MODEL PENGEMBANGAN EKONOMI KEPULAUAN RIAU1 Oleh : Dr. Ir. Dedi M. M. Riyadi2
I. Pendahuluan 1. Memasuki akhir 1990-an, perekonomian Indonesia mengalami krisis yang berkepanjangan. Krisis ini merupakan dampak dari krisis ekonomi yang menghantam perekonomian di Asia, khususnya Asia Tenggara. Kemajuan ekonomi yang selama ini dipuji oleh para pengamat baik nasional maupun internasional ternyata bersifat semu. Kondisi ini memberikan dampak negatif bagi perekonomian sebagian besar daerah. 2. Menurunnya kinerja perekonomian daerah diindikasikan dengan menurunnya jumlah lapangan kerja yang tersedia, menurunnya pendapatan orang perorang, rumahtangga, dan dunia usaha. Kondisi ini pada gilirannya akan menurunkan pendapatan pemerintah baik di pusat maupun di daerah sebagaimana tercermin dalam sisi pendapatan APBN dan APBD. 3. Di sisi lain sejalan dengan proses reformasi dan demokrasi, tuntutan akan otonomi daerah yang lebih luas juga semakin meningkat. Tuntutan otonomi yang lebih luas terkait erat dengan beberapa isu pokok, antara lain: Pertama, ada dan relatif membesarnya kesenjangan antargolongan masyarakat, antardaerah, antar- dan antara desa-kota. Kedua, adanya ketimpangan dalam perimbangan antara pemerintah pusat dan daerah dalam hal pembagian pendapatan, terutama dikaitkan dengan kebutuhan daerah untuk membangun daerahnya masing-masing. Ketiga, isu-isu internasional seperti globalisasi, kerjasama ekonomi subregional, perdagangan bebas, kelestarian lingkungan dan sejenisnya membutuhkan kewenangan pemerintah daerah yang lebih luas untuk memperoleh hasil yang seoptimal mungkin. Keempat, keragaman permasalahan yang dihadapi pemerintah daerah semakin besar dan kompleks baik dari segi kualitas maupun kuantitas, sehingga tidak bisa lagi ditangani secara seragam dan relatif homogen oleh pemerintah pusat. Masing-masing daerah memiliki ciri dan karakteristik yang berbeda-beda. Seyogyanya pemerintah daerah lebih tahu dan lebih mampu menangani permasalahan yang bersifat khas setempat dengan cepat dan tepat. 4. Sejalan denganberbagai tuntutan dan keperluan untuk mendorong desentralisasi dan otonomi, telah diundangkan Undang-undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang No. 25 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Kedua undang-undang tersebut diharapkan dapat dijadikan landasan yang cukup kuat dalam mengimplementasikan otonomi yang seluas-luasnya dan bertanggungjawab yang mampu mendukung 1 2
Disampaikan dalam seminar “Pengembangan Kepulauan Riau”, Yogyakarta, 19-21 Mei 2000. Kepala Biro Kewilayahan, Bappenas.
1
penyelenggaraan pembangunan daerah oleh pemerintah daerah sehingga sejalan dengan aspirasi dan kebutuhan daerah. 5. Di sisi lain, terdapat keragaman kondisi dan sumberdaya alam dan buatan yang dimiliki oleh daerah. Kekayaan sumberdaya alam Indonesia tidak tersebar secara merata baik dari segi jenis, kuantitas, maupun kualitasnya. Demikian pula halnya dalam hal sebaran sumberdaya manusia dan sumberdaya buatan. Republik Indonesia memiliki kondisi geografi yang sangat khas dimana wilayahnya berupa kepulauan dengan formasi laut yang dominan. Bentuk kepulauan dari negara ini membutuhkan pendekatan pembangunan yang spesifik karena bentuk kepulauan ini mempengaruhi kinerja penyediaan barang dan jasa yang harus ditangani pemerintah dan masyarakat. Kurang tersedianya prasarana terutama prasarana perhubungan dan komunikasi mengakibatkan penyediaan barang dan jasa publik berjalan kurang optimal. Mengingat kondisi tersebut, maka tidak semua model pembangunan dapat diterapkan di daerah tersebut. Diperlukan suatu model pembangunan yang relatif berkaitan dengan sumberdaya dan kondisi daerah yang bersangkutan. 6. Kepulauan Riau sebagai salah satu daerah kepulauan di Indonesia, menunjukkan keragaman kondisi dan sumberdaya alam antardaerah yang besar. Wilayah (bukan daerah administrasi pemerintahan) Kepulauan Riau didominasi oleh pulau-pulau kecil dengan beberapa pulau yang cukup besar dan memiliki ciri aksesibilitas tinggi ke pasar internasional seperti Singapura dan Malaysia. Di samping itu kawasan kepulauan ini juga memiliki potensi sumberdaya alam yang cukup besar di bidang migas dan perikanan. Di sisi lain dilihat dari geografis terdapat dua kelompok kepulauan besar yaitu daerah Batam dan sekitarnya yang dekat dengan daratan Riau dan Kep. Natuna yang secara fisik lebih dekat ke Kalimantan.. 7. Makalah ini akan mengajukan model pembangunan alternatif yang diharapkan cocok untuk diterapkan dalam rangka pengembangan Kepulauan Riau, dan kondisi yang dibutuhkan dalam penerapan model tersebut.
II. Kondisi Saat ini 8. Kepulauan Riau secara geografis saat ini mencakup kabupaten Kepulauan Riau dan Kota Batam. Saat ini sedang diusulkan pemekaran Kabupaten Kepulauan Riau menjadi tiga kabupaten yaitu Kabupaten Kepulauan Riau, Kabupaten Karimun, dan Kabupaten Natuna. Sementara itu Kota Batam mencakup juga Pulau Rempang dan Pulau Galang yang semula menjadi bagian dari wilayah Kabupaten Kepulauan Riau. Kawasan Kepulauan Riau ini berbatasan secara langsung dengan Singapura dan Malaysia. Luas daerah ini mencapai sekitar 8.100 km², atau sekitar 8,6% dari luas daratan Propinsi Riau. Daratan Kepulauan Riau maupun Batam didominasi oleh lahan untuk pertanian non sawah yang mencapai sekitar 508.463 Ha. Kawasan ini memiliki 397 buah pulau berpenghuni maupun kosong, dengan jumlah desa mencapai 141 buah desa. 2
9. Jumlah penduduk di kawasan ini pada tahun 1999 diperkirakan mencapai 736 ribu dengan mayoritas penduduknya berdomisili di wilayah Kota Batam. Kepadatan penduduk mencapai sekitar 91 jiwa per km². Kepadatan terbesar berada di Batam yang mencapai 387 jiwa per km² sementara di wilayah Kabupaten Kepulauan Riau hanya berkisar sebesar 26 jiwa per km². Jumlah penduduk miskin pada tahun 1998 mencapai sekitar 36.329 jiwa atau sekitar 5,4% dari jumlah penduduk. 10. Berdasarkan data yang ada prasarana yang tersedia di kawasan Kepulauan Riau antara lain adalah jalan sepanjang sekitar 900 km yang berada dalam kondisi mantap, sedang sisanya sekitar 1.000 km berada dalam kondisi tidak mantap. Selain jalan, prasarana lain yang terdapat di kawasan ini adalah prasarana perhubungan udara yaitu pelabuhan udara internasional Batam, bandara di Tanjung Pinang, dan pangkalan TNI AU di Natuna. Prasarana perhubungan laut di kawasan ini meliputi antara lain pelabuhan laut kelas utama tersier (Pel. Tanjung Pinang) sampai pelabuhan kelas pengumpan lokal. Di Kep. Natuna terdapat tiga pelabuhan sedangkan di Batam dan sekitarnya terdapat sekitar sembilan pelabuhan. Prasarana lain untuk menunjang kegiatan ekonomi adalah pasar yang berjumlah 164 unit, tempat pelelangan ikan (11 unit di luar Batam), dan pangkalan penangkapan ikan sejumlah 115 unit yang tersebar di kawasan ini. Di samping itu juga terdapat kawasan industri sejumlah 22 lokasi. 11. Prasarana lingkungan dan sosial yang tersedia di kawasan ini antara lain adalah prasarana air bersih berupa bak penampungan air, penyediaan air baku di Batam dan Tanjung Pinang, serta prasarana pengolahan air limbah. Prasarana kesehatan yang tersedia di kawasan ini berupa rumah sakit sejumlah 8 unit, puskesmas sejumlah 31 unit, serta puskesmas pembantu sejumlah 138 unit. 12. Perekonomian daerah didominasi oleh sektor pertanian. Di Kabupaten Kepulauan Riau sektor pertanian memberikan kontribusi sekitar 88%, sementara di Batam sektor ini memberikan kontribusi sekitar 31%. Sektor industri baru berkembang di wilayah sekitar Batam, sementara di daerah lain di Kepulauan Riau peranan sektor industri hanya memiliki peran sekitar 1-2%. 13. Data yang disampaikan di atas dapat dijadikan acuan bagi pengembangan ekonomi dan pembangunan Kepulauan Riau dalam arti luas. Pada tahap awal perlu dilakukan penyamaan data dan informasi sebagai landasan penentuan kebijakan dan strategi, karena adanya perbedaan data yang terdapat di berbagai instansi baik di pusat maupun di daerah dapat memberikan kontribusi bagi timbulnya permasalahan baru sehingga kebijakan pembangunan menjadi tidak efektif dalam penerapannya.
III.
Potensi
14. Di kawasan Kepulauan Riau, jika dilihat dari RTRWN terdapat dua kawasan andalan, yaitu kawasan andalan Batam dan sekitarnya serta kawasan andalan Natuna. Daerah Batam dan sekitarnya memiliki potensi di sektor industri, pertambangan serta 3
pariwisata. Kedekatan lokasi dengan pasar internasional seperti Singapura memberikan keuntungan bagi pengembangan industri dan jasa di Batam. Kawasan ini direncanakan untuk menjadi daerah perdagangan bebas, dimana bea masuk, pajak pertambahan nilai, pajak penjualan BM dan cukai atas barang-barang material ditiadakan. Kawasan ini juga memiliki potensi di pertambangan, dimana di Kep. Anambas diperkirakan terdapat 5,5 miliar m3 batu granit serta 18 juta m3 pasir kuarsa, andesit, basal dan batu setengah permata. Disamping itu daerah ini juga memiliki potensi di bidang pariwisata. Beberapa objek wisata yang dapat dikembangkan di masa datang kebanyakan berupa wisata bahari seperti berlayar, pantai dan menyelam di Bintan. Disamping itu dengan adanya ketentuan dalam UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, pemerintah daerah kabupaten memiliki kewenangan untuk mengelola sumberdaya pesisir termasuk dalam pengembangan wisata bahari. Upaya ini perlu dilakukan secara berkelanjutan dan memperhatikan kebutuhan masyarakat lokal sehingga pembangunan daerah pesisir tidak merusak ekosistem laut dan sekitarnya serta memberdayakan masyarakat pesisir. 15. Kawasan andalan Natuna memiliki potensi di pertambangan dan perikanan serta perkebunan. Di daerah ini ditemukan cadangan migas yang cukup besar, beberapa perusahaan asing saat ini sedang melakukan eksplorasi kandungan migas tersebut. Potensi lain yang dapat dikembangkan di kawasan ini adalah perikanan dan perkebunan. Perikanan di sini mencakup perikanan darat, tambak maupun laut. Mengingat kepulauan Natuna dikelilingi oleh laut lepas, maka daerah ini memiliki potensi perikanan laut lepas yang cukup besar. Perkebunan di kawasan ini yang berpotensi untuk dikembangkan adalah perkebunan kelapa sawit.
IV.
Kendala
16. Meskipun kawasan Kepulauan Riau memiliki potensi yang banyak dan beragam, terdapat beberapa kendala yang harus diperhatikan oleh pemerintah daerah dan pusat dalam membangun kawasan ini. Beberapa kendala yang ada di daerah ini antara lain: a. Geografis Secara geografis wilayah Kepulauan Riau dapat dikelompokan ke dalam dua kawasan, yaitu kawasan Batam dan sekitarnya serta kawasan Natuna dan sekitarnya. Kedua kawasan ini secara geografis terletak berjauhan. Kondisi ini dapat mengurangi keterkaitan ekonomi antar kedua sub kawasan tersebut. Kawasan Batam dan sekitarnya lebih memiliki keterkaitan dengan perekonomian di Riau daratan dan Singapura, sedangkan Kepulauan Natuna lebih dekat dengan Kalimantan dan Sarawak. Pemaksaaan keterkaitan antara dua kawasan dalam suatu wilayah Kepulauan Riau dapat menurunkan efektivitas dan efisiensi pengembangan wilayah.
4
b. Infrastruktur Di Kepulauan Riau, prasarana masih relatif kurang. Fasilitas publik yang cukup lengkap hanya terdapat di Batam dan sekitarnya, sementara di bagian Kepulauan Riau lain relatif kurang. Pembangunan jaringan jalan seringkali menjadi sia-sia karena curah hujan yang cukup tinggi sehingga merusak kondisi jalan. Prasarana yang mungkin harus disediakan oleh pemerintah baik pusat maupun daerah untuk mendukung pengembangan wilayah ini adalah prasarana yang handal dalam transportasi laut, telekomunikasi, listrik, dan air bersih. c. Sumberdaya Manusia Pelaku dan objek pembangunan adalah manusia. Jika di suatu daerah ingin membangun daerahnya sementara sumberdaya manusia yang tersedia kurang mencukupi baik secara kualitas maupun kuantitas, maka investor harus mendatangkan tenaga dari luar daerah tersebut. Hal ini akan memberikan potensi konflik dengan masyarakat lokal. Berdasarkan data yang ada, jumlah penduduk di Kepulauan Riau yang berpendidikan tinggi (diploma/sarjana) adalah sekitar 2,9% dari total penduduk berusia 10 tahun ke atas. Sementara berdasarkan data tersebut, penduduk yang memiliki tingkat pendidikan SD dan lebih rendah (tidak sekolah atau hanya lulus SD) mencapai sekitar 66% dari populasi, sedangkan sisanya berpendidikan SLTP-SLTA. 17. Kendala-kendala diatas akan menghambat pembangunan daerah apabila tidak segera ditangani oleh pemerintah. Apalagi jika mengingat potensi-potensi industri yang berkembang adalah jenis-jenis industri yang tidak bersifat ‘unskilled labor intensive’. Disamping itu industri tersebut juga berpotensi untuk menjadikan kawasan-kawasan tersebut bersifat ‘enclave’ apabila pemerintah tidak mengembangkan keterkaitan antar daerah.
V.
Model Pembangunan untuk Kepulauan Riau
18. Berdasarkan peta potensi dan kendala di atas maka dapat disusun suatu model alternatif pembangunan Kepulauan Riau. Dengan terbatasnya sumberdaya maka sebaiknya pemerintah memilih satu atau beberapa sektor unggulan saja. Sektor-sektor ini sebaiknya yang memiliki keterkaitan ekonomi dengan sektor lain dan wilayah lain. 19. Di dalam RTRWN beberapa jenis industri yang diusulkan untuk dikembangkan antara lain adalah industri elektronik dan industri migas dan olahannya. Pengembangan industri di Batam dan sekitarnya diarahkan untuk kegiatan ekspor, sedangkan industri di Natuna difokuskan kepada industri berat. Jika dilihat keterkaitannya dengan sektor lain dan daerah lain, maka jenis-jenis industri tersebut memiliki keterkaitan yang relatif tidak banyak.
5
20. Berkaitan dengan hal tersebut di atas maka perlu dikembangkan sektor-sektor pendukung. Sektor-sektor ini merupakan sektor yang memberikan input bagi perkembangan industri-industri tersebut. Sektor-sektor tersebut antara lain sektor pertanian (terutama perikanan, perkebunan, dan pertanian pangan), pariwisata, dan industri ringan. 21. Salah satu subsektor yang dapat menjadi andalan daerah adalah perikanan. Subsektor ini disamping membutuhkan banyak tenaga kerja juga untuk memanfaatkan potensi perikanan laut yang cukup besar. 22. Dalam penerapan model pembangunan di atas perlu memperhatikan beberapa hal antara lain: a. Keterkaitan antar Sektor dan Daerah Pemilihan sektor yang akan menjadi engine of growth perekonomian daerah harus didasarkan pada keterkaitan antar sektor dan daerah. Dengan kata lain, sektor yang dipilih sebaiknya memiliki keterkaitan yang kuat baik dengan industri hilir maupun hulu serta dengan daerah penunjang (hinterland). b. Infrastruktur Keterkaitan antar sektor dan daerah dapat terjadi apabila didukung dengan sarana dan prasarana yang baik terutama sarana dan prasarana di bidang perhubungan dan telekomunikasi mengingat kawasan ini merupakan kepulauan. c. Sumberdaya Manusia Penerapan model pembangunan apapun sangat tergantung pada kapasitas sumberdaya manusia yang melaksanakannya. Pengembangan industri perikanan, pengolahan pertanian dan pariwisata membutuhkan tenaga-tenaga dengan keahlian memadai dalam jumlah yang cukup. Kurangnya tenaga terampil dan ahli dari masyarakat lokal mengakibatkan investor membawa dari tenaga dari luar. Hal ini merupakan salahsatu sumber potensial untuk terjadinya konflik sosial antara masyarakat pendatang dengan masyarakat lokal. Dengan mendidik masyarakat lokal menjadi tenaga terampil dan ahli maka diharapkan kenaikan pendapatan masyarakat langsung memberikan dampak positif bagi perekonomian setempat. Sangat perlu diperhatikan bahwa masalah pendidikan bukan hanya masalah daya fikir dan kreasi, tetapi pada hakekatnya masalah budaya. Perlu dilakukan upaya perubahan budaya ke arah budaya produktif dan bekerja keras dan rajin sebagai prasyarat bagi pembangunan masyarakat secara menyeluruh. Di samping itu juga perlu dipikirkan kebijakan untuk “menarik” penduduk Kepulauan Riau yang sedang menuntut ilmu di luar wilayah tersebut agar mereka tetap mempunyai “interest” dan komitmen terhadap pengembangan dan pembangunan daerah asalnya, terutama sebagai bagian dari perubahan budaya ke arah masa depan masyarakat yang lebih baik. Dengan cara ini diharapkan potensi konflik dapat dieliminasi. 6
d. Penatagunaan Tanah Agar pembangunan Kepulauan Riau dapat berkelanjutan, maka diperlukan suatu penatagunaan tanah (land use zoning) dan manajemen lingkungan yang baik. Penatagunaan tanah diperlukan agar terdapat pembagian pemanfaatan tanah yang lebih merata dan saling mendukung. Perlu diadakan pengaturan mengenai lokasi industri, pertanian, permukiman dan sejenisnya yang jelas serta didukung dengan upaya penegakan hukum yang kuat. Saat ini terdapat beberapa pulau yang tidak berpenghuni yang berpotensi untuk menjadi daerah industri. Dengan dikembangkannya daerah tersebut maka akan terjadi arus migrasi ke wilayah tersebut, dan ini akan memberikan implikasi kepada masalah sosial dan budaya. Penatagunaan tanah ini memiliki kaitan yang erat dengan masalah sosial budaya dalam bidang pertanahan. Berbagai kegiatan investasi membutuhkan prasyarat kepastian hukum utamanya dalam hal pertanahan, ruang, dan lingkungan. d. Manajemen Lingkungan Manajemen lingkungan dibutuhkan untuk mencegah dan mengeliminasi dampak negatif dari berbagai kegiatan pembangunan daerah sehingga pembangunan dapat berkelanjutan. Dengan adanya ketentuan daerah untuk mengelola kawasan pesisir yang merupakan kawasan yang dominan di wialayah kepulauan, maka eksplorasi dan eksploitasi sumberdaya pesisir perlu dilakukan dengan hati-hati dan memperhatikan konservasi sumberdaya tersebut. Sebagai contoh, pengambilan karang laut untuk pembangunan jalan, rumah, industri dan sejenisnya akan merusak ekosistem pesisir sehingga pada akhirnya akan menurunkan produksi di sektor perikanan dan industri terkait lainnya. Bagi daerah seperti Kepulauan Riau, pertimbangan daya dukung lingkungan tidak hanya daratan saja tapi juga (atau bahkan, terutama) kelautan. e. Keuangan Daerah Untuk mendanai kebutuhan rutin dan pembangunannya pemerintah daerah harus memiliki keinginan dan kemampuan mengelola sumber-sumber pendapatannya secara efisien dan efektif. Peningkatan PAD bukan berarti memperluas jenis dan besarnya pungutan tetapi untuk memperluas kesempatan berusaha dan menarik investasi swasta yang sebesar-besarnya. Rasionalisasi dan upaya peningkatan yang kontraproduktif dalam penerimaan pendapatan daerah perlu dihindari.
V. Penutup 23. Berdasarkan penjelasan singkat di atas, dapat ditarik beberapa kesimpulan antara lain: a. Kawasan Kepulauan Riau memiliki cukup banyak potensi yang dapat menjadi modal dasar bagi pembangunan daerah tersebut. Potensi tersebut selain karena faktor geografis dimana dekat dengan pasar internasional, juga karena memiliki sumberdaya alam yang melimpah. 7
b. Di sisi lain terdapat kendala dalam pengembangan Kepulauan Riau. Kendala tersebut berupa prasarana fisik, bentuk geografis yang merupakan kepulauan yang tersebar, serta kuantitas dan kualitas sumberdaya manusia. c. Dalam pengembangan Kepulauan Riau sebaiknya dipilih satu atau beberapa sektor andalan saja sebagai engine of growth. Sektor ini sebaiknya memiliki keterkaitan yang kuat dengan sektor lainnya dan daerah penunjangnya. 24. Strategi pengembangan Kepulauan Riau yang tepat perlu ditetapkan oleh pemerintah dengan menampung sebanyak-banyaknya aspirasi masyarakat dan dengan menganalisis secara seksama kebutuhan dan kemampuan daerah secara realistik. Beberapa hal yang perlu dilakukan pemerintah adalah peningkatan prasarana khususnya perhubungan dan telekomunikasi, peningkatan kualitas sumberdaya manusia dengan menitikberatkan pada porsi yang memadai dari tenaga-tenaga lokal untuk menjadi tenaga terampil dan ahli. 25. Apapun strategi yang ditetapkan, pada hakekatnya keberhasilan penerapan strategi ditentukan oleh kesungguhan dan konsistensi dalam penerapannya, dengan tetap membuka diri pada kemungkinan perbaikan dan perubahan.
8
