Erfgoedinspectie MinisterieranOnderwijs, Cu/tuur en Wetenschap
Ministerie van Defensie De d u u r z a m e t o e g a n k e l i j k h e i d van de i n f o r m a t i e h u i s h o u d i n g en het digitale archief
Ministerie van Defensie De duurzame t o e g a n k e l i j k h e i d van de i n f o r m a t i e h u i s h o u d i n g en het digitale archief
Erfgoedinspectie Mei 2014
De Erfgoedinspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid
Missie Met alert en proportioneel toezicht brengt de Erfgoedinspectie het behoud (en beheer) van cultureel erfgoed en overheidsinformatie naar het gewenste kwaliteitsniveau met het oog op de duurzame toegankelijkheid en beschikbaarheid.
Visie De inspectie vindt dat een goed functionerende interne systematische kwaliteitszorg bijdraagt aan een betere naleving van wet- en regelgeving. Zij ziet daar een eigen verantwoordelijkheid voor organisaties en stimuleert een systematische kwaliteitszorg bij de organisaties. In haar optreden is de inspectie zacht waar het kan en hard waar het moet en treedt zij zo nodig op.
Toezicht op de overheidsinformatie Voor wat betreft het toezicht op de overheidsinformatie ligt de focus van de Erfgoedinspectie voor een belangrijk deel op de duurzame toegankelijkheid van het digitale archief en de digitale archiefbescheiden, zowel in de vorm van data als documenten. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuursorganen voor wat betreft de taken met openbaar gezag en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie.
Inhoudsopgave Inleiding
4
1.
Algemeen beeld
5
2.
Digitale archiefbescheiden en digitaal archief
7
3.
Visie, beleid en architectuur
4.
Kwaliteitsbewaking, audits en control
11
9
5.
Besturing, organisatie en personeel
14
6.
Toegankelijkheid
16
7.
Waardering, selectie en vernietiging
19
8.
Digitale overbrenging
21
9.
Digitale duurzaamheid
23
Bijlage 1 Verantwoording en bronnen
25
Bijlage 2 Het inspectieprogramma duurzame digitale toegankelijkheid
27
Inleiding Dit rapport gaat over de duurzame toegankelijkheid van de digitale archieven van het Ministerie van Defensie. Het rapport is een bijlage bij brief 635952 van 26 mei 2014. In dit rapport wordt in de meest brede zin ingegaan op de vraag hoe het digitale archief van het Ministerie van Defensie er kwalitatief voor staat en wat de eventuele tekortkomingen en verbetermogelijkheden zijn. Het rapport is ingedeeld in een algemeen beeld gevolgd door acht hoofdstukken die leder een thema behandelen dat bepalend is voor de kwaliteit van het digitale archief. Ieder hoofdstuk begint met een introductie waarin de archiefwettelijke norm en of de digitaliseringsdoelstelling van de rijksoverheid is opgenomen. De introductie wordt gevolgd door de bevindingen van de inspectie, een samenvattende conclusie en aanbevelingen. In de bijlagen is de verantwoording en een overzicht van het geraadpleegde materiaal opgenomen en een korte toelichting op het inspectieprogramma van de Erfgoedinspectie.
1. Algemeen beeld Het Ministerie van Defensie werkt nog niet volledig digitaal. Dit geldt eveneens voor het archief, dat hybride is uitgevoerd; deels op papier, deels digitaal en voor een belangrijk deel papier en digitaal. Het ministerie streeft ernaar in 2017 volledig digitaal te werken, twee jaar later dan het interdepartementaal afgesproken jaar 2015. Belangrijk argument hiervoor is dat alle dienstonderdelen in deze digitalisering worden meegenomen en niet alleen de Bestuursstaf. Hoewel het ministerie zich zoveel mogelijk conformeert aan de rijksbrede digitaliseringsdoelstellingen en gebruik maakt van de beschikbare generieke voorzieningen, vaart het binnen die kaders een eigen koers. Dit geldt bijvoorbeeld voor het document management systeem (DMS). Defensie gebruikt niet één van de drie standaard DMS-applicaties die bij de departementen zijn ingevoerd, maar heeft een eigen applicatie, XPostWeb, ontwikkeld vanuit een bestaand postregistratiesysteem. Het ministerie hanteert verschillende omschrijvingen en definities voor digitale archiefbescheiden, waardoor het onduidelijk is wat het ministerie nu precies ziet als het digitale archief. Dit kan er onbedoeld toe leiden dat bepaalde digitale informatie niet als digitaal archief wordt beschouwd. Formeel moeten bij Defensie alle 'archiefwaardige' digitale archiefbescheiden in XPostWeb worden opgenomen, maar in werkelijkheid bevinden deze archiefbescheiden zich in een veelheid van applicaties en databases. Defensie is zich van deze realiteit bewust en neemt op verschillende vlakken maatregelen om de toegankelijkheid van deze digitale archiefbescheiden te waarborgen. De visie op het digitale archief voor de korte termijn is vastgelegd in de Blauwdruk Documentaire Informatie Defensie 2 0 1 1 . Daarnaast is er in het projectvoorstel Digitale Werkruimte Defensie (DWR-D) aandacht voor de archieffunctie in toekomstige digitale omgeving. De overkoepelende visie van Defensie op het digitale archief van de toekomst is nog in hoge mate conceptueel en niet vastgelegd. Het is onduidelijk wat het ministerie precies onder volledig digitaal werken verstaat, hoe deze digitalisering zal worden bereikt en hoe de duurzame digitale archivering is geregeld in het streefjaar 2017. Er zijn wel doelstellingen vastgelegd voor de korte termijn, zoals de invoering van 'selfservice' met het document management systeem XPostWeb. De ervaring bij 1
andere departementen leert dat de invoering van 'selfservice' met een DMS een
1
Het door de medewerker zelf plaatsen van digitale archiefbescheiden en toekennen van metadata in XPostWeb.
forse impact heeft op de organisatie en de gebruikers. Zonder flankerende maatregelen, waaronder goede werkinstructies voor gebruikers en kwaliteitscontroles op de juiste digitale dossiervorming, kunnen er negatieve effecten ontstaan op de kwaliteit van het digitale archief. Het ministerie
heeft vergevorderde
informatiehuishouding
plannen om een kwaliteitssysteem
in te richten. Het voorgenomen
bijdrage leveren aan de geordende en toegankelijke informatiehuishouding
na de implementatie
voor de
intern toezicht kan een staat van de
van selfservice
met
XPostWeb.
Wat betreft de toekomstige overbrenging van de digitale archieven heeft Defensie een voorbereidend onderzoek uitgevoerd naar interne overdracht en overbrenging naar het Nationaal Archief van de archieven die met XPostWeb zijn gevormd. Toekomstige digitale overbrenging, ook van datasets, is onderwerp van gesprek in het Strategisch Informatie Overleg met het Nationaal Archief.
2. Digitale a r c h i e f b e s c h e i d e n en digitaal archief Het digitale archief van een organisatie wordt gevormd door de informatie die in relatie tot de werkprocessen wordt gegenereerd, vastgelegd en bewaard. Deze informatie bevindt zich in de verschillende applicaties en systemen die worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan.
Bevinding Het Ministerie van Defensie kent uiteenlopende definities voor digitale archiefbescheiden. Een paar voorbeelden: In de Blauwdruk Documentaire Informatie Defensie 2011 worden archiefbescheiden gedefinieerd als 'archiefwaardige informatie is informatie die onder de Archiefwet valt' en 'documentaire informatie is archiefwaardige, vastgelegde en beheerde informatie'. In de concept Regeling Informatiebeheer Defensie 2013 wordt de term 'procesgebonden informatie' gehanteerd. In de Regeling registratie, behandeling en archivering email Defensie 2004 wordt uitgelegd wat archiefwaardige email is: "Het is van belang dat informatie die bijdraagt aan het kunnen reconstrueren van het handelen van het ministerie, wordt geregistreerd en gearchiveerd". In de Aanwijzing CDS is uitgebreid beschreven wat onder 'documentaire informatie' 2
wordt verstaan. Dit kan bijvoorbeeld ook beeld en geluid betreffende een wapensysteem zijn. Een laatste voorbeeld betreft de toelichting op archiefbescheiden in de Beslisboom uitfaseren informatiesystemen. Als antwoord op de vraag of informatieobjecten archiefwaardig zijn c.q. archiefbescheiden zijn in de zin van de Archiefwet, wordt gesteld: "Het informatiesysteem bevat objecten waarvan kan worden vastgesteld dat ze essentieel zijn met het oog op verantwoording, bewijsvoering en bedrijfsvoering". Voorop staat dat het ministerie formeel geen onderscheid maakt tussen papieren en digitale archiefbescheiden. In feite is het archief op dit moment geheel hybride en voor een belangrijk deel dubbel uitgevoerd, zowel digitaal als in papieren vorm. Het papieren document wordt voor wat betreft de gescande documenten als het origineel beschouwd, terwijl digitaal leidend is voor de born digital documenten. Defensie is er van doordrongen dat (een belangrijk deel van) de e-mailberichten en data in de verschillende databases als digitale archiefbescheiden beschouwd moeten worden. Het departement neemt
2
Aanwijzing CDS A/158 (2) Beheer en vorming van documentaire informatie, voor, tijdens en na operaties.
maatregelen om deze informatie te detecteren en veilig te stellen (zie hoofdstuk 6).
Samenvattende
conclusie
Het Ministerie van Defensie heeft een brede kijk op wat als digitale archiefbescheiden moet worden beschouwd en neemt bijvoorbeeld ook de informatie in de e-mailomgeving en de diverse databases daarin mee. Tegelijkertijd heeft het ministerie geen eenduidige definitie voor digitale archiefbescheiden. Daardoor blijft het onduidelijk wat het ministerie nu precies ziet als het digitale archief. Een definitie als 'archiefwaardig', zonder te preciseren wat dit inhoudt, werkt verwarring over welke informatie tot het digitale archief moet worden gerekend in de hand. Het gevolg hiervan kan zijn dat bepaalde categorieën van digitale archiefbescheiden buiten beeld blijven en daardoor onbedoeld verloren raken.
Aanbeveling Stel eenduidig vast wat het ministerie als digitale archiefbescheiden, dan wel als 'archiefwaardige' informatie, beschouwt en neem dit op in de (nog vast te stellen) Regeling Informatiebeheer Defensie. •
Gebruik dezelfde term voor digitale archiefbescheiden in alle relevante documenten.
3. Visie, beleid en architectuur De overheid wordt digitaal. Omdat het technisch mogelijk is, uit kosten- en efficiencyoverwegingen, om een betere dienstverlening te kunnen bieden en om het 'nieuwe werken' te kunnen faciliteren. Het is dan ook beleid van de rijksoverheid dat overheidsorganisaties volledig digitaal gaan werken, met inbegrip van duurzaam digitaal archiveren. In uiteenlopende beleidsstukken, programmaplannen en architectuurmodellen is de strategie, het beleid en de verdere uitwerking vastgelegd. Het is belangrijk dat overheidsorganisaties op basis hiervan een 'eigen' aansluitende visie en strategie op de digitale informatiehuishouding ontwikkelen en dat duurzame toegankelijkheid in de informatiearchitectuur is opgenomen. Dit schept duidelijkheid over de te volgen koers om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen; inclusief expliciete aandacht voor de duurzame toegankelijkheid van het digitale archief.
Bevinding Het Ministerie van Defensie sluit waar mogelijk aan op de rijksbrede doelstellingen voor digitalisering en maakt gebruik van generieke instrumenten als het Generiek Waarderingsmodel en het Toepassingsprofiel Metagegevens Rijksoverheid. Het departement zoekt echter vooralsnog geen aansluiting bij de generieke voorziening voor duurzame toegankelijkheid en digitale overbrenging, DWRarchief. Het departement volgt binnen de rijksbrede kaders een eigen koers, wat mede te maken heeft met het hoge niveau van beveiliging van de informatie. Het ministerie streeft ernaar om in 2017 volledig digitaal te werken. Dit is twee jaar later dan het streefjaar dat voor de departementen is vastgesteld . 3
Voornaamste argument hiervoor is dat het ministerie de digitalisering bij alle organisatieonderdelen doorvoert en niet alleen bij de bestuursstaf. De digitalisering maakt onder de noemer Genetwerkt Samenwerken onderdeel uit van het programma Modernisering IT Defensie. Het deelproject Digitale WerkRuimte Defensie (DWR-D) geeft verdere invulling aan het digitaal werken, met als doel een flexibele werkomgeving, waarin medewerkers plaats- en tijdonafhankelijk toegang hebben tot de noodzakelijke digitale informatie, en het verbeteren van het informatie- en kennismanagement. Het digitale archief is een belangrijk element in de transitie naar digitaal werken en het ministerie heeft een ideaalbeeld ontwikkeld op de toekomstige digitale
3
Modernisering Informatiehuishouding Digitaai Documentbeheer, Kamerbrief 29 362 nr 162, 16 maart 2010
archivering. Belangrijke elementen daarin zijn inbedding in de informatiearchitectuur en integratie van RAM-functionaliteit in applicaties. Het betreft hier geen vastgelegd en vastgesteld ideaalbeeld, maar een stip op de horizon. Er is voor de kortere termijn een visie op het digitale archief vastgelegd in de Blauwdruk Documentaire Informatie Defensie (2011). Eén van de uitgangspunten in de Blauwdruk is dat documentaire informatie digitaal wordt aangeboden en geraadpleegd, uitzonderingen daargelaten. Verdere digitalisering wordt als noodzakelijk gezien, ook om Invulling te kunnen geven aan het Genetwerkt samenwerken. In de Blauwdruk worden maatregelen aangekondigd die zijn of worden uitgevoerd, waaronder geautomatiseerde ondersteuning voor de D I selfservice (zie hoofdstuk 5) en digitalisering van archiefbescheiden met een laag risicoprofiel. In het projectvoorstel Digitale WerkRuimte Defensie (DWR-D) wordt uitgebreid aandacht besteed aan de archiveringsfunctionaliteit in de toekomstige digitale omgeving.
Samenvattende
conclusie
De visie van Defensie op het toekomstige conceptueel.
werkt, maar in belangrijke Projectvoorstel duidelijk
beleidsdocumenten
DWR-D wordt dit jaartal
hoe het streefbeeld applicaties
doorontwikkelde
als de Blauwdruk
digitaal
en het
niet concreet genoemd. Ook is niet
er in 2017 uitziet voor wat betreft het
archief. Is het een duurzaam toegankelijk verschillende
digitale archief is nog in hoge mate
Het streven is in ieder geval dat Defensie in 2017 volledig
digitale
archief, dat zich bevindt in
en databases of is het digitale archief in 2017 het verder
document
management
systeem
XPostWeb.
Aanbevelingen •
Maak het conceptuele beeld van het toekomstig digitale archief concreet en leg dit vast in een samenhangende visie. Besteedt in deze visie expliciet aandacht aan duurzame toegankelijkheid.
»
Zorg ervoor dat deze visie op het digitale archief integraal onderdeel gaat uitmaken van Genetwerkt Samenwerken en de Digitale WerkRuimte Defensie. Maak duidelijk wat het streefbeeld is voor 'volledig digitaal werken' in 2017, inclusief het digitale archief en leg vast hoe dit streefbeeld zal worden bereikt
10
4. K w a l i t e i t s b e w a k i n g , audits en control Intern toezicht en control, audits, kwaliteitsmanagement en een vastgesteld normenkader zijn belangrijke elementen die ingezet kunnen worden bij het op orde krijgen en houden van de digitale informatiehuishouding. In het programma Informatie op orde is een samenhangend systeem van normen, audits en planning en control ontwikkeld. Centraal hierin staat de in 2009 vastgestelde Baseline Informatiehuishouding Rijksoverheid. De departementen hebben afgesproken de Baseline in te voeren en met audits regelmatig te toetsen of de digitale informatiehuishouding aan de regels voldoet. Ook afgezien van de Baseline blijft een vorm van kwaliteitsmanagement en/of intern toezicht op de informatiehuishouding belangrijk om in control te zijn en blijven. Met de inwerkingtreding van de Archiefregeling in 2010 is het toepassen van een kwaliteitssysteem een archiefwettelijke verplichting geworden.
Bevinding Het Ministerie van Defensie treft op verschillende niveaus maatregelen om de kwaliteit van de digitale archieven op orde te brengen en houden. Op het niveau van sturing wil het ministerie toezicht uit oefenen op de gestelde kaders die gelden voor alle bedijfsvoeringsdomeinen; het DI -domein is één van deze 4
domeinen. Zowel de kaderstelling als het toezicht op het DI-domein zijn belegd bij de Hoofddirecteur Bedrijfsvoering (HDBV), tevens CIO van het ministerie. Dit is vastgelegd in zowel de Blauwdruk Documentaire Informatie Defensie 2011 als de concept Regeling informatiebeheer Defensie. De HDBV is verantwoordelijk voor het 'ontwikkelen en controleren van een kwaliteitszorgsysteem (toezicht) voor de documentaire informatie '. Om hier verder invulling aan te geven is in een 5
Toezichtsprotocol documentaire informatie (DI) uitgewerkt hoe het toezicht wordt uitgevoerd. Als toetsingskader wordt de Baseline D I Defensie gebruikt; deze is gebaseerd op de voor de gehele rijksoverheid geldende Baseline Informatiehuishouding Rijksoverheid. Met de uitvoering van het toezicht is de directie Monitoring en Beheer van HDBV belast. Het is de bedoeling dat de onderzoeken bij alle organisatieonderdelen van Defensie plaats zullen vinden. In het Jaarplan Uitvoering Monitoring en Toezicht van HDBV wordt vastgelegd wat 6
de speerpunten zijn en welke onderzoeken zullen worden uitgevoerd. Naast de onderzoeken die door HDBV/M&B worden uitgevoerd, worden er op basis van een risicoanalyse ook onderzoeken op het DI-domein uitgevoerd door de Auditdienst Defensie. Dit gebeurt aan de hand van de auditbehoefte van HDBV
' Documentaire informatie 5
Blauwdruk Documentaire Informatie Defensie 2 0 1 1 .
6
Het eerste jaarplan, voor 2014, is ten tijde van de inspectie verschenen; op 24-04-2014
11
en de prioriteitstelling van de ADD. Ook deze onderzoeken worden in het eerder genoemde jaarplan opgenomen. Om de kwaliteit van de belangrijkste digitale archiefbescheiden en dossiers goed te kunnen beheersen voert DI een risicoanalyse uit. Digitale archiefbescheiden die binnen processen met een hoog risico ontstaan worden zorgvuldig in XPostWeb gearchiveerd. In de eerste uitgevoerde risicoanalyse, zijn vier risicogebieden gedefinieerd, te weten; missies, besturing, inlichtingen en veiligheid en strategische projecten/verwerving. Als het zoekraken, onrechtmatig vernietigen of niet tijdig kunnen vinden van archiefbescheiden ernstige politieke en bedrijfsmatige gevolgen kan hebben, wordt dit als een hoog risico aangemerkt. Op uitvoerend niveau wordt de kwaliteit van de digitale dossiers in XPostWeb gegarandeerd doordat opname in het systeem centraal door DI gebeurt. Daarnaast wordt er steekproefsgewijs eens in de drie maanden een controle uitgevoerd op de juiste plaatsing van de digitale archiefbescheiden in de ordening van XPostWeb. Dit is vastgelegd in de Dienstbeschrijving Dynamisch Informatiebeheer. Er vindt geen controle plaats op de volledigheid van de dossiers.
Samenvattende
conclusie
Het Ministerie van Defensie heeft op verschillende niveaus instrumenten ontwikkeld en procedures ontworpen om een goede kwaliteit van het digitale archief te kunnen garanderen. Door de Auditdienst Defensie worden audits uitgevoerd naar diverse aspecten op het DI-terrein. Een samenhangend, defensiebreed ingevoerd en werkend systeem van toezicht op het DI-domein Is In opbouw. De overige inhoudelijke maatregelen om de kwaliteit van de digitale archieven op orde te brengen en te houden betreffen voornamelijk XPostWeb. Omdat de DI-werkzaamheden uitgevoerd worden door gespecialiseerde D I medewerkers, zijn er de nodige kwaliteitswaarborgen voor de digitale dossiers in XPostWeb. Met de introductie van selfservice met XPostWeb bij het hele departement (zie hoofdstuk 5) zal een belangrijk deel van de uitvoering van deze werkzaamheden verschuiven van de centrale DI-organisatie naar de gebruiker. De verdere invoering van het systeem van intern toezicht op het DI-domein wint dan aan belang. Dit geldt eveneens voor de controle achteraf op juistheid en volledigheid van de digitale dossiers.
12
Aanbevelingen •
Continueer het in gang gezette interne toezicht op het DI-domein bij de organisatieonderdelen van Defensie. Zorg bij de introductie van selfservice met XPostWeb voor maatregelen om de kwaliteit van de digitale dossiers op orde te houden.
13
5. Besturing, organisatie en personeel De eindverantwoordelijkheid voor de digitale informatiehuishouding ligt, conform het begrip zorgdragerschap in de Archiefwet 1995, bij het bestuur van de archiefvormende overheidsorganisatie. Het is belangrijk dat de sturing op de digitale informatiehuishouding goed is ingericht en dat de verantwoordelijkheden goed zijn afgebakend en zijn vastgelegd. Er moet voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te kunnen voeren en er moet voldoende kennis aanwezig zijn, in het bijzonder over de eisen die gesteld worden aan de digitale archivering en duurzame toegankelijkheid. Ook dit zijn archiefwettelijke eisen, vastgelegd in het Archiefbesluit 1995. Digitaal werken impliceert dat iedere medewerker digitale archiefbescheiden creëert, bewerkt, opslaat en van metagegevens voorziet. Dit noodzaakt tot een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden en goede afspraken over het omgaan met digitale informatie, vastgelegd in een handleiding, online wiki of werkinstructies.
Bevinding Het ministerie heeft conform artikel 14 van het Archiefbesluit 1995 beheersregels voor de archieven vastgesteld. De vigerende beheersregels stammen uit 2004, maar in concept liggen er nieuwe beheersregels klaar om vastgesteld te worden. 7
In deze nieuwe regeling, die geldt voor het gehele departement, zijn op basis van het Besturingsmodel Defensie (BBD) en het Algemeen Organisatiebesluit Defensie 2013 (AOD), de verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het DI-domein vastgelegd. In een bij de regeling behorende matrix zijn de verantwoordelijkheden die actoren hebben bij de uiteenlopende taken op het gebied van de archieven tot in detail uitgewerkt. Regie, sturing en intern toezicht op de informatiehuishouding, met inbegrip van DI-domein, ligt bij de hoofddirecteur Bedrijfsvoering, tevens CIO van het departement. De uitvoering van DI-taken is een lijnverantwoordelijkheid, waarbij de defensieonderdelen gebruik maken van de diensten van de afdeling Informatiebeheer (IB) van het Joint IV Commando (JIVC), onderdeel van de Defensie Materieel Organisatie. IB verzorgt het dynamisch en semi-statisch informatiebeheer en het functioneel beheer, met name van XPost, en levert advies en instrumenten. JIVC is de uitvoerende bedrijfsvoeringorganisatie van het Ministerie, waar naast Informatiebeheer ook ICT (infrastructuur, systemen, uitvoerend functioneel beheer). Informatievoorziening (informatiemanagement, architectuur) en ITauditing zijn ondergebracht. JIVC werkt met multifunctionele teams, waar D I , voor zover relevant, altijd onderdeel van uitmaakt.
7
Regeling informatiebeheer Defensie
14
XPostWeb telt circa 18.000 gebruikers, die kunnen zoeken, raadplegen en routeren, maar niet zelf digitale archiefbescheiden in het systeem kunnen plaatsen. Dit is voorbehouden aan de DI-professional, die een belangrijke rol heeft in de digitale archivering, waaronder het scannen van binnenkomende archiefbescheiden, het plaatsen van digitale archiefbescheiden in de ordening van XPost, het ter verdere ontsluiting toekennen van metadata aan de digitale archiefbescheiden en het uitvoeren van kwaliteitscontroles achteraf. Het is de verantwoordelijkheid van de gebruiker om archiefbescheiden aan te bieden aan DI. Recent is een proef genomen met XPostWeb als selfservice applicatie. Het voornemen is deze selfservice, waarbij de medewerker de relevante archiefbescheiden zelf registreert en in het systeem plaatst, bij het hele departement in te voeren.
Samenvattende
conclusie
In de bedrijfsvoering gescheiden.
en dus ook in het DI-domein
Dit is consistent opgenomen
beheersregels,
zijn beleid en
in relevante documenten
de Blauwdruk Documentaire
Informatie
medewerkers.
waar de uitvoering
aanzienlijk, gebruikers
management
aanpassing van het DI-proces
handboek
met een klassieke
gespecialiseerde
De ervaring bij de andere departementen
van selfservice met een document onderschatten
in handen is van
als de
Defensie en het
JIVC. Het Ministerie van Defensie werkt in de digitale omgeving DI-organisatie,
uitvoering
leert dat de invoering
systeem als XPostWeb een niet te
is. De verandering
niet alleen voor IB en de DI-medewerkers,
van werken is
maar voor alle 15.000
van XPostWeb.
Aanbevelingen Stel de nieuwe Regeling Informatiebeheer Defensie vast. •
Zorg ervoor dat met het invoeren van de selfservice met XPostWeb de gebruikers voldoende geïnstrueerd zijn en ondersteund worden.
15
6. T o e g a n k e l i j k h e i d In de digitale omgeving neemt de hoeveelheid informatie exponentieel toe. Dit geldt ook voor de informatie in de documentmanagement systemen en andere systemen waarin zich digitale archiefbescheiden bevinden. Deze digitale informatie moet goed toegankelijk zijn en blijven. Een eerste vereiste voor een goed toegankelijk en raadpleegbaar digitaal archief is duidelijkheid over welke digitale archiefbescheiden er worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Een tweede vereiste is dat de digitale informatie goed geordend en beheerd wordt. Belangrijke voorwaarden hierbij zijn onder andere het toekennen van metadata en eenduidige afspraken over naamgeving en omschrijving. Voorwaarden van andere aard liggen op het gebied van de gebruiksvriendelijkheid van de systemen, zoals een goede zoekfunctionaliteit, gemakkelijke en intuïtieve navigatie en een overzichtelijke indeling.
Bevinding De digitale archiefbescheiden van Defensie worden opgeslagen en beheerd in een veelheid aan applicaties en databases. De specifieke applicatie voor het registreren, opslaan en routeren van digitale archiefbescheiden binnen het D I domein is het documentmanagement systeem XPost. XPost komt in twee gedaanten voor, als XPostWeb voor de gebruiker en als XPost dient/server voor de DI-professional. XPostWeb is bij alle onderdelen van het departement ingevoerd, inclusief de bijzondere organisatieonderdelen. XPostWeb is vanaf 2005 ontwikkeld op basis van het postregistratiesysteem dat toentertijd bij het ministerie in gebruik was. Het wijkt dan ook af van de drie softwarevarianten die bij de andere departementen in gebruik zijn. Groot voordeel van de ontwikkelingsgeschiedenis van XPostWeb is dat het systeem functioneel vertrouwd en technisch zeer stabiel en betrouwbaar is. Per jaar worden er circa 300.000 records opgenomen in XPostWeb. Naar schatting bedraagt het totaal aantal records in het systeem nu tussen de 1,5 en 2 miljoen. Defensie heeft een laag- en hoog gerubriceerde infrastructuur. XPostWeb draait in beide omgevingen, respectievelijk MULAN en CRIMIS en ATLAS. De digitale archiefbescheiden met bijbehorende metadata, zijn in XPostWeb opgeslagen in een twintigtal gedistribueerde databases. Het is voor de gebruiker niet mogelijk om In de applicatie over deze verschillende databases heen te zoeken of in een andere dan de database waarin hij of zij geautoriseerd is, archiefbescheiden te raadplegen. De digitale archiefbescheiden door het aanbrengen
in XPostWeb zijn toegankelijk
en worden
van een ordening en door het toekennen
de digitale archiefbescheiden. een metagegevensschema
van metadata
Voor dit laatste maakt het departement
dat is gebaseerd op het
ontsloten gebruik
aan van
Toepassingsprofiel 16
Metagegevens Rijksoverheid. De ordening in XPostWeb komt tot stand door ordeningselementen, die gelijk staan aan vooraf vastgestelde standaardprocessen, te koppelen aan een digitaal archiefstuk. Zowel het toepassen van deze ordening als het toekennen van metadata gebeurt alleen bij de digitale archiefbescheiden in XPostWeb en niet in andere applicaties en databases. Andere applicaties
waarin digitale archiefbescheiden
beheerd zijn bijvoorbeeld
Ministerie van Defensie neemt niet deel in P-direkt) archiefbescheiden
worden opgeslagen en
Adacta voor de personele archiefbescheiden
met betrekking
en Speer M&F voor de
tot de materieel-logistiek
processen. Verder worden er digitale archiefbescheiden persoonlijke
en centrale netwerkschijven.
want alle 'archiefwaardige'
informatie
aan DI te worden aangeboden. samenwerkingsruimte
binnen
en financiële
opgeslagen op
Hoewel dit laatste niet de bedoeling is,
dient altijd voor archivering
De praktijk
bewaren wel degelijk archiefwaardige
(het
is weerbarstig
informatie
en
in XPostWeb
medewerkers
op de netwerkschijven
en in de
Sharepoint.
Tot slot bevinden zich digitale archiefbescheiden in een veelheid aan applicaties en databases. Het ministerie beschikt met de Modellenatlas over een overzicht, maar daarin is niet aangegeven in welke applicaties en databases zich digitale archiefbescheiden bevinden. Met de modernisering van de ICT bij Defensie worden momenteel veel applicaties en databases uitgefaseerd, waarbij met behulp van de Beslisboom uitfaseren informatiesystemen wordt bekeken of er zich archiefwaardig materiaal in bevindt. Zo ja, dan wordt aan de hand van de selectielijst bepaald of de archiefbescheiden vernietigd, tijdelijk bewaard of overgebracht moeten worden. Zie voor wat betreft de overbrenging hoofdstuk 8. Voor een aantal categorieën van archiefbescheiden heeft het ministerie specifieke maatregelen getroffen. Zo geldt er voor de archivering van (digitale) archiefbescheiden tijdens en na operaties een speciale aanwijzing voor het beheer van documentaire informatie . Deze aanwijzing geeft onder andere kaders over 8
welke informatie er tijdens operaties geregistreerd en bewaard moet worden en Instructie voor noodvernietiging. In aanvulling daarop is er een Instructiekaart Missie-informatie 2 "tijdens de Missie", welke inzicht biedt in de informatie die opgeslagen moet worden en volgens welke ordening. De harde schijven worden in ieder geval uit het missiegebied meegenomen.
8
CDS-aanwijzing A/158(2), Beheer van documentaire informatie voor, tijdens en na operaties.
17
Voor wat betreft de e-mailomgeving heeft Defensie de specifieke oplossing gekozen om alle e-mailberichten voor een vooralsnog niet vastgestelde periode te bewaren.
Samenvattende
conclusie
Het digitale archief van het Ministerie van Defensie bevindt zich verspreid over een veelheid van digitale systemen. De formele 'archiefwaardige' digitale archiefbescheiden worden opgeslagen en beheerd in XPostWeb. Het betreft een robuust, maar tegelijkertijd relatief gedateerd systeem ter ondersteuning van de digitale poststroom en documentregistratie. Doordat XPostWeb werkt met een twintigtal gedistribueerde databases, is integraal zoeken naar digitale archiefbescheiden niet goed mogelijk. Bij het ministerie leeft het besef dat het digitaal archief meer is dan de binnenkomende en uitgaande gedigitaliseerde post in XPostWeb. Er worden adhoc maatregelen getroffen om digitale archiefbescheiden in bijvoorbeeld de emailomgeving en af te stoten applicaties en databases, veilig te stellen. Er ontbreekt echter een goed overzicht van het digitale archief en de systemen waar dat archief zich in bevindt. Dit brengt het risico met zich mee, dat digitale informatie onvindbaar is of zelfs achteraf verdwenen blijkt.
Aanbevelingen Stel vast in welke applicaties
en databases zich digitale
bevinden en leg dit vast in een overzicht,
bijvoorbeeld
archiefbescheiden als toevoeging
aan de
Modellenatlas. •
Betrek deze applicaties en databases binnen de invloedsfeer van het D I domein. Zorg ervoor dat bij het eventueel verder ontwikkelen van XPostWeb de zoekmogelijkheden (over de verschillende databases heen) verbeteren.
18
7. W a a r d e r i n g , selectie en vernietiging In een digitale omgeving moet vooraf rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst, waarin de bewaartermijnen zijn opgenomen en waarin is opgenomen welke archiefbescheiden als blijvend te bewaren worden beschouwd. De Archiefwet verbiedt voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden en verplicht tot vernietiging nadat de bewaartermijn is verstreken. Voortijdige vernietiging kan tot gevolg hebben dat belangrijke informatie onbedoeld verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd.
Bevinding Het Ministerie van Defensie wil tot een afgewogen en juiste waardering van archiefbescheiden kunnen komen. Daartoe heeft het ministerie in 2012 een Archiefcommissie ingesteld die adviseert over de waardering, selectie en vernietiging van archiefbescheiden en wordt periodiek een Strategisch Informatie Overleg Defensie met de Algemeen Rijksarchivaris gevoerd. Ten tijde van de inspectie is een dergelijk overleg tweemaal gehouden. Het ministerie heeft begin 2014 als eerste departement een selectielijst op basis van het Generiek Waarderingsmodel Rijk vastgesteld: de Generieke Selectielijst voor de archiefbescheiden van het Ministerie van Defensie vanaf 1945. Deze generieke lijst vervangt de ruim zestig selectielijsten die voor het ministerie van kracht waren en sluit aan bij de ordeningsstructuur die sinds 2012 wordt toegepast. De selectielijst geldt voor alle taken van het departement inclusief alle dienstonderdelen met uitzondering van de taken die de Militaire Inlichtingen en Veiligheidsdienst uitvoert in het kader van de Wet op de inlichtingen en veiligheidsdiensten 2002. Deze nieuwe selectielijst stelt het ministerie beter in staat de bewaartermijnen toe te voegen aan de digitale archiefbescheiden. In XPost gebeurt dit door de in de nieuwe selectielijst benoemde processen als ordeningselement op te nemen. Hiermee kan de koppeling van metadata en bewaartermijnen aan de digitale dossiers en archiefbescheiden worden gerealiseerd. Dit laatste betekent niet dat het mogelijk is om op basis van deze bewaartermijnen archiefbescheiden uit XPostWeb te vernietigen. Deze functionaliteit is in de applicatie niet aanwezig. De koppeling van bewaartermijnen aan de digitale archiefbescheiden beperkt zich tot XPostWeb, aan de digitale archiefbescheiden in andere applicaties en databases zijn geen bewaartermijnen gekoppeld.
19
Samenvattende
conclusie
Het ministerie van Defensie heeft een generieke selectielijst vastgesteld, waarmee het mogelijk is de bewaartermijnen toe te passen in de digitale omgeving. Dit is al voor een deel gerealiseerd in XPostWeb, maar niet in andere applicaties en databases. Eventuele vernietiging uit andere applicaties dan XPostWeb onttrekt zich voor een belangrijk deel aan de waarneming van DI en vindt in dat geval niet plaats op basis van een selectielijst.
Aanbeveling •
Pas de bewaartermijnen uit de selectielijst toe op de digitale archiefbescheiden in alle applicaties en databases.
20
8. Digitale overbrenging Een deel van de digitale archiefbescheiden heeft wetenschappelijke en cultuurhistorische waarde. Deze archiefbescheiden zijn in de selectielijst aangemerkt als 'blijvend te bewaren' en moeten na een termijn van 20 jaar worden overgebracht naar een e-depot van het Nationaal Archief of een Regionaal Historisch Centrum. Overbrenging van digitale archiefbescheiden, zowel uit een DMS of bedrijfssysteem of in de vorm van een database is voor een belangrijk deel nog onbekend terrein. Nu ook digitale archiefbescheiden op leeftijd komen wordt digitale overbrenging een actueel vraagstuk.
Bevinding Zoals eerder gezegd beheert het ministerie digitale archiefbescheiden in XPostWeb en in tal van andere applicaties en databases. Het beheer van de archiefbescheiden in XPostWeb is hybride; deels digitaal, deels op papier, voor een belangrijk deel dubbel uitgevoerd. Aangezien het ministerie nog geen besluit tot vervanging heeft genomen zijn de papieren archieven leidend en is een digitale kopie in XPost opgenomen. Het ministerie heeft een onderzoek uitgevoerd naar de overdracht en toekomstige overbrenging van deze archiefbescheiden; Hybride Archieven: op zoek naar een kader (concept december 2013). Een aanbeveling uit het onderzoek is om de archieven niet met terugwerkende kracht te vervangen, maar hiermee pas vanaf 1 januari 2015 te beginnen. Als hiertoe wordt besloten, betekent dit, dat de papieren archieven op papier overgebracht zullen worden en de born-digital archiefbescheiden in digitale vorm. Nu er bij Defensie veel applicaties en databases uit bedrijf worden genomen, wordt er op het moment van uitfaseren per systeem bekeken of er zich digitale archiefbescheiden in bevinden. In dit proces is al een aantal applicaties aangewezen die blijvend te bewaren gegevens bevatten. Bijvoorbeeld de database met gegevens uit de F16. Defensie staat in contact met het Nationaal Archief, onder andere in het periodiek Strategisch Informatie Overleg (SlO), over de voorwaarden voor overbrenging en over de (on)mogelijkheden van de overbrenging van blijvend te bewaren digitale informatie uit databases. Over dit laatste kan het Nationaal Archief nog geen uitsluitsel geven, vooral omdat het edepot nog volop in ontwikkeling is.
Samenvattende
conclusie
Het ministerie van Defensie is begonnen met de voorbereiding op de toekomstige digitale overbrenging. Het is voor het departement echter nog niet duidelijk of en hoe de digitale archiefbescheiden overgebracht kunnen worden. Dit heeft aan de ene kant te maken met het ontbreken van gedetailleerde eisen en aansluitvoorwaarden voor overbrenging. Aan de andere kant is nog onduidelijk
21
hoe overbrenging uit XPosf technisch te realiseren is en Is er nog geen beluit tot vervanging genomen. Ook moet vermeld worden dat overbrenging van de papieren originelen, die immers in 'dagdozen' zijn opgeslagen, het nodige selectiewerk met zich mee zal brengen. Het overbrengen van blijvend te bewaren gegevens uit een database blijkt nog voor een belangrijk deel onbekend terrein.
Aanbeveling Sluit aan bij de generieke voorziening voor toekomstige digitale overbrenging zoals die nu ontwikkeld wordt in het project DWR-archief. Neem een beluit tot vervanging.
22
9. Digitale d u u r z a a m h e i d De bewaartermijn van digitale archiefbescheiden wordt bepaald vanuit allerlei wetten en regelingen. De bewaartermijn kan soms erg lang zijn. Digitale bestanden en archiefbescheiden moeten gedurende deze bewaartermijn leesbaar, interpreteerbaar en in authentieke vorm reproduceerbaar blijven. Deze digitale duurzaamheid is niet vanzelfsprekend. Het is noodzakelijk om bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met de eisen die aan de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie worden gesteld en aan de maatregelen die getroffen moeten worden om de digitale duurzaamheid te kunnen waarborgen. Dit zijn maatregelen als het gebruik van open standaarden, tijdige conversie en migratie en op het gebied van informatieveiligheid die de integriteit en authenticiteit van de digitale archiefbescheiden waarborgen.
Bevinding XPostWeb heeft geen functionaliteit voor digitale duurzaamheid. Hetzelfde geldt voor andere applicaties en databases waarin zich digitale archiefbescheiden bevinden. In de toekomst wil Defensie de archiefwettelijke eisen in de informatiearchitectuur integreren en record management functionaliteit toe voegen aan alle systemen waarin zich digitale archiefbescheiden bevinden. Hierbij zal het uitsluitend gaan om nieuwe of vernieuwde systemen en niet om de legacysystemen. De blijvend te bewaren digitale archiefbescheiden in de legacysystemen wil Defensie vervroegd overbrengen en op die manier duurzaam toegankelijk houden (zie het voorgaande hoofdstuk). Voor XPostWeb of een eventuele opvolger moet een oplossing gevonden worden voor digitale duurzaamheid in de toekomst. De plannen hiervoor bevinden zich nog in een oriënterende fase en zijn niet als samenhangend beeld in een visie-, beleids- of projectdocument vastgelegd. Hoewel XPostWeb geen PAM-functionaliteit heeft, is het is een zeer stabiel systeem, met een hoge beschikbaarheid en goede performance. De kans dat gegevens verloren raken wordt door Defensie als zeer klein ingeschat. Los daarvan bestaat er een papieren back-up daar de originele archiefbescheiden in 'dagdozen', bewaard blijven. Conform het voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR 2007) is er in 2008 voor XPost een risicoanalyse uitgevoerd met een analyse van het 9
' Quickscan risicoanalyse XPOST Client/Server en XPOST Web onder MULAN, versie 1.1, definitief, 27 augustus 2008
23
betrouwbaarheidsniveau en zijn er kwetsbaarheidsprofielen gemaakt. Daarnaast is de risicoanalyse methodiek CRAMM (CCTA Risk Analysis and Management Method) van de NATO toegepast op XPost. Het ministerie van Defensie zegt te voldoen aan de Baseline Informatiebeveiliging Rijk. Eén van de normen hieruit Is dat er een proces ingericht dient te zijn voor het beheer van technische kwetsbaarheden, dat minimaal periodieke penetratietests, risicoanalyses van kwetsbaarheden en patching omvat. Er heeft sinds 2008 geen update van de risicoanalyse op XPost plaatsgevonden, maar er heeft wel een audit naar het autorisatiebeheer van XPostWeb plaatsgevonden. Defensie heeft vooralsnog geen plannen om voor de duurzaamheid van het digitale archief aan te sluiten bij rijksbrede oplossingen, maar is wel geïnteresseerd in externe oplossingen voor duurzame toegankelijkheid die zij in eigen beheer kan nemen.
Samenvattende
conclusie
XPostWeb noch de andere applicaties en databases die bij Defensie in gebruik zijn hebben functionaliteit voor digitale duurzaamheid. Het ministerie is naarstig op zoek naar een oplossing hiervoor. In de plannen voor de Digitale WerkRuimte Defensie (DWR-D) is aandacht voor digitale archivering, maar er wordt geen concrete oplossing geboden voor de duurzame toegankelijkheid van de digitale archiefbescheiden en dossiers. Mede om die reden is er nog geen aanvang gemaakt met de formele vervanging van archiefbescheiden. Voor uit te faseren databases met blijvend te bewaren archiefbescheiden wordt door Defensie in overleg met het Nationaal Archief naar mogelijkheden voor duurzame bewaring gezocht.
Aanbeveling •
Sluit aan bij de generieke voorzieningen voor duurzame toegankelijkheid die rijksbreed ontwikkeld worden.
•
Voer een actualisatie uit op de risicoanalyse van XPost
24
Bijlage 1 Verantwoording en bronnen
De grondslag voor de conclusies en aanbevelingen vormen de neerslag van de inspectiegesprekken, de hieronder genoemde documenten en de gegevens uit de monitor 2013-2014 van de Erfgoedinspectie. De nota van bevindingen is voor wederhoor afgestemd met de gesprekspartners bij het Ministerie van Defensie. De concept rapportagebrief is met een verzoek om een reactie en voor wederhoor aan het Ministerie van Defensie voorgelegd.
De
inspectiegesprekken
De inspectiegesprekken hebben plaatsgevonden op 16 en 23 januari 2014
De
documenten Aanwijzing CDS/ A/158 (2) Beheer en vorming van documentaire informatie voor, tijdens en na operaties, augustus 2010. Aanwijzing SG, procedure en verantwoordelijkheden beperking openbaarheid archief, februari 2010. Aanwijzing SG A/973 Richtlijnen voor het gebruik van sociale media door defensie medewerkers, september 2 0 1 1 . Algemeen Organisatiebesluit Defensie 2013. Beslisboom uitfaseren informatiesystemen, 11 juli 2013 Besturen bij Defensie, november 2013. Blauwdruk Documentaire Informatie Defensie 2 0 1 1 , definitief concept, 1 augustus 2 0 1 1 . Blauwdruk informatievoorziening Goed is goed genoeg!, Blauwdruk IV versie 2.0, definitief, 1 augustus 2 0 1 1 . Dienstbeschrijving dynamisch archiefbeheer, december 2013. Generieke Selectieliijst voor de archiefbescheiden van het Ministerie van Defensie vanaf 1945, versie 1.00, definitief, september 2013. Handboek digitale vervanging personele archiefstukken Ministerie van Defensie, versie 2, definitief, mei 2013. Handboek JIVC, versie 3 . 1 , definitief, 31 oktober 2013. Hybride archieven, op zoek naar een kader, rapport onderzoek, concept, december 2013. Inrichting Architectuurfunctie Defensie, versie 0.2, concept 15 november 2011. Instructiekaart Missie-informatie 2 "tijdens de missie", ongedateerd. 25
Kader opslag informele email Mulan (1 november 2013). Nota Digitale documentaire Informatie, 1 augustus 2 0 1 1 . Nota Stapsgewijs naar een beter beheerste D I , 6 juli 2009. Projectvoorstel Digitale WerkRuimte Defensie, versie 12, definitief, 8 december 2013 Quickscan risicoanalyse XPOST Client/Server en XPOST Web onder MULAN, versie 1.1, definitief, 27 augustus 2008 Regeling registratie, behandeling en archivering email Defensie 2004. Regeling van de Minister van Defensie tot vaststelling van regels op het gebied van het Informatiebeheer voor het Ministerie van Defensie (Regeling informatiebeheer Defensie 2013). Plus bijlage. Concept. Toezichtsprotocol Documentaire informatie ( D I ) , ongedateerd. Uitvoeringsbepalingen Defensie beveiligingsbeleid, juli 2012. Verslag l
e
Verslag 2
e
Strategisch Informatie Overleg Defensie, 10 september 2012. Strategisch Informatie Overleg Defensie, 6 september 2013.
Werkproces DIB behandelen Koninklijk Besluit (KB), september 2013. Werkprocessen Advies Instrumenten en Functioneel beheer (AIF) informatiesystemen, juni 2013. Werkprocessen DIB behandelen gerubriceerde informatie, september 2013. Werkprocessen DIB documentair informatieproces schepen, september 2013. Werkprocessen Dynamisch InformatieBeheer (DIB), september 2013. Werkprocessen Semistatisch InformatieBeheer, juni 2013.
26
Bijlage 2 Het inspectieprogramma duurzame digitale toegankelijkheid
De Erfgoedinspectie voert een inspectieonderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, uit onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen In de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bij de organisaties van de centrale overheid. Belangrijk onderdeel van het onderzoek zijn de inspecties die archiefvormende organisaties worden uitgevoerd. Deze organisaties vormen een doorsnee beeld van de centrale overheid. De bevindingen uit deze inspecties worden aangevuld met de uitkomsten van de monitor 2013-14 van de Erfgoedinspectie. In overkoepelende rapporten zal de Erfgoedinspectie over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden bij de centrale overheid rapporteren. Tot nu zijn twee rapporten gepubliceerd en aan de Tweede Kamer toegezonden, respectievelijk Beperkt houdbaar? en Duurzaam duurt het langst. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving voldoende wordt gewaarborgd.
27
