Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar

A hatályos magyar szabálysértési joganyag kritikai elemzése összehasonlító jogi módszer alkalmazásán keresztül

Pelyák János

Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék

A hatályos magyar szabálysértési joganyag kritikai elemzése összehasonlító jogi módszer alkalmazásán keresztül TDK dolgozat Konzulens: Dr. Szabó Annamária Eszter egyetemi adjunktus Dr. Nyitrai Péter

Készítette: Pelyák János

egyetemi docens

V. évfolyamos joghallgató

Miskolc, 2010


Pelyák János

Tartalom Tartalom ............................................................................................................................................... 2 1. Alapvetés .......................................................................................................................................... 4 1.1 A szabálysértési felelősség problematikája ................................................................................ 6 2. Gyakorlati kérdés felvetések ............................................................................................................ 9 2.1. A társadalomra csekély fokban veszélyes cselekményekért való felelősség elbírálása más államokban ....................................................................................................................................... 9 2.1.1 Németország........................................................................................................................ 9 2.1.2 Olaszország ....................................................................................................................... 10 2.1.3 Portugália .......................................................................................................................... 11 2.1.4 Belgium ............................................................................................................................. 12 2.1.5 Spanyolország ................................................................................................................... 12 2.1.6 Görögország ...................................................................................................................... 13 2.1.7 . Franciaország .................................................................................................................. 13 2.1.8 Nagy-Britannia, Írország, Dánia ....................................................................................... 14 2.2 A szabálysértésekért való felelősség a hatályos magyar szabályozás szerint .......................... 17 2.3 . A szabálysértési jogalkalmazás problémái ............................................................................. 18 2.3.1 Kötelező ügyintézési határidő ........................................................................................... 18 2.3.2 . Elévülés félbeszakítása .................................................................................................... 19 2.3.3 . Előkészítő eljárások hiánya ............................................................................................ 21 2.3.4 Hajléktalanság „immunitása” a felelősségre ................................................................... 22 2.3.5 A közoktatási törvényben meghatározott kötelezettségek megszegése .............................. 23 2.3.6 A sértett helyzete ............................................................................................................... 24 2.3.7 Helyszíni bírság................................................................................................................. 26 2.3.8 Felelősség alóli kibújás ..................................................................................................... 27 2.3.9 A Kormány 2010-es törvény módosítása........................................................................... 28 2.3.10 Felelősség alakulása ....................................................................................................... 32 2.3.11 Megoldási alternatíva ..................................................................................................... 34 3. A szabálysértés miatt eljáró közigazgatási szervek rendszere hazánkban ..................................... 35 3.1 Közigazgatási szervek .............................................................................................................. 36 3.2 Általános hatáskörű szabálysértési hatóságok ......................................................................... 36 3.3 Különös hatáskörű szabálysértési hatóságok ........................................................................... 38 3.3.1 A rendőrség ....................................................................................................................... 38 3.3.2 A vám- és pénzügyőrség .................................................................................................... 42 3.4 Szabálysértés miatt eljáró más szervek .................................................................................... 43 3.4.1 Határőrség ........................................................................................................................ 44 3.4.2 Egészségügyi államigazgatási szerv( az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat városi, megyei, fővárosi kerületi, repülőtéri intézetei; ÁNTSZ) ................................................ 45 3.3.3. A fogyasztóvédelmi hatóság ............................................................................................ 46 3.3.4 A bányakapitányságok, illetve különösen jelentős ügyben a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal ......................................................................................................................... 46 3.3.5 A megyei (fővárosi) munkabiztonsági és munkaügyi felügyelő, a munkaügyi felügyelő(munkaügyi hatóság,munkavédelmi hatóság) ............................................................. 48 3.3.6 A Nemzeti Hírközlési Hatóság .................................................................................... 49 3.3.7 A védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szerv ................... 49 3.3.8 Az állami adóhatóság ........................................................................................................ 49 3.3.9 A közoktatási feladatkörében eljáró oktatási hivatal ................................................. 50 3.3.10 Az élelmiszerlánc-felügyeleti szerv ............................................................................. 50 3.3.11 A szociális hatóság ..................................................................................................... 51 3.5 Bíróságok ................................................................................................................................. 51 2


Pelyák János

4. Felettes közigazgatási szervek ....................................................................................................... 54 5. Ügyész ............................................................................................................................................ 55 6. Befejezés ........................................................................................................................................ 56 Felhasznált irodalom: ......................................................................................................................... 58 Egyéb források: .................................................................................................................................. 60

3


Pelyák János

1.Alapvetés Hosszú előkészítő munka után az Országgyűlés elfogadta az 1999. évi LXIX. törvényt a Szabálysértésekről. E törvény (a továbbiakban Sztv.) 2000. március 1-jén lépett hatályba. Az új Szabálysértési-kódex felváltotta a sokszor módosított és kiegészített régit, az 1968. évi I. törvényt, és a 17/1968. (IV.14.) kormányrendeletet. A 80-as években próbálták meg először a szabálysértési kódex általános reformját, amikor még nem voltunk részesei az Európai Emberi Jogi Egyezménynek. Mikor Magyarország elfogadta az Egyezményt, igaz fenntartással, akkor lett feszítő a helyzet, ugyanis nem tudott eleget tenni a bírói út követelményének. Eljött az idő megalkotni egy olyan törvényt, amely a fair eljárásnak megfelelően lehetővé teszi az Egyezmény 6. cikkének követelményét, miszerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ügyben független és pártatlan bíróság, ésszerű határidőn belül döntsön az ellene emelt vád tekintetében. A jogi környezet tekintetében az Egyezmény elfogadása mellett utalnunk kell arra is, hogy időközben több kormányhatározat született, amelyek meghatározták a kodifikáció irányát. Ezek közül a legfontosabb az 1078/1996. (VII.19.) Korm. hat., a szabálysértési jog szabályozásának koncepciójáról, amely 12 pontban rögzítette az akkori jogpolitikai elvárásokat. A végső lökést az Alkotmánybíróság 63/1997. (XII.12.) határozata adta. Ez az AB határozat alkotmányellenesnek ítélte a pénzbírság - szabálysértési hatóság által történő - elzárásra átváltoztatását, és ezzel összefüggésben az elzárásra átváltoztató határozat felülvizsgálata során a bíróság rendkívül szűk jogkörét. Ekkor mintegy félévre beállt egy olyan jogi helyzet, amely az elkövetők jelentős részére a szabálysértési jogot hatástalanná tette, hiszen az önként meg nem fizetett és közvetlen letiltással be nem hajtható pénzbírságot-ezt lehetővé tevő jogszabály híján- nem volt mód átváltoztatni elzárásra. Időközben 1993-tól 1998-ig tevékenykedett, a Belügyminisztérium égisze alatt működő kodifikációs bizottság, amely előkészített egy olyan szabálysértési törvénytervezetet, amely az önálló elzárást nem helyezte el a szankciórendszerben, alapvetően a pénzbírságra, mint az egyetlen akkor elképzelhető szabálysértési büntetésre koncentrált, és természetesen igyekezett megteremteni a bírói út lehetőségét a határozatot sérelmező elkövető, vagy esetleg más, a határozatban érintett személyek számára. Az eljárás fórumrendszere terén pedig el kellett dönteni, hogy milyen utat járunk: a francia utat vagy a német utat. A jogpolitika és a szakmai közvélemény a német megoldást támogatta. Az Országgyűlés az 1999. június 15-ei ülésnapján fogadta el a szabálysértési törvényt. Mindenek előtt azonban tisztáznunk kell, hogy mit is értünk szabálysértés fogalma alatt. Ezt 4


Pelyák János

az Sztv. - szemben a korábbiakkal - tételesen definiálja, amely szerint a szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít. Tartalmi kritériuma pedig az hogy, olyan jogsértő magatartásnak kell lennie, amelyek a bűncselekményhez képest enyhébb fokban sérti vagy veszélyezteti a társadalom általánosan elfogadott együttélési normáit, akadályozza vagy zavarja a közigazgatás működését.1 Végezetül a szabálysértés fogalmához tartozik a felróhatóság (bűnösség) kritériuma is. Mindezek figyelembe vételével a szabálysértés fogalma túlmutat az Sztv.-ben meghatározottaktól és az alábbiak szerint rögzíthető: olyan emberi cselekmény, amely jogellenes, tényállásszerű, büntetendő, a társadalomra- a bűncselekményhez képest- enyhébb fokban veszélyes, és az elkövetőnek felróható.2 A társadalomra enyhébb fokban veszélyes cselekményekkel kapcsolatban két probléma merül föl: az egyik, hogy az adott cselekmény a közigazgatási jog vagy a büntetőjog részét képezie; a másik, hogy az elkövetővel szemben milyen hatóság, milyen eljárási rend keretében járhat el. Az leszögezhető, hogy ezen problémák, kérdések megválaszolását a mindenkori politikai elit dönti el. Alapvető nehézség ezen kérdésekkel kapcsolatban az, hogy a szabálysértési tényállások soha nem homogén jellegűek: egy részük a bűncselekmények enyhébb súlyú alakzatainak is tekinthetők, másik részük pedig közigazgatás-ellenes tényállások. Így elbírálásuknak fórumrendszerében, és eljárási szabályaikban keveredhetnek a büntető- és közigazgatási elemek. A tiszta jogdogmatikai helyzet megteremtése időről időre felvetődött, azonban ennek gyakorlati megvalósítása szinte lehetetlen, ugyanis a bűncselekmények enyhébb súlyú alakzatait megtestesítő szabálysértések száma igen jelentős (évi több százezres), így ezeknek a büntetőjogba való visszatérítése esetén a büntető-igazságszolgáltatás lebénulna. Ennek következtében az, hogy a szabálysértés elkövetőjével szemben mely hatóság jár el, milyen eljárási rendben ugyancsak nehéz feladat, de a válasz a szabálysértés komplex jellegében rejlik, és az elfogadott álláspontok szerint a közigazgatási jog részét képezi. Ennek a jogdogmatikai tisztázatlanságnak a következménye a felesleges szervezeti megkettőződés (bíróság, közigazgatási szervek), hatásköri összeütközések és jogalkalmazói bizonytalanságok, hiszen a jogalkotó soha nem a tisztaságra törekedett, hanem az aktuál politikai igények kielégítésére. Mindezekre tekintettel vizsgálatom középpontjában a felelősség kérdésének elbírálásával, valamint a szabálysértés miatt eljáró hatóságok rendszerével kapcsolatos problémák állnak.

1

1999. évi LXIX törvény a szabálysértésekről Közigazgatási Jog 2. Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész II. (Szerk.: Kalas Tibor) Egyetemi jegyzet Virtuóz Kiadó Budapest, 2006. 112. 2

5


Pelyák János

1.1 A szabálysértési felelősség problematikája A szabálysértési jog tartalmát tekintve kétségtelen annak büntető anyagi és eljárási joghoz kötődése. A szabálysértési jog egy olyan terület, amellyel akár nap mint nap találkozhatunk, és amelynek normáit bárki könnyen megsértheti. Ezért lenne fontos egy letisztult, kiszámítható szabályozási rendszer, amely egyben biztonságot is nyújt. A szabálysértési jog jelenlegi rendszere azonban sajnos nem igazán felel meg ezeknek a kívánalmaknak. Ennek több oka is van. Egyik legalapvetőbb probléma, hogy megoldhatatlannak tűnik a szabálysértési felelősség, 3 legalábbis a tekintetben, hogy a közigazgatási és büntetőjogi kötődést egyszerre kell kezelni az anyagi és az eljárási jog körében is. A jogtudomány számára kérdés marad e kettős hovatartozás eldöntése. A Csemegi-kódex fennállása idejétől4 kezdve az 1950-es évekig a büntetőjogi trichotómiának köszönhetően a kihágások a bűncselekmények olyan legenyhébb válfajának minősült, amelyet bírósági és közigazgatási szervek is elbírálhattak. Ezen időszak tehát a közigazgatás büntetőhatalmát nyíltan elismerte. Az írott alkotmány elfogadása után a helyzet alapjaiban változott meg az igazságszolgáltatás bírói monopóliumának kimondásával. 5 A jogalkotás ekkor egy „stratégia húzással” megfordította a jogterület karakterét és a kihágásokat kiiktatta a jogrendből, és átstrukturálta azokat szabálysértésekké.6 A szabálysértés, mint államigazgatási intézmény hosszú ideig az államigazgatási szankció alaptípusaként volt ismert. Az 1950-es évek végétől volt megfigyelhető az a folyamat, hogy a korábban kihágási gyökerekkel bíró, ám eleinte bűncselekménynek minősített magatartások visszaszivárogtak a szabálysértési jogba. A folyamatot a korábban vétségként vagy bűntettként kezelt cselekmények dekriminalizációja kísérte,7 amely változás magával vonta a szankciók átformálódását is. A dekriminalizációt a közigazgatási szerzők élesen bírálták. Madarász Tibor az ily módon átkerült cselekmények mintegy szabálysértési jellegét is tagadta, megkockáztatva azt, hogy a cselekmények az átminősítés által nem váltanak karaktert. Felfogás a szerint ezek a cselekmények ugyan valóban minősíthetők tovább bűncselekménynek, hanem egyfajta látensen létező kihágásoknak. 8 Az 1980-as években felerősödött az elterelési és visszaterelési elméletek közötti vita. A visszaterelési elmélet éppen abból indult ki, hogy a bagatell-büntetőjogi vagy kriminális9 cselekményeket a bűncselekmények közé kellene „visszaterelni”, és jogterületet megtisztítani a kriminális 3

Máthé Gábor: Megoldhatatlan-e a szabálysértési felelősség?, Belügyi Szemle, 1989, 3. A Csemegi-kódexet megelőző időszak jogtudományi elemzésére kevés kutató vállalkozik. 5 1949. évi XX. tv., (1972. ápr. 25-ig hatályos) 36. § (1) bek. 6 A változás jogelméleti indoka mellett igen jelentős szerepet játszott a bűnügyi statisztika is, amelynek köszönhetően a jogpolitika az elterelés formáit kereste. 7 Papp László: A „közigazgatási büntetőbíráskodás” problematikája, Magyar Közigazgatás, (1992), 338. 8 Madarász Tibor: Az államigazgatási jogi szankció fogalma és fajtái, Budapest, 1989. 10. 9 A bagatell-büntetőjogi, illetve a kriminális cselekményeket a szakirodalom nem teljesen azonosítja. 4

6


Pelyák János

cselekményektől. Ezzel szemben az elterelés a jogterület status quoját hirdeti részben a hagyományok, részben a közigazgatás büntetőhatalmának szükségességére hivatkozással. A kutatók többsége a visszaterelést nem tartja reális esélynek. A másik jelentős probléma az eljárás egyszerűsítésének igényéből adódik. Az első szabálysértési kódex megalkotásának egyik legfontosabb célja az eljárás egyszerűsítése volt. Fakadt ez abból az anyagi rendezetlenségből, hogy a jogalkotás a büntetőjog általános részét, mint a jogterület mögöttes joganyagát megszüntette a szabálysértések tekintetében. Ez főként a felelősség körében keletkeztetett joghézagot, ugyanis a jogszabály ezek után e kérdésről nem rendelkezett. Ezt a vonatkozást hagyományosan a büntetőjog tartalmazta, ennek hiányában azonban nyilván a jogterület új anyagi jogában kellett volna azt rendezni, amelyet azonban elmulasztottak. Így felmerült az a kérdés is, hogy kell-e a felróhatóság a felelősség érvényesítéséhez. Az 1968-as kódex nagy előnye volt, hogy egy valóban egyszerű szabályozást hozott létre. Talán túl egyszerűt is, ugyanis lényeges kérdésekről hallgatott. Egyes büntetőjogi eredetű fogalmakról, mint szándékosság vagy gondatlanság sem rendelkezett. A tudomány akként oldotta meg ezt a problémát, hogy kimondta: „a Btk. vonatkozó szakaszai azonban értelemszerűen kiterjeszthetők”. Az eljárás tekintetében, utaló jogszabály hiányában nincs mód sem a Ket. sem a Be. alkalmazására. Ez a helyzet „kényszeríttette ki”, hogy a bíróságok 2000. április 3. napján álláspontot fogadjanak el a szabálysértési törvény értelmezésére, amelyben törvényi felhatalmazás nélkül rendelkeztek akként, hogy az Sztv. mögöttes joganyagává teszik a Be., illetve a Btk. szabályait (például: sértettnek is lehet képviselője a Be. szabályai szerint vagy a nyilvánosság kizárható a tárgyalósról szintén a Be. szabályai szerint). A norma egyszerűsítésének indoka azonban főleg az volt, hogy a jogot alkalmazó szabálysértési előadók többnyire nem rendelkeztek büntetőjogi ismeretekkel, holott a quasi bíráskodás az igazságszolgáltatási eljáráshoz közel álló intézményt és gyakorlatot kívánt.10 A hatályos kódex egyszerre szabályozza az anyagi jog általános részét, valamint az eljárási jogot. A szabálysértési jog anyagi joga a fogalom-meghatározás és a felelősségi rendszer fontosabb szabályait tartalmazza a duális büntetési szisztéma rendelkezéseivel együtt. E helyütt a legszembetűnőbb hiányosság felelősségi rendszer és az ott használt fogalmak meghatározatlansága. Ezen ugyan némiképp változtat, hogy az Sztv. 31. §-a egyes alapfogalmak (mint szándékosság, gondatlanság, vagy jogos védelem) tekintetében a Btk.-t rendeli alkalmazni, de

10

A jelenkor irodalmában is szintén több szerző felemlegeti ezt a hiányosságot. Alapkövetelményként többnyire valamilyen magasabb szintű dokumentált ismeretet, például szabálysértési vagy békebírói szakvizsgát várnának el.

7


Pelyák János

számos olyan fogalmat is találunk, amelyet az Sztv. nem határoz meg. 11 A definiálatlanság egyfelől az analógiát hívja elő, másfelől a Btk.-ra utalás megnehezíti a jogalkalmazók munkáját. Az eljárási jog más jellegű, de szintén jelentős problémákat vet fel. A koncepcionális kérdések, mint a kettős jelleg deklarálása, illetve a jogorvoslati rendszer megkettőzése mellett az ártatlanság vélelme12 vagy súlyosítási tilalom is felmerült. Ezek a kérdések a fair eljárásnak való kényszeres megfeleléssel függtek össze. Az eredmény egy sajátos megoldás, amelyben az eljárási és a szervezeti oldal keveredik. A rendszert bonyolultsága okán és többnyire azért is bírálják, mivel a jogalkotó immanensen a kriminális jellegű cselekmények eltérő kezelését írta elő az elzárással is sújtható cselekmények szabályozása által. A szerzők emellett tisztán jogalkalmazási problémákra is felhívták a figyelmet, amely egyrészt az eljárás büntetőeljárási jellegéből, másrészt jogorvoslati rendszer átalakulásából fakadt. Mindebből olyan anomáliák keletkeztek, mint például, hogy az eljárást megszüntető határozat kiegészítését meg lehet támadni kifogással, míg az ügydöntőét nem. Végezetül, ahogy már utaltam rá az előzőekben, a kriminális jellegű szabálysértések tartalmukban több vonatkozásban mutatnak rokonságot a büntetőjogi fenyegetettséget eredményező jogsértésekkel. A szabálysértési felelősség alapvetően „bűnfelelősség”, amely a múltban elkövetett jogsértésre válaszol és a felróhatóság alapján meghatározott – represszív jellegű – joghátrányt helyez kilátásba. A szabálysértési törvény – a Btk.-hoz hasonlóan – ismeri és szabályozza azokat az okokat, amelyek a felelősséget, azaz a szabálysértési büntethetőséget kizárják. Ennek megfelelően nem vonható felelősségre az, aki a cselekmény elkövetésekor nem töltötte be a 14. életévét, aki a cselekményt kényszer vagy fenyegetés hatása alatt, tévedésben, jogos védelemben, végszükségben követte el. Felelősséget kizáró ok az elmeműködésnek a beszámíthatóságot kizáró kóros állapota. A Btk. rendszerében, ha a kóros állapot az elkövetőt csupán korlátozza a cselekmény következményeinek felismerésében vagy abban, hogy e felismerésnek megfelelően cselekedjék, a büntetés korlátlanul enyhíthető. Ezzel szemben a szabálysértési törvény 8.§ (1) bek. 2. mondata a gyakorlat számára nehezen kezelhető és esetleg jelentős bizonyítási többletterhet eredményező rendelkezést tartalmaz. Eszerint ugyanis, ha az elkövető a szabálysértést a beszámíthatóságnak csupán korlátozó elmeállapotban követte el, felelősséget kizáró okként kezelendő akkor, ha nyilvánvaló, hogy ez a körülmény a cselekmény elkövetését befolyásolta. A helyes megoldás az lett volna, ha a Btk. 24.§ (2) bekezdésének szinonim az elkövető beszámítási képességének korlátozott volta akkor is csupán korlátlan enyhítő tényezőt képezne, ha egyébként a korlátozó elmeállapot a szabálysértés elkövetését befolyásolja.

11 12

Ilyen például a tévedés esetében a gondatlan tévedés, de említhető a halmazat hiányos szabályozása is. Kántás Péter: Mérlegen az új szabálysértési törvény, In: Belügyi Szemle, 1999/10.sz, 18-26

8


Pelyák János

2.Gyakorlati kérdés felvetések

2.1. A társadalomra csekély fokban veszélyes cselekményekért való felelősség elbírálása más államokban Ebben a fejezetben más államok szabályrendszerét veszem vizsgálat alá és ezzel kívánom a magyar szabályozás fejlettségét vagy esetleg hiányosságait érzékeltetni. Vizsgálatom oka egyrészt a 2004. május 1-jei uniós csatlakozás, aminek következtében aktívabban tudunk részt venni az unió életében, ezáltal gyakrabban kerülhetünk olyan helyzetbe, hogy a jog nem ismerése révén vétünk valamely uniós tagország normái ellen. Másrészt indokolja az európai megoldások vizsgálatát, hogy a csatlakozással kezdetét vette a jogharmonizációs tevékenység, amely folyamatos kihívások elé állítja a jogalkotókat. Elöljáróban annyi leszögezhető, hogy nem egyforma a szabályozás az egyes államokban, más-más terminológiát alkalmaznak, egyes államokban közigazgatási büntetőjog kifejezést használják, más államokban pedig közigazgatás büntetőhatalmáról beszélnek. Az alábbi szempontok szerint vizsgálom a következő államokat:  Van-e önálló eljárási törvényük a közigazgatási/szabálysértési felelősségre vonáshoz?  Ennek milyen a viszonya a büntetőjoghoz, és annak alapelveihez?  Mik a közigazgatási/szabálysértési felelősségre vonási eljárás legjellemzőbb tulajdonságai? Rögtön az első szempont alapján az országokat 3 nagy csoportba oszthatjuk: első csoportba azok az országok tartoznak, amelyeknek

törvényben szabályozott alapja és rendszere van a

közigazgatás büntetőhatalmának. Idesoroljuk Németországot, Olaszországot és Portugáliát. Második csoportot azon államok alkotják, amelyek alkalmazzák ugyan a közigazgatás büntetőhatalmát, de nincs egységes törvényi alapja. Ide soroljuk Belgiumot, Spanyolországot, Görögországot és Franciaországot. A harmadik csoport államai elutasítják a közigazgatás büntetőhatalmát: Nagy-Britannia, Írország és Dánia.13 2.1.1 Németország A német modell a szabálysértéseket (Ordnungswidrigkeiten) a bűncselekményektől és azok 13

Gondolatmenetem alapjául Nagy Marianna: A közigazgatási szankcionálás az Európai Unió tagállamaiban I.-II., Magyar Közigazgatás, 2004, 2-3 sz., 65-78 ill. 129-140, című cikke szolgált. (továbbiakban: Nagy, 2004.)

9


Pelyák János

elbírálási rendjétől teljesen elválasztva, önálló közigazgatási jogi jogintézménynek tekinti és ilyenként is szabályozza.14 A szabálysértési törvény náluk két részből áll (általános és különös), amelynek különös része mindössze húsz tényállást statuál, és a többit más szövetségi és tartományi törvényekre bízza. Elbírálásuk rendje négy részből áll: előzetes eljárás, közbeeső eljárás, bírósági szakasz és jogorvoslati szakasz. Az előzetes eljárás az illetékes közigazgatási hatóság előtt zajlik, tárgyalás mellőzésével és az iratok alapján. Ez a szakasz az eljárást megszüntető, vagy elmarasztaló, pénzbírságot kiszabó határozattal zárul le. Az elkövető, ha nem ért egyet a hatóság döntésével, kifogással élhet. A közbenső eljárás a kifogás emelésével veszi kezdetét, illetve az ügynek az ügyészhez való áttétellel. Az ügyész háromféle döntést hozhat: további nyomozásra visszautalja az ügyet a közigazgatási hatósághoz, megszünteti az eljárást vagy átteszi az ügyet a bírósághoz. A bírói szakban egyesbíró jár el a büntető perrendtartás szabályaihoz igazodó, de azoktól egyszerűbb szabályok szerint: tárgyalás, bizonyítási eljárás, ítélethozatal. A bíróság meghozott ítélete ellen nincs helye fellebbezésnek, csak igen szűk körben panasznak. A jogorvoslati szakasz a bíróság ítélete elleni elbírálását jelenti.15

2.1.2 Olaszország A közigazgatási büntetőjog létrejöttét elsősorban az indokolta, hogy egyszerűsítse a bíróságok által monopóliumként gyakorolt szankcionálást. Itt viszonylag kompakt szabályozása van a területnek. Az olasz alkotmánybíróság az alkotmányukból levezetve hangoztatja a személyes felelősség elvét, amelyet azonban csak a „valódi bűncselekményekre” vonatkoztat. A Btk. kihágásokra vonatkozó szakasza úgy szól, hogy ezen cselekményekért az a személy felelős, aki a cselekvést vagy mulasztást szándékosan vagy gondatlanul követte el. Ezek a rendelkezések a szubjektív felelősséget alapozzák meg, és szó sem esik a vétkesség nélküli felelősség szabályozásáról. A szubjektív felelősség tipikus esete a természetes elkövető szankcionálhatósága, az elkövetési alakzattól függően. Az eljárás alapelve az ún. „eljárási törvényesség” elve, ami leginkább a szankcionálási kötelezettséggel fordítható. Törvényben határozzák meg pontosan, hogy mikor kell illetve mikor nem közigazgatási felelősségre vonást alkalmazni, és a pártatlanság jegyében ettől eltérni nem lehet. 14

Az más kérdés, hogy az anyagi jog vonatkozásában a Büntető Törvénykönyvet veszi alapul, az eljárásjog vonatkozásában pedig másodlagos jogforrásként írja a büntetőeljárási jog szabályait. 15 Torma András: A kisebb súlyú jogsértések elbírálásának német és francia modellje, In: Szabálysértési Jog, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2000, 54-59

10


Pelyák János

Ez az egyik leglényegesebb eltérés a hazai eljárási rendhez viszonyítva, hiszen nálunk elég széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a közigazgatási szerv. Az eljárás információgyűjtéssel indul, lehetőség van megelőző intézkedések alkalmazására, bizonyításra, majd az elkövető személyének és a felelősség megállapítását követően kerül sor a szankció kiszabására. Az eljáró hatóságok államigazgatási szervek, annak a miniszternek a szervezetrendszere, amelyre a kötelezettséget a jogszabály előírja. A jogorvoslatot rendes bíróság vagy közigazgatási bíróság előtt lehet megindítani.

2.1.3 Portugália A portugál jogalkotó követendő példának a német Ordnungswidrigkeitent tekintette. Itt

meg

kell

különböztetnünk

a

trichotómiát

akceptáló

büntetőjogtól

(amely

szabadságvesztést és pénzbüntetést alkalmaz) a közigazgatási bűncselekmények jogellenességi formáját a contra-ordenacaot, amelynek a büntetése a coima (pénzfizetési kötelezettség). A contraordenacao hasonlóan a magyar szabálysértési jog egy szegmenséhez, a közigazgatás-ellenességet hivatott büntetni. A közigazgatási büntetőjog bűnösségének az elve jelentősen különbözik a klasszikus büntetőjog bűnösségi elvétől. A bűnösség elvét gyakorlatilag tartalom nélkül rögzítik a törvényben, a szándékosságnak és a gondatlanságnak csak a büntetés kiszabásnál tulajdonítanak jelentőséget, ugyanis a közigazgatási büntetőjog bűnössége nem a büntetőjogi bűnösség, hanem csupán az elkövetőnek a tények figyelmen kívül hagyása miatti társadalmi felelőssége. Mégsem mondhatjuk, hogy a portugál közigazgatási büntetőjog elmozdulást jelent az objektív felelősség irányába. A szándékos elkövetés áll a közigazgatási büntetőjog középpontjában, azonban ehhez a szándékos elkövetéshez nem járul a társadalom etikai rosszallása. A közigazgatási büntetőjog eljárása – a német OwiG eljáráshoz hasonlóan- államigazgatási és bírósági szakaszra oszlik és magyar Sztv.-hez hasonlóan leegyszerűsített büntetőeljárásnak tekinthető. Az eljáró államigazgatási szervek hatásköre ügytípusonként meghatározott, valamint az eljáró hatóságok fórumrendszerét számos jogszabály határozza meg. Ellentétben a magyar rendszerrel a bírósági felülvizsgálat kétfokú. Az elsőfokú bírósági döntésekkel szemben lehetőség van fellebbezésre a fellebbviteli bírósághoz, amely már csak jogkérdésben dönt.16

16

Nagy, 2004, 69-72.

11


Pelyák János

2.1.4 Belgium Ellentétben az előző országokkal, itt már nem rendelkeznek egységes törvényi alappal a közigazgatási büntetőjog alkalmazásához. A belga jog is ismeri a közigazgatás büntetőhatalmát, amely azonban nem mindenben felel meg a közigazgatási büntetőjog kritériumainak. A közigazgatási szankcionálás két ágazatban érvényesül a klasszikus értelemben: a szociális jogban és a pénzügyi jogban. A belga jog jellemzője a közigazgatási tranzakció. Ez egy speciális egyezségi megállapodás, amely egy olyan bírságnak tekinthető, amelyet a közigazgatás felajánl a jogsértőnek. Ha ezt befizeti az illető, akkor az eljárás lezárul, ha nem, akkor az ügy átkerül az ügyészhez és büntetőjogi jelleget kap. Pontosabban visszakapja a büntetőjogi jelleget, mert a tranzakciós eljárás éppen azért alakult ki, hogy helyettesítse a büntetőeljárást. A jogszabályok itt is megkülönböztetnek szándékosságot és gondatlanságot, de törvényi szinten kisebb ennek a jelentősége, mint a joggyakorlat számára. A joggyakorlat ugyanis elsősorban ez alapján választ a büntetőjogi és a közigazgatási felelősségre vonás között. Azonban megállapíthatjuk, hogy a belga jogban „igazi” közigazgatási bűncselekmény nem létezik, de itt is megjelent a közigazgatás büntetőhatalma, még ha a büntetőjogi szankcionálás szubszidiáriusa is. Ennek oka egyrészt, hogy tehermentesítsék a bíróságokat, másrészt ez egy gyorsabb és ezáltal hatékonyabb reakció a jogsértésekre. Az eljárás jellemzője, hogy ha a tranzakció sikertelen, akkor az eljárás büntetőjogi jelleget kap, ezért bizonyos eljárási kérdések csak a már említett két területen, a szociális jogban és a pénzügyi jog területén merülhetnek fel.

2.1.5 Spanyolország Szintén azon országok közé tartozik, amelyek gyakorolják ugyan a közigazgatási szankcionálási jogkört, de nincs egységes törvényi alapja a közigazgatás büntetőhatalmának. A spanyol alkotmányos rendszer azért is érdekes, mert ha közvetve is, de kihatással volt a magyar közigazgatási büntetőjog fejlődésére is, hiszen a 63/1997. (XII.12.) AB határozat többek között ezzel is indokolta az átváltoztatás bírói hatáskörbe utalását. Szigorúan megkövetelt a bűnösségen alapuló felelősség, ezt az elvet a közigazgatási jogellenességre is kiterjesztik. A bűnösség elve a szándékosság – gondatlanság fogalompárral operál. A spanyol alkotmány viszont megtiltja a közigazgatásnak, hogy bárminemű bíráskodási tevékenységet

végezzen,

büntetőhatalommal.

azaz

expressis

verbis

nem

hatalmazza

fel

a

közigazgatást

Azonban az alkotmányértelmezés alapján levezethető a közigazgatás 12


Pelyák János

szankcionálási joga, a szabadságelvonás kivételével. Európai viszonylatban az egyik legrégebbi államigazgatási eljárási törvénnyel rendelkeznek a spanyolok. Eljárási törvényüket nem sokkal a magyar Áe. elfogadása után 1958-ban léptették hatályba. Mivel az egész eljárás több mint negyven éve a közigazgatási eljárás logikáját követi, ezért az Európai Unió más országaiban megszokott és elvárt büntetőeljárási alapelveket szükségképpen nélkülözi. Ez alól az egyetlen kivétel az ártatlanság vélelme, amit a joggyakorlat követelt ki.

2.1.6 Görögország Itt sincs egységes törvényi alapja a közigazgatási felelősségre vonásnak. A közigazgatási bűncselekmények azok a cselekmények, mulasztások, amelyek veszélyeztetik valamely törvény előírásait. A közigazgatás-ellenesség a megkülönböztető ismérv a büntetőjogi és a közigazgatási jogi bűncselekmények között. Alapvető különbség a büntetőjogi és a közigazgatási jogellenesség között, hogy a szankciókat nem a Btk., hanem az ágazati törvények és rendeletek határozzák meg. Másrészt pedig a büntetőjogi szankcionálásra a görög szabályok szerint bírósági monopólium van, míg a közigazgatási szankcionálást mindig a közigazgatási szerv végzi, tehát a közigazgatási szankcionálás tisztán közigazgatási hatáskör gyakorlása, nincs köze a büntetőjoghoz, azaz a közigazgatás büntetőhatalmát nem a büntetőjogból vezetik le, hanem sui generis jogként fogják fel. Legnagyobb különbség ez eddig tárgyalt államokkal a bűnösség elvében mutatkozik meg.17 Ez az egyetlen rendszer, ahol nem a bűnfelelősség elve, hanem az objektív felelősség a meghatározó. Az objektív felelősség elvét támasztja alá, hogy a ténybeli vagy jogbeli tévedéseknek nincs befolyása a felelősség megítélésére, de szűk körben szabályoznak kimentési okokat. Más szempontból azt is mondhatjuk, hogy a bűnösséget vélelmezik az ellenkező bizonyításáig. Az elsőfokon eljáró hatóságok mindig közigazgatási szervek, mindegyik hatóságnak van szankcionálási joga. A közigazgatási szerv határozatát közigazgatási jogvita keretében a közigazgatási bíróság előtt lehet megtámadni. A görög rendszer mutatja a legtöbb hasonlóságot a magyar szabályozással. 2.1.7 . Franciaország A szabálysértést a bűncselekmények egyik típusának tekintik, ebből következően azzal együtt, annak keretében szabályozza. A kihágás tehát a „kis bűncselekmény”, ebből következően az 17

Nagy, 2004, 129-131.

13


Pelyák János

elbírálás is kizárólag a rendes bíróság által és a büntetőeljárás szabályai szerint történik. A kihágások elbírálásának rendje és fórumrendszere három elemből épül föl: nyomozás, vádemelés, bírósági eljárás. Itt is érvényesül a bűnösség elve, azonban a kihágási eljárást nem tekintik a mi szabálysértésünknek megfelelő közigazgatási szankciónak, mert ezeket bíróság szabja ki. A közigazgatási bíróság jogalkalmazása során viszonylag sok büntetőjogi és büntetőeljárási alapelv került be a közigazgatási szankcionálásba. Mivel igen nagy a divergencia az eljáró szervek között, ezért nincs egységesen szabályozott eljárás. Bizonyos közös pontok felfedezhetők, pl. az eljárás szakaszainak szabályozásában.18 A jogorvoslat során az államigazgatási és bírósági utat egyaránt megnyitják.

2.1.8 Nagy-Britannia, Írország, Dánia Ezek az államok nem fogadják el a közigazgatás által alkalmazható büntetőintézkedéseket, elutasítják a közigazgatás büntető hatalmát. Bár számos közigazgatási ágazati jogszabály megszegését büntetni rendelik, közigazgatási szabályok megszegése esetén a felelősséget a büntetőbíróság szabja ki. Itt nem találkozunk rendszerezett „általános résszel”, ezért a felelősségi viszonyok szabályozatlanok, ezért igen változatos a szabályozás és a rá vonatkozó terminológia. Összegezve azt mondhatjuk, hogy a bűnösség elve csaknem teljes, a görög rendszer jelent egyedüli kivételt. Általában a szándékosság – gondatlanság fogalompárban szabályoznak, de vannak országok (Németország, Olaszország, Portugália), amelyek csak a szándékos cselekményt büntetik. A legegyértelműbb a spanyol szabályozás, amely alkotmányi szinten kizár minden vétkesség nélküli felelősséget. A görög rendszerben nincs vétkességi klauzula, az objektív felelősség alapján áll a felelősségre vonás. Azt mondhatjuk, hogy tendenciájában a vétkességi alap a meghatározó. A bemutatott országok példáiból kitűnik, hogy egyre nagyobb a szerepe a közigazgatási felelősségre vonásnak, azonban igen nagy a divergencia az egyes államok között jogági elhelyezkedésben, tételesjogi szabályozásban. Általában elmondható, hogy nincs egységes gyakorlat és elmélet arra, hogy a közigazgatási büntetőhatalmat milyen széles körben húzzák meg, és milyen elveket terjesztenek ki rá. A közigazgatási jogérvényesítésre vonatkozóan szigorú

18

Nagy, 2004, 131-137.

14


Pelyák János

szabályok alakultak ki a klasszikus büntetőjog eszközeinek használatát illetően. A vizsgált rendszerekben azt mondhatjuk, hogy a közigazgatási büntetőjog a törvénnyel rendelkező országokban leginkább a mi szabálysértési jogunkkal rokonítható, elsősorban azért, mert az általános részi szabályok megalkotásával járnak előbbre, mint a többi ország. Nagyjából a közigazgatási bűncselekmény fogalom is azokat a kisebb súlyú társadalomra veszélyes cselekményeket fogja át, amelyek vagy valamely ágazati szabály megsértését, vagy a társadalmi együttélés szabályainak a figyelmen kívül hagyását szankcionálják. A törvénnyel nem rendelkező országokban kaotikusabb a helyzet, mert nincs egységes általános rész, azaz a felelősségi viszonyok szabályozatlanok, ezért igen változatos a szabályozás és a rá vonatkozó terminológia. A büntetőjogi és a büntetőeljárási alapelvek kiterjesztése a jellemző az országokra, amelyet az Európai Unió szervei és az Európai Tanács megkövetel az államoktól. A görög rendszer kivétel, mivel abból indul ki, hogy a közigazgatási szankcionálás a közigazgatási jog része, és ennél fogva nem alkalmazhatók a büntetőjogi alapelvek. Az európai szabályozások is arra intik a magyar jogalkotót és elméletet, hogy a vétkesség nélküli, kimentések nélküli szankciórendszerünk átgondolásra szorul, mert különösen az európai emberi jogi bírósági gyakorlatban az objektív felelősség nem számít19 „comme il faut”-nak.20

19

A gondolatmenet alapjául Nagy Marianna: A közigazgatási szankcionálás az Európai Unió tagállamaiban I.-II., (In: Magyar Közigazgatás, 2004, 2.-3. sz.), c. munkája szolgált. 20 Francia eredetű: mintaszerű, kifogástalan.

15


önálló

Szempont/

Van-e

Ország

törvényük

eljárási Büntetőjoghoz

Pelyák János

való Eljárás legjellemzőbb

a viszony

tulajdonsága

közigazgatási/szabálysértési felelősségre vonáshoz? Németország

önálló

van

jogterület, előzetes

eljárás,

büntetőjogtól

közbeeső

eljárás,

elválasztva

bírósági szakasz és jogorvoslati szakasz

Olaszország Portugália

Btk. szabályozza a „eljárási

van

van

kihágásokat

törvényesség” elve

büntetőjogtól

leegyszerűsített

elkülönül

Belgium

nincs, de szabályozzák

(német büntetőeljárásnak

minta)

tekinthető

közigazgatási

tranzakció-

szankcionálás:

büntetőjogi jellege

eljárás

szociális jogban és a pénzügyi jogban. Spanyolország Görögország


szoros


kapcsolat

a közigazgatási eljárás

büntetőjoggal

logikáját követi

közigazgatás-

objektív felelősség a

ellenesség

a meghatározó

megkülönböztető ismérv Franciaország


szabálysértés

a nincs

bűncselekmények

egységesen

szabályozott eljárás

egyik típusa Nagy-Britannia,

elutasítják a közigazgatás közigazgatási

változatos

Írország, Dánia

büntetőhatalmát

szabályozás

szabályok megszegése esetén a felelősséget

a

büntetőbíróság szabja ki 16

a


Pelyák János

2.2 A szabálysértésekért való felelősség a hatályos magyar szabályozás szerint Az egységes és önálló szabálysértés jogintézményét a jogalkotó Általános és Különös Részre tagolta a büntetőjoghoz és közigazgatási joghoz hasonlóan. Az Általános Rész az anyagi, és az eljárási szabályokat rögzíti. Az anyagi jogi jogintézmények között az Sztv. két kérdéskört szabályoz: az „Alapvető rendelkezéseket”, valamint a „Szabálysértés miatt alkalmazható jogkövetkezményeket”. Az „Alapvető rendelkezések” körében találjuk a következő három jogintézményt: a szabálysértés fogalma, a törvény hatálya, valamint itt jutunk el a szabálysértésért való felelősség kérdés köréhez. A felelősség kérdése szükségképpen felveti a személyi oldalt, azaz azt a kérdést, hogy kit terhel egyáltalán a szabálysértési felelősség, ki vonható felelősségre? Erre az Sztv. azt a választ adja – igaz csak közvetve -, hogy az eljárás alá vont személy. Sokkal egyszerűbb lett volna az elkövető kifejezés használata, de ez nem lett volna szerencsés, tekintettel az ártatlanság vélelmére, hiszen elkövetőről csak akkor beszélünk, ha az adott személy felelősségét jogerősen megállapították.21 „Az eljárás alá vont személy” kifejezés gyűjtőkategória: jelenti a tettest és a részest. Tettes az, aki megvalósítja a szabálysértési tényállást. Ha ezt egyedül valósítja meg, akkor önálló tettességről, ha másokkal közösen és egymás tevékenységéről tudva, akkor társtettességről beszélünk. Van a tettességnek még egy sajátos változata: a közvetett tettesség, ami valójában az önálló tettesség sajátos megnyilvánulása. Ez azt jelenti, hogy az adott személy nem saját maga valósítja meg a tényállást, hanem azt mással megvalósíttatja, mégpedig olyan személlyel, aki nem büntethető valamilyen oknál fogva. A szabálysértést a részes is elköveti, annak ellenére, hogy magatartása nem valósítja meg a tényállást. A Sztv. megfogalmazása szerint a szabálysértést az is elköveti, aki mást a szabálysértés elkövetésére szándékosan rábír (felbujtás), és aki másnak a szabálysértés elkövetéséhez szándékosan segítséget nyújt (bűnsegély). A részes tehát nem a tényállást

valósítja

meg,

hanem

cselekménye

egy olyan

személlyel

kapcsolatos,

aki

szabálysértésnek a tettese. Részesség kapcsán fontos kitétel, hogy azt csak szándékosan lehet megvalósítani.22 Összefoglalva a következő szabályozási szisztémát állapíthatjuk meg: 

e cselekmények részben kriminális jellegűek, részben közigazgatás-ellenes egyéb jogsértések;



a bizonyítás és az elbírálás egyszerűsített formában zajlik, leggyakrabban a jogsértést észlelő

21

Nagy Marianna: A szabálysértési jog alapjai, In: Magyar Közigazgatási Jog, Általános Rész Közigazgatási Jog 2. Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész II. (Szerk.: Kalas Tibor) Egyetemi jegyzet Virtuóz Kiadó Budapest, 2006. 22

17


Pelyák János

közigazgatási szerv a tettenéréssel egyidejűleg felelősségre vonhatja az elkövetőt (helyszíni bírságolás); 

jellemző, hogy bármennyire a közigazgatás keretei közé helyeződik az elbírálásra „kivett” eljárás, e cselekmények felelősségi formája, az eljárási és szankcionálási rendje a büntetőjogi szabályozás alapvető elveitől, fogalomrendszerétől nem tud elszakadni. A törvény Preambuluma kimondja, hogy „E törvény célja, hogy gyors és eredményes

fellépést biztosítson azokkal a jogsértő magatartásokkal szemben, melyek a bűncselekményhez képest enyhébb fokban sértik vagy veszélyeztetik a társadalom általánosan elfogadott együttélési normáit, akadályozzák vagy zavarják a közigazgatás működését, illetve meghatározott tevékenység vagy foglalkozás gyakorlására vonatkozó jogszabályokba ütköznek.” Preambulum közvetve utal a felelősség kérdésére. „Gyors és eredményes fellépés”-ről beszél, ami alatt a felelősség szabályainak minél hamarabbi érvényesítését értjük. Azonban a gyakorlatban ez nem olyan egyszerű, mint ahogy a törvény szövegében szerepel. Nyilván ahhoz, hogy a felelősség szabályainak minél gyorsabban érvényt szerezzenek, azokat megfelelő eljárási szabályokkal kell párosítani. Miről is van itt szó? Adott egy szabálysértési tényállást megvalósító személy, akit felelősségre kellene vonni. Látszólag egy nagyon egyszerű feladatról van szó, hiszen tegyük fel, hogy minden adott a felelősségének megállapításához, csak a megfelelő szabályokat kell megfelelően alkalmazni. Azonban a gyakorlati kivitelezésben korántsem ilyen egyszerű a helyzet. Gyakorlati példákon keresztül mutatnám be, hogyan alakul a felelősség kérdése a szabálysértések elbírálása során.

2.3 . A szabálysértési jogalkalmazás problémái

2.3.1 Kötelező ügyintézési határidő Az Sztv. 82. § (4). bekezdése úgy rendelkezik, hogy „Az érdemi határozatot az eljárás megindítását követő harminc napon belül kell meghozni”. A 68-as szabálysértési kódexxel ellentétben – amelyik megengedő módot tartalmazott, „lehetőleg 30 napon belül – a hatályos Sztv. szigorúbb szabályozást tartalmaz, amellyel sajátos jogi helyzetet teremt a felelősségre vonás során. A szabálysértési eljárásban, amennyiben a feljelentés adatai alapján nem lehet a cselekményt elbírálni, a szabálysértési hatóságnak bizonyítási eljárást kell lefolytatnia és többek között meghallgatásra kell idéznie az eljárásban résztvevőket. Az Sztv. 74. § (2) bekezdése rendelkezik arról, hogy joghatások csak a szabályszerű kézbesítéshez kapcsolódhatnak.” A harmadik bekezdés 18


Pelyák János

úgy rendelkezik, hogy az iratokat a kézbesítés második megkísérlésének napját követő ötödik munkanapon kézbesítettnek kell tekinteni, ha a kézbesítés azért volt eredménytelen, mert a címzett az iratot nem vette át, illetőleg az átvételt megtagadta. A postai szolgáltatások ellátásáról szóló Korm. rendeletben a következő rendelkezéseket találjuk: „a címhelyre történő első kézbesítés sikertelensége esetén – értesítés hátrahagyása mellett – köteles a kézbesítést a sikertelen kézbesítés napját követő ötödik munkanapon ismételten megkísérelni”. Ezt követően az ötödik munkanap eltelte után lehet a hivatalos küldeményt kézbesítettnek tekinteni. Mindebből következik, hogy egy olyan feljelentés esetében, amikor bizonyítási eljárást kell lefolytatni, már az első meghallgatás időpontját úgy kell kitűzni, hogy a „nem kereste” jelzéssel visszaérkező idézéshez is fűződjön joghatás. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az eljárási cselekményt megelőzően legalább húsz nappal postázni kell az idézést. A „nem kereste” jelzésnél az eljárási aktust elölről kell kezdeni. Mindezekből következik, hogy a törvényben kötelezően meghatározott határidő tarthatatlan. Bizonyítási eljárásban tehát az idézést úgy kell kibocsátani, hogy az eljárási cselekményt (meghallgatást) megelőzően legalább húsz nap álljon az ügyintéző rendelkezésére. A törvényhez fűzött kommentár sem értelmezi az ügyintézési határidőt, azaz nem számít hosszabbításnak a tényállás tisztázására tett eljárásjogi aktus. Ugyanakkor, ha az eljárás tárgyát bonyolultabb ügy képezi és esetleg valamelyik tanú sem jelenik meg, akkor végképp nem lehet tartani az ügyintézési határidőt. A gyakorlatban éppen ezért nem ritka, hogy egy-egy szabálysértési ügyintéző az Sztv.-ben biztosított abszolút elévülési időben is dolgozik egy ügyön és foganatosít eljárási cselekményt. Tehát megállapítható, hogy a jogalkotó részéről nem volt túl szerencsés, hogy a gyakorlati jogalkalmazó számára kötelezően meghatározták az ügyintézési határidőt, mert a felelősség szabályainak érvényesítése már az eljárás kezdetén komoly nehézségekbe ütközhet ez által.23

2.3.2 . Elévülés félbeszakítása Az előző problémához szorosan kapcsolódik az elévüléssel kapcsolatos problematika. Az Sztv. 11.§ (6) bekezdése szerint „A szabálysértés miatt az eljárás alá vont személlyel szemben a szabálysértési hatóság, fegyelmi hatóság, az ügyészség és a bíróság által foganatosított eljárási cselekmények az elévülést félbeszakítják.” Az Sztv. szabályozása azonban abból indul ki, hogy minden szabálysértési cselekménynek ismert az elkövetője, amely tételre az Sztv. más rendelkezései is utalnak (82.§ (3). bek.24, előkészítő eljárás hiánya). A feljelentések jelentős hányadában azonban 23

A gondolatmenet Rőder Richárd: A szabálysértési törvény és a hozzá kapcsolódó jogszabályok c. ( In: Magyar Közigazgatás, 2005, 6.sz., 367-369.) munkáján alapul. (továbbiakban: Rőder, 2005.) 24 A feljelentés tartalmi elemei közé iktatja az eljárás alá vont személy ismert adatainak közlését.

19


Pelyák János

a szabálysértési cselekményt elkövető személy kiléte ismeretlen, annak felkutatására a sértettnek nincsenek eszközei, de a szabálysértési hatóságnak sem. Az elévülés félbeszakítása szempontjából éppen ez okoz gondot. A rendőrkapitányságok az ún. ismeretlen tettes elleni szabálysértési feljelentéseket általában nem „hárítják el”, hanem megkísérlik az elkövető kilétét megállapítani. Amennyiben a feljelentést a rendőrség nem továbbítja a szabálysértési hatósághoz, a szabálysértési eljárás nem indul meg. Ha viszont megküldik a szabálysértési hatósághoz annak nincs joga az ismeretlen elkövető kilétének megállapítása érdekében „a rendőrség közreműködését” igénybe venni. A joggyakorlat a rendőri szervek felderítést végző tevékenységének nem tulajdonít elévülést félbeszakító hatást, figyelemmel az Sztv. 11.§ (6) bek.-re, valamint a vázolt ellentmondásokra.25 Ezt a visszás helyzetet jól szemlélteti a következő eset is: a sértett, autóparkolóban szabályosan várakozó autójának, az ismeretlen tettes tolatás közben, több százezer Ft kárt okozva, neki hajt. A sértett a feljelentéskor csak egy rendszámtábla töredékről tud beszámolni, az illetékes rendőrkapitányság közlekedésrendészeti szolgálati ága e parányi adatból kiindulva, több hónapos munkával megállapította az elkövető kilétét és az elkövetés tényét is bebizonyította. A szabálysértési hatósághoz csak ezt követően került a feljelentés, időközben azonban az elévül is bekövetkezett. Megoldás egyértelműen az lenne, hogy az Sztv. 11.§ (6) bekezdését feltétlenül ki kellene egészíteni azzal, hogy az elkövető kilétének a megállapítására tett intézkedés is félbeszakítja az elévülés. Mindezt a felelősségre vonási eljárás hatékonyságának érdekében, abból a logikus célból kifolyólag, hogy a befektetett időnek, energiának, költségnek valamilyen eredménye is legyen. Az Sztv. csak ismert elkövetőkre „számító” rendszeréből fakadóan a szabálysértési eljárás 84. § (1) bek. b) pontjának második fordulatára (nem állapítható meg az eljárás alá vont személy kiléte) alapított megszüntetéseknél a jogalkotóban fel sem merült, hogy az eljárás alá vont személy kiléte az esetek egy részében, még az elévülési időn belül ismertté is válhat. E § (2) bekezdése ugyanis az eljárás folytatását csak abban az esetben teszi lehetővé, ha az eljárás alá vont személy lakóhelye, tartózkodási helye válik ismertté. A szabályozás hiánya következtében a szabálysértési cselekményt megvalósító, de az eljárás megszüntetését követően ismertté váló elkövető felelősségre vonása iránt, csak az eljárás megkettőzésével, azaz egy új szabálysértési eljárás megindításával lehet intézkedni. Ezt a „kerülő utat” az Sztv. 84.§ (2) bekezdésének egyetlen szóval - „kiléte” - el lehetne kerülni.

25

Dr. Hajdú Mária: A szabálysértési jogalkalmazás gondjai, In: Magyar Jog, 200,.4.sz., 241-244.

20


Pelyák János

2.3.3 . Előkészítő eljárások hiánya Ezzel a problémával összefüggésben említeném meg az előkészítő eljárások hiányát. Az új Sztv. valamennyi szabálysértés tekintetében az „ügy urává” a szabálysértési hatóságot tette, amely egy személyben lett felderítő, felelősséget megállapító és büntetést végrehajtó „közeg”. Az Sztv. 52.§ (2) bekezdése így szól: „Az eljárás alá vont személy nem kötelezhető ártatlanságának bizonyítására, felelősségének bizonyítása a szabálysértési hatóságot, illetőleg a bíróságot terheli.” A szabálysértési hatóságnak a „felderítésre” a gyakorlatban kevés eszköz áll rendelkezésére, aminek oka elsősorban jellemzően e hatóságok statikus jellegében keresendő. A szabálysértési eljárás, az esetek túlnyomó többségében, feljelentésre indul meg. Igen ritka, amikor a szabálysértés elkövetését maga a szabálysértési hatóság észleli, aminek következtében a bizonyítékokat nyomban összegyűjthetné. A régi Sztv. a bizonyítási eljárás nehézségeivel számolva, a szabálysértési hatóság mellé a felderítéséhez a rendőrséget rendelte. A tulajdon elleni szabálysértéseknél, az orgazdaságnál és a magánlaksértésnél tette lehetővé a rendőrség közreműködését. A törvény az igénybe vehető eszközöket is meghatározta, úgymint az elkövető kilétének megállapítása, az elkövető és tanúk kikérdezése, tárgyi bizonyítékok megszerzése, helyszínt megszemlélhette, helyiség-ellenőrzést és személymotozást végezhettek, szabálysértés gyanúja esetén pedig az elkövetőt feltartóztathatta, előállíthatta stb.. A régi Sztv. ezeket az előzetes intézkedéseket nevezte „előkészítő eljárásnak”.26 Az új Sztv. kodifikációja során ez az eszköz kimaradt…részben. Ugyanis a jogalkotó csak a 152/B § és a 157.§ (1)-(3) bek.-ben foglalt szabálysértések estében teszi ezt lehetővé 2010 óta. Indokolt lett volna véleményem szerint valamennyi szabálysértési alakzatnál lehetővé tenni. A jegyzők a felderítésben ma a rendőrség közreműködését nem vehetik igénybe, miközben nekik a felderítésben sem tapasztalatuk, sem eszközük nincs. A rendőrség hatáskörébe tartozó szabálysértéseknél pedig az előkészítő eljárás – ma már, mint jogon kívüli eszköz – változatlanul tovább él.27 Az eljáró hatóság igyekszik mindent megtenni a körülmények tisztázásának érdekében, de törvényességi szempontból mindez kifogásolható, hiszen az „eljárási cselekmények” többségét jogon kívülinek kell minősíteni. Úgy gondolom nem nehéz belátni az előkészítő eljárás szükségességét valamennyi szabálysértési alakzatnál az egyes eljárások hatékonyságának növelése érdekében. Indokolt lenne az 26

Lásd részletesebben Hajdú Mária: Az előkészítő eljárások hiánya a szabálysértési jogalkalmazásban, In: Belügyi Szemle, 2003, 5.sz., 23-28. 27 A közelmúltban folytatott, a közlekedésrendészeti szabálysértések elbírálási gyakorlatát elemző ügyészi vizsgálat tapasztalatai szerint a szabálysértést észlelő, felderítő rendőri szervek még ma is úgynevezett előkészítő eljárást folytatnak, amelynek során a közlekedési szabályszegőt, tanúkat és más személyeket hallgatnak meg. Szakértői vélemény beszerzése iránt intézkednek olyan esetekben is, amikor a szakértői vélemény tartalma alapján nem bűncselekmény és szabálysértés elhatárolása kérdésben kell dönteni.

21


Pelyák János

Sztv.-ben mielőbbi általánossá tétele, mert a jogon kívüli eljárás – még ha hasznosságát elismerjük, törvényességi szempontból megengedhetetlen, alapvető állampolgári jogokat sért. Idetartoznának szükségszerűen azok a szabálysértések, amelyeknél az elbíráláshoz szükséges adatok helyszíni rögzítése elengedhetetlen; illetve az ismeretlen személy által elkövetett cselekmények rögzítése.

2.3.4 Hajléktalanság „immunitása” a felelősségre Következő jelentős probléma a felelősség kapcsán a hajléktalanság kérdésköre. Mi is velük a probléma? Az éves ügyiratforgalom jelentős részét a hajléktalanok ellen tett feljelentések képezik. A közterület és a nyilvános hely rendje elleni szabálysértések miatti feljelentések a jellemzőek. A köztisztasági, a közterületen való szeszesital-fogyasztás tilalmának megsértése, a koldulás a leggyakrabban az eljárás alapjául szolgáló tényállások. Elenyésző azoknak a feljelentéseknek a száma, amelyeket a tulajdon elleni szabálysértés miatt tesznek hajléktalanok ellen. A hajléktalan mindenekelőtt a rendőri intézkedés leghálásabb alanya, fel lehet jelenteni, ha eldobta a cigarettacsikkét, amit egy nap az életterét jelentő vasútállomáson többször elkövet, és az intézkedő járőrök húzhatják be a strigulát, hogy megtették feljelentésüket. Új kihívást jelentett a szabálysértési jogalkalmazói munkában a koldulás újfajta tényállásának megjelenése. Arról van szó, hogy nagyobb bevásárlóközpontokban, a parkolóban a hajléktalanok elkérik a bevásárlást befejezőktől a száz forintos érme behelyezésével működő bevásárlókocsit. Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII.28.) Korm. rendelet 5.§ (1). bek. pontosan leírja az elkövetési magatartást: „ Aki közterületen vagy nyilvános helyen másokat zaklató módon koldul...”, amennyiben tehát a rendőri feljelentés csak az elkérés tényét tartalmazza, az eljárás megszüntetésére kerül sor az Sztv. 84.§ (1) bek. a) pontjának első fordulata miatt, mert a cselekmény nem szabálysértés. Az Sztv. joghatást csak a szabályszerűen kikézbesített határozathoz fűz. Jelen esetben az eljárás alá vont személy sajátos élethelyzetéből fakadóan vizsgálni kell, hogy hová lehet szabályszerűen, a törvényben előírt módon kipostázni a határozatot. Ha a hajléktalan hajléktalanszállóra megfelelően be van regisztrálva, akkor a bírságoló határozat szabályszerűen kikézbesíthető, csak az a kérdés, hogy az ugyanilyen szigorú feltételeket szabó végrehajtási eljárásban, ha a hajléktalan a szállót elhagyja, és ismeretlen helyre távozik, miként lehet további végrehajtási cselekményeket foganatosítani? Sehogyan. Több hónapos munka vész kárba. Ilyen esetben a feljelentéssel nyilvánvaló, hogy az intézkedő rendőr csak magát és legfeljebb a szolgálati elöljáróit örvendezteti meg, a szabálysértési hatósággal pedig feleslegesen költeti az 22


Pelyák János

adófizetők pénzét.28 Tehát nem a feljelentés a megoldás. Nem csak azért, mert mind a rendőr mind pedig a feljelentést elbíráló szabálysértési hatóság feleslegesen dolgozik. Mert azt azért ki kell mondani, és az egész hajléktalanok a törvényi szabályozás miatt a szabálysértési eljárásban „majdnem” érinthetetlenek. Azaz a jogkövető magatartást kikényszeríthető törvényes felelősségre vonásuknak alig van lehetőség. A megoldás nem a hatósági munkában, hanem az élethelyzetük javításában rejlik. 2.3.5 A közoktatási törvényben meghatározott kötelezettségek megszegése Az eddig ismertetett eljárási kérdések után, most egy konkrét szabálysértési tényállás megvizsgálásával kapcsolatos gyakorlati problémáira szeretném felhívni a figyelmet, méghozzá a 218/1999.(XII.28.) Korm. rendelet 141. §-ában foglalt, „a közoktatási törvényben meghatározott kötelezettségek megszegése”-re. A szabálysértést az a szülő, gondviselő követi el, aki nem tesz eleget a közoktatásról szóló törvényben foglaltaknak. A szülő kötelessége, hogy biztosítsa gyermeke óvodai nevelés keretében folyó, iskolai életmódra felkészítő foglalkozáson való részvételét, tankötelezettségének, vagy képzési kötelezettségének teljesítését. Ha a gyermek iskolai életmódra felkészítő foglalkozásról egy nevelési évben hét napnál, illetve a tanköteles egy tanítási évben tíz óránál többet mulaszt, az óvoda vezetője, az iskola igazgatója értesíti a gyermek lakóhelye szerint illetékes jegyzőt. Mindebből következik, hogy egy tanévben a tanköteles első tíz órai igazolatlan mulasztása nem képezi szabálysértési cselekmény tárgyát. Itt mindenekelőtt a félreérthetőségről szeretnék szólni. Sok intézményvezető nem tudja, hogy tulajdonképpen szabálysértési eljárást kezdeményezett a szülő ellen, sokszor nyilatkoznak úgy az osztályfőnökök, hogy ők „csak értesítették a jegyzőt”. Mindezek mellett a feljelentések nem tesznek eleget az Sztv. 82.§ (3). bekezdésének.29 Ezeknek a hiányosságoknak köszönhetően, nem marad más megoldás, mint az, hogy a szülőt beidézzék a hatóság elé. Kivenni a munkából feleslegesen. Számtalan esetben a szülő úgy nyilatkozik meghallgatása során, hogy elindítja az iskolába a gyermekét, el is kíséri, aztán munkába megy, és nem tehet arról, ha gyermeke megszökik a tanításról. Több esetben feljelentik azt a szülőt is, akinek tankötelezett gyermeke elkésik, vagy az utolsó óráról megszökik, mert nem akar például tornázni. Így is összeállhat a tíz órát meghaladó igazolatlan hiányzás, azonban ez már az iskola felelőssége, pedagógiai és nem hatósági kérdés. Lényeg, hogy a szabályszerű feljelentésnek tartalmazni kell, elkülönítve megjelölve az első 28

Rőder, 2005, 369-370. Úgy rendelkezik, hogy a feljelentésnek az eljárás alá vont személy ismert adatainak megnevezése mellett tartalmaznia kell az elkövetett cselekmény helyének és idejének, továbbá az elkövetés körülményeinek leírását, a bizonyítási eszközök megjelölésével. 29

23


Pelyák János

tíz órai folytatólagos igazolatlan mulasztást, az azt követő folytatólagos hiányzást és a szülőhöz intézett felhívások időpontját, hogy tegyen eleget a közoktatási törvényben meghatározott kötelességeinek. A felelősség érvényesítése kapcsán ez elengedhetetlen, azonban nem lehet megfeledkezni a tényállás alanyán túl arról, aki miatt ez a tényállás szabálysértéssé minősült, a gyermeket. Miközben a szülőt büntetik, a gyermek elvész a társadalom számára. Ez pedig már gyámügyi kérdés.30 Tehát látható, hogy a felelősség elbírálása hagy némi kívánnivalót maga után. Nem feltétlen a valóban vétkes személy felelőssége kerül megállapításra. De hogy a gyakorlat milyen anomáliákra képes, azt a következő jogeseten elemzésén keresztül szeretném bemutatni.

2.3.6 A sértett helyzete A történeti tényállás szerint a sértett Škoda típusú személygépkocsijával főútvonalon, saját forgalmi sávjában haladt. Az úttest, amin haladt a téli időjárás ellenére jól le volt takarítva, tiszta és jól járható. A sértett egy „S” hajtűkanyarból kiérve azt látta, hogy tőle kb. 25-30 méterre az úton gyakorlatilag keresztben egy Opel típusú gépkocsi áll. Mivel az észleléstől számítva, 40 km/órás sebesség mellett, kb. 3 másodperc ideje volt dönteni, az Opel kikerülését választotta, amely a kb.5 méter széles úton könnyedén kivitelezhető. Csakhogy abban a pillanatban, amikor a Škoda az Opel mellé ért, azt hirtelen elindult és a Škoda bal első ajtajának ütközött. A garázsból tolató Opel vezetője közölte, hogy látta jönni a Skodát, de azt hitte, hogy az őt elengedi. A balesetért egyik sofőr sem ismerte el a felelősségét. A sértett megpróbált rendőri intézkedést kérni, de mobiltelefonja lemerült és az Opel vezetője pedig nem tartotta szükségesnek a rendőri intézkedést, és sürgős elfoglaltságra hivatkozva a helyszínről eltávozott. A sértett a baleseti bejelentő kitöltését követő napon értesítést kapott a saját biztosítójától, amelyben közölték vele, hogy az általa okozott kárt kötelező felelősségbiztosítása terhére a másik félnek meg fogják téríteni. Időközben a sértett kérte az ügy rendőrségi kivizsgálását. A lefolytatott szabálysértési eljárásban az Opel vezetője azt állította, hogy a baleset idején ő egy helyben állt, és valójában a sértett, aki az út szélén lévő hókupacok miatt a felezővonalhoz közel közeledett, ütközött az álló járműbe. Az ügyben igazságügyi gépjárműszakértő bevonására nem került sor, azt az ügy előadója nem tartotta fontosnak a felelősség megállapítása szempontból. Az elsőfokú szabálysértési hatóság kimondta, hogy az eljárás alá vont személy megsértette a KRESZ vonatkozó rendelkezését, amikor áttért a másik forgalmi sávba és a Škoda vezetője nem

30

Rőder, 2005, 370-371.

24


Pelyák János

felelős a balesetért. A szabálysértési kifogást elbíráló bíróság az eljárás alá vont személlyel szemben az eljárást megszüntette bizonyítottság hiányában az Sztv. 84.§ (1) bek. b) pontja alapján. A bíróság a kifogást az iratok alapján bírálja el, tehát még akkor sincs lehetősége tárgyalás kitűzésére, ha a rendelkezésre álló bizonyítékok nem elégségesek (Sztv. 94.§ (1) bek.). Csakhogy a kérdéses ügyben a bíróság nem az iratok alapján, hanem az eljárás alá vont személy által előadott tényállás alapján döntött. A végzés indoklásával annyi probléma volt, hogy „egyértelműen megállapíthatónak”, illetve „nem cáfolhatónak” nevez olyan tényeket, amelyek az eljárás alá vont előadott, míg a sértett által elmondottakat figyelmen kívül hagyja. Mindezek után az már csupán részletkérdés, hogy az egyoldalú bírói értékelés éppen annak a félnek a rovására történt, aki - megfosztva minden jogorvoslat lehetőségtől - garantáltan tehetetlen az ilyen eljárással szemben. Ezen a ponton a bíróság nem állt meg, hanem a végzés indokolásában kijelenti, hogy „a bíróság álláspontja szerint az el nem marasztalt fél szükséges figyelemmel és körültekintéssel való közlekedése esetén a baleset elkerülhető lett volna.” Az említett végzést a bíróság a sértettel még tájékoztató jelleggel sem közölte, annak létéről a biztosítótótól, tartalmáról pedig úgy szerzett tudomást, hogy személyesen felkeresve a bíróság ügyiratkezelőjét, kért magának egy példányt. Jogorvoslatnak pedig helye nincs. A jogalkotó az Sztv. 94.§ (5) bek. megfogalmazásakor igen lehetetlen helyzetet teremtett, mivel kizárta a közlekedési baleset sértettjének mindenféle jogorvoslati lehetőségét. Az Sztv. az eljárás mindkét szakaszában a sértettnek csak akkor biztosít jogorvoslati jogot, ha a kártérítési igényét a hatóság érdemben elbírálta. A bíróság úgy mondta ki a Škoda vezetőjének a közlekedési balesetért való felelősségét, hogy azt megelőzően neki semmilyen eljárásban semmilyen cselekményt nem róttak a terhére, nem volt „eljárás alá vont személy”, hanem csak sértett. Nemcsak előzetesen nem volt lehetősége ilyen irányú álláspontja kifejtésére, hanem jogorvoslat híján utólag sem, ezt pedig a bíróság a határozat meghozatalakor pontosan tudta. És ez minden csak nem tisztességes eljárás. Az ártatlanság vélelmének alkotmányos elvéből adódó bizonyítási szabály, hogy a kétséget kizáróan nem bizonyított tényeket nem lehet a terhelt terhére értékelni. Ez az eset kapcsán rendben is volt, de ez a jog a sértettet is megilleti, amelyet a bíróság megsértett. A biztosító a sértett panaszára válaszolva közölte, hogy az eljáró bíróság végzése ugyan nem állapítja meg a sértett szabálysértési felelősségét, de a kárrendezés szempontjából számukra a károkozás polgári jogi felelősségének megállapítása fontos. Mindezek alapján úgy tűnik, hogy a hatályos Sztv. hivatkozott rendelkezése következtében a szabálysértési kifogás tárgyában eljáró bírósági titkár végzésében minden kockázat nélkül 25


Pelyák János

megfogalmazhat az eljárás sértettjére vonatkozóan egy, az alkotmányos jogait, erkölcsi, jogi és anyagi érdekeit sértő, polgári jogi felelősséget megalapozó kijelentést (akár háborús bűnösnek is kikiálthatta volna), ugyanis nincs egyetlen olyan jogintézmény sem, amelynek segítségével a sértett ezzel kapcsolatban a jogorvoslati jogát érvényesíteni tudná. Minden valószínűség szerint minderre nem kerülhetett volna sor, ha az Sztv. 94.§ (5) bek. nem szűkíti le a sértett jogorvoslati jogát kizárólag a kártérítést érdemben elbíráló rendelkezésre, hanem ezt a jogát biztosítja a sértett jogát vagy jogos érdekét sértő egyéb határozati részekkel szemben is.31 Látható az ügy kapcsán, hogy a jogorvoslati jog korlátozása is milyen következményekkel járhat a felelősség megállapítására. Igaz, hogy az említett tényállásban más körülmények is közrehatottak a sértetti felelősség megállapításában, de ez gyakorlatilag nonszensz, ez egy jogállam keretei között kizárt. 2.3.7 Helyszíni bírság Szintén a jogorvoslattal hozható összefüggésbe az a jelenség, amelyet a helyszíni bírság jogintézményével kapcsolatban tapasztalunk. A helyszíni bírság célja, hogy a kisebb tárgyi súlyú elkövetéseket a helyszínen, azonnal szankcionálják. Ez teljesen rendben is van, azonban a felelősségre vonással szembeni jogorvoslat hagy némi kívánnivalót maga után. Az Sztv. 137.§ előírja, hogy ha a helyszíni bírság kiszabását az érintettek nem veszik tudomásul, akkor a szabálysértési eljárást az egyébként irányadó rendelkezések szerint kell lefolytatni, azaz az intézkedő köteles szabálysértési feljelentést tenni. Feljelentés megtételével megindul a szabálysértési eljárás. Az alapvető probléma ebben az esetben az, hogy az eljárás megindulása és lefolytatása során nem történik különbségtétel abban, hogy a feljelentést miért kellett megtenni. Ugyanaz az eljárás akkor is, hogy ha a helyszíni bírság kiszabására eleve nem volt lehetőség, mint akkor, ha a helyszíni bírság el nem fogadása miatt került sor a feljelentés megtételére.32 Hogyan függ ez össze a felelősség kérdésével? Az eljárás alá vont személynek a helyszíni bírsággal szemben egyetlen „jogorvoslat” áll rendelkezésére, mégpedig az a döntése, hogy nem fogadja el a kiszabott helyszíni bírságot. Az ezt követő szabálysértési eljárásban azonban érvényesülnie kellene a súlyosítási tilalomnak. Az eljáró hatóság valamennyi az üggyel, illetőleg az eljárás alá vonttal kapcsolatos adatot beszerez és értékel, még akkor is, ha ez a helyszíni bírság kiszabása során nem látszott szükségesnek. Tehát egy sokkal átfogóbb, összetettebb kivizsgáláson 31

Lásd részletesebben Fülöp Edit: A sértett, mint a szabálysértési eljárás áldozata, In: Belügyi Szemle, 2005, 4.sz., 6573. 32 Személyes tapasztalatok alapján.

26


Pelyák János

megy keresztül az eljárás alá vont cselekménye, mint mikor a helyszínen intézkedő rendőr a cselekmény objektív körülményei alapján mérlegel. A szabálysértési törvény ebben az esetben a súlyosítási tilalmat kifejezetten nem mondja ki, így a gyakorlat az, hogy a lefolytatott szabálysértési eljárás nyomán a helyszínen megállapított helyszíni bírság összegét két-két és félszeresére emelik, mintha az eljárás alá vont személy felelőssége azóta súlyosbodott volna. Pusztán azzal a döntésével, hogy a kiszabott helyszíni bírságot nem fogadja el, lényegesen rosszabb helyzetbe kerül. A hatóság mérlegelési tevékenysége ugyanis jelentősen szélesedik, és nyilvánvaló, hogyha egy adott cselekmény büntethetőségi tételhatárai megváltoznak, akkor a megállapított szankció összege is változhat, és ritka, hogy ez az eljárás alá vont javára történne. Megoldás az lehetne, hogy a szabálysértési eljárás megindulásánál különbséget kell tenni a feljelentések oka között. Legalábbis a tekintetben, hogy miért került sor a feljelentés megtételére: azért, mert az elkövetett szabálysértés tárgyi súlya eleve kizárja a helyszíni bírság lehetőségét, vagy azért, mert az eljárás alá vont nem fogadta el a kiszabott helyszíni bírságot. Ez utóbbi esetben indokolt lenne kimondani a súlyosítási tilalmat, tehát a kiszabott helyszíni bírságtól súlyosabb szankció nem alkalmazható az eljárás alá vont terhére. Arról lenne tehát szó, hogy az eljárás alá vont felelősségének terhére nem vegyenek figyelembe olyan körülményeket a szankció kiszabása során, amelyet a helyszínen eljáró valamilyen tévedésből kifolyólag nem vett figyelembe. Azt kellene ilyenkor vizsgálni, hogy a „felajánlott” összeg, arányban áll-e az elkövetett szabálysértéssel.33

2.3.8 Felelősség alóli kibújás A szabályozás eddig ismertetett problémáiból és hiányosságaiból fakadóan a felelősség szabályainak érvényre juttatása komoly nehézségekbe ütközik. Ezért nem ritka, hogy az alól ki is lehet bújni. Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII.28.) Korm. rendelet 43.§-ában nevesített „Sebességkorlátozás jelentős túllépése” tényállásán keresztül mutatnám be a szabályozási hiányosságot.34 E tényállás megvalósítása esetén az elkövetőt a szabálysértési hatóság el is tilthatja a járművezetéstől. Vegyük alapul, hogy az illetőt eltiltják a járművezetéstől és vezetői engedélyének leadására kötelezik.35 Ezt a határozatot a rendőrség hozza, amelyről az eljárás alá vontat is értesítik. A járművezetéstől eltiltás kezdeti időtartama a határozat jogerőre emelkedésétől kezdődik. A 33

Horváth Péter: Feljelentés és jogorvoslat a szabálysértési eljárásban, In: Rendészeti Szemle, 2007, 2.sz., 64-67. Lásd bővebben Nyitrai Péter: Kritikai észrevételek a szabálysértési törvény egyes rendelkezéseihez, In: Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIII/2. (2005), 349-354 35 Bővebben erről Hajdú Mária: A járművezetéstől eltiltás végrehajtása, In: Magyar Jog, 2004, 2.sz., 65-73. 34

27


Pelyák János

jogerőre emelkedés napján a rendőrség még nem intézkedik, hiszen az illető kifogását, ha az utolsó napon postázta, akkor még teljesen jogszerűen járt. Ekkor ugye eltelik néhány nap, amikor is intézkedik a végrehajtásról a rendőrség, azaz a jogerőre emelkedett határozatát megküldi az illetékes okmány irodának (14-21 napot vesz igénybe). Az okmányiroda iktatja a határozatot, majd postai úton szólítja fel az eljárás alá vont személyt, hogy adja le személyesen vezetői engedélyét. Tegyük fel, hogy első ízben nem veszi át a postai küldeményt az illető, majd az okmányiroda újból megkísérli a kézbesítést. De a történet hőse ez alatt a kb. 15 napos idő alatt, kijelentkezik állandó lakhelyéről. A postai küldemény még a régi lakcímre megy, de utána pedig ki kell deríteni az újat. Ez heteket vehet igénybe, de ne feledjük, hogy közben az eltiltás időtartama telik. Ezt a huzavonát addig lehet folytatni, míg az eltiltás ideje le nem telik. Az eljárás alá vont személy személyünk másnap beállít az okmányirodába, hogy szeretné leadni vezetői engedélyét, de az ügyintéző már jogszerűen nem veheti át.36 Az itt leírtak alapján egyértelmű, hogy a felelősség érvényesítése közel sem olyan egyszerű, mint amilyennek tűnik. Ez a szabályozás hiányosságaira vezethető vissza. Sem az anyagi, sem az eljárási szabályok nem teszik lehetővé a hatékony felelősségre vonást.

2.3.9 A Kormány 2010-es törvény módosítása A szabálysértési törvényt ért számtalan kritika és „társadalmi nyomás” hatására a Kormány 2010-ben nagy horderejű módosításra szánta el magát, amely 2010. augusztus 19-én lépett hatályba. A változtatások a napi sajtó kereszttűzébe kerültek, hiszen ami a hétköznapi ember számára is köztudott, és talán ami legnagyobb visszhangot kiváltotta az az, hogy a szabálysértési törvény módosulása a fiatalkorúakkal szemben is lehetőséget biztosít elzárás büntetés kiszabására, amelynek maximuma a felnőttekre kiróható mérték fele, 30 nap, halmazat esetén 45 nap. Azonban vannak további módosulások, amik kevésbé tűnnek jelentősnek, de gyakorlati jelentőségük annál nagyobb. Szokták mondani: nem rossz, de a jó nem ilyen. Talán igaznak mondható ez az állítás a soron következő változtatásokra. Vizsgáljuk meg közelebbről: - Rögtön a már említett fiatalkorúak problémája. A törvény lehetőséget biztosít velük szemben is az elzárás büntetés kiszabására. A beterjesztett javaslat indoklása szerint nőtt a tulajdon elleni szabálysértések társadalmi veszélyessége. A probléma abban áll, hogy a szabálysértési jognak az erre adható válasza elég szegényes. Alapvetően kétféle büntetésről van itt szó: elzárásról és 36

Megjegyzendő, hogy sem az Sztv., sem pedig a kapcsolódó alacsonyabb szintű jogszabályok nem írják elő az elkövetőnek a szabálysértési eljárás során a jóhiszemű eljárás kötelezettségét.

28


Pelyák János

pénzbírságról.37 A jogalkalmazó korábban azzal a helyzettel találta magát szemben, hogy van egy olyan elkövetői kör, amelyikkel szemben semmilyen szankció nem alkalmazható, hiszen a korábbi szabályozás alapján, ezekben az esetekben alkalmazható pénzbírság kiesett a fiatalkorúak esetében, mivel jelentős részük nem rendelkezett önálló jövedelemmel, és azt nem is lehetett átváltoztatni elzárásra. A probléma megléte kétségtelen, alapvetően a módosítás által adott válaszban van a hiba. A módosítás csak egyfajta választ ad erre a problémára, és ez mindössze abban áll, hogy a pénzbírság átváltoztatható elzárásra, illetve hogy az elzárás alkalmazható fiatalkorú elkövetővel szemben is. Ez egyrészt sért bizonyos nemzetközi egyezményeket38; másrészt ellentétes a jog belső rendszerével, és ez alatt nemcsak a szabálysértési jogot értjük, hanem a komplex büntetőjogot, Ezért mondhatjuk, hogy vannak általános, a szabálysértési jogra is kiterjedő büntetőjogi és büntetéskiszabási elvek - és a jogszabály ezekkel ellentétes. Önmagában tehát nem az elzárás a probléma, sokkal inkább az, hogy nem kerül be mellé nagyon sok egyéb, a fiatalkorú nevelésére szolgáló eszköz is. Azt nem lehet vitatni, hogy vannak olyan fiatalok, akikkel szemben ultima ratióként valóban szükség lehet erre az eszközre, de akkor ehhez hozzá kell rendelni a nevelési funkciót szolgáló egyéb szankciók egész rendszerét is. Nem is kellene ezeket kitalálni, hiszen a büntető anyagi jog is tartalmaz számos ilyen korszerű, a nemzetközi normáknak is megfelelő megoldást a pártfogó felügyelettől a közösségi jóvátételen keresztül a tevékeny megbánásig. Ezekben az esetekben különösen indokolt lenne a büntetőjognak ezeket az enyhébb és a nevelési célnak sokkal inkább megfelelő szankcióit alkalmazni, hiszen kézenfekvő, hogy egy kis értékű lopás vagy rongálás esetében a tevékeny megbánás - ami lehet bármilyen, a sértett számára jóvátételként elvégzett munka: akár a kert felásása vagy a graffiti lemosása - sokkal hatékonyabb nevelőeszköz, mint egy néhány napos elzárás. Ebben a formában tehát a jogszabály biztosan nem szolgálja a kitűzött célt, az ilyen jellegű cselekmények visszaszorítását, hacsak nem arra számítunk, hogy a problémát az elkövetők tömeges elzárásával oldjuk meg. Ha pedig az elrettentés volt a cél, akkor elmondhatjuk, hogy ez a normasértések visszaszorításának legkevésbé hatékony kriminológiai eszköze.39

37

A szabálysértési törvény egyéb intézkedéseinek - kitiltás, elkobzás stb. - elhanyagolható a jelentőségük. Például az ún. pekingi szabályok; számunkra azonban ennél fontosabb, mert ezt törvény is kihirdette, az ENSZ gyermekjogi egyezménye. Ennek a 37. és 40. cikkelye foglalkozik a fiatalkorúakkal kapcsolatos jogokkal. Itt a lényeg, amelyekre jelen dolgozat keretében nem térnék ki részletesen az, hogy a szabadságelvonással járó szankció csak a végső eszköz lehet; a legkisebb súlyú deliktumért, egy szabálysértésért rögtön a legsúlyosabb szankciót, a szabadságelvonást alkalmazni; a nevelés elve. 39 Dr. Vaskuti András bíró, a Fővárosi Bíróság tanácselnöke, kriminalisztikai szakjogász, az ELTE tiszteletbeli tanára a szabálysértési törvény módosításáról. Forrás: http://mancs.hu/index.php?gcPage=/public/hirek/hir.php&id=21777 (2010. 07.15.) 38

29


Pelyák János

- „Az eljárásra az a szabálysértési hatóság illetékes, amelynek az illetékességi területén a szabálysértést elkövették…Ha az eljárás gyorsabb és eredményesebb lefolytatása indokolja, a szabálysértési ügyben az eljárás alá vont személy lakóhelye, tartózkodási helye, munkahelye, szolgálati helye, továbbá a cselekmény felderítésének helye szerint illetékes szabálysértési hatóság is eljárhat.” Az illetékesség kérdése illeszkedik a bűncselekmények illetékességéhez. Azonban növelheti a bürokráciát, hiszen ha a feljelentés nem tartalmazza az eljárás alá vont személy szociális és egyéb körülményeit, illetve nem tartalmazza szabálysértési „előéletét”, az illetékes hatóság megkereséssel élhet a lakóhely szerinti hatóság felé, illetve átteszi az ügyet az eljárás gyorsabb lefolytatása érdekében. Az ügyek egyesítése folytán az illetékes szervnél egy eljárásban lehetett lefolytatni az ugyanazon személy ellen indult eljárásokat a törvényi feltételek fennállása esetén. Elmondható, hogy „egy kézben volt” egy-egy személy szinte valamennyi szabálysértési ügye, a tervezet szerint azonban január 1-től ez megváltozik.40 - Ha az elkövető a helyszíni bírság kiszabását tudomásul veszi, akkor a kiszabott helyszíni bírság megfizetését – ha annak feltételei adottak – a helyszínen bankkártyával is teljesítheti. Technikailag hogyan valósítható meg? Az elkövető milyen igazolást kap arról, hogy a helyszíni bírságot a helyszínen megfizette?41 - A mező-, illetőleg erdőgazdaságilag hasznosított földön lévő terményre, termékre, illetve haszonállatra, vagy az ott elhelyezett felszerelésre, eszközre elkövetett tulajdon elleni szabálysértések kiemelése a cselekmények közül kimaradt a módosító javaslatból. Az elmúlt évek tapasztalata azt mutatja, hogy vidéken jelentősen megnőtt az ilyen jellegű cselekmények elkövetése, s ez — mivel elzárással is büntethető — jelentősen megnövelte a bíróságok terheit, de a bírósági eljárás, a súlyosabb büntetési tétel nagyobb visszatartó erőt jelenthet az elkövetői körnek. - Az érték-egybefoglalás és üzletszerűség megállapítása kapcsán kérdésessé válhat, hogy az információk hogyan találkoznak, ha az elkövetés helye lesz az általános illetékesség. Mi történik majd, ha az egyik helyen már elbírálták a szabálysértést, az ügyek hogyan kerülnek egyesítésre?

40

T/10873. számú törvényjavaslat alapján: a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény, a büntetőeljárásrólszóló 1998. évi XIX. törvény, valamint a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény módosításáról, amelyet a honatyák 208 igen, 149 nem szavazattal és 1 tartózkodással fogadták el. Forrás: http://www.parlament.hu/irom38/10873/10873.pdf (2009.okt.) 41

T/10873. számú törvényjavaslat alapján http://www.parlament.hu/irom38/10873/10873.pdf (2009.okt.)

30


Pelyák János

- A módosításokon túl érdemes megvizsgálni, hogy a közérdekű munkavégzés — mint szankció — jogintézménye mennyire hatékony. Ha arra gondolunk, hogy az érintettek munkába állása különféle munkabiztonsági kérdéseket érint, orvosi vizsgálatot tesz szükségessé stb., feltételezhető, hogy az önkormányzatok nem szívesen vagy egyáltalán nem élnek ezzel a lehetőséggel. Vegyünk példaként egy munkaviszonyban álló eljárás alá vont személyt, akit bolti lopás miatt 20.000.-Ft összegű pénzbírsággal sújtott a szabálysértési hatóság. A bírságot önként nem teljesítette, munkabéréből letiltást nem lehet foganatosítani, mert bére 50 %-a már terhelt, ingatlanvagyona nincs, csak a mindennapi élethez szükséges ingósággal rendelkezik, így az adók módjára történő behajtás sem volt eredményes. Lakóhelyén van lehetőség a közérdekű munkavégzésre és az elkövető vállalja is azt. Részére megfelelő munkát kell biztosítani, munkavégzéséhez el kell látni a megfelelő munka- vagy védőruházattal, védőfelszereléssel (pl. fűnyíráshoz védőszemüveg), de a munka megkezdése előtt orvosi vizsgálatra kell küldeni, ami az önkormányzatnak díjfizetési kötelezettséget jelent. Mivel a példában szereplő személy munkaviszonyban áll, közérdekű munkát szombaton tud végezni, ezért a „munkáltató” részéről szükséges legalább egy fő bevonása, hiszen részére a szerszámot ki kell adni, munkáját felügyelni kell stb. Mivel egy napi munkavégzésnek 5.000.-Ft felel meg, esetünkben ez négy szombati napot jelenthet. A munkavégzés hatékonysága is megkérdőjelezhető, hiszen az eljárás alá vont személynek semmilyen érdeke nem fűződik ahhoz, hogy a munkát tisztességgel elvégezze. Számára ez egy kényszerhelyzet, szükséges rossz, elfogadta a közérdekű munkavégzés lehetőségét, mert börtönbe nem akart menni. Vizsgáljuk meg a kérdést a „munkavállalói” oldalról is, aki tulajdonképpen „büntetés alatt áll”. Az 5.000.-Ft-os napi tétel és a napi hatórás munkavégzési kötelezettség azt jelenti, hogy ezzel a napidíjjal egy munkaviszonyban álló személy 20 munkanapos hónap esetén havi nettó 100.000.-Ftos jövedelemmel rendelkezik. Ha figyelembe vesszük ezeket az arányokat, kitűnik, mennyire méltánytalan ez a foglalkoztatási jogviszonyban állókkal

szemben, különösen azokkal szemben, akik az

önkormányzatoknál közhasznú, közcélú munkát végeznek, minimálbérért. Tekinthető-e büntetésnek, szankciónak a közérdekű munkavégzés ilyen arányok ismeretében? Nem tekinthető még akkor sem, ha ez a személy természetesen nem részül munkájáért díjban. A közérdekű munkavégzés feltételeit nem szabályozza a szabálysértési törvény (nem is feladata), sem miniszteri szintű végrehajtási rendelet, a munkavégzés más jogszabályok alapján végeztethető. Nem véletlen, hogy nem népszerű ez a lehetőség az önkormányzatok körében, hiszen nem tisztázott, ki viselné egy esetleges baleset következményeit, kártérítési felelősségét, egy 31


Pelyák János

munkavédelmi ellenőrzés esetén kiszabott bírság megfizetését, mely többszöröse is lehet annak a pénzbírság összegének, melynek átváltoztatására került sor, illetve annak az értéknek, melyek az ilyen munkavégzés során „létrejöhetnek”. A közérdekű munka szabályozása során olyan megoldást kellene találni, ami valóban jelentene visszatartó erőt az elkövető számára, de hatékony munkavégzést eredményezne a közérdekű munkát biztosító önkormányzatnak.42 A közérdekű munka elrendelése során is legyen lehetőség egyéniesítésre, hiszen a törvényben a büntetések kiszabásának egyik fő követelménye is ez. Ne sértsen senkit emberi méltóságában, ha mégis ezt a végrehajtási módot választja. Rőder Richárd vezető főtanácsos, gyakorlati jogalkalmazó azt mondja: „A közérdekű munkát pedig vagy ki kell venni a végrehajtási eljárásból, vagy pedig végrehajtási rendelettel a legoptimálisabb módon szabályozni kellene a megvalósíthatóságát.” Dr.

Nyitrai

Péter

szerint

pedig:

„…elmondhatjuk,

hogy

a

közérdekű

munka

jogintézményének a büntetőjogból a szabálysértési jogba történő átemelése mindenképpen színesíti a jogalkalmazói palettát, ugyanakkor a részletszabályok kidolgozásának elmaradása miatt a gyakorlatban történő alkalmazásánál óvatosságra inti a jogalkalmazót.”

2.3.10 Felelősség alakulása Érdekességképp nézzük, hogy mit is jelent a felelősség alakulása számokban. A rendőri szabálysértési hatóságok az elmúlt években átlagosan a feljelentettek 80-81%-át marasztalták el, ennek több mint 80-82%-ában büntetés kiszabásával. 15-16%-ukat figyelmeztetésben részesítették, a fennmaradó 2-5%-ban -önálló intézkedésként- járművezetéstől eltiltást, illetve elkobzást alkalmaztak. Az elmarasztaltak közel 0,2%-a volt fiatalkorú és mintegy 1,5%-a külföldi. Az ügyek 90-95%-ában meghallgatás nélkül hoznak érdemi döntést, amely alapvetően nem kifogásolható, de ezzel a közvetlen, személyes ráhatás lehetőségétől is elesnek.43 Az elmarasztaltak növekvő arányban terjesztenek elő kifogást a határozatok ellen. A benyújtott kifogások közel 60%-át a szabálysértési hatóságok saját hatáskörben bírálják el, és az abban foglaltak alapján többnyire mérséklik a szankciót. A benyújtott kifogások mintegy 40%-ában terjesztik fel az ügyet a bíróságokra, ahol a határozatokat kb. 65-70%-át változtatják meg, túl szigorúnak tartva a 42

Varga Lászlónak - Taktaharkány polgármesterének- véleménye az Sztv. módosítása kapcsán Forrás: http://www.szerencsivalasz.hu/?module=news&id=319&session=7252d471102d67425317ad9ccb994464 (2009.11.02.) 43 Meghallgatásra elsősorban közlekedési baleseti ügyekben kerül sor, aminek következtében megalapozottabb döntést lehet hozni.

32


Pelyák János

szabálysértési hatóságok ítélkezési gyakorlatát, az eljárás alá vont hivatkozásait kritika nélkül elfogadva.44 A szabálysértésekről szóló törvény 2010-es módosításának hatályba lépése óta 3862 feljelentést tettek tulajdon elleni szabálysértés elkövetése miatt. A feljelentések 2338 esetben ismert, 1552 esetben ismeretlen személy ellen irányultak. Az előkészítő eljárás során ezekből 289 esetben sikerült felderíteni az ismeretlen elkövető személyazonosságát. Szabálysértési őrizet elrendelésére 299 esetben került sor, amely a gyakorlatban maximum 72 óra fogva tartást jelent. A 3190 eljárás alá vont személyből 297 volt fiatalkorú. A bíróság által gyorsított eljárás keretén belül kiszabott bírságok összege közel 3 millió forint. A tulajdon elleni szabálysértések elkövetése a fővárosban a leggyakoribb, a feljelentettek 24 százalékával (931 fő) szemben indult eljárás. Budapest után Pest megyében volt szükség a legtöbb, azaz 238 esetben a szabálysértési eljárás megindítására. Az eltulajdonított dolgok köre széles skálán mozog. Szerepel köztük parfüm, bizsu, női felső, cipő, különböző élelmiszerek, alkohol, dohányáru .45 B-A-Z megyében 2010. szeptember 17-éig tulajdon elleni szabálysértés miatt 58, garázdaság miatt 19, távoltartó határozat megszegése miatt 11 esetben éltek a szabálysértési őrizetbe vétel lehetőségével.46 A bíróságok által lefolytatott eljárások eredményeként 26 ember ügye (45 százalék) elzárással fejeződött be. A tulajdon elleni szabálysértések miatt alkalmazott szankciók közül az elzárás átlagos időtartama 6-15 nap volt. Személyi szabadságot korlátozó intézkedést fiatalkorúakkal szemben csak néhány esetben kellett csak elrendelni. Az első hónapban a helyi bíróságok 58 emberrel szemben jártak el (ebből 4 volt fiatalkorú). Közülük 30-at zártak el, 23-mal szemben pedig pénzbírság volt a büntetés. A szeptember 24-i állapot szerint 82-re nőtt az érintettek száma, közülük 6 fiatalkorú. Az ügyek több mint 90 százaléka tulajdon elleni szabálysértés miatt indult, ezek mintegy fele bolti lopás, a másik fele pedig falopás.47

44

Bővebben Kincses Ildikó: A szabálysértési bírságolás gyakorlati hatása a közlekedés és a közbiztonság alakulására, In:Belügyi Szemle, 2004, (52.évf.), 4.sz., 116-130 45 http://www.hirextra.hu/2010/09/22/jot-tett-a-szabalysertesi-torveny-modositasa/ Forrás: MTI (2010. szeptember 22.) 46

Közölte Gaskó Bertalan, a megyei főkapitányság szóvivője korábban az MTI-vel. Forrás: http://www.galamus.hu/index.php?option=com_content&view=article&id=29795:kavelopasert-harom-egy-uevegvodkaert-husz-nap-megyei-koerkep-a-szabalysertesekrl&catid=79:kiemelt-hirek&Itemid=115 (2010. szeptember 29.) 47 Mondta el Szabó József, a Borsod megyei bíróság szóvivője. Forrás: http://www.galamus.hu/index.php... (2010.szept.29.)

33


Pelyák János

2.3.11 Megoldási alternatíva Milyen megoldás kínálkozik e visszásságok megfékezésére? E kérdésre válaszul térnék ki a békéltető testületek lehetőségére a szabálysértési eljárásban. Sor kerülhet-e szabálysértés estén valamilyen egyeztető jogintézmény felállítására? A közigazgatási jog az a terület, ahol a szolgáltatásokat a polgárok a társadalmi rétegekhez tartozástól függetlenül veszik igénybe. A békéltetés révén elkerülhető lenne a polgár-hatóság viszonyában a szigorú alá-fölé rendeltségi viszony, továbbá azok a szabálysértési eljárások, amelyek a kártérítésre irányulnak, és nem utolsó sorban a költséges bírósági eljárás, másrészt a személyes részvétel megvalósulna (ugyanis az eljárás alá vont nem kerül abba a helyzetbe, hogy bírójával találkozzon, mivel az iratok alapján jár el, csak tárgyalás tartása esetén lenne erre lehetőség). Ezekre figyelemmel indokolt lehet az elkövető azon igénye, hogy a közigazgatási igazságszolgáltatási szervek fölérendeltségével, illetőleg önnön alávetettségével szemben egy ún. békéltető testülethez forduljon. Miért hasznos mindez? Jogot biztosít az informáltságra, a tisztaságra, a védelemre és meghallgatásra úgy, hogy elkerülhető a bírósági

procedura.

Például

a

magánlaksértésnél,

veszélyes

fenyegetésnél

illetőleg

csendháborításnál a békéltetésnek komoly hatása lehet, különös tekintettel arra, hogy az ilyen konfliktusok elsősorban családi, illetve lakóközösségi vitákra vezethetők vissza.48 Mindamellett a békéltetés lényege: egyfajta szabálysértést megelőző stratégia. Ez egy koordináló és egyeztető szervezet lenne, amely elsősorban „perelhárító” szerepet töltene be. A „kis ügyekben” az igazságszolgáltatás arra ösztönzi az érdekelteket, hogy ne indítsanak peres eljárást, mert a várható költségek meghaladják a hasznot. Azonban ez végső soron a jog irrelevanciáját jelentheti, mivel csökken a joghoz való hozzájutás esélye. Egyfajta választási lehetőségként jelenhetne meg a békéltetés, ahol a polgár maga dönti el, hogy több vagy kevesebb előszobán keresztül jut be a bírósági tárgyalóterembe az általa vitatott, vagy csak részben elismert szabálysértésének, illetve büntetésének bírói véglegesítése céljából.49

48

Az áru hamis megjelölésénél és egyéb fogyasztóvédelmi szabálysértések esetén felvetődik, hogy mennyiben volna célszerű, ha ilyen egyeztetésre vagy békéltetésre kerülhetne sor. Azonban az effajta egyeztetések nem ismeretlenek még az adó ügyekben sem egyes országokban. 49 Dr. Tóth Ferenc: Gondolatok az ún. békéltető testületek lehetőségéről a szabálysértési eljárásban (különös tekintettel a fogyasztóvédelemről szóló 1977. évi CLV. törvény ez irányú rendelkezéseire), In: Magyar Közigazgatás, 2000, 7.sz., 444-448 c. cikke nyomán.

34


Pelyák János

3. A szabálysértés miatt eljáró közigazgatási szervek rendszere hazánkban

Az Sztv. hatálybalépésével az eljárás talán még bonyolultabbá vált, s ennek egyik fő oka a hatáskörök pontos meghatározásának hiánya egyes eljárási cselekmények esetében. A jogalkotó szándéka a nemzetközi kötelezettség vállalásoknak és az Alkotmánynak való megfelelés volt, azonban a törvény hiányosságai folytán a jogalkalmazóra hárul számos olyan kérdés megválaszolása, amely a jogalkotó feladata lett volna. A következőkben az eljáró hatóságok struktúráját, magukat hatóságokat és az egyes problémákat kívánom áttekinteni. Az Sztv. az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. cikkelyében foglaltak megfelelés jegyében, jelentősen átalakította az eljáró hatóságok rendszerét. A cikkely kimondja, hogy mindenkinek joga van arra, hogy ügyét egy független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja. Maga a cikkely a tisztességes tárgyaláshoz való jogot alapozza meg. Nyilván ez vezetett ahhoz, hogy az Sztv. elsőfokú szervként beépítette a bíróságokat az eljárásba, továbbá a bíróságok jogorvoslati fórummá való kijelölésével megszüntette a felettes közigazgatási szerv jogorvoslati jogkörét, ezzel biztosítva az eljárás alá vont személy cselekményének végső, független elbírálását. A 6. cikknek való megfelelés abban áll, hogy egyrészt az Sztv. az elzárással is fenyegetett szabálysértések esetén, elsőfokú szervként beépítette a hatóságok rendszerébe a bíróságokat, másrészt pedig megszüntette a felettes közigazgatási szervek jogorvoslati jogkörét: a helyi bíróságok jogorvoslati fórummá való kijelölésével. Amint látható, a szabálysértések elbírálását az Sztv. a közigazgatási szervekhez telepíti, aminek indoka nemcsak az, hogy az évi több százezer szabálysértési üggyel más szervezet rendszer képtelen lenne megbirkózni, hanem az is, hogy a szabálysértések többsége a közigazgatás rendeltetésszerű működését támadja, tehát úgynevezett közigazgatás-ellenes cselekmény. A hatáskör telepítés azonban egyfajta dinamizmust mutat, tehát egyes feladatok intézése átkerülhet más hatóságokhoz vagy egy adott ügyben több szerv is jogosult eljárni; például elöljáróban említeném

meg, hogy „a jogalkotó általános szabálysértési hatóságként a jegyzőt

nevezi meg. A rendőri szabálysértési hatóságok csak a hatáskörükbe utalt közlekedési és közrendvédelmi szabálysértések esetén járhatnak el. Megfigyelhető tendencia az utóbbi években, hogy elvonják a rendőrség igazgatásrendészeti szolgálatától az igazából profilidegen polgári igazgatási hatásköröket (pl.: útlevélügyek, személyi igazolvány ügyintézés a közlekedési-igazgatási 35


Pelyák János

ügyintézés, idegenrendészeti ügyek). Gyakorlatilag a szabálysértési ügyintézésen kívül már csak a speciálisan rendőrhatósági ügyintézést igénylő ügyek maradtak az igazgatásrendészeti szolgálatnál (fegyverengedélyezés, személy- és vagyonvédelmi, magánnyomozói igazolványok engedélyezése). A szabálysértési ügyekben eljár már első fokon a helyi bíróság is a hatáskörébe utalt elzárással is sújtható szabálysértések ügyében, továbbá egyes dekoncentrált szervek is eljárnak a hatáskörükbe utalt ügyekben ( pl.: az ÁNTSZ megyei, városi, fővárosi kerületi, repülőtéri intézetei).”50

A szabálysértés miatt eljáró hatóságok rendszere a következő módon alakul a hatályos szabályozás szerint:51

3.1 Közigazgatási szervek

3.2 Általános hatáskörű szabálysértési hatóságok „ A hatáskör fogalma a joghatóság-, a hatáskör-, a feladat- és az illetékesség fogalmak egymással való kapcsolata kontextusában értelmezhető, illetve magyarázható meg, hiszen végeredményben e fogalmak mindegyike az ügyek valamiféle megosztását jelenti.”52 Az „általános hatáskör” kifejezés konkretizál az előzőhöz képest. Jelentése, hogy az ilyen körrel felruházott szerv minden olyan szabálysértési ügyben eljárhat, amelyet törvény vagy kormányrendelet nem utal más szerv hatáskörébe. Az Sztv. rendelkezéseiből a következők olvashatók ki: általános hatáskörű szabálysértési hatóságként a települési önkormányzatok jegyzői járnak el, azaz községi, városi, a megyei jogú városi, valamint a fővárosi kerületi jegyzők. Kivételesen eljárhat hatáskörébe nem utalt szabálysértések esetén is; akkor, ha a megindult eljárás során észleli, hogy az eljárás alá vont személlyel szemben olyan szabálysértés miatt is folyik eljárás, amire hatásköre nem terjed ki. Vannak esetek, amikor semmilyen módon nem járhat el a jegyző; ilyen például a 50

Lásd bővebben Dr. Bíró Gyula: Az új szabálysértési jogszabályok alkalmazásának tapasztalatai, In:Mikolci doktoranduszok jogtudományi tanulmányai, Miskolc, 2004, 55.-70.o. 51 Közigazgatási Jog 2. Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész II. (Szerk.: Kalas Tibor) Egyetemi jegyzet Virtuóz Kiadó Budapest, 2006. 81.o. 52 Torma András: Általános hatáskörű szabálysértési hatóságok, In: A közigazgatási jog nagy kézikönyve c. Budapest, 2008, 1735.o.

36


Pelyák János

közlekedésrendészeti, a vám- és deviza, valamint az elzárással is fenyegetett szabálysértések. Az adott tényállás általános hatáskörhöz való telepítését a jogalkotó úgy oldja meg, hogy hallgat a hatáskörről, azaz nem utalja kifejezetten más szerv hatáskörébe. Viszont ha szól a tényállásnál az eljáró szerv jogosultságáról, akkor a jegyző nem járhat el (a kivételtől eltekintve).

A jegyző kapcsán egy fontos kérdéskörre szeretnék kitérni, amely a jegyzői hatáskör folyamatos bővítésével kapcsolatos. A problémakör a jegyző helyzetét gyakorlati szempontból ragadja meg, amely véleményem szerint rámutat a törvényi rendelkezések gyakorlati csorbáira. A járási hivatalok megszűnésétől, 1984. január 1.-tõl a városi szakigazgatási szerv vezetője, 1997. november 1.-tõl a városi jegyző hatáskörébe, és ezzel felelősségi körébe kerültek olyan szakmailag bonyolult, speciális szakértelmet, ennek megfelelő személyi hátteret igénylő ügyek, amelyek ellátását a városi jegyzőhöz címzetten látták biztosítottnak, s tették ezt úgy, hogy azt a központi pénzügyi támogatás ”észre sem vette”. A folyamatos feladatbővülést mutatja az egyre növekvő ügyfél- és ügyiratforgalom, 2003-as év kiugróan magas ügyiratszáma részben az útlevélügyintézés és a vezetői engedélyek törvényes cseréje (jogszabályváltozás) miatt következett be, de ilyen időszak bármikor újból bekövetkezhet. 2001-tõl a közlekedésigazgatási feladatok átvételétől (a rendőrségtől) látni lehetett, hogy adott létszámmal és munkaállomással jó színvonalon a feladat elláthatatlan. Mindez persze visszavezethető az anyagi szűkösségre. Kérdésként merül föl ebben az esetben, hogy melyek lehetnének azok a szervek, amelyek a jegyző terhét csökkentve, kellő szakértelemmel és gondossággal tudnának eljárni. A jegyző hatáskörébe tartozó növényvédelmi valamint állat-egészségügyi hatáskörök ellátására néhány példa: körzeti földhivatalok, erdészeti igazgatóságok, földművelésügyi igazgatóságok vagy a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal. Ha a speciális szakértelmet vagy a magasabb szakmai felkészültséget tovább keressük, úgy a hulladékgazdálkodással, zaj-és rezgésvédelemmel, levegőtisztaság-védelemmel kapcsolatban, akkor községi, mint városi jegyzői hatáskörök gyakorlására meg lehetne találni a környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi felügyelőségeket (hatóságokat). Névváltoztatási ügyek akár a közigazgatási hivatalokhoz, akár a minisztériumhoz közvetlenül is tartozhatnának. A jegyző tűzvédelmi hatáskörei a hivatásos (önkormányzati) tűzoltósághoz vagy megyei katasztrófavédelmi igazgatósághoz, míg az egészségügyi jegyzői hatáskörök az ÁNTSZ-hez kerülnének. Az elfogadható megoldás tehát az lenne, ha az állam elsősorban a dekoncentrált szerveire támaszkodna, persze a feltételek megfelelő biztosításával.53 53

Ennek a problémakörnek a vizsgálatánál Dr. Tasi Borbála: A városi jegyző és a rakott szekér II., In: Jegyző és

37


Pelyák János

Összegezve megállapítható, hogy a folyamatos szabálysértési hatáskör telepítés ellenére, a jegyző feladatai közé tartozik és nem elhanyagolható a képviselő-testület hivatalának vezetése is. A hivatalvezetői, jogalkalmazói, és településfejlesztési feladatok jegyző általi egybefogása egymással szimbiózisban kell, hogy legyen. A jegyző szabálysértési hatáskörben végzett tevékenysége során egy egész kódexnyi joganyagot kell rendszeresen alkalmaznia, úgy hogy mellette általában 2 fő segíti tevékenységét igazgatás-szervezői képesítéssel. A szabálysértés az a jogalkalmazói munka, amely az egyik legigényesebb jogalkalmazói tevékenységet várja az abban közreműködőktől, holott a feltételek, kedvező körülmények korántsem adottak.

3.3 Különös hatáskörű szabálysértési hatóságok A „különös hatáskörű” kifejezés, olyan hatóságokat takar, amelyek kizárólag akkor járhatnak el, ha jogszabály nevesíti őket, azaz ha részükre a jogalkotó hatáskört telepít. Az Sztv. két különös hatáskörű szabálysértési hatóságot nevesít: a rendőrséget és a vám- és pénzügyőrséget.

3.3.1 A rendőrség A rendőrségről szóló törvény54értelmében, a rendőrség feladata a közbiztonság és a közrend védelme, valamint az államhatár őrzése, a határforgalom ellenőrzése és az államhatár rendjének fenntartása. Az e törvényben és törvény felhatalmazása alapján, más jogszabályban meghatározott bűnmegelőzési, bűnüldözési, államigazgatási és rendészeti feladatkörében szabálysértési hatósági jogkört gyakorol, közreműködik a szabálysértések megelőzésében és felderítésében. Az Sztv. alapján a rendőrség hatáskörébe utalt szabálysértések esetén a rendőrkapitányságok vagy az egyes feladatok ellátására létrehozott rendőri szervek járnak el. Ha az eljárás alá vont személlyel szemben közúti közlekedési szabálysértésen kívül más szabálysértés miatt is eljárás indul, a rendőrség - a vám- és deviza-szabálysértések kivételével - az egyébként hatáskörébe nem tartozó szabálysértés miatt is eljárhat. Tehát látható, hogy a rendőrség- a jegyzőhöz hasonlóan-hatáskörébe nem utalt ügy esetén is eljárhat, de korlátozottabb formában. Előfeltétel, hogy közúti közlekedési szabálysértési ügyhöz történő egyesítés történjen, másrészt a másik ügy ne vám- és deviza-, illetve elzárással is fenyegetett Közigazgatás, 2007, 4.sz., 12-14, c. cikkét vettem alapul 54 1994. évi XXXIV. törvény a rendőrségről

38


Pelyák János

szabálysértés legyen. A Rendőrségi törvény alapján a rendőrnek szabálysértés észlelése esetén intézkedési kötelezettsége van. Az intézkedés alapvetően három lehetséges befejezéssel zárulhat: a rendőr figyelmeztet, helyszíni bírságot szab ki, vagy feljelentéssel él az elkövetővel szemben. Ezek a rendőr intézkedési lehetőségei szabálysértés esetén. Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet tartalmazza többek között azokat a szabálysértéseket, melyek elkövetése esetén a rendőrnek lehetősége van a helyszíni bírság kiszabására. Ha a rendeletben szereplő szabálysértés erre vonatkozó lehetőséget nem ad, akkor helyszínbírság kiszabásának nincs helye (pl.: 42.§. Ittas vezetés szabálysértése), a rendőr ebben az esetben csak feljelentést tehet!55 Számos probléma adódik a szabályok átláthatatlansága miatt nem ritkán komoly fejtörést okoz a hatáskörrel rendelkező szerveknek annak eldöntése tekintetében, hogy melyiküknek kellene végső soron eljárnia az adott ügyben. A gyakorlatban már előfordult az is, hogy az Alkotmánybírósághoz jutott a kérdésben való döntés hatásköri összeütközés miatt.56 Azonban ezen kívül a rendőröknek a mindennapi munkájuk során egyéb gondokkal is meg kell „küzdeniük”. Ezek közül most néhányat ismertetnék. A gyakorlatban azonban (ezek kiküszöbölése végett) hasznos lenne intézményesíteni, akár jogszabályi keretek közé foglalni a rendőrség, ügyészség, bíróság „kommunikációját”. Értem ez alatt a közös álláspontok kialakítását az eljárás megkönnyítése, gyorsabbá, eredményessé tétele érdekében (ahogy az Sztv. preambuluma is rendelkezik). Első probléma máris a törvény hatályba lépésekor jelentkezett, hogy az Sztv.-t a hatályba lépését követően elkövetett cselekményekre kell alkalmazni. Ennek nyomán a régi és új törvény szabályait egymás mellett alkalmazták.57 Második jelenségből adódó probléma az az, hogy a szabálysértési előadók az ügyek többségében meghallgatás nélkül hozzák határozataikat, ezért nagy jelentősége lenne a feljelentések alaposságának, szakszerűségének. Ekkor szükség van az eljárás alá vont nyilatkozatára az elbíráláshoz. Ha nincs nyilatkozat, a szabálysértési előadó meghallgathatja, vagy levél formájában 55

A helyszíni bírság összege háromezer forinttól húszezer forintig terjedhet, melyet postai befizetőlapon kell 30 napon belül a szabálysértést elkövetőnek megfizetnie (postai átutalással). Helyszínen intézkedő rendőr készpénzt nem vehet át, helyszíni kifizetésnek nincs helye! Ha az elkövető a helyszíni bírság kiszabását tudomásul veszi, akkor a kiszabott helyszíni bírság megfizetését - ha annak feltételei adottak - a helyszínen bankkártyával is teljesítheti. 56

Lásd részletesebben: a 710/F/1994 Alkotmánybírósági végzésen keresztül. Ezt a jelenséget a 29/2000 ABH, 2000. 193-201. szüntette meg. 2000. márc. 1-jére visszamenőlegesen megsemmisítette az új tv. 165.§.(2). bekezdését. 57

39


Pelyák János

hívhatja fel nyilatkozatra az eljárás alá vontat, ezzel viszont időt vesz el az elbírálásra nyitva álló 30 napból és az eljárási költségeket is növeli. Harmadik: a régi törvény ismerte az előkészítő eljárást, a szó klasszikus értelmében, míg az új nem. Ennek jelentősége azoknál a közlekedési szabálysértéseknél van, amikor nincs tetten érés. A szabálysértési előadónak ebben az esetben az íróasztal mögül kellene bizonyítania a szabálysértés elkövetését. Másrészt belép a képbe a vallomástételi akadály is. 58 Mindez azt jelenti a gyakorlatban, hogy a rendőröknek órákat kellene várnai egy szabálytalanul várakozó gépjármű mellett, amíg a gépkocsi vezetője a helyszínre nem érkezik, hogy a bizonyításnak reális lehetősége legyen. Plusz még ehhez kapcsolódik, hogy az un. parancsnoki figyelmeztetés intézménye megszűnt, ezáltal a feljelentés kötelezővé vált. Igaz bár, hogy lehetőség van a felelősségre vonás mellőzésének, de azt határozati formában kell megtenni, ami még egyéb körülményeskedéssel jár, így az eljárási költségek növekednek, amit az állam visel. Negyedik: az törvényből egyes szabálysértési tényállások kimaradtak; például tilos jelzés figyelmen kívül hagyása, szabálytalan parkolás, botrányos részegség. Ezekben az esetekben természetesen a feljelentést megteszik, azonban a dilemma azt követően kezdődik, hogy minek minősítsék az adott szabálysértési cselekményt (tilos jelzés figyelmen kívül hagyása vagy elsőbbség szabályainak megsértése). Újra lehetőség nyílt a szabálysértési őrizet foganatosítására, azonban ez a gyakorlatban igen ritka (tehát hasztalannak is nevezhető), ugyanis a jogalkotó első ízben 24 órában, majd a módosítás után

72

órában

állapította

meg

időtartamát.

Azonban

egy

nagy

ügyirat

forgalmú

rendőrkapitányságon ez az idő sem elegendő. Látható, hogy a rendőrség baja is meggyűlik az új Sztv. kevésbé tisztázott rendelkezéseinek gyakorlati alkalmazásával, ami az elvégzett munkát felületessé teheti, illetve visszaélésekre is vezethet akár.59 A szabálysértések legnagyobb része a rendőrség hatáskörét képezi. A munkateher nagyságát az évi mintegy négyszázezer szabálysértésnek mintegy 70-80%-át rendőri szervek bírálják el. A rendőrség városi és fővárosi kerületi rendőrkapitányságok igazgatásrendészeti osztályai járnak el ezen esetekben (ez kb. 170 rendőri szervet jelent). Lássuk mit is jelent ez számokban az alábbi

58

Senki sem kötelezhető arra, hogy önmagára, vagy hozzátartozójára terhelő nyilatkozatot tegyen. Előfordulhat, hogy maga a sértett pontatlanul fogalmazza meg a feljelentést, és ezért történik hatásköri vita. Pl.: A feljelentésben nem szerepel az a lényeges ismérv, hogy a húszezer forintot meg nem haladó értékeket bekerített helyről tulajdonították el. 59

40


Pelyák János

táblázat alapján:60

60

A táblázat a http://www.police.hu/statisztika/kozbiztstat/szabs0207.html weboldalról származik.(2009.február 15.) (technikai okok miatt a melléklet című dokumentumban)

41


Pelyák János

3.3.2 A vám- és pénzügyőrség

A Vám- és Pénzügyőrség a jogállását tekintve a pénzügyminiszter irányítása és felügyelete alatt álló olyan fegyveres rendvédelmi, államigazgatási, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv, amely önálló jogi személyiséggel és országos hatáskörrel rendelkezik. Az 1990-es évek elejétől a gazdaság struktúrája megváltozott, számos vállalkozás jött létre, és ez kihatott a testület életére, ugyanis ekkor jelentős mértékben változott a feladatköre. Az államnak különösen fontos érdeke az, hogy a vám- és jövedéki, valamint a meghatározott pénzügyi tevékenységek révén a központi költségvetés tervezett bevételei realizálódjanak. Ezek messze a legjelentősebb állami bevételi források. Éppen ezért indokolt, hogy az állam, e rendkívül fontos és speciális szakismereteket igénylő feladatok ellátására külön államigazgatási szervezetrendszert hozzon létre A jogszabályok soraiból kiemelhető a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvény, amely tartalmazza a vám- és pénzügyőrség hatáskörét, közöttük a szabálysértési jogkört is. Szabálysértési jogkörrel való felruházásának jogpolitikai indoka elsődlegesen a speciális szakismeret, ugyanis a pénzügyi szabálysértések és ezen belül a vám- és deviza szabálysértések valóban speciális anyagi és eljárásjogi ismereteket igényelnek. A vámszervezet feladatai közé tartoznak például: az államhatáron át lebonyolódó áru- és utasforgalom vámellenőrzése, vámterhek és egyéb közterhek kiszabása és beszedése, adóhatósági feladatok ellátása; és végül a téma szempontjából a legfontosabb a jogszabályban meghatározott pénzügyi (vám- és deviza, adó- és jövedéki) szabálysértések megelőzése, felderítése és elbírálása. Mindezt rendészeti és igazgatási jogkörében végzi. A pénzügyi szabálysértések teljes egészében a vám- és pénzügyőrség kizárólagos hatáskörébe tartoznak, amelyek közül, a vám- és deviza szabálysértések még más ügyekkel történő egyesítés címén sem vonhatók el más szabálysértési hatóság által.

A pénzügyi szabálysértések miatt a vámhatóságok következő szervei járnak el:  a megye székhelyén működő vámhivatal;  Pest megyében a Budatérségi Fővámhivatal;  a fővárosban a Vám- és Pénzügyőrség Fővárosi Szabálysértési Hivatala; 42


Pelyák János

 a határvámhivatal: de csak azon vám- és deviza szabálysértések esetén, amelyeket nem magyar állampolgár vagy ismeretlen személy követett el az országhatár átlépésekor.

A törvény61 kimondja, hogy a „Vám- és Pénzügyőrségre háruló feladatok teljesítése során a szervezet szolgálati jogviszonyban álló tagja jogosult a Vám- és Pénzügyőrség hatáskörébe tartozó bűncselekmény vagy

szabálysértés

elkövetésén

tetten

ért,

illetve

annak

elkövetésével

megalapozottan gyanúsítható személy kilétét megállapítani. E célból jogosult az ilyen személyeket feltartóztatni, a Vám- és Pénzügyőrség szerveihez előállítani. A feltartóztatás és az előállítás időtartama csak a céljának eléréséhez szükséges ideig tarthat, de a nyolc órát nem haladhatja meg. Ezt az időtartamot a feltartóztatást, előállítást foganatosító vámszerv vezetője egy alkalommal négy órával meghosszabbíthatja.” A Vám- és Pénzügyőrség szabálysértési hatósági jogkörébe tartozó szabálysértések:

Szabálysértési hatóságaink hatáskörébe tartoznak az Sztv. különös részében meghatározott egyes szabálysértések közül az alábbi pénzügyi szabálysértések: - Vámszabálysértés;  Vámszabálysértés elkövetőjének segítése;  Vámorgazdaság;  Fémjelzési szabálysértés;  A pénzutánzatra vonatkozó szabályok megszegése; Az eddigiek során sorra vettem azokat a közigazgatási szerveket (jegyző, rendőrség, vám- és pénzügyőrség), amelyeket az Sztv. szabálysértési hatóságként jelöl meg. A következőkben a szabálysértés miatt eljáró, nem szabálysértési hatóságokról lesz szó.

3.4 Szabálysértés miatt eljáró más szervek Tehát mint említettem, a soron következő hatóságok szabálysértés miatt eljáró hatóságok részét képezik, viszont nem minősülnek annak, de meghatározott szabálysértések esetén 61

2004. évi XIX. tv.

43


Pelyák János

szabálysértési hatósági jogkörben járnak el. Ennek jogpolitikai indoka a speciális szakismeret. Így látszólag a különös hatáskörű szabálysértési hatóságok és a szabálysértés miatt eljáró más szervek jogi státusa azonos, azonban a megkülönböztetés mégsem véletlen. Ezek a „más szervek” elsősorban nem szabálysértési hatóságok, hanem az a rendeltetésük, hogy a külön jogszabályban meghatározott, hatáskörükbe utalt feladatokat elvégezzék, szakmai ellenőrzést gyakoroljanak, feltárják a jogsértéseket és fellépjenek azok ellen. E szervek tehát kizárólag azon szabálysértések esetén járhatnak el, amelyeket maguk tártak fel ellenőrzésük során. E szervek hatáskörébe utalt szabálysértések általában valamilyen foglalkozás vagy engedélyköteles tevékenység gyakorlásával összefüggésben keletkeznek, azaz ún. szak-szabálysértések. A szabálysértések miatt eljáró más szervek köre rendkívül széles, többségük azonban ún. felügyelet. Olyan szerv, amely szakmai szempontból tartja felügyelete alatt a társadalmi-gazdasági tevékenység adott szektorát. Ezek a szervek pedig a következők: - (határőrség) - az egészségügyi államigazgatási szerv; - a fogyasztóvédelmi hatóság; - a bányafelügyelet; - a munkaügyi hatóság és a munkavédelmi hatóság; -(Nemzeti Hírközlési Hatóság) - a védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szerv; - az állami adóhatóság; - a közoktatási feladatkörében eljáró oktatási hivatal; - az élelmiszerlánc-felügyeleti szerv; - a szociális hatóság.

3.4.1 Határőrség A testület 2008. január 1-jén beolvadt a Magyar Köztársaság Rendőrségébe, szervezeti önállósága megszűnt, ingatlanvagyona, járművei, egyéb eszközei -mintegy 40 milliárd forint értékben- a Rendőrség részére átadásra kerültek. A gyakorlatban szabálysértési jogkörei is „egyesültek” a rendőrségével. 44


Pelyák János

3.4.2 Egészségügyi államigazgatási szerv( az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat városi, megyei, fővárosi kerületi, repülőtéri intézetei; ÁNTSZ) Az 1991. évi XI. tv. alapján: „1.§ A közegészségügyi (különösen a környezet- és település-, élelmezés- és táplálkozás-, gyermek- és ifjúság-, illetőleg sugáregészségügyi, kémiai biztonsági), a járványügyi, az egészségfejlesztési (egészségvédelmi, egészségnevelési és egészségmegőrzési), az egészségügyi igazgatási tevékenységek irányítása, koordinálása és felügyelete, valamint az egészségügyi ellátás felügyelete állami feladat, amelyet az egészségügyi államigazgatási szerv lát el.” E törvény keret jelleggel kimondja, hogy az egészségügyi államigazgatási szerv hatósági jogkörében, eljár a hatáskörébe tartozó szabálysértés esetén, ennek keretében helyszíni bírságot szabhat ki, egyéb szabálysértés miatt pedig az eljárásra illetékes szervnél feljelentést tehet. A szerv működésére vonatkozó szabályokat rendeletben határozzák meg. Az Állami Közegészségügyi-Járványügyi Felügyeletek- közismertebb nevén: KÖJÁLátszervezését követően az 1991. évi XI. tv. hozta létre az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatot( továbbiakban ÁNTSZ). Az ÁNTSZ állami költségvetésből működtetett központi hivatal, melyet az egészségügyi miniszter irányít. A Szolgálat élén az országos tisztifőorvos áll. Az egészségügyi államigazgatási szerv szabálysértési hatáskörébe tartozik: 1. a kábítószer-rendészeti szabálysértés; 2. a szeszesital-árusítás, -kiszolgálás és -fogyasztás tilalmának megszegése; 3. a rossz minőségű termék forgalomba hozatala; 4. stb. A 218/1999. Korm. rendelet alapján hatáskörébe tartoznak: 1. Egészségügyi, szociális és gyermekvédelmi tevékenység jogosulatlan végzése; 2. Fertőző betegség elleni védekezés elmulasztása; 3. Orvosi vizsgálat elmulasztása; 4. stb. Ezen szabálysértések esetében általában az ÁNTSZ regionális vagy kistérségi intézete jogosult eljárni és megfigyelhető ezen esetekben eljárásra való jogosultsága nem kizárólagos, hanem más szerv is eljárhat ezek esetén. Egyes munkáltatói szabálysértések esetén, például a nők, fiatalkorúak és a megváltozott munkaképességűek foglalkoztatásával kapcsolatos rendelkezések megsértése esetén a szabálysértési eljárást az ÁNTSZ is lefolytathatja.

45


Pelyák János

3.3.3. A fogyasztóvédelmi hatóság

Az Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság (NFH) 2007. szeptember 1-jével a közigazgatási hivatalok szakigazgatási szerveiként működő fogyasztóvédelmi felügyelőségek (ideértve azok területi osztályait is), valamint a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség általános jogutódja. Az NFH központi szervből, területi szervekből, valamint azok kirendeltségeiből áll. A felügyelőségek megnevezését, székhelyét, illetékességi területét e rendelet melléklete tartalmazza. Az NFH központi szervét a főigazgató közvetlenül vezeti. A felügyelőségek a külön jogszabályban meghatározott esetekben, az ellenőrzésük során észlelt szabálysértések miatt a szabálysértési hatóság jogkörét gyakorolják. Ha az adott ügyben eljáró fogyasztóvédelmi felügyelőség szabálysértés elkövetését állapítja meg, szabálysértési eljárást kezdeményez az elkövető ellen. Leggyakrabban az élelmiszerekkel kapcsolatban követnek el szabálysértést, de gyakran előfordul az árdrágítás, a bizonylati fegyelem megsértése, a nyugtaadási kötelezettség elmulasztása is. Büntetőeljárást ritkán indítanak, tekintettel arra, hogy a cselekmények súlya általában ezt nem indokolja. A fogyasztóvédelmi bírság olyan új szankció, amely a szabálysértési bírság mellett alkalmazható, és többszörös jogsértés esetén akár halmozottan is kiszabható. Az eljáró hatóság által hatósági jogkörben kiszabott szabálysértési pénzbírságot, végrehajtási bírságot és eljárási költséget a Főfelügyelőség számlájára kell befizetni. A 218/1999. Korm. rendelet külön fejezetben, az V. fejezetben rendelkezik a fogyasztóvédelmi szabálysértésekről. Fogyasztóvédelmi szabálysértések: 

ár hamis megjelölése



vásárlók megkárosítása



rossz minőségű termékek forgalomba hozatala



bizonylati fegyelem megsértése



stb.

3.3.4

A bányakapitányságok, illetve különösen jelentős ügyben a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal Az 1955-ben létrehozott Országos Bányaműszaki Főfelügyelőség bányászati igazgatási első 46


Pelyák János

fokú szervei - a bányarendészeti kirendeltségek székhelyén kialakított - kerületi bányaműszaki felügyelőségek voltak. A kerületi bányaműszaki felügyelőségek jogutóda a jelenleg is működő öt bányakapitányság. A bányakapitányságok a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal területi szervei, amelyek a bányafelügyelet hatáskörébe tartozó hatósági ügyekben főszabályként első fokon járnak el. A hatósági ellenőrzési és felügyeleti jogkörük alapján a bányakapitányságok szabálysértési eljárást folytathatnak le és munkaügyi bírságot is kiszabhatnak. Tehát látható, hogy szabálysértési hatóságként is eljárhatnak; ennek leggyakoribb esetei például: - a termelő-, illetőleg biztonsági berendezésekre vonatkozó szabályok megszegése; - az energiahordozókra vonatkozó biztonsági szabályok megszegése; - bányászati szabálysértés elkövetése miatt; - bányászati szabálysértés. A bányafelügyelet szabálysértés észlelése esetén bírsággal sújthatja az elkövetőt, esetleg eltilthatja

az

adott

tevékenység

folyatásától.

kezdeményezhet.

47

Súlyosabb

esetekben

büntetőeljárást

is


Pelyák János

62

3.3.5 A megyei (fővárosi) munkabiztonsági és munkaügyi felügyelő, a munkaügyi felügyelő(munkaügyi hatóság,munkavédelmi hatóság) A magyar jogi szabályozás a munkaügyi szabálysértések 8 típusát nevesíti (218/1999. Korm. rendelet VI. fejezet) például: a munkavállaló hátrányos megkülönböztetését, a munkaviszony létesítésére, megszüntetésére és a munkabérre vonatkozó rendelkezések megszegését. Ezeknek a tényállásoknak a mibenlétére nem térnek ki, csupán egyet említenék, a munkavédelmi szabálysértést. A munkavédelmi szabályok megsértése - az egyéb jogkövetkezményeken túl - szabálysértési felelősségre vonást eredményezhet a munkaadóval szemben. Pénzbírsággal sújtható, aki: 

a munka egészséges és biztonságos végzésére, illetőleg annak ellenőrzésére vonatkozó szabályokat megszegi, vagy feladatkörében e szabályok végrehajtásának mellőzését eltűri,



munkáltatóként a munkabalesettel kapcsolatban nyilvántartási, kivizsgálási, jegyzőkönyvkészítési és bejelentési kötelezettségét kellő időben nem teljesíti, vagy valótlan adatot közöl, illetőleg a baleset valódi okát eltitkolja, vagy feltárását megakadályozza,

A szabálysértés miatt a bányafelügyelet, a munkabiztonsági és munkaügyi felügyelő, illetve az ÁNTSZ is eljárhat. Az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) 2007-ben több mint harmincezer munkaügyi ellenőrzést végzett. A munkaügyi felügyelők bejelentés vagy panasz alapján, bárhol, bármikor megjelenhetnek, és vizsgálatokat végezhetnek. A felügyelő külön engedély és előzetes bejelentés nélkül végezheti mindezt. Kiemelt figyelmet élvez néhány terület, így a munkaidő, pihenőidő szabályainak betartása. Ha szabálysértést állapított meg a munkaügyi felügyelő, jogorvoslati lehetőséggel lehet élni. Az OMMF szervezete a közelmúltban teljesen átalakult, a korábban egy-egy megye területén illetékességgel rendelkező munkabiztonsági és munkaügyi felügyelőségek - a szakmai munka színvonalának emelése érdekében - kettéváltak és az egy-egy régióhoz tartozó, korábban megyei területi szervek most már regionális illetékességgel rendelkező területi (külön-külön a munkabiztonsági és a munkaügyi) felügyelőségek működnek.

62

A táblázat a http://www.mbh.hu/03jelen3.htm weboldalról származik. (2010.03.11.)

48


Pelyák János

3.3.6 A Nemzeti Hírközlési Hatóság A jelenleg hatályos Sztv. már nem rendelkezik az NHH-ról, mint szabálysértés miatt eljáró más hatóságról.

A védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szerv

3.3.7

Ezen szervek alatt a nemzeti parkok igazgatóságát kell érteni, amelyek tehát szabálysértési feladatokat látnak el. Ennek keretében szabálysértési eljárást folytathat le, természetvédelmi őrei helyszíni bírságot szabhat ki. Magát a tényleges eljárást tehát a Természetvédelmi Őrszolgálat folytatja le. A hivatásos állami természetvédelmi őr az 1997. évi CLIX. törvény 11.§ alapján intézkedésre és fegyverviselésre jogosult hivatalos személy. Számos kényszerintézkedés (igazoltatás, átvizsgálás, visszatartás, súlyosabb esetben elfogás, előállítás, kényszerítő eszköz alkalmazása) alkalmazása mellett helyszíni bírságot is jogosultak és kötelesek kiszabni bizonyos esetekben. A természetvédelmi őr az alábbi szabálysértések esetén jogosult helyszíni bírság kiszabására: veszélyeztetés kutyával, csendháborítás, köztisztasági szabálysértés, tiltott fürdés, tűzvédelmi szabálysértés, jelrongálás, útügyi szabálysértés, természetvédelmi szabálysértés.

3.3.8 Az állami adóhatóság

A Kormány az állami adóhatóság feladatainak ellátására az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalt jelöli ki (továbbiakban APEH). Az APEH a pénzügyminiszter irányítása alatt álló, önálló jogi személyiséggel rendelkező, önállóan gazdálkodó, az előirányzatok felett teljes jogkörrel rendelkező költségvetési szerv, központi hivatal. Az APEH székhelye Budapest. Feladatait központi és területi szervein keresztül látja el. Az APEH végzi - egyes feladataihoz járulékosan kapcsolódó- a szerencsejáték szervezéséről szóló törvény, valamint a pénzmosás megelőzéséről és megakadályozásáról szóló törvény rendelkezései betartásával kapcsolatos ellenőrzési, illetőleg a szerencsejáték ügyekkel összefüggő

49


Pelyák János

szabálysértési hatósági feladatokat. 63 Az Sztv. 155.§-a nevesíti a természetes személyek által elkövetett „a játék- és pénznyerő automaták üzemeltetésére vonatkozó szabályok megszegése” szabálysértését. Az ilyen jogsértés esetén, ha azt az állami adóhatóság ellenőrei tárják fel, az APEH Szerencsejáték Felügyeleti Főosztálya (SZEF) országos hatáskörben és illetékességgel jár el. Egyéb esetekben az iratokat a szabálysértési eljárás megindítására átteszi a helyi általános hatáskörű szabálysértési hatósághoz, a községi, városi önkormányzatok polgármesteri hivatala jegyzőjéhez.

3.3.9

A közoktatási feladatkörében eljáró oktatási hivatal

Az Oktatási Hivatal 2007. jan. 1-jével jött létre, a 37/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet értelmében. Hatósági ellenőrzési feladatai és intézkedései körében, közoktatási feladatkörben a hatósági ellenőrzés során feltárt szabálytalanság megszüntetése érdekében, felügyeleti bírság kiszabása mellett vagy kiszabása nélkül szabálysértési eljárást folytathat le. A közoktatási törvény 95/A. §-a és az Sztv. 35.§ i) pontja alapján jár el az Oktatási Hivatal szabálysértési Hatóságként. Az egyes szabálysértési tényállásokat a 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 142.§-a határozza meg, „Nevelési-oktatási tevékenység folytatására vonatkozó szabályok megszegése” címmel.

3.3.10

Az élelmiszerlánc-felügyeleti szerv

Az élelmiszerlánc hatósági felügyeletét az élelmiszerlánc-felügyeleti szerv látja el (MGSZH- Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal). Ebben a tevékenységében segíti munkáját az ÁNTSZ és az NFH, hiszen a „szántóföldtől az asztalig” elv alapján nem választhatók szét az egyes ellenőrző tevékenységek. A Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter irányítása alatt álló központi hivatal, székhelye Budapest. A Hivatalt az elnök vezeti. Az MGSZH a 218/1999.(XII.28.)Korm. rendelet alapján eljár az adatszolgáltatással, nyilvántartással, hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos kötelezettségek megszegése, minőség tanúsítási

63

273/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról

50


Pelyák János

kötelezettség megszegése, rossz minőségű termék forgalomba hozatala stb. esetén. Ezekben az esetekben (fogyasztóvédelmi szabálysértések) eljárásra való jogosultsága nem kizárólagos, hiszen ezeknél a tényállásoknál az ÁNTSZ és az NFH is eljárhat. Egészségügyi és szociális szabálysértések között sem kizárólagos a hatásköre, mert az ÁNTSZ is eljárhat. Mező-, erdő- és vízgazdálkodási szabálysértések esetében azonban általában eljárása kizárólagos.

A szociális hatóság

3.3.11

Szociális hatóság alatt a szociális és gyámhivatalt kell érteni. A gyámhatóság feladat- és hatáskörét a települési önkormányzat jegyzője, a városi gyámhivatal és a szociális és gyámhivatal együttesen

gyakorolja. A szociális

és

gyámhivatal

feladatait

a

közigazgatási

hivatal

gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörrel rendelkező szakigazgatási szerve látja el. A szociális és gyámhivatal szakmai irányítását a szociális és munkaügyi miniszter gyakorolja. A 331/2006. (XII.23.) Korm. rendelet határozza meg a gyermekvédelmi és gyámügyi feladatokat és hatásköröket, a 218/1999.(XII.28.) Korm. rendelet az „Egészségügyi és szociális szabálysértések”-en belül említi a az egészségügyi, szociális és gyermekvédelmi tevékenység jogosulatlan végzése elnevezésű tényállást.

3.5 Bíróságok

A szabálysértési eljárás Sztv.-ben megvalósult reformjának legfontosabb előzményei az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikkelyének való megfelelés, valamint az Alkotmánybíróság 63/1997.

(XII.11.)

határozata,

amely

a

szabálysértési

határozatok

bíróság

előtti

megtámadhatóságának fontosságát emelte ki, valamint az Országgyűlést törvényalkotási kötelezettségének teljesítésére szólította fel. Legfőbb célkitűzése az említett mozzanatoknak az volt, hogy a szabálysértési eljárás során biztosítani kell a „fair” eljárás feltételeit. Kérdésként merülhet fel, hogy az amúgy is túlterhelt bírósági rendszer hogyan fog megbirkózni az évi mintegy négyszázezer szabálysértési feljelentéssel: nyilván

olyan megoldást kellett találni, amely a

törvényesség garanciáját érvényre juttatja és nem ró teljesíthetetlen feladatot a bíróságok számára. 51


Pelyák János

Az 1968. évi I. tv. rendelkezései szerint a szabálysértési feljelentések alapján a közigazgatás szervei hozzák a határozatot, az esetleges jogorvoslat alapján szintén az államigazgatási hatóság döntött, és jogerősen. Változás első lépése 1999-ben következett be, amikor a szabálysértési hatóság által jogerősen kiszabott, de meg nem fizetett pénzbírság elzárásra történő átváltoztatását a bíróságok hatáskörébe utalták egy megkötéssel: eljárásra csak akkor kerülhetett sor, ha a pénzbírság alapjául szolgáló cselekmény 1999.júl.13-a után történt. 2000.márc.1-jétől nyílik meg a bírói út igénybe vételének lehetősége, ezáltal a bíróságok a szabálysértési eljárás minden szakában szerephez jutottak. Az új törvényi szabályozás alapján tehát a bíróságok eljárási repertoárja kiszélesedett a szabálysértési ügyekkel kapcsolatban, a következő módon: 

a szabálysértési hatóságok köréből elvonta a jogerősen kiszabott pénzbírságok elzárásra történő átváltoztatásának feladatát és azt a bíróságokhoz tette;



lehetővé tette, hogy amennyiben az eljárás alá vont személy az elsőfokú szabálysértési hatóság határozatával nem ért egyet, azzal szemben-kifogás útján- a bírósághoz forduljon;



az elzárással is sújtható szabálysértések miatti eljárást teljes egészében a bíróságokhoz telepítette;



végül a bíróság dönt a jogerős szabálysértési határozat ellen benyújtott ügyészi óvás megalapozottság tárgyában, valamint a perújítási kérelem elbírálásával kapcsolatban. Ez mind szépnek és jónak tűnik, csak míg a közigazgatásban egy teljes szervezet rendszer

áll készen ezen ügyek rendezésére, addig a bíróságoknak sem anyagi, sem személyi feltételeket nem biztosítottak, így a jelentős számú ügyérkezés és egyes esetekben a speciális szakismeret hiánya az eljárást megnehezíti, az eljárást felületessé teheti. Összefoglalva azt lehet mondani, hogy a jogalkotó igyekezett a megfelelő törvényességi garanciákat beépíteni a szabálysértési eljárásba - azonban a eljárás alapjául szolgáló cselekmények társadalomra enyhébb fokú veszélyességére tekintettel-, ugyanakkor magát az eljárást egyszerűsíteni. Az Sztv. általános rendelkezései között szabályozza az elzárást, mint legszigorúbb joghátrányt. Kimondja, hogy az elzárással is büntethető szabálysértések körét kizárólag törvény állapíthatja meg, ezen szabálysértések elbírálása kizárólag a bíróságok hatáskörébe tartozik, amely szerv az elzárást mindig vagylagosan alkalmazza, és az elzárás tartalma még halmazat esetén sem haladhatja meg a 90 napot. Ebben az esetben is érvényesül az a jogalkotó szándék, miszerint a 52


Pelyák János

törvényességi garanciákat igyekezett beépíteni, az eljárás egyszerűsítésének szem előtt tartásával. Az Sztv. 10 szabálysértési tényállást nevesít, ahol elzárás is alkalmazható az eljárás alá vont személlyel szemben(tiltott kéjelgés,önkényes beköltözés stb.). Arra a kérdésre, hogy miért épp e 10 tényállás esetén szabható ki elzárás, az a válasz adható, hogy ezen cselekmények igen elszaporodtak, a személy- és vagyonbiztonságot súlyosan veszélyeztetik, ismétlődő jellegű jogellenes magatartást hivatottak szankcionálni, valamint ezen tényállások csak egy-egy elem hiánya miatt térnek el a büntetőjogi alakzatuktól. Ezen cselekmények esetén köteles a bíróság tárgyalást tartani, azaz bizonyítási eljárást lefolytatni. A bizonyítás során az Sztv. rendelkezései szerint, a bíróságnak csak az ügy megítélése szempontjából lényeges körülményeket kell tisztázni. Tehát nem a teljes tényállást kell felderíteniük, a bizonyítás mélysége egyszerűbb64 Maga a bizonyítási eljárás több érdekes kérdést is felvet. Egyik, hogy van-e ilyen esetben a bíróságnak nyomozati jogköre vagy általános hatáskörrel rendelkező nyomozó hatóságot kell igénybe vennie? A gyakorlatban a bíróságok azt a sémát alakították ki, hogy ilyen esetekben a rendőrséget keresték meg. Azonban előfordultak olyan helyzetek, amikor a rendőrségek a megkeresést elutasították azzal, hogy nincs jogszabályi felhatalmazásuk. Tehát látható, hogy a törvényi rendelkezés ilyen téren is hiányos, mert a bizonyítékok beszerzésére nem tartalmaz egyértelmű szabályokat. Indokolt lenne törvénybe foglalni a bíróságok, nyomozó hatóságok szerepét, hogy alkotmányos kötelezettségének mindenki maradéktalanul eleget tudjon tenni. A végrehajtási eljárás menetének törvényi szabályozása is problematikus az eltúlzó szabályozás miatt ( tartozás adók módjára történő behajtása,elkövető beleegyezése+közérdekű munka). Sajátos probléma az az eset, amikor az eljárás alá vont személy beleegyezik a közérdekű munkára való átváltoztatáshoz, azonban lakóhelyén, tartózkodási helyén erre nincs lehetőség.65 Erre két megoldás kínálkozik: egyik, hogy az illetékes jegyzőt rendszeresen felhívja a végrehajtás során eljáró hatóság, hogy tájékoztassa a közérdekű munka lehetőségéről. Ez időben elnyúlhat, így elévüléshez vezethet. Másik az az, hogy a közérdekű munkavégzésre történő átváltoztatáshoz kettős feltétel kell, hogy teljesüljön: eljárás alá vont személy hozzájárulása+jegyző munkahelyet tudjon

64

Rögtön az eljárás alá vont személy idézésével szemben lehetővé van téve, annak értesíthetősége, kötelező megjelenés elhanyagolhatósága,ebből következően a kihallgatás elmaradása és irtok alapján való döntés. 65 Az átváltoztatás az eljárás alá vont személy nézőpontjából kedvezőbb, hiszen a közérdekű munkára történő átváltoztatás 5 ezer forintonként, míg az elzárásra történő átváltoztatás 1-3 ezer forintonként történik, valamint közérdekű munkavégzés napi 6 óra munkavégzést jelent, míg az elzárásra történő átváltoztatás napi 24 óra elzárást jelent

53


Pelyák János

biztosítani. E kettőnek egyszerre kell fennállnia. Ha akármelyik hiányzik, akkor az elzárásra történő átváltoztatás mechanizmusa lép életbe. törvényi

szabályozása

elengedhetetlen,

Megállapítható itt is, hogy a végrehajtás pontos ennek

hiánya

törvényszerkesztési

hiba,

egyben

törvényalkotásban felmerült mulasztás, melyeket pontos szabályokkal kell pótolni. Tehát megállapítható, hogy a hatályos szabályozás a bíróságok esetében sem működik a legnagyobb hatásfokkal. A pontos jogi körvonalazás egy-egy hatóságot illetően elengedhetetlen.

4. Felettes közigazgatási szervek Ezzel a szabálysértés miatt eljáró hatóságok rendszere lezárult. Egy rövid kitérő erejéig azonban még szót kell ejteni a felettes közigazgatási szerveket szerepéről. Ha az Sztv.-t vesszük kiindulásunk alapjául, ott azt látjuk, hogy a felettes közigazgatási szervnek irányítási jogköre van, ami magában foglalja a szabálysértési hatóságtól való tájékoztatás, iratok, adatgyűjtés, egyéb információ kérését; törvényességi ellenőrzést tartását; az ellenőrzés eredményeként felhívhatja a szabálysértési hatóság vezetőjének figyelmét a jogszabálysértésre; valamint ha az érdemi határozat törvényessége aggályos, ezt az illetékes ügyészségnek jelzi. Azonban ha ezt összevetjük az irányítás jogtudományi megközelítésével, akkor arra a következtetésre jutunk, hogy végső soron a felettes közigazgatási szerveket az irányítási jogosítványok közül csak az ellenőrzési jog illeti meg.66 Éppen ezért azt mondhatjuk, hogy hiányoznak a lényegi jogosítványok, amivel a szabálysértési hatóság tevékenységét érdemben befolyásolni tudná. Ezért szerencsésebb, ha egy másik elnevezéssel illetnék a jogkörét. Ha összevetjük a törvényességi ellenőrzés ismérveit az Sztv.-ben szabályozott jogosultsággal, akkor arra a következtetésre jutunk, hogy azok lényegében fedik egymást. Mindezekre tekintettel az az egységes álláspont alakult ki a gyakorlatban, hogy a felettes közigazgatási szerv jogköre nem irányítási, hanem törvényességi ellenőrzési jogkör. Az Sztv. indoklásában is az áll, hogy „a törvény elvette ugyan a felettes közigazgatási szerv másodfokú jogkörét, ugyanakkor mindez nem érinti a felettes szerv törvényességi felügyeleti jogkörét a szabálysértések körében.” Törvényességi ellenőrzés körében a felettes szerv azt vizsgálja, hogy a szabálysértési hatóság betartotta-e a jogszabályok rendelkezéseit, a hozott döntések jogszerűek-e; a felettes szerv köteles törvényességi ellenőrzést tartani, más szabályt erről az eljárásról nem 66

Hiszen nem illeti meg általában a konkrét utasítás adás joga, szabályozás joga, konkrét ügyekben való döntés joga,aktus-felülvizsgálati jog.

54


Pelyák János

tartalmaz az Sztv.(esetleges időközökről, vizsgálat mélységéről stb. bár ez nagyban függ az illetékességi területen lévő szabálysértési hatóságok számától, ügyforgalmától). A felettes közigazgatási szervnek a jogszabálysértések megszüntetésére vonatkozóan kétirányú intézkedési kötelezettsége van: 

felhívja a szabálysértési hatóság vezetőjének figyelmét a jogszabálysértésre; ez nem kötelező erejű, megteheti a szabálysértési hatóság vezetője, hogy ezzel nem ért egyet.67



az illetékes ügyésznek jelez, ha az érdemi határozat törvényessége aggályos.68 Összefoglalva azt mondhatjuk, hogy a jogorvoslati rendszerben a szabálysértési hatóság

felettes szervének nincs joga a szabálysértési hatóság döntésének a felülvizsgálatára, jogszabálysértés észlelése esetén sem változtathatja meg a döntést, illetve nem helyezheti hatályon kívül. Azzal, hogy a kifogást nem a felettes közigazgatási szervek, hanem az illetékes helyi bíróságok bírálják el, megszűnt a felettes szerv másodfokú hatósági jogköre, de a bíróságok ettől függetlenül még nem irányítják a szabálysértési hatóságok jogalkalmazói tevékenységét. 69

5. Ügyész Végül az ügyész szerepéről is szót kell ejtenünk röviden. Az ügyész jogait és kötelezettségeit elsődleges az ügyészségről szóló 1972. évi V. tv. (Ütv.) tartalmazza, az Sztv. csak azokat a szabályokat tartalmazza, amelyek kifejezetten a szabálysértéshez kapcsolódnak. Az ügyész az Ütv.-ben meghatározott törvényességi felügyeleti jogait a szabálysértési hatóságok eljárása, határozata felett az Sztv.-ben szabályozott eltérésekkel gyakorolja. Ez az jelenti, hogy az ügyészi jogosítványok tekintetében primátusa van az Sztv.-nek úgy, hogy az ebben foglalt ügyészre vonatkozó rendelkezések alkalmazásának az Ütv.-ben szabályozott törvényességi felügyelet az eszköze. Az eltérés pedig a panasz elbírálásának ügyészhez telepítése. A panasz csak kérelemre alkalmazható rendes jogorvoslat, melynek ügyészi elbírálására vonatkozóan a szabálysértési hatóságokat haladéktalanul áttételi kötelezettség terheli. Az ügyész jogosult továbbá törvényességi felügyeleti jogának gyakorlása körében bármely szabálysértési hatóságnál vizsgálatot tartani, ügyekben iratokat beszerezni, felvilágosítást kérni. 67

Ha az ügyész nyújt be felszólalást és a szerv vezetője azzal nem ért egyet, a szervvezetője köteles a felettes szervhez felterjeszteni, aki azt érdemben elbírálja. E döntés már kötelező erejű a szabálysértési hatóságra nézve. 68 Kérdéses, hogy a jelzésnek kell-e utalnia arra, hogy az ügyész milyen intézkedést tegyen. A szabályozásból az következik, hogy ha van is utalás, az nem köti az ügyészt. 69 Az elmondottakkal összefüggésben kell megemlíteni, hogy a méltányossági jog gyakorlása lehetőséget ad a felettes szerv számára a szabálysértési hatóság által hozott határozatok „felülvizsgálatára”, de a méltányosság gyakorlása a végrehajtási eljáráshoz kötődik, amikor a megváltozott körülményekre tekintettel lehetőség nyílik a jogerős határozat megváltoztatására.

55


Pelyák János

Az ügyész számára további jogosítvány, hogy a szabálysértési hatóság által elrendelt elővezetés csak a jóváhagyásával hajtható végre. Az ügyészi intézkedések végső soron rendkívüli jogorvoslatok, amelyek a jogerős törvénysértő határozatok és intézkedések ellen vehetők igénybe. A törvényességi kérelem elbírálásánál jelentősége van annak, hogy azt a szabálysértési hatóság érdemi határozata meghozatalát követően mennyi idő elteltével nyújtják be az ügyészséghez. Ugyanis, ha az a kifogás a benyújtására rendelkezésre álló határidőn belül érkezik, akkor az ügyész a kérelmet haladéktalanul átteszi az ügyben eljárt szabálysértési hatósághoz; ha azonban a jogosult személy jogorvoslattal nem élt, és ennek következtében a határozat jogerőre emelkedett, az ezt követően benyújtott törvényességi kérelmet az ügyész jogosult, de nem köteles elbírálni. Törvénysértés észlelése esetén az ügyész óvást, felszólalást, figyelmeztetést tehet. Az ügyész hatáskörét és illetékességét annak a helyi bíróságnak a hatásköre és illetékessége határozza meg a szabálysértési eljárásban, amely területén működik. A legfőbb ügyész, illetőleg a főügyész rendelkezése alapján az ügyész olyan szabálysértési ügyben is eljárhat, amelyre az illetékessége nem terjed ki.

6. Befejezés A szabálysértési jog kodifikálása közel tíz évig tartott. A jogalkalmazói gyakorlat joggal várta egy olyan új törvény megalkotását, amely esetleg más országok jogalkotása számára is mintául szolgálhat. Az új törvény azonban mind az elméleti szakemberekben, mind pedig a jogalkalmazókban csalódást keltet, sőt az utóbbiak népes tábora nem egyszer még olyan kérdésekben is elbizonytalanodott, amelyeket már szinte rutinszerűen oldott meg. Az Sztv. igen sok rendelkezése szó szerint megegyezik a korábbi törvény rendelkezéseivel. Ez úgy tűnhet, a jogalkalmazó munkáját megkönnyíti, feltéve azonban, hogy az új rendelkezések erre figyelemmel vannak. A törvény belső összhangjának, vagy más jogszabályokkal való kohéziójának jogszabály szerkesztési igénye azonban, az Sztv. megalkotása során kissé háttérbe szorult. Nyilvánvaló megoldás, hogy a törvényalkotó rendezze a szabályozás egyszerűsítésére irányuló törekvésekből eredő hiányosságokat. A törvényalkotót szokásosan az vezérelte, hogy egyszerű és a nem jogász jogalkalmazók számára is alkalmazható normát alkosson. Ez azonban a közigazgatásban dolgozók számára is gondot okozott, hiszen a büntető jellegű tényállások, illetve a 56


Pelyák János

büntető jogalkalmazás alapvetően idegen a köztisztviselőktől, míg az igazságszolgáltatásban dolgozók számára meglehetősen zavaró a hiányos szabályozás. A fogalmi tisztázás érdekében kívánatosnak tartanám a jogterület által használt alapfogalmak pontos rendezését, amelyre két megoldás kínálkozik: a részletekbe menő szabályozás vagy a Be.-t mögöttes joganyagává tenné az Sztv. Azonban mindkét út felveti azt a problémát, hogy egy kibővített és részletekbe menő vagy egy átutalásokkal teli szabályozással hogyan birkóznak meg a jogalkalmazók. Az átgondolt és részletekbe menő szabályalkotás mellett szólna az egységes, egy törvénykönyvön alapuló reguláció. A másik megoldás, hogy a büntető eljárási jog szabályait mögöttes joganyagnak tekinteni. Szükséges lenne a Btk. fogalmainak beiktatása, még akkor is, ha a Btk. általános részi szabályaival teljesen egyező rendelkezések kerülnének a törvénybe. Ezt az indokolja, hogy e körben csupán néhány szakaszról van szó, amely jelentősen nem bővítené a törvényt, ugyanakkor nem kényszerítenék a jogalkalmazót arra, hogy a Btk.-t forgassa néhány alapfogalom miatt. Egyebekben ez a megoldás jobban kifejezné azt is, hogy a jogterület anyagi jogilag a büntetőjogtól különálló, ám eljárásban a büntetőeljáráshoz hasonlatos. Akár az igazságszolgáltatás, akár más hatóságok járnak el ezen ügyekben a hatékonyság nem járhat az alkotmányosság sérelmével.70 Sokan értenek együtt azzal a nézőponttal, amelyet Dr. Lakatos Zoltán képvisel, miszerint: „sok gyenge jogszabályt láttunk már…, de ez mindegyiken túl tesz.”71 Sok előadás kíván rámutatni a szabálysértési törvény gyengeségeire és csak bízhatnak benne, hogy nem süket jogalkotói fülekre találnak a megoldási javaslatok, koncepciók. Másrészt a bíróságok elé kerülő szabálysértési ügyek számával sem kellően pontosan számolt a törvényalkotó. Ugyanis a kifogás alanyi jogon történő szabályozása, és az eljárás illeték mentessége az évi 40 ezerre kalkulált ügy helyett, 50-60 ezerre rúg, ami a bíróságokat tovább terhelte. Maga a szabálysértések elbírálásának folyamata is elnyújtott (szabálysértési hatóságkifogás-szabálysértési

hatóság-

bíróság-bíróság

tárgyalás

tartásával),

pedig

elvégre

a

„legjelentéktelenebb” cselekedetekről beszélünk, nem is szólva az eljárás megkönnyítése, gyorsabbá tételéről. A Legfelsőbb Bíróság Büntető Kollégiumának és a megyei bíróságok kollégiumvezetőinek a kialakított közös álláspontjaik csak időlegesen képesek orvosolni a problémákat.

70

Árva Zsuzsanna: A szabálysértési jog szabályozási rendszerének alapkérdései, In: Collectio Iuridica Universitatis Debreceniensis, 2007, 7. évfolyam, 7. sz.,7-26 gondolatai nyomán. 71

Megyei bírósági kollégiumvezető, B-A-Z Megyei Bíróság

57


Pelyák János

Felhasznált irodalom:



Torma András: A kisebb súlyú jogsértések elbírálásának német és francia modellje, In: Szabálysértési Jog, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2000, 54-59



Mészáros József: A szabálysértési hatóság előtti eljárás, In: Új szabálysértési jogszabályok, magyarázatokkal – Hvgorac Lap és Könyvkiadó, 1999, I. kötet, 187.



Papp László: Az új szabálysértési törvény általános jellemzése, In: Új szabálysértési jogszabályok, magyarázatokkal – Hvgorac Lap és Könyvkiadó, 1999, I. kötet, 20.



Nagy Marianna: Közigazgatási szankcionálás az EU tagállamaiban (I.-II.), In: Magyar Közigazgatás, 2004, (54. évfolyam), 2.sz.-3.sz., 65-78; 129-140



Nagy Marianna: A közigazgatási jogi szankciórendszer néhány elméleti és gyakorlati problémája, In: Magyar Közigazgatás, 1996, 46. évfolyam, 1.sz., 1-10



Árva Zsuzsanna: A szabálysértési jog szabályozási rendszerének alapkérdései, In: Collectio Iuridica Universitatis Debreceniensis, 2007, 7. évfolyam, 7. sz., 7-26



Horváth Péter: Feljelentés és jogorvoslat a szabálysértési eljárásban, In: Rendészeti Szemle, 2007, 55.évfolyam, 2.sz., 64-67



Rőder Richárd: A szabálysértési törvény és a hozzá kapcsolódó jogszabályok, In: Magyar Közigazgatás, 2005, 55.évfolyam, 6.sz., 367-371



Fülöp Edit: A sértett, mint a szabálysértési eljárás áldozata, In: Belügyi Szemle, 2005, 53. évfolyam, 4.sz., 65-73



Kincses Ildikó: A szabálysértési bírságolás gyakorlati hatása a közlekedés és közbiztonság alakulására, In: Belügyi Szemle, 2004, 52. évfolyam, 4.sz., 116-130



Hajdú Mária: Az előkészítő eljárás hiánya a szabálysértési jogalkalmazásban, In: Belügyi Szemle, 2003, 51.évfolyam, 5.sz., 23-28



Hajdú Mária: A szabálysértési jogalkalmazás gondjai, In: Magyar Jog, 2002, 49. évfolyam, 4.sz., 241-244



Tóth Ferenc: Gondolatok az ún. békéltető testületek lehetőségéről a szabálysértési eljárásban, In: Magyar Közigazgatás, 2000., 50. évfolyam, 7.sz., 444-448



Mészáros József: A szabálysértési hatóságok határozatainak végrehajtása de lege feranda, In: 58


Pelyák János

Magyar Közigazgatás, 1998, 48. évfolyam, 9.sz., 520-521 

Kovács András: A közigazgatási jogi felelősség egyes kérdései az „ÁFA-perek” gyakorlatában, In: Jogtudományi Közlöny, 2003, 58.évfolyam, 11.sz., 471-476



Petrik Ferenc: Felelősség a közigazgatási jogban, In: Magyar Közigazgatás, 2003, 53.évfolyam, 10.sz., 577-584



Nyitrai Péter: Kritikai észrevételek a szabálysértési törvény egyes rendelkezéseihez In: Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIII/2. (2005), 349-354



Dr. Balázs István - Dr. Bende-Szabó Gábor - Dr. Bércesi Ferenc - Dr. Gelencsér József - Dr. Ivancsics Imre - Dr. Kara Pál - Dr. Kilényi Géza - Dr. Linder Viktória - Dr. Torma András: A közigazgatási jog nagy kézikönyve Budapest, 2008.



Dr. Torma András: A szabálysértési jog történeti vázlata In: Szabálysértési jog a gyakorlatban Miskolc,2002, 9-25.o.



Dr. Kelemen Barnabás: A szabálysértési jog gyakorlata jegyzői szemmel In: Szabálysértési jog a gyakorlatban, Miskolc, 2002, 27.-35.o.



Dr. Tisza Tibor: A felettes közigazgatási szervek szerepe a szabálysértési eljárásban In: Szabálysértési jog a gyakorlatban, Miskolc, 2002, 37.-47.o.



Dr. Horváth Dóra: A szabálysértések elbírálásának bírósági tapasztalatai, In: Szabálysértési jog a gyakorlatban, Miskolc, 2002, 49.-66.o.



Dr. Borsodiné Nagy Erika: Az ügyész szerepe a szabálysértési eljárásban In: Szabálysértési jog a gyakorlatban, Miskolc, 2002, 67.-75.o.



Dr. Pásztor Albert: A rendőrhatóság a szabálysértési eljárásban, In: Szabálysértési jog a gyakorlatban, Miskolc, 2002, 77.-84.o



Dr. Bencsik András: A közigazgatás szervezeti rendszerének változásai, In: Közjogi Szemle, 2008/12. szám



Dr. Bíró Gyula: Az új szabálysértési jogszabályok alkalmazásának tapasztalatai, In: Miskolci doktoranduszok jogtudományi tanulmányai, Miskolc, 2004., 4/1. kötet, 55.-70.o.



Dr. Árva Zsuzsa: A szabálysértési jog fejlődése a jogintézmény létrejöttétől az első kódex megalkotásáig, In: Miskolci doktoranduszok jogtudományi tanulmányai, Miskolc,2006, 7/1. kötet, 9-28o.



Dr. Árva Zsuzsa: A közigazgatási büntetőjog elméletek meghatározó kérdései, különös tekintettel a jogterület reformjára, In: Doktoranduszok fóruma, 2005. nov. 9., Miskolc ,16.21.o. 59


Pelyák János

Egyéb források: 

http://www.magyarnemzet.hu/portal/592623 (2008.okt.22. 20:50)



http://www.jegyzo.hu/varosi-jegyzo-es-rakott-szeker-ii-avagy-tervezett-hataskor-telepitesrol



http://www.magyarorszag.hu/kozigazgatas/intezmenyek/onkig/testonk/jegyzo

(2007,

szeptember 21 - 10:53) 

http://vam.gov.hu/displayDoc.do?elementId=3599 (2005-03-24 11:13)



http://vam.gov.hu/viewBase.do?elementId=1777&modulId=5 (2008-03-14 11:18)



http://www.pecsinapilap.hu/?id=17375 (2006-10-16)



http://www.hrportal.hu/index.phtml?page=article&id=47713 (2006.01.13)



http://www.magyarorszag.hu/kozigazgatas/intezmenyek/korm/em/antsz (2007. február 14., szerda)



http://www.antsz.hu/portal/oldalak/index.page (2009.márc.)



http://www.magyarorszag.hu/kozigazgatas/intezmenyek/korm/fmm/fogyfelugy

(2009.

január 20.) 

http://www.magyarorszag.hu/kozigazgatas/intezmenyek/korm/gkm/mbh/banyakap(2006. június 29.)



http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A0300100.TV 2009



http://www.bnpi.hu/?c=bnpi/jogkor/szabalysertes (2008-01-21 10:45:54)



http://www.apeh.hu/szervezet/feladat_hataskor?honap=2009_0 (2008.11.05.)



http://net.jogtar.hu/jr/gen/getdoc2.cgi?dbnum=1&docid=A0600273.KOR&cel=P(1 (2009)



http://www.fvm.hu/doc/upload/200811/2_ife2008_deakf.pdf (2008.nov.19.)



http://www.hirextra.hu/2010/09/22/jot-tett-a-szabalysertesi-torveny-modositasa/(2010. szeptember 22.)



http://www.scribd.com/doc/22960148/A-szabalysertesi-torveny-modositasanak-tervezete (2010)



http://mancs.hu/index.php?gcPage=/public/hirek/hir.php&id=21777 (2010.07.15.)



http://www.szerencsivalasz.hu/?module=news&id=319&session=7252d471102d67425317a d9ccb994464 (2009.11.02.)



http://www.galamus.hu/index.php?option=com_content&view=article&id=29795:kavelopas ert-harom-egy-ueveg-vodkaert-husz-nap-megyei-koerkep-aszabalysertesekrl&catid=79:kiemelt-hirek&Itemid=115 (2010.09.29.)

60

Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar

Recommend Documents