MODEL POLITIK HUKUM PERLINDUNGAN KEPEMILIKAN HAK ATAS TANAH UNTUK MEWUJUDKAN KESEJAHTERAAN MASYARAKAT
DISERTASI Diajukan Untuk Memenuhi Syarat Memperoleh Gelar Doktor Ilmu Hukum
Oleh : NAMA : RAINOER NIM : T311202007
PROGRAM DOKTOR ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SEBELAS MARET SURAKARTA 2016
PERNYATAAN
Nama
: Rainoer
NIM
: T311202007
Menyatakan dengan sesungguhnya bahwa Disertasi dengan judul ; “MODEL POLITIK HUKUM PERLINDUNGAN KEPEMILIKAN HAK ATAS TANAH UNTUK MEWUJUDKAN KESEJAHTERAAN MASYARAKAT” adalah benar karya saya sendiri. Hal yang bukan karya saya, dalam Disertasi tersebut diberi tanda citasi dan ditunjukan dalam daftar pustaka. Apabila dikemudian hari terbukti pernyataan saya tidak benar, maka saya bersedia menerima saksi akademi, yang berupa pencabutan Disertasi dan gelar yang saya peroleh dari Disertasi tersebut. Selanjutnya untuk menunjukan keaslian Desertasi saya, dengan ini saya bersedia disertasi ini diupload atau dipublikasikan pada website Program Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret.
Surakarta, 31 Agustus 2016 Yang membuat pernyataan
Rainoer
iii
MOTTO DAN PERSEMBAHAN
“Ilmu yang dimiliki merupakan suatu Kebahagiaan, bilamana dapat diimplementasikan dan bermanfaat bagi Kesejahteraan Masyarakat, Bangsa, Negara dan Agama”
(rainoer)
Disertasi ini kupersembahkan untuk : 1.
Hj. Noerbaiti dan H. Mochammad Noer (Alm)
2.
Isteri dan Anak-anakku Tercinta
3.
Ibunda Margaretha Jaya (Almh) dan Soesanto (Alm)
4.
Adik-adikku
iv
KATA PENGANTAR
Dengan mengucapkan puji syukur penulis kehadirat Allah SWT, karena limpahan rahmat dan petunjuk Nya lah penulis dapat menyelesaikan disertasi ini, walaupun dengan proses yang sangat panjang. Penulis berupaya keras untuk mengatasi berbagai kendala dan kesulitan serta hambatan yang terjadi selama melaksanakan penelitian, hal ini dikarenakan keterbatasan waktu penulis berbagi waktu dengan pekerjaan agar berjalan seimbang. Kesemuanya merupakan upaya penulis untuk mendapatkan ilmu dan pengalaman berharga yang tak ternilai harganya. Selama penyusunan disertasi ini penulisan banyak mendapatkan bimbingan, arahan dan bantuan dari berbagai pihak, hingga penulis dapat menyelesaikannya. Oleh karenanya pada kesempatan ini penulis menyampaikan ucapan terimakasih yang tak terhingga kepada yang terhormat : 1.
Prof. Dr. Ravik Karsidi, MS, selaku Rektor Universitas Sebelas Maret Surakarta.
2.
Prof. Dr. M. Furqon Hidayatullah, M.Pd, selaku Direktur Program Pasca Sarjana Universitas Sebelas Maret Surakarta.
3.
Prof. Dr. Supanto, SH., M.Hum, selaku Dekan Fakultas Hukum yang telah memberikan support, bimbingan dan arahan kepada penulis.
4.
Prof. Dr. Hartiwiningsih, SH., M.Hum, selaku Ketua program Studi S3 sekaligus sebagai Dosen. Dengan kesabaran beliau yang selalu memberikan semangat untuk maju terus dan pantang mundur menyelesaikan naskah disertasi dan pendidikkan ini.
5.
Prof. Dr. Adi Sulistiyono, SH,. MH., selaku Promotor sekaligus Dosen Program Doktor Ilmu Hukum, beliau selalu membimbing dengan sabar dan selalu memotivasi penulis agar cepat selesai dan lulus.
6.
Dr. I. Gusti Ayu Ketut RH. SH., MM, selaku Co Promotor, beliau selalu membimbing dengan sabar dan selalu memativasi penulis, dengan menyapa “sudah sampai dimana menulisnya” biar cepat lulus.
v
7.
Prof. Dr. Endang Pandamdari, SH., CN., MH, selaku Dosen Penunjang dari Universitas Trisakti, beliau dengan sabar memberikan bimbingan dan memberikan buku-bukunya, beliau yang juga sebagai Penguji Eksternal.
8.
Prof. Dr. Setiono, SH,. M.S,. mantan Ketua Program study S3 dan selaku Dosen Program Doktor Ilmu Hukum, yang selalu membimbing dengan sabar dan selalu memotivasi para mahasiswanya dan juga kepada penulis agar cepat lulus.
9.
Prof. Dr. Jamal Wiwoho, SH., MH., selaku Dosen Program Doktor Ilmu Hukum, beliau selalu mengingatkan dan memberikan semangat serta motivasi dalam penulisan Disertasi.
10.
Segenap Dosen Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta, yang telah memberikan ilmunya kepada penulis.
11.
Segenap staf dan karyawan Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta.
12.
Rekan-rekan di Divisi Hukum Polri dan staf Bag Rapkum Divkum Polri yang banyak membantu dan memberikan support untuk segera menyelesaikan program pendidikan S3 ini.
13.
Prof. Dr. Etty Susilowati, SH., M.Hum, selaku penguji eksternal dari UNDIP Semarang Jawa Tengah yang telah memberikan support dalam ujian Terbuka di Universitas Sebelas Maret Surakarta
14.
Seluruh rekan-rekan seangkatan pada Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta, atas kebersamaannya dan kepedulian dan saling mendukung agar segera dapat menyelesaikan program pendidikan S3 ini.
15.
Isteriku tercinta, Susan Damayanti yang selalu memberikan dukungan dan semangat untuk dapat segera menyelesaikan kuliah S3, yang dengan penuh pengertian dan memaklumi ditinggalkan untuk urusan kuliah dan kerja.
16.
Anak-anakku : dr. Satria Harry Dharmawan, yang saat ini juga sedang mengikuti PPDS Anasthesi di Fakultas Kedokteran UNHAS, dan Angelina vi
Noeryanti, SF., Ap., yang telah merelakan ayahnya meninggalkan waktuwaktu kebersamaan bersama keluarga dalam rangka mengikuti perkuliahan. 17.
Pimpinan di kantor baik pada saat bertugas di Polda Sumsel saat itu dan di Divisi Hukum Polri di Mabes Polri yang telah memberikan ijin dan peluang untuk mengikuti pendidikan S3 di Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret, Surakarta.
18.
Serta para pihak yang telah banyak membantu penulis selama penyusunan disertasi ini yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu. Dalam penyusunan disertasi ini penulis telah berusaha dengan baik agar
hasilnya dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya. Namun demikian penulis menyadari bahwa penulisan disertasi ini masih jauh dari harapan dan kesempurnaan. Oleh karenanya penulis mengharapkan saran dan keritik guna penyempurnaan penulis selanjutnya. Akhirnya penulis berharap semoga kehadiran disertasi ini memberikan manfaat bagi penyelenggara negara, khususnya yang berkaitan dengan permasalahan dibidang pertanahan dan kesejahteraan masyarakat yang menginginkan keadilan dan adanya kepastian hukum di Indonesia.
Surakarta, 31 Agustus 2016 Penulis
Rainoer
vii
ABSTRAK RAINOER. NIM. T311202007. MODEL POLITIK HUKUM PERLINDUNGAN KEPEMILIKAN HAK ATAS TANAH UNTUK MEWUJUDKAN KESEJAHTERAAN MASYARAKAT. Promotor : Prof.Dr. Adi Sulistiyono, SH.,MH., Co Promotor : Dr. I.G.
Ayu Ketut Rachmi H,. SH., MM., Disertasi Program Doktor Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta. Tujuan Disertasi ini adalah untuk mengetahui dan menganalisis : (1) Mengapa politik hukum pertanahan belum mampu memberikan kepastian dan perlindungan terhadap kepemilikan hak atas tanah kepada masyarakat luas; (2) Bagaimana membangun suatu model politik hukum perlindungan kepemilikan hak atas tanah melalui sistem pendafataran yang ideal guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat; Metode penelitian yang digunakan adalah menggunakan metode nondoktrinal dan doktrinal. Adapun sumber data penelitian adalah menggunakan data primer dan data sekunder. Penulisan ini dimaksudkan untuk mengetahui keberlakuan politik hukum pertanahan dalam aspek perlindungan hukum kepemilikan hak atas tanah bagi masyarakat luas melaui sistem pendaftaran menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku. Secara yuridis teknis, tujuan utama pendaftaran tanah untuk menciptakan kepastian hukum dan menjamin perlindungan hukum. Secara garis besar penelitian ini bertujuan untuk mengetahui faktor-faktor penyebab terjadinya ketidakpastian hukum dalam sistem pendaftaran kepemilikan hak atas tanah yang berimplikasi tidak terjaminnya sertifikat hak atas tanah. Adapun faktor-faktor yang menyebabkan belum mampunyai sistem pendaftaran dalam hal kepastian dan perlindungan terhadap kepemilikan hak atas tanah kepada masyarakat, antara lain; Ketidakjelasan politik hukum pertanahan, Lemahnya kepastian hukum, Lemahnya birokrasi penyelenggaraan pendaftaran tanah dan Faktor kultur (budaya) yang belum mengedepankan integritas moral. Politik hukum agraria seharusnya mengacu kepada kepentingan masyarakat luas berdasarkan prinsip kesejahteraan dan keadilan, sebagaimana ditentukan oleh UUD Tahun 1945. Untuk itu maka harus dilakukan pembangunan hukum yang intinya adalah pembaruan terhadap ketentuan hukum yang telah ada dan yang dianggap usang, dan penciptaan ketentuan hukum baru yang diperlukan untuk memenuhi tuntutan perkembangan yang terjadi dalam masyarakat, oleh karenanya perubahan menuju kepada sistem publikasi positif merupakan langkah besar kedepan (futuristic) bagi Indonesia, dengan membangun model politik hukum perlindungan kepemilikan hak atas tanah melalui sistem pendaftaran yang ideal berdasarkan sistem publikasi positif, dimana UndangUndang pertanahan merupakan perwujudan penegakan hukum dan kepastian hukum di bidang pertanahan. Perlu penyempurnaan terhadap UUPA yang lebih mengedepankan kepentingan masyarakat dan selaras dengan UU Sektoral lainnya, pendayagunaan masyarakat dalam proses pendaftaran sertifikasi kepemilikan hak atas tanah. Dukungan kelembagaan BPN dengan pelayanan yang prima serta aparatur pemerintah lainnya guna menumbuhkembangkan kesadaran hukum masyarakat dalam rangka perlindungan dan kepastian hukum kepemilikan hak atas tanah. Pihak BPN diproyeksikan hanya menentukan adanya cacat administrasi pada saat pendaftaran atas tanah dalam proses pensertifikatan. Pembatalan tetap berada pada badan peradilan, karenanya diperlukan adanya Pengadilan khusus yang menangani persengketaan kepemilikan hak atas tanah. Kata Kunci : Politik Hukum, Perlindungan Hak, Kesejahteraan Masyarakat. viii
ABSTRACT RAINOER. NIM. T311202007. LEGAL POLITICAL MODEL OF LAND TITLE PROTECTION TO REALIZE PEOPLE’S WELFARE. Promoter: Prof. Adi Sulistiyono, SH., MH., Co Promoter: Dr. I.G. Ayu Ketut Rachmi H,. SH., MM., Dissertation. Law Science Doctorate Program of Law, Faculty, Sebelas Maret University of Surakarta. The purpose of this dissertation is to know and analyze: (1) Why legal political has been unable to land laws provide certainty and protection of land rights to the wider community; (2) How to build legal political model of land title protection through a signup system is ideal for the realize people’s welfare; The method used is using non-doctrinal and doctrinal. The source of data is the research using primary data and secondary data. This writing is intended to find out the validity of the land laws in the political aspects of the legal protection of land rights for the wider community through the registration system according to the legislation in force. Legally Technically, the main purpose of land registration to create legal certainty and ensure the protection of the law. Broadly speaking, this study aims to know the factors cause of legal uncertainty in the system of registration of land ownership which implies no guarantee of land rights certificates. The factors that cause does not have a registration system in terms of certainty and protection against ownership rights over the land to the community, among others; Political obscurity land law ,Weak rule of law, Weak bureaucratic organization of registration of land and culture factors that have not been put forward moral integrity. Political agrarian law should refer to the public interest based on the principles of welfare and justice, as determined by the 1945 Constitution. For that it must be done for legal development which in essence is an update to the existing legal provisions and are considered obsolete, and the creation of new legal provisions required to meet the demands of the development that occurs in the community, therefore shift towards the system of positive publicity is a major step forward (futuristic) for Indonesian, by building a political model legal protection of land rights through the registration system ideal based system of positive publicity, which the Act land is the embodiment of law enforcement and legal certainty in the land sector. Necessary improvements to the Basic Agrarian Law which prioritizes the interests of society and in harmony with other sectoral Act, community empowerment in the process of certification of registration of land ownership. Institutional support of the National Land Agency with excellent service as well as other government officials in order to enhance awareness of the law in order to protect society and the legal certainty of ownership rights to land. The National Land Agency projected determine their administrative defect at the time of registration of land in the certification process. Cancellation remain in the judiciary, and therefore needed a special court to deal with disputes over land ownership rights. Keywords: Legal Political, Protection of Rights, People’s Welfare. ix
DAFTAR ISI
HALAMAN JUDUL….…………………………………………………...
i
HALAMAN PERSETUJUAN….…………………………………………
ii
HALAMAN PERNYATAAN….…………………………………………
iii
MOTO DAN PERSEMBAHAN….……………………………………….
iv
KATA PENGANTAR….………………………………………………….
v
ABSTRAK.………………………………………………………………..
viii
DAFTAR ISI ……………………………………………………….……..
x
DAFTAR TABEL……………………………………………………….…
xiii
DAFTAR BAGAN………………………………………………………..
xiv
DAFTAR INDEX..……………………………………………………….
xv
BAB I PENDAHULUAN….……………………………………………..
1
A.
Latar Belakang .....................................................................................
1
B.
Rumusan Masalah ................................................................................
11
C.
Tujuan Penelitian ................................................................................
12
D.
Manfaat Penelitian ..............................................................................
12
1. Manfaat Teoritis 2. Manfaat Praktis
....................................................................... .......................................................................
12 13
BAB II TINJAUAN PUSTAKA ..................................................................
14
A.
Landasan Teori ....................................................................................
14
1. Teori Negara Hukum dan Negara Kesejahteraan ..........................
14
2. Teori Politik Hukum ......................................................................
23
3. Teori Kemanfaatan (Utilitas) Hukum ............................................
27
4. Teori Kepastian Hukum dan Perlindungan Hukum .......................
30
5. Teori Sistem Hukum dan Bekerjanya Hukum di Masyarakat .......
35
Kerangka Konseptual ...........................................................................
38
1. Pengertian Agraria dan Hukum Agraria ........................................
38
2. Konsepsi Kuasa Negara .................................................................
42
a. Hak Menguasai Negara Menurut Konstitusi ............................
42
b. Wewenang Negara Menguasai Tanah .....................................
47
1) Masa Sebelum UUPA ........................................................ 2) Masa Setelah Berlakunya UUPA .......................................
47 54
3. Pembagian Hak-Hak Atas Tanah ...................................................
60
B.
x
4. Peralihan Hak Atas Tanah..............................................................
68
5. Pendaftaran Tanah..........................................................................
77
a. Landasan Pendaftaran Tanah ...................................................
77
b. Sistem Pendaftaran Tanah........................................................
84
c. Sistem Publikasi Yang Dianut di Indonesia .............................
86
d. Hak Atas Tanah Adat ..............................................................
89
e. Mekanisme Pelaksanaan Pendaftaran Tanah di Indonesia ......
112
C.
Kerangka Pemikiran .............................................................................
120
D.
Penelitian Terdahulu dan Kebaruan Penelitian ....................................
129
BAB III
METODE PENELITIAN ...........................................................
133
A.
Jenis Penelitian.....................................................................................
133
B.
Pendekatan Penelitian ..........................................................................
134
D.
Lokasi Penelitian ..................................................................................
134
E.
Pemilihan Responden...........................................................................
135
F.
Sumber dan Jenis Data Penelitian ........................................................
135
G.
Teknik Pengumpulan Data ...................................................................
137
H.
Teknik Analisis Data ............................................................................
138
BAB IV
KEPEMILIKAN SERTIFIKAT ATAS TANAH ......................
140
Faktor Peraturan Per-Undang-Undangan Politik Hukum ……….. Pertanahan Indonesia dan Permasalahannya..................................
140
1. Sengketa (konflik) pertanahanan ...................................................
143
2. Ketimpangan struktur pemilikan dan penguasaan tanah................
146
3. Kepastian Hukum Hak Atas Tanah ................................................
148
a. Permasalahan Sistem Pendaftaran Tanah ................................
148
b. Lemahnya Jaminan Kepastian Hukum Hak Atas Tanah .........
163
A.
B.
ANALISIS KEPASTIAN DAN PERLINDUNGAN
Faktor Pelaksana (Petugas) dalam Struktur Birokrasi Pendaftaran dan Sertifikasi Oleh BPN .................................................
168
1. Kendala dan Permasalahan Pendaftaran Tanah ............................
168
2. Penyimpangan Dalam Proses Pendaftaran dan Sertifikasi Tanah .
182
3. Penilaian Proses Pendaftaran Sertifikat Tanah Oleh BPN .............
195
a. Metode Penilaian Kinerja Pelayanan Publik (Nilai Indeks Pelayanan) .......................................................... xi
195
b. Hasil Penilaian Pelaksanaan Proses Pelayanan Publik
C.
di Bidang Pendaftaran dan Sertifikasi oleh BPN DKI Jakarta ..
202
Faktor Masyarakat dan Budaya Hukum ..............................................
205
BAB V
A.
B.
MEMBANGUN MODEL POLITIK HUKUM PERLINDUNGAN KEPEMILIKAN HAK ATAS TANAH UNTUK MEWUJUDKAN KESEJAHTERAAN MASYARAKAT ...................................... 211
Politik Hukum ....................................................................................
211
1. Kebijakan Sistem Pendaftaran Tanah Stelsel Positif .....................
211
2. Pembedaan Kepastian Hukum dan Kepastian Hak .......................
234
3. Pembentukan Lembaga Dana Pertanggungan................................
243
Peningkatan Kualitas Birokrasi Badan Pertanahan Nasional .............
249
1. Mengefektifkan Sistem Kelembagaan Pendaftaran Tanah ...........
251
2. Peningkatan Kualitas Peraturan dan Sosialisasi ............................
257
3. Peningkatan Kualitas Pelayanan ....................................................
258
4. Penguatan Peran Camat dan Lurah Dalam Rangka Proses Sertifikasi Tanah ............................................................................
262
5. Tanggung Jawab Pejabat Pendaftaran Tanah.................................
268
6. Membangun Sistem Informasi Pertanahan ....................................
274
Peningkatan Budaya Hukum ...............................................................
276
BAB VI PENUTUP ....................................................................................
280
A.
Kesimpulan ..........................................................................................
282
B.
Implikasi ..............................................................................................
282
C.
Rekomendasi ........................................................................................
282
DAFTAR PUSTAKA ...................................................................................
284
C.
LAMPIRAN
xii
DAFTAR BAGAN
1.
Bagan 1. Kelemahan Sistem Pendaftaran Negatif……….....
2.
Bagan 2. Model Politik Hukum Pertanahan yang menjamin..
124
Kepastian Hukum…………………………………
126
3.
Bagan 3. Siklus Penelitian…………………………………..
139
4.
Bagan 4. Alur penyimpangan pelayanan publik dalam proses Pendaftaran dan Sertifikasi Pertanahan……………
184
5.
Bagan 5. Alur Pelayanan Prima Birokrasi Pemerintah……….
196
6.
Bagan 6. Konsep Kepuasan Pelanggan……………………….
197
7.
Bagan 7. Alur Penjaminan Kepastian Penerbitan Sertifikat….. Stelsel Positif………………………………………..
xiv
232
DAFTAR TABEL
1.
Tabel 1. Data Konflik Agraria………………………………...
144
2.
Tabel 2. Kekerasan dalam Konflik Agraria Selama 2011-2015
145
3.
Tabel 3. Jumlah Petani Gurem dengan Kepemilikan Lahan….
147
4.
Tabel 4. Jumlah Penduduk miskin di Indonesia, 2014-2015…
148
5.
Tabel 5. Perhitungan Mutu Pelayanan Publik…………………
200
6.
Tabel 6. Hasil Perhitungan nilai Indeks Pelayanan (NIP)…….
203
xiii
DAFTAR INDEX 1.
ATR/BPN
= Agraria Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional
2.
BPUPKI
= Badan Penyelidik Usaha2 Persiapan Kemerdekaan Indonesia
3.
BPS
= Badan Pusat Statistik
4.
BPHTB
= Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan
5.
B.W
= Burgertijk Wetboek
6.
BOT
= Build-Operate-Transfer
7.
BTO
= Build-Transfer-Operate
8.
DPR
= Dewan Perwakilan Rakyat
9.
DTK
= Dinas Tata Kota
10.
DKI
= Daerah Khusus Ibukota
11.
JUKNIS
= Petunjuk Teknis
12.
GPS
= Global Positioning System
13.
HAM
= Hak Asasi Manusia
14.
HIR
= Herzien Inlandsch Reglement
15.
IKM
= Indeks Kepuasan Masyarakat
16.
KUH Pdt
= Kitab Undang-undang Hukum Perdata
17.
KUHP
= Kitab Undang-undang Hukum Pidana
18.
KUHAP
= Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana
19.
KBPN
= Kepala Badan Pertanahan Nasional
20.
LARASITA = Layanan Rakyat untuk Sertifikasi Tanah
21.
NRT
= Nilai Rata-rata Tertimbang
22.
PP
= Peraturan Pemerintah
23.
PBB
= Pajak Bumi dan Bangunan
24.
PMNA
= Peraturan Menteri Negara Agraria
25.
PPAT
= Pejabat Pembuat Akta Tanah
26.
PNS
= Pegawai Negeri Sipil xv
27.
P4T
= Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah
28.
SDA
= Sumber Daya Alam
29.
SPI
= Serikat Petani Indonesia
30.
SOP
= Prosedur Standar Operasional
31.
SISMIOP
= Peta Instansi Pajak Bumi dan Bangunan
32.
SK HGB
= Surat Keputusan Hak Guna Bangunan
33.
TAP MPR
= Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
34.
TUN
= Tata Usaha Negara
35.
UUD
= Undang Undang Dasar
36.
UUDS
= Undang Undang Dasar Sementara
37.
UUPA
= Undang Undang Pokok Agraria
38.
VOC
= Verenigde Oost-Indische Compagnie
xvi
