Dr. Kiss Sándor fõiskolai docens, az MKKSZ alapító elnöke
Miért rosszabb a hírünk, mint a munkánk? A közigazgatási szakmapolitikáról és a hozzá kapcsolódó személyzeti politikáról szeretném elmondani gondolataimat, amelyek természetesen tükrözik az MKKSZ két évtizedes érdekképviseleti munkájának tapasztalatait is. Egyetértek mindazokkal, akik korántsem kedvezõnek tartják a magyar közigazgatás mai állapotát. Azt érzékelem, hogy közigazgatásunk személyi állománya és a mindenkori kormányzatok sajnos újratermelik az ismert problémákat. Meg kell mondanunk õszintén, hogy a helyzet folyamatosan romlik. Függetlenül attól, hogy a szakszervezet és a szakma – ide értve a tudományt is – milyen megállapításokat tesz. Történelmünk folyamán többször elõfordult, hogy született ugyan törvény a jövõ jó útjairól és teendõirõl, de ezek döntõ többsége nem valósult meg. Nem csak a Magyary–iskoláról és követõirõl van szó, mert a jelenség sajnos általános. Akár több száz évre is visszatekintve. Az értelem gyengélkedõ hatalma Akár ide is kapcsolható egy jeles írónk gondolata: „Az állam, és a politikai hatalom nem nélkülözheti soha a bölcselõk és az értelem hatalmát.” Máray Sándor vetette ezt papírra. Meggyõzõdésem, hogy az ezen a tanácskozáson elhangzott gondolatok is hozzáadnak valamit ehhez az értelemhez, bölcsességhez. Ha az MKKSZ két évtizedét vizsgáljuk, meg kell állapítanunk, hogy ez nagyon nehéz idõszak volt. Nehezebb, mint az alapítók gondolták. Nem saját és nem csak a saját hibáink miatt, hanem a külsõ környezet változásai okán. Nehezen találtuk a helyünket. Az itt ülõk közül többek jelen voltak az 1989, 1990-es évek szakszervezeti mozgalmában, s megtapasztalhatták, hogy ha volt vesztes ebben a történelmi átalakulásban, akkor a közigazgatás és annak személyi állománya több vonatkozásban is vesztes lett. Bizonyos nyereség csak késõbb jött. Ígérték, de a hozzá szükséges készség elfogyott. Megérthetõ, hogy a jó közigazgatásra, ahogy régebben is, most is óriási az igény a köztisztviselõk körében. Tisztelettel kell szólnunk – Dudás Ferenc plasztikus hasonlatát kölcsönözve – az evezõsökrõl, mert rajtuk múlott, hogy a közigazgatás ugyan már elérte a mûködési feltételeinek kritikus határát, de valamennyire mégis funkcionál. De mit mondjunk a kormányosokról? A minõsítést mindannyian ismerjük. Ez a tanácskozás is lehetõséget kínál arra, hogy a hétköznapok olykor zavaros, nehezen megítélhetõ forgatagából kikapcsolódva, szemügyre vegyük a közigaz100
gatási szakmapolitikát és a hozzá kapcsolódó személyzetpolitikát. Ennek során azonban nem csak a jelenrõl kell szólnunk, s fõleg nem úgy, ahogy azt tette az egyik korábbi kormánypolitikus, aki szerint „a jelenlegi közigazgatás úgy rossz, ahogy van.” Csak elfelejtette, hogy õ is részese a kormánynak. Az ilyen megközelítés nem segít bennünket. De segíthet a józan ész és a tenni akarás. Fel kellene mérni végre a közigazgatásban a szervezeti- és mûködési feladat és hatásköri viszonyokat és az ezzel összefüggõ humánpolitikai valóságot. Reálisan, nem pedig a tényeket nem érzékelõ sajátos szemüvegen keresztül. Tehát jó fejlesztési stratégiák kellenének. Hozzá kell tennem, hogy Magyarországon az úgynevezett fejlesztési stratégiák általában rövid távra szólnak, vagy valójában nem stratégiák. Több ország, például Anglia vagy Svédország általában 8-12 éves stratégiákban gondolkodik. És lehet, hogy a befejezõ szakaszban kialakuló értékítélet meg is változik a kiinduló ponthoz képest. Az 1979-80-as angol kormányzati politika egészen másként alakult már a 80-as évek vége felé. Megváltozott az értékelés tartalma a közigazgatásról és annak szerepkörérõl. Az MKKSZ-nek nem volt olyan kongresszusa, amelyen ne szálltunk volna síkra a közigazgatás reformjáért, mert reformpártiak voltunk és maradtunk, támogatjuk a közigazgatási reformkoncepciókat. Hozzáteszem azonban, hogy mindig erõs szakmai-érdekvédelmi kritikával. Partnereink ezt nem is mindig szerették. Az MKKSZ indokoltnak tartotta és tartja, hogy a közigazgatási munka hatékonyságát, jogszerûségét fejlesztõ, bürokratizmusát – és nem a bürokráciát – visszaszorító szakmailag, tudományosan indokolt reformok beinduljanak. Az elmúlt két évtized tapasztalatai azonban nem ilyen reformokról szólnak. A politikai és a kormányzati programokban ugyan fel-fel tûnik ilyen elképzelés, de ezek a reformnak nevezett elképzelések elsõsorban a közigazgatással kapcsolatos személyi és dologi kiadások erõteljes visszafogását jelentették, az államigazgatás létszámcsökkentését, a szervezeti struktúrák ötletszerû átalakítását. Csak halkan kérdezem: mikor volt egy deregulációs stratégiai program? Mennyit, mit értünk el a decentralizációs folyamattal? Nem folytatom a kérdések sorát. A válasz közismert. Csak az „eredmények” nagyon nehezen összegezhetõk pozitív minõsítéssel. Nem volt olyan kormányzati ciklus, amelyben legalább 2-5, de olykor a 17 százalékot elérõ létszámcsökkentés ne lett volna. Akkor elismeréssel szóltak errõl. Csak ha ez mind igaz, akkor kérdezhetnénk egymástól: az 1990 évi igazgatási létszámnál miért több valamivel a mai létszám? Jogos a kérdés: ki kit rázott át? Az itt közreadott példák is igazolják, hogy olyan évtizedek óta tartó folyamatnak vagyunk a részesei, evezõsei, amely rossz irányba vitte a közigazgatás hajóját. És az evezõsök alapvetõen nem tudták befolyásolni az irányt. Az MKKSZ próbálkozásai Az igazsághoz tartozik, hogy a szakszervezeti-szakmapolitikai, érdekképviseleti tevékenység sem tudta eléggé befolyásolni, hogy a közigazgatási, közszolgálati 101
munka jól megfelelhessen a társadalmi követelményeknek, s a társadalom elismeréssel szóljon róla. Egyetemi oktatói munkám során volt alkalmam kérdést feltenni az egyik évfolyam hallgatóinak, mi a véleményük a közigazgatásról. Õszintén szólva, nyomdafestéket nem tûrõ nyilatkozatokat hallottam tõlük. Pedig ez a Nemzetvédelmi Egyetemen történt, ahol a diplomát szerzõk így vagy úgy, de mégiscsak közel kerülnek a közigazgatáshoz. Egyszóval tagadhatatlan, hogy rossz a kommunikációnk. Nagyon sokan nem az emberekrõl való, a születéstõl a halálig tartó gondoskodást, beleértve a szociális ellátást, sok minden mást, az oktatást, a nevelést és egyebeket, hanem valami mást látnak a közigazgatásban. Sokkal inkább például a hatalom megjelenítõjét. Olykor éppenséggel a rossz hatalmi döntéseket képviselõként látják a köztisztviselõt. Ezen bizony változtatni kellene, és nagyon jó lenne, ha tudnánk rajta változtatni. Ezt a szükséget már a kilencvenes évek közepén felismertük. Ezért az MKKSZ számos olyan fórumot rendezett, amelyekkel a társadalom felé is nyitni szerettünk volna. Olyan ügyekben is törekedtünk álláspontot kialakítani, amelyek túlmutatnak a szûken vett munkavállalói érdekérvényesítési kereteken. 1996-ban például az új alkotmány tervezetérõl tartottunk konferenciát. Kiváló tudósok, akadémikusok, egyetemi tanárok, politikusok véleményét hallgattuk meg, és kifejtettük álláspontunkat. 1998-ban a közszolgálati foglalkoztatottakra vonatkozó szabályozásról volt konferenciánk. Ezen érzékelhetõ volt, hogy az 1992-ben kialakított rendszer csikorog, s valaki vagy valakik sok mindent másként gondolnak, mint az 1992-es törvény bevezetõ alapjaiban olvasható. 1999-ben a magyar közigazgatás jövõjérõl is tárgyaltunk. Akkor a modernizáció irányairól folytattunk véleménycserét, és bizonyos értelemben az európai modernizációs tükröt tartottuk magunk elé. Ez úton is csak megköszönhetjük azoknak, akik véleményükkel hozzásegítettek bennünket e konferenciák sikeréhez. Azt viszont nagyon sajnáljuk, hogy a helyzet máig változatlan. Bizonyításként érdemes néhány szót ejteni ezekrõl a vitákról, amelyek a nézetkülönbségek ellenére nagyon értékesek voltak. Egyetértés mutatkozott a változtatás igényének megfogalmazásában mind a szakszervezeti, mind a tudományos, szakmai oldal részérõl. Többször is elhangzott, hogy a magyar közigazgatás története tele van változtatási törekvésekkel. Alig van olyan évtized, amelyben ne kaptak volna hangot az ilyen igények, vélemények. A reformszándék folyamatossága már a 17. századtól megfigyelhetõ. A szándékok megvalósítása azonban a legtöbb esetben elmaradt. A siker elmaradásának okai A modernizálási kísérletek értékelése még nem történt meg, vagy vitatható módon ment végbe. Az is jellemzõ, hogy a közigazgatási reformok ciklikus jellegûek, pedig a megvalósításuk olykor évtizedeket venne igénybe. A kormányzatok csak saját korszerûsítési programjaikra koncentrálnak, a korábbiakat alábecsülik, vagy sajátjaiknak feltüntetve integrálják. Lõrincz Lajos akadémikus megállapítot102
ta: „Azt lehetne mondani, hogy a kormányok hivatalos álláspontja a korábbi kormányok elképzeléseirõl lesújtó. A sajátjukéról pedig, amelyet itt Magyarországon kötelezõnek éreznek kidolgozni, az elragadtatás hangján beszélnek. Olyan kutatói véleménnyel ellenben még nem találkoztam, amelyik bármelyik kormány terveit ne kritikusan kezelte volna.” Érdemes utalni a harmincas évek világgazdasági válsága utáni közigazgatási kormányzati szándékra, törekvésekre, mert vannak némi összecsengések a jelennel. Egyszerûsítés, olcsóbbá tevés, kivonni a közfeladatokat az önkormányzatok kezébõl és átvinni az állami feladatok körébe, a járást, mint szintet meg kell szüntetni, a túlságosan központosított közigazgatást leépíteni, célszerû egy új területi beosztást létrehozni, amelyben az új igazgatási egységek: község, vármegye és öt kerület. Ezek a takarékossági, racionalizálási problémák uralják el ezt az akkori koncepciót. A reformokról szólva hangsúlyozni kell, hogy azok megvalósításáért nem a közigazgatás egy adott idõpontban mûködõ személyi állománya tartozik felelõsséggel és elszámolással. Az más kérdés, hogy miként vesz részt benne. Az aktív részvételre ez a közigazgatási állomány szerintem alkalmas. Csak azt észre kellene venni. A Corvinus Egyetem egyik tanára a közelmúlt hetekben megjelent tanulmányában írja le „A közintézményi menedzsment reformjainak torz magyar folyamatai” címmel: a közmenedzsment-reformokat a szakértõ köztisztviselõknek kell kidolgozniuk. Õk ismerik legjobban az elõzményeket, a tüneteket, az okokat és a javítási alternatívákat, lehetõségeket. A reformokat ezért nálunk a köztisztviselõi szervezeteknek kellene kezdeményezniük. Egyedül ez adhat esélyt, - összegzi a kutatásból levonható következtetésként a szerzõ. Mindez megfontolásra érdemes. A közelmúltból is említhetünk egy-két helyzetértékelésre utaló álláspontot. 20052006-ban a közismert kormányzati, államigazgatási témájú kutatás sok mindent feltárt. Keveset tudunk róla, mert nem sok került belõle a köznyilvánosság elé. De ami nyilvánosságot kapott, abból – Sárközy Tamás egyetemi tanár nyilatkozata alapján – érdemes egy mondatot megjegyezni: „Szerintem a közhatalmi állami szervek mûködésének színvonala – bár nyilván vannak ellenpéldák – általában folyamatosan romlik, lényegében elérte a kritikus határt.” De hallottunk már ennél negatívabb értékítéletet is. 1997-bõl való, a soproni jogász vándorgyûlésen hangzott el: „E pillanatban az államszervezet meglehetõsen szétvert állapotban leledzik, sok tekintetben elbizonytalanodott apparátussal és sok tekintetben eszköztelenül.” „Az állam lehetõségei erõteljesen korlátozottak, nem utolsó sorban azért, mert az elmúlt hét év során az állam – jó vagy rossz koncepció jegyében – nagyon sok területrõl kivonult. Illetõleg jelen van, de eszköztelenül van jelen, vagy olyan eszközök birtokában van ott, amelyek inkább a humor világába tartoznak.” Ez a megállapítás Kilényi Géza professzortól származik. Azóta 12 év telt el. Még mindig ott tartunk, hogy nemcsak a reformok ötletszerûsége és ciklikussága, a teljesség igényének hiánya vethetõ fel, hanem arra az alapkérdésre is keressük a választ, – ezen a fórumon is – hogy milyen közfeladatot, milyen szervezetben, szervtípusban, milyen személyi feltételekkel kell ellátni. Innen kezdve az már részletkérdés, hogy ehhez a válaszhoz hogyan jutunk el. 103
A sikertelenségek okai között végezetül a reformok gazdátlansága is megemlíthetõ. A magyar közigazgatásban a megújulás feladata nem intézményesül, vagyis nincs olyan stabil szervezeti háttér, amely a permanenciát biztosítaná. Egy ilyen zárt feladatrendszerben a közigazgatás személyi állománya és a közszolgálati szakszervezetek jelentõs szerepet tudnának vállalni, hiszen a hibaforrásokat õk ismerik legjobban. És talán választ kaphatnánk az olyan sokszor hallott kérdésekre, mint például miért lettek túlpolitizáltak a minisztériumok, miért túlzott a politikai indíttatású személyi fluktuáció, miért zavaros a tárcák vezetési rendje, a minisztériumok szervezete miért került a felbomás állapotába? Mindezt felveti a Sárközy Tamás professzor által vezetett vizsgálatról készült anyag is. A megoldást keresõ kezdeményezéseinket szakszervezetként többszörösen megtettük. Az utóbbi években nem egyszer találkozhattunk olyan mondattal, amelyet a kormány egyik államtitkára fogalmazott meg az MKKSZ kongresszusán: „Kérem az Önök hathatósabb közremûködését.” A mindennapok gyakorlata azonban nem sûrûn igazolta vissza ezt az igényt. A kormány nem tartott igényt a közremûködésünkre. Reméljük, a jövõben másként alakul a helyzet. Foglalkoztatási viszonyaink A személyzetpolitikáról, s ennek kapcsán a foglalkoztatási viszonyokról kellene még röviden szólni. Nem megfeledkezve természetesen a munka értékének megbecsülésérõl, ellentételezésérõl, a munkahelyi légkör és közérzet alakulásáról, a vezetõ és a vezetettek viszonyáról, azokról az eszközökrõl és módszerekrõl, amelyekkel a szervezeti cél elérésére törekszenek a vezetõk. Azért lenne érdemes minderrõl részletesebben is beszélnünk, mert nincs minden rendben. Nemcsak általában az állam tette magát túl jogi normákon, hanem esetenként a munkahelyi vezetõk is. Szakszervezeti tisztségviselõk ezt megerõsíthetik. A fõnökök rendszerint arra hivatkozva sértettek jogot, hogy a közfeladat elõbbre való, mint a köztisztviselõt védõ jogi normák. Ez nagyon erkölcstelen értékítélet. Emlékeztetõül had utaljak a Ktv két évtizeddel ezelõtti indokolására. A politikai váltógazdálkodástól független, a mindenkori kormányzat iránt lojális, a változó feladatokhoz gyorsan alkalmazkodni képes, a törvényességet feltétel nélkül tiszteletben tartó, szakmai hozzáértést és hivatalnoki tisztséget minden más szervezeti érdek elé helyezõ személyi állomány kialakulása. Ezt szolgálta a törvény. A szigorú követelmények fejében ígérte a törvény a kiszámítható pályautat, az alanyi jogosultságot bizonyos juttatásokra. De nézzük meg, mit igazol a tapasztalat. Az elvek és a célok egyaránt folyamatosan háttérbe szorultak az elmúlt években. Az arányok megváltoztak, mégpedig a személyi állomány rovására. Érdemes összevetni például az 1992-es illetményalapot a maival: 1.000 és 38.500. A vásárlóérték természetesen nem ennek megfelelõen alakult. A kiszámítható pályaút ígéretét is érdemes lenne egyszer szembesíteni a tényekkel. A Ktv-nek eredetileg volt egy olyan VII. fejezete, amely rendelkezett a Köz104
igazgatási és Közszolgálati Tanácsról. A korabeli elképzelések jelentõs szerepet szántak ennek a területnek. Ezt így indokolta a törvényjavaslat: „A közigazgatás szervezetrendszerére és mûködésére, valamint a közszolgálati viszonyokra vonatkozó szabályozás folyamatos korszerûsítése elengedhetetlen feladat. A munkálatok csak akkor válhatnak eredményessé, ha a kormány mellett mûködik egy testület, amely biztosítja a közszolgálati pragmatika kialakítását, majd mûködtetését, valamint összehangolja a közigazgatás fejlesztését”. Ez a testület tehát nem jött létre, még az ezzel foglalkozó fejezetet is kiiktatták a törvénybõl. Valamilyen erõk mindig megakadályozták a létrehozását. Ennek az oka mindvégig rejtve maradt, bár vannak olyan vélemények, hogy a mindenkori kormányok és magukat csalhatatlannak érzõ vezetõ köztisztviselõk nem kívántak maguknak újabb vitafórumot teremteni. Már csak azért sem, mert az eredeti törvényjavaslat szerint a közigazgatás elismert és kimagasló szaktudású elméleti és gyakorlati szakemberei közül kellett volna kiválasztani a Tanács 11 tagját. Meggyõzõdésem, hogy eljött az idõ a közszolgálati szabályozás-pragmatika módosítására, reformjára. Újra kell gondolnunk a jelenlegi szabályozást. De 18 év után végre el kellene dönteni, hogy ez a mindenkori kormányok játszótere marad, vagy a szakma is bevonulhat a döntéshozatal elõkészítésébe. Örömmel olvastam, hogy az Új Magyar Közigazgatásban 2009-ben két alkalommal is foglakoztak ezzel a témával, feltéve a kérdést: itt van-e az ideje, hogy a Tanács létrejöjjön? Gondolom, hogy a szakszervezetek pozitív álláspontot alakítanának ki ebben az ügyben. Ami a munka világának szabályozását illeti, az mindinkább a versenyszférára koncentrálódik. A közszféra ügyiben inkább a negatív, visszafogó lépéseket látjuk megvalósulni. Úgy gondolom, hogy a közszféra egészének mélyreható áttekintésére is sort kell keríteni a közeljövõben. Az érdekképviseleti szervek reményeim szerint már készülnek is erre. Egy olyan kiadós szakmai-érdekvédelmi vitára gondolunk, amely megalapozottabb szabályozást tesz lehetõvé. De semmiképpen nem olyan elõkészítéssel, mint ami a napokban ismertté vált: a kormányzat egy olyan etikai kódex kidolgozásával bíbelõdik, amellyel kapcsolatban mindenféle szakmai ellenérvet fel lehetne hozni. Nem azért szóltam itt az etikai kódex ellen, mert a szakszervezetek, vagy bárki a társadalomban ne kívánna egy tisztább közéletet, közigazgatást és közgazdaságot. Azért hoztam szóba, mert ez nem egyéb látszatmegoldásnál, ami elfedi azt a valós igényt, hogy tisztességes és korrekt, részletes közszolgálati pragmatikát kell alkotni. Tisztességtelen sztrájktörvény Az ezen a tanácskozáson elhangzottakból és a tapsokból egyértelmûen arra lehet következtetni, hogy a jelenlévõk fontosnak tartják a közigazgatás értékeit, reformját szükségesnek tartják és közremûködést is vállalnak abban. Nyilvánvalóan vonatkozik ez a közszolgálati szakszervezetekre is. Úgy gondoljuk, hogy a szabályozást megalkotóknak érdemes lenne még néhány részletkérdést megvizsgálni. Ilyen például a sztrájktörvény. Kiváló munkajogász kollégák már 1990-ben tanulmányt készítettek arról, hogy a közigazgatás vonatkozásában a sztrájktörvény gyakorlatilag a lehetõ 105
legértelmetlenebb és a legrosszabb megoldás. Lényegét illetõen tilos a sztrájk. Tisztességtelen jogalkotói magatartás volt kétoldalú szakszervezeti megállapodáshoz kötni a sztrájkjog gyakorlásának lehetõségét. Egyszerûen a megengedett és a tiltott kategória közé helyezték ezt a fontos jogot. Nem beszélve arról, hogy alkotmányos elvekkel szemben átvitték ezt a jogot a munkavállalói jogok kategóriájából a szakszervezeti jogok kategóriájába, amivel már akkor is több nemzetközi szerzõdést és egyezményt sértettek a jogalkotók. Sajnáljuk, hogy ez a helyzet még mindig fennmarad annak ellenére, hogy a szakma az értékítéletét kialakította. Megjegyzem, hogy a sztrájk vonatkozásában számos alkotmányossági aggály is felmerül. Az csak sajnálatos mellékkörülmény, hogy a Magyar Alkotmánybíróságnak közel hét év kevés volt ahhoz, hogy az erre irányuló indítványt megvizsgálja és döntsön ebben az ügyben. Legutóbb 2007-ben hangzott el ígéret arra, hogy ezt a helyzetet rendezni fogják. Attól tartok, hogy ez késedelmet fog szenvedni. Nyilvánvaló, hogy politikai oka van a késedelemnek, de ezt a helyzetet mindenképpen rendezni kell. Az MKKSZ érdekképviseleti és érdekvédelmi munkája során mindig bizonyította, hogy az alkotmányos jogszabályokat tiszteli és tiszteletben tartja, mert minden köztisztviselõ hû akar maradni hivatali esküjéhez. De az olyan jelenségek egyszerûen tûrhetetlenek, amikor közigazgatási hivatalok a lakosságot érintõ külsõ eljárás során a jog normái szerint mûködnek, a saját munkavállalóit érintõ belsõ viszonyokra viszont enyhén szólva megengedõbbek, félreteszik a jogi normákat. Ezt célszerû lenne felülvizsgálni és egyszer részletesebben szólnunk kellene róla. Had emlékeztessem magunkat arra a bölcsességre, amely szerint jó köztisztviselõkkel és rossz törvényekkel lehet kormányozni, de ha a köztisztviselõk rosszak, akkor semmilyen törvény sem segít rajtunk.
Vidám tüntetõk 106
