij een organisatie die de digitaliseringslag maakt. DIV kan niet (langer) de alleen-verantwoordelijkheid dragen voor complete dossiervorming. Bij de invoering van zaaksgewijs werken/zaaksgewijze ordening moeten zaakeigenaren worden aangewezen die ervoor verantwoordelijk zijn dat de juiste documenten aan een zaak worden toegevoegd. DIV kan wel controleren of een zaak is afgesloten, maar niet of alle archiefwaardige documenten in het digitale dossier zijn opgenomen. In het kader van integraal management, dat wil zeggen dat een leidinggevende niet allen verantwoordelijk is voor het primaire product van zijn afdeling (bijv. Ruimtelijke ordening), maar ook voor personeel, budget, automatisering en dus ook voor de informatievoorziening, ligt hier een taak. Een stimulerende rol van de overheidsmanager op het gebied van archiefzorg (vanaf het moment van documentcreatie) helpt een informatie-infarct te voorkomen. Het grote project van de Rijksoverheid op dit vakgebied draagt dan ook terecht de naam ‘Informatie op orde’.

3.1.2

Informatiearrangement

Diverse collega’s gaan in op het door Oosting genoemde informatiearrangement, dat de toezichtslasten zal verminderen - los van afschaffing van het specifiek toezicht. Als er nog slechts sprake zal zijn van generiek archieftoezicht is een inhoudelijk stevig informatiearrangement absoluut noodzakelijk. Op grond van welke informatie zouden GS anders tot een besluit kunnen komen om in te grijpen in de archiefzorg of het archiefbeheer bij een zorgdrager? Algemeen wordt geconstateerd dat systeemtoezicht nog lang niet aan de orde is. Het ontbreekt veelal aan de daarvoor nodige checks and balances, interne kwaliteitszorgsystemen en audits. Invoering van digitaal werken met een behulp van een systeem dat voldoet aan de NEN 2082 levert niet automatisch een goed archief op. Het is als met een fotokopie: als je een slecht origineel kopieert, krijg je ook een slechte kopie. Als je onzorgvuldig digitale dossiers vormt, is het archief daarmee slecht toegankelijk en is dus de overheidsinformatie moeilijk vindbaar voor de recht- en bewijszoekende burger of de historisch onderzoeker. EGI deed in het jaarverslag 2007 de volgende uitspraak: ‘Er zal worden gewerkt op basis van systeemtoezicht (‘trust but verify’), (..) waarnaast regelmatig inspecties ter plaatse nodig zullen zijn om steekproefsgewijs de kwaliteit in het veld te toetsen en voeling te houden met de praktijk.’ EGI noemt dit elders ‘reality checks’. Collega’s gebruiken een Nederlandse term: zo nu en dan moet de thermometer er in.

3.1.3

Digitale duurzaamheid

De digitale duurzaamheid kreeg vanaf 2005 op nationaal niveau aandacht, toen de toenmalige Rijksarchiefinspectie haar onderzoeksrapport ‘Een dementerende overheid? De risico’s van digitaal informatiebeheer bij de centrale overheid’


publiceerde22. Dit rapport stelde dat de Rijksoverheid niet in staat is behoorlijk verantwoording af te leggen over haar handelen, omdat vooral de digitale informatiehuishouding niet op orde is. In de vorm van de nota ‘Informatie op orde. Kabinetsvisie op vindbare en toegankelijke informatie’ reageerde het kabinet hierop in september 200623. Deze visie bevat een actieplan met tien actielijnen om de informatiehuishouding bij het Rijk op orde te krijgen. De Raad voor Cultuur en de Raad voor het Openbaar Bestuur reageerden in maart 2008 met het advies ‘Informatie: grondstof met toekomstwaarde. Contouren van een visie op de rol en betekenis van informatie24. Beide raden stelden dat een goede en betrouwbare informatiehuishouding van vitaal belang is voor de overheid. ‘De aandacht voor een ordentelijke informatiehuishouding schiet structureel te kort’ (aanbiedingsbrief, pag. 1). Een herwaardering van de rol en betekenis van overheidsinformatie en, als afgeleide daarvan, het opstellen van adequaat beleid, moet het speerpunt zijn. ‘Het besef moet doorklinken dat informatievoorziening integraal onderdeel uitmaakt van het primair proces. Het ligt daarmee aan de basis van goed openbaar bestuur en de rechtstaat.’ (vervolg aanbiedingsbrief). Wat hierboven is geconstateerd voor de Rijksoverheid is niet anders dan wat de PAI’s constateren in hun rapportages. Overheidsorganen moeten verantwoording kunnen afleggen tegenover politiek en samenleving. Dat betekent dat de archieven op orde moeten zijn, zowel de analoge als de digitale. Twee bijdragen van het LOPAI aan digitale duurzaamheid zijn vermeldenswaard. In de eerste plaats stelde het LOPAI een Beleidsregel vervanging archiefbescheiden vast (eind 2007), voorzien van een modelhandboek vervanging (met afzonderlijke hoofdstukken over digitalisering en over microverfilming, een in het recente verleden toegepaste methode). In de tweede plaats stelde het LOPAI normen op voor de digitale beheeromgeving. Het rapport ED3 uit 2008, eisen aan duurzame digitale depots vormt een bijdrage aan het nadenken over de digitale duurzaamheid. Door gebruik te maken van de licentiemogelijkheid die ‘creative commons’ biedt heeft het LOPAI het veld uitdrukkelijk uitgenodigd om te gaan werken met dit toetsingskader en het te amenderen als daartoe aanleiding bestaat. Ik moet nog aantekenen dat de door het LOPAI vastgestelde documenten (Beleidsregel vervanging archiefbescheiden en ED3) in 2008/2009 in alle provincies als ‘beleidskader’ zijn vastgesteld, en daarmee rechtskracht hebben gekregen. Mede naar aanleiding van de vaststelling van de nieuwe Archiefregeling door de Minister van OCW zal het LOPAI de Beleidsregel vervanging archiefbescheiden (en andere door de gezamenlijke archiefinspecties vastgestelde modellen) dit jaar actualiseren. Gewerkt

22 Vindbaar via www.erfgoedinspectie.nl, Archieven/Publicaties. Deze paragraaf heb ik grotendeels ontleend aan het Verslag over 2006 en 2007 van de Provinciale archiefinspectie Gelderland 23 Vindbaar via www.minocw.nl/documenten/27456.pdf 24 Vindbaar via www.rob.nl, Publicaties, Informatie: grondstof met toekomstwaarde


wordt ook aan een toetsingskader voor de beheersomgeving van digitale archiefbescheiden.

3.1.4

Waardering en selectie

Hoewel het op het eerste gezicht geen pure inspectietaak lijkt, besteden de provinciale archiefinspecties ook aandacht aan het onderwerp acquisitie. Daarbij dragen zij het nieuwe beleid op het gebied van waardering en selectie uit, dat is ontwikkeld door de Commissie Jeurgens. Het rapport van deze commissie is grotendeels gericht op de Rijksoverheid, maar dat neemt niet weg dat de provincies de vertaalslag proberen te maken naar hun situatie. Dat is naar mijn overtuiging ook nodig. Het Nationaal Archief houdt zich op nationale schaal bezig met het onderwerp Historisch Maatschappelijke Analyse (HMA) of HMA+, maar daarmee is op regionaal en lokaal niveau nog geen praktisch kader voor handen voor de verwerving van archieven. Het Nationaal Archief (onder)kent niet de actoren in diverse sectoren op regionaal en plaatselijk niveau. Daarom moeten provincies en gemeenten zelf onderzoek doen naar die actoren, en bepalen wie de ‘organisaties van primair belang’ (OPB)25 zijn. (Onder organisaties tevens te verstaan bedrijven, instellingen en personen). Welke particuliere archieven moet de overheid verwerven om zorgvuldige geschiedschrijving mogelijk te maken? Ik ben van oordeel dat het ook tot de inspectietaak behoort om vragen te stellen over het door een zorgdrager op het terrein van acquisitie gevoerde beleid. Met alleen overheidsarchieven is volledige geschiedschrijving niet mogelijk.

3.2 Enkele (nieuwe) begrippen De nieuwe begrippen die ik bij Oosting en verder in de literatuur tegenkwam analyseer ik in de komende paragraaf. Daarbij heb ik via Google nagegaan op welke terreinen de begrippen vooral worden gebruikt (via de top tien notering) c.q. waaraan zij hun (oorspronkelijke) betekenis ontlenen. Per begrip eindig ik met het kiezen van die betekenis van het begrip die volgens mij het meest aansluit bij archieftoezicht resp. het best past bij gebruik van het begrip in de informatiehuishouding.

3.2.1


Googelen (op 14 februari 2010) levert voor het begrip informatiearrangement ca. 8340 zoekresultaten op, waarbij op één de Voortgangsrapportage herziening interbestuurlijk toezicht die de Minister van BZK uitbracht aan de Tweede Kamer, op 16 november 2009. Deze voortgangsrapportage is het vervolg op het Uitvoeringsplan Herziening Interbestuurlijk Toezicht: de bestuurlijke routekaart voor een interbestuurlijke veranderopgave; opgesteld door BZK, IPO en VNG, gedateerd 19 mei 2009. Bij de eerste tien zoekresultaten staan nog drie relevante; de overige hebben betrekking op

25

De term luidt in het Engels Organisation of Primary Interest (OPI)


toeristische informatiearrangementen (zoeken op ‘informatie arrangementen’ levert 654.000 zoekresultaten op). In paragraaf F van het Uitvoeringsplan Herziening Interbestuurlijk Toezicht wordt gesproken over Kaders voor informatiearrangementen: ‘Beschrijving Rijk (departementen en inspecties), provincies en gemeenten dienen in het nieuwe stelsel van interbestuurlijk toezicht over bepaalde informatie te beschikken om hun rol invulling te kunnen geven. Deze informatie is bij voorkeur zo eenduidig mogelijk en vooraf vastgelegd in een informatiearrangement. Dit project ontwikkelt een kader voor toezicht-informatiearrangementen. Daarbij gaat het over vragen wat toezichtinformatie wel en niet is26, aan welke eisen deze informatie moet voldoen en hoe vaak de informatie noodzakelijk is. Voortgang Het project is recent - na de zomer gestart met het ontwikkelen van het kader voor toezicht-informatiearrangementen. Het kader biedt onder meer de criteria om te bepalen welke informatie in het kader van het nieuwe stelsel van interbestuurlijk toezicht noodzakelijk is. Tot deze criteria behoren aspecten als verantwoordelijkheid/taak, frequentie, betrouwbaarheid en aggregatieniveau. Het streven is om vanaf 2011 het kader voor toezicht-informatiearrangementen toe te passen op nieuwe en gewijzigde beleidsvelden. In de tweede fase van het project wordt de wijze van informatievoorziening ter hand genomen.’ In bovenstaande beschrijving wordt duidelijk dat het Rijk (coördinerende functie van BZK, met betrokkenheid van vakdepartementen, inspecties, Algemene Rekenkamer, IPO en VNG) bezig is om kaders te ontwikkelen voor informatiearrangementen. De Minister van BZK rapporteert daarover in de zojuist aangehaalde Voortgangsrapportage herziening interbestuurlijk toezicht van 16 november 2009. Ik ben van mening dat het bij een arrangement moet gaan om een tweezijdig ontwikkeld model, dat wil zeggen de te inspecteren partij moet ten minste de kans hebben gehad om ‘in te spreken’ op het vast te stellen kader. Een arrangement wordt immers tussen partijen gesloten; in dit geval tussen inspectie en de te inspecteren partij. In het Uitvoeringsplan (pag. 16) staat dat het de bedoeling is om aan te sluiten op beschikbare gegevens uit de horizontale cyclus van gemeenten en provincies. ‘Immers, door de gegevensstromen waar mogelijk op elkaar af te stemmen kunnen gegevens eenmalig uitgevraagd en meervoudig gebruikt worden en worden tevens waarborgen gegeven voor de benodigde kwaliteit van de gegevens’. Hieruit blijkt hoe belangrijk de horizontale informatiecyclus bij gemeenten en provincies is: in het kader van de dualisering dienen GS resp. B&W verslag uit te brengen van de uitvoering van het

26

..en hoe het zich verhoudt tot beleidsinformatie, aldus het Uitvoeringsplan


beleid aan PS resp. de gemeenteraad. In de praktijk is niet op alle beleidsterreinen sprake van afzonderlijke en uitvoerige rapportages. Toegespitst op het archieftoezicht in mijn eigen werksituatie bij de provincie: daar is sprake van opname van (korte) verslaglegging in de Planning- en Controlcyclus van de provincie. In de jaarrekening (het zgn. Programmajaarverslag) leggen GS kort verslag aan PS van het uitgeoefende archieftoezicht; in de zgn. productbegroting die ten behoeve van GS wordt opgesteld gaat de rapportage een spade dieper. PS kunnen de productbegroting raadplegen, maar doorgaans volstaan zij met het behandelen van de jaarrekening op een hoger abstractieniveau. In Gelderland werden de rapportages van de archiefinspectie in het verleden wel besproken in een Statencommissie, maar dat is geen praktijk meer. De vraag in hoeverre ik ruimte zal vinden om een dergelijk verslag te maken en dat aan GS aan te bieden kan ik nog niet beantwoorden. Ik ben van plan om die vraag eens te bespreken met de verantwoordelijk gedeputeerde. Mijn keuze voor de omschrijving van het begrip informatiearrangement is: afspraken over de benodigde informatie in een toezichtrelatie. In beginsel gaat het om horizontaal beschikbare informatie (rapporten van B&W aan raad, inspectierapporten van de gemeentelijk archiefinspecteur) en om ‘verticaal’ verzamelde informatie zoals in mijn geval in de vorm van een gestandaardiseerde vragenlijst. Naarmate er kwalitatief en kwantitatief meer horizontale informatie beschikbaar is, kan de hoeveelheid verticaal te leveren informatie afnemen. In hun artikel ‘Informatierelaties in toezichtarrangementen’ beschrijven Bekkers c.s. (2002) klassiek, modern en postmodern toezicht, waarbij zij bij de moderne visie op toezicht wijzen op het belang van een relatief gelijkwaardige positie van de toezichthouder en de onder toezicht gestelde organisatie, en op het belang van (wederzijdse) erkenning van professionaliteit. De toezichthouder richt zijn toezicht vooral op de mate waarin er in de organisatie van de onder toezicht gestelde voldoende organisatorische en professionele waarborgen zijn opgenomen, die ervoor zorgen dat de opgedragen taken naar behoren worden uitgevoerd.

3.2.2

Horizontaal versus verticaal toezicht

De begripsomschrijving van horizontaal en verticaal toezicht heb ik gegeven in bijlage II. Als ik deze begrippen op deze plaats verder uitdiep kom ik tot het volgende. Ook hier heb ik gegoogeld op 14 februari 2010. Er zijn ongeveer 92.800 resultaten voor het begrip ‘verticaal toezicht, waarbij het rapport van de commissie Oosting op nummer één staat. De volgende vijf zoekresultaten hebben betrekking op de Belastingdienst. Voor het begrip ‘horizontaal toezicht’ kom ik tot ca. 58.600 resultaten, bij ‘horizontaal toezicht gemeenten’ zijn er ca. 80.900 hits, waarbij de eerste tien in beide gevallen voor de Belastingdienst zijn. Op elf staat een VNG-brochure uit 2009 over horizontaal toezicht. De Belastingdienst komt tot een omschrijving waarbij zij samenwerking ziet als de sleutel om te komen tot kwaliteit. In productieprocessen is het belangrijk dat voortbrengingsketens optimaal op elkaar zijn afgestemd om snelle doorlooptijden, lage kosten en een goede kwaliteit te waarborgen. Dat geldt ook voor het fiscale


proces: de hele administratieve keten van transactie tot aangifte en aanslag is een keten waarin de ondernemer, de fiscale dienstverlener én de Belastingdienst een rol spelen. Met horizontaal toezicht wil de Belastingdienst in het toezicht samenwerking veel meer centraal zetten. Dat betekent afstemming vooraf waar nodig, in plaats van controles achteraf. De Belastingdienst heeft met diverse gemeenten (individuele) convenanten gesloten met afspraken over de intensiteit van de controle in geval van het ‘in control zijn’ van de gemeente. Daarbij wordt aandacht geschonken aan te objectiveren kwaliteitskenmerken en het nalevingsgedrag. De afspraken betekenen een vermindering van administratieve lasten. Op het begrip ‘in control’ zijn, een begrip uit de accountancy, kom ik nog terug. Er is sprake van systeemtoezicht wanneer de gemeente kan aantonen dat zij de fiscale administratie en daarmee verbonden processen op orde heeft. Zie verder onder 3.1.2. EGI stelt in haar jaarverslag 2007 ‘Er worden systemen voor onderlinge visitatie ontwikkeld en voor archieven en informatiemanagement een stelsel van zelfregulering op basis van een baseline, audit en control. Lagere overheden bespreken onderling de mogelijkheden van efficiëntie en het leveren van kwaliteit op het gebied van archiefvorming.‘ (..) ‘Hoe beter het interne systeem van zelfregulering, hoe lichter het toezicht.’ Resumerend kies ik voor de insteek dat er bij horizontaal toezicht sprake is van kwaliteitssystemen en de controle op de naleving daarvan, dus borging van de kwaliteit. Ik sluit mij aan bij de omschrijving van EGI hierboven, die uitgaat van een stelsel van zelfregulering op basis van een baseline, audit en control.

3.2.3

Risico-georiënteerd toezicht

Ik blijf systematisch googelen: op 14 februari kom ik tot ca. 5590 resultaten. Bij de eerste tien resultaten komen we de Sociaal-Economische Raad (SER) (toezicht op de Publiekrechtelijke Bedrijfs Organisatie (PBO)) enkele keren tegen, evenals de Nederlandsche Bank (toezicht op pensioenfondsen en verzekeraars), de Autoriteit Financiële Markten (AFM) (toezicht op financiële dienstverlening) en het toezicht in de zorg (op het zorgverzekeringstelsel). Het Beraad van Inspecteurs-Generaal heeft in 2006 een rapport gewijd aan ‘objectgericht risicomanagement door Rijkstoezichthouders’ (Leidraad objectgericht risicomanagement, 2006). Als het gaat om het terugdringen van de administratieve lasten zou je in plaats van voortdurend en regelmatig algemene inspecties uit te voeren ook kunnen kiezen voor risico-georiënteerd toezicht. Op het gebied van financieel-bestuurlijk toezicht gebeurt dat (althans bij de provincie Overijssel) al een aantal jaren. Natuurlijk moeten wel elk jaar de gemeentebegrotingen en –rekeningen worden getoetst, maar bij een duurzaam financieel evenwicht is het toezicht terughoudend (zgn. repressief toezicht; betekent toezicht achteraf). Waar een gemeente grote risico’s loopt of dreigt te lopen wordt de vinger aan de pols gehouden met als uiterste consequentie preventief toezicht. Bij het archieftoezicht kan men bij risico-georiënteerd toezicht bijvoorbeeld denken aan de onderwerpen digitalisering (wordt digitalisering zorgvuldig ingevoerd, zodat er zicht komt op verantwoorde substitutie) of aan de personele bezetting (kwantitatief en


kwalitatief). Als het kwaliteitsniveau van archiefzorg en -beheer in gevaar komt kan er onomkeerbare schade ontstaan of moet uiteindelijk dubbel werk worden verricht. Tijdig inzoomen op risicofactoren door de archiefinspectie kan preventief werken. Risico-georiënteerd toezicht betekent dat de toezichthouder zich een duidelijk beeld vormt van de zorgdrager: als deze - ik beperk mij nu tot de informatiehuishouding – in het algemeen de zaak op orde heeft, kan er sprake zijn van terughoudend toezicht (qua frequentie en/of qua diepgang).

3.2.4

Systeemtoezicht

Resultaat bij Google op 14 februari: ca. 7850. Op nummer één een begripsomschrijving bij Wikipedia; verder tweemaal de Inspectie Verkeer en Waterstaat, tweemaal het Ministerie van Justitie, eenmaal De Nederlandsche Bank en driemaal een inleiding/presentatie over het begrip. Hierbij de omschrijving in Wikipedia: ‘Systeemtoezicht is een vorm van toezicht waarbij de toezichthouder de processen en beheersingsmaatregelen binnen een bedrijf beoordeelt. (..)Vooral bij grote complexe bedrijven lijkt het nuttig om naast de beoordeling van de outputcontrole, het nalevingsgedrag ook het managementsysteem te beoordelen. Het beoordelen van dat deel van het managementsysteem dat specifiek is gericht op het naleven van wettelijke eisen, ook wel compliance management systeem (CMS) genoemd, wordt dan systeemtoezicht genoemd. Systeemtoezicht is gericht op: vermindering van de toezichtlast bij bedrijven; het stimuleren van bedrijven om eigen verantwoordelijkheid nemen voor veiligheid en duurzaamheid, en proactief te handelen; het optimaliseren van de toezichtcapaciteit.’ Vervolgens wordt aandacht besteed aan keurmerk en certificeren: zo kun je zichtbaar maken of een instelling aan de norm voldoet. De norm wordt geformuleerd in overleg met de branche. In een aantal gevallen is de toetsing uitbesteed aan derden. Het gaat dan om externe audits. In de omschrijving wordt verder ingegaan op de toepassing in de vorm van periodieke audits met zgn. reality checks, een begrip dat EGI ook hanteert, zoals we hiervoor zagen. Bij auditing wordt in eerste instantie uitgegaan van een externe audit: voordat het aantal inspecties kan worden verminderd dienen de instellingen de zelfanalyse te verbeteren. Hierbij wordt gebruik gemaakt van auditinstellingen. Zodra instellingen goed presteren, worden ze toegelaten tot het domein voor zelfregulering. Mijns inziens kan die zelfregulering sneller worden toegepast als een instelling een eigen, onafhankelijk gepositioneerde auditafdeling kent. Zo heeft Overijssel een kleine groep medewerkers die elk jaar een aantal processen aan een audit onderwerpt (vastgelegd in of via het directiewerkplan van de provincie). In 2009 vond een interne audit plaats op de analoge archivering. De rapportage van die audit werd door mij gebruikt als input bij de in december verrichte inspectie (feitelijk vormde het auditrapport samen met de ingevulde standaardvragenlijst in dit geval het informatiearrangement). Bij het project


Informatie op Orde wordt in actielijn 2b aandacht geschonken aan systeemtoezicht in de informatiehuishouding.27 Voor het archieftoezicht valt aan het bovenstaande weinig toe te voegen. De commissie Oosting schrijft dat het streven naar vermindering van (specifiek) interbestuurlijk toezicht een positieve impuls zal krijgen als gemeenten en provincies, waar nodig samen met het Rijk, zich inzetten voor een optimale werking van horizontale instrumenten van kwaliteitsborging (Uijlenbroek, 2008) (intrabestuurlijk toezicht28). Oosting vervolgt met te stellen dat dit flinke eisen stelt aan de samenwerking van de verschillende overheden. ‘De samenwerking is mede nodig om de scepsis weg te nemen zoals deze nogal eens kan worden aangetroffen in de doorlichtingen als het gaat om de vraag of bij de decentrale overheden te allen tijde, ongeacht hun omvang, een minimaal voldoende niveau van kwaliteit is gewaarborgd voor de uitvoering van elke medebewindstaak’. Ik rond dit af met de opmerking dat de invoering van kwaliteitszorgsystemen en de borging daarvan een noodzakelijke voorwaarde vormen voor systeemtoezicht. Of dat naast een noodzakelijke voorwaarde ook een voldoende voorwaarde is hangt, aldus Oosting, af van de samenwerking tussen de overheden: zij moeten het vertrouwen in elkaar krijgen dat op elk overheidsniveau een minimaal kwaliteitsniveau is gewaarborgd voor de uitvoering van medebewindstaken.

3.2.5

Interventieladder/opschaling

Ook hier is de start bij Google. Circa 484 resultaten op 14 februari. In de top tien vier rapportages van de provincie Overijssel uit 2008 (om realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), te kunnen versnellen), vier hits van/over de Minister van OCW (reactie op rapport van de Onderwijsraad ‘Doortastend onderwijstoezicht’ uit 2006), eenmaal van de Minister van Verkeer en Waterstaat (brief van 2 april 2009 aan de Algemene Rekenkamer waarin wordt ingegaan op het voorstel om de interventieladder bij het toezicht op Prorail uit te breiden), eenmaal over garantstelling door verzekeringen. Met het begrip interventieladder in toezichtrelaties worden de verschillende stappen bedoeld die bij interbestuurlijk toezicht in een proces voor kunnen komen: variërend van ambtelijk overleg tot bestuurlijk overleg, van portefeuillehouders onderling tot collegebrede besluiten. Binnen deze categorieën (ambtelijk – licht bestuurlijk – zwaar bestuurlijk traject) valt ook nog weer onderscheid te maken. Het zwaarste middel bij toezicht is de schorsing of vernietiging van een besluit resp. de indeplaatsstelling.

27 Informatie op orde: actielijn 2b; Systeemtoezicht in de informatiehuishouding van het Rijk, concept 2.2. september 2008 28 Nieuwe door Oosting gebruikte term, die overeenkomt met wat onder horizontaal toezicht wordt verstaan


Ik geef de volgende uitwerkingsmogelijkheid voor archieftoezicht: De inspecteur constateert bij een inspectiebezoek - of al op basis van de vooraf ingevulde vragenlijst- dat een aspect (of meerdere aspecten) van de archiefzorg/het archiefbeheer bij de geïnspecteerde gedeeltelijk of geheel niet op orde is (zijn). De eerste mogelijkheid om daarover in contact te treden is nog tijdens het inspectiebezoek. De gesprekspartners kunnen namelijk variëren van (alleen) de archiefmedewerker tot een setting waarin met hem, zijn teamleider (bedoeld wordt hoofd DIV) en het afdelingshoofd (bijv. van de Facilitaire Dienst, als DIV daarvan deel uitmaakt) wordt gesproken. Dat kan in één en hetzelfde gesprek zijn, of in een gesprek met de leidinggevende(n) aan het eind van het inspectiebezoek. In de praktijk komt het ook voor dat samenvattend wordt gesproken met de secretaris/directeur of met de wethouder. Hier is dus sprake van een interventieladder tijdens het bezoek: via de ambtelijke hiërarchie archiefmedewerker - teamleider - hoofd afdeling - secretaris/directeur tot de bestuurlijke lijn: de wethouder. De bevindingen van de inspecteur komen hierbij meteen op het bordje van de hoogste ambtenaar resp. de bestuurder. Bovenstaande situatie komt niet overal en zeker niet altijd voor. Het minimale model bij archiefinspectie is een bezoek aan de archivaris/archiefmedewerker en zijn direct leidinggevende. Dan begint de interventieladder vanaf het moment waarop de inspecteur zijn inspectierapport klaar heeft. Ook hier is een scala aan mogelijkheden: wat is de loop van het inspectierapport? Het kan zijn, zeker bij routinematige gevallen, dat de inspecteur zijn rapportage direct en uitsluitend aan de bezochte medewerkers bij de zorgdrager stuurt. Dat is in mijn optiek de onderste trede van de interventieladder. Ook dan kan gelden dat in het inspectierapport ‘SMART’ geformuleerde afspraken staan om aanbevelingen op te volgen, waarbij van de zorgdrager actie wordt verwacht èn spontane terugmelding daarvan, resp. bij het uitblijven daarvan monitoring door de inspectie. (Even een uitstapje naar EGI: in principe worden de inspectieverslagen van EGI uitgebracht aan de geïnspecteerden, maar bij ernstige nalevingstekorten ook aan de Minister van OCW. De thematische inspectierapporten worden in ieder geval aangeboden aan de Minister van OCW (Erfgoedinspectie, 2009a)). In andere gevallen brengt de inspecteur (daartoe gemachtigd door GS) direct rapport uit aan de gemeente, of het nu is aan de leidinggevende c.q. de secretaris/directeur of B&W. De inspecteur brengt dus namens GS zijn bevindingen ter tafel van de gemeente, op ambtelijk of bestuurlijk niveau. Als de inspecteur zijn rapportage voorlegt aan de gedeputeerde (of mogelijk het voltallig college van GS) volgt aanbieding van het inspectieverslag met aanbevelingen aan het gemeentebestuur door GS. De provincie vraagt op bestuurlijk niveau aandacht van het gemeentebestuur. Met wederom ‘SMART’ geformuleerde afspraken en het bijbehorende vervolgtraject.


In de situatie van bespreking met de gedeputeerde kan het zijn, dat de archiefinspecteur (in overleg met zijn ambtelijke leiding, want hij is weliswaar functioneel onafhankelijk maar wel ingebed in de ambtelijke organisatie) voorstelt om contact te leggen met de portefeuillehouder bij de gemeente. In een dergelijk bilateraal bestuurlijk overleg kan de noodzaak van het aanpakken van knelpunten duidelijk worden gemaakt, en kunnen ook heldere afspraken worden vastgelegd tussen provincie en gemeente. We zijn op deze manier enkele treden hoger op de interventieladder terecht gekomen. Nog steeds in normale ambtelijke en bestuurlijke verhoudingen. Eigenlijk staan we nu op de overloop, tussen twee delen van de interventieladder. Mocht de situatie zijn ontstaan dat er ernstige tekortkomingen zijn in de archiefzorg met mogelijk dreigende onomkeerbare gevolgen, of worden de concrete aanbevelingen van de provincie niet of onvoldoende (tijdig) opgepakt door de gemeente, dan ontstaat een situatie waarin op bestuurlijk niveau sterker ingrijpen noodzakelijk wordt. Opnieuw kan een portefeuillehouder in stelling worden gebracht, waarbij er in het bestuurlijk overleg stevig op wordt aangedrongen de noodzakelijke verbeteringen aan te brengen, met een heldere einddatum. Na het aflopen van de gestelde termijn kan de provincie namelijk zwaarder geschut in stelling brengen. Bij het huidige toezichtkader komt dan bestuursdwang in beeld. Met het bovenstaande heb ik een schets gegeven van de interventieladder zoals die er volgens mij uit zou kunnen zien.

3.2.6

Gebruik generieke toezichtinstrumenten

Oosting merkt in zijn advies op, dat het gebruik van generieke toezichtinstrumenten niet langer moet worden gezien als het ultimum remedium. Tegen die achtergrond is nu het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht opgesteld. Ik neem hieronder de generieke toezichtinstrumenten kort onder de loupe, toegepast op het archieftoezicht. Het eerste generieke toezichtinstrument dat ik behandel is bestuursdwang. 29 Onder bestuursdwang wordt in het bestuursrecht verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen wat in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Deze definitie staat in artikel 5:21 van de Algemene wet

29 Met juristen van de provincie Overijssel heb ik geconstateerd dat bestuursdwang een generiek toezichtinstrument is. Oosting gaat vooral in op schorsing en vernietiging resp. indeplaatsstellling, ook het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht gaat over die twee instrumenten. De bestuursdwang verdwijnt uit de Archiefwet, zo blijkt uit het overzicht van de op grond van Oosting te wijzigen toezichtwetten


bestuursrecht. De juiste term is ‘last onder bestuursdwang’. Vroeger werd een last onder bestuursdwang ook wel politiedwang genoemd. Onder feitelijk handelen kan onder meer worden verstaan het wegnemen, ontruimen, beletten en in de vorige toestand herstellen. De bestuursrechtelijke dwangsom is een alternatieve, wettelijk geregelde vorm van een last onder bestuursdwang. De juridische term is eigenlijk: last onder dwangsom. Een bestuursorgaan van de overheid geeft een overtreder van wettelijke bepalingen een last of bevel om een overtreding binnen een bepaalde begunstigingstermijn ongedaan te maken door aan de wettelijke bepalingen te voldoen. Indien de overtreder dat niet doet, verbeurt hij een dwangsom aan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort. De term dwangsom betekent letterlijk dat men gedwongen wordt tot het betalen van een som geld aan de overheid. Voor zover mij bekend is bestuursdwang eenmaal toegepast in de archiefwereld: de provincie Noord-Holland heeft de gemeente Texel gedwongen haar archief zorgvuldiger op te slaan. De archiefbewaarplaats voldeed niet aan de wettelijke eisen, een situatie die al geruime tijd voortduurde. In november 2006 hebben GS besloten tot het opleggen van een dwangsom van € 10.000 per maand tot een maximum van € 60.000 wanneer de situatie niet binnen drie maanden geheel aan de wet zou voldoen. In september 2008 hebben GS het besluit tot bestuursdwang met betrekking tot de zorg voor het historisch archief op Texel ingetrokken. Doordat Texel tijdig de nodige bouwkundige en technische maatregelen nam en bovendien een beheerplan voor het historisch archief vaststelde, kreeg het provinciebestuur weer vertrouwen in een continu beheer conform de wet (Verslag van de Randstedelijke provinciale archiefinspecties, 2005-2006 resp. 2007-2008). Bij het verdwijnen van het specifieke interbestuurlijk toezicht uit de Archiefwet en de mogelijkheid een last onder dwangsom op te leggen blijven twee andere generieke toezichtinstrumenten over. Het gaat dan om schorsing of spontane vernietiging van een besluit van de zorgdrager door de Kroon in geval van besluiten die strijdig zijn met het recht of met het algemeen belang, of indeplaatsstelling indien medeoverheden taken verwaarlozen die in medebewind worden uitgevoerd. Daarvoor wordt dit toezichtinstrumentarium ‘gerevitaliseerd’. In de opvatting van de Minister van BZK, die als coördinerend bewindspersoon het wetsvoorstel opstelde, moeten deze middelen als normale rechtsmiddelen worden gezien. Wel gelden de nodige zorgvuldigheidsbepalingen: als GS bijvoorbeeld van oordeel zijn dat een gemeente haar taak op het gebied van archiefzorg verwaarloost, dan dient de gemeente daarop te worden gewezen en in staat te worden gesteld om binnen een bepaalde termijn de taakuitvoering te verbeteren. Als dat niet of onvoldoende gebeurt, zijn GS bevoegd op kosten van de gemeente de taak naar behoren te doen uitvoeren (dat is indeplaatsstelling). Stel dat een ernstige achterstand in archiefbewerking wordt geconstateerd, met concrete afspraken tot het inlopen van die achterstand binnen een bepaalde periode. Bij het niet nakomen daarvan kunnen GS over gaan tot het op kosten van de gemeente aanstellen van personeel om die achterstand weg te werken.


Een schorsings- of vernietigingsbesluit kan worden genomen door de Kroon als een besluit strijdig is met het recht of het algemeen belang. Het zou kunnen zijn dat een gemeente in de ogen van de provincie een onzorgvuldig besluit neemt tot vervanging van originele archiefbescheiden door digitale reproducties. Voor te vernietigen bescheiden is de gemeente zelf bevoegd een besluit tot substitutie te nemen. Er zijn echter bestanden die tot twintig jaar bewaard moeten worden. Als de provincie de overtuiging heeft dat de gemeente de digitale duurzaamheid en toegankelijkheid niet kan garanderen gedurende deze termijn, dan kunnen GS oordelen dat dit substitutiebesluit in strijd is met het recht of met het algemeen belang. Het besluit kan dan op voorstel van GS door de Kroon worden geschorst of vernietigd. We hebben daarmee de hoogste treden van de interventieladder bereikt. De praktijk zal moeten uitwijzen of deze hoogte zal worden bereikt. De voorfase is nog altijd het overleg, voorafgaande aan de feitelijke inzet van het generieke instrument.


4

Veldonderzoek

Een belangrijk onderdeel van deze scriptie is de verslaglegging en analyse van een aantal interviews met archiefinspecteurs. De respons van de vijftien benaderde (adjunct)-archiefinspecteurs bij provincies en gemeenten was honderd procent. Ik heb bij de provincies gezorgd voor een spreiding over het land, aangezien er sprake is van samenwerkingsverbanden in het Noorden, in de Randstad en in het Zuiden des lands. Mijn eigen praktijk heb ik hier ook in verwerkt. Bij de gemeentelijke collega’s heb ik gekozen voor twee archiefinspecteurs in Overijssel, een in Gelderland en een in Utrecht (de laatste is tevens actief in het WGA). Negen collega’s hebben een gestandaardiseerde, door mij opgestelde vragenlijst beantwoord. Deze vragenlijst is bijgevoegd als bijlage III. Een enkele geïnterviewde geeft aan dat hij de beantwoording heeft afgestemd met een naaste collega. Daarmee is het feitelijke bereik van het onderzoek nog iets groter geworden: het blijft in dat geval dezelfde provincie, maar er zijn dan twee (adjunct-)inspecteurs die hun visie geven. De drie collega’s die ik mondeling interviewde zijn werkzaam bij de provincie Groningen, de provincie Gelderland en de gemeente Zwolle. Ik hanteerde daarbij de zelfde vragenlijst als bij de schriftelijke interviews. Ten slotte heb ik een verdiepingssessie belegd, waarin ik met drie collega’s uitvoerig van gedachten wisselde over de modernisering van het archieftoezicht. In dit geval betrof het de gemeentearchivaris van Zwolle (tevens directeur van het HCO), de provinciale archiefinspecteur van Utrecht en Flevoland en een adjunctarchiefinspecteur uit Noord-Brabant. Gelet op de samenwerking van de provinciale archiefinspecties Brabant en Limburg is ook bij deze derde gespreksdeelnemer sprake van een ‘bredere’ achterban. De notitie (incl. vragenlijst) die ik ter voorbereiding op deze verdiepingssessie aan de gespreksdeelnemers stuurde heb ik opgenomen als bijlage VI. Het gesprek heeft plaatsgevonden op 19 november 2009, in aanwezigheid van mevrouw drs. Agnes Jonker. Ik vat de resultaten van de schriftelijke en mondelinge interviews hierna samen (zie voor de vragenlijst bijlage III, voor de samenvatting bijlage IV en voor de analyse bijlage V). Aan de verdiepingssessie wijd ik een aparte paragraaf. Ook dit hoofdstuk sluit ik af met een samenvatting en conclusies. Ik heb de EGI uitgezonderd van mijn interviews, omdat ik mij in deze scriptie hoofdzakelijk richt op de modernisering van het provinciale archieftoezicht. Informatie van EGI heb ik zoals overigens al eerder bleek op diverse plaatsen gebruikt (en verantwoord) in deze scriptie.


4.1 Analyse interviews Alle inspecteurs maken gebruik van een gestandaardiseerde vragenlijst, uiteenlopend van 15 (via 25, 40-50) tot 130 à 145 vragen30. De vragenlijsten worden doorgaans voorafgaande aan het inspectiebezoek ingevuld en vormen deels de leidraad van het gesprek. De GAI’s vullen de lijst in alle gevallen aan tijdens het inspectiebezoek; bij de PAI is dat in vier gevallen aan de orde. De diverse inspectievormen die ik eerder in deze scriptie noem komen allen aan bod: algemeen inspectiebezoek (soms gevolgd door een vervolgbezoek in de vorm van monitoring), thematisch inspectiebezoek, risico-georiënteerd toezicht (‘dreigende verwaarlozing archieven’) en incidentinspecties (bijv. bij schimmelvorming). Verder worden bezoeken gebruikt voor voorlichting in een specifieke situatie, of vindt inspectie plaats omdat een archiefruimte of archiefbewaarplaats wordt aangepast. Slechts één provinciale inspecteur legt geen algemene inspectiebezoeken af; dat komt door zijn functie als ‘inspecteur digitalisering’. In vijf gevallen maakt de PAI gebruik van horizontale toezichtinformatie die beschikbaar is bij de geïnspecteerde, waarbij het in vier gevallen gaat om inspectieverslagen van de GAI c.q. rapportages aan B&W. De GAI’s voeren allen regelmatig inspecties uit, maar twee van de vier geven aan dat er wegens tijdgebrek weinig algemene inspecties worden uitgevoerd. Thematische inspecties of inspecties per afdeling worden wel regelmatig uitgevoerd. Op de vraag naar de tijdsbesteding (inspectietaken versus relatiebeheer) antwoorden de PAI’s dat gemiddeld zestig procent van de beschikbare tijd wordt benut voor inspectietaken, veertig procent voor relatiebeheer. Uitschieter voor inspectie is zeventig procent; hoogste score voor relatiebeheer (specifiek kennisoverdracht op gebied digitalisering) is tachtig procent. De GAI’s besteden verreweg het grootste deel van hun tijd aan inspectie: eenmaal is de score honderd procent (waarin wel wat relatiebeheer is geïntegreerd), verder is het 85-95 procent inspectie. De uitzondering is de GAI die tien procent aan inspectietaken besteedt en dus negentig procent aan relatiebeheer. Deze situatie is in de praktijk zo gegroeid door prioriteitstelling in het werk. Uit de verdiepingssessie (zie paragraaf 4.2) blijkt dat het bij kleinere archiefdiensten of in het geval van een

Eén van de collega’s verzuchtte dat in de loop van de tijd de vragenlijst enorm is uitgedijd 30


gemeentearchivaris als eenpitter vaker voorkomt dat hij weinig tijd overhoudt voor pure inspectietaken. Voor de geïnspecteerde is doorgaans voldoende duidelijk welke pet de PAI of GAI op dat moment draagt: de inspectiepet, of de relatiebeheerpet. Eén van de PAI’s merkt op dat het beeld wisselend is: ‘sommige organisaties verwachten dat je ze echt ‘aan het handje’ neemt. Dit lijkt te komen vanuit het idee dat als je zegt dat iets niet goed gaat, je er ook maar voor moet zorgen dat het goed komt.’ Op diverse toezichtgebieden is een personele c.q. functionele scheiding aangebracht tussen inspectietaken en andere taken, bijvoorbeeld bij vergunningverlening en handhaving. Door de omvang van de archiefinspecties is een dergelijke scheiding in de praktijk niet mogelijk. Dus is helderheid nodig over de ‘pet’ die de PAI of GAI op enig moment draagt. Die helderheid is er, blijkt uit de beantwoording van deze vraag. Wat in elk geval ook duidelijk moet zijn is dat de zorgdrager verantwoordelijk blijft voor de archiefzorg en het archiefbeheer; de adviezen van de PAI of GAI dienen door de zorgdrager in praktijk te worden gebracht. De PAI of GAI hoedt (en hoede) zich ervoor op de stoel van de zorgdrager te gaan zitten. Vervolgens heb ik een vraag gesteld naar de toekomstverwachting van de inspecteurs: meer of minder inspectietaken? Ongeveer de helft verwacht geen grote verschuivingen in het werk. Eenmaal is de verwachting een grotere nadruk op inspectie: door minder precieze regelgeving met bredere interpretatiemogelijkheden en de ingewikkeldheid van digitaal archiefbeheer is meer inspectie nodig31. De GAI’s zien ook een verschuiving naar ‘digitale inspectie’ in het verschiet liggen. Het pendant is de vraag naar het relatiebeheer. Daar is er bij de PAI’s evenwicht in de verwachting: evenveel antwoorden ‘ongewijzigd’ als ‘minder’, waarbij dat laatste op termijn wordt verwacht, als gemeenten deskundiger zijn geworden op het gebied van kwaliteitssystemen en interne controle. Er is dus geen algemeen beeld te geven van het verwachtingspatroon. De geïnterviewde PAI’s hebben evenveel te maken met gemeenten met als zonder een benoemde archivaris. Dat is niet verrassend gelet op de regionale spreiding van de geïnterviewde collega’s en het grote verschil tussen provincies met en (nagenoeg) zonder witte vlekken. Eén provinciale collega merkt op dat sommige openbare lichamen nog nooit zijn bezocht door de archivaris van de centrumgemeente: daar valt nog een wereld te winnen.

Dit lijkt strijdig met Oosting: minder toezichtslasten. Als - op termijn - wordt overgegaan naar systeemtoezicht is er sprake van minder intensief toezicht 31


Ten slotte stelde ik een vraag naar de gepercipieerde kansen en/of risico’s bij de modernisering van het archieftoezicht. Bij de PAI’s is er sprake van beide gezichtspunten: ‘de versterking van de interne controle bij de lokale overheden vraagt meer deskundigheid, wat uiteindelijk (hopelijk) zal leiden tot beter archiefbeheer’ en ‘betere informatie-uitwisseling met andere inspecties binnen de provinciale organisatie en in voorkomende gevallen gezamenlijk optrekken, wat de effectiviteit ten goede komt’; ‘beter uit elkaar halen van gemeentelijk en provinciaal toezicht (‘ontdubbeling’)’. Tot de risico’s behoort ‘de kwalitatieve en kwantitatieve onderbezetting bij de gemeentelijke archiefinspecties: die pakt nadelig uit; verlies van ‘machtsmiddelen’. De alternatieven zij mogelijk minder efficiënt.’ En ‘onvoldoende borging van horizontale controle bij zowel DIV als GAI.’ ‘Bij verwaarlozing archieven, zeker digitale archieven, is ingrijpen achteraf te laat.’ Kortom: een wisselend beeld. Actie is nodig om de kansen te grijpen en om de risico’s te verminderen. Er zijn slechts twee GAI’s die zich over deze vraag uitspreken, en ook zij zien zowel kansen als bedreigingen. De kans op versterking van het archieftoezicht is er als EGI en PAI nauw gaan samenwerken dan wel bij samenvoeging van PAI en GAI op het niveau van gewesten of regio’s, aldus deze collega. Het risico (maar het kan ook een kans zijn als het management de GAI voldoende gelegenheid geeft) is dat er te weinig (of dus juist meer) ruimte is voor het initiëren en onderhouden van optimaal relatiebeheer.

4.2 Samenvattend verslag verdiepingssessie Ik heb eerder aangegeven dat de interviews met collega’s in drieën uiteenvallen: één groep van negen collega’s legde ik een schriftelijke vragenlijst voor; drie collega’s interviewde ik afzonderlijk en ik belegde een groepssessie met drie collega’s. Het gaat hierbij om twee provinciale inspecteurs en een gemeentelijke inspecteur. In deze verdiepingssessie konden de geïnterviewden op elkaar reflecteren en bracht ik tevens resultaten van de eerdere schriftelijke en mondelinge interviews in. Het nagenoeg woordelijke verslag van de verdiepingssessie omvat zeventien pagina’s tekst; om de omvang van scriptie en bijlagen binnen enigszins binnen de perken te houden heb ik er van afgezien om dit verslag integraal bij te voegen. Het samenvattend verslag van het inspirerende gesprek volgt in deze paragraaf.

4.2.1

Verbeteringen in archieftoezicht

Ik heb de vraag gesteld, hoe de collega’s aankijken tegen het archieftoezicht zoals dat is geregeld in de Archiefwet 1995. Is er de noodzaak tot verbetering, en zijn de mogelijkheden daarvoor ook aanwezig? De collega’s antwoordden unaniem dat er een gat zit in het toezicht: er vindt geen extern toezicht plaats op de provinciale archieven, evenmin op de erfgoedinstellingen zelf. Daarom ontstaat behoefte aan certificering.


De provinciale archiefinspecteur oefent toezicht uit op het beheer, maar er is geen toezicht op de zorg. Die omissie zou hersteld moeten worden (Eindrapport Werkgroep Archiefinspectiefunctie, 2005). Daarom ook achten de collega’s het terecht dat in de titel van deze scriptie het woord ‘provinciale’ voor archieftoezicht tussen haakjes is geplaatst. Als het archieftoezicht wordt gemoderniseerd (à la Oosting), dan kan ook toezicht van het Rijk op de provinciale archieven worden ingevoerd. Overigens zet een van de collega’s grote vraagtekens bij de noodzaak van modernisering van het toezicht, in de vorm van vermindering van toezichtslasten. Hij is van oordeel dat ‘terughoudend toezicht’ geen juiste omschrijving is; het gaat om efficiënter toezicht. Dit, aldus een andere collega, tegen de achtergrond dat de verschillende overheidslagen mans genoeg zijn om zelf hun taken uit te voeren; ze hebben hun eigen verantwoordelijkheid. De verschillende overheidslagen moeten uitgaan van vertrouwen in elkaar en dus in de taakbehartiging door die overheid. Toezicht moet ook gebaseerd zijn op vertrouwen: als de situatie op orde is bij een zorgdrager, kan de toezichthouder terughoudend zijn in de uitoefening van het toezicht. Daardoor, en door het invoeren van enkelvoudig toezicht waar in sommige wetten nu nog sprake is van toezicht door Rijk en provincie op gemeenten, ontstaat al een grotere mate van efficiency. Algemeen komt hier het begrip ‘in control zijn’ naar voren. Ik behandel dat onderwerp in hoofdstuk 32.2. Bij de gemeente is een intern kwaliteitszorgsysteem noodzakelijk, met certificering. Kernvraag bij inspectie is dan ‘bent u gecertificeerd, hoe is het kwaliteitsstelsel, houdt u zelf nog toezicht?’ Het gaat dan om systeemtoezicht, waarbij er van uit wordt gegaan dat de gemeente zichzelf kan controleren. Daar zit een risico: bij de vraag naar de kwaliteitszorg kan de reactie zijn dat een paar ordners met kwaliteitsnormen te voorschijn worden gehaald, met de uitspraak ‘zo zit het dus in elkaar’. Of het in de praktijk ook zo werkt, is de vraag. Dat lijkt op de vraag ‘hebt u een Besluit Informatiebeheer’? Antwoord ‘ja’, maar je wilt weten hoe het in praktijk wordt gebracht. In het Besluit Informatiebeheer staat bijvoorbeeld standaard dat er verslag wordt uitgebracht. Echter in de praktijk gebeurt het veelal niet, omdat het controlerend orgaan (B&W of de raad) er niet naar vraagt. Dan helpt een dergelijke bepaling in het Besluit Informatiebeheer dus niet. EGI geeft aan dat men bij de control- en auditfunctie enerzijds kijkt naar de opzet (hebt u dergelijke documenten) en anderzijds naar de werking (wat gebeurt er met de rapportages e.d., ‘de thermometer er in’.) De collega’s zijn van oordeel dat de provincies aan gemeenten de eis mogen stellen dat zij ‘in control’ zijn, alvorens in te stemmen met een terughoudende toezichtuitoefening. We zien dat ook bij de bespreking van het begrip systeemtoezicht in het vorige hoofdstuk, met het aangehaalde voorbeeld van de Belastingdienst. De versterking van het interne toezicht en de interne kwaliteitscontrole is noodzakelijk.

4.2.2

Verschillen tussen EGI, PAI en GAI

Vervolgens heb ik een vraag gesteld over mogelijke verschillen tussen EGI, PAI en GAI, bijvoorbeeld in de verhouding tussen de inspectietaak en het relatiebeheer.


Alleen al door de omvang van de EGI (met zes archiefinspecteurs) is duidelijk dat deze dienst een geheel eigen plaats inneemt. Haar jaarlijkse monitor (sinds 2000 een digitaal ingevulde vragenlijst door de driehonderd Rijksinstanties waarop toezicht wordt uitgeoefend) is een belangrijke informatiebron voor deze instanties en schetst trends en risico’s, waarbij de uitkomsten in hoofdlijnen op de website van EGI worden gepubliceerd. De EGI oefent een zeer beperkt aantal algemene inspecties uit, gebaseerd op risicoanalyse; daarnaast worden incidentinspecties en thematische inspecties gehouden. EGI zet in op ontwikkelingen op het gebied van zelfregulering en systeemtoezicht.32 EGI stelt in haar jaarverslag 2008 dat preventief toezicht, in de vorm van voorlichting, het naleefgedrag aanzienlijk kan verbeteren. In dit jaar is ten behoeve van de departementen het KDI, het Kennisprogramma Digitale Informatiehuishouding ingesteld. Dit kennisprogramma heeft tot doel om de implementatie van het gemeenschappelijke referentie- en normenkader voor de inrichting van de informatiehuishouding van de ministeries te faciliteren en samenwerking en kennisdeling te bevorderen. Andere instrumenten zijn de website van EGI, de uitgave van nieuwsbrieven en het beleggen van bijeenkomsten met vertegenwoordigers uit het veld. Een nieuwe ontwikkeling is dat bij elk departement een Chief Information Officer (CIO)33 is aangesteld. Deze (hoge) functionaris is aanspreekbaar voor het gehele informatiebeleid van het ministerie. EGI zette met ingang van 2009 bij de departementen in op systeemtoezicht, in die concrete gevallen waarin een departement aantoonbaar in control is voor de eigen informatievoorziening, conform de archiefwettelijke eisen. EGI verricht ook nazorgacties: zij toetst na een bepaalde periode of de in een inspectierapport gedane aanbevelingen in voldoende mate zijn opgevolgd. Het doel van deze nazorg is om het nalevinggedrag te toetsen en te stimuleren. Hoewel de nazorg een activiteit betreft die al eerder heeft plaatsgevonden, beschouwt de Erfgoedinspectie een nazorgactie toch als een nieuwe, zij het kortstondige en compacte inspectie (EGI, 2009a). Deze nazorg is een vorm van monitoring en - in mijn ogen - deel van het informatiearrangement. De provinciale archiefinspecties verrichten zowel de pure inspectietaak als relatiebeheer. Met een couleur locale zoals wij hierboven al zagen, mede als gevolg van de aan- of afwezigheid van witte vlekken. Als bijzonderheid kan Zeeland worden genoemd, waar amper sprake is van pure inspecties maar waar de provinciale

32 EGI maakt onder meer gebruik van de Tafel van Elf t.b.v. de monitoring van de mate van naleving van regelgeving 33 Zie hiervoor ook Brief van de Ministers van OCW en BZK aan de Tweede Kamer van 7 juli 2009, betreft Modernisering informatiehuishouding Rijk, kenmerk 20090000334182, p. 5


archiefinspecteur ‘naast de gemeentelijke archiefmedewerker’ gaat zitten om hem te assisteren. Dat is een zeer ver gaande vorm van relatiebeheer. De gespreksdeelnemers bepleiten ook een CIO op provinciaal en gemeentelijk niveau: hij is een staffunctionaris ‘van niveau’ bij GS/B&W, die constant de vraag stelt ‘is onze kwaliteit op orde’, ‘zijn de systemen op orde’. De CIO is daarmee de kwaliteitsbewaker van de informatiehuishouding. Bij de gemeentelijke archiefinspecties is het beeld wisselend. Bij ‘eenpitters’ komt een deel van het takenpakket soms in het gedrang: ofwel men komt niet aan inspectietaken toe, ofwel er is onvoldoende gelegenheid om aan relatiebeheer te doen. Ook bij grotere diensten dreigt het gevaar dat een van beide taken te weinig aandacht krijgt. Andere opmerkingen betreffen de onafhankelijkheid van de archiefinspectie. EGI kan hier buiten beschouwing blijven: dit is een volledig onafhankelijk organisatieonderdeel bij het Ministerie van OCW. De provinciale archiefinspectie is ten opzichte van de zorgdragers onafhankelijk, maar bij het toezicht op het archiefbeheer bij de provincie is het de vraag of altijd volledig onafhankelijk kan worden geadviseerd: overal is de archiefinspectie ingebed in de ambtelijke organisatie34. In de samenwerkende provincies is hier een praktische oplossing gevonden: door samen met een collega uit een andere provincie te inspecteren behoud je gemakkelijker een onafhankelijke positie. Verder moet de PAI zich zowel in eigen huis als bij het toezicht op de gemeenten rekenschap geven van zijn rol: wanneer is hij inspecteur, wanneer relatiebeheerder. Uit het gesprek blijkt dat de inspecteurs zich bewust zijn van dit mogelijke rolconflict, en dat zij voldoende aandacht schenken aan deze vraag. Het is immers, gelet op de feitelijke bezetting van de PAI, niet altijd mogelijk om slechts één rol te vervullen. We hebben ook in paragraaf 4.1 gezien dat het voor de geïnspecteerde partij duidelijk moet zijn welke rol wordt vervuld. In zijn scriptie ‘Zorg(en) voor en over een goed archiefbeheer’ besteedt drs. J.P.Salverda ook aandacht aan de scheiding van ‘advisering en controle’ (Salverda, 2004).

4.2.3

Ervaringen met verslaglegging

Mede met het oog op de invulling van het informatiearrangement (zie ook 4.2.5), waarbij de (horizontale) verslaglegging een belangrijke basis is, heb ik gevraagd naar de ervaringen met verslaglegging op Rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau. De EGI legt jaarlijks verslag van haar werkzaamheden. Dat verslag is niet alleen een belangrijk verantwoordingsinstrument gericht aan de minister van OCW (en evt. via hem aan de Tweede Kamer), maar door de publicatie ervan is het tevens een bijdrage aan benchmarking c.q. uitwisseling van kennis en ervaring.

Het wordt door sommige PAI’s dan ook betreurd dat sinds de Archiefwet 1995 de archiefinspecteur niet langer wordt benoemd door PS, maar door GS 34


Bij provincies en gemeenten is al op meerdere plaatsen aangegeven dat de jaarverslagen niet altijd en niet overal worden gemaakt: enerzijds is sprake van inbedding in de reguliere Planning- en Controlcyclus; anderzijds is sprake van onvoldoende capaciteit en aandacht voor deze verslaglegging. Bij de pilot interbestuurlijk toezicht in Overijssel en Utrecht kom ik hier nog op terug.

4.2.4

Taakopvatting archiefinspecties

Ik was verder benieuwd naar de taakopvatting van archiefinspecties, om te beginnen ten aanzien van archiefbeheer in enge zin (analoog en digitaal); verder ten aanzien van de invulling van de publieksfunctie door archiefdiensten/de GAI en ten aanzien van het nieuwe beleid op het gebied van waardering en selectie. Op deze vraag is niet letterlijk geantwoord. Wel is een pleidooi gevoerd voor (blijvende) contacten tussen de drie toezichtslagen. Voor de aan het gesprek deelnemende GAI was het nieuw om te horen dat het LOPAI regelmatig overleg voert met EGI. Ook organiseren deze twee inspectielagen jaarlijks of tweejaarlijks een of meerdere gezamenlijke studiedagen, om praktijkervaringen uit te wisselen en kennis over te dragen. Recente voorbeelden zijn de studiedagen op 6 oktober 2009 en op 17 maart 2010: uit eigen kring presenteren enkele inspecteurs een thema, waarover vervolgens wordt gediscussieerd. Zo is in oktober 2009 gesproken over zelfnormering en –evaluatie en ook over het fenomeen intern toezicht/auditing/ inbedding in de Planning- en Controlcyclus; op 17 maart stond een hoofdstuk van de Archiefregeling centraal. Verder onderhoudt het LOPAI nauw contact met het WGA, het Werkverband van Gemeentelijke Archiefinspecties. Een vertegenwoordiging (twee personen) van het WGA neemt deel aan de LOPAI-vergaderingen (viermaal per jaar); omgekeerd is het LOPAI met een inspecteur vertegenwoordigd in het WGA. Een ander voorbeeld is de werkgroep die momenteel beheersregels ontwikkelt voor e-depots: dit is een gezamenlijke werkgroep van LOPAI en WGA. Op provinciaal niveau hebben we gezien dat er verschillende reguliere overlegvormen zijn van PAI en GAI, zoals het jaarlijkse overleg in Gelderland en in Overijssel het Archiefberaad Overijssel. In die overlegsituaties wordt wisselend aandacht besteed aan de verschillende taken van de archivaris/archiefdienst. In 2009 besteedde men in Gelderland en bij het Archiefberaad Overijssel vooral aandacht aan de ontwikkelingen op het gebied van digitale archiefzorg, maar dat neemt niet weg dat ook analoge archiefzorg, de invulling van de publieksfunctie en het rapport van de Commissie Jeurgens ‘Gewaardeerd Verleden’ agendering verdienen.

4.2.5

Inhoud informatiearrangement

Algemeen merken de collega’s op dat inspectieverslagen van de GAI (voor zover aanwezig) een belangrijke bouwsteen vormen voor het informatiearrangement. De tweede bouwsteen is de ingevulde ‘algemene vragenlijst voor archiefinspectie’ zoals die door de onderscheiden archiefinspecties wordt gehanteerd. In Noord-Brabant wordt al enige tijd gewerkt met een gemeenschappelijk digitaal kantoor. Zowel de rapportages van GAI als PAI worden daar in opgenomen. Dit kantoor is toegankelijk voor geautoriseerden; in dit geval GAI en PAI.


Een van de collega’s merkt op dat je als GAI/PAI altijd een informatiepositie hebt. Vind je, dat je voldoende hebt aan de genoemde (interne) inspectieverslagen om je een goed beeld te vormen van de archiefzorg en het archiefbeheer dan volsta je daarmee. Als je meer informatie nodig hebt moet je daarom vragen. Vervolgens ontstaat er een pleidooi voor verdere standaardisering. De schaalvergroting tot ‘interprovinciale PAI’s’ levert al een stuk standaardisering op. Je zou ook kunnen kiezen voor drie of vier regionale archiefinspecties, waarin ook de archiefinspectie van EGI zou kunnen opgaan. Maar, repliceert een collega, dan zijn dat kantoren met een Haagse cultuur. De Haagse werkelijkheid staat te ver van ons af. De reactie van eerstgenoemde collega is, dat het daarbij weliswaar om een cultuurvraag gaat, maar het gaat hem om de inrichting van de inspectie. Hij wil graag een aantal principiële dingen regelen. Op dat moment grijp ik in door te verwijzen naar een recente uitspraak van de Minister van BZK: in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat is er ruimte voor verschillen. We hebben weliswaar één gemeentewet, maar de ruim vierhonderd gemeenten vertonen de nodige verschillen qua inrichting. Hetzelfde geldt voor de twaalf provincies met één Provinciewet. De couleur locale is een gegeven. Principieel zou het kunnen dat er een regionaal inspectiemodel ontstaat. In dit verband wordt het LOPAI door de gemeentelijke collega overigens geprezen voor zijn werkzaamheden om te komen tot standaardisering: één Beleidsregel vervanging archiefbescheiden provincies, het toetsingskader ED3 voor e-depots en de beheersregels in wording daarvoor en de totstandkoming van diverse modelregelingen. Het gesprek op dit punt ronden we af met de constatering dat er bij invoering van een stelsel van auditing en kwaliteitsborging (als onderdeel van het informatiearrangement) hopelijk landelijk een uniforme toepassing ontstaat.

4.3 Samenvatting/conclusies Als ik de resultaten van de schriftelijke en mondelinge interviews resp. van de verdiepingssessie kort samenvat en daar conclusies aan verbind kom ik tot het volgende:  iedereen onderschrijft het belang van archiefinspectie (zowel PAI, GAI als EGI de laatste in de literatuur -)  vrijwel iedere inspecteur verricht naast inspectietaken ook relatiebeheer. Dat daarbij de opvatting is dat er een verschuiving is in de richting van de digitale ontwikkelingen mag geen verrassing zijn. Hoewel het onderwerp digitalisering al meer dan tien jaar op de agenda staat, komt het steeds pregnanter naar voren in verband met de digitale duurzaamheid (incl. e-depot) en de mogelijkheden om een machtiging substitutie aan te vragen  iedereen onderschrijft het belang van een goede positie van de informatiefunctie. Die moet op een voldoende hoog niveau zijn ingebed, c.q. op voldoende niveau aandacht krijgen. Op Rijksniveau is per ministerie een CIO aangesteld; gezamenlijk vormen de CIO’s een belangrijk platform voor de










informatiehuishouding. In de verdiepingssessie pleiten de collega’s ook voor een CIO op provinciaal of gemeentelijk niveau, d.w.z. voor een staffunctie op dit gebied iedereen ziet mogelijkheden om tot vermindering van het specifiek toezicht over te gaan, in de vorm van minder administratieve lasten: enerzijds door gebruik te maken van gestandaardiseerde informatieverzameling, anderzijds door invoering van risico-georiënteerd toezicht of systeemtoezicht. Dat daarvoor nog het nodige geregeld moet worden bij de zorgdragers ( ‘in control zijn’) is ook duidelijk geworden. Oosting beklemtoont in zijn rapport het belang van samenwerking van de verschillende overheden en het maken van goede afspraken. Dat lijkt op een voorfase van de vermindering van het specifiek toezicht een dekkend stelsel van archiefinspectie brengt met zich mee dat EGI ook een toezichthoudende taak op archiefzorg bij de provincies zou moeten krijgen (in plaats van 300 geïnspecteerde zorgdragers worden het dan 312) als er (goede) inspectierapporten zijn van de GAI of verslaglegging (via B&W) aan de raad, dan is daarmee een belangrijk deel van het informatiearrangement ingevuld de samenwerking van LOPAI met EGI en WGA wordt als waardevol gezien, evenals de inspanningen die vooral het LOPAI zich getroost om tot standaardisering te komen (modelregelingen etc.). Alleen al de samenwerking binnen LOPAI op landsdelig gebied betekent een goede afstemming en een ontwikkeling in de richting van verdere standaardisering. Geconstateerd is tegelijkertijd dat er in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat ruimte moet blijven voor de couleur locale, voor maatwerk. Naast de objectieve criteria waaraan de archiefinspecteur toetst is er ook de meer subjectieve invulling (zie daarvoor hoofdstuk 5.3) resp. verschil in het beklimmen van de interventieladder.

Alles overziende is het beeld dat er zeker mogelijkheden zijn - deels nu al - om in de geest van Oosting te werken: minder specifiek toezicht, minder administratieve lasten. Tegelijkertijd is duidelijk dat er nog een flinke kwaliteitsslag nodig is bij diverse zorgdragers om het ‘in control zijn’ waar te kunnen maken. Daarbij is het in de visie van de collega’s tevens nodig dat archiefinspectie meer is en blijft dan pure inspectie. Relatiebeheer in de vorm van advisering en kennisoverdracht is een essentieel onderdeel van de functie.


5

Pilots interbestuurlijk toezicht in Overijssel en Utrecht

In veel provincies35 is in de afgelopen twee jaar een werkgroep interbestuurlijk toezicht ingesteld, als uitvloeisel van het verschijnen van het rapport van de commissie Oosting. In Overijssel is het project IBT (Inter Bestuurlijk Toezicht) gestart als een op zichzelf staand project, maar inmiddels is het ingebed in het bredere project Kwaliteit van het Overijssels bestuur (KOB). Het college van GS heeft in de loop van 2009 met het bestuur van de afdeling Overijssel van de VNG (dat alle 25 gemeenten vertegenwoordigt) afspraken gemaakt voor een project waarbij de kwaliteit van het bestuur wordt onderzocht. Het is geen bestuurskrachtmeting, maar provincie en gemeenten kijken samen naar de wijze van taakuitoefening door de gemeenten en door de provincie zelf. Het is dus tweezijdig: hoe presteren gemeenten, hoe presteert de provincie en welke beelden bestaan daarvan over en weer. Het project IBT kent een pilot waarbij in twee gemeenten (Zwolle en Dinkelland) wordt gekeken hoe de aanbevelingen van de commissie Oosting kunnen worden opgepakt. Deze pilot kent een breder draagvlak dan alleen de provincie, de VNG-afdeling Overijssel en de beide betrokken gemeenten. BZK (als moederdepartement van het binnenlands bestuur), VROM (betrokkenheid vanuit het milieutoezicht en toezicht op de ruimtelijke ordening), VNG en IPO hebben bij de start ervan gezamenlijk hun interesse getoond. Het is de bedoeling dat de resultaten van de pilot niet alleen worden benut in Overijssel, maar in het hele land. In de provincie Utrecht was in 2008 net een pilot gestart op het gebied van het archieftoezicht, bij de gemeente Utrecht. De provincies Utrecht en Overijssel hebben afgesproken bij deze pilots nauw samen te werken. Wij wisselen onderling ervaringen uit en hanteren dezelfde vraagstelling. Ten slotte merk ik hier op, dat Utrecht en Overijssel een voortrekkersrol op zich hebben genomen binnen het IPO waar het gaat om de implementatie van de voorstellen van de commissie Oosting. Verderop blijkt dat Limburg en Gelderland hier bij zijn gekomen (zij vormen samen de Werkgroep implementatie Oosting bij provincies, (WIOP)). In dit hoofdstuk beperk ik mij voornamelijk tot de resultaten op het gebied van archiefinspectie, maar enkele algemene bevindingen uit de pilots krijgen ook aandacht.

35

per november 2009 in 10 van de 12 provincies


Een opmerking vooraf is dat de provincie Overijssel in de pilot IBT alle terreinen heeft betrokken waarop de provincie toezicht uitoefent op de gemeenten. Dat de Archiefwet op enig moment uit het landelijke project is gehaald om een eigen traject te volgen heeft geen invloed gehad: het onderwerp archiefinspectie is helemaal meegenomen in de pilot. Dat past bij de gedachte dat de voorstellen van Oosting tot vermindering van toezichtslasten ook op het gebied van archieftoezicht kunnen worden toegepast. We hebben hierboven gezien dat in de voorstellen tot wetswijziging de Archiefwet inmiddels ‘meeloopt’: het is de bedoeling van BZK dat het gehele wetgevingstraject in 2010 wordt afgewikkeld, en dat de implementatie van Oosting plaatsvindt met ingang van 2011. Dat geldt dus ook voor de gewijzigde Archiefwet.

5.1 Resultaten in Overijssel Deze paragraaf bevat de ‘bestandsopname’ per 1 april 2010 van de voorlopige resultaten van de pilot Interbestuurlijk Toezicht in Overijssel. Ik rapporteer het ambtelijke resultaat; het bestuurlijke traject bij de provincie is een strategische discussie, gehouden op 30 maart 2010 over het totaalbeeld IBT bij de pilotgemeenten (de resultaten daarvan heb ik niet mee kunnen nemen). De volgende stap is het bespreken van de stand van zaken op bestuurlijk niveau, tussen provincie en gemeenten. Na een kort uitstapje naar de resultaten in algemene zin (5.1.1) kom ik tot de verbijzondering op het gebied van het archieftoezicht (beschrijving werkwijze in de pilot + rapportage resultaten, paragraaf 5.1.2).

5.1.1

Totaalbeeld pilotgemeenten

De leden van de werkgroep IBT koppelden hun sectorale bevindingen regelmatig terug in een aantal werkgroepvergaderingen. Daar werd ook gesproken over objectieve en subjectieve toetsingscriteria (zie paragraaf 5.3), met vervolgens de vraag hoe we tot ons oordeel komen. Per gemeente is vervolgens een overzicht gemaakt met het resultaat van de toets per beleidsterrein, waarbij gescoord kon worden tussen goed, matig en onvoldoende (oftewel groen, oranje en rood). Op dit moment36 beziet de werkgroep IBT of er algemene conclusies zijn te trekken; in elk geval bewijst het samenbrengen van alle toezichtinformatie op één plek al zijn waarde. Zo ontstaat immers een samenhangend beeld van de kwaliteit van de taakuitoefening door de gemeente op een groot gebied. Het ambtelijke traject zit in de afrondende fase; nu is het bestuur aan zet. Het begin daarvan is de strategische discussie in GS. Ten behoeve van die strategische discussie heeft de werkgroep IBT een totaalbeeld van de pilotgemeenten Zwolle en Dinkelland op het gebied van de interbestuurlijke toezichtrelaties geschetst. Daarbij is per sector aangegeven of het beeld groen, oranje

36

Periode medio februari - medio maart 2010


of rood is en wat er zou moeten gebeuren om rood en oranje in groen te veranderen c.q. welke risico’s er zijn dat oranje verandert in rood. Dit totaaloverzicht is vooralsnog als vertrouwelijk gerubriceerd (na en op basis van de discussie in GS wordt besloten of het overzicht in deze vorm wordt aangeboden aan de pilotgemeenten); daarom beperk ik mij tot enkele korte opmerkingen. Het gaat om het informatiearrangement (beschreven als ‘huidig’ en als mogelijk toekomstig, ter beperking van administratieve lasten c.a.). In het totaalbeeld is voorts aangegeven op grond van welke criteria (objectief en subjectief, risicoanalyse, weging van de informatie) de beoordeling naar de kleur tot stand is gekomen (‘verkeerslicht’model) en er is een mogelijk toezichtregime geschetst per beleidsterrein. Dat toezichtregime zal in de toekomst worden vormgegeven door integrale afweging in GS: alle toezichtinformatie wordt bijeen gebracht. GS kunnen hun (sectorale) oordeel vellen op basis van het geheel. De onderzochte toezichtdomeinen zijn financiën, ruimtelijke ordening, natuur, externe veiligheid, milieu/Wabo, milieu/luchtkwaliteit, archief en wonen/Huisvestingswet. De toezichtarrangementen kunnen in een aantal gevallen direct worden vereenvoudigd (minder administratieve lasten), in een aantal gevallen geldt dat er eerst nieuw gemeentelijk beleid moet zijn (bijv. een structuurvisie op het gebied van de ruimtelijke ordening) voordat er sprake kan zijn van een (sterke) vermindering van de administratieve lasten. Risico-georiënteerd toezicht is er al op financieel-bestuurlijk terrein; op archiefgebied zal ik dat op korte termijn kunnen invoeren. Voor wat betreft de Huisvestingswet (taak: huisvesting statushouders) vormen maandelijkse gegevens van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers de basis voor het informatiearrangement; de halfjaarlijkse rapportageplicht van de gemeente kan in de optiek van de projectgroep komen te vervallen. De frequentie van het toezicht kan op sommige terreinen lager (archieftoezicht: inspectie in plaats van een keer per jaar c.q. per twee jaar te wijzigen in eenmaal per twee à drie jaar). Op milieugebied is er deels sprake van geautomatiseerde informatiestromen - daar valt geen verdere winst te behalen -, deels ook zit de informatie in de eigen beleidscyclus van de gemeenten (Planning- en Controlcyclus). Dat betekent dat er vanuit de provincie minder aanleiding is om aanvullend vragen te stellen. Voorzichtig samenvattend kan worden geconcludeerd dat in elk geval een (verdere) vermindering van toezichtslasten mogelijk is. Een welomschreven informatiearrangement voorkomt verdere vragen; het ‘in control’ zijn voorkomt een hogere toezichtfrequentie c.q. diepergravende inspectiebezoeken.

5.1.2

Beeld pilotgemeenten op terrein archieftoezicht

De algemene werkwijze bij de pilot IBT was deze: na een gezamenlijke aftrap in de voorzomer van 2009 is contact gelegd tussen de betrokken medewerkers per sector van de provincie en de gemeenten Zwolle resp. Dinkelland. We bespraken op welke wijze het archieftoezicht op dit moment wordt uitgeoefend, welke beelden we daar over en weer bij hadden over de opgelegde toezichtlast, het gebruik van de informatie en de kansen om de toezichtlast te verminderen. Hoe zou het informatiearrangement er uit kunnen zien? Bij de gemeente Zwolle vonden drie gesprekken plaats; bij


Dinkelland twee. Het laatste bezoek combineerde ik met het reguliere inspectiebezoek. De resultaten van de pilot vat ik verderop samen. Bij de gemeente Zwolle waren mijn gesprekspartners het hoofd DIV en eenmaal ook de GAI. Een eerste conclusie was, dat de toezichtlast op het gebied van archiefinspectie niet als te zwaar wordt ervaren. De algemene vragenlijst archiefinspectie wordt gezien als een bruikbaar instrument voor het toezichtarrangement. Dat kan worden aangevuld met de gedeeltelijk aanwezige verslagen archiefinspectie van de GAI: gedeeltelijk, omdat hij eenmaal per tien jaar een integrale inspectie uitoefent met daarbij een gedetailleerde verslaglegging. Verder worden elk jaar door hem gedeeltelijke of risicogeoriënteerde inspecties uitgevoerd. Het is voor mijn gesprekspartners duidelijk dat mijn inspectierapporten via GS naar B&W Zwolle worden gezonden. Ik was er door mijn ambtsvoorganger op geattendeerd dat hij terughoudend was in zijn toezichtuitoefening in gemeenten met een benoemde archivaris –voor zover deze de inspectietaak naar behoren uitoefent. En dat is in Zwolle het geval. De voorgestelde vermindering van administratieve lastendruk (invulling algemene vragenlijst archiefinspectie als nulmeting, daarna rapporteren over wijzigingen en monitoring van het opvolgen van aanbevelingen) vindt instemming. Bovendien is benadrukt dat het in het kader van relatiebeheer belangrijk is dat er met enige regelmaat (bijv. jaarlijks) contact is tussen de gemeente en de PAI. Zo is inmiddels voor medio april een overleg gepland tussen PAI, GAI en hoofd DIV over de verdere ontwikkeling van de digitalisering in Zwolle en de betekenis van de Archiefregeling. In Dinkelland waren het afdelingshoofd DIV en de archiefmedewerker mijn gesprekspartners. In Dinkelland is geen archivaris benoemd, wat betekent dat de PAI zijn toezicht zowel op de zorg als op het beheer richt. In de afgelopen jaren was er uitsluitend overleg over de archiefbewaarplaats in het nieuwe gemeentehuis geweest. Wat dat betreft is er nu in Dinkelland eerder sprake van intensivering dan van vermindering van het toezicht. Ook hier is de conclusie dat de toezichtlast niet te zwaar is. Het relatiebeheer wordt als belangrijk ervaren. De PAI kan gevraagd en ongevraagd advies uitbrengen en kennis delen met de ene archiefmedewerker (en met diens afdelingshoofd) van de gemeente (vgl. de toenemende digitalisering). Aangezien er geen verslag van archiefzorg en archiefbeheer wordt uitgebracht door de formeel verantwoordelijke voor het archief (de gemeentesecretaris) is er geen andere basis voor het informatiearrangement dan de vragenlijst. Ook bij Dinkelland is helder wat er met de inspectieverslagen op archiefgebied gebeurt (zie Zwolle). Ik voeg aan deze voorlopige, ambtelijke uitkomsten van de pilot in Overijssel het volgende toe. Ambtelijk is door de leidinggevenden bij de gemeenten Zwolle en


Dinkelland en de projectleiding in Overijssel geconcludeerd dat de rapportage van B&W aan de raad er op diverse beleidsterreinen niet is, en dus ook niet kan dienen als basis voor het informatiearrangement37. Deze door Oosting geopperde mogelijkheid vervalt dus – in elk geval vooralsnog - in onze praktijk. Bij dualisering hoort een horizontale toezichtrelatie tussen raad en B&W, maar de PAI heeft niet de taak en bevoegdheid om naleving af te dwingen in de zin dat er sprake is van uitvoerige horizontale verslaglegging.38 De PAI draagt immers verantwoordelijkheden op grond van de Archiefwet, niet op grond van de Wet Dualisering Gemeentebestuur. De ambtelijke conclusie over het informatiearrangement is inmiddels opgenomen in de rapportage aan GS en zal via GS worden gecommuniceerd met de colleges van B&W.

5.2 Resultaten in Utrecht De voorlopige resultaten van de pilot archieftoezicht in Utrecht (deelnemers: provincie en gemeente Utrecht) zijn als volgt. Een belangrijke eerste uitkomst is dat het nieuwe toezicht alleen effectief kan zijn als de gemeentelijke inspectie een bepaald kwalitatief en formatief niveau heeft. Daarnaast is het heel belangrijk dat de verslaglegging aan B&W en van B&W aan de raad op dit niveau wordt gestandaardiseerd (en ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd!!!)39 Verslagen zullen dus aan - nader te bepalen - vorm– en kwaliteitseisen moeten voldoen. Jaarverslagen zullen, zo is de denkrichting, de basis gaan vormen voor het nieuwe interbestuurlijk toezicht. Dit zal in een vervolgfase worden uitgewerkt. De Archiefwet zal indien nodig hierop worden aangepast40 en de provincie zal een nieuwe Provinciale archiefverordening vaststellen waarin de informatieverstrekking (= informatiearrangement) is uitgewerkt. Informatiearrangement: Een ander voorbeeld van zelfregulering is de in 2008 gestarte Utrechtse pilot m.b.t. het informatiearrangement archieftoezicht. Uitgangspunt hierbij was: welke informatie van gemeenten is nodig om het nieuwe interbestuurlijk archieftoezicht goed te kunnen uitoefenen? Hierbij werd een startnotitie opgesteld en aan IPO voorgelegd. Het IPO

Dus ook niet als basis voor de lokale Rekenkamer om het door B&W gevoerde beleid te beoordelen. De reguliere Planning- en Controlcyclus geeft de informatie op hoofdlijnen over de taakuitoefening door B&W 38 Mogelijk bieden de beoogde convenanten van het HCO met individuele gemeenten hier soelaas: als in het convenant een inspectietaak wordt overeengekomen, is er in elk geval sprake van verslaglegging door de ‘GAI’ van het HCO aan de gemeente 39 De uitroeptekens zijn van mijn Utrechtse collega 40 Het aanpassingstraject is zoals we in een vorige paragraaf zagen gestart 37


heeft dit begin 2009 gekoppeld aan het bredere pilotproject over informatiearrangementen; BZK heeft beide projecten daarna onder zijn werkgroep Toezichtinformatie, met daarin ook enkele provinciale vertegenwoordigers, geplaatst. Momenteel41 wordt door mijn Utechtse collega gewerkt aan het herzien van de Utrechtse pilotnotitie, rekening houdend met de input vanuit Overijssel, ontwikkelingen zoals het medio 2009 vastgestelde ‘Uitvoeringsplan Herziening Interbestuurlijk Toezicht’ en de voorgenomen aanpassing van de Archiefwet. Het resultaat hiervan zal uiterlijk in maart via de Overijsselse deelnemer aan de werkgroep Toezichtinformatie worden aangeboden.

5.3 Objectieve versus subjectieve toezichtcriteria Bij de modernisering van het interbestuurlijk toezicht verdienen ook de toezichtcriteria aandacht. Het kwam hierboven al aan de orde bij de bespreking van de pilot in zijn volle breedte. Hier spits ik dit onderwerp toe op archiefinspectie. In hoeverre is sprake van objectieve criteria, en waar past de inspecteur subjectieve toezichtcriteria toe? Hoe weegt de inspecteur wat hij aan ervaringen opdoet bij een inspectie? Welke criteria zijn te ontlenen aan de Archiefwet 1995, met daarbij het Archiefbesluit 1995 en - per 1 april 2010 - de Archiefregeling? Ik onderscheid een aantal objectieve toezichtcriteria. Zo zijn exacte eisen geformuleerd voor de bouw en inrichting van archiefruimten en archiefbewaarplaatsen. Door de werkgroep bouwzaken van het LOPAI en de EGI zijn deze in een tabel gezet waarbij objectief kan worden vastgesteld of een ruimte en haar inrichting wel of niet voldoen aan een bepaald criterium. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor het toetsingskader voor e-depots, ED3, ontwikkeld door het LOPAI. In dit toetsingskader voor duurzame digitale opslag is sprake van objectieve normen t.a.v. beheer en inrichting van opslag van digitale informatie. Ook daar geldt: er is objectief vast te stellen of een e-depot voldoet aan een eis. Daarnaast is er sprake van kwalitatieve normen als het om de organisatie van het e-depot gaat (voldoende menskracht en middelen c.a.). Het meer subjectieve karakter bij ED3 komt wanneer de informatie moet worden gewogen: bij 34 van de in totaal 75 criteria heeft het LOPAI gesteld dat deze criteria essentieel zijn om een e-depot goed te kunnen keuren. De LOPAI-werkgroep die ED3 heeft ontwikkeld (samen met deskundigen van het HEC, Het Expertise Centrum) heeft deze minimumeisen intersubjectief vastgesteld.

41

februari 2010


Wat ook objectief is vast te stellen is of een DMS/RMA aanwezig is of niet. Maar met die objectieve vaststelling zijn we er niet. Als bijvoorbeeld uit de algemene vragenlijst voor archiefinspectie blijkt, dat de archivaris/hoofd DIV zich afvraagt of wel alle archiefdocumenten worden geregistreerd (door de medewerkers)/ter registratie worden aangeboden aan DIV, als het e-mailprotocol42 mogelijk niet zorgvuldig wordt nageleefd, er onduidelijkheid is over het zaakeigenaarschap bij digitale dossiervorming en -afsluiting, dan valt er nog een wereld te winnen. De inspecteur moet wegen hoe ernstig de situatie in een dergelijk geval is. Is er sprake van een lerende organisatie, waarbij in korte tijd veel verbeteringen tot stand zijn gekomen resp. zullen komen, of is er sprake van een structureel tekort aan aandacht voor zorgvuldige archivering van documenten? Hoe rapporteer je daarover, welke oplossingsrichtingen kunnen worden aangegeven? Uit een inspectie komt ook objectieve informatie over achterstanden in te bewerken dossiers (geformuleerd in de hoeveelheid m1) of over de archiefbestanden uit een bepaalde periode waarvan de inventaris nog moet worden opgemaakt. Ook is bijvoorbeeld exact aan te geven dat van een foto- en diacollectie nog een bepaald percentage dient te worden gedigitaliseerd en/of beschreven. Zo is dus voor toegankelijkheid objectieve informatie voorhanden. Maar daarna begint het wegen: hoe ernstig is een achterstand in archiefbewerking van x m1, of een voor zestig procent nog niet gedigitaliseerde en/of beschreven fotocollectie? Hoe zwaar weeg je het herverpakkingsproject, waarbij het gehele archief wordt herverpakt in zuurvrije dozen en omslagen en waarbij op het moment van inspectie sprake is van twintig procent herverpakking? Hoe weeg je of een fotocollectie geheel of gedeeltelijk archiefwaardig is? Hier komt de professionaliteit van de inspecteur om de hoek kijken. Hij doet (misschien onbewust) aan benchmarking of velt op basis van zijn ervaringen met de desbetreffende gemeente een oordeel. Een achterstand in archiefbewerking van x m1 is bij de ene gemeente via een project in een jaar tijd in te halen, terwijl in een andere gemeente eenzelfde achterstand jarenlang tot problemen zou kunnen leiden. Het is de uitdaging voor de inspecteur om in zijn inspectierapport SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden) te formuleren, en heldere conclusies te trekken over de situatie van het gemeentearchief resp. afspraken te maken voor het wegwerken van achterstanden. Hoe beoordeel je een niet-bestaand acquisitiebeleid? Hoe weeg je het wanneer een passief acquisitiebeleid tot lastige situaties heeft geleid in een gemeente, of juist een actief acquisitiebeleid? Er kan immers een particulier archief worden verworven dat volstrekt ongeordend en

Zie voor het archiveren van e-mail het artikel van A.Meijer in het Archievenblad, oktober 2008, pag. 38-41

42


ongeschoond is, in slechte materiële staat, waarbij de vraag moet worden beantwoord ‘aanvaarden of niet aanvaarden’, ‘aanvaarden met daarbij een hoeveelheid geld’ etc. De inspecteur moet zich aan de hand van objectieve en subjectieve criteria en ervaringen een totaalbeeld vormen van de geïnspecteerde zorgdrager. Op basis van dat totaalbeeld zal hij komen tot de aanbevelingen die aan deze zorgdrager worden gedaan, in ambtelijk overleg of via een bestuurlijk traject (zie daarvoor ook de interventieladder, beschreven in hoofdstuk 3.2.5). In de praktijk blijkt dat er bij gemeenten een toenemende behoefte is aan benchmarking. Dat zal mede gestalte krijgen via het in 2009 door de VNG opgerichte Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten (KING). Ook via jaarverslagen van provinciale inspecties wordt soms een bijdrage geleverd aan benchmarking. In een van de provincies werd de laatste jaren algemene toezichtinformatie geaggregeerd en dus anoniem gepresenteerd, maar gemeenten verzochten juist om vermelding met naam en toenaam van de situatie per gemeente - zodat zij konden nagaan waar zij zelf stonden. Ik rond deze paragraaf af met een passage uit het opleidingsaanbod 2009-2010 van Capgemini Consulting over de ‘inspecteur 2.0’. Dit opleidingsaanbod is vooral gericht op inspecteurs te velde, maar mutatis mutandis kan mijns inziens ook de archiefinspecteur zich in dit beeld herkennen. ‘Toekomstperspectief. De inspecteur staat midden in de samenleving. Op hem/haar rust de taak om te controleren of bakkers hun brood hygiënisch verantwoord bakken, of bouwvakkers binnen een bouwbedrijf veilig werken, of koopvaardijschepen daadwerkelijk vervoeren wat is opgegeven, of justitiële inrichtingen aan de gewenste beveiligingseisen voldoen etc. De rol van inspecteur leek voor lange tijd vast te liggen: controleren, inspecteren en indien nodig sanctioneren. Niets meer en niets minder. (..) De maatschappij verandert echter, is complexer en kennisintensiever geworden. Dat heeft gevolgen voor de rol van de inspecteur. Er wordt meer van de inspecteur verwacht als hij/zij op controle komt. Hij/zij is geen ‘afvinkrobot’, maar stelt zich proactief op en denkt mee met burgers en bedrijven die worden bezocht.’ Met andere woorden: de inspecteur inspecteert en is tevens sparring partner (in mijn woorden: relatiebeheerder). De inspecteur legt helder uit hoe zaken verbeterd kunnen worden opdat er de volgende keer geen overtreding meer is en hij heeft voldoende kennis van de bedrijfsvoering zodat er effectief met hem/haar kan worden gecommuniceerd.

5.4 Interview met projectleider IBT Overijssel Op deze plaats past een interview met mevrouw drs. Judith Compagner, sinds najaar 2007 projectleider Interbestuurlijk Toezicht bij de provincie Overijssel. Ik interviewde haar op 2 november 2009. Voordat zij bij de provincie Overijssel werkte was zij enige


tijd in dienst van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Zij fungeerde tot juli 2007 als secretaris van de commissie Oosting: daarmee maakte ze de stap van de theorie (rapport Oosting) naar de praktijk (pilot in Overijssel). Kun je iets beschrijven van het werkproces van de commissie Oosting? De commissie Oosting moest aan de slag op basis van het rapport van de bestuurlijke werkgroep- Alders uit 2005 (Interbestuurlijk toezicht herijkt), dat was een afspraak tussen BZK, VNG en IPO. Een stappenplan moest worden gemaakt om toezichtslasten binnen de overheid te verminderen. Oosting koos voor een sterk juridische insteek. Een andere voorzitter, met een andere achtergrond, zou wellicht hebben gekozen voor een meer bestuurlijke invalshoek. Oogmerk was in elk geval het verminderen van toezichtslasten; interbestuurlijk toezicht moet ‘lean en mean’ worden georganiseerd. De werkwijze was als volgt: ministeries en provincies hebben een zelfanalyse uitgevoerd op het toezicht dat in een aantal (dertien) wetten was vervat. Dit leverde echter niet veel resultaat op: in veel gevallen werd beredeneerd dat het specifieke toezichtinstrumentarium niet kon worden gemist. ‘Het algemeen belang noodzaakt tot specifiek toezicht’. Stap twee was een aantal werksessies van Rijk, IPO en VNG over een aantal wetten of wetsvoorstellen met toezichtbepalingen: de nWRO (nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening), de WABO (Wet Algemene Bepalingen Omgevingsvergunning), de Wet op de Veiligheidsregio’s en de Waterwet. Bij de werksessies stond het benoemen van het probleem centraal. Welke problemen in de toezichtsfeer doen zich voor, en wat lossen we op met de nieuwe aanpak? Het bleek veelal te gaan over beelden en verwachtingen, om de omgangsvormen tussen overheden. Die ‘cultuur’ is belangrijk. Dat is een steeds terugkerend thema, ook bij de werksessies43. VNG, IPO en Rijk konden niet gemakkelijk antwoord geven op de vraagstelling. In de derde plaats is toen gekozen voor de insteek ‘van specifiek naar generiek’ toezichtinstrumentarium, vanuit de juridische invalshoek. Hoe ervaar je het pilotproject in Overijssel, dat nu een kleine twee jaar loopt? Mede door inzet vanuit Utrecht en Overijssel is het project modernisering IBT opgenomen in het Uitvoeringsprogramma van het Bestuursakkoord Rijk-Provincies. Vervolgens hebben de koepels VNG en IPO het project te lang ‘voor zich’ gehouden. Als je oplossingen voor problemen wilt vinden moet je sneller de praktijk er bij halen (de provincies en de gemeenten zelf). Het heeft (te) lang geduurd voordat het voor

43

beschreven in paragraaf 5.1


een ieder duidelijk was waar we mee aan de slag gingen. De adviezen van de commissie Oosting zijn (te) abstract. Vervolgens staan we stil bij de werkzaamheden van de provinciale werkgroep IBT in Overijssel, mede in relatie tot de pilotgemeenten Zwolle en Dinkelland. Om te beginnen de werkgroep IBT. Hoe kijk je tegen de werkwijze aan? Het is gebleken dat je intern veel voorlichting moet geven. Er is een wereld van verschil tussen het abstractieniveau van ‘Den Haag’ en de wijze waarop provincies en gemeenten in de praktijk bezig zijn. Verder wordt er door de verschillende toezichthouders te weinig integraal gewerkt. Het blijkt lastig om de agenda te concretiseren. Daarvoor zijn overigens wel oorzaken aan te wijzen: het heeft tot mei 2009 geduurd voor er een gezamenlijk uitvoeringsplan44 lag; eerst duurde het al lang voordat de Kabinetsreactie op het rapport Oosting kwam (Ruimte, Regie en Rekenschap, 2008). Het momentum voor het project is landelijk een beetje voorbij; een van de betrokken ministeries45 komt steeds met nieuwe voorstellen. Men moet meer vertrouwen hebben in de medeoverheden. Vooral de departementen grijpen terug op oudere stukken. In de eerder besproken nieuwe wetgevingsvoorstellen zijn de nodige wijzigingen opgetreden:  Bij de Wet Veiligheidsregio’s heeft de provincie geen rol meer (alleen nog de Commissaris van de Koningin als Rijksorgaan);  De nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening is inmiddels bijna anderhalf jaar van kracht (1 juli 2008);  Bij de Waterwet is er nog discussie over de vraag wat precies de rol is van de provincie als toezichthouder op de waterschappen (de Waterwet trad in werking op 1 januari 2010);  De invoering van de WABO wordt keer op keer uitgesteld (nu tot 1 april of mogelijk 1 juli 2010). Vervolgens besteden we aandacht aan de pilot met de gemeenten Zwolle en Dinkelland. Ook hier geldt dat veel uitleg nodig is geweest van de kant van de provincie over het project; de VNG heeft dat amper gedaan. We werken nu toe naar een totaalbeeld van de gemeenten. Het is een bijzonder traject om de pilot samen met de gemeenten te doen. Wat zijn de verwachtingen (bij de gemeenten)? De gemeenten - bij monde van de secretarissen - geloven zelf niet in een volledig horizontaal toezicht. Horizontale

44 Uitvoeringsplan Herziening Interbestuurlijk Toezicht, rapport van BZK, IPO en VNG 45 Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, aldus mw. Compagner


verantwoording door B&W aan de raad is een lastig proces. Het is aan de raad om hierbij de vinger te leggen. Het tweede deel van het gesprek heb ik toegespitst op de modernisering van het archieftoezicht. Welke informatie vraag je op? Denk aan het verschil tussen toezichtinformatie en beleidsinformatie. Als het gaat om de functie relatiebeheer (kennis delen, advies geven) moet je oppassen voor rolvermenging. Je kunt ook niet alles ‘afvangen’ voor de gemeenten; het Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten (KING) moet een rol gaan vervullen in de kennisdeling tussen gemeenten. Kleinere gemeenten kunnen ook gezamenlijk een archivaris aanstellen, of gaan voor het model van convenanten met het HCO. De verantwoordelijkheid voor goede archiefzorg ligt bij de zorgdrager zelf. ‘De provincie moet niet op de stoel van de gemeente gaan zitten’. Zie je kansen of bedreigingen voor de modernisering van het archieftoezicht? Het risico bij vermindering van het specifiek toezicht is dat gemeenten te weinig prioriteit zouden kunnen geven aan archiefzorg. belangrijk is, dat er risico-analyses worden gemaakt. We weten niet precies hoe de Archiefwet er uit komt te zien, maar dat er preventieve aandacht moet zijn voor onomkeerbare besluiten (zoals bouw archiefbewaarplaats en overgaan tot digitaal werken/substitutie van analoge archieven door digitale archieven) is duidelijk. Bij de inrichting van het archieftoezicht zou er in de lijn van Oosting ook toezicht van het Rijk op de provincie moeten zijn46. Bij de modernisering van het archieftoezicht moeten we proberen te komen tot risico-georiënteerd toezicht47.We moeten ons richten op de wat-vraag, niet op de hoe-vraag: dat is de verantwoordelijkheid van de zorgdrager. De verkregen informatie (het informatiearrangement) moeten we koppelen aan de interventieladder. Bij de invulling van het toezicht (‘toezicht heeft een bepaalde lading’, aldus Judith Compagner, net als het begrip ‘inspectie’) gaat het om de omgangsvormen tussen medeoverheden. Het gaat om volwassen relaties. De integrale beoordeling van de toezichtinformatie op diverse beleidsterreinen waarover de provincie beschikt is nog niet zo eenvoudig (het construeren van een totaalbeeld van een gemeente). De provincies Utrecht, Limburg, Gelderland en Overijssel hebben gezamenlijk de Werkgroep Implementatie Oosting bij

46 De haakjes om het woord ‘provinciale’ in de titel van mijn scriptie staan er terecht, aldus diverse geïnterviewde collega’s 47 Naast of in plaats van algemeen toezicht


provincies ingesteld (WIOP). De resultaten van die werkgroep zullen ook worden teruggekoppeld in de werkgroep IBT in Overijssel48.

5.5 Conclusies/aanbevelingen De eerste ambtelijke uitkomsten in algemene zin van de pilots in Overijssel en Utrecht zijn misschien minder schokkend en verrassend dan gedacht. De zorgdragers ervaren het uitgeoefende toezicht niet als ‘zwaar’; de administratieve lasten vallen mee. Toegespitst op archiefzorg blijkt dat de drie pilotgemeenten het plezierig vinden om regelmatig contact te houden met de inspectie (vooral voor relatiebeheer). De PAI’s doen geen uitspraak over de wenselijkheid of noodzaak van (uitvoerige) horizontale verantwoording door B&W aan de raad; de PAI is niet belast met de uitvoering van de Wet Dualisering Gemeentebestuur. Een goed omschreven informatiearrangement kan er voor zorgen dat de toezichtslasten afnemen (na een nulmeting de voortgang monitoren). De frequentie van het toezicht kan afnemen; bovendien kan het toezicht risico-georiënteerd plaatsvinden. Voor de zorgdragers is duidelijk wat de provincie met de opgevraagde informatie doet. De aanbeveling is wel om te komen tot risico-georiënteerd toezicht: een gemeente die haar zaakjes goed op orde heeft ontvangt vertrouwen en toezicht-op-afstand; als dat vertrouwen er niet is of als het wordt beschaamd wordt het toezicht geïntensiveerd. De provincie dient zich te beperken tot de wat-vraag: heeft de gemeente de situatie op orde? Hoe zij dat precies doet, is niet het onderwerp van inspectie, aldus de projectleider IBT in Overijssel49. De horizontale verslaglegging in de gemeente is van groot belang: waar die ontbreekt is er een intensiever toezicht door de inspectie nodig. Bij aanwezigheid van een GAI dient te worden gezorgd voor een goede kwalitatieve en formatieve invulling, aldus mijn Utrechtse collega, een opvatting die strookt met het huidige archieftoezicht (want dit is een uitspraak over de zorg: voldoende en gekwalificeerd personeel). Het is de vraag of bij wijziging van de Archiefwet daarover nog uitspraken mogen worden gedaan door de PAI.

48

Het eerste tussenresultaat van de WIOP kwam aan de orde op 15 februari

De archiefinspectietaak richt zich op basis van de Archiefwet tot nu toe ook op de hoe-vraag: er wordt toegezien op de zorg voor het archief, waarbij wordt gesproken over voldoende, opgeleid personeel

49


6

Conclusies en aanbevelingen

In de voorafgaande hoofdstukken heb ik onderzoek gedaan naar ontwikkelingen op het gebied van toezicht in het algemeen resp. het archieftoezicht in het bijzonder. Dat deed ik aan de hand van het rapport van de commissie Oosting, literatuur en interviews met collega’s op gemeentelijk en provinciaal niveau. Daarbij heb ik de mogelijkheden verkend om het (provinciale) archieftoezicht te moderniseren. In de subtitel van mijn scriptie staat ook nog de ‘bepaling van de mogelijkheden om het (provinciale) archieftoezicht te moderniseren’. Hoogste tijd voor een afrondend hoofdstuk. Ik ben van oordeel dat er bij het archieftoezicht kansen gegrepen kunnen worden tot modernisering. ‘Oosting’ is de directe oorzaak van de aandacht voor dit onderwerp, maar ook nu formele wijziging van het archieftoezicht pas aan de orde komt in 2011 bij de wijziging van de Archiefwet is het nuttig om de handschoen op te pakken en misschien de wijziging van de Archiefwet daarmee te beïnvloeden. Ik noemde in hoofdstuk 1.1 bij de beschrijving van de probleemsituatie als kortst mogelijke samenvatting het ‘Oosting-proof’ maken van het archieftoezicht. Mijns inziens is in de loop van deze scriptie duidelijk geworden dat er op het gebied van de informatiehuishouding van de overheid meer aan de hand is dan ‘Oosting-proof’ maken. Er was al beweging in het toezicht voor ‘Oosting’, en er blijft voorlopig ook beweging op dit gebied. Dat heeft alles te maken met de aandacht die archiefzorg resp. de informatiehuishouding bij de overheid krijgt of in de ogen van vakgenoten zou moeten krijgen. Het belang van archiefzorg bij de overheid is in de literatuur en bij de gesprekspartners onomstreden. De aanstelling van een CIO bij de departementen is een organisatorische maatregel om op hoog niveau in een organisatie het belang van de informatiehuishouding (incl. archiefzorg) te waarborgen. We hebben het pleidooi gezien van collega’s om ook op provinciaal en gemeentelijk niveau een staffunctionaris aan te stellen, die zorgt voor aandacht voor de informatiehuishouding op het goede (lees: hoogste) managementniveau. Zeer recent heeft de Algemene Rekenkamer een achtergrondstudie gedaan naar de informatiehuishouding van het Rijk (Algemene Rekenkamer, 2010), tien jaar na een eerder onderzoek naar Beheer en archivering van digitale bestanden. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de volgende punten dringend aandacht eisen:  ‘bestuurders overschatten de mogelijkheden van ICT om de problemen aan te pakken. Tegelijkertijd onderschatten ze de hoeveelheid tijd, geld en menskracht die ICT-projecten kosten






omdat de dertien departementen zelf verantwoordelijk zijn voor uitvoering van een Rijksbreed beleid, kunnen er grote verschillen optreden in uitvoering, zeker in tempo de huidige aanpak richt zich op bestaande problemen, maar niet op gedigitaliseerde informatie als e-mail, sms en twitter50. Een visie op huidige en toekomstige technologische ontwikkelingen ontbreekt.’

In deze scriptie heb ik wel aandacht besteed aan het e-mailprotocol, maar niet aan een ‘sms-‘ of ‘twitter-protocol’. Het gaat ook daar om de beoordeling van de (archief)waarde van de informatie. Hetzelfde geldt ten aanzien van de archiefwaardigheid van -overheids-websites: vanuit cultuurhistorisch oogpunt is het interessant om met enige regelmaat de ‘uiterlijke vorm’ van de website (bijv. in verband met de gehanteerde huisstijl) te archiveren, maar indien de overheid de website gebruikt om bepaalde wettelijk verplichte publicaties uitsluitend langs die digitale weg kenbaar te maken, of wanneer delen van de dienstverlening via de website plaatsvinden dan ontstaat daarmee de archiefwettelijke noodzaak tot archivering. De Algemene Rekenkamer wijdt hier dus opnieuw een rapport aan de digitale informatiehuishouding, maar spreekt tegelijkertijd haar zorg uit over de achterstand bij de bewerking van de analoge archieven bij de Rijksoverheid. 51 Ook uit mijn onderzoek en mijn praktijkervaring blijkt dat de analoge informatiehuishouding een onderwerp is dat blijvend aandacht behoeft. Het belang van het toezicht op de informatiehuishouding is eveneens onomstreden. Uit de interviews met archiefinspecteurs blijkt de wens om te komen tot een dekkend toezichtstelsel: de EGI zou ook toezicht (op de zorg) moeten houden bij de provincies. Nu is daar alleen sprake van horizontaal toezicht op het beheer door de PAI (die daarover verslag uitbrengt aan GS/PS). Collega’s -èn Oosting- benadrukken ook het bijzondere karakter van de Archiefwet. Het gaat hier niet om een sectorale

Mijns inziens bedoelt de Algemene Rekenkamer hier niet gedigitaliseerde informatie, maar digitale informatie, oftewel ‘born digital’ informatie. 50

51 De overheid is verschillende programma’s gestart om deze informatie te beheren. Het probleem van de exponentieel groeiende berg aan informatie die beschikbaar en toegankelijk gemaakt en gehouden moet worden, is ondanks die programma’s echter niet kleiner geworden. De archiefachterstand bij de Rijksoverheid bedraagt volgens de coördinerende Ministeries van BZK en van OCW sinds 1976 naar schatting achthonderd strekkende kilometer, waarvan ongeveer driehonderd kilometer om substantiële bewerking vraagt. Recent is de Rijksoverheid een nieuw initiatief gestart om de achterstanden weg te werken genaamd Doc-Direkt. De Algemene Rekenkamer constateert dat de activiteiten van de Rijksoverheid vooral gericht zijn op de noodzakelijke aanpak van bestaande problemen. De Algemene Rekenkamer steunt de huidige initiatieven van het kabinet, maar zij is tegelijkertijd van mening dat deze initiatieven op termijn de informatiehuishouding niet geheel op orde zullen brengen


wet zoals de Drank- en Horecawet of de Wet Ruimtelijke Ordening. De Archiefwet richt zich op het totaal van de informatiehuishouding van de overheid, op alle beleidsterreinen. Daarmee is mijns inziens ook de logica gegeven van de in de praktijk voorkomende samenvoeging in één organisatieonderdeel van archieftoezicht en financieel-bestuurlijk toezicht52. De financiën van de gemeente gaan vooraf aan de uitvoering van welk beleid dan ook: geen geld, geen Zwitsers. Toegepast op archiefzorg: als de informatiehuishouding niet deugt, is de gemeente niet ‘in control’’. Ik vraag mij af, of dit voldoende wordt onderkend door de ambtelijke en bestuurlijke betrokkenen bij de implementatie van Oosting. Oosting laat specifiek interbestuurlijk toezicht bestaan op het terrein financieel-bestuurlijk toezicht, terwijl hij met een ‘enkele pennenstreek’ het specifiek toezicht op archiefgebied wil schrappen. Hoewel in het kabinetsstandpunt de Archiefwet werd uitgezonderd van de directe implementatie van Oosting, en haar eigen traject zou volgen qua te wijzigen wetgeving en tijd, ligt nu toch een conceptwetsvoorstel ter tafel waarin alle toezichtwetten worden meegenomen. De laatste stand van zaken is dat ook het specifiek toezicht uit de Archiefwet verdwijnt. De last onder dwangsom wordt geschrapt als mogelijkheid voor de provincie om in te grijpen bij gemeenten; over blijven de opgepoetste instrumenten schorsing en spontane vernietiging (door de Kroon) en indeplaatsstelling (door GS). Als het goed is, is er voordat die hoogste treden van de interventieladder worden bereikt het nodige overleg gevoerd tussen provincie en gemeente. Het project IBT leidt er toe, dat alle toezichtinformatie bij elkaar wordt gebracht. Zo ontstaat een totaalbeeld van een gemeente, waarbij duidelijk wordt of bij de onderscheiden toezichtrelaties de seinen op groen, oranje of rood staan. In dit stadium probeert de projectgroep conclusies te verbinden aan de situatie, waarin ofwel het overwegende beeld groen (of oranje c.q. rood) is, ofwel waarin er sprake is van een gemêleerd beeld. De gemeente kan overwegend ‘in control’ zijn, maar op één aspect slecht scoren. Dat kan een ander toezichtregime betekenen dan slecht scoren op vrijwel de gehele linie.

6.1 Vermindering toezichtslasten Mogelijkheden om de toezichtslasten te verminderen worden algemeen onderkend. Het gaat daarbij om extensivering van het toezicht, uitgaande van vertrouwen tussen de overheden. Tegelijkertijd is men huiverig voor afschaffing van specifiek en preventief toezicht, omdat er onomkeerbaar verlies van informatie optreedt als de (digitale) archivering niet goed is geregeld. Er valt nog een wereld te winnen bij de inrichting van het e-depot en het waarborgen van de duurzaamheid etc. van digitale informatie.

In Overijssel is dat sinds 1 november 1998 het geval, toen de ambtelijke organisatie opnieuw werd ingericht

52


Honderdtien jaar analoge archiefzorg volgens Muller, Feith en Fruin53 moet nu ook leiden tot honderdtien jaar geordende digitale archieven. Ik heb de mogelijkheden voor vermindering van de toezichtslasten beschreven in hoofdstuk 2.6:  frequentie (terugbrengen)  gestandaardiseerde vragenlijst (efficiënt gebruik: na nulmeting rapporteren op wijzigingen + monitoren opvolging adviezen inspectie)  thematisch of risico-georiënteerd toezicht (wisselende thema’s)  toepassing modelregelingen (het gebruik van gestandaardiseerde documenten betekent dat de inspecteur efficiënt kan toetsen)  professionalisering van de onder toezicht staande overheden (wegwerken witte vlekken, bijv. door benoeming van archivaris of sluiten convenant met het HCO)  overgang naar systeemtoezicht als de gemeente ‘in control is’  op basis van de opvatting van Oosting: zorgen voor goede samenwerking tussen overheden (m.i. betekent dat vooraf helder vastleggen wat de overheden van elkaar - mogen – verwachten)  aandacht houden voor relatiebeheer (de komende tijd sterk gericht op de ontwikkelingen op het gebied van digitalisering)

6.1.1

Nadere voorwaarden

In de interviews zijn geen bijzondere voorwaarden geformuleerd om de vermindering van toezichtslasten op de analoge archiefzorg in praktijk te kunnen brengen. Ik laat daarbij buiten beschouwing het wel onderkende risico van vermindering van aandacht (formatief en/of kwalitatief) voor analoge archiefzorg als communicerend vat met de toenemende aandacht voor digitale archiefzorg. De analoge archiefzorg houdt niet op wanneer over ruim twintig jaar de laatste papieren dossiers zijn geschoond en overgebracht naar het oud archief: het beheerregime van het oud archief en het steeds verder - toegankelijk maken van de opgeslagen archivalia blijven aandacht vragen. Of bijvoorbeeld digitalisering (zonder toepassing van substitutie), om een groot publieksbereik mogelijk te maken. Wel zijn door de collega’s bijzondere voorwaarden genoemd die gelden t.a.v. de digitale archiefzorg. De archivaris anno 2010 wordt geconfronteerd met vraagstukken van digitale duurzaamheid. Niet pas nu, ook al tien jaar of nog veel langer geleden –zie ook het onderzoek van de Algemene Rekenkamer- , maar met de toenemende substitutie van archieven (Deventer, binnenkort de provincie Overijssel) en de invoering van zaakgericht werken ligt er een nieuw terrein voor de gemeentearchivaris

53 Met hun boek ‘Handleiding voor het ordenen en beschrijven van archieven’, Groningen 1898, legden S.Muller Fz., J.A.Feith en R.Fruin Th.Az. de basis voor archiefwetenschap in Nederland


resp. GAI en PAI. Goed bestuur betekent dat de informatiehuishouding ‘in control’ is. Kwaliteitszorgsystemen zijn daarvoor noodzakelijk. De GAI/PAI ziet toe op de aanwezigheid van deze systemen + de borging en hantering ervan. De vraag ‘hebt u x of ij’ is niet voldoende; het gaat er om dat volgens ‘x of ij’ wordt gewerkt, dat er wordt gemonitord in de vorm van audits. De GAI/PAI dient zich te ontwikkelen in een voor hem nieuw vakgebied, dan wel aanvulling te zoeken met deskundigheid op ICTgebied54.

6.1.2

Horizontale verantwoording

Hier kan ik kort zijn. Inhoud geven aan de horizontale verantwoording, zoals bedoeld in de Wet Dualisering Gemeentebestuur resp. Provinciebestuur is de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad en B&W respectievelijk Provinciale Staten en GS. Als dualisering bij gemeente en provincie zodanig is ingevuld dat er (goede) inhoudelijke rapportages zijn aan B&W/door B&W aan de raad respectievelijk aan GS/door GS aan PS, dan is daarmee een belangrijke basis gelegd voor het informatiearrangement. Dat is ook de opvatting van Oosting. Bij het ontbreken van die horizontale verantwoording is de toezichtlast groter. Waar niet is verliest de keizer zijn recht. Het informatiearrangement bestaat dan immers slechts uit de ingevulde algemene vragenlijst voor archiefinspectie; voor het overige zal de inspecteur zich een beeld dienen te vormen van de archiefzorg en het archiefbeheer door een diepgaander inspectie. Zoals een collega het verwoordde: de inspecteur heeft een informatiepositie: als naar zijn oordeel de beschikbare informatie onvoldoende is om zich een goed beeld van de situatie te vormen, kan hij aanvullende vragen stellen.

6.2 Provinciaal archieftoezicht: algemeen versus Overijssel Wat opvalt, is dat de vier Noordoostelijke provincies van Nederland een grote mate van ‘witte vlekken’ kennen: veel gemeenten hebben geen archivaris benoemd. Dat heeft gevolgen voor de positie en taak van de archiefinspectie. Waar sprake is van een benoemde archivaris (in één gemeente of in streekarchiefverband), en waar deze tevens de taak van GAI uitoefent, beperkt het toezicht van de provinciale archiefinspectie zich tot toezicht op de archiefzorg. De GAI oefent toezicht uit op het archiefbeheer. De bijzin ‘en waar deze tevens de taak van GAI uitoefent’ is bepaald niet overbodig. De situatie waarin de gemeentearchivaris een zgn. eenpitter is, of als het om een bescheiden archiefdienst gaat met mogelijk maar één bevoegde archivaris, leidt er nog al eens toe dat de inspectietaak in het gedrang komt. De praktijkvoorbeelden zijn gegeven in de hoofdstukken waar ik verslag deed van het onderzoek onder collega’s.

De aanstelling van een adjunct-inspecteur digitalisering in het Noorden des lands in 2008 is een voorbeeld van deze ontwikkeling 54


Dus: ook in situaties waarin er een benoemde archivaris is, komt het voor dat het archieftoezicht door de PAI zich mede op het archiefbeheer moet richten. Ook Salverda noemt dit in zijn onderzoek (Salverda, 2004). Kansen voor versterking van de gemeentelijke archiefzorg In de vorige paragraaf ging ik in op de verantwoordelijkheid die gemeenten en provincies hebben om de gemeenteraad resp. Provinciale Staten goed te informeren over het gevoerde beleid op het terrein van de informatiehuishouding (verbijzonderd tot archiefzorg en -beheer). Ik kom hier terug op de ontwikkeling die de afgelopen twee, drie jaar in Overijssel op gang is gekomen. Het HCO sluit in toenemende mate convenanten af met individuele gemeenten. Waar het onderwerp archiefinspectie deel uitmaakt van een dergelijk convenant, verandert de kleur van de witte vlek: er wordt immers afgesproken om een bepaald aantal uren archiefinspectie te leveren. De verslagen van die inspectiebezoeken vormen onderdeel van het informatiearrangement tussen die gemeente en de provincie. Het verschil tussen de gemeente met resp. zonder benoemde archivaris neemt door deze convenanten af. Daarmee wil ik niet zeggen dat er niet gestreefd zou moeten worden naar de benoeming van gemeente- of streekarchivarissen; mijn ambtsvoorganger heeft daar ruim dertig jaar voor gepleit. De provincie kan niet meer doen dan ‘bevorderen’ dat er een archivaris wordt benoemd. In Gelderland heeft in de afgelopen decennia een provinciale bijdrageregeling stimulerend gewerkt: een gemeente die toetreedt tot een archiefdienst ontvangt gedurende drie jaar een (aflopende) subsidie ten behoeve van gekwalificeerd archiefbeheer. Een dergelijke regeling is in Overijssel niet tot stand gekomen. Ook heeft Gelderland de afgelopen jaren flink geïnvesteerd in ‘stenen’: in het kader van de besteding van de NUON-gelden (de opbrengst van de verkoop van de aandelen in dat energiebedrijf) heeft een aantal regionale archiefdiensten resp. gemeenten een eenmalige bijdrage ontvangen in de kosten van het verbouwen of bouwen van archiefbewaarplaatsen, archiefruimten en ook de bijbehorende studiezaal in een streekarchief. Voorbeelden daarvan zijn het Achterhoeks Archief (Doetinchem), het Regionaal Archief Rivierenland (Tiel), het Gelders Archief (Arnhem) en het Streekarchief Noordoost-Veluwe (Epe). Hiermee is één deel geschetst van het verschil in de algemene situatie en die in Overijssel. Maar er is meer. In algemene zin hebben de geïnterviewde inspecteurs (zowel PAI als GAI) aangegeven dat in hun functie ook het element relatiebeheer is opgenomen. Slechts één collega voert uitsluitend inspecties uit (de adjunct-inspecteur op digitaal gebied, die in de drie Noordelijke provincies werkzaam is); alle andere inspecteurs hebben een dubbele taak. In hoeverre die dubbele taak in de loop van de tijd wellicht is gegroeid in situaties waarin geen archivaris aanwezig is heb ik niet nagegaan. Wel blijkt uit de interviews dat in alle situaties, dus ook in provincies met een dekkend stelsel van archiefdiensten, de PAI (en GAI in voorkomende gevallen) kennis en ervaring uitwisselt. Zijn taak beperkt zich niet tot inspectie. In het pilotproject IBT in Overijssel blijkt dat relatiebeheer te gelden op meerdere terreinen (voorbeelden: ook bij financieel-bestuurlijk toezicht en bij milieutoezicht is sprake van advisering, al dan


niet gevraagd). Uiteraard zijn er grote verschillen in de praktijk. In provincies met een vrijwel volledig dekkend stelsel van archiefdiensten (c.q. benoemde archivarissen) ligt duidelijk minder accent op relatiebeheer. In mijn werksituatie, waarin sprake is van slechts vier benoemde archivarissen (en nog twee gemeenten met een weliswaar gekwalificeerde, maar niet formeel benoemde archivaris) is relatiebeheer van groot belang. Op alle overheidsniveaus geldt, dat de toenemende digitalisering veel aandacht vraagt van de betrokkenen bij DIV en van de toezichthouder, maar dat geldt des te sterker indien er geen gekwalificeerde archivaris is. Er dient in elk geval voor te worden gezorgd dat de archiefmedewerker van meet af aan wordt betrokken bij de invoering van digitaal werken. Bij de inrichting van het DMS/RMS is ook een archivistische blik nodig. Hoe meer witte vlekken, hoe groter de nadruk op relatiebeheer bij de archiefinspecteur. Hij hoedt zich er zoals gezegd voor om op de stoel van de zorgdrager te gaan zitten. Zijn kennis en ervaring zijn waardevol voor de betrokkenen op gemeentelijk niveau; bovendien kan hij dankzij zijn netwerk (in LOPAI-verband, via de gezamenlijke studiedagen EGI-LOPAI of, in Overijssel, via het Achiefberaad) zijn kennis delen en zich laten voeden door specialisten op enig terrein (niet alleen digitalisering, vergelijk de eerder genoemde commissie bouwzaken van LOPAI-EGI). Het in 2009 door de VNG opgerichte KING, Kennis Instituut Nederlandse Gemeenten, zal mogelijk ook een rol gaan vervullen op het gebied van de kennisoverdracht op het gebied van de informatiehuishouding van gemeenten (bijvoorbeeld via de uitwisseling van best practices). Het Nationaal Archief heeft op zijn website recent meer plek ingeruimd voor de ontwikkelingen op het gebied van digitalisering. Voor Overijssel bijzonder is, dat het Nationaal Archief het handboek digitalisering van de provincie Overijssel als een ‘best practice’ heeft gepubliceerd. Als zo op termijn meer deskundigheid ontstaat bij gemeenten kan het belang van het relatiebeheer door de PAI afnemen.

6.3 Specifiek of generiek toezicht? Het pleidooi van het LOPAI om specifiek toezicht te behouden op twee punten (bouw en inrichting van archiefbewaarplaatsen en op het voornemen tot substitutie van blijvend te bewaren archiefbescheiden) zal waarschijnlijk niet tot resultaat leiden. Op 10 februari 2010 is het meest recente ambtelijke voorstel van OCW bekend geworden bij het LOPAI. De Archiefwet zal per medio 2011 als volgt worden gewijzigd: -artikelen 33 en 34 vervallen -artikelen 38 en 39 worden vervangen door een nieuw artikel 38. Het specifiek toezicht op gemeenten en waterschappen (art. 33 en 38) komt te vervallen; de mogelijkheid om een last onder dwangsom op te leggen (art. 34 resp. 39) eveneens.


Dit zijn specifieke artikelen over het interbestuurlijk archieftoezicht op gemeenten en waterschappen. 55 Daarvoor in de plaats komen de volgende generieke artikelen over interbestuurlijk toezicht: Gemeentewet artikelen 124, 124a, 124 c t/m 124i alsmede artikel 273a van de Gemeentewet (zie verder Hoofdstuk I van het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht)56. Artikel 124 gaat over indeplaatsstelling; artikel 273a over schorsing en vernietiging. Op grond van de Gemeentewet (art. 124e) kan een provincie ambtenaren aanwijzen voor het IBT op grond van wetten waarin taken aan het gemeentebestuur worden opgedragen, zoals de Archiefwet. Het lijkt logisch om de PAI als zodanig aan te wijzen. Deze functionaris beschikt vervolgens over een aantal bevoegdheden op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Het specifiek toezicht op Archiefgebied zal waarschijnlijk in 2011 of 2012 worden afgeschaft. Naast het revitaliseren van het generieke toezichtinstrumentarium, dat niet langer moet worden gezien als ultimum remedium, zijn er ook andere ontwikkelingen. EGI noemt het geven van voorlichting ‘preventief toezicht’, bij andere overheden wordt het geven van voorlichting vooraf of vooroverleg voordat de gemeente bepaalde besluiten neemt ‘voorkantsturing’ genoemd (ik ben geen fan van die term, maar ik kan het gebruik ervan niet ontkennen). De strekking is dat partijen tijdig om tafel moeten zitten. Oosting spreekt in zijn rapport over de relatie van specifiek interbestuurlijk toezicht ‘met andere vormen van interbestuurlijke invloeduitoefening: sturing (vooraf) via het stellen van algemeen verbindende voorschriften, generiek interbestuurlijk toezicht en horizontale vormen van verantwoording en kwaliteitsborging.’ In hoofdstuk 4 hebben we gezien dat diverse collega’s het belang van de horizontale verantwoording en de verankering van kwaliteitszorg benadrukken. Het generiek toezicht door de PAI bestaat dan uit: a. relatiebeheer (het geven van voorlichting en voorkantsturing zoals Oosting dat noemt) b. analyse van het informatiearrangement (de inhoud daarvan wordt nog gedefinieerd door BZK) c. monitoring van afspraken en adviezen uit het informatiearrangement;

Ook nu weer is -althans in de huidige versie- de bepaling over archieftoezicht in de Politiewet ten onrechte buiten beschouwing gebleven. Reparatie volgt, aldus een zegsman van BZK aan het adres van de LOPAI-voorzitter medio maart 2010 56 Op dit moment - begin april - is geen concept-wetsvoorstel beschikbaar. De Raad van State heeft recent zijn advies uitgebracht aan BZK; de stukken zijn nu in bewerking en niet openbaar. De door mij geraadpleegde versie is het ambtelijk concept van 30 juli 2009 55


d. bestuurlijk rapporteren over de bevindingen a t/m c door de PAI, waarbij hij adviseert over de te bewandelen trede van de interventieladder e. dat laatste al dan niet in samenhang met het algemene beeld dat van de zorgdrager bestaat (alle toezichtinformatie wordt bijeen gebracht, uitmondend in een totaalbeeld van de gemeente: groen, oranje of rood). Het toezicht op het beheer dat de PAI in eigen huis uitoefent is ook ingericht conform de bedoeling van Oosting: terughoudend, gebaseerd op risicoanalyses en verder voorzien van adequate horizontale verantwoording. Aan de ene kant is hoofd DIV verantwoordelijk voor invulling van het informatiearrangement en mogelijk voor verslaglegging aan GS/PS, aan de andere kant verantwoordt de PAI zijn optreden als toezichthouder op het beheer. Hij monitort de voortgang van de aanbevelingen uit de inspectierapporten c.q. de informatiearrangementen. Ook hier geldt: zodra dat mogelijk is, gaat hij over tot systeemtoezicht.

6.4 Aanbevelingen Op basis van de conclusies eerder in dit hoofdstuk formuleer ik de volgende aanbevelingen:  in de Archiefwet dient een bepaling te worden opgenomen over het toezicht (door EGI) op de archiefzorg bij provincies  bij de komende wetswijziging dient niet alleen aandacht te worden geschonken aan de gemeenten en de waterschappen, maar ook aan de openbare lichamen ingesteld krachtens de Wgr en aan de Politieregio’s (Politiewet)  de PAI kan nu al - d.w.z. vooruitlopend op de wijziging van de Archiefwet c.q. implementatiewet van Oosting - overgaan tot vermindering van administratieve lasten voor de onder toezicht gestelden (frequentie toezicht, risico-georiënteerd toezicht, systeemtoezicht, gestandaardiseerde vragenlijsten etc.)  de PAI dient afspraken te maken met de onder toezicht gestelden over de inhoud van het informatiearrangement (mogelijk op grond van de door BZK vast te stellen kaders), mede in relatie tot de horizontale verantwoording in het kader van de dualisering  de PAI oefent blijvend relatiebeheer uit (bijvoorbeeld in de vorm van de door Oosting voorgestane samenwerking tussen overheden; tijdig overleg is van belang bij essentiële beslissingen op het gebied van de informatiehuishouding. Het kan daarbij gaan om substitutie, maar ook om bouw en inrichting van archiefbewaarplaatsen en archiefruimten)  de PAI brengt zijn informatie samen met de andere toezichtinformatie, zodat een totaalbeeld van de gemeente ontstaat  de PAI bevordert dat de gemeenten evenwichtig aandacht schenken aan analoge en digitale archiefzorg (administratief belang van de














informatiehuishouding), aan acquisitie en aan toegankelijkheid van het archief (publieksbelang resp. belang voor historisch onderzoek) de gemeente en de provincie dienen op grond van de Wet Dualisering Gemeentebestuur resp. Provinciebestuur meer inhoud te geven aan de horizontale verantwoording aan de gemeenteraad resp. Provinciale Staten de PAI dient de verdere professionalisering van de archiefzorg bij gemeenten te blijven stimuleren, waarbij het aan de gemeenten is om te kiezen voor aanstelling van een archivaris (al dan niet in samenwerking met andere gemeenten) dan wel het sluiten van convenanten zoals dat in Overijssel het geval is met het HCO, waarbij de professionalisering wordt ingekocht (in dit geval in de vorm van uren van/voor de GAI) verdere samenwerking tussen PAI’s verdient aanbeveling: er kan sprake zijn van specialisatie, verder kan de samenwerking het gemakkelijker maken om een onafhankelijke positie in te nemen (PAI provincie A inspecteert -mede- in provincie B) professionalisering van het relatiebeheer kan plaatsvinden door versterking van het overleg tussen archivarissen in de provincie, of door het via het web delen van kennis op gemeentelijk en provinciaal niveau dient een staffunctionaris te worden aangesteld die verantwoordelijkheid draagt voor de informatiehuishouding (vgl. de CIO bij de departementen) de samenwerking tussen DIV, ICT en archief dient te worden versterkt.

6.5 Waar staan we in 2015? Dat het toezicht op de informatiehuishouding in beweging is, is duidelijk. Hoe zou de situatie er in 2015 uit kunnen zien? Voor alle duidelijkheid merk ik op, dat de provinciale archiefinspecteur niet verdwijnt: deze functionaris wordt in de Archiefwet genoemd als degene die bij de provincie belast is met het toezicht op het beheer. Die vorm van horizontaal toezicht blijft - en kan ook gemoderniseerd in de zin die Oosting bedoelt (vergelijk de passages over vermindering van toezichtslasten en het informatiearrangement). Het door de PAI uitgeoefende toezicht op de medeoverheden is niet langer specifiek, maar generiek. De komende jaren zie ik als overgangsjaren. Het specifiek toezicht (dat blijft bestaan tot waarschijnlijk 2012) schuift gestadig verder op richting generiek toezicht. Afspraken over risico-georiënteerd toezicht etc. worden gemaakt; afspraken over de inhoud van het informatiearrangement eveneens. BZK werkt aan kaders voor informatiearrangementen en voor het nieuwe toezichtregime. De komende jaren zal veel energie gestoken moeten worden in het uitdragen van deze vernieuwingen. De noodzaak om ‘Oosting-proof’ te worden geldt voor alle overheden, ook op het gebied van de informatiehuishouding. Dat vergt een andere wijze van horizontale verslaglegging en, gelet op de snelle ontwikkelingen op digitaliseringgebied, een extra inzet van relatiebeheer in situaties waarbij er sprake is


van witte vlekken of onvoldoende betrokkenheid van de archivaris bij DIV (en ICT). Door zijn rol als relatiebeheerder kan de PAI (c.q. de GAI) bijdragen aan het ‘in control’ zijn van provincie, gemeente, openbaar lichaam, waterschap en politieregio. Ik noem bewust alle zorgdragers die onder het archieftoezicht van de provincie vallen, omdat Oosting in zijn rapport de Wgr noch de politieregio’s meenam, en geen aandacht schonk aan de huidige taak van de provincie bij de verlening van de machtiging substitutie en bij de beoordeling van archiefruimten. Ik ga er niet van uit dat in 2015 alle gemeenten zijn overgegaan tot substitutie. Wel zal hun aantal de komende jaren sterk toenemen. Tot 2012 met machtiging van de provincie, daarna op eigen gezag. Van de PAI wordt het nodige gevraagd aan relatiebeheer op dit gebied. De ogen zijn ook gericht op KING en het Nationaal Archief: wat dragen zij bij aan kennisoverdracht? Is publiceren van best practices of van richtlijnen en modellen voldoende? Ik ben geneigd die vraag vooralsnog ontkennend te beantwoorden. Het bestaan van modelregelingen, -handboeken en voorschriften is een belangrijk hulpmiddel, maar het is niet alleen een kwestie van ‘zoek en vervang’. Elke zorgdrager moet een vertaalslag maken naar de eigen situatie, liefst op basis van eigen kunde en kennis. De PAI (en de GAI) staan klaar om hun aandeel daarbij te leveren. In 2015 is de formatie aan PAI mogelijk nog iets verder teruggebracht in den lande; veel rek zit er naar mijn oordeel niet in. In rekenmodellen voor de bezetting van archiefdiensten c.q. de GAI, die recent zijn opgesteld door LOPAI en WGA57, is het takenpakket van de gemeentearchivaris geanalyseerd. Tot zijn taken behoort inspectie op het beheer: die taak wordt eerder zwaarder dan lichter bij de invoering van digitaal werken, immers hij moet zowel het analoge archief als het digitale archief in de peiling houden. Daarnaast zal hij het informatiearrangement moeten invullen, waarbij de teneur in de richting gaat van sterker nadruk op horizontale verslaglegging: die moet van de GAI komen. BZK zal, zoals ik eerder aantekende, een kader uitwerken voor de inhoud van het informatiearrangement. De PAI zal in eigen huis voldoende aandacht aan het informatiearrangement moeten schenken, en eveneens toezien op het beheer van de analoge en de digitale archieven. Bij tien van de twaalf provincies is nog geen sprake van een machtiging substitutie: ook daar zal de komende jaren ongetwijfeld verandering in komen. De PAI is daarbij intern relatiebeheerder. Over de precieze invulling van de taak van de PAI anno 2015 ga ik verder niet speculeren. Ik ben ervan overtuigd dat zowel de feitelijke toezichtstaak als het relatiebeheer aandacht dienen te houden. Een deel van de PAI’s is tegen die tijd mogelijk -meer- gespecialiseerd in de ICT-richting, zodat zij niet volledig afhankelijk

57

Nog ongepubliceerd eind maart 2010


zijn van de inzet van (externe of interne) auditors bij het beoordelen van digitale informatiesystemen en het e-depot. In 2015 is systeemtoezicht van toepassing daar waar de komende jaren aandacht is voor invoering van kwaliteitszorg en de toepassing en borging daarvan. Mogelijk wordt de werkwijze van de Belastingdienst gekozen: als het systeem er is en werkt, dient er eerst een externe audit plaats te vinden om deze check te verrichten; daarna kan er intern worden geaudit. De eerste, externe audit wordt naar mijn mening vooral gevraagd om onafhankelijkheid te garanderen: het is als de externe accountant die de boeken bekijkt. Externe audit wil wat mij betreft niet zeggen dat er per se gecertificeerde auditors van externe bureaus dienen te worden ingezet. Als voorbeeld noem ik de mogelijkheid dat de auditdienst van Zwolle bij de provincie een audit gaat uitvoeren, en omgekeerd. Ik wens de informatiehuishouding en allen die daarbij zijn betrokken een goede toekomst. Hoewel het geen nieuw spreekwoord zal worden sluit ik af met de volgende parafrase: ‘zonder toezicht vaart niemand wel’.


Literatuurlijst Archiefrecht, losbladige uitgave van Kluwer Documentaire Uitgaven, t/m 15e aanvulling, juli 2006 (in het bijzonder Archiefwet en Archiefbesluit met bijbehorend commentaar) Archievenblad, 2007-2009, maandblad (verschijnt 10x per jaar), uitgave van de Koninklijke Vereniging van Archivarissen in Nederland, ISSN 1385-4186, Arnhem (in het bijzonder artikelen over Oosting en ontwikkelingen op het gebied van digitalisering) Bekkers, prof. Dr. V.J.J.M., dr. V.M.F.Homburg & prof. dr. A.B.Ringeling, Informatierelaties in toezichtarrangementen. Bestuurswetenschappen nr.6, 2002, p. 481-502 Burger en bedrijf centraal. Publieksversie NUP, uitgave van RENOIR (onderdeel van ICTU), Den Haag, juni 2009 (volledige tekst van het Nationaal Uitvoeringsprogramma (NUP) Dienstverlening en e-overheid is bijlage bij Tweede Kamer, 29362, nr. 148) De informatiehuishouding van het Rijk, overzicht van een dynamisch vraagstuk, een achtergrondstudie. Vastgesteld door de Algemene Rekenkamer, aangeboden bij brief van 11 februari 2010 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, nr. 32.307.1 De ‘Tafel van Elf’, een veelzijdig instrument’. Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2005. (Ministerie van Justitie). De ‘Tafel van Elf’ is een analysemodel bestaande uit een opsomming van 11 factoren die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. Het model wordt o.a. toegepast in het instrument risicoanalyse en in de nalevingsmonitor Eindrapport Werkgroep Archiefinspectiefunctie. Fase 1, juni 2005 (opgesteld door de werkgroep archiefinspectiefunctie 2005). Dit op basis van het Convenant archieven 2002, onderzoek naar de inrichting van één archiefinspectiefunctie, Rapportage fase 1 (de tweede fase is niet meer uitgevoerd, wegens gebrek aan financiën, mededeling door voorzitter LOPAI aan mij, LF, november 2009) Erfgoedinspectie, Erfgoedinspectieverslag 2007. Ministerie van OCW, Den Haag, juni 2008, ISBN 978-90-77510-25-4 Erfgoedinspectie, Jaarwerkprogramma 2009. Ministerie van OCW, Den Haag, maart 2009a Erfgoedinspectie, Jaarwerkprogramma 2010. Ministerie van OCW, Den Haag, februari 2010


Erfgoedinspectie, Verslag van het toezicht in 2008. Ministerie van OCW, Den Haag, ISBN 978-90-77510-28-5, juni 2009b Erfgoedinspectie, Nieuwsbrief Archieven. (2007-2010), digitale uitgave van het Ministerie van OCW (in het bijzonder publicaties over Informatie op Orde, de Beleidsregel vervanging en de Archiefregeling) Folkertsma, drs. L, Verslagen kennismakings- annex inspectiebezoeken resp. inspectiebezoeken. Bezoeken aan de zorgdragers in Overijssel in de periode zomer 2007-februari 2010, provincie Overijssel, Zwolle 2007-2010 (allen opgenomen in EDO, Elektronisch Documentbeheer Overijssel) Handboek Archiefregelingen. Sdu Uitgevers, Den Haag, t/m supplement 6, juli 2006 (in het bijzonder Archiefbesluit en de 3 daarop gebaseerde Ministeriële regelingen) Horsman, P.J., F.C.J.Ketelaar & T.H.P.M.Thomassen (red.), Naar een nieuw paradigma in de archivistiek. Jaarboek 1999, uitgave Stichting Archiefpublicaties (SAP), ISBN 9071251-16-0, ’s-Gravenhage 1999 Informatie op orde: actielijn 2b; Systeemtoezicht in de informatiehuishouding van het Rijk. Concept 2.2. 25 september 2008 (in verband met uitgangspunten en kaders, waaronder ‘goed openbaar bestuur: ‘in control’’, in: Algemene Rekenkamer, Essentialia van goed openbaar bestuur, Den Haag 2005) Interbestuurlijk toezicht herijkt – toe aan nieuw zicht op overheden. Bestuurlijke werkgroepAlders, 2005, TK 2005-2006, 30300 VII, nr. 50 Ketelaar, prof. dr. F.C.J., drs. A.J.M. den Teuling & J.U. van Wijngaarden (red.), Archiefbeheer in de praktijk. Losbladige uitgave van Samsom/Kluwer Documentaire Uitgaven, t/m aanvulling 69, december 2009. Zie ook www.iwabase.nl (in het bijzonder het artikel over de Amsterdamse Broodjeszaak, par. 6541) Kuipers, R., DG Organisatie en Bedrijfsvoering bij BZK, ’90 jaar Archiefwet’. Speech bij KVAN-congres, uitgesproken op 31 maart 2008 in Den Haag Leidraad objectgericht risicomanagement door Rijkstoezichthouders. Beraad van InspecteursGeneraal, Den Haag 01-05-2006 (uitgave via het Ministerie van Justitie), alsmede de Nadere toelichting leidraad objectgericht risicomanagement door Rijkstoezichthouders, Den Haag 01-05-2006 (uitgave via het Ministerie van Justitie) Onderzoek Reductie AL Overijssel. Redactie mr. Y.C. Schuttevaar, Eenheid Bestuurlijke Aangelegenheden provincie Overijssel, april 2007. (AL staat voor Administratieve Lasten. Het onderzoek maakte deel uit van het project deregulering en ontbureaucratisering)


Ruimte, Regie en Rekenschap. Rapport van de Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies (commissie Lodders), aangeboden aan de Minister van BZK op 17 maart 2008 Salverda, drs. J.P., Zorg(en) voor en over een goed archiefbeheer; een vergelijkend onderzoek naar het onderscheid tussen archiefzorg en archiefbeheer bij archiefinspectie op het niveau van gemeenten. Scriptieonderzoek t.b.v. leerstoelgroep Archiefwetenschap, UvA, 2004 Uijlenbroek, J., BZK/DG OBR, ‘Op een ander niveau naar problemen kijken’. Bewerking van de speech van gehouden in de Week van het Nationaal Archief; het Digitaal Nationaal Archief, 30 september 2008 (onder meer een pleidooi om kwaliteitzorg op informatie en recordmanagement in de bedrijfsvoering te integreren) Uitvoeringsplan Herziening Interbestuurlijk Toezicht: de bestuurlijke routekaart voor een interbestuurlijke veranderopgave. Den Haag, 19 mei 2009 (beleidsnotitie van het Ministerie van BZK, IPO en VNG) Van der Valk, J. & H.Lijding, Business Case ‘Nieuwe dienstverlening voor digitale archiefstukken; van een Digitaal Depot naar Gemeenschappelijke Digitaal Depot Diensten’. Strategy Partners, versie 1.0, 24 juni 2009 (definitief concept). Uitgewerkt in opdracht van het Nationaal Archief Van specifiek naar generiek; doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtarrangementen. Rapport van de Commissie Oosting, 21 september 2007 Verslag over 2006 en 2007. Provinciale archiefinspectie Gelderland, uitgebracht aan Gedeputeerde Staten van Gelderland, oktober 2008, uitgave van de Provinciale Archiefinspectie Gelderland Verslag van de provinciale archiefinspecteurs Drenthe, Fryslân en Groningen 2006. Mei 2007, uitgave van genoemde drie provincies Verslag van de provinciale archiefinspecteurs Drenthe, Fryslân en Groningen 2008. Mei 2009, uitgave van genoemde drie provincies Verslag van de Randstedelijke provinciale archiefinspecties 2005-2006. September 2007, uitgave van de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland Verslag van de Randstedelijke provinciale archiefinspecties 2007-2008. Juni 2009, uitgave van de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland Voogd, mr. M.C. de & mr. R.J.M.H. de Greef, Inventarisatie wetgeving op instrumenten van interbestuurlijk toezicht. Rapport door Berenschot in opdracht van de Minister van BZK, 28 oktober 2008


Voortgangsrapportage herziening interbestuurlijk toezicht. Brief van de Minister van BZK aan de Tweede Kamer d.d. 16 november 2009, kenmerk 2009-0000650920 Wetsvoorstel Revitaliseren Generiek Toezicht. Door de Minister van BZK najaar 2009 voor advies naar de Raad van State gezonden Geraadpleegde websites, vooral over de onderwerpen archiefinspectie; Informatie op orde, digitale duurzaamheid en Archiefregeling: http://www.bzk.nl http://minocw.nl http://ergoedinspectie.nl http://erfgoednederland.nl http://lopai.nl http://nationaalarchief.nl


Bijlage I Deelvragen Bij de uitwerking van de probleemstelling heb ik in de beginfase mijn gedachten de vrije loop gelaten een aantal deelvragen geformuleerd: -hoe is het provinciale archieftoezicht geregeld in Nederland (evt. met bijzonderheden in Overijssel?) -welke opvatting leeft bij de commissie Oosting over het archieftoezicht? -hoe is het kabinetsstandpunt t.a.v. de opvattingen van de commissie Oosting over het archieftoezicht? -hoe is het standpunt van het veld (EGI, Landelijk Overleg van Provinciale Archief Inspecties (LOPAI), Werkverband van Gemeentelijke Archiefinspecties (WGA)) t.a.v. de opvattingen van de commissie Oosting over het archieftoezicht? -hebben de provincies (in Interprovinciaal Overleg (IPO)-verband) hun opvatting kenbaar gemaakt en zo ja, hoe? -hoe zijn de overige reacties (bijv. van de Raad voor Cultuur) en/of adviezen in rapporten van officiële instellingen? -geeft het project Informatie op Orde van BZK en OCW handvatten voor het archieftoezicht? -hoe ziet een informatiearrangement er uit? -hoe verhoudt het informatiearrangement zich tot begrippen als systeemtoezicht, beleidsinformatie, verantwoordingsinformatie? -hoe kan thematisch toezicht of risico-georiënteerd toezicht worden vormgegeven? Is dat toezicht op maat? -welke kansen zijn er voor provincie en gemeenten bij de modernisering van het interbestuurlijk toezicht? -wat zijn de opbrengsten van de pilot interbestuurlijk toezicht in Overijssel en Utrecht (deelgebied archieftoezicht)? -zijn er verschillen aan te geven tussen het provinciale archieftoezicht in het algemeen en dat in Overijssel in het bijzonder?



Bijlage II Begrippenlijst en overzicht afkortingen

1. Inleiding In deze bijlage komt een aantal begrippen aan de orde dat met enige regelmaat terugkeert in deze scriptie dan wel in beschouwingen van derden op het beleidsterrein (interbestuurlijk) toezicht, inspectie of de archiefwetgeving. De meeste van deze begrippen zijn niet wettelijk vastgelegd of opgenomen in de Archiefterminologie voor Nederland en Vlaanderen (AT). De omschrijvingen zijn ontleend aan de geraadpleegde literatuur of van mijn hand, gelet op praktijkervaringen. Een deel van deze begrippen analyseer ik nader in hoofdstuk 3. Verder geef ik een overzicht van de gebruikte afkortingen.

1.1 Begrippen Begrip

omschrijving

Administratieve lasten

Gerelateerd aan toezicht: de werkzaamheden die de ene (lagere) overheid moet verrichten om de andere (hogere) overheid te voorzien van (toezicht)informatie, of de tijd die is gemoeid met het afleggen van inspectiebezoeken. Het gaat daarbij om het tijdsbeslag van de geïnspecteerde overheid58. Administratieve lasten worden ook wel toezichtslasten genoemd.

(Archief)inspectie

Wettelijke bevoegdheid van een functionaris op gezag van een met toezicht belast overheidsorgaan tot kennisneming en toetsing van de wijze waarop een archiefbeheerder het archiefbeheer uitvoert59

Beleidsinformatie

Het begrip beleidsinformatie zoals dat bij de provincie Overijssel wordt gehanteerd:

58 Gelet op het onderwerp van deze scriptie beperk ik mij tot de administratieve lasten binnen de overheid; duidelijk is dat de overheid ook administratieve lasten oplegt aan bedrijven en burgers 59 AT 172. Zie ook het begrip ‘toezicht’. Deze beide begrippen heb ik omwille van de leesbaarheid van de scriptie opgenomen


Beleidsinformatie is informatie over de (buiten)wereld die voor de provincie van belang is. Daar hoort de volgende toelichting bij: Van sturen op activiteiten naar sturen op resultaat (output en outcome). De focus van de provincie verschuift van zichzelf naar de buitenwereld en daarmee worden de effecten van beleid in de buitenwereld in haar publieke verantwoording van steeds groter belang. Het gaat daarmee niet meer primair om het maken van beleid, maar om het maken van verschil. Het ‘verschil’ wordt gemaakt door de maatschappelijke effecten, die het beleid tot gevolg heeft. De maatschappelijke startsituatie wordt ‘income’ genoemd. De maatschappelijke effecten van het beleid worden ‘outcome’ genoemd. Gedeputeerde Staten richten zich in haar doelstellingen bij uitstek op het creëren van maatschappelijke effecten. De Beleidsinformatiefunctie is ingericht om in samenwerking met externe informatieleveranciers informatie, statistieken en indicatoren te verzamelen, die adequaat bedoelde income en outcome vorm en inhoud geven. Deze definitie van beleidsinformatie stelt de provincie in staat zich te concentreren op de informatie die van steeds groter belang wordt: informatie over de buitenwereld en de impact van de provincie op de buitenwereld. Beleidsmonitoring

Het begrip beleidsmonitoring (of wetsevaluatie) wil zeggen dat informatie wordt verzameld door bijv. de minister, om zijn verantwoordelijkheid ten opzichte van de Staten-Generaal invulling te kunnen geven: hij moet willen en moeten weten, en daartoe nagaan, hoe een bepaalde wet wordt uitgevoerd. De door een beleidsdirectie via beleidsmonitoring verkregen informatie kan eventueel wel worden gebruikt in het kader van interbestuurlijk toezicht, bijvoorbeeld als input voor het bepalen van de intensiteit van dit toezicht (risicoprofilering). Deze omschrijving is ontleend aan het rapport van de commissie Oosting, dat nog de volgende voetnoot bevat: ‘Toezicht’ vervangen door ‘monitoring’ is meer dan het verhangen van een bordje. Beleidsdirecties werken


anders dan inspecties, en ook hun verhouding tot decentrale overheden is wezenlijk anders. Dit komt mede tot uiting in het informatiearrangement: voor informatieverzameling voor beleidsmonitoring gelden andere spelregels dan voor informatieverzameling voor interbestuurlijk toezicht’. Generiek toezicht

Generieke toezichtinstrumenten zijn a) de bevoegdheid tot schorsing en spontane vernietiging (door de Kroon) en b) de bevoegdheid tot ingrijpen bij taakverwaarlozing (door de naast-hogere bestuurslaag).

Horizontaal toezicht

Toezicht binnen één en dezelfde overheidslaag. Voorbeeld: de gemeentelijke archiefinspecteur oefent toezicht uit op (het beheer van) de informatiehuishouding in de gemeente.


Afspraak over de beschikbaarstelling van informatie door de onder toezicht gestelde overheid aan de controlerende/inspecterende overheid; het gaat dus om ‘toezichtinformatie’. Het begrip arrangement impliceert dat het een afspraak is tussen partijen; het gaat hier niet om een ‘informatieplicht’ zonder meer.

Informatiehuishouding

Het totaal aan regels en voorzieningen gericht op de informatiestromen en –opslag of archivering ter ondersteuning van de primaire processen60. ( De verschillende stappen die bij interbestuurlijk toezicht in een proces kunnen voorkomen: variërend van ambtelijk overleg tot bestuurlijk overleg, van portefeuillehouders onderling tot collegebrede besluiten. Met als uiterste consequenties bij het generieke toezicht de vernietiging van een besluit of indeplaatsstelling.

Interventieladder

Relatiebeheer

a. gebruikt in archiefwettelijke zin: de wijze waarop de overheid(in casu de betrokken archiefinspecteur)

60 Vrij naar ‘Het Expertise Centrum: De moderne informatiehuishouding van de digitale overheid’, juni 2005)


niet-overheidsarchieven verwerft (zo bestaat de functie ‘hoofd inspectie en acquisitie). Bij acquisitie worden afspraken gemaakt over de voorwaarden waaronder een archief beschikbaar wordt gesteld (overgedragen of in bruikleen) en de wijze waarop c.q. toestand waarin (in toegankelijke en geordende staat, of nog niet geordend). Bij een niet geordend archief worden veelal afspraken gemaakt over de kosten en wie deze voor zijn rekening neemt. b. gebruikt bij overheid in algemene zin: het onderhouden van relaties met het veld, hetzij binnen hetzij buiten de overheid. Voorbeeld: ik kreeg bij mijn aanstelling als adjunct-archiefinspecteur van GS de opdracht mee om –naast de uitoefening van de inspectietaak- het nodige aan relatiebeheer te doen. Dat wil zeggen het opbouwen van relaties met de onder de provinciale archiefinspectie vallende overheden, waarbij kennis en ervaring wordt uitgewisseld. Risico-georiënteerd toezicht

Praktijkbegrip. Op grond van het rapport ‘De dementerende overheid’ van de Rijksarchiefinspectie uit 2005 is er de nodige aandacht gekomen voor de risico’s die digitale archivering met zich meebrengt. Risico-georiënteerd toezicht is dan toezicht specifiek op de digitale archiefzorg bij een instelling. Maar het fors verminderen van de traditionele DIV-formatie ten gunste van ICT-specialisten vormt evenzeer een mogelijk risico voor goede archiefzorg.

Specifiek toezicht

Toezicht dat is geregeld in afzonderlijke wet- of regelgeving, voornamelijk wetgeving van de Rijksoverheid.

Streekarchief

Samenwerkingsverband van twee of meer gemeenten (en/of waterschap) die gezamenlijk een archivaris aanstellen c.q. een archiefdienst in het leven roepen.


De archieven van de partners worden ondergebracht in de vestigingsgemeente van het streekarchief61. Streekarchivariaat

Samenwerkingsverband waarbij twee of meer gemeenten en/of waterschappen gezamenlijk een archivaris aanstellen. De archieven blijven berusten bij de deelnemende gemeenten resp. waterschappen62.

Systeemtoezicht

Systeemtoezicht in de informatiehuishouding wil zeggen dat de zorgdrager voorzieningen treft om de kwaliteit van de informatievoorziening te beheersen en te bewaken (vgl. auditfunctie, al dan niet in combinatie met kwaliteitszorg, analoog aan de manier waarop de financiële huishouding van de overheid is geregeld).

Thematisch (archief)toezicht

Praktijkbegrip. Behalve als risico-georiënteerd toezicht kan het archieftoezicht ook thematisch plaatsvinden. Zo kan bijvoorbeeld de bouw en inrichting van de archiefruimte en de archiefbewaarplaats centraal staan bij een inspectieronde; een ander thema kan zijn waardering en selectie resp. het acquisitiebeleid. Een ander thema is de tijdige overbrenging van archieven naar de archiefbewaarplaats, gecombineerd met tijdige vernietiging en de bijbehorende documentatie.

Toezicht

Wettelijke bevoegdheid van een overheidsorgaan tot kennisneming en toetsing van en ingrijpen in de wijze waarop een zorgdrager zijn verplichtingen betreffende de archiefzorg vervult.63

Vgl. artikel 40 van de Archiefwet, onderdeel van hoofdstuk VII Archiefbescheiden van andere overheidsorganen, dat verwijst naar een regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen 62 Dit is per definitie dezelfde constructie als die waarop art. 40 van de Archiefwet doelt. Het samenwerkingsverband kan zich, als er een gemeenschappelijke regeling is gesloten, beperken tot artikelen over het gemeenschappelijke archiefpersoneel/de archivaris 63 AT 171 61


Toezichtarrangement

Afspraak tussen de toezichthouder en de onder toezicht gestelde over de wijze waarop het toezicht zal worden uitgeoefend. Voorbeeld: als de onder toezicht gestelde overheid beschikt over een systeem van kwaliteitsborging (de situatie is ‘in control’), dan kan de toezichthouder met die partij afspreken om minder frequent resp. minder diepgaand toezicht uit te oefenen. Dat leidt tot de beoogde lastenvermindering bij de uitoefening van interbestuurlijk toezicht. Een andere omschrijving, afkomstig uit Leidraad objectgericht risicomanagement door rijkstoezichthouders, Beraad van InspecteursGeneraal, Den Haag 2006: ‘in het toezichtarangement komen de bestuurlijke en organisatorische inrichting en invulling van het toezicht tot uiting. Binnen het toezichtarrangement hoeven de drie kernactiviteiten van toezicht (het verzamelen van informatie, de oordeelvorming en de interventie) niet noodzakelijkerwijs door dezelfde organisatie te worden uitgeoefend.’

Toezichtinformatie

Informatie die bestemd resp. geschikt is voor een toezichthoudende instantie, hetzij in horizontale hetzij in verticale zin.

Toezichtslasten

Zie administratieve lasten.

Verantwoordingsinformatie

Informatie verstrekt om verantwoording af te leggen van de taakuitoefening op een bepaald beleidsterrein. Bijvoorbeeld door B&W aan de raad.

Verticaal toezicht

Toezicht van de ene overheidslaag op de andere. Voorbeeld: de provinciale archiefinspecteur oefent toezicht uit op de archiefzorg (en het archiefbeheer) bij de gemeente.

1.2 Afkortingen B&W BZK DIV DMS

(College van) Burgemeester en Wethouders Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Documentaire Informatie Voorziening Document Management Systeem (of System)


EDO EGI GAI GS HCO HMA (+) IBT ICT

IPO LOPAI OCW PAI PS RMA RMS VNG VROM WGA Wgr

Elektronisch Documentbeheer Overijssel Erfgoedinspectie (waarin opgenomen de Rijksarchiefinspectie) Gemeentelijke archiefinspectie (of: inspecteur) (College van) Gedeputeerde Staten Historisch Centrum Overijssel Historisch-Maatschappelijke Analyse (+) (Project) Interbestuurlijk Toezicht (bij de provincie Overijssel) Informatie en Communicatie Technologie (een begrip dat op verschillende manieren wordt gespeld, en dat 20 verschillende definities omvat in de Online Encyclopedie, geraadpleegd op 17 02 2010) Interprovinciaal Overleg (vereniging van de twaalf Nederlandse provincies) Landelijk overleg van provinciale archiefinspecties Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Provinciale archiefinspectie (of: inspecteur) Provinciale Staten Records Management Applicatie (of Application) Records Management Systeem (of System) Vereniging van Nederlandse Gemeenten Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu Werkverband van gemeentelijke archiefinspecties Wet gemeenschappelijke regelingen



Bijlage III

Vragenlijst voor de interviews met collega’s

Bij de meerkeuzevragen graag aangeven wat van toepassing is, evt. onder het geven van een nadere toelichting; bij de open vragen graag een bondige beschrijving van de situatie. 1. Uw functie: ik ben werkzaam bij een provincie/bij een gemeente. 2. Bij een inspectie maak ik gebruik van een gestandaardiseerde vragenlijst: ja/nee Indien ja: de lijst bevat ongeveer ….. vragen Evt. toelichting: Indien nee: maakt u gebruik van een specifieke vragenlijst c.q. vragenlijst op maat: ja/nee Indien ja: de specifieke vragenlijst bevat ongeveer …. vragen Evt. toelichting; 3. De bovengenoemde vragenlijst wordt ingevuld voor/tijdens/na het inspectiebezoek. 4. Welke vormen van inspectie verricht u? (a.u.b. aankruisen wat van toepassing is; meerdere antwoorden zijn mogelijk) O algemeen inspectiebezoek O thematisch inspectiebezoek (thema bijvoorbeeld…. O risico-georiënteerd toezicht (bijvoorbeeld ….. O anders, nl. Evt. toelichting:

) )

5. Alleen voor PAI Maakt u gebruik van horizontale verantwoordingsinformatie die beschikbaar is bij de geïnspecteerde? Ja/nee Zo ja, welke (aankruisen wat van toepassing is; meerder antwoorden mogelijk) O verslag inspectie door GAI O rapportage aan B&W O rapportage door B&W aan de gemeenteraad O anders, nl. Evt. toelichting: 6. Alleen voor GAI Voert u regelmatig inspecties uit: ja/nee Indien ja: O organisatiebreed O per beheerseenheid O anders, nl.


Indien nee: kunt u aangeven waarom niet (bijv. tijdgebrek) en ziet u mogelijkheden tot verandering? 7. Inspectie versus relatiebeheer Naast de inspectietaak is er ook sprake van relatiebeheer (kennisuitwisseling en advisering). Kunt u aangeven hoe de verhouding is tussen beide taken? Ik verricht …% inspectietaken en …..% relatiebeheer Evt. nadere toelichting: 8. a. Vindt u het onderscheid tussen inspectie en relatiebeheer voldoende duidelijk? ja/nee b. Bent u van mening dat het voor de geïnspecteerde voldoende duidelijk is welke rol u vervult? ja/nee Evt. toelichting: 9. Wat verwacht u in de toekomst van uw inspectiewerkzaamheden? O meer inspectietaken O minder inspectietaken O geen wijziging in inspectietaken Evt. toelichting: 10. Wat verwacht u in de toekomst van het door u gevoerde relatiebeheer? O meer aandacht daarvoor O minder aandacht daarvoor O geen wijziging Evt. toelichting: 11. Voor PAI Hebt u in uw werk overwegend te maken met (evt. aantal of percentage aangeven) O gemeenten met benoemde archivaris O gemeenten zonder benoemde archivaris O politieregio’s met benoemde archivaris O politieregio’s zonder benoemde archivaris O waterschappen met benoemde archivaris O waterschappen zonder benoemde archivaris O openbare lichamen met benoemde archivaris O openbare lichamen zonder benoemde archivaris Evt. nadere toelichting: 12. Ziet u kansen en/of risico’s bij de modernisering van het archieftoezicht? (beide antwoorden zijn mogelijk) O Kansen, nl. O Risico’s, nl.

13. Ruimte voor aanvullende opmerkingen


Bijlage IV Samenvatting van de interviews met collega’s Ik heb negen schriftelijke interviews afgenomen, waarvan vijf bij provinciale archiefinspecties en vier bij gemeentelijke archiefinspecties. De vragen met de verzamelde antwoorden passeren hier de revue. 1. Maakt u gebruik van een gestandaardiseerde vragenlijst? PAI: zes maal ja. Het aantal vragen loopt uiteen van 15 (expliciet aangegeven dat het daarbij gaat om een thematische inspectie) via 25, 40-50 tot 130 à 145. GAI: vier maal ja. Het aantal vragen loopt uiteen van 10 via 25-40 tot 104 à 120. Allen geven aan dat er verschillende gestandaardiseerde vragenlijsten worden gebruikt voor bijvoorbeeld applicatiebeheerders, DIV en oud-archief. 2. Wanneer wordt de vragenlijst ingevuld? Voorafgaand aan, tijdens of na het inspectiebezoek? PAI: zesmaal vooraf, waarbij in vier gevallen de lijst tijdens het gesprek (waar nodig) wordt aangevuld. GAI: tweemaal deels vooraf; alle vier tijdens het inspectiebezoek. De vragenlijst wordt doorgenomen en dan ter plekke of achteraf ingevuld. 3. Welke vormen van inspectie verricht u? Algemeen inspectiebezoek Thematisch inspectiebezoek (thema bijvoorbeeld digitalisering, voorbereiding herindeling) Risico-georiënteerd toezicht (bijvoorbeeld ) Anders, nl. -ad hoc zaken -gericht op mogelijke aansluiting gemeente bij een archiefdienst/samenwerking -vervolginspectie (monitor) -incidentinspecties (bijv. schimmelvorming) -voorlichting in specifieke situatie -aanpassing archiefruimte

PAI 5

GAI 4

5 5

4 4

1 1

1

3 3 3 2

1 1 2

Algemeen beeld van de soorten inspectiebezoeken: op één provinciale inspecteur na worden door iedereen algemene inspectiebezoeken afgelegd. Die worden in een aantal gevallen gevolgd door vervolginspecties/monitoring van de opvolging van de aanbevelingen uit de algemene inspectie. Onder de rubriek ‘anders’ is naast zuivere inspectie ook sprake van relatiebeheer: voorlichting in specifieke situaties, of over nieuwe ontwikkelingen (digitalisering wordt een aantal keren expliciet genoemd). Hoewel incidentinspecties slechts door de helft van de geïnterviewden wordt genoemd kan het niet anders of een ieder legt dergelijke bezoeken af – tenzij zich in het geheel geen incidenten voordoen.


Onder ‘risico-georiënteerd toezicht’ wordt eenmaal aangevoerd ‘dreigende verwaarlozing archieven’. 4. Vraag alleen voor de PAI: maakt u gebruik van horizontale verantwoordingsinformatie die beschikbaar is bij de geïnspecteerde? Antwoord: vijfmaal ja; eenmaal nee Welke verantwoordingsinformatie betreft het hier? -verslag inspectie door GAI 4 -rapportage aan B&W 4 -rapportage door B&W aan de gemeenteraad 1 (‘dit gebeurt helaas zelden’); 3 -anders, nl. verslagen over het gevoerde beheer van de archiefbewaarplaats door de archivaris; DIV-monitors; regelgeving; instructies; procedures 2 5. Vraag alleen voor de GAI: voert u regelmatig inspecties uit? viermaal ja. Bijzonderheid: twee van de vier inspecteurs geven aan dat er weinig algemene inspecties worden uitgevoerd, vooral wegens tijdgebrek. Thematische inspecties worden wel regelmatig uitgevoerd. Eén inspecteur rapporteert dat eens per tien jaar een organisatiebrede inspectie door hem wordt gehouden; jaarlijks eenheidinspecties en/of werkbezoeken aan DIV-afdelingen. Er is sprake van passief toezicht, aldus de betrokken inspecteur. 6. De volgende vraag heeft betrekking op inspectie versus relatiebeheer (in de betekenis kennisuitwisseling en advisering). Hoe verhouden deze taken zich? PAI: Gemiddeld wordt iets meer tijd besteed aan de zuivere inspectietaak dan aan relatiebeheer (verhouding zestig-veertig). Hoogste score inspectie: zeventig procent; hoogste score relatiebeheer (specifiek kennisoverdracht op gebied digitalisering) tachtig procent. GAI: Eenmaal honderd procent inspectie, waarin relatiebeheer is geïntegreerd. Eenmaal tien procent inspectie, negentig procent relatiebeheer Eenmaal 85% inspectie, 15% relatiebeheer. Eenmaal honderd procent inspectie. De gemeentelijk archiefinspecteur besteedt het meeste van zijn tijd aan de inspectietaak, en daarna komt het relatiebeheer. Bijzonder is hier de ene uitzondering waar het vrijwel totaal omgekeerd ligt. 7.1. Vindt u het onderscheid tussen inspectie en relatiebeheer voldoende duidelijk? PAI: viermaal ja; tweemaal niet ingevuld. GAI: viermaal ja.


7.2. Bent u van mening dat het voor de geïnspecteerde voldoende duidelijk welke rol u vervult? (Bedoeld is inspectie of relatiebeheer, LF). Naast driemaal ja bij PAI, eenmaal nee bij PAI (toelichting: de rol van de PAI moet vaak opnieuw uitgelegd worden. Het wordt er niet gemakkelijker op met GAI’s die zich op het terrein van de PAI begeven) en eenmaal niet in gevuld levert deze vraag een onverwacht antwoord op van een PAI: PAI: eenmaal wisselend: ‘sommige organisaties verwachten dat je ze echt ‘aan het handje’ neemt. Dit lijkt te komen vanuit het idee dat als je zegt dat iets niet goed gaat, je er ook maar voor moet zorgen dat het goed komt. Bij andere organisaties is de (beperkte) rol van een toezichthouder wel duidelijk.’ GAI: eenmaal opmerking dat voor de geïnspecteerde alleen geldt dat er een archiefinspectie wordt uitgevoerd. In het onderscheid tussen archiefinspectie en relatiebeheer (in de zin van kennisuitwisseling en advisering) is hij niet geïnteresseerd. eenmaal de vraag of dit onderscheid voldoende duidelijk is voor sommige managers en wellicht voor sommige bestuurders. De betreffende GAI constateert dat de onafhankelijke positie van de gemeentearchivaris/GAI her en der in gevaar komt; hij wijt dat mede aan het feit dat de archivaris niet meer door de raad wordt benoemd. tweemaal volmondig ja. 8. Wat verwacht u in de toekomst van uw inspectiewerkzaamheden? Meer inspectietaken/minder inspectietaken/geen wijziging PAI: driemaal ongewijzigd (met eenmaal de opmerking dat er iets meer accent op inspectietaken komt te liggen, omdat regelgeving minder precies en daardoor breder interpretabel is, terwijl de ingewikkeldheid van vooral het digitale archiefbeheer toeneemt) eenmaal niet ingevuld eenmaal minder (en dus meer relatiebeheer) eenmaal meer (meer inspectie op digitalisering: inrichting en organisatie. Dat komt deels overeen met een opmerking die bij de 3x ongewijzigd werd gemaakt. GAI driemaal geen wijziging (wel verschuiving naar digitale inspectie) eenmaal meer: versterking interne toezicht 9. Wat verwacht u in de toekomst van het door u gevoerde relatiebeheer? PAI: tweemaal op termijn minder (als gemeenten deskundiger zijn geworden op gebied kwaliteitssystemen en interne controle) tweemaal ongewijzigd eenmaal niet ingevuld eenmaal meer: is provinciaal beleid ‘van toezicht achteraf naar advisering vooraf’ Geen algemeen beeld bij deze vraag.


GAI: driemaal ongewijzigd eenmaal meer, op basis van de expertise en specifieke verantwoording (horizontale verslaglegging) van de archivaris. 10. PAI: Hebt u in uw werk overwegend te maken met Gemeenten/politieregio’s/waterschappen/openbare lichamen met of zonder benoemde archivaris? driemaal overwegend zonder benoemde archivaris driemaal overwegend met benoemde archivaris (waarvan in één geval 97%); in een geval betreft het bij de openbare lichamen en de waterschappen een wisselend beeld. Sommige openbare lichamen zijn nog nooit bezocht door de archivaris van de centrumgemeente. Hier blijkt het grote verschil tussen provincies met veel benoemde archivarissen (gemeentelijke, of werkzaam bij een streekarchief/streekarchivariaat) en provincies waarin vrijwel geen archivarissen zijn aangesteld (bijv. het Noorden des lands en Overijssel). 11. Ziet u kansen en/of risico’s bij de modernisering van het archieftoezicht? PAI viermaal kansen: ‘versterking van de interne controle bij lokale overheden vraagt meer deskundigheid, wat uiteindelijk (hopelijk) zal leiden tot beter archiefbeheer’ en ‘betere informatie-uitwisseling met andere inspecties binnen de provinciale organisatie en in voorkomende gevallen gezamenlijk optrekken, wat de effectiviteit ten goede komt’; ‘beter uit elkaar halen van gemeentelijk en provinciaal toezicht (‘ontdubbeling’)’ driemaal risico’s: ‘de kwalitatieve en kwantitatieve onderbezetting bij de gemeentelijke archiefinspecties pakt nadelig uit; verlies van ‘machtsmiddelen’. De alternatieven zijn mogelijk minder efficiënt.’ En ‘onvoldoende borging van horizontale controle bij zowel DIV als gemeentelijke archiefinspectie’. ‘Bij verwaarlozing archieven, zeker digitale archieven, is ingrijpen achteraf te laat.’ Een wisselend beeld. Actie is nodig om de kansen te grijpen en om de risico’s te verminderen. GAI eenmaal kansen: een pleidooi voor terugkeer van de Rijksarchiefinspecteur in de provincie (EGI inspecteert niet in de provincie)en nauwe samenwerking met de PAI (bijv. kennisuitwisseling weten regelgeving en digitalisering). Een samenvoeging van PAI en GAI in gewesten of regio’s zou de positie van het archieftoezicht versterken. eenmaal kansen: volop ruimte voor het initiëren en onderhouden van optimaal relatiebeheer, voor zover de manager de archivaris/GAI daartoe in de gelegenheid stelt. Cursivering van mij, LF, waarbij deze kans tegelijk een risico is, zoals de betrokken GAI ook schrijft. tweemaal geen antwoord.


Het pleidooi voor terugkeer van de Rijksarchiefinspecteur in de provincie komt nader aan de orde in hoofdstuk 4.2.1.



Bijlage V Analyse van de mondelinge interviews met collega’s Aan de hand van een vooraf toegestuurde vragenlijst heb ik in oktober 2009 drie collega’s (tweemaal PAI, eenmaal GAI) geïnterviewd. Het voordeel van een mondeling interview boven een schriftelijke vragenlijst is de mogelijkheid om door te vragen: vragen naar verduidelijking, of in gesprek met elkaar komen tot een verdere toelichting op de gegeven antwoorden. In de gesprekken zijn elementen terug te vinden van de vragen die ik schriftelijk aan collega’s heb voorgelegd (hierboven verwerkt), maar ook andere onderwerpen kregen de aandacht om scherper te krijgen welke mogelijkheden de collega’s zien om het archieftoezicht te moderniseren c.q. de administratieve lastendruk te verminderen. 1. Benoemde archivaris dan wel ‘witte vlek’ Ik heb als eerste de vraag gesteld in hoeverre er in de werksituatie van de collega’s (PAI) sprake is van benoemde archivarissen resp. ‘witte vlekken’. De collega uit het Noorden schetste het beeld voor de drie noordelijke provincies: Fryslân: 31 gemeenten; twee met een benoemde archivaris. Mogelijk is per 1-1-2011 sprake van een derde benoeming (gekoppeld aan een gemeentelijke herindeling). Groningen: 25 gemeenten; één met een benoemde archivaris. Drenthe: twaalf gemeenten; twee (waarvan één sinds 1 juli 2009) met een benoemde archivaris. De Gelderse collega verkeert in de situatie dat er bij in totaal 56 gemeenten op twee na sprake is van een benoemde archivaris (veelal in een samenwerkingsverband: streekarchief of streekarchivariaat). Twee van de gemeenten die beschikken over een gekwalificeerde archiefmedewerker zijn niet overgegaan tot formele benoeming van deze medewerker tot gemeentearchivaris. Het lijkt of het benoemen van een archivaris een beetje onder druk staat, aldus de Gelderse collega. Voor de GAI is deze vraag uiteraard niet van toepassing voor zover het de gemeente Zwolle betreft. Wel is sprake van een interessante ontwikkeling in Overijssel (eveneens een provincie met veel gemeenten zonder benoemde archivaris). Het Historisch Centrum Overijssel heeft de afgelopen jaren met een aantal gemeenten in West-Overijssel convenanten of dienstverleningsovereenkomsten afgesloten, waarbij het HCO taken verricht voor de gemeentearchieven. belangrijk onderdeel van de convenanten vormt het onderwerp inspectie. Mogelijk worden in de nabije toekomst met veel van de veertien Twentse gemeenten eveneens convenanten gesloten. Daarmee is het archiefbeheer in de provincie verstevigd; het model zou kunnen ontstaan dat de directeur van het HCO de facto fungeert als gemeentearchivaris voor de convenantgemeenten 2. Te inspecteren zorgdragers en de frequentie van bezoeken Groningen: 25 gemeenten jaarlijks


één politieregio twee waterschappen Gelderland: 56 gemeenten 21 openbare lichamen

drie politieregio’s drie waterschappen

jaarlijks jaarlijks

ten minste vierjaarlijks ten minste vierjaarlijks (kleinere gemeenschappelijke regelingen, dus zonder openbaar lichaam, worden niet afzonderlijk geïnspecteerd. Zij worden meegenomen bij de inspectie van de centrumgemeente). ten minste vierjaarlijks ten minste vierjaarlijks (1 waterschap heeft een benoemde archivaris)

Zwolle: Organisatiebreed eenmaal per tien jaar Inspecties per afdeling via een jaarlijks programma. Bijzonderheid: ook bij het openbaar lichaam Regio IJssel-Vecht (sinds 1 januari 2009 GGD IJsselland) en bij de Regiopolitie IJsselland wordt geïnspecteerd. Verder ook bij de Christelijke Hogeschool Windesheim, waarvan de oorsprong ligt bij enkele rechtsvoorgangers van deze hogeschool die in 1986 hun archieven overdroegen aan de gemeente Zwolle. Bij die gelegenheid werden afspraken gemaakt over de inspectietaak. Door invulling te geven aan deze taak is de functie en legitimiteit van de DIVafdelingen bij genoemde organisaties versterkt, aldus GAI Zwolle. 3. Brengt u de bezoeken alleen of wordt u vergezeld door een of meer collega’s? Groningen: in beginsel een bezoek door twee personen. Gelderland: in beginsel alleen op pad Zwolle: in beginsel op pad met een DIV-collega van Zwolle 4. Met hoeveel personen (evt. welke functies: medewerker archief, hoofd DIV, afdelingshoofd, secretaris/directeur, wethouder) hebt u normaliter contact bij een inspectiebezoek? Groningen: de invulling van het bezoek wordt overgelaten aan de zorgdrager. Uiteraard vindt altijd een gesprek plaats met de archiefmedewerker; in een aantal gevallen ook met het afdelingshoofd en een ICT-collega. Soms wordt de secretaris/directeur (deels) bij het gesprek betrokken. Een kennismaking met de wethouder is een enkele maal aan de orde. In het verleden is er door de provinciale archiefinspecteur wel meer overleg gevoerd met wethouders, bijvoorbeeld over het onderwerp vorming van een streekarchief. Bijna anekdotisch klinkend: vroeger kwam de inspecteur langs en sprak alleen met de gemeentesecretaris; men had een gesprek – of men dronk koffie onder het genot van een sigaar. Gelderland: in beginsel contact met de archiefambtenaar, met de teamleider (DIV) en met het hoofd van de afdeling. Standaard wordt het gesprek afgerond met de secretaris/directeur, ook om voldoende aandacht voor het archief te krijgen van het management.


Zwolle: (in de situatie van bezoek aan de afdeling) hier is sprake van overleg met het betrokken afdelingshoofd en de afdelingssecretaresse, aangezien laatstgenoemde in de praktijk verantwoordelijk is voor de stukkenstroom. Conclusie/opmerkingen bij deze vraag Bij de Groningse anekdote kan ik het niet laten om op te merken dat een terughoudender vorm van toezicht nauwelijks mogelijk is; daarvoor is geen commissie Oosting of wijziging van de Archiefwet nodig Verder is duidelijk dat bij een inspectiebezoek wordt gezocht naar draagvlak. DIV moet nog al eens opboksen tegen afdelingen die meer ‘in beeld’ zijn bij hogere leidinggevenden c.q. de secretaris/directeur. Door hen bij het bezoek te betrekken, al is het maar bij het begin of het eind, steunt de inspecteur feitelijk de archiefmedewerker resp. het hoofd DIV. Ik kan dit beeld verder bevestigen uit de eigen praktijk, waar ik –net zoals de Groningse collega beschrijft- het initiatief om met hogere leidinggevenden te spreken aan de zorgdrager laat. Deze onderzoeksvraag heb ik mede gesteld met het oog op de interventieladder: als er naast het directe contact met de betrokken archiefambtenaar contact is met hogere leidinggevenden of een bestuurder is er sprake van een hogere sport op de ladder: niet zozeer ‘interventie’ door het inspectierapport achteraf aan de betrokken leidinggevende(n) te sturen, maar door hen al in het inspectiebezoek te betrekken. Ik heb hier daar verder aandacht aan geschenken bij de bespreking van het begrip interventieladder in hoofdstuk 3.2.5. 5. Kunt u een tijdsschatting maken van een gemiddeld inspectiebezoek? Ik denk aan voorbereidingstijd (bijv. het opstellen van een vragenlijst, evt. bestuderen van de vooraf ingevulde vragenlijst en ander documentatie), de feitelijke duur van het inspectiebezoek en de ‘nazorg’ in de vorm van verslaglegging en evt. rapportage aan GS en follow-up. Groningen: a. Voorbereiding (thema-)bezoek: 1,5 uur of langer (dossierstudie van materiaal dat er al ligt bij de PAI, blik op de gemeentelijke website, recente informatie over ontwikkelingen in de gemeente die de pers hebben gehaald –de inspecteur komt ‘beslagen ten ijs’ door een bredere interesse te tonen- en mogelijk informatie die je verzamelt bij naaste collega’s, bijvoorbeeld op het gebied van het financieel-bestuurlijk toezicht). Aantekening: dit past bij ontwikkelingen die de commissie Oosting in gang heeft gezet om toezichtinformatie bijeen te brengen, om zo een algemeen beeld te krijgen van de gemeente. b. Bezoek zelf: 2 à 2,5 uur. Soms langer, als de zorgdrager veel vragen heeft. In een aantal gevallen is een vervolgafspraak nodig, bijv. vanwege de ontwikkelingen op het gebied van digitalisering. Er is een vragenlijst van de PAI: enkele vragen over de twee vaste thema’s (in 2009 bouwzaken en digitalisering) en enkele vragen over twee variabele thema’s. De thema’s worden vooraf gecommuniceerd; per thema ongeveer vier vragen die tijdens het bezoek aan de orde komen (geen vooraf ingevulde vragenlijst).


c. Verslaglegging: 2,5 uur. De verslaglegging vindt plaats per thema. In het verslag worden links opgenomen naar weten regelgeving (dit geldt in elk geval voor Groningen en Drenthe). Het verslag wordt door de PAI met een aanbiedingsbrief aangeboden aan het dagelijks bestuur van de zorgdrager (B&W, db waterschap). Follow-up: zowel bij het volgende bezoek (een jaar later) als door het eigener beweging tussentijds monitoren van de ontwikkelingen. Sommige gemeenten reageren op de rapporten en pakken aanbevelingen snel op. Er wordt betrekkelijk veel gecorrespondeerd over de mail; ook steeds meer vragen van gemeenten komen per mail binnen. Gelderland: a. Voorbereiding: een dag (de vooraf ingevulde vragenlijst doornemen; dossierstudie) N.B. In Gelderland wordt aan het begin van het jaar de aankondiging van het inspectiebezoek verstuurd aan de zorgdrager, met daarbij de vragenlijst. b. Bezoek zelf: één à twee dagdelen, hangt ook van grootte gemeente af en aantal locaties; c. Uitwerken inspectierapport: één à twee dagen. Zwolle: Het gegeven voorbeeld is ontleend aan de hand van de situatie in Deventer, waar op basis van een convenant tussen het Historisch Centrum Overijssel en de gemeente inspectietaken worden uitgeoefend. a. Voorbereiding: -gesprek met hoofd DIV over welke eenheid zal worden geïnspecteerd - bijv. de problematiek dat het e-mailprotocol bij een dienst niet wordt gevolgd, of dat er veel locaties zijn waarop een dienst aanwezig is en dus ook delen van het archief c.q. archiefruimten -, en overleg over de conceptvragenlijst met de medewerker DIV (twee uur); -in de weken daarna wordt op basis van bovengenoemd vooroverleg de gestandaardiseerde vragenlijst aangepast en de gestandaardiseerde aanbiedingsbrief gepersonifieerd (één uur); b. Bezoek zelf: 1 tot 1,5 uur per gesprek Uitwerken inspectierapport: ( grotendeels gestandaardiseerd, ontwikkeld door de geïnterviewde in zijn beroepspraktijk) (acht-twaalf uur); -brief bij het rapport, uitgaande van de directeur van het HCO aan de ambtelijke dienst (één uur) -op basis reactie van gemeente (kan maanden duren, waarin gemeente rapporteert wat er met evt. aanbevelingen gebeurt); hiervan neemt GAI kennis(één uur) -nazorg of vervolgtraject; of brief is input voor het volgende inspectiebezoek. Conclusie/opmerkingen bij deze vraag Er is mijns inziens sprake van een behoorlijk efficiënte gang van zaken. De inspecteur bereidt zich in relatief korte tijd, maar wel grondig voor op het bezoek. Het hangt ook af van de ervaring van de inspecteur. Kent hij de zorgdrager van haver tot gort, of is


er sprake van een nieuwe zorgdrager of van een pas aangetreden inspecteur? Het feitelijke bezoek beslaat niet meer dan enkele uren (ook in mijn eigen beroepspraktijk), waarna de uitwerking van het inspectierapport nog de meeste tijd vergt. Verder is sprake van monitoring en nazorg: de geïnspecteerde rapporteert ofwel eigener beweging over de opvolging van aanbevelingen, ofwel desgevraagd. De inspecteur wacht niet lijdzaam het volgende bezoek af, dat ten minste een jaar later valt maar soms pas na vier jaar (Gelderse situatie). De Gelderse inspecteur geeft elders aan dat het van belang is om frequenter contact te hebben met de zorgdrager, gelet op de snelle ontwikkelingen op het gebied van digitalisering. 6. Kunt u een inschatting maken van de (pure) inspectietaken en van het door u gevoerde relatiebeheer (kennisoverdracht, informatie-uitwisseling en advisering)? Groningen: Zeventig procent inspectie en dertig procent relatiebeheer. Gelderland: Overwegend inspectietaken: 75% naar schatting. Dus ongeveer 25% relatiebeheer. In het kader van de ontwikkelingen op het gebied van digitalisering zou dit moeten gaan verschuiven. Dit om te voorkomen dat je achter de feiten aan loopt. Dit betekent bijvoorbeeld dat de bezoekfrequentie naar ten minste eenmaal per drie jaar zou moeten gaan. Als er meer accent komt te liggen op relatiebeheer voorkom je problemen. Zwolle: veertig procent pure inspectietaak, zestig procent relatiebeheer (praten over DSP, over de WABO, adviezen geven zoals over notulering raadsvergaderingen: bijv. naast besluitenlijst een digitale registratie van de vergadering). Conclusie/opmerkingen bij deze vraag De iets zwaardere nadruk die in Groningen vergeleken met Gelderland ligt op relatiebeheer verklaar ik door de ‘witte vlekken’: in Groningen wordt meer tijd uitgetrokken voor advisering en kennisoverdracht. In mijn eigen beroepspraktijk besteed ik ook relatief veel aandacht aan het relatiebeheer. De situatie bij GAI Zwolle vind ik in dit geval bijzonder; mij is bekend dat er zeer gedegen en diepgaande inspectiebezoeken aan het archief worden gebracht (ook bij de GGD IJsselland en de Regiopolitie IJsselland). De rapportage in deze vragenlijst is vooral gericht op de ‘deelbezoeken’ aan de afdelingshoofden met hun secretaresses, om aan de voorkant van de stukkenstroom sturend op te treden. Hoe dan ook liggen er voor archiefinspecteurs wezenlijke taken op het gebied van advisering en kennisoverdracht; dat bleek ook al uit de schriftelijke interviews die ik in bijlage IV heb geanalyseerd. 7. Weet men u te vinden? (graag toelichten: zoeken sommige gemeenten meer contact dan andere, welke onderwerpen staan centraal etc.). Groningen: Een duidelijk ja. De PAI probeert laagdrempelig te zijn en stimuleert ook het contact. Om dit proces ‘levend’ te houden zorgt de PAI voor optimale bereikbaarheid en snelle beantwoording van (vragen per) e-mail en van telefonische vragen. Men heeft een


klantgerichte instelling, en krijgt dat ook teruggekoppeld. Dit is de situatie van Groningen en Drenthe. Onderwerpen die centraal staan: digitalisering (m.n. portefeuille van adjunctinspecteur Arjen de Vries), uitleg selectielijst, archiefbewaarplaats (technische vragen), weten regelgeving, WABO. Het zijn relatief vaak dezelfde personen die vragen stellen; sommigen hebben bevestiging nodig van hun opvattingen. Sommige gemeenten nemen vrijwel nooit contact op; dat is jammer omdat men dan wel informatie mist. Niet iedereen snapt alles meteen. De geïnterviewde collega merkt op dat je in de loop van de jaren je netwerk goed leert kennen. Als ergens een medewerker archief vertrekt, moet je soms van voren af aan beginnen om de relatie op te bouwen: er is relatief vaak sprake van eenpitters, waarbij kennisoverdracht binnen de gemeente dan onvoldoende plaatsvindt of kan plaatsvinden. De aard en frequentie van contacten vanuit de gemeente met de PAI kan ook afhangen van het afdelingshoofd: heeft de medewerker de ruimte voor het leggen van contact? Als een afdelingshoofd positief is en is geïnteresseerd in de ontwikkelingen op archiefgebied is dat een stimulans voor de medewerker. Gelderland: Ja, maar het verschilt per gebied. De gemeentelijke inspecteurs weten de PAI te vinden, mede dankzij het inspecteursoverleg. Waar er een goede GAI is, heeft DIV minder contact met de PAI (omdat hij in eigen huis terecht kan). Sommige gemeenten nemen te pas en te onpas contact op, anderen zijn juist erg terughoudend. Een voorbeeld kan zijn dat ineens een nieuwe Archiefverordening op de mat valt bij de provincie, zonder dat er enig voorafgaande contact is geweest. Het zou ook goed zijn om tijdig met gemeenten in contact te komen over hun digitaliseringtraject en voornemens om te komen tot de aanvraag machtiging substitutie bij GS. Zwolle: De GAI wordt regelmatig gebeld door Zwolle, de Regio IJssel-Vecht (nu: GGD IJsselland), de Regiopolitie IJsselland en de Christelijke Hogeschool Windesheim. Conclusie/opmerkingen bij deze vraag Korte opmerkingen: de PAI is laagdrempelig genoeg voor de zorgdragers. Het in meerdere of mindere mate benutten van de PAI voor kennisoverdracht heeft ook te maken met het lerende vermogen van een organisatie. Organisaties met maar één archiefmedewerker zijn relatief kwetsbaar en eisen dus meer aandacht. 8. Wij weten nog niet precies welke wijziging de Archiefwet zal krijgen. Wel zijn er uiteraard noties te ontlenen aan ‘Oosting’: bij de modernisering van het interbestuurlijk toezicht hoort ook efficiënter toezicht. Meer gebruik maken van materiaal dat er al is (informatiearrangement), enkelvoudig toezicht en de revitalisering van het generiek toezichtinstrumentarium (spontane vernietiging, bestuursdwang). Welke mogelijkheden ziet u voor modernisering van het archieftoezicht? Welke


bedreigingen ziet u? Zal efficiënter toezicht de formatie van de PAI onder druk zetten? Groningen: PAI Groningen staat open voor de ontwikkelingen in de weten regelgeving: het gehele openbaar bestuur is aan verandering onderhevig, dus ook de Archiefinspectie. Dus gaat zij niet op voorhand uit van bedreigingen Duidelijk moet zijn wat de functie is van archieftoezicht: het toezicht moet effect hebben, meerwaarde. Er moet geen situatie ontstaan dat de zorgdrager zou reageren in de trant van ‘daar komen ze al weer, en we hebben er niet veel aan’. Je moet blijven nadenken over het vak, over thematisch toezicht, over de aanpak. Goede informatievoorziening is cruciaal voor de overheid, je moet dat borgen in de organisatie. Men begint er bij de digitaliseringslag wel meer over na te denken (vgl. op Rijksniveau Informatie op Orde). Volgens de geïnterviewde is er wel een klimaat voor toezicht: vergelijk de Inspectie Volksgezondheid en het terrein Openbare Orde en Veiligheid. De vraag is: hoe oefen je het toezicht uit, is er toegevoegde waarde? Je gedrag als toezichthouder is erg belangrijk; inspecteren is een vak –zoals recent in het LOPAI werd verwoord door voorzitter (tot 2010) mevrouw drs. Marianne Loef, PAI Noord-Holland. Er is een groot verschil in de situatie benoemde archivaris en witte vlekgemeente: als (maar ook alleen dan) de archivaris een goede verslaglegging heeft aan/via B&W aan de raad ligt er een goede basis voor een informatiearrangement. Maar niet elke archivaris komt aan voldoende binnengemeentelijke inspectie toe, of aan voldoende verslaglegging. Voor de PAI geldt dat er een lineair verband is tussen het aantal gemeenten in een provincie en de benodigde formatie. De formatie bij de PAI is landelijk genomen niet ruim. Gelet op de vele ontwikkelingen die er zijn schat PAI Groningen in dat er geen formatiereductie komt/kan komen op grond van ‘Oosting’ c.q. de modernisering van de Archiefwet. Dat staat los van de vraag hoe de provincies de mogelijke bezuinigingsronde die het Rijk zal opleggen invullen. Gelderland: Het leek er op dat Oosting het provinciale archieftoezicht helemaal niet nodig vond. Dat was een heel naïeve gedachte. Oosting gaat uit van vertrouwen tussen bestuurslagen, maar dat is betrekkelijk aldus de PAI Gelderland. In de praktijk heeft hij verkeerde voorbeelden gezien waar dat (ongeclausuleerde) vertrouwen toe kan leiden. De aanwezigheid van de Provinciale Archiefinspectie heeft veel bereikt in de loop van de tijd (meer aandacht voor goede archiefzorg, professionalisering bijv. door de aanstelling van gekwalificeerde archivarissen). Zonder toezicht zou het her en der ‘een zootje’ zijn Een goed functionerende informatiehuishouding heeft (provinciaal) toezicht nodig. De geïnterviewde is van oordeel dat het zgn. informatiearrangement past binnen de ontwikkelingen die gaande zijn. Het informatiearrangement moet en kan een functie krijgen, maar eist wel wat van de gemeenten: er moet een goede GAI zijn, die zijn taak naar behoren vervult èn die zorgt voor een goede verslaglegging aan B&W/via B&W


aan de gemeenteraad. De geïnterviewde en de interviewer zijn het er over eens dat een korte rapportage in de Planning- en Controlcyclus over archiefzorg/archiefbeheer geen informatiearrangement genoemd kan worden. Bij een eenmanspost komt de archivaris vaak niet aan de inspectietaak toe. De heer Scholten is van oordeel dat de helft van de GAI’s niet voldoende c.q. niet systematisch de inspectietaak uitvoert. Cruciaal om goed te blijven keuren c.q. aan toezicht te worden onderworpen zijn de bouw en inrichting van archiefbewaarplaatsen en de machtiging voor substitutie. Dat kun je niet aan generiek toezicht overlaten. Als dat specifieke toezicht er niet zou blijven in de aan te passen Archiefwet, is er sprake van bedreiging. De geïnterviewde denkt niet dat de komende wetswijziging de formatie onder druk zal zetten; met minder dan nu kan het niet toe. Veel hangt af van het optimaal functionerende informatiearrangement, maar dat ziet hij nog niet voor zich. Zwolle: In de praktijk ziet de geïnterviewde dat de GA niet een zelfstandig verslag inlevert bij B&W (c.q. via B&W aan de raad). In zijn geval komt er een passage in het algemeen jaarverslag van het HCO. ‘Je moet het niet groter maken dan het is’, aldus de heer Seekles. De verslaglegging door de GAI is minimaal. De werkwijze is in de loop van de tijd geëvolueerd; niet van elk bezoek wordt een inspectieverslag opgemaakt. Oosting zal volgens hem niet tot wijziging in de formatie voor AI leiden. Conclusie/opmerkingen bij deze vraag De geïnterviewden zetten vraagtekens bij het informatiearrangement, in die zin dat zij niet verwachten dat er goede horizontale verslaglegging zal zijn bij gemeenten. Dat is een belangrijke conclusie, die in mijn onderzoek vaker terugkomt (en in de pilot interbestuurlijk toezicht in Overijssel). Op dat laatste vooruitlopend wordt ook het geluid gehoord dat de opvattingen van de commissie Oosting en het beeld van het interbestuurlijk toezicht een hoog ‘Haags gehalte’ hebben. De vraag valt te beluisteren ‘welk probleem er nu eigenlijk wordt opgelost door de herziening van het interbestuurlijk toezicht’ De collega’s verwachten niet dat ‘Oosting’ zal leiden tot druk op de formatie voor PAI of GAI; die is al krap en is ook bij een terughoudend toezicht meer dan nodig om de ontwikkelingen bij te kunnen benen, zowel wat betreft de pure inspectietaak als het relatiebeheer. 9. Hoe ‘bestuurlijk’ is het door u uitgeoefend toezicht? Komt het verslag van elk inspectiebezoek op tafel bij de gedeputeerde? Gaat er op basis van elk inspectiebezoek een brief naar het dagelijks bestuur van de geïnspecteerde? Zo nee, hoe gaat een en ander dan in zijn werk? Groningen: De reguliere inspectieverslagen komen niet op tafel bij de gedeputeerde. Zoals eerder al aangegeven worden deze met een brief van de PAI aangeboden aan het dagelijks bestuur van de zorgdrager. Wel maakt de PAI een jaarverslag, waarin de resultaten van alle inspecties worden samengevat.


Gelderland: Op dit moment gaan de verslagen niet naar de gedeputeerde. De PAI is erg terughoudend om de gedeputeerde in te schakelen; het inspectierapport gaat van de PAI zelf (dus niet ondertekend door GS) uit naar B&W van de gemeente. Bij archiefbewaarplaatsen zijn het formeel wel GS die de goedkeuring verlenen, maar ook daartoe is de PAI gemandateerd. Wat wel gebeurt: het jaarverslag (thans: tweejaarlijks verslag) van de PAI gaat naar de portefeuillehouder, vervolgens naar GS en ook naar PS. In het verleden werd het jaarverslag besproken in de Statencommissie, in aanwezigheid van de PAI. Zwolle: Alleen van integrale inspecties wordt verslag gelegd aan B&W. Aspectinspecties etc. blijven in de ambtelijke sfeer. Voorbeeld: een rapportage van een quickscan van de afdeling bouwvergunningen gaat met een aanbiedingsbrief naar het hoofd DIV. Conclusie/opmerkingen bij deze vraag Met verwijzing naar de interventieladder zou je kunnen zeggen dat de inspectieverslagen ‘laag’ in de organisatie blijven, tenzij er aanleiding is om directe bestuurlijke aandacht te vragen voor ontwikkelingen of problemen. Ik merk hierbij op dat in mijn eigen beroepspraktijk er juist sprake is van verslaglegging (per afgelegd bezoek) aan de vakgedeputeerde; de inspectieverslagen gaan met een brief van GS naar het dagelijks bestuur van de zorgdrager. Daarmee wordt dus via de bestuurlijke aandacht bij de provincie ook de bestuurlijke aandacht van de zorgdrager gevraagd voor de archiefzorg. De Gelderse situatie, dat in het verleden de jaarverslagen van de PAI wel afzonderlijk werden besproken in een Statencommissie herken ik. In het verleden werden in Overijssel op diverse beleidsterreinen afzonderlijke jaarverslagen gemaakt die in Statencommissies of zelfs statenbreed werden besproken. Sinds de invoering van het Beleids- en Beheers Instrumentarium (BBI) (= de Planning- en Controlcyclus) in de tweede helft van de jaren tachtig van de 20e eeuw, vindt veel meer integrale verslaglegging door GS plaats in de vorm van de ene jaarrekening (programmajaarverslag genoemd in Overijssel) waarbij op hoofdlijnen over het beleid wordt geapporteerd. Het onderwerp ‘archiefinspectie’ wordt bij wijze van spreken met één alinea afgedaan, waarbij op het laagste abstractieniveau van de BBI-cyclus (de zogeheten Productbegroting) concreter en diepgaander wordt gerapporteerd. Die productbegroting is vooral voor GS van belang; zij wordt (in beginsel) niet door Provinciale Staten behandeld. Ik ben voornemens om een integraal verslag van mijn 1e ronde kennismakings- annex inspectiebezoeken (afgelegd in de periode zomer 2007zomer 2009) op te stellen, maar dat is dan een rapportage die aan GS wordt aangereikt en, naar ik hoop, door GS wordt aangeboden aan het veld. 1. Doet u aan benchmarking of andere manieren van ranglijstjes/uitwisselen best practices, worst practices of iets vergelijkbaars?


Groningen: In het jaarverslag van de PAI Noord-Nederland wordt gerapporteerd over de thema’s in geanonimiseerde vorm. Bijv. dat 14 van de 25 gemeenten in Groningen een DSP hebben. De ervaring bij PAI in Groningen en Drenthe is, dat het erg moeilijk is om kengetallen te geven. Men is daar dan ook erg terughoudend mee. Ook kan de situatie in een gemeente op een bepaald gebied erg goed zijn, maar op een ander gebied slecht. In bepaalde gevallen verwijst de PAI een medewerker van gemeente a naar een collega bij gemeente b, die al ervaring heeft of zich bezig houdt met vergelijkbare onderwerpen. ‘Je bent bezig met het geheugen van de organisatie’. Veel kennisoverdracht vindt plaats tijdens de inspectiebezoeken (waarom vorm je archief?). Vanouds leefde het besef van goede archiefvorming al bij Ruimtelijke Ordening en Milieu, maar nieuwe(re) ambtenaren weten weinig van procedures etc. Bij de digitalisering is van belang dat iedereen beseft dat hij archiefvormer is

Gelderland: Neen. Nuancering door auteur dezes: door de beschikbaarstelling van het tweejaarlijks verslag door de PAI wordt de nodige informatie uitgewisseld, zij het zonder ranglijstinformatie. Zwolle: Alleen in de halfjaarlijkse bijeenkomsten van het WGA, het Werkverband van Gemeentelijke Archiefinspecteurs, houdt de GAI Zwolle contact met het veld. Verder is de GAI zelfstandig, een eenmanspost. In essentie regelt elke GAI zijn eigen inspectie In het verleden was er in Zwolle een zgn. registratuuroverleg (1986-1989), toen er bij de diensten eigen afdelingen DIV/Post en Archiefzaken waren. Na 1989 is het secretariemodel ingevoerd, en is het registratuuroverleg doodgebloed. Er ontstonden grote, centrale DIV-organisaties. In Kampen heeft de geïnterviewde in 2003/3004 wel voorgesteld om een DIV-overleg in te voeren, omdat daar nog sprake is van diensten met eigen DIV. Inmiddels is de frequentie van dat overleg gezakt naar één à twee keer per jaar. Zijns inziens mag er in het algemeen wel wat meer gezamenlijk overleg en kennisdeling komen. Door de functie die de geïnterviewde bekleedt is hij wel in staat om ervaringen etc. breder uit te wisselen; zo kreeg de Regiopolitie IJsselland het handboek digitalisering Deventer als voorbeeld aangereikt. Conclusie/opmerkingen bij deze vraag Het benchmarken en uitwisselen van good practices staat niet bovenaan de activiteitenlijst van de PAI en de GAI. Wel zijn er zaken af te leiden uit jaarrapportages. Kennis delen kan ook door met een ‘helikopterview’ collega’s van de ene gemeente te knopen aan die van een andere gemeente. Of van de ene afdeling DIV aan de andere. Omdat er, in elk geval in gemeenteland, een teneur is om op diverse terreinen tot ranglijstjes te komen zal het Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten wel de nodige aandacht gaan schenken aan dit fenomeen.


11. Hebt u in uw provincie een platform voor kennisoverdracht (bijv. via een eigen website, bijeenkomst van medewerkers oud archief, nieuwsbrieven, studiemiddagen etc.)? Zo ja, met welke frequentie en wie leveren input? Zo nee, lijkt een dergelijk platform u gewenst of noodzakelijk? Wat zijn de kansen of belemmeringen om te komen tot een zodanig platform (tijdgebrek aan uw kant, tijdgebrek aan de kant van de ‘klanten’, desinteresse, draagvlak ja/nee)? Groningen:  Nieuwsbrief vanuit inspectie: 2x per jaar. Ligt momenteel, mede vanwege ziekte van de Drentse collega, even stil.  Bijeenkomst in Groningen van medewerkers oud-archief: twee- à driemaal per jaar. De PAI is aanjager van dit proces.  Bijeenkomst Drentse Kring van Archivarissen: 3x per jaar; voorzitter is de archivaris van Assen en de agenda wordt i.o.m. de PAI opgesteld. Het overleg is op locatie (dus bij een gemeente); van die gemeente wordt een presentatie verwacht op een relevant archiefterrein. De PAI is aanjager bij dit overleg. Deze platforms zijn, aldus de PAI, noodzakelijk om kennis te delen. Zo is er ook een DIV-overleg van de noordelijke provincies.  Voorlichtingsbijeenkomsten: over de Beleidsregel vervanging is een speciale voorlichtingsbijeenkomst georganiseerd.  Archiefnet Groningen-Drenthe-Fryslân: digitaal platform om inventarissen op te zetten. Gemeenten zijn deelnemers, daartoe gestimuleerd door de PAI’s. Het is de bedoeling om de inventarissen om te zetten naar EAD (Encoded Archival Description); daarmee wordt mogelijk nog in 2009 een begin gemaakt. N.B. Mensen schermen veel met tijdgebrek om een overleg bij te wonen; dit excuus wordt wel eens te gemakkelijk gebruikt. ‘Het mag niet van de organisatie’. Bij inspectiebezoeken stimuleert de PAI de gemeentelijke collega’s om toch vooral deel te nemen aan genoemde bijeenkomsten. Gelderland: In het Gelderse zijn er diverse vormen van platforms, sommigen wat meer formeel, anderen wat meer informeel. De frequentie van de bijeenkomsten en de agenda(setting) verschilt ook. Hierna volgt de beschrijving:  2x per jaar overleg van vertegenwoordigers van de drie politieregio’s, de PAI en de drie centrumgemeenten;  In de Achterhoek overleg van de drie archivarissen van de drie daar fungerende archiefdiensten en de archivaris van het Waterschap Rijn en IJssel;  Bovengenoemd overleg organiseerde een keer een themamiddag voor hoofden en medewerkers DIV, waarbij ook de PAI was uitgenodigd: dat leverde tachtig deelnemers op;  PAI en het Gelders Archief organiseren tweemaal per jaar het diensthoofdenoverleg (15 archivarissen plus PAI) dat rouleert over de provincie; bijv. in Nijkerk of in Epe (n.a.v. de ingebruikneming van de archiefbewaarplaats van het streekarchief). Ontwikkelingen worden geschetst in een dergelijk overleg;


 

 

thema nu is de audiovisuele collectie die wordt beheerd bij het Gelders Archief; er is ook wel eens een gezamenlijke activiteit geweest als het inventariseren van welke oude kranten een ieder in zijn depot had; Het is in het algemeen gesproken lastig om met een zodanige club wat inhoudelijks te doen; het is wel een platform om informatie uit te wisselen; Er is ook een keer een kwaliteitsmeting geweest van de externe dienstverlening door archiefdiensten; uitgevoerd onder auspiciën van DIVA en betaald door de provincie; Er vindt door de PAI overleg plaats met de GAI’s (1/2 dag); Jaren geleden organiseerde de PAI samen met Doxis een studiedag; waarbij de PAI zich achteraf afvroeg of dat verstandig is geweest: het lijkt er op, dat je een stempel ‘goedgekeurd’ op Doxis zet.

Zwolle: Deze vraag is niet van toepassing op de gemeente Zwolle. Conclusie/opmerkingen bij deze vraag Er is sprake van diverse vormen van platforms en overleggen waarbij kennis en informatie wordt overgedragen. De PAI vervult daarin een actieve, stimulerende rol. In mijn eigen praktijk is sprake van het Overijssels Archiefberaad. Verder is mij bekend dat er kleinere samenwerkingsverbanden van Overijsselse gemeenten zijn op het gebied van DIV (bijv. gezamenlijke aanschaf software; gezamenlijk bespreken van digitale ontwikkelingen). Daarnaast bestaat een DIV-overleg op provinciaal niveau, georganiseerd door de gemeenten, of zelfs op het niveau van enkele provincies (Noorden des lands). 12. Wat is uw reactie op de stelling: Provinciaal (c.q. gemeentelijk) archieftoezicht kan anno 2010 worden afgeschaft: medeoverheden hebben geen toezicht nodig. Groningen: Oneens. Extern toezicht is nodig, hoe goed je intern ook je zaken regelt. Bijvoorbeeld: is de interne controle goed geregeld? Dan is de informatie op orde voor de PAI. De PAI voorziet op basis van de inspectie een gemeente van een ‘kwaliteitslabel’ op het gebied van archiefzorg. Het is de uitdaging om de meerwaarde van inspectie duidelijk te blijven maken. De adviestaak stimuleert PAI en gemeente ook. Mede door verdiepend in te gaan op bepaalde onderwerpen/ontwikkelingen steunt de PAI de archiefmedewerkers bij de gemeenten (bijv. recent: adjunct-archiefinspecteur Arjen de Vries duikt de WABO in en verduidelijkt zo veel voor de gemeenten). Gelderland: Neen. Eerder is toegelicht waarom. Zwolle: Dit is een brug te ver. Het toezicht is wel aan verandering onderhevig, je komt als GAI in een iets andere rol. De laatste vijf jaar verschuift het accent van analoge naar


digitale onderwerpen. De teneur de komende vijf jaar zal ook zijn dat de post- en informatievoorziening in toenemende mate digitaal zal plaatsvinden. De opstelling van analoge documenten zal tot stilstand komen. Daarmee verandert de inspectietaak sterk: van analoog naar digitaal. Inspectie gaat zich meer richten op archiveringssystemen, waarbij de vraag is of je op afstand toetst, d.w.z. op basis van certificering (‘het systeem is ReMaNo gecertificeerd’) of dat je ook inhoudelijk blijft/gaat toetsen. Conclusie/opmerkingen bij deze vraag De stelling dat het archieftoezicht kan worden afgeschaft wordt bestreden. Dat geldt ook voor mij. Wel is hier ook te zien dat de aandacht verschuift: wat minder toezicht, wat meer relatiebeheer. Verder betekent blijven inspecteren dat je de aandacht voor goed archiefbeheer stimuleert. 13. In elk geval een geheel open slotvraag: wat wilt u verder meegeven ter overweging aan ondergetekende? Groningen: Het speelveld van de PAI verandert erg snel; het is een leuke wereld om in te werken, die kansen biedt. Ook de contacten met andere toezichthouders zijn waardevol. Dit onder de aantekening dat in Groningen nog geen werkgroep interbestuurlijk toezicht is gestart zoals bijv. in Overijssel en Utrecht het geval is. Gelderland: Geen aanvullende opmerkingen. Zwolle: Twee ontwikkelingen baren de GAI Zwolle zorgen. Om te beginnen de overdracht van digitale bestanden. De gemeente Zwolle moet haar archief over de periode 19901999 nog overdragen aan het HCO. In die periode zit ook een digitale dimensie. Is alles voldoende te reconstrueren, zowel de analoge processen als de digitale? In de tweede plaats vraagt de geïnterviewde aandacht voor het mank lopen van de overbrenging van digitale bestanden uit de periode 1990-1999. Voor de analoge bestanden is er een beheersorganisatie; voor de digitale bestanden niet: er is nog geen e-depot. Er is door gemeente Zwolle nog onvoldoende nagedacht over de overbrenging van digitale bestanden. Het zou mooi zijn als er een protocol zou komen voor deze overdracht: er zou een virtuele overdracht geregeld kunnen worden, waarbij de bestanden bij Zwolle op de server blijven staan, met een link daar naar toe vanuit het e-depot van het HCO (of van een nog grotere instantie). [In dat verband zijn wij benieuwd naar de ontwikkeling die het Nationaal Archief (in samenwerking met het Gemeentearchief Rotterdam) in het najaar van 2009 aankondigde: men werkt aan software voor duurzame digitale opslag, die in elk geval beschikbaar zal worden gesteld aan de RHC’s. In de Ketelaarlezing 2009 ‘Het Archief als Open Source’ die de directeur van het Nationaal Archief/Algemeen Rijksarchivaris mr. M.Berendse gaf op 8 oktober 2009 pleitte hij bij het onderdeel ‘een nationale infrastructuur voor digitale


toegankelijkheid’ voor een Rijks- of nationaal e-depot ‘dat duurzaam en onafhankelijk beheer van betrouwbare informatie garandeert.’] ‘Meer aandacht voor digitale duurzaamheid in het werkplan DIV is nodig’ is de laatste opmerking van GAI Zwolle op dit punt. Conclusie/opmerkingen bij deze vraag In elk geval wordt een opmerking gemaakt over de digitale duurzaamheid. Veel is nog onzeker waar het gaat om het e-depot. Die situatie is in Overijssel niet anders. Het LOPAI heeft zich pro-actief opgesteld door in 2008 de brochure ED3, Eisen Duurzaam Digitaal Depot, uit te brengen als handreiking voor de zorgdragers. Deze brochure is in de provincies verspreid onder de zorgdragers; in Overijssel met een aanbiedingsbrief van GS. Een aantal provincies heeft hier al voorlichtingsbijeenkomsten aan gewijd voor medewerkers van gemeenten. In mijn geval is het onderwerp besproken in het Archiefberaad Overijssel, en verder heb ik in het kader van de samenwerking met Gelderland het onderwerp toegelicht op de (jaarlijkse) bijeenkomst van de PAI Gelderland met de gemeentelijke archiefinspecteurs in die provincie.


Bijlage VI

Notitie voor de groepssessie met drie inspecteurs

Ter voorbereiding op het gesprek op 19 november van 10.00 tot 12.00 uur in De Tijd, stationsrestauratie Utrecht CS schreef ik deze notitie aan de te interviewen collega’s. Onderwerp: modernisering (provinciaal) archieftoezicht Deelnemers: Drs. A.G. (Bert) de Vries, directeur Historisch Centrum Overijssel; R. (Rutger) Suir, adjunct-archiefinspecteur provincie Noord-Brabant; mw. drs. I. (Irmgard) Broos, archiefinspecteur provincie Utrecht en provincie Flevoland. Organisator: drs. L. (Lolke) Folkertsma, in kader scriptie archivistiek op de Hogeschool van Amsterdam. Tevens aanwezig: mw drs. A. (Agnes) E.M.Jonker, docent/scriptiebegeleider. Beste collega’s, Om te beginnen wil ik jullie graag bedanken voor jullie bereidwilligheid om deel te nemen aan bovengenoemd gesprek. Naast een schriftelijke enquête onder een aantal provinciale en gemeentelijke collega’s en een interview met drie collega’s afzonderlijk beleg ik op verzoek van Agnes Jonker een verdiepingssessie. Thema Het onderwerp van mijn scriptie is: ‘Modernisering provinciaal archieftoezicht’. Dit onderwerp komt uiteraard niet uit de lucht vallen; een HBO-scriptie moet praktisch bruikbaar zijn en verder blijk geven van het nodige theoretische inzicht. Aangezien ik werkzaam ben als adjunct-archiefinspecteur bij de provincie Overijssel is bovenstaand onderwerp mede in overleg met mijn leidinggevende gekozen. Modernisering archieftoezicht – informatiebeleid Er is uiteraard nog een zeer aanwijsbare reden om na te denken over modernisering van archieftoezicht in algemene zin. Het archiefveld is al een aantal jaren sterk in beweging, of moet ik zeggen het gehele informatiebeleid van de overheid. We denken na over het behoud van analoge archieven (met projecten als PWAA, het wegwerken van achterstanden op Rijksniveau die ontstonden als gevolg van de invoering van de Archiefwet 1995, waarbij de overbrengingstermijn van vijftig naar twintig jaar ging; de lagere overheden werden eveneens geconfronteerd met de gevolgen van ‘PIVOT’); we denken na over het waarderen van archieven van zowel overheid als niet-overheid (Commissie Jeurgens: gewaardeerd verleden, met aandacht voor HMA en HMA+: wie zijn de actoren, en van welke actoren willen we archief bewaren om de geschiedenis van een politiekgeografische entiteit te kunnen beschrijven/reconstrueren); en last but not least denken we na over de duurzaamheid van onze digitale archieven. Dat


ongeacht of het gaat om gedigitaliseerde bestanden of om born digital materiaal. We hoeden ons voor een dementerende overheid. Dat voor wat betreft het beleid op het gebied van (overheids)informatie. Overheidsregelgeving Daarnaast is het beleid op het gebied van overheidsregelgeving en toezicht flink in beweging. Zonder een HMA uit te hebben gevoerd durf ik de stelling aan dat het hier om een golfbeweging gaat: het toezicht op de naleving van weten regelgeving heeft een bepaalde kwaliteit, en die gaat achteruit c.q. komt minder op het netvlies na een periode van relatieve rust (geen calamiteiten). Na de rampen van Enschede en Volendam heeft de inspectie op milieugebied en het bredere terrein openbare orde en veiligheid veel aandacht gekregen: bestaande bevoegdheden moesten goed worden benut; inspectierapporten moesten op de goede plek landen en toezicht op de naleving (worden de adviezen opgevolgd) is eveneens nodig. Op het gebied van de volksgezondheid zien we een vergelijkbare ontwikkeling. Relatief terughoudend toezicht, totdat er incidenten zijn die soms levensbedreigend zijn (geen goede zorg gegarandeerd in een compleet ziekenhuis -IJsselmeerziekenhuizen-, of bij een bepaald specialisme -hartchirurgie- of bij een bepaalde specialist -Jansen Steur-) en die nopen tot intensiever toezicht en naleving. Tel dat op bij het streven van de overheid om minder regeldruk te veroorzaken op medeoverheden en vooral op het bedrijfsleven, dat zucht onder de regeldruk van de (centrale en decentrale) overheid. P.M. ik laat de invloed van de EU-regelgeving hierbij buiten beschouwing. Overheidsbreed, althans bij het Rijk en bij provincies zijn er de afgelopen jaren talloze acties geweest om regelgeving terug te dringen en te vereenvoudigen, of ‘toegankelijker’ te maken, bijv. door meer gebruik te maken van digitalisering (kapvergunning digitaal aanvragen, met een gestandaardiseerd formulier via de gemeentelijke website, of de lichte bouwvergunning idem). Bij de provincie Overijssel is enkele jaren geleden een project uitgevoerd dat zou moeten leiden tot een vermindering van de administratieve lastendruk van 25%. Op veel terreinen is in kaart gebracht wat de provincie vroeg van bedrijven en instellingen, ook bij het aanvragen en verantwoorden van subsidies. De lastendruk is inderdaad met ten minste 25% verminderd –of dat ook helemaal zo wordt beleefd door alle bedrijven en instellingen is een tweede. Ook zijn diverse procedures op het gebied van subsidieverlening gestroomlijnd; daar is een grote efficiencywinst ontstaan voor aanvragers. En dan… is er Oosting Dezelfde prof. Oosting die de Vuurwerkramp Enschede onderzocht is naamgever van een commissie die is ingesteld om het overheidstoezicht tegen de lamp te houden. We moeten toe naar minder specifiek toezicht en tegelijkertijd de generieke toezichtinstrumenten vernietiging en indeplaatsstelling revitaliseren. Bij publicatie van haar rapport in 2007 wijdde de commissie Oosting een korte passage aan het archieftoezicht: dat zou haars inziens kunnen worden afgeschaft; de Archiefwet zou daartoe op korte termijn kunnen worden gewijzigd.


Het (archief)veld heeft gereageerd op Oosting: niet door de hakken in de wal te zetten, maar door na te denken over de vraag in hoeverre het specifieke archieftoezicht gemist zou kunnen worden, welk preventief toezicht (nog) nodig zou zijn en wat het inzetten van generieke instrumenten zou betekenen. De stand van zaken is bekend: in het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht ontbreekt een paragraaf over het archieftoezicht; de modernisering van het archieftoezicht zal in de Archiefwet worden opgenomen bij de voorgenomen wetswijziging in 2010. Uitgangssituatie voldoende geschetst? Ik ga er van uit, dat ik hiermee de uitgangssituatie in vogelvlucht in grote lijnen heb geschetst. Zo niet, dan dienen we het gesprek te starten met verduidelijking of amendering van wat ik hierboven aangaf. Zo ja, dan kunnen we uit de startblokken. Ik wil jullie graag een aantal vragen voorleggen, die in het gesprek zeker aan de orde moeten komen: 2. hoe kijken jullie aan tegen het huidige archieftoezicht, zoals dat is geregeld in de Archiefwet 1995? (wettelijke regeling goed/niet goed +argumenten; uitvoering toezicht in de praktijk wel/niet goed geregeld + argumenten). 3. (los van Oosting): zien jullie a) de noodzaak en b) mogelijkheden om het archieftoezicht te verbeteren (stroomlijning, informatiearrangement, gebruik maken van horizontale verantwoording …) 4. (met Oosting in het achterhoofd): verandert het onder 2) door jullie geschetste beeld? 5. Is er verschil in taak/rol tussen EGI, Provinciale Archiefinspectie en Gemeentelijke Archiefinspectie? 6. Wat zijn jullie ervaringen met jaarlijkse/tweejaarlijkse verslaglegging over archiefzorg (door EGI/Rijksarchiefinspectie) aan de minister van OCW/(door GS) aan Provinciale Staten/(door B&W) aan gemeenteraad. 7. Wat verwachten jullie van de wijziging van de Archiefwet, of anders: welke wijziging zouden jullie graag zien in de Archiefwet als het gaat om toezicht? 8. Zien jullie verschillende rollen voor EGI, PAI en GAI? 9. Welke kansen – of bedreigingen- zou de gewijzigde Archiefwet kunnen bieden voor ‘modernisering archieftoezicht’ als we die langs de lat van Oosting leggen? Zien jullie de revitaliseren van het generiek instrumentarium in de praktijk gebeuren? 10. Ik veronderstel het begrip ‘interventieladder’ bekend (komt ook voor in Oosting en in het wetsvoorstel Revitaliseren generiek toezicht). Wat zijn jullie opvattingen over de interventieladder? Hebben jullie praktijkervaring? Ik laat het hier bij. Ik hoop dat we aan de hand van deze voorbereiding met elkaar in gesprek komen. De uitkomst is dan een bijdrage aan ‘modernisering archieftoezicht in de provincies’, waarbij ik in mijn scriptie ook zal ingaan op de vraag of dit in algemene


zin geldt voor de provincies, of dat de situatie in Overijssel een couleur locale met zich meebrengt. (Lolke Folkertsma).


Bijlage VII

Tom Poes en de vermoefelde oorkonde

Inleiding Ik heb in de loop van mijn academische studie en gedurende een aantal jaren van mijn beroepspraktijk enkele keren karakters van Marten Toonder geleend om een kort verhaal te schrijven, of een samenspraak tussen heer Bommel en markies De Cantecler. Die samenspraak was een jaaroverzicht, zoals in de jaren zestig van de vorige eeuw door Thomasvaer en Pieternel werd gegeven. In die traditie wil ik afsluiten met het verhaal ‘Tom Poes en de vermoefelde oorkonde’. Het werkwoord vermoefelen is bedacht door onze zoon Geert (op ongeveer vijfjarige leeftijd); de betekenis van vermoefelen is ‘verprutsen, vernietigen, bederven’. Het verhaal Op een dag zit Olivier B. Bommel rustig de Rommeldamsche Courant te lezen als Tom Poes binnen komt stormen. Tom Poes: Heer Ollie, ik heb zonet een bijzondere ontdekking gedaan tussen het oud papier dat Joost aan de weg heeft gezet Bommel: Jonge vriend, niet zo opgewonden, je stoort me in mijn overpeinzingen bij het recept van de week, dat ik zojuist Joost wilde aanreiken. Tom Poes: Ik heb een oorkonde ontdekt tussen allerlei oude papieren, heer Ollie. Bommel: Acht kom, jonge vriend, oude papieren bewaar ik al heel lang achter in de torenkamer. Zoals mijn goede vader zei ‘wie wat in de torenkamer bewaart, heeft altijd een appeltje voor de dorst’. Verexcuseer heer Olivier, sprak Joost die juist binnenkwam met een warm voetenbankje voor heer Bommel, ik ving nog net de woorden van de jongeheer Poes op. Met uw welnemen heb ik de alkoven van de torenkamer eens flink onder handen genomen. Het oude papier dat u daar in de loop van de jaren hebt verzameld was niet goed gepreserveerd, zodat ik het heb verwijderd. Bommel: Foei Joost, ik heb altijd de papieren van mijn goede vader gerepareerd en ontoegankelijk opgeborgen, zodat niemand er last van zou hebben als je begrijpt wat ik bedoel. Tom Poes: Dat is nu juist wat ik bedoel; tussen alle Rommeldamsche Couranten, wat krabbels van uw hand en de rekeningen van Grootgrut zat een oorkonde van uw vader Daaruit blijkt dat u eigenlijk Graaf Van Bommel heet. Bommel: Mijn goede vader was niet van adel, maar geld speelde geen rol als iemand mij tenminste begrijpt. Tom Poes: Maar het is een echte oorkonde, met een zegel van de vader van burgemeester Dickerdack Dan is het toch wel een authentieke akte Joost: Dan bent u adellijk wild, met uw welnemen. Bommel: Ik wist, dat ik het in mij had, en natuurlijk ben ik adellijk. Daar heb ik helemaal geen titel voor nodig. Tom Poes: U moet dit wel melden bij de gemeente, anders komt u niet in het blauwe boek


Bommel: Hmm. Ik heb dat blauwe boek helemaal niet nodig om mijn plicht als heer te kunnen doen. Tom Poes: Toch vind ik dat u zich moet aangeven als graaf. Bommel: Goed dan jonge vriend, wij pakken de Oude Schicht en spoeden ons naar het gemeentehuis. Daar worden zij opgevangen door ambtenaar ter secretarie 1e klasse Dorknoper. Hij bestudeert verschrikt de aangereikte akte, en komt na raadpleging van art. elf sub twee d van het Rommeldamsch Burgerlijk Wetboek tot de conclusie dat er inderdaad een Graaf tegenover hem staat. Dorknoper: Ik zal onmiddellijk de burgemeester verwittigen. De heer Dickerdack komt aangeslagen zijn kamer uit. Bommel, man, ik moet je feliciteren met je titel. Dit heeft grote gevolgen voor de Kleine Club. Ik vrees, dat de Markies hier niet blij mee zal zijn. Ik ga direct naar de Kleine Club om de situatie te bespreken. Op de Kleine Club is op dat uur alleen de heer Fant aanwezig; de Rommeldamsche Courant is net gezakt, zodat hij een afzakkertje kan nemen. Burgemeester Dickerdack weet met moeite uit te brengen wat hij net heeft gehoord over Graaf Van Bommel. Fant: Hier moet Argus meteen op af, dit is groot nieuws. Wij brengen een extra editie uit, stel je voor: Graaf Van Bommel Dickerdack: Ik vind wel dat wij deze oorkonde moeten laten verifiëren, we leven in een tijd van falsificaties en Bommel kennende… Ik kan me geen onrust veroorloven, denk eens aan de Markies en aan de verkiezingen. Fant: Nou, de publiciteit kan dan alleen maar toenemen. Maar ja, je kunt natuurlijk professor Prlwytzkofsky inschakelen als expert. Burgemeester Dickerdack slaat deze wijze les niet in de wind. Terwijl Fant Argus op Graaf Van Bommel afstuurt vertrekt de burgemeester naar de gevierde wetenschapper. Onderweg komt hij markies De Cantecler De Barneveld tegen, die in zijn tuin wandelde in afwachting van de dichterlijke inval van die dag. Bij het vernemen van het nieuws over zijn buurman riep deze ontsteld ‘Parbleu, het grauw heeft niet alleen het geld, maar nu ook al de titel?’ Sic transit gloria Rommeldammii. Dit wordt teveel voor mijn gevoelige inborst. Fidonc, ik groet u De burgemeester trof professor Prlwytzkofsky terwijl deze met een grote loupe een pluis op zijn schoen onderzoekt. Der hemeldonderweder, sprak de grote geleerde, ener uitbarsting van zoolschimmel. Terwijl de burgemeester hem het nieuws van Graaf Van Bommel meldt schiet de geleerde overeind. Praw, dat is ja gans onweterschappelijk: Bommel met een authentieke akte. Ik zal direct een inktonderzoek instellen.


Intussen was Argus naar Slot Bommelstein gesneld, waar Tom Poes hem opving. Argus: Is het waar dat die bolle vriend van jou van adel is, viel de verslaggever met de deur in huis. Tom Poes: Heer Ollie is inderdaad mijn vriend, en ik vermoedde altijd al dat hij met zijn goede inborst van adel moest zijn. Argus noteert ijverig het verhaal van de bijna met het oud papier verdwenen akte, en spoedt zich naar de redactie. Professor Prlwytzkofsky arriveert, en stort zich onmiddellijk op de zaak. Hij prevelt al werkende de nodige formules, en plots veert hij op: dat is ja geen NEN 2728 papier Der fijnschrijver waarmee de heer Dickerdack Sr. zijn handteken zette dateert ook zeker niet uit de vorige eeuw. Zeer onweterschappelijk allemaal. Tom Poes hoort de woorden van de geleerde met stijgende verbazing aan, totdat ineens Wammes Waggel aan komt lopen. Wammes Waggel: Wat enigjes, al dat malle papier dat Joost vanmorgen in de tuin zette Ik had met Terpen Tijn nog wat mislukte schilderwerkjes gemaakt, die heb ik erbij gestopt. Even later zagen wij Bul Super en Hiep Hieper nog meer papieren toevoegen. Enig, al dat papier voor het goede doel; Van Zwanewinkel komt het straks ophalen. Tom Poes begrijpt er niks meer van. Hij denkt er echter het zijne van en verlaat het toneel. Hij legt zijn oor te luisteren bij commissaris Bullebas. Hij informeert Bullebas over de onverwachte vondst van de authentieke akte, en de berichten over Super en Hieper. De commissaris schrikt op: zijn deze lieden van laag allooi misschien weer van plan de openbare orde in gevaar te brengen? De gewiekste zakenlieden komen net langs en verzekeren de commissaris dat zij slechts eerzame zaken willen doen met Bommel. Ja baas, zegt Hiep Hieper, wij hebben toch eerlijk dat oude geschepte papier gekocht bij een antiquair en een mooie fijnschrijver erbij? Houd je mond, sufferd, snauwt Super, en hij duwt zijn assistent naar de achtergrond. Commissaris Bullebas meent echter enig verband te zien tussen het opduiken van de akte en van de zakenman Super. Hij voelt Super nader aan de tand, die eerst niet meer uitbrengt dan ‘Zaken zijn zaken’. Ik wilde alleen zaken doen met Graaf Van Bommel; een beetje een titel zou betekenen dat ik met die oude krabbels van hem op Marktplaats goede zaken zou kunnen doen Na enig overleg met agent Snuf, die al bezig is het proces verbaal op te maken, constateert Commissaris Bullebas dat nader contact met prof. Prlwytzkofsky mogelijk de waarheid aan het licht zal kunnen brengen. De geleerde helpt inderdaad een ieder uit de droom. Praw, dit hier is een palimpsest: een oude, authentieke akte is vermoefeld en vervolgens voorzien van een gans onnatuurlijker handschrift en autograaf van Dickerdack senior.


Tom Poes begrijpt nu hoe de vork in de steel zit, en gaat direct heer Ollie informeren. Die is juist bezig een kopje thee te drinken met zijn buurvrouw Doddel, en legt Doddeltje omstandig uit dat zij hem gewoon Ollie mag blijven noemen, ook nu hij eigenlijk Graaf Van Bommel heet. Ach mallerd, dat maakt toch niets uit, zegt Doddeltje. Joost verschijnt ten tonele en deelt mee dat het hoogst betreurenswaardig is dat louche zakenlieden als Super en Hieper zich met de te vernietigen archivalia gaan bemoeien. Heer Bommel constateert dat het tijd wordt voor een eenvoudige, doch voedzame maaltijd. Joost rept zich naar de keuken ter voorbereiding daarvan. Intussen verzamelen allen zich in de eetzaal van Slot Bommelstein om bij te komen van de emoties van de afgelopen periode. Ook de geheel van zijn appelflauwte herstelde Markies zit aan, en declameert een vers: O tempora, o mores, O.B.Bommel een graaf? Parbleu, dat gaf een sores, Maar vals was de paraaf. Rommeldam, 24 januari 2010.

Modernisering van het (provinciale) archieftoezicht

Recommend Documents