MIDTERM-EVALUATIE ESF3 - rapportages per maatregel -
- eindrapport deel 2 -
drs. H-J. Batelaan drs. B. Does drs. H. Dekker drs. G. Homburg drs. D. Leveling drs. R. Meijer dr. J. Mevissen drs. B. van Waveren
Amsterdam, januari 2003 Regioplan publicatienr. 528 Regioplan Beleidsonderzoek Nieuwezijds Voorburgwal 35 1012 RD Amsterdam Tel.: 020 - 5315315 Fax : 020 - 6265199
Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Inhoudsopgave
INHOUDSOPGAVE
Deel 2 Rapportages per maatregel
Maatregelen A en B ........................................................................................................... 1 Maatregel C...................................................................................................................... 67 Maatregel D.................................................................................................................... 135 Maatregel E .................................................................................................................... 181 Maatregel F .................................................................................................................... 219 Maatregel G.................................................................................................................... 255
Literatuurlijst.................................................................................................................. 293
Inhoudsopgave
Maatregelen A en B
MAATREGELEN A EN B
1
Maatregelen A en B
2
Maatregelen A en B
INHOUDSOPGAVE MAATREGELEN A EN B
1
Inleiding .............................................................................................................. 1.1 Doel van maatregelen A en B................................................................. 1.2 Activiteiten en doelgroep ....................................................................... 1.3 Procedure................................................................................................ 1.4 Onderzoeksmethode ...............................................................................
5 5 6 7 7
2
Context ................................................................................................................ 2.1 Economische ontwikkelingen rond maatregelen A en B........................ 2.2 Werkgelegenheidsbeleid en het Nationale Actieplan Werkgelegenheid 2.3 Afsluiting................................................................................................
11 11 11 13
3
Financiering en output......................................................................................... 3.1 Aanvragen en einddeclaraties................................................................. 3.2 Financiering (input)................................................................................ 3.3 Output..................................................................................................... 3.4 Samenvatting..........................................................................................
15 16 16 20 23
4
Implementatie...................................................................................................... 4.1 Ervaring deelname aan ESF .................................................................... 4.2 Doelen .................................................................................................... 4.3 Activiteiten............................................................................................. 4.4 Samenvatting..........................................................................................
25 26 35 36 40
5
Effectiviteit.......................................................................................................... 5.1 Effectiviteit: beoogde en gerealiseerde resultaten.................................. 5.2 Beoordeling effectiviteit door deelnemers aan ESF3-projecten .............. 5.3 Belemmerende en bevorderende factoren volgens deelnemers aan ESF3-projecten........................................................................................
43 44 48
5.4
53
Samenvatting.......................................................................................... 54
Bijlagen maatregelen A en B Bijlage 1 Onderzoeksvragen .................................................................................. 57 Bijlage 2 Opzet van het onderzoek bij maatregelen A en B .................................. 61
3
Maatregelen A en B
4
Maatregelen A en B
1
INLEIDING
Dit deelrapport behandelt de midtermevaluatie van maatregel A (reïntegratietrajecten voor kortdurend werklozen) en B (reïntegratietrajecten voor langdurig werklozen). De evaluatie van de overige maatregelen C tot en met G wordt elders uitgewerkt.
1.1
Doel van maatregelen A en B
Maatregel A: Reïntegratietrajecten voor kortdurend werklozen Maatregel A is onderdeel van prioriteit 1: de sluitende aanpak voor volwassenen. Deze maatregel is gericht op het voorkomen van langdurige werkloosheid, door alle personen die instromen in de werkloosheid en die naar verwachting niet zelfstandig zullen uitstromen, binnen twaalf maanden een traject aan te bieden dat gericht is op reïntegratie op de arbeidsmarkt. Het is de bedoeling dat dit beleid uiterlijk in 2002 is ondergebracht in de reguliere werkprocessen van de uitvoeringsorganisaties voor de sociale zekerheid en wel op zo'n manier dat aan alle nieuwe instromers in de werkloosheid (voor zover noodzakelijk) een reïntegratietraject wordt aangeboden. Per ultimo 2002 dient de sluitende aanpak dus volledig geïmplementeerd te zijn en mag niemand zonder een trajectaanbod instromen in de langdurige werkloosheid. Deze maatregel heeft ook betrekking op jongeren. In dat geval bedraagt de termijn zes in plaats van twaalf maanden. Maatregel B: Reïntegratietrajecten voor langdurig werklozen Deze maatregel valt binnen prioriteit 2: behoud van een inzetbare beroepsbevolking. Het doel van deze prioriteit is om de inzetbaarheid van kwetsbare werknemers zo te verbeteren dat deze personen tijdens een toekomstige recessie er in slagen hun baan te behouden en om de langdurig werklozen duurzaam te reïntegreren. Het gaat erom, zo meldt het Enig Programmeringsdocument, “de kwetsbare groepen binnen de Nederlandse beroepsbevolking, of ze nu nog werken of werkloos zijn, recessiebestendig te maken.” (EPD, p.28)1 Onderdeel van deze prioriteit is dus maatregel B, reïntegratietrajecten voor langdurig werklozen (langer dan 12 maanden werkloos). In september 2000 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de langdurig werklozen toegevoegd aan de doelgroep van de sluitende aanpak. Dit vanwege de gesignaleerde verruimde kansen op de arbeidsmarkt, 1
Gedateerd op 15 mei 2000.
5
Maatregelen A en B
ook voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. De aangeboden trajecten zijn vergelijkbaar met die voor kortdurende werklozen. In de Agenda voor de toekomst, bestuurlijke afspraken 2001- 2004 is - onder meer - de gedachte van de ‘sluitende keten van reïntegratie’ verder uitgewerkt en zijn afspraken tussen VNG en het Ministerie van SZW vastgelegd over invulling en tempo van de sluitende aanpak, alsmede over de daarvoor van belang zijnde beoordelingscriteria. In dat verband is onder meer bepaald dat de gemeenten uiterlijk in 2002 het zittend bestand hebben doorgelicht en zonodig op traject hebben gezet, in ieder geval voor zover het werklozen met een sollicitatieplicht betreft.
1.2
Activiteiten en doelgroep
Activiteiten De reïntegratietrajecten kunnen bestaan uit korte of langere scholing, sollicitatietraining, verhelderen van beroepskeuze, actief zoeken naar werk, proefplaatsing, sociale activering et cetera. In het EPD is bepaald dat de trajecten voor langdurig werklozen overeenkomen met die voor de kortdurend werklozen. En hoewel er meer mogelijkheden zijn om met loonkostensubsidies werkervaring op te doen, al dan niet op een gesubsidieerde arbeidsplaats, wordt er vooralsnog vanuit gegaan dat de nationale regelingen hierin afdoende voorzien en dat inzet van ESF3-middelen hier niet nodig is. Verder ligt het voor de hand te veronderstellen dat onder de doelgroep van langdurig werklozen de afstand tot de arbeidsmarkt groter is. De trajecten zullen hierop zijn afgestemd en vaker dan bij kortdurend werklozen het karakter dragen van sociale activering. Doelgroep De doelgroep voor maatregel A bestaat uit alle personen die korter dan een jaar werkloos zijn, de zogenaamde ‘nieuwe instroom’. De langdurig werklozen vormen de doelgroep van maatregel B.
6
Maatregelen A en B
1.3
Procedure
Aanvragers In het EPD worden de volgende potentiële aanvragers (‘eindbegunstigden’) benoemd voor de maatregelen A en B: - de 25 grootste gemeenten van Nederland (G25); - het LISV; - arbeidsvoorziening. Deze lijst van aanvragers is sindsdien bijgesteld en omvat per 1 juli 2003 de volgende organisaties: - alle gemeenten; - het Ministerie van Justitie; - UWV.
1.4
Onderzoeksmethode
Voor de uitvoering van dit deelonderzoek zijn de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd: Face-to-face interviews De face-to-face interviews dienen ter beantwoording van de vragen over implementatie (vraag 7 tot en met 92), de rol van het Agentschap SZW hierin (vraag 10 tot en met 14), de beoordeling van de bijdrage van de ESF3-middelen aan de realisatie van de projecten (vraag 15) en de gevolgen van arbeidsmarktontwikkelingen voor het belang van ESF3 (vraag 21). Voor de beantwoording moeten de opvattingen worden nagegaan van de betrokken organisaties. Daartoe behoren in ieder geval: - de aanvragers van de ESF3-middelen (gemeenten, Ministerie van Justitie, UWV); - de uitvoerders van projecten die met ESF3 zijn gecofinancierd (reïntegratiebedrijven); - het Agentschap SZW; Er zijn 26 interviews met aanvragers en uitvoerders gehouden. Daarnaast zijn drie interviews gehouden met zes consulenten van het Agentschap op de drie verschillende vestigingen (units Den Haag, Zwolle en Eindhoven).
2
De genummerde onderzoeksvragen vindt u in bijlage 1.
7
Maatregelen A en B
Telefonische interviews met potentiële aanvragers Om zicht te krijgen op de redenen waarom ESF3-middelen niet gebruikt worden, is een beknopte belronde uitgevoerd onder 19 gemeenten en de UWV. Schriftelijke en telefonische enquête onder deelnemers Om een beeld te krijgen van de beoordeling van de effectiviteit van trajecten door deelnemers is een schriftelijke enquête gehouden onder de deelnemers van zestien projecten van negen aanvragers. Er zijn 2.976 enquêtes verstuurd, waarvan er 888 zijn geretourneerd. Dit betekent een respons van 29,8 procent. Om te bepalen in hoeverre met een andere methodiek betere resultaten te verkrijgen zijn, is, bij wijze van proefneming, een telefonische enquête gehouden onder de deelnemers van één project van één aanvrager. Van het betreffende project zijn 131 deelnemers gebeld; dit heeft in 48 geslaagde gesprekken geresulteerd, een respons van 36,8 procent. Opmerkelijk was dat de administratie, die ongeveer een jaar oud was, veel afgesloten en onjuiste nummers bevatte. Weigeringen deden zich slechts in beperkte mate voor. In bijlage 2 worden de voor- en nadelen van beide methodes naast elkaar gezet en voorzien van een conclusie. Analyse van database Agentschap SZW De database van het Agentschap bevat gegevens die nuttig zijn voor de beantwoording van: - vragen over de financiële aspecten van de voortgang (vragen 1 en 2); - een beeld van de kosten per project (vraag 22); - onderzoeksvragen over output (vragen 3 tot en met 6) en effecten (vragen 16 tot en met 19) van de trajecten. De database van het Agentschap bestaat uit drie aan elkaar gerelateerde onderdelen, te weten: - aanvragenadministratie, gebaseerd op ingevulde aanvraagformulieren; - rapportageadministratie, gebaseerd op ingevulde tussenrapportages; - einddeclaratie-administratie, gebaseerd op ingevulde einddeclaratieformulieren. De gegevens uit de database van het Agentschap zijn niet allemaal op hetzelfde moment geleverd. Bij de presentatie van de desbetreffende gegevens in dit rapport wordt steeds de bijbehorende leveringsdatum aangegeven. Consoliderende fase Enkele onderzoeksvragen zijn in dit rapport nog niet beantwoord. Het gaat om de vragen over: - de rol van het agentschap (vragen 10 tot en met 14); - efficiency (vragen 22 en 23). 8
Maatregelen A en B
De beantwoording van deze vragen is in de consoliderende fase aan de orde (zie deel I van dit rapport, hoofdstuk 4).
9
Maatregelen A en B
10
Maatregelen A en B
2
CONTEXT
Maatregelen A en B zijn gericht op het voorkomen van langdurige werkloosheid, respectievelijk het reïntegreren van langdurig werklozen. Wij veronderstellen dat de effectiviteit van deze maatregelen in belangrijke mate afhangt van: 1) het aanbod van werklozen, dat wil zeggen instroom in de (langdurige) werkloosheid; 2) en van de mogelijkheden die er zijn om tot reïntegratie te komen. Voor dit laatste is de ontwikkeling van de werkgelegenheid van belang, maar vooral ook de allocatie van reïntegratiemiddelen en het daaraan ten grondslag liggende beleid. De genoemde onderwerpen komen in dit hoofdstuk aan de orde.
2.1
Economische ontwikkelingen rond maatregelen A en B
Recent is er over de ontwikkeling van werkloosheid en werkgelegen gerapporteerd in het Kwartaalbericht Arbeidsmarkt (juni 2003). We beperken ons hier tot een bondig overzicht van de belangrijkste waarnemingen: - De gunstige conjunctuur slaat in de loop van 2000 om. De werkloosheid loopt vanaf eind 2002 versneld op. Voor jongeren is deze ontwikkeling al langer aan de gang, het werkloosheidscijfer ligt voor hen beduidend hoger dan voor de andere leeftijdscategorieën. - Met de stagnatie van de economische groei loopt vanaf het najaar 2002 het aantal ontslagen snel op en stijgt de instroom in WW (bovendien daalt het aantal vacatures). Dit is een problematische ontwikkeling voor de realisatie van maatregelen A en B. Immers, het betekent meer werklozen en een grotere behoefte aan reïntegratietrajecten. Bovendien ziet de regering zichzelf in de huidige economische situatie genoodzaakt om bezuinigingen door te voeren op de reïntegratiebudgetten.
2.2
Werkgelegenheidsbeleid en het Nationale Actieplan Werkgelegenheid
Het beleid ter voorkoming van langdurige werkloosheid heeft in 1999 een belangrijke impuls gekregen in de vorm van de Sluitende Aanpak3. De Sluitende Aanpak is geënt op de Europese richtsnoeren op het terrein van werkgelegenheid. Deze zijn in 1997 opgesteld in het kader
3
Bestrijding langdurige werkloosheid, 23 972, nr.30.
11
Maatregelen A en B
van het Verdrag van Amsterdam. Landen stellen sindsdien jaarlijks een Nationaal Actieplan Werkgelegenheid (NAP) op. In die context heeft de Europese Commissie (EC) een aantal richtlijnen (guidelines) opgesteld, waar de lidstaten zich bij de invulling van hun werkgelegenheidsbeleid naar kunnen richten. Eén EC-richtlijn is hier speciaal van belang; kort gezegd bepaalt deze dat iedere werkloze jongere of volwassene een nieuwe kans op reïntegratie moet worden geboden binnen een termijn van zes (jongeren) respectievelijk twaalf (volwassenen) maanden. Voor de financiële realisatie van deze maatregelen kunnen de lidstaten een beroep doen op ESF3. Tegen deze achtergrond heeft ook het Nederlandse arbeidsmarktbeleid zich in de afgelopen jaren ontwikkeld. Zo heeft het kabinet in november 1998 de ambitie uitgesproken om iedere nieuwe werkloze die niet zelfstandig in staat is uit de uitkering te stromen, binnen twaalf maanden een aanbod te doen. Concreet betekent dit dat iedere werkloze die in fase 2, 3 of 4 valt, aan reïntegratietraject krijgt aangeboden. Doelstelling is om deze ambitie uiterlijk per einde 2002 gerealiseerd te hebben. Dit beleid staat bekend als de ‘Sluitende Aanpak’. In september 2000 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de langdurig werklozen (langer dan twaalf maanden ingeschreven als werkzoekende, het zogenaamde ‘zittend bestand’) toegevoegd aan de doelgroep van de Sluitende Aanpak. Dit vanwege de gesignaleerde verruimde kansen op de arbeidsmarkt, ook voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. In de Agenda voor de toekomst, bestuurlijke afspraken 2001- 2004 zijn een aantal afspraken tussen de VNG en het Ministerie van SZW vastgelegd over invulling en tempo van de Sluitende Aanpak, alsmede over de daarvoor van belang zijnde beoordelingscriteria. In dat verband is bepaald dat de gemeenten uiterlijk in 2002 het zittend bestand hebben doorgelicht en zonodig op traject hebben gezet, in ieder geval voor zover het werklozen met een sollicitatieplicht betreft. Als gevolg van de invoering van de Wet SUWI zijn per 1 januari 2002 twee nieuwe doelgroepen toegevoegd aan het gemeentelijk beleidsveld van de Sluitende Aanpak. Het gaat om werkzoekenden zonder uitkering (niet uitkeringsgerechtigden, NUG) of met een uitkering op grond van de Algemene Nabestaandenwet (ANW). Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de reïntegratie van deze beide groepen. Tot 1 januari 2001 was slechts een gedeelte van de gemeenten direct betrokken bij de Sluitende Aanpak; alleen de G86-gemeenten kregen daarvoor additionele middelen toegewezen.
12
Maatregelen A en B
Sindsdien is de werking van de Sluitende Aanpak verbreed en omvat, naast de UWV, alle gemeenten. De Sluitende Aanpak van WW’ers is vormgegeven in de ‘Experimenten SLAP WW’. Het Ministerie van SZW maakt jaarlijks afspraken met UWV over de taakstelling van de Sluitende Aanpak waar het WW-ontvangers betreft. Het NAP en haar taakstellingen Het NAP geeft jaarlijks een overzicht van de voortgang waarmee ons land de richtsnoeren implementeert. Tezamen met een analyse van de sociaal-economische ontwikkelingen wordt vervolgens het beleid voor het komende jaar geformuleerd. Met betrekking tot maatregelen A en B bepaalt het NAP dat de Sluitende Aanpak van werklozen, voor zover het de nieuwe instroom in 2002 betreft, in 2002 voltooid dient te zijn. Dat betekent dat alle personen die in 2002 werkloos worden binnen twaalf maanden (jongeren: zes maanden) worden teruggeleid naar de arbeidsmarkt en weer aan het werk zijn, of bezig zijn met een reïntegratietraject. Met andere woorden: instroom in de langdurig werkloosheid zónder een trajectaanbod mag vanaf dat moment niet meer voorkomen. Overigens hebben de maatregelen A en B een iets bredere doelgroep dan de Sluitende Aanpak: de ESF3-trajecten mogen ook aan fase-1 cliënten worden aangeboden. Over Sluitende Aanpak van langdurig werklozen zijn aparte afspraken gemaakt tussen SZW en VNG. In de Agenda voor de Toekomst is vastgelegd dat gemeenten ultimo 2002 hun gehele ‘zittend bestand’ moeten hebben doorgelicht en zonodig op traject hebben gezet, in ieder geval voor zover het werklozen met een sollicitatieplicht betreft. Ook eventuele vrijstellingsgronden moeten daarbij worden herbeoordeeld. Voor de implementatie en realisatie van de Sluitende Aanpak in het domein van de WW hanteerde het Ministerie van SZW een systematiek van ramingen en taakstellingen. Ook hier is het oogmerk om in 2002 de implementatie te voltooien.
2.3
Afsluiting
Twee belangrijke vaststellingen: 1) In de afgelopen jaren is de conjunctuur verslechterd, met als bijbehorende kenmerk een stijging van de werkloosheid en een grotere behoefte aan reïntegratietrajecten. 2) De verbreding van de doelgroep van de Sluitende Aanpak met het zittend bestand (en de jongeren) heeft de beleidsopdracht voor gemeenten en UWV aanzienlijk vergroot. 13
Maatregelen A en B
Beide factoren versterken elkaar en compliceren de realisatie van de maatregelen A en B. In deze context ligt het voor de hand te veronderstellen dat extra financiële middelen, zoals ESF3, goed gebruikt kunnen worden door de instanties die verantwoordelijk zijn voor de reïntegratie van werklozen in Nederland.
14
Maatregelen A en B
3
FINANCIERING EN OUTPUT
In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende onderzoeksvragen: Input - Hoe zijn de ESF-middelen verdeeld naar soorten aanvragers, te weten de gemeenten, het Ministerie van Justitie, Arbeidsvoorziening (tegenwoordig: COWI) en UWV? - Hoe is de verhouding in de financiering van de projecten tussen de ESF-middelen, publieke middelen en private middelen? Output - Wat is het aantal bereikte personen met de Sluitende Aanpak, naar geslacht, leeftijd en fase en naar financieringsbron (ESF3 of niet)? - Wat is de omvang van de relevante doelgroep voor de Sluitende Aanpak, naar geslacht, leeftijd en fase? - Hoe verhoudt zich het aantal bereikte personen tot de omvang van de relevante doelgroep? Welk aandeel heeft ESF3 hierin? - Hoe verhoudt zich het bereik (in aantallen deelnemers) van ESF3 gecofinancierde projecten tot de verwachte aantallen deelnemers in de ex ante evaluatie? Voordat we de financiering (input) en output van de ESF3-projecten beschrijven, kijken we eerst naar het aantal aanvragen dat is ingediend naar het aantal projecten dat met een beschikking is gehonoreerd (dan wel is afgewezen) en naar het aantal projecten dat is afgesloten met een ingediende declaratie (par. 3.2). Het betreft een beknopte beschrijving van de situatie begin juli 2003. In paragraaf 3.3. beschrijven we de (financiële) input van de ESF3-projecten. De output van de projecten (hoeveel deelnemers worden er bereikt) staat in paragraaf 3.4 centraal. We bekijken: - bij de input naar de verhouding tussen de verschillende financieringsbronnen; - bij zowel de input als de output naar het verschil tussen het plan (EPD) en de beschikte aanvragen; - bij de output naar de verhouding tussen de uivoering van de Sluitende Aanpak en de bijdrage van ESF3 hieraan. We beschrijven in de paragrafen 3.2 en 3.3 de 55 projecten die op 1 april 2003 een positieve beschikking hebben ontvangen. We maken verder geen onderscheid tussen maatregel A en B. Dit omdat een groot aantal projecten een aanvraag heeft gedaan die onder beide maatre-
15
Maatregelen A en B
gelen valt en binnen deze projecten geen onderscheid wordt gemaakt tussen de deelnemers op grond van hun werkloosheidsduur.
3.1
Aanvragen en einddeclaraties
Het Agentschap heeft een stand van zaken gemaakt met betrekking tot het aantal aanvragen en einddeclaraties over de situatie begin juli 2003. Een toegewezen aanvraag geeft recht op de in het in de beschikking vermelde subsidiebedrag (dit kan afwijken van de aanvraag), tenzij uit de einddeclaratie blijkt dat er minder kosten zijn gemaakt of andere veranderingen hebben plaatsgevonden sinds de aanvraag. Evenals bij een aanvraag geldt voor de einddeclaratie dat deze goedgekeurd dient te worden door het Agentschap.
Tabel 3.1 Overzicht van de aanvragen per 30 juni 2003 Status Aantal Toegewezen 62 In behandeling 16 Ingetrokken 16 Afgewezen 14 Totaal aanvragen 108
Percentage 57% 15% 15% 13% 100%
Bron: Database Agentschap SZW .
Ruim de helft van de aanvragen heeft een positieve beschikking ontvangen (‘toegewezen’). Het zijn deze beschikte aanvragen die de basis vormen van de analyses in hoofdstuk 3. Van deze 62 goedgekeurde aanvragen zijn inmiddels een aantal projecten afgerond: er zijn negentien declaraties ingediend. Hiervan zijn er zeven positief beschikt. De gegevens uit de einddeclaraties worden gebruikt in hoofdstuk 5 voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen met betrekking tot de effectiviteit van de projecten.
3.2
Financiering (input)
De ex ante evaluatie, zoals opgenomen in het Enig Programmeringsdocument ESF3, bevat de bedragen zoals die zouden moeten worden uitgegeven4; de onderstaande tabel geeft deze planning weer5:
4
Enig Programmeringsdocument ESF3, periode 2000-2006, Den Haag/Brussel, 2000, p. 37.
5
Voor het jaar 2003 hebben wij het kwartaalbedrag weergegeven: het jaarbedrag gedeeld door vier kwartalen.
16
Maatregelen A en B
Tabel 3.2
Financiële plan van het EPD exclusief prestatiereserve ESF
Financieringsbron Maatregel Publieke A cofinanciering ESF-bijdrage
2001
2002
2003
2004
Totaal
88.442.700 90.211.600 92.015.800 93.856.100 86.798.200
451.324.400
88.442.700 90.211.600 92.015.800 93.856.100 86.798.200
451.324.400
176.885.500 180.423.200 184.031.600 187.712.200 173.596.400
902.648.800
88.442.700 90.211.600 92.015.800 93.856.100 86.798.200
451.324.400
88.442.700 90.211.600 92.015.800 93.856.200 86.798.200
451.324.500
Totaal
176.885.500 180.423.200 184.031.600 187.712.300 173.596.400
902.648.900
Totaal publiek
176.885.500 180.423.200 184.031.600 187.712.200 173.596.400
902.648.800
176.885.500 180.423.200 184.031.600 187.712.300 173.596.400
902.648.900
Totaal Maatregel Publieke B Cofinanc. ESF-bijdrage
Totaal
2000
Maatregel Totaal ESF A+B Totaal
353.770.800 360.846.400 368.063.200 375.424.500 347.192.800 1.805.297.700
Bron: EPD.
Elk jaar vormt ESF3 de helft van de financiering van de maatregel. De andere helft wordt gebaseerd op publieke cofinanciering. Private cofinanciering is bij maatregelen A en B niet begroot in het EPD (dit is wel het geval bij maatregel C). Tabel 3.3 geeft weer in welke mate de beschikte aanvragen voor ESF overeenkomen met deze planning. De aangevraagde en beschikte ESF-bedragen zijn toegerekend aan het kalenderjaar waarin de einddatum van het project viel6. Tabel 3.3
ESF3-normbedragen
2000 ESF volgens EPD
Bedrag
Aanvragen
Bedrag
volgens EPD versus positief beschikte aanvragen ESF3 2001 2002 2003 2004 Totaal
176.885.500 180.423.200 184.031.600 187.712.300 173.596.400 873.634
8.802.257 16.432.303 41.467.527
902.648.900
16.581.706
84.157.427
9,6%
9,3%
ESF
Maatregel A + B**
Aandeel
0,5%
4,9%
8,9%
22,1%
ESF
Bron: Database Agentschap SZW (bewerking door Regioplan Beleidsonderzoek).
6
De projectperiode die maximaal twee jaar duurt, kan één tot drie kalenderjaren beslaan. In de aanvragen (en declaraties) zijn aantallen deelnemers en begrote kosten vermeld die betrekking hebben op de volledige projectperiode. Om te voorkomen dat resultaten aan meerdere kalenderjaren worden toegerekend - en feitelijk dubbeltellingen ontstaan - is gekozen voor één peildatum. De einddatum van het project heeft de voorkeur boven de begindatum van het project, omdat projecten doorgaans later starten dan de formele begindatum. Verder verkiezen we de einddatum van het project boven de datum waarop de aanvraag is beschikt, omdat de beschikkingsdatum nogal eens na afloop van het project ligt (bijvoorbeeld bij subsidies die achteraf - bijvoorbeeld in 2002 - zijn toegekend aan projecten in de jaren er voor).
17
Maatregelen A en B
De onderste regels van tabel 3.3 geven weer dat het ESF3-budget wordt onderbenut. Het toegenomen aandeel in 2003 is voor een groot deel terug te voeren op de beschikte aanvraag voor het grote project ‘de Megabanenmarkt’ van de gemeente Amsterdam. In tabel 3.4 geven we weer op welke wijze de aanvragers de projecten zullen gaan financieren. De eigen cofinanciering bestaat uit publieke middelen; de aanvragers zijn publieke instellingen zoals gemeenten en het Ministerie van Justitie.
Tabel 3.4
Overzicht financiering 55 projecten maatregel A en B op basis van aanvraagformulieren* Financieringsbron 2000 2001 2002 2003 2004 Totaal % 654.486 5.205.458 14.868.596 38.775.238 15.153.159 74.656.937 44% Eigen cofinanciering (publiek) 39.902 121.275 199.013 20.000 0 380.190 0% Private cofinanciering 201.751 3.590.827 994.190 4.909.273 1.740.810 11.436.851 7% Publieke cofinanciering 873.634 8.802.257 16.432.303 41.467.527 16.581.706 84.157.427 49% Beschikte ESFbijdrage 1.769.773 17.719.817 32.494.102 85.172.038 33.475.675 170.631.405 100 Totaal % Bron: Database Agentschap SZW . Beschikte aanvragen per 1 april 2003, toedeling financiële middelen op basis van einddatum project.
Tabel 3.4 laat zien dat ESF3 (bijna) de helft van de projectkosten financiert (49%)7. De eigen (publieke) middelen vormen de belangrijkste co-financieringsbron (44%). Hoewel het EPD geen normbedragen heeft opgenomen voor wat betreft overige financieringsbronnen, blijkt nog een klein deel andere publieke middelen aangewend (7%) en een zeer klein deel private middelen. De ESF3-subsidie in het kader van maatregelen A en B kon in eerste instantie worden aangevraagd door de grotere gemeenten (G86), Arbeidsvoorziening Nederland en het Ministerie van Justitie. Later werd het voor alle gemeenten mogelijk om ESF3 aan te vragen. Inmiddels bestaat Arbeidsvoorziening niet meer (en kan dus niet meer aanvragen) en kan ook UWV ESF3 aanvragen (sinds november 2002). In tabel 3.5 wordt de situatie per 1 april 2003 weergegeven voor wat betreft de verdeling van de aangevraagde (en beschikte) subsidiebedragen aan de verschillende soorten aanvragers.
7
In een enkel geval liggen de subsidiabele kosten iets lager dan het aangevraagde bedrag, waardoor de beschikking van het Agentschap ook iets lager uitkomt. Wanneer hogere publieke en of private bedragen worden opgevoerd door de aanvrager, betreft het kosten die niet ESF-subsidiabel zijn (bijvoorbeeld: een deel van de deelnemers valt buiten de doelgroep of een bepaalde activiteit uit het programma is niet subsidiabel). Hierdoor is de ESF-bijdrage net niet gelijk aan vijftig procent.
18
Maatregelen A en B
Tabel 3.5
Beschikte subsidiebedragen per 1 april 2003, onderverdeeld naar het soort aanvrager Aanvrager Beschikte subsidie Aandeel per soort aanvrager Gemeenten (21)* 71.990.966 86% Ministerie van Justitie 8.990.000 11% Arbeidsvoorziening 3.176.461 4% UWV geen aanvraag 0% Totaal 84.157.427 100% Bron: Database Agentschap SZW , bewerking door Regioplan Beleidsonderzoek. Beschikte aanvragen per 1 april 2003, toedeling financiële middelen op basis van einddatum project. * Tussen haakjes het aantal gemeenten (maar: sommige gemeenten zijn ‘koepelaanvrager’, dit betekent dat zij ook de aanvraag hebben ingediend voor enkele omliggende gemeenten).
De tabellen 3.6 en 3.7 splitsen de beschikte subsidiebedragen uit naar de provincie waartoe de gemeenten behoren en naar het aantal inwoners van de verschillende gemeenten.
Tabel 3.6
Beschikte subsidiebedragen per 1 april 2003, onderverdeeld naar het soort aanvrager; gemeenten onderverdeeld naar provincie Aanvrager ingedeeld naar provincie Beschikte subsidie Aandeel Noord-Holland (3)* 37.316.654 44% Drenthe (1) 8.072.700 10% Overijssel (5) 5.690.720 7% Limburg (2) 5.608.135 7% Groningen (3) 4.834.191 6% Friesland (1) 3.879.404 5% Zuid-Holland (2) 2.788.928 3% Utrecht (2) 2.265.591 3% Gelderland (1) 1.427.669 2% Noord-Brabant (1) 106.974 0% Ministerie van Justitie 8.990.000 11% Arbeidsvoorziening 3.176.461 4% 84.157.427 100% Bron: Database Agentschap SZW , bewerking door Regioplan Beleidsonderzoek. Beschikte aanvragen per 1 april 2003, toedeling financiële middelen op basis van einddatum project. * Tussen haakjes het aantal gemeenten (In Drenthe is Emmen aanvrager voor bijna alle Drentse gemeenten, in Groningen is Stadskanaal een koepelaanvrager [maar niet voor de stad Groningen], in Utrecht is Zeist een koepelaanvrager [maar niet voor de stad Utrecht]) en in Overijssel geldt dit voor Zwolle [maar weer niet voor de stad Zwolle]).
Tabel 3.6 laat zien dat Noord-Holland het grootste aandeel heeft in het totaal beschikte ESF3geld. Wanneer we het aantal inwoners van elke provincie als maatstaf nemen, dan is in ZuidHolland, Noord-Brabant en Gelderland weinig ESF-geld beschikt. Deze provincies herbergen respectievelijk 21, 15 en 12 procent van het totaal aantal inwoners in Nederland. Steden als Rotterdam, Leiden, Den Bosch, Eindhoven, Breda, Arnhem en Apeldoorn behoren niet tot de aanvragers. Afgezien van Noord-Holland zijn de gemeenten in de provincie Drenthe actief geweest als aanvrager van ESF3 (in Noord-Holland woont 16% van de inwoners van Nederland en in Drenthe 3%).
19
Maatregelen A en B
Tabel 3.7 geeft weer dat bijna de helft van het tot nu toe beschikte ESF-bedrag in de steden Amsterdam, Den Haag en Utrecht is terechtgekomen en dat vier kleine gemeenten (Stadskanaal, Delfzijl, Hoogezand-Sappemeer en Roermond) gezamenlijk een flink bedrag hebben binnengehaald (7%).
Tabel 3.7
Beschikte subsidiebedragen per 1 april 2003, onderverdeeld naar het soort aanvrager; gemeenten ingedeeld naar grootteklasse van het aantal inwoners Gemeenten ingedeeld naar grootteklasse* Beschikte subsidie Aandeel > 200.000 (3) 40.411.378 48% 100-200.000 (6) 13.598.436 16% 50-100.000 (8) 11.867.193 14% 0-50.000 (4) 6.113.959 7% Ministerie van Justitie 8.990.000 11% Arbeidsvoorziening 3.176.461 4% Totaal 84.157.427 100% Bron: Database Agentschap SZW , bewerking door Regioplan Beleidsonderzoek. Beschikte aanvragen per 1 april 2003, toedeling financiële middelen op basis van einddatum project. *Tussen haakjes het aantal gemeenten.
3.3
Output
Output Sluitende Aanpak en aandeel ESF3 hierin Voor de output van de Sluitende Aanpak (SLAP) maken we gebruik van het nog niet gepubliceerde Cijferonderzoek Sluitende Aanpak 2002. De cijfers van het jaar 2000 zijn niet beschikbaar. De output van het totaal aantal reïntegratietrajecten voor werkzoekenden in Nederland is weergegeven in tabel 3.88. De tabel maakt geen onderscheid naar trajecten voor kort- of langdurig werklozen en omvat naast bijstandscliënten ook andere doelgroepen9.
Tabel 3.8
Aantal reïntegratietrajecten voor ingeschreven werkzoekenden, voor de doelgroep van de SLAP, aandeel ESF3 gecofinancierde trajecten, volwassenen (23 jaar en ouder) en jongeren (jonger dan 23 jaar) Volwassenen Jongeren Jaar 2001 2002 2001 2002 Trajecten voor alle ingeschreven werkzoekenden bij het CWI 71.364* 59.527* 60.410 52.740 6.124 4.780 Trajecten SLAP 3.980 2.806 1.016 778 Aantal ESF3-gecofinancierde trajecten 7% 5% 17% 16% Aandeel trajecten gecofinancierd met ESF3** Bron: Cijferonderzoek Sluitende Aanpak 2002 (nog niet gepubliceerd), Regioplan Beleidsonderzoek. * Jongeren en volwassenen samen ** De financieringsbron van trajecten wordt in de Monitor Scholing en Activering (MOSA) geregistreerd, maar niet in de bestanden van Kliq. Het percentage trajecten dat is gecofinancierd met ESF3 is gebaseerd op een raming. 8
In de jaren 2001 en 2002 mocht overigens geen ESF3 worden aangevraagd voor jongeren.
9
Zoals WW’ers (Werkloosheidswet), arbeidsongeschikten (WAO, WAZ, Wajong), ANW’ers (Algemene Nabestaandenwet) en NUGgers (niet-uitkeringsgerechtigden).
20
Maatregelen A en B
De tabel hierboven laat zien dat het aantal trajecten voor volwassen werklozen is gedaald van ongeveer 70.000 naar ongeveer 60.000. Het aantal SLAP-trajecten is eveneens afgenomen (van ongever 60.000 naar 50.000). Het aandeel ESF3-gecofinancierde trajecten is ongeveer gelijk gebleven en ligt bij de jongeren hoger (16% in 2002) dan bij de volwassenen (5% in 2002)10. De omvang van de doelgroep voor de Sluitende Aanpak (voortaan: SLAP), is weergegeven in tabel 3.9. De doelgroep van de SLAP wordt gevormd door alle ingeschrevenen bij het CWI (zie vorige tabel), verminderd met een aantal subgroepen zoals onder meer de werkende werkzoekenden, de ouderen (ouder dan 57,5 jaar) en de volwassenen die een traject volgen dat door de Wet REA wordt gefinancierd, maar inclusief de mensen met een vrijstelling voor wat betreft de verplichte beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt, zoals de alleenstaanden met kinderen en de mensen met individuele vrijstellingen11.
Tabel 3.9
Omvang doelgroep SLAP, volwassenen (23 jaar en ouder) en jongeren (jonger dan 23 jaar) 2001 2002 Volwassenen Jongeren Volwassenen Jongeren Doelgroep SLAP inclusief Vrijstellingen 522.705 84.440 539.310 90.590 473.236 81.130 510.489 88.926 Doelgroep SLAP exclusief Vrijstellingen Bron: Cijferonderzoek Sluitende Aanpak 2002 (nog niet gepubliceerd), Regioplan Beleidsonderzoek.
De doelgroep voor de Sluitende Aanpak is tussen 2001 en 2002 gestegen van ruim 605.000 mensen naar bijna 630.000 (inclusief vrijstellingen). In de tabellen 3.10a en 3.10b laten we de kenmerken zien van de deelnemers aan SLAPreïntegratietrajecten in 2001.
Tabel 3.10a Kenmerken trajecten doelgroep SLAP; geslacht aantal trajecten jongeren 2001 6.125 jongeren 2002 4.780 volwassenen 2001 60.410 volwassenen 2002 52.740
man 52% 52% 49% 50%
vrouw 48% 48% 51% 50%
Bron: Cijferonderzoek Sluitende Aanpak 2002 (nog niet gepubliceerd), Regioplan Beleidsonderzoek.
10
Opgemerkt moet worden dat de SLAP-trajecten niet aan fase-1 cliënten worden aangeboden, terwijl omgekeerd fase-1 cliënten wel in aanmerking kunnen komen voor een reïntegratietraject dat is gecofinancierd met ESF3. 11
Zoals mensen met arbeidsbelemmeringen op grond van medische en overige redenen.
21
Maatregelen A en B
Tabel 3.10a maakt duidelijk dat de verhouding tussen mannen en vrouwen die een reïntegratietraject volgen in het kader van de SLAP ongeveer fiftyfifty is. In tabel 3.10b wordt de fase-indeling van de deelnemers aan SLAP-trajecten weergegeven.
Tabel 3.10b Kenmerken trajecten doelgroep SLAP; fase aantal trajecten fase 1 fase 2 fase 3 fase 4
jongeren 2001 jongeren 2002 volwassenen 2001 volwassenen 2002
6.125 4.780 60.410 52.740
1% 1% 2% 0%
8% 5% 11% 8%
25% 16% 24% 16%
19% 19% 21% 20%
na half jaar fase nader te fase 1 niet bepalen (fase uitgestroomd 2 of 3) 6% 41% 2% 58% 10% 32% 2% 54%
Bron: Cijferonderzoek Sluitende Aanpak 2002 (nog niet gepubliceerd), Regioplan Beleidsonderzoek.
Tabel 3.10b geeft weer dat het grootste deel van de deelnemers aan trajecten in het kader van de SLAP in fase 2 of 3 valt (fase nader te bepalen). Verder is zichtbaar dat de trajecten vaker worden gevolgd door fase 3- en fase 4-cliënten dan fase 2-cliënten. Output ESF3 in vergelijking met de ex ante evaluatie in het EPD In de ex ante evaluatie van het EPD is een streefcijfer opgenomen over het aantal te bereiken deelnemers per jaar, te weten 48.500 per maatregel. Dit streefcijfer is gebaseerd op de beschikbare financiën en de gemiddelde kostprijs van een traject van 3.660 euro. In de tabel hieronder (3.11) vergelijken we het streefcijfer van het EPD met de aantallen deelnemers die in de aanvragen worden beoogd. In de tabel is het aantal deelnemers dat volgens de subsidieaanvragen per jaar moet worden bereikt, ingedeeld naar de einddatum van het project. Dit betekent dat de beoogde resultaten van een project dat loopt tussen 1 september 2001 en 1 september 2002, zijn toebedeeld aan 2002.
Tabel 3.11 Aantal deelnemers per jaar op basis van aanvraagformulieren* vergeleken met het 12 streefcijfer van het EPD Streefcijfers EPD Aantal deelnemers Aandeel deelnemers in ESF-aanvragen in EPD Totaal 485.000 58.843 12% Bronnen: EPD en Database Agentschap SZW , bewerking van Regioplan Beleidsonderzoek. * Beschikte aanvragen per 1 april 2003, deelnemers toegerekend t/m 2004.
Evenals bij de input (in te zetten financiële middelen) blijkt dat de aanvragen ook in termen van het te bereiken aantal deelnemers (output) achter blijven bij de in het EPD geformuleerde plannen (zie kolom 3, tabel 3.11). De kosten van een individueel traject (te weten: 2.532 12 In tegenstelling tot bijvoorbeeld maatregel C worden bij de maatregelen A en B geen gegevens gevraagd over het aandeel vrouwen binnen het totaal van de deelnemers.
22
Maatregelen A en B
euro) blijken in de aanvragen overigens lager dan het in de EPD begrote bedrag (3.660 euro). Ten slotte is in tabel 3.11 te zien dat in 2003 subsidie wordt aangevraagd voor een hoger aantal deelnemers dan in de andere jaren. Dit verschil wordt gemaakt door het grote Amsterdamse project ‘de Megabanenmarkt’. In tabel 3.12 geven we weer welk soort resultaten door de aanvragers het meest worden nagestreefd:
Tabel 3.12 Beoogde resultaten* volgens de aanvraagformulieren ESF3, in absoluten en percentages Beoogde resultaten 2000 2001 2002 2003 2004 Totaal Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % % Aanvaarden arbeid 28 5% 2240 30% 391 6% 5887 14% 1058 11% 14% Realiseren 40 7% 1135 15% 2588 37% 14253 34% 3877 40% 33% Reïntegratietrajecten 285 49% 2913 39% 871 12% 680 2% 797 8% 8% Deelname scholing/ beroepsopleiding Behalen start0 0% 215 3% 39 1% 195 0% 115 1% 1% Kwalificatie Behalen vervolg0 0% 0 0% 69 1% 165 0% 180 2% 1% Kwalificatie Overige 225 39% 883 12% 3094 44% 21199 50% 3701 38% 43% Totaal aantal 578 100% 7386 100% 7052 100% 42379 100% 9728 100% 100% Deelnemers Bron: Database Agentschap SZW . * Per deelnemer kan meer dan een resultaat worden beoogd.
Op grond van tabel 3.12 kunnen we concluderen dat het een het grootse aandeel van de na te streven soorten resultaten in de categorie ‘overige resultaten’ valt en dat het ‘realiseren van reïntegratietrajecten’ ongeveer een derde deel uitmaakt van de resultaten die in de aanvragen worden beoogd.
3.4
Samenvatting
Input (financiering) ESF3 financiert de helft van de kosten van de projecten die zijn beschikt onder maatregel A en B. Eigen (publieke) cofinanciering van de aanvrager zorgt voor ruim veertig procent van de financiering. Andere publieke middelen financieren het restant; private cofinanciering komt voor, maar het aandeel hiervan is zeer klein. De gemeenten nemen het leeuwendeel van het aangevraagde budget voor hun rekening. Het Ministerie van Justitie is met 35 projecten en elf procent van het beschikte bedrag verhou23
Maatregelen A en B
dingsgewijs een grote aanvrager; Arbeidsvoorziening heeft vier procent van het totaal beschikte bedrag (per 1 april 2003) toegewezen gekregen. Het ESF3-budget wordt onderbenut: per 1 april 2003 blijkt dat 7,5 procent van het beschikbare budget is beschikt aan aanvragers. De beleidswijzigingen dat voortaan álle gemeenten, het Ministerie van Justitie en UWV ESF3 mogen aanvragen, bieden vooralsnog onvoldoende soelaas. Output (bereik) Het aandeel EFS3-gecofinancierde trajecten in het totaal aantal trajecten voor bij het CWI ingeschreven werkzoekenden, is niet groot en tussen 2001 en 2002 ongeveer gelijk gebleven. De doelgroep van de SLAP is tussen 2001 en 2002 toegenomen (van 605.000 naar 630.000) terwijl het aantal trajecten is afgenomen (van 60.000 naar 50.000). Het aandeel ESF3-gecofinancierde projecten binnen de SLAP zal overeenkomen met het aandeel van ESF3 binnen de trajecten voor bij het CWI ingeschreven werkzoekenden; op grond van deze evaluatie weten we immers dat de doelgroep van de ESF3-projecten (bijna) altijd uit Abw'ers bestaat en dat de UWV nog niet heeft aangevraagd. Het aantal deelnemers dat de aanvragende organisaties willen bereiken, ligt onder de streefcijfers van het EPD; in vergelijking met het EPD-cijfer wordt veertien procent van het aantal deelnemers bereikt (als de projecten van de aanvragers volgens plan verlopen). Als het gaat om het soort resultaten dat de projecten willen bereiken, dan moeten we concluderen dat we op grond van de aanvraagformulieren weinig te weten komen. Ruim veertig procent van de deelnemers moet volgens de aanvragers een doel behalen dat onder ‘overige resultaten’ staat geregistreerd en een derde deel van de deelnemers moet volgens de geregistreerde gegevens uit de aanvraagformulieren ‘een reïntegratietraject doorlopen’.
24
Maatregelen A en B
4
IMPLEMENTATIE
In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende onderzoeksvragen: - Op welke wijze zijn voornemens om te komen tot (ESF3-gerelateerde) reïntegratietrajecten voor de doelgroep gerealiseerd? - Welke factoren kunnen worden aangemerkt als een belemmering voor de realisatie van reïntegratietrajecten waarbij ESF-middelen zijn betrokken? - Welke factoren kunnen worden aangemerkt als bevorderend voor de realisatie van reïntegratietrajecten waarbij ESF-middelen zijn betrokken? - Wat kan worden gezegd over de bijdrage van ESF3 aan de realisatie van de gecofinancierde projecten? We beantwoorden deze vragen op grond van de bevindingen van face-to-face interviews met aanvragers en uitvoerders van ESF3-projecten en op grond van eigen onderzoek op het beleidsterrein van Sluitende Aanpak en reïntegratie.13 In dit hoofdstuk staan de ESF3-projecten die in de jaren 2000, 2001, 2002 en 2003 zijn gestart en voor 1 april 2003 zijn beschikt, centraal. Dit zijn 55 projecten van 23 aanvragers14, waaronder Arbeidsvoorziening Nederland (tegenwoordig: COWI) en het Ministerie van Justitie. In een aantal gevallen (Emmen, Zeist, Stadskanaal, Leeuwarden, Zwolle) is de aanvrager van een project tevens aanvrager voor een aantal kleinere omliggende gemeenten.15 We hebben gesproken met 17 van de 23 aanvragers (16 gemeenten en het Ministerie van Justitie) en 8 uitvoerders. Onder de uitvoerders bevinden zich twee penitentiaire inrichtingen (de aanvrager is het Ministerie van Justitie) en zes ‘reïntegratiebedrijven’ (waaronder een ROC). Sommige aanvragers hebben vele projecten tegelijkertijd lopen. In de gesprekken zijn één of twee projecten de revue gepasseerd. Dit betekent dat ongeveer 25 van de 55 projecten aan de orde zijn geweest. Voor de beschrijving van de ondernomen activiteiten kunnen we verder terugvallen op onze schriftelijke enquête onder de ESF3-deelnemers.
13
Casestudies Sluitende Aanpak (2002), Opdrachtgeverschap reïntegratietrajecten gemeenten (2003), Regioplan Beleidsonderzoek 14
Een interview met Arbeidsvoorziening Nederland is niet gerealiseerd.
15
Ongeveer hetzelfde geldt voor het Ministerie van Justitie. Het ministerie is hoofdaanvrager voor 35 deelprojecten van een aantal verschillende penitentiaire inrichtingen.
25
Maatregelen A en B
De projecten van het Ministerie van Justitie worden apart besproken: het betreft hier 35 deelprojecten onder de koepel van één projectnaam en één aanvrager, uitgevoerd door een aantal penitentiaire inrichtingen. In tabel 4.1 laten we zien dat het gros van de 55 projecten in 2001 en 2002 is gestart (49), dat de meeste aanvragers (34) gebruik maken van de mogelijkheid om het project twee jaar te laten duren en dat de meeste aanvragers projecten opzetten voor de gezamenlijke doelgroep van kort- en langdurig werklozen (38). In deze gevallen is aldus geen onderscheid te maken tussen doelgroepen op grond van hun werkloosheidsduur.
Tabel 4.1
Aanvangsjaar en duur van de projecten (N=55) Aantal
Aanvangsjaar van het project 2000 2001 2002 2003 Duur van het project 1 jaar ± 1,5 jaar 2 jaar Maatregelsoort Alleen maatregel A Alleen maatregel B Maatregel A en B
4.1
4 28 21 2 16 5 34 0 17 38
Ervaring deelname aan ESF
Vooraf In de gesprekken met aanvragers blijken de voorwaarden die de ESF-regelgeving stelt en de begeleiding door het Agentschap onderwerpen te zijn waar de aanvragers veel over vertellen.16 Een deel van de aanvragers stelt dat de inhoud van het project en de nagestreefde resultaten nauwelijks aandacht hebben gekregen: alle tijd en energie werden gestoken in het op een juiste wijze organiseren van de administratieve omgeving van het project. Een groot aantal geïnterviewde aanvragers laat zich tijdens het gesprek vergezellen door een medewerker van een extern subsidieadviesbureau. Onder de aanvragers bevinden zich gemeenten die ervaring hebben met het uitvoeringsmodel en gemeenten die ervaring hebben met het aanbestedingsmodel. Het betreft ‘modellen’ met betrekking tot de verantwoording van de kosten van het project. Het uitvoeringsmodel decla16 De samenwerking tussen aanvragers en het Agentschap vormt onderdeel van ‘de consoliderende fase’ van de ESF3midtermevaluatie; dit onderwerp komt in deze rapportage niet aan de orde.
26
Maatregelen A en B
reert op grond van ‘werkelijke kosten’. Hierbij moeten van alle betrokkenen bij het project (projectleiders, coördinatoren, casemanagers, docenten en dergelijke) de uren worden geregistreerd om de loonkosten te kunnen declareren.17 Bij het aanbestedingsmodel geldt dit niet voor de docenten en consulenten van uitvoerders. Deze uitvoerders hebben de opdracht op basis van een offerteprocedure binnengehaald. De regelgeving gaat er bij toepassing van het aanbestedingsmodel van uit dat de kosten worden gemaakt op grond van marktconforme tarieven. Vanwege de concurrentie tussen de mogelijke uitvoerders zullen deze tarieven de laagst mogelijke tarieven zijn tegen de hoogst mogelijke kwaliteit van het aanbod. De meeste aanvragers verwachten van het werken met het aanbestedingsmodel dat de verantwoordingseisen minder belastend zullen zijn. Een enkele aanvrager kan melden dat deze verwachting wordt waargemaakt. De verlichting in administratieve lasten is gelegen in het feit dat uitvoerders geen uren hoeven te registreren noch te verantwoorden en dat de aanvrager de uitvoerder op dit punt evenmin hoeft te controleren. Reden deelname De aanvragers hebben nagenoeg allemaal dezelfde reden voor het aanvragen van ESF3-gelden: wanneer er een grotere behoefte aan reïntegratietrajecten wordt voorzien dan dat er budget voorhanden is (Fonds voor Werk en Inkomen, FWI), wordt ESF3 aangevraagd. Het gaat deze gemeenten vooral om het vergroten van het volume aan reïntegratietrajecten. Alle aanvragers geven aan dat hun projecten ook zonder ESF3 door zouden zijn gegaan, zij het dat het project dan een kleinere omvang zou hebben gehad. Een groot aantal gemeenten meent daarbij dat in hun gemeente naar verhouding – gelet op de bevolkingsomvang – een groot aantal bijstandsgerechtigden woont. ESF3 vormt dan een noodzakelijke aanvulling op het reguliere budget. ESF3 cofinanciert meestal twintig tot veertig procent van het totaal aantal reïntegratietrajecten in de gemeente. Er worden weinig inhoudelijke redenen aangevoerd voor het aanvragen van ESF3-gelden. Wel komt het voor dat ESF3-gelden op een andere manier (ander doel, andere activiteiten) worden ‘weggezet’ dan de FWI-gelden. Zo is er een klein aantal aanvragers dat ESF3-gelden aanwendt voor de meer specifieke reïntegratietrajecten en de reguliere budgetten voor de meer gestandaardiseerde trajecten (zie verder paragraaf 4.4).
17 In beide gevallen moet een deelnemersadministratie worden bijgehouden, waarin ook de aanwezigheid van de deelnemers kan worden aangetoond (bijvoorbeeld door getekende presentielijsten).
27
Maatregelen A en B
Een enkele keer is er wel een bijzondere aanleiding om ESF3 aan te vragen. In de drie noordelijke provincies speelt het Samenwerkingsverband Noord Nederland (SNN) een bijzondere rol: de SNN stimuleert de noordelijke gemeenten om Europees subsidiegeld binnen te halen.18 Verder zijn er twee gemeenten die een subsidierelatie onderhouden met een instelling die erg afhankelijk is van de financiering door de gemeente. De ESF3-gelden worden gezien als een mogelijke structurele financiering (in elk geval tot en met 2006, het einde van deze ESF-programmaperiode) van een (groot) deel van het aanbod aan reïntegratiediensten van deze instellingen. In één van deze gevallen wordt op deze wijze een bijzonder soort trajecten toegevoegd aan het reguliere aanbod van de gemeente, te weten het activeren en eventueel toeleiden naar arbeid van mensen in een specifieke arbeidsmarktsector. In het andere geval is de gemeente overigens ook afhankelijk van de subsidieontvanger omdat deze instantie de enige is in de gemeente met een toegesneden aanbod op fase-4 cliënten. De inzet van ESF3 met als bijkomende doelstelling ‘het behouden van de reïntegratiediensten van een bepaalde instelling’, is niet verbazingwekkend: in verschillende interviews wordt opgemerkt dat sommige uitvoerders zeer afhankelijk zijn van één opdrachtgever of subsidieverstrekker. De SUWI-regels met betrekking tot de aanbesteding van opdrachten, de opheffing van Arbeidsvoorziening (een grote opdrachtgever) en het niet aanvragen van ESF3 in een bepaald jaar, hebben soms tot gevolg gehad dat kleinere partijen (de voorbeelden betreffen meestal de minder commerciële stichtingen) op de reïntegratiemarkt failliet zijn gegaan. Afgezien van een budgettaire overweging spelen de ervaringen met het eerdere ESF-programma, de weinig positieve beeldvorming rond ESF en de economisch/financiële situatie van de gemeente een belangrijke rol in de beslissing om subsidie aan te vragen. Zo is er een groot aantal gemeenten dat in 2002 heeft overwogen om met terugwerkende kracht subsidie aan te vragen voor projecten in de jaren 2000 en 2001. De afwikkeling van projecten uit het oude programma, de berichtgeving in de media, de gunstige arbeidsmarktsituatie en voldoende rek in de gemeentelijke budgetten maakten dat deze gemeenten uiteindelijk afzagen van een ESF3-aanvraag. Het feit dat de ESF-regelgeving nog niet volledig was uitgekristalliseerd, speelde uiteraard ook mee in deze afweging: uiteindelijk hebben deze gemeenten wel aanvragen ingediend voor 2002, 2003 en 2004. De gemeenten die wél met terugwerkende kracht hebben aangevraagd voor de jaren 2000 en 2001 taxeerden dezelfde risico’s, maar maakten een ongunstiger inschatting van de arbeidsmarkt in de eigen gemeente en de eigen financiële mogelijkheden.
18 De activiteiten van SNN maken onderdeel uit van het ‘Langmanakkoord’ (1998), een akkoord tussen het Rijk en de drie genoemde provincies met als doel economische achterstanden in te lopen.
28
Maatregelen A en B
Niet-gebruik Een beknopte telefoonronde onder twintig potentiële aanvragers (19 gemeenten en de UWV) die tot nu toe (nog) niet zijn overgegaan is tot de aanvraag van ESF3-gelden, leert dat bij hen exact dezelfde overwegingen opgeld doen. Terugvorderingen vanwege het oude programma, voldoende reguliere budgetten en een negatief beeld van de actuele regelgeving zorgen er voor dat deze gemeenten een eventuele aanvraag uitstellen dan wel uit de weg gaan. Vier aanvragers van ESF3 fungeren als penvoerder van de ESF3-projecten voor een aantal omliggende gemeenten. Bij drie van deze ‘koepelaanvragen’ hebben sommige gemeenten gedurende het aanvraagproces afgehaakt om de redenen die hierboven zijn genoemd. In één geval motiveerde zo een gemeente het afzien van ESF3 met de reden dat de uitvoerders hun prijzen excessief zouden verhogen wanneer zij uitvoering zouden geven aan door ESF3 gecofinancierde reïntegratietrajecten. Een meerderheid van de niet-gebruikers is op de hoogte van de mogelijkheid om ESF3 aan te vragen volgens het aanbestedingsmodel, maar de meningen zijn verdeeld over de mate waarin dit tot een vermindering van de administratieve belasting leidt. Verder blijkt dat meer dan helft van de niet-gebruikers overweegt om in de huidige programmaperiode een aanvraag in te dienen. De doorslaggevende redenen hiervoor zijn gelegen in de verslechterende conjunctuur (oplopende werkloosheid zorgt voor een grotere behoefte aan reïntegratietrajecten) en de inschatting dat de reguliere budgetten zullen krimpen. Positieve en minder positieve ervaringen De aanvragers hebben zowel positieve als negatieve ervaringen opgedaan met het ESF3-programma 2000-2006. Vier van de 17 aanvragers zijn overwegend positief over de ESF3-regelgeving. Het betreft twee gemeenten die met terugwerkende kracht een aanvraag voor 2001 hebben gedaan en twee gemeenten met een aanvraag voor 2002. Twee van deze vier gemeenten leggen verantwoording af volgens het aanbestedingsmodel en twee van deze gemeenten volgens het uitvoeringsmodel. Alle vier de gemeenten hebben de opzet van de administratie en de verzorging van de aanvraag, de rapportages en de declaratie uitbesteed aan een extern bureau vanwege de gepercipieerde risico’s van een ESF-subsidie.19 In twee van deze gemeenten is ervaring opgedaan met het oude ESF-programma; deze gemeenten hebben hierbij geen schade opgelopen. De vier gemeenten hebben vier redenen voor hun positieve oordeel:
19
Het uitbesteden van de opzet en uitvoering van de administratieve verplichtingen komt overigens bij alle zeventien ondervraagde gemeenten voor.
29
Maatregelen A en B
- Bij één aanvrager wordt ESF3 onder meer ingezet om te komen tot nieuwe methodieken of een nieuw soort trajecten gericht op activering en reïntegratie. - Bij één aanvrager wordt een belangrijk onderdeel van het reïntegratiebeleid (leer-werkplaatsen voor fase-4 cliënten) door ESF gecofinancierd; zonder deze financiering zou dit onderdeel van het reïntegratiebeleid nauwelijks van de grond komen. - Eén aanvrager gebruikt ESF3 niet alleen om trajecten in te kopen, maar ook om het totaal reïntegratiebeleid van de gemeente te reorganiseren (implementeren inkoopfunctie, opzet casemanagement en goed functionerend cliëntvolgsysteem); de beleidsafdeling van deze gemeente hoopt dat de aanpak ook ingang vindt op andere beleidsterreinen van de gemeente. - Eén gemeente heeft ESF3 zowel onder het oude programma als onder het nieuwe programma zonder grote uitvoeringsproblemen en met redelijke resultaten weten in te zetten. Een bijkomend voordeel vinden deze vier gemeenten dat ESF een bijdrage levert aan de professionalisering van de eigen organisatie. Wanneer consequent en gedisciplineerd wordt bijhouden wat projecten of trajecten kosten en wat de resultaten zijn, kan in de toekomst beter worden geraamd en begroot, zo is hun gedachte. Dertien aanvragers zijn minder positief over ESF; zij beoordelen ESF3 kritisch en nemen op zijn best een neutrale positie in ten opzichte van de ESF3-regelgeving en de uitvoering er van. De meerderheid van deze aanvragers beschouwt ESF louter als een (noodzakelijke) aanvulling op de reguliere budgetten, maar zou het reïntegratiebeleid liever zonder ESF3 willen financieren. In de interviews worden bewoordingen gebruikt als ‘risicogeld’, ‘gevaarlijk geld’ en ‘wij hebben liever makkelijk geld dan moeilijk geld’. ESF3 wordt als risicovol of gevaarlijk gezien vanwege de kans op terugvorderingen – een positieve beschikking met betrekking tot een aanvraag of zelfs een einddeclaratie, biedt de aanvragers niet de zekerheid die zij wensen. De ‘moeilijkheid’ van het geld zit ‘m volgens de aanvragers in stringente verantwoordingseisen die aan de subsidieverlening worden gesteld. Bij één aanvrager wordt gediscussieerd of ESF3 ook in de nabije toekomst moet worden aangevraagd; het is hier vooral de directeur die het gebrek aan draagvlak voor ESF3 weerstaat en de aanvraag van de ESF3-subsidie ondersteunt. Bij de overige aanvragers bestaat het standpunt dat ESF3 tegen wil en dank zal moeten worden aangevraagd. Zij wijzen op de voorgenomen bezuinigingen op gesubsidieerde arbeid en de verslechterende arbeidsmarktsituatie. Verder bestaat er een verschil in beoordeling van ESF3 tussen aanvragers die al in een vroeg stadium een aanvraag hebben ingediend (eind 2001, begin 2002) – veelal met terugwerkende kracht voor de jaren 2000 en 2001 – en de aanvragers die medio 2002 of later een aanvraag hebben gedaan. De eerste groep heeft de aanvraag gedaan in een periode dat de regelgeving 30
Maatregelen A en B
nog niet volledig was uitgekristalliseerd. Het Agentschap kon in die periode niet altijd heldere adviezen verstrekken. Het lijkt er op dat de groep gemeenten die pas medio 2002 haar aanvragen heeft gedaan, positiever is over de dienstverlening van het Agentschap. Knelpunten in samenhang met de ESF3-regelgeving De aanvragers noemen zeven knelpunten in de interpretatie en uitvoering van de regelgeving: a. wijzigingen in de regelgeving; tekortschietende communicatie hierover; b. onduidelijkheden over de subsidiabele kosten; c. eisen aan de financiële verantwoording (streng en/of onduidelijk); d. afhandeling door het Agentschap (traag); e. gepercipieerde risico’s van een ESF3-aanvraag; f. en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen aanvragers en uitvoerders. Daarnaast wordt veelal ingegaan op de problematiek van het aanbesteden. Deze problematiek hangt wel samen met Europese regelgeving (de Richtlijn Diensten), maar niet zo met ESF3regelgeving: g. onduidelijkheden in de aanbestedingsprocedure. a. Wijzigingen in de regelgeving; ondeugdelijke communicatie hierover Er is een aantal belangrijke beleidswijzigingen geweest waarover – volgens de respondenten – lang niet altijd goede informatie is gegeven. De wijzigingen leiden in veel gevallen tot het achteraf moeten corrigeren van de wijze waarop gegevens worden vastgelegd, het aanpassen van kostentoerekeningsmodellen of het opnieuw opstellen van een tussenrapport. Het betreft onder meer de volgende beleidswijzigingen: - de afschaffing van de plicht tot registratie van de allochtone afkomst van deelnemers; - de mogelijkheid tot het laten deelnemen van jongeren onder de 23 jaar (mits langer dan een half jaar werkloos); - de aanvraagmogelijkheid voor álle (dus ook kleine) gemeenten; - de mogelijkheid tot het declareren van kosten van derden (bijvoorbeeld de subsidieadviesbureaus; voor veel aanvragers een cruciale partner in de realisering van een project); - de versoepeling van de mogelijkheid tot het declareren van kosten die twaalf maanden voorafgaand aan de start van het project (in plaats van de datum van de beschikking van de aanvraag) zijn gemaakt. Verder wordt door alle gemeenten opgemerkt dat de subsidieregeling pas in juni 2001 bekend werd gemaakt. Dit heeft tot veel onduidelijkheden geleid bij de aanvragers; ook bij de aanvragers die pas medio 2002 met terugwerkende kracht hebben aangevraagd voor 2000 en 2001, omdat het Agentschap nauwelijks deskundigheid had opgebouwd met betrekking tot de nieuwe regelgeving. 31
Maatregelen A en B
b.
Onduidelijkheden over de subsidiabele kosten: trajecten of trajectonderdelen, overhead, flankerend beleid; deelname van WIW’ers - Trajecten of trajectonderdelen: de vuistregel is dat het project één geheel vormt en past binnen het inkoop- en reïntegratiebeleid van de gemeente. Sommige aanvragers verkeren in de veronderstelling dat alleen volledige trajecten subsidiabel zijn en niet de losse onderdelen zoals een uitgebreide intake. Dergelijke trajectonderdelen zijn (blijken) echter wel degelijk subsidiabel, mits ze maar een bijdrage aan arbeidsinpassing leveren en onderdeel uitmaken van een breder opgezet reïntegratiebeleid door de aanvragende gemeente. Onduidelijkheden blijven echter bestaan omdat de regelgeving slechts algemene aanwijzingen bevat. In hoeverre biedt een creatieve cursus een bijdrage aan reïntegratie? Dit betreft uiteindelijk een zaak van onderhandeling tussen het Agentschap en de aanvrager: als de laatste het Agentschap kan overtuigen dat de activiteit een eerste stap is, noodzakelijk om drempels te slechten die verdere stappen in de weg staan, dan is de ‘kleicursus’ of de ‘training op de sportschool’ subsidiabel. - De overheadkosten: in hoeverre kunnen casemanagers worden ingezet en door ESF3 gecofinancierd worden? In principe kan dit niet: het betreft regulier werk, tenzij de casemanagers apart op het project zijn gezet of het project integraal onderdeel uitmaakt van het beleid van de gemeente. Dit is moeilijk te beoordelen en het leidt tot discussies tussen aanvragers en Agentschap over de interpretatie van de regelgeving. - Flankerend beleid: welk flankerend beleid wordt gesubsidieerd welk niet? Het Ministerie van SZW heeft aangegeven dat schuldhulpverlening alleen subsidiabel is wanneer het integraal onderdeel uitmaakt van het traject. Dit knelpunt is vergelijkbaar met de moeilijkheden rond losse trajectonderdelen en volledige trajecten. c. Eisen aan de financiële verantwoording - De toerekening van werkelijke kosten aan de ESF3-subsidie: de inzet van beleidsmedewerkers, ESF-coördinatoren, docenten, (bijstands-)consulenten en casemanagers, is vooral complex wanneer deze betrokkenen niet volledig voor het ESF3-project werken en moeilijk voor aanvragers en uitvoerders die geen ervaring hebben met de aanvraag van Europese subsidies. De opzet van een deugdelijke administratieve organisatie (AO) en interne controle (IC) heeft voor deze organisaties veel voeten in de aarde: vaak wordt de door ESF3 vereiste AO en IC opgezet complementair aan de reguliere bedrijfsorganisatie en –processen, dit wordt als een belasting ervaren. Alle aanvragers huren voor het beheer van de projecten externe expertise in; ook deze kosten worden gesubsidieerd door ESF3. - Het opbouwen van dubbele cliëntendossiers – door zowel aanvrager als uitvoerder – wordt als een dubbele belasting ervaren. Zo moeten ook de uitvoerders registreren – en met documenten kunnen aantonen – op welke datum een deelnemer werkloos is geworden.
32
Maatregelen A en B
d. Afhandeling door het Agentschap Veel aanvragers klagen dat de aanvragen met grote vertraging worden beschikt en dat het lang duurt voordat de consulenten van het Agentschap antwoord geven op de vragen die worden gesteld. De voortgang van de projecten wordt hierdoor belemmerd. Vaak leidt de trage afhandeling tot het uitvoeren van aanpassingen in de AO en IC, het kostentoerekeningsmodel of het met terugwerkende kracht zoeken naar documenten die bepaalde kosten kunnen verantwoorden: het project is immers van start gegaan zonder dat voorafgaand aan de start alle onduidelijkheden met betrekking tot de aanvraag waren opgehelderd. Overigens bestaat er overeenstemming over dat het Agentschap in 2003 achterstanden heeft ingelopen en adequater reageert op vragen van aanvragers. e.
Gepercipieerde risico’s van de aanvraag
In de perceptie van de aanvragers gaat de aanvraag van ESF3 gepaard met risico’s. Een aantal aanvragers zorgt er voor dat de ESF3-aanvraag ook door reguliere budgetten wordt gedekt. Op deze wijze kan een geweigerde beschikking of een eventuele terugvordering worden opgevangen. Eén aanvrager heeft zijn project in 2001 teruggetrokken en zelf gefinancierd omdat de uitvoerders – ondanks een goede voorbereiding – niet in staat bleken de gemaakte kosten volgens het uitvoeringsmodel te verantwoorden. De aanvragers wijzen er op dat het Agentschap geen zekerheid kan of wil bieden over de beslissing over een beschikking en evenmin over het eventuele oordeel van de Europese Commissie over de verantwoording van de kosten. Ook na de uitbetaling van de subsidie (goedkeuring einddeclaratie) behoort het tot de mogelijkheden dat er een extra controle plaatsvindt. Het feit dat de volledige administratie van het project moet worden bewaard tot 2014 boezemt de gemeenten geen vertrouwen in, hoewel de ESF-bewaarplicht slechts op onderdelen afwijkt van de eisen van de Nederlandse Belastingdienst aan bedrijven en instellingen20. Veel aanvragers pleiten er voor dat er een eerder tijdstip dan het jaar 2014 wordt vastgesteld waarop de gemeenten er zeker van zijn dat de boeken zijn gesloten en er geen controles meer kunnen plaatsvinden. Een enkeling meent dat de Rijksoverheid de verantwoordelijkheid moet overnemen nadat de einddeclaratie is goedgekeurd. De eis dat voorafgaand aan het project een accountantsverklaring wordt vastgelegd dat de accountant niet alleen de opdracht aanvaardt, maar ook de AO en IC als voldoende heeft beoordeeld, duidt volgens de aanvragers bovendien op onzekerheid die bij het Agentschap zelf 20
De Belastingdienst in Nederland verplicht bedrijven hun administratie zeven jaar te bewaren (privé-huishoudens vijf jaar). Het jaar 2014 is acht jaar na afloop van het laatste ESF3-jaar (2006), maar veel projecten sluiten de looptijd in een eerder programmajaar af. Overigens gold in Nederland tot voor kort een verplichte bewaartijd van tien jaar.
33
Maatregelen A en B
leeft. Vanzelfsprekend heeft dit zijn weerslag op de aanvragers. Er bestaat weinig begrip van de aanvragers voor deze voorwaarde. Zij menen dat uit de aanvaarding van de opdracht ‘logisch’ voortvloeit dat de accountant vertrouwen heeft in de administratieve organisatie van het project. f. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen aanvragers en uitvoerders De aanvragers vinden het moeilijk om te komen tot een goede verdeling van de verantwoordelijkheden met de uitvoerders. Veel aanvragers percipiëren een risico in de ESF3-subsidie en wijzen er op dat ze de uitvoerders niet dagelijks op de huid kunnen zitten in de uitvoering van – bijvoorbeeld – de deelnemersadministratie. Voor een deel is dit terug te voeren op het feit dat het zakelijk opdrachtgeverschap in veel gemeenten nog in de kinderschoenen staat. De aanvragers zijn bang dat de afgesloten contracten uiteindelijk te weinig handvaten bieden om eventuele schade in elk geval voor een deel te verhalen op de uitvoerders. De ESF-aanvrager is en blijft immers eindverantwoordelijke voor de projectuitvoering. Er zijn echter ook gemeenten die juist garant (willen) staan voor sommige uitvoerders – bijvoorbeeld die specifieke stichting die leer-werkplaatsen aanbiedt. Wanneer de aangevraagde subsidie onverhoopt niet of slechts gedeeltelijk wordt uitbetaald dan wel wordt teruggevorderd, dan draagt de gemeente de lasten. Evenals bij punt 6 wordt ook in dit verband naar voren gebracht dat er een eerder tijdstip dan 2014 moet zijn waarop de boeken definitief worden gesloten. g. Onduidelijkheden in de aanbestedingsprocedure - In welke gevallen gelden welke regels (er zijn vier vormen van aanbesteding mogelijk). De aanvragers hebben moeite om de uitvoeringspraktijk af te stemmen met de regels uit de ‘richtlijn diensten’ van de Europese Commissie en de uitleg van het Agentschap: bij welke bedragen moet openbaar worden aanbesteed en in welk medium moet de aanbesteding openbaar worden gemaakt, wanneer hoeft niet openbaar aanbesteed worden en volstaat een gewone offerteprocedure, wat te doen met vaste opdrachtnemers of een procedure die niet leidt tot het verkrijgen van de vereiste drie offertes? - De vertragende werking van de procedure; hierdoor komt de startdatum van het project in het nauw. - De verhoudingsgewijs hoge belasting van de uitbestedende organisatie bij de inkoop van kleine diensten of trajectonderdelen (bijvoorbeeld de inkoop van een dienst of product voor slechts één cliënt). Het alternatief – geen offerteprocedure – legt de bewijslast van marktconforme inkoop bij de aanvrager. Voor het sluitend maken van dit bewijs bestaan nauwelijks handvaten of instrumenten. Dit zorgt voor onzekerheid bij de aanvrager.
34
Maatregelen A en B
Nederlandse subsidieregels en Europese verordeningen Het is de vraag of de gepercipieerde strengheid te wijten is aan Europese regels of aan de Nederlandse vertaling hiervan. Het lijkt er op dat het Agentschap op twee punten een (te?) strenge vertaling maakt van de Europese verordeningen. Dit betreft de eisen aan (1) de urenverantwoording en (2) de verdeelsleutel voor indirecte vaste kosten: 1) Het Agentschap eist een sluitende en integrale manier van tijdschrijven. Dit betekent dat medewerkers die hun werktijd verdelen over ESF3 en andere taken, ook de hun andere taken moeten opnemen in de registratie. Verder adviseert het Agentschap zoveel mogelijk onderliggende bewijslast (notulen van vergaderingen e.d.) te bewaren; dit advies werkt onzekerheid in de hand (want: hoever moet je gaan?). 2) Bij de verdeelsleutels inzake indirecte vaste kosten ‘eist’ Brussel billijkheid en redelijkheid21, maar geeft geen nadere uitwerking van deze begrippen. Op dit moment is het Agentschap zeer terughoudend bij het goedkeuren van deze verdeelsleutels; het leidt in elk geval tot veel overleg met aanvragers, zorgt voor vertraging in de startfase van het project en kan uitmonden in een intrekking door de aanvrager of een afwijzing door het Agentschap.
4.2
Doelen
De meeste aanvragers organiseren projecten met meervoudige doelen: zowel sociale activering of arbeidsbemiddeling kunnen met hetzelfde project worden nagestreefd. De zogeheten ‘zorgtrajecten’ worden veel minder met ESF3 gecofinancierd.22 Een kleiner aantal aanvragers organiseert projecten met specifiekere doelen, vaak gericht op specifieke doelgroepen. Het betreft bijvoorbeeld taalscholing aan oud- en nieuwkomers of hulp aan startende ondernemers. In een enkel geval worden hoog gegrepen nevendoelen nagestreefd: het stimuleren van regionaal arbeidsmarktbeleid (4x), een bijdrage aan de revitalisering van een ‘probleemwijk’ (3x), het opschonen van het totale bestand aan bijstandsgerechtigden (1x), het verder ontwikkelen van de eigen organisatie (1x), of het ontwikkelen van een nieuwe aanpak van reïntegratietrajecten (2x) dan wel het reïntegratiebeleid (1x). In dit laatste geval gaat het bijvoorbeeld om een gemeente die ESF3 structureel willen inzetten voor het ontwikkelen van een uitgebreide intake- en diagnosefase voor fase-4 cliënten. De hieruit voortvloeiende trajecten worden uit andere middelen gefinancierd. 21 Verordening (EG) nr. 1685/2000 van de commissie van 28 juli 2000, Bijlage subsidiabiliteitsregels, Regel nr. 1 , daadwerkelijk verrichte uitgaven, artikel 1.7. 22
Dit zou ook alleen kunnen wanneer deze trajecten een integraal onderdeel vormen van een traject gericht op activering of arbeidsbemiddeling.
35
Maatregelen A en B
4.3
Activiteiten
De ondernomen activiteiten tijdens de projecten verschillen van elkaar. Tabel 4.2 laat zien welke activiteiten de deelnemers rapporteren.23 Tabel 4.2 Soort activiteiten ESF3-project (N = 701) Activiteit Taalcursus Nederlands Motivatietraining Beroepskeuze Cursus sociale vaardigheden Cursus computergebruik Sollicitatiecursus Stage lopen / werkervaringsplaats Arbeidsbemiddeling: hulp bij het vinden van een baan Beroepsgerichte of vaktechnische scholing Vrijwilligerswerk Anders, namelijk: Weet niet / geen antwoord Totaal genoemde activiteiten
Aantal 305 80 153 115 220 83 164 111 104 38 111 68 1.552
Percentage 44% 11% 22% 16% 31% 12% 23% 16% 15% 5% 16% 10% n.v.t.
Bron: Regioplan Beleidsonderzoek; schriftelijke enquête onder de deelnemers van ESF3-projecten
Tabel 4.2 laat zien dat achtereenvolgens de taalcursus Nederlands (44%), de cursus computergebruik (31%), het stage lopen of het werken op een werkervaringsplaats (23%) en een beroepskeuzeonderdeel (22%) het meeste voorkomen. Arbeidsbemiddeling wordt door bijna zestien procent van de ondervraagden genoemd. In tabel 4.3 laten we zien in hoeverre de deelnemers naast het aangeboden traject of project nog andere vormen van hulp hebben ontvangen. In tegenstelling tot de vorige tabel betreft het hier zaken die ‘op zichzelf’ niet subsidiabel zijn; dit zou alleen kunnen wanneer deze andere vormen van hulp of ondersteuning een integraal en noodzakelijk onderdeel vormen van het gehele traject. Tabel 4.3 Andere vormen van hulp of ondersteuning tijdens het ESF3-project (N = 701) Vorm van hulp of ondersteuning (flankerend beleid) Aantal Percentage Ja, hulp bij problemen met geld (schulden) 29 4% Ja, hulp bij verslavingsproblemen (drugs, alcohol, gokken) 5 1% Ja, hulp bij psychische problemen 46 7% Ja, hulp bij problemen met mijn gezondheid 50 7% Ja, ik heb een premie gekregen (als beloning) 34 5% Ja, ik krijg de kosten van kinderopvang vergoed 51 7% Ja, ik ben geholpen met het regelen van kinderopvang 31 4% Ja, ik heb een (andere) onkostenvergoeding gekregen 61 9% Ja, mijn werkplek is aangepast aan mijn handicap 16 2% 23
Onder de respondenten bevinden zich geen (ex-)gedetineerden, de tabel laat geen uitspraken toe over de trajecten van het Ministerie van Justitie.
36
Maatregelen A en B
Vervolg tabel 4.3 Vorm van hulp of ondersteuning (flankerend beleid) Anders, namelijk: Weet niet / geen antwoord Totaal genoemde vormen van hulp
Aantal 150 346 819
Percentage 21% 49% n.v.t.
Bron: Regioplan Beleidsonderzoek; schriftelijke enquête onder de deelnemers van ESF3-projecten.
De ene aanvrager kiest voor tamelijk reguliere trajecten van een gerenommeerd reïntegratiebedrijf, de andere aanvrager experimenteert met een bijzondere opzet en de projecten van het Ministerie van Justitie verschillen sterk van de trajecten die door gemeenten worden ingekocht. Hieronder beschrijven we een aantal veel voorkomende soorten ESF3-projecten: - integrale trajecten; - specifieke trajecten; - losse trajectonderdelen; - leer-werkplaatstrajecten; - taalscholing; - wijkgerichte projecten; - projecten van het Ministerie van Justitie. We besluiten deze paragraaf met een beknopte weergave van de meest voorkomende knelpunten bij de uitvoering van de ESF-projecten. Integrale trajecten Het betreft hier veelal trajecten die worden uitgevoerd door één of een klein aantal uitvoerders, waarbij na de intake door het CWI en de Sociale Dienst een doorverwijzing volgt naar een reïntegratiebedrijf. De trajecten kunnen bemiddeling naar betaalde arbeid dan wel sociale activering tot doel hebben. De trajecten worden gekenmerkt door een duidelijk begin en eindpunt. De meeste respondenten benadrukken dat trajecten waarbij betaald werk het einddoel is, veelal langer duren dan twee jaar. Deze trajecten zijn veelal niet wezenlijk anders dan regulier gefinancierde reïntegratietrajecten, zij het dat de administratieve eisen aan de ESF3projecten stringenter zijn dan de eisen die bijvoorbeeld op grond van de Monitor Scholing en Activering (MOSA, in het kader van het Fonds voor Werk en Inkomen) worden gesteld. Specifieke trajecten Dit zijn evenals de integrale trajecten, trajecten met een duidelijk begin- en eindpunt, zij het dat de doelgroep gespecificeerd is of dat de activiteiten specifiek zijn. Zo zijn er trajecten voor arbeidsgehandicapten of verslaafden en trajecten gericht op de procesindustrie, de agrarische sector of de beveiligingsbranche. Twee gemeenten geven aan ESF3 te gebruiken om te experimenteren met een specifieke aanpak of doelgroep.
37
Maatregelen A en B
Trajectonderdelen In drie gemeenten zijn grote projecten gerealiseerd waarbij alleen de diagnose door ESF3 gecofinancierd werd. Deze gemeenten besteden veel aandacht aan de intakefase van een voorgenomen reïntegratietraject. De intake is niet zo zeer een korte afgegrensde module binnen een integraal traject, maar een los en uitgebreid onderdeel als voorbereiding op dit traject. Het vaststellen van wensen en mogelijkheden staat centraal. Leer-werkplaatstrajecten Veel gemeenten brengen naar voren dat de bijstandspopulatie voor het grootste deel uit fase4 cliënten bestaat. Deze gemeenten gebruiken ESF3 vooral om het volume aan trajecten voor deze doelgroep te vergroten. Er bestaat veel behoefte aan zogeheten leer-werkplaatsen. Deze trajecten worden nog al eens aangeboden door de minder commerciële stichtingen, hoewel er ook grote commerciële reïntegratiebedrijven bestaan die deze dienstverlening aanbieden. Na een intake of diagnose worden cliënten op werkplaatsen begeleid om zich te oriënteren op werkzaamheden in een bepaald beroepssegment (bijvoorbeeld metaaltechniek of timmermanswerk). Afgezien van vaardigheidstrainingen is sociale activering een belangrijk onderdeel van dit soort trajecten: op tijd komen, opdrachten kunnen aanvaarden en samenwerken vormen de eerste doelstellingen. Taalscholing Een groot aantal gemeenten stelt vast dat de reguliere inburgeringstrajecten onvoldoende voorbereiden op de arbeidsmarkt of op verdere beroepsopleiding of scholing. Door middel van ESF3 financieren zij taalcursussen die een vervolg bieden op de reguliere inburgeringscursussen. Wijkgerichte projecten De wijkgerichte projecten worden opgezet in zogeheten achterstands- of probleemwijken. De aanvrager kiest er voor in dergelijke wijken een kantoortje te openen waarin het project gehuisvest is. Op deze wijze wordt geprobeerd de toegankelijkheid van het project te vergroten. De doelgroep bestaat meestal uit fase-4 cliënten en het doel is meestal sociale activering. Een belangrijk nevendoel is dat een dergelijk wijkproject de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen diverse hulpverleningsinstanties (‘de keten’) in de gemeente of in de wijk, een impuls te geven. Projecten van het Ministerie van Justitie Een belangrijk verschil tussen de projecten van het Ministerie van Justitie en gemeenten is dat de cliënten van Justitie gedetineerd zijn24. Dit betekent dat reïntegratieactiviteiten veelal in de inrichting zelf worden opgezet en uitgevoerd, soms wel door middel van het intern in24
Gedurende de detentie hebben de gedetineerden geen recht op Abw.
38
Maatregelen A en B
zetten van externe uitvoerders (zoals docenten van een ROC). Alleen bij (half-)open inrichtingen komt het voor dat gedetineerden externe scholing kunnen volgen. Een gradueel verschil met de gemeentelijke projecten gericht op bijstandsgerechtigden lijkt dat de justitiële inrichtingen hun reïntegratie-inspanningen vooral richten op de maatschappelijke integratie en het voorkomen van recidive. Vanwege de interne uitvoering van de trajecten en het nagestreefde doel lijkt sociale activering zwaarder te wegen dan bijvoorbeeld arbeidsbemiddeling. In de projecten staan agressieregulering, discipline, samenwerking en normen en waarden centraal. Dat neemt niet weg dat ook de inrichtingen vakopleidingen aanbieden (in bijvoorbeeld de horeca of in een technische richting), taalonderwijs geven en trajectbegeleiding verzorgen. Knelpunten in de projectactiviteiten De knelpunten die door de ESF3-aanvragers naar voren worden gebracht hebben nagenoeg allemaal te maken met de regelgeving (zie par. 4.1). Een aantal aanvragers heeft daarnaast knelpunten verwoord die betrekking hebben op de projectactiviteiten, maar maakt hierin geen verschil tussen ESF3-projecten en regulier gefinancierde reïntegratietrajecten. Dit komt overeen met de redenen die gemeenten hebben voor het doen van een ESF3-aanvraag: ze gebruiken het ESF3-geld niet zozeer voor specifieke projecten maar vooral ter vergroting van het bereik van alle reïntegratietrajecten in de gemeente (zie par. 4.1). De knelpunten wat betreft de uitgevoerde reïntegratieactiviteiten zijn gelegen in de veelal hoge caseload van casemanagers van de gemeente en de doelgroep waarop de trajecten zijn gericht. Beide aspecten kunnen trajectuitval veroorzaken: casemanagers kunnen niet goed preventief optreden en de doelgroep is kwetsbaar. Daarbij is de benodigde tijd voor duurzame resultaten volgens veel aanvragers langer dan twee jaar. Ook wordt gezegd dat voor een groot deel van de doelgroep betaalde arbeid te hoog is gegrepen. Maar nogmaals: deze knelpunten gelden niet in het bijzonder voor de ESF3-projecten, zij komen ook voor bij regulier gefinancierde activiteiten. Verder blijkt dat de regionale samenwerking tussen gemeenten die gezamenlijk ESF3 aanvragen, niet altijd goed van de grond komt. Het komt voor dat gemeenten afhaken gedurende het project, bijvoorbeeld omdat zij ESF3 risicovol achten of omdat zij voldoende eigen budget hebben om te voorzien in de trajecten van hun ‘eigen cliënten’. Dit frustreert de grotere gemeenten die vaak een zwaardere bijstandsproblematiek hebben dan de kleinere omliggende gemeenten en meestal zijn belast met de coördinatie en eindverantwoordelijkheid van het ESF3-project.
39
Maatregelen A en B
Voor het Ministerie van Justitie gelden een paar specifieke knelpunten. Zo kenmerkt de omgeving van de gedetineerde zich nogal eens door allerlei ‘ad hoc’ genomen beslissingen: een vervroegde vrijlating of een tussentijdse overplaatsing – en dit komt vaak voor aldus onze respondenten – belemmeren de continuïteit van het traject. Maatwerk is daarbij moeilijk te bieden: wanneer een inrichting geen lasopleiding kan verzorgen, is een overplaatsing niet ‘zomaar’ te realiseren. Nazorg is zeer moeilijk uitvoerbaar: ex-gedetineerden willen lang niet altijd nog iets te maken hebben met de inrichting waarin ze hebben vastgezeten. Daarbij verloopt de samenwerking vaak moeizaam tussen de gevangenis in de ene gemeente en de instellingen in de woonplaats (Sociale Dienst, CWI, Reclassering et cetera) van degene die gedetineerd is geweest. Ten slotte kopen inrichtingen nogal eens in voor individuele cliënten; het aanvragen van meerdere offertes voor diensten van een kleine omvang wordt als een onwerkbare eis gezien.
4.4
Samenvatting
ESF3 wordt ervaren als een subsidieregeling met moeilijk uitvoerbare voorwaarden. De aan-
vragers kunnen echter niet zonder deze subsidie en zullen het ook in de toekomst aanvragen. Het gros van de aanvragers gebruikt ESF3 in het kader van volumevergroting. Alle aanvragers zeggen dat hun projecten zonder ESF3 subsidie ook zouden zijn doorgegaan, zij het dat het aantal trajecten in dat geval lager zou zijn geweest. De inhoud van de ESF-projecten verschilt niet wezenlijk van de regulier gefinancierde projecten. Een kleine minderheid van de aanvragers gebruikt ESF3 niet alleen ter vergroting van het aantal reïntegratietrajecten, maar ook ter verbetering van de kwaliteit van de trajecten. De knelpunten van ESF-projecten hebben vooral betrekking op de uitvoerbaarheid van de ESF-regelgeving. De regels leiden tot een (te) hoge administratieve belasting en leggen volgens de aanvragers te veel risico neer bij de aanvrager. Deze kenmerken van de regelgeving (streng en/of onduidelijk) weerhouden de aanvragers van het werk waar het om gaat: het verzorgen van goede reïntegratietrajecten aan bijstandscliënten. Een enkele aanvrager meent niettemin dat ESF3 een bijdrage kan leveren aan de professionalisering van de eigen organisatie. Een niet-projectgebonden knelpunt dat vaak wordt genoemd, is gelegen in de arbeidsmarktsituatie en in de verwachte bezuinigingen op de budgetten voor gesubsidieerde arbeid en reïntegratie. De verwachting van veel aanvragers is dat ESF3 in de nabije toekomst een belangrijker subsidiebron wordt dan het was in de eerste drie programmajaren. Niet alle aanvragers zijn even blij met deze gedachte. 40
Maatregelen A en B
Ten slotte zijn er de knelpunten die niet gelegen zijn in de aard van de ESF3-projecten zelf en evenmin in de ESF3-regelgeving. Deze knelpunten zijn vergelijkbaar met de knelpunten die naar voren komen bij de uitvoering van de Sluitende Aanpak of de ontwikkeling van het opdrachtgeverschap van gemeenten op de reïntegratiemarkt: gemeenten zijn nog niet gewend aan hun rol als opdrachtgever, cliëntvolgsystemen schieten nog te kort, het aanbod voor fase4 cliënten is niet zeer breed geschakeerd en de caseload van bijstandsconsulenten of casemanagers is hoog.
41
Maatregelen A en B
42
Maatregelen A en B
5
EFFECTIVITEIT
In dit hoofdstuk beschrijven we de bijdrage van de projecten aan de doelstelling van de maatregelen A en B. De volgende onderzoeksvragen worden in dit hoofdstuk beantwoord: - In welke mate hebben de trajecten voor kortdurende werklozen geleid tot uitstroom naar (additioneel) werk binnen een jaar na instroom in de werkloosheid? - In welke mate hebben de trajecten voor langdurig werklozen geleid tot uitstroom naar (additioneel) werk? - In welke mate hebben de trajecten voor langdurig werklozen geleid tot het tegengaan van sociale uitsluiting, op een andere manier dan door uitstroom naar (additioneel) werk, bijvoorbeeld in de vorm van vrijwilligerswerk, deelname aan cursussen en dergelijke? - Hoe beoordelen deelnemers, aanvragers en uitvoerders de effectiviteit van de trajecten? - Welke factoren kunnen worden aangemerkt als een belemmering voor de realisatie van reïntegratietrajecten in het algemeen? - Welke factoren kunnen worden aangemerkt als bevorderend voor de realisatie van reïntegratietrajecten in het algemeen? In paragraaf 5.1 beantwoorden we de eerste drie vragen. Dit gebeurt ten eerste op basis van een analyse van de ingediende einddeclaraties bij het Agentschap. Het betreft 23 declaraties van 23 projecten, waarvan er zeven zijn goedgekeurd. Dit is overigens de stand van zaken van 10 juli 2003.25 We betrekken alle 23 declaraties om de effectiviteit van de projecten te beoordelen, dus ook de meerderheid van de nog niet beschikte declaraties. Verder gebruiken we het nog lopende Cijferonderzoek SLAP 2002 in de analyse, omdat van deze trajecten bekend is in welke mate zij ‘sluitend’ zijn. In paragraaf 5.2 komen de deelnemers aan reïntegratietrajecten zelf aan het woord voor hun beoordeling van de effectiviteit van de projecten; dit is gebeurd via een schriftelijke enquête onder de deelnemers in negen gemeenten aan zestien projecten. De schriftelijke enquête is opgezet op basis van het projectenbestand van december 2002. Er liepen toen veertig projecten die door zestien verschillende aanvragers (allen gemeenten) waren aangevraagd. De belemmerende en bevorderende factoren - onderwerp van de laatste twee onderzoeksvragen van dit hoofdstuk - bij het realiseren van reïntegratietrajecten komen aan de orde in paragraaf 5.3. Het antwoord op deze vragen is eveneens gebaseerd op de uitkomsten van de schriftelijke enquête.
25
Deze stand van zaken wijkt enigszins af van die van die van begin juli 2003 (zie paragraaf 3.1).
43
Maatregelen A en B
Als ‘experiment’ hebben we tevens een telefonische enquête gehouden onder deelnemers aan één project in één gemeente. Het leek ons passend – gezien het karakter van deze Midtermevaluatie, mede met het oog op de eindevaluatie van het programma – om te onderzoeken op welke wijze de deelnemers het beste kunnen worden bereikt. In dit hoofdstuk worden de resultaten van deze telefonische enquête niet apart beschreven. De vergelijking van beide enquêtemethoden is terug te vinden in de bijlagen. We besluiten dit hoofdstuk met een concluderende paragraaf (5.4).
5.1
Effectiviteit: beoogde en gerealiseerde resultaten
We bespreken achtereenvolgens de bestede financiële middelen, het aantal deelnemers dat is bereikt, met een onderverdeling naar geslacht en leeftijd en het soort resultaten dat is bereikt. We maken een vergelijking met de beoogde resultaten in de aanvragen voor wat betreft - de bestede financiële middelen; - het aantal deelnemers dat is bereikt; - het soort resultaten dat is bereikt.26 Omdat het aantal einddeclaraties gering is, (23 stuks) vergelijken we de uiteindelijk bereikte resultaten niet met het EPD. Bovendien is in hoofdstuk 3 al gebleken dat de aanvragen (ver) achterblijven bij de EPD-plannen. Bij het bespreken van de resultaten maken we zoveel mogelijk een onderscheid naar maatregel A en B, omdat de onderzoeksvragen dit onderscheid maken en de einddeclaraties een dergelijke analyse toelaten – dit in tegenstelling tot de aanvraaggegevens27. We beginnen echter met de bespreking van de bestede gelden en de daarbij behorende geldbronnen: zie tabel 5.1.
26
Een vergelijking tussen het beoogde resultaat en het gerealiseerde resultaat betreffende het bereik van deelnemers naar geslacht en leeftijd is niet mogelijk omdat de aanvragen hiertoe geen gegevens bieden. 27 In de aanvragen wordt in de meeste gevallen geen onderscheid gemaakt naar maatregel. In hoofdstuk 3 is dan ook geen onderscheid gemaakt naar maatregel A of B, hoewel de onderzoeksvragen daar wel betrekking op hadden.
44
Maatregelen A en B
Tabel 5.1
Aangevraagde en gedeclareerde ESF3-subsidie in euro’s, aandeel van declaratie in 28 aanvraag in procenten (22 projecten) Categorie financiering Aanvraag Einddeclaratie Percentage gerealiseerd Eigen cofinanciering 11.037.961 4.470.658 41% Private cofinanciering 223.375 46.768 21% Publieke cofinanciering 4.377.597 6.987.054 160% ESF-cofinanciering 14.708.426 8.135.234 55% Totaal 30.347.359 19.639.714 65% Bron: Agentschap SZW , bewerking door Regioplan Beleidsonderzoek.
Het beeld dat tabel 5.1 weergeeft is helder: de projecten maken minder kosten dan oorspronkelijk begroot, ongeveer tweederde deel van de begroting wordt gesoupeerd. Iets meer dan de helft van het beschikte subsidiebedrag wordt daadwerkelijk gedeclareerd en iets minder dan de helft van de eigen cofinanciering wordt daadwerkelijk gebruikt. Publieke middelen van derden blijken vaker ingezet dan van tevoren begroot. Deze cijfers lijken er op te wijzen dat aanvragers sommige kostenposten uit de declaraties schrappen29 en financieren uit andere middelen dan de ESF3-subsidie. Er zijn vier aanvragen die exclusief betrekking hebben op maatregel A en zeven aanvragen die alleen maatregel B betreffen en twaalf aanvragen die zowel kort- als langdurig werklozen tot hun doelgroep rekenen. Van de ruim acht miljoen euro die is gedeclareerd betreft € 2.608.823,-- maatregel A projecten (31%) en € 5.746.897,-- maatregel B projecten (69%). In tabel 5.2 laten we zien welke resultaten zijn geboekt voor wat betreft het bereiken van het in de aanvragen beoogde aantal deelnemers:
Tabel 5.2
Bereik maatregel A en B op basis van de einddeclaraties (23 projecten) Aantal deelnemers gepland Aantal deelnemers gerealiseerd Maatregel A 1.505 1.653 Maatregel B 6.040 7.442 Totaal 7.045 9.095 Bron: Database Agentschap, bewerking door Regioplan Beleidsonderzoek.
De tabel hierboven laat zien dat de projecten gezamenlijk uiteindelijk meer deelnemers hebben bereikt dan zij van tevoren hadden beoogd. Wel moet hierbij worden gezegd dat bij 15 van de 23 projecten juist minder deelnemers zijn bereikt dan beoogd. Het feit dat ruim 2.000 deelnemers meer zijn bereikt dan van tevoren verwacht, is toe te schrijven aan acht van de 28
Eén van de projecten in het bestand met einddeclaraties (peildatum begin juli 2003) komt niet voor in het bestand met aanvragen (peildatum begin april 2003). Dit project zal achteraf zijn aangevraagd en beschikt waarop vervolgens vrij snel ook een declaratie is ingediend. 29
Dit komt overeen met onze bevindingen uit de interviews met aanvragers. Het schrappen van kostenposten gebeurt soms in overleg met het Agentschap.
45
Maatregelen A en B
23 projecten. Van deze acht projecten is er één die ongeveer driekwart van het positieve saldo (9.095 gerealiseerde deelnemers minus 7.045 geplande deelnemers) van 2.000 bepaalt. Tabel 5.3 geeft weer in welke mate mannen dan wel vrouwen als deelnemer van ESF3-reïntegratieprojecten zijn bereikt:
Tabel 5.3 Mannen Vrouwen Totaal
30
Aantal deelnemers onderverdeeld naar geslacht (N=8.205) Absoluut Aandeel 3.244 40% 4.961 60% 8.205 100%
Bron: Agentschap SZW , bewerking door Regioplan Beleidsonderzoek
Het aandeel mannen en vrouwen ontloopt elkaar nauwelijks wanneer we maatregel A en B onderscheiden; bij beide maatregelen geldt dat ongeveer 60 procent van de deelnemers vrouw is. De volgende tabel (5.4) geeft het bereik weer verdeeld over vijf leeftijdscategorieën:
Tabel 5.4
31
Aantal deelnemers onderverdeeld naar leeftijdscategorie (N=8.951) Absoluut Aandeel Jonger dan 23 jaar 565 6% Van 23 tot 30 jaar 1.921 21% Van 31 tot 40 jaar 3.199 36% Van 41 tot 50 jaar 2.314 26% Ouder dan 51 jaar 952 11% Totaal 8.951 100% Bron: Agentschap SZW , bewerking door Regioplan Beleidsonderzoek
Uit tabel 5.4 blijkt dat ruim 60 procent van de deelnemers aan ESF3-reïntegratieprojecten tussen de 31 en 50 jaar oud is. De mensen jonger dan 23 jaar vormen een minderheid.
30
Niet alle projecten hebben de gegevens betreffende geslacht opgenomen in de einddeclaratie. Het totaal aantal bereikte deelnemers is 9.095. 31 Niet alle projecten hebben de gegevens betreffende leeftijd opgenomen in de einddeclaratie. Het totaal aantal bereikte deelnemers is 9.095.
46
Maatregelen A en B
In tabel 5.5 vergelijken we de beoogde en gerealiseerde resultaten met elkaar32:
Tabel 5.5 Beoogde en gerealiseerde resultaten (23 projecten) Resultaten Beschikte aanvragen Aantal Overige 1.920 Aanvaarden arbeid (gesubsidieerd en regulier) 1.791 Realiseren reïntegratietrajecten 3.677 Deelname scholing/beroepsopleiding 4.578 Behalen startkwalificatie 449 Behalen vervolgkwalificatie 169 Totaal 12.584
Einddeclaraties Aantal 930 781 1.795 6.214 68 16 9.804
Aandeel 48% 44% 49% 136% 15% 9% 78%
Bron: Agentschap SZW , bewerking door Regioplan Beleidsonderzoek
De tabel hierboven (5.5) laat zien dat bij de meeste onderscheiden soorten resultaten sprake is van ‘onderrealisatie’. Het totaal aantal deelnemers waarvan een eindresultaat is geregistreerd ligt lager dan in de aanvragen was beoogd. In tabel 5.6 laten we zien in hoeverre de ‘A-projecten’ voor kortdurend werklozen andere resultaten behalen dan ‘B-projecten’ (langdurig werklozen).
Tabel 5.6
Gerealiseerde resultaten onderscheiden naar maatregel Totaal A Aantal Aantal Aandeel Overige 930 577 62% Aanvaarden arbeid (gesubsidieerd en regulier) 781 51 7% Realiseren reïntegratietrajecten 1.795 633 35% Deelname scholing/beroepsopleiding 6.214 833 13% Behalen startkwalificatie 68 44 65% Behalen vervolgkwalificatie 16 1 6% Totaal 9.804 2.139 22%
B Aantal Aandeel 353 38% 730 93% 1.162 65% 5.381 87% 24 35% 15 94% 7.665 78%
Bron: Agentschap SZW , bewerking door Regioplan Beleidsonderzoek
Uit de bovenstaande tabel komt naar voren dat plaatsing op de arbeidsmarkt bij de werklozen die korter dan 12 maanden zonder werk zitten (maatregel A), minder vaak voorkomt dan bij de langdurig werklozen (maatregel B). Ook bij de andere mogelijke resultaten zien we de soms aanzienlijke verschillen tussen de resultaten van beide maatregelen. De mate waarin de SLAP een sluitend aanbod creëert voor de doelgroep is op grond van het cijferonderzoek alleen zuiver weer te geven voor wat betreft de nieuwe instroom werklozen. 32
Het is niet mogelijk om te bepalen in welke mate mannen en vrouwen bepaalde resultaten behalen; de database van het Agentschap SZW levert geen gegevens op persoonsniveau, maar op geaggregeerd niveau.
47
Maatregelen A en B
De sluitendheid presenteren we in tabel 5.7 (deze resultaten hebben dus geen betrekking op ESF3):
Tabel 5.7
Nieuwe instroom sluitendheid
Doelgroep WW (domein UWV) ABW (domein gemeenten) NUG (domein gemeenten) Totaal
SLAP
januaricohort volwassenen en jongeren 2001 en 2002,
2001 Volwassenen Jongeren 88% 88% 63% 60% 82% 78% 84% 78%
2002 Volwassenen Jongeren 83% 85% 65% 55% 81% 71% 83% 72%
Bron: Cijferonderzoek Sluitende Aanpak 2002, Regioplan Beleidsonderzoek (nog niet gepubliceerd)
De hoofddoelstelling, het voorkomen van instroom in de langdurige werkloosheid zonder aanbod van een traject, wordt voor zo’n tachtig procent van de werklozen gehaald (zie tabel 5.7, onderste regel). De tabel geeft verder weer dat ongeveer zestig procent van het totale januaricohort in de ABW (jongeren en volwassenen) binnen twaalf maanden is uitgestroomd33 of een reïntegratietraject heeft aangeboden gekregen. De tabel maakt verder duidelijk dat de gemeenten een minder sluitend aanbod bereiken dan UWV.
5.2
Beoordeling effectiviteit door deelnemers aan ESF3-projecten
Aan de deelnemers van 16 projecten van 9 gemeenten is door middel van een schriftelijke enquête gevraagd naar de reden van hun deelname, het doel dat was afgesproken met begeleider van het project (casemanager, bijstandsconsulent, trajectbegeleider) en hun beoordeling van het nut van het door hen gevolgde ESF-traject34. De enquête is aan 2.976 mensen verstuurd en is door 888 van hen geretourneerd. Dit is een respons van 29,8 procent. Het aandeel responderende vrouwen is groter dan de responderende mannen: 60 procent van de respondenten is vrouw, 37 procent is man en 3 procent heeft deze vraag niet ingevuld. De responsverdeling over mannen en vrouwen komt nagenoeg overeen met het aandeel mannen en vrouwen dat is geregistreerd in de 23 ingediende eind-
33 Hierbij moet worden bedacht dat uitstroom niet hoeft te betekenen dat iemand betaald werk heeft gevonden; het betreft uitstroom uit de uitkering. 34 Vanzelfsprekend hebben wij aan de degenen die het project inmiddels hadden afgerond, gevraagd wat hun huidige activiteiten zijn. Dit vormt immers belangrijke informatie ter beantwoording van de effectiviteitsvraag. Helaas hebben ook mensen die nog bezig zijn met het traject deze vraag beantwoord, waardoor de frequentieverdeling nogal is vervuild en geen betrouwbare tabel is op te leveren.
48
Maatregelen A en B
declaraties (zie tabel 5.3). De respons is eveneens redelijk evenwichtig over de negen gemeenten verdeeld. De respons varieert van 23 tot 32 procent per gemeente35. In de volgende tabel (5.8) geven we weer waarom de respondenten hebben deelgenomen aan het project.
Tabel 5.8 Reden deelname aan het ESF3-project (N=888) Reden Aantal Ik wil(de) mijn kansen op werk vergroten 372 Ik wil(de) mijn opleidingsniveau verbeteren 266 Het is verplicht als je een uitkering ontvangt 218 Ik wil(de) meer sociale contacten hebben 202 Ik wil(de) vrijwilligerswerk gaan doen 25 Anders, namelijk: 165 Weet niet / geen antwoord 40 Totaal 1.591
Aandeel 42% 30% 25% 23% 3% 19% 5% xxx
Bron: schriftelijke enquête Regioplan Beleidsonderzoek.
De respondenten konden meer dan één reden invullen op het enquêteformulier. De kans op werk wordt door ruim 40 procent als reden aangegeven en het verbeteren van het eigen opleidingsniveau door 30 procent. Opmerkelijk is dat een kwart (ook) aangeeft dat zij meedoen omdat (zij denken dat) het verplicht is. In tabel 5.9 staat een weergave van de doelstelling van het project, zoals de deelnemers dit hebben gezien:
Tabel 5.9 Afspraken over het doel van het ESF3-project (N=701) Soort afspraak Er zijn geen afspraken gemaakt Betaald werk aan het einde na afronding van het project Afronding opleiding of cursus / diploma aan het einde van het project Vrijwilligerswerk na afronding van het project Regelmatige deelname aan activiteiten na afloop van het project Anders, namelijk: Weet niet / geen antwoord
Aantal 214 126 110 14 12 110 115 701
Aandeel 31% 18% 16% 2% 2% 16% 16% 100%
Bron: schriftelijke enquête Regioplan Beleidsonderzoek.
Uit de tabel hierboven blijkt dat 31 procent van de respondenten meent dat er voorafgaand aan het project geen afspraken zijn gemaakt over het doel van de deelname. Een iets groter
35
In één van deze gemeenten is de respons uitzonderlijk laag; ook deze respondenten zijn meegenomen in de analyse: we doen immers geen uitspraken over projecten of aanvragers/ gemeenten afzonderlijk, maar alleen over het geheel van ESF3-maatregel-A&B-projecten in Nederland.
49
Maatregelen A en B
aandeel vermeldt dat het afgesproken doel betaald werk en/of de afronding van een cursus betrof (18%+16%=34%). Tabel 5.10 presenteert het oordeel van de deelnemers van de ESF3-projecten:
Tabel 5.10 Oordeel van deelnemers over het ESF3-project (N=701) Wat is op dit moment uw oordeel over het nut van het project? Het is (was) heel erg nuttig Het is (was) een beetje nuttig Er tussenin (neutraal) Het is (was) niet zo nuttig Het is (was) totaal niet nuttig Weet niet/ geen antwoord Totaal
36
Aantal 363 94 84 37 27 96 701
Aandeel 52% 13% 12% 5% 4% 14% 100%
Bron: schriftelijke enquête Regioplan Beleidsonderzoek.
Uit de tabel hierboven (5.10) blijkt dat slechts een klein deel van de respondenten (9%) dat nog bezig is met het project of het project volledig heeft doorlopen (zie noot 10), kritiek heeft op het nut van het project waaraan hij heeft deelgenomen; bijna tweederde deel van de deelnemers vindt dat het project nuttig is geweest. Ook de mate waarin het project heeft bijgedragen aan het afgesproken doel, wordt positief gewaardeerd (zie tabel 5.11); slechts 16 procent vindt dat het project niet heeft bijgedragen aan het afgesproken doel37. Iets meer dan de helft (51%) vindt dat het project heeft bijgedragen aan het doel dat voorafgaand aan het project was afgesproken.
Tabel 5.11 Oordeel effectiviteit van het ESF3-project (N=701) Als u terugkijkt naar de afspraken over het doel, vindt u dan dat het project u helpt (of heeft geholpen) in de richting van dit doel? Ja, ik heb het doel bereikt Ja, ik heb een stap in de goede richting gezet Nee, ik ben niet verder gekomen in de richting van het doel Er waren geen afspraken over het doel Anders namelijk Weetniet/ geen antwoord Totaal
Aantal
Aandeel
107 251 109 72 61 101 701
15% 36% 16% 10% 9% 14% 100%
Bron: schriftelijke enquête Regioplan Beleidsonderzoek.
36 Van de 888 respondenten zijn er 187 (21%) tussentijds uitgevallen. Zij zijn niet gevraagd naar hun oordeel over de effectiviteit van het project, maar wel naar de reden van hun uitval. Zie tabel 5. 37
Het is mogelijk dat mensen die (redelijk) tevreden zijn over het project waaraan ze hebben deelgenomen, vaker hebben gerespondeerd dan de mensen die teleurgesteld zijn over het project.
50
Maatregelen A en B
In de enquête is door middel van een open vraag gevraagd naar de redenen voor een positief dan wel een negatief oordeel over het nut van het project. De meerderheid van de respondenten (319) heeft waardering voor het project en hiervoor hun redenen opgeschreven (zie tabel 5.12):
Tabel 5.12 Redenen voor een positief oordeel over de bijdrage afgesproken doel (N=319) Reden positief oordeel over nut van het ESF3-project Positief effect m.b.t. verhoging opleidingsniveau Positief effect m.b.t. de kans op werk Positief effect m.b.t. de persoonlijke ontwikkeling van de cliënt Positief effect m.b.t. het vinden van werk Totaal aantal redenen
van het Aantal 91 84 83 78 336
ESF3-project
aan het
Aandeel 29% 26% 26% 24% xxx
Bron: schriftelijke enquête Regioplan Beleidsonderzoek.
Het verhogen van het opleidingsniveau wordt het meest genoemd, 40 keer omdat een opleiding is afgerond en 37 keer omdat de deelnemers hun taalvaardigheid in het Nederlands hebben verbeterd. Ook computervaardigheden worden hierbij genoteerd (14). Bij het positieve effect op de kans op werk blijkt dat vooral de oriëntatie op de arbeidsmarkt, op mogelijke beroepen en op eigen mogelijkheden en wensen het vaakst vermeld (43). Werkervaring opdoen wordt 18 keer genoemd. Ten aanzien van de aspecten van ‘persoonlijke ontwikkeling’ schrijven respondenten vaak op dat het traject hen heeft gestimuleerd (17), het isolement heeft verminderd (17), hun dagritme en -structuur heeft verbeterd (12), het gevoel heeft gegeven ‘weer deel te nemen aan de samenleving’ (12) en het zelfvertrouwen heeft vergroot (10). Van de 78 respondenten die een positief effect op ‘het vinden van werk’ vermelden (zie tabel 5.12), betreft dit 52 keer (betaald) werk. De overigen hebben een gesubsidieerde baan, vrijwilligerswerk of een werkervaringsplaats dan wel stageplek. Een kleiner aantal mensen (210) heeft opgeschreven waarom zij vindt dat het project hen niet heeft geholpen op het vlak van activering of reïntegratie. Zij wijzen hierbij vooral op de oorzaken hiervoor, en minder op de aard van het resultaat. Het soort resultaat als reden voor een negatieve beoordeling van het nut van het project, wordt weergegeven in tabel 5.13. De factoren die hen hebben belemmerd komen in de volgende paragraaf aan de orde; op dat punt hebben zij zich veel meer laten horen38. 38
Respondenten wijzen op de geboekte resultaten om hun positieve oordeel te motiveren: vandaar een hoge tabelvulling in tabel 5.11. Ze blijken daarbij maar weinig factoren te formuleren die het goede resultaat hebben helpen bepalen (de bevorderende factoren). Omgekeerd wijzen teleurgestelde respondenten juist op allerlei belemmerende factoren (oorzaken) als zij hun negatieve oordeel motiveren in plaats van op de aard van het geboekte resultaat: dit levert een hoge tabelvulling in tabel 5.14 (belemmerende factoren) en een lage tabelvulling in tabel 5.12.
51
Maatregelen A en B
Tabel 5.13 Redenen voor een negatief oordeel over de bijdrage van het afgesproken doel (N= 210) Aantal Reden negatief oordeel over nut van het ESF3-project Geen (vaste betaalde) baan, terwijl cliënt hier wel op hoopte 12 Weinig resultaat, weer terug bij af, of situatie verslechterd. 9 Wantrouwen bij cliënten (versterkt) in overheidsorganen 6 Totaal 27
ESF3-project
aan het
Aandeel 6% 4% 3% %
Bron: schriftelijke enquête Regioplan Beleidsonderzoek.
Het algehele beeld dat oprijst uit deze 27 antwoorden is er een van teleurstelling en een beschadigd zelfvertrouwen of vertrouwen in anderen. Ruim een vijfde deel van de respondenten (187 van de 888 respondenten, 21%) heeft het reïntegratietraject niet afgerond. In tabel 5.14 presenteren we de redenen voor hun uitval en een aantal factoren die een succesvolle deelname in de weg hebben gestaan.
Tabel 5.14 Reden uitval deelname ESF3-project (N= 187) Waarom bent u voor het einde van het project gestopt? Vanwege problemen met mijn gezondheid Ik wilde liever werken/ werk zoeken Ik heb zelf werk gevonden Ik moest voor mijn gezin zorgen/ ik was zwanger Ik had geen behoefte/ geen zin meer Ik vond het project te moeilijk Ik vond dat het werk dat ik deed slecht werd betaald Ik heb zelf (ander) vrijwilligerswerk gevonden Ik volg een (andere) opleiding Anders, namelijk Weet niet/ geen antwoord Totaal
Aantal 55 29 20 14 9 8 3 4 8 51 21 222
Aandeel 29% 16% 11% 7% 5% 4% 2% 2% 4% 27% 11% 100%
Bron: schriftelijke enquête Regioplan Beleidsonderzoek.
Uit de tabel hierboven (5.14) blijkt dat ongeveer een derde deel vindt dat het ESF3-project geen geschikte bijdrage levert aan het doel van reïntegratie of activering: zo’n zestien procent van de deelnemers zoekt liever op eigen houtje naar een baan of opleiding en vindt dit soms ook (11% vond een baan, 4% een opleiding en 2% vrijwilligerswerk)39. Verder laat de tabel zien dat gezondheidsproblemen de belangrijkste belemmerende factor vormen voor een succesvolle deelname van een projectdeelnemer (29%). Een andere veel genoemde belemmerende factor is de zorg voor kinderen of een zwangerschap (7%). Op deze en andere belemmerende factoren komen we in de volgende paragraaf uitgebreid terug.
39
Vanzelfsprekend kan betoogd worden dat de activiteiten die elders worden ondernomen ook het gevolg zijn van de stimulerende werking van het project.
52
Maatregelen A en B
5.3
Belemmerende en bevorderende factoren volgens deelnemers aan ESF3projecten
Bevorderende factoren volgens deelnemers aan ESF3-projecten De deelnemers die tevreden (terug-)kijken naar het traject waaraan ze hebben meegedaan formuleren maar één succesfactor, en dat is een goede begeleiding40. Deze factor wordt 37 keer genoemd. Het beeld dat verder uit de antwoorden naar voren komt is dat het gevoel weer deel te nemen aan de samenleving belangrijk is voor de deelnemers aan reïntegratietrajecten. De gevolgen van het niet-hebben van betaalde arbeid komen duidelijk naar voren; de respondenten voelen zich nog al eens uitgesloten. Het project maakt dat zij zich meer betrokken voelen bij de samenleving, hierdoor raken ze gemotiveerd om een opleiding te volgen of werk te zoeken. Ze krijgen meer zelfvertrouwen en plezier in leren en werken. Een tweede bevorderende factor lijkt daarom te liggen in begrippen als ‘zelfrespect’, ‘er bij horen’ en ‘gestimuleerd worden’. Belemmerende factoren volgens deelnemers aan ESF3-projecten In de volgende tabel (5.15) geven we de belemmerende factoren weer zoals geformuleerd door de responderende projectdeelnemers:
Tabel 5.15 Belemmerende factoren voor het niet-behalen van de gestelde doelen (N=210) Belemmerende factoren Aantal Aandeel Begeleiding 64 30% Individuele problemen van de cliënt 48 23% De reïntegratieactiviteiten sluiten niet aan bij de cliënt 39 19% Project duurt te kort 6 3% Kwaliteit van de opleiding slecht 5 2% Geen kinderopvang 3 1% 165 xxx Bron: Schriftelijke enquête Regioplan Beleidsonderzoek
Uit tabel 5.15 blijkt dat de begeleiding niet alleen een succesfactor is, maar vooral ook een faalfactor. De begeleiding wordt ‘onvoldoende’ en ‘niet actief genoemd (26x), er worden onduidelijke of zelfs geen afspraken gemaakt (15x) en er worden verkeerde verwachtingen (‘loze beloften’) gewekt (10x). Een groot deel van de respondenten wijt het gebrek aan resultaat niet (alleen) aan het project, maar ook aan zichzelf; een breed scala van persoonlijke problemen, omstandigheden of ken40 Dit onderzoek levert geen informatie op over de mate waarin deelnemers zelf gemotiveerd waren voor het traject, doorgaans een belangrijke factor in het behalen van een succesvol resultaat.
53
Maatregelen A en B
merken wordt als knelpunt opgeschreven: gezondheidsproblemen (10x), de eigen houding (afwachtend, weinig zelfvertrouwen, 8x), psychische problemen (7x), de zorg voor kinderen (5x), een onvoldoende taalbeheersing (5x) en de eigen leeftijd (te oud, 5x) worden het vaakst genoemd als belemmering voor een succesvol traject. Ten slotte geven de respondenten vaak aan (39x) dat het project niet aansloot bij de eigen wensen of behoeften (19x) of dat het niveau van het werk, de opleiding of het traject niet aansloot bij het eigen niveau (15x).
5.4
Samenvatting
Gerealiseerde omvang ESF3-projecten, kenmerken deelnemers ESF3-projecten De projecten maken minder kosten dan oorspronkelijk begroot, ongeveer tweederde deel van de begroting wordt gesoupeerd. Iets meer dan de helft van het oorspronkelijk beschikte subsidiebedrag wordt gedeclareerd. De meeste projecten (15 van de 23) bereiken minder deelnemers dan beoogd. Omdat één van de 23 projecten veel meer deelnemers bereikt dan bij de aanvang werd verwacht, is het gezamenlijke resultaat van de 23 projecten wel positief. De meerderheid van de deelnemers (60%) is vrouw. Verder is ruim 60 procent tussen de 31 en 50 jaar oud. De mensen jonger dan 23 jaar vormen een minderheid. Doelbereiking ESF3 en Sluitende Aanpak Het aantal daadwerkelijk bereikte deelnemers beslaat ongeveer driekwart van het aantal deelnemers dat in de beschikte aanvragen is gepland; er is dus sprake van onderrealisatie. De hoofddoelstelling van de SLAP, het voorkomen van instroom in de langdurige werkloosheid (in ESF3-termen: het voorkomen van doorstroom van maatregel A naar maatregel B) zonder aanbod van een reïntegratietraject, wordt voor zo’n tachtig procent van de werklozen gehaald. Ongeveer zestig procent van het totale januaricohort in de ABW (jongeren en volwassenen) is binnen twaalf maanden uitgestroomd of heeft een reïntegratieaanbod gekregen. De betekenis van de bevindingen ten aanzien van de effectiviteit van de SLAP en ESF3 werken we nader uit in de consoliderende fase van deze evaluatie. In dit stadium kunnen we vaststellen dat de reïntegratietrajecten veel betekenen voor de deelnemers. De respons op onze enquêtes is niet slecht. Uit de telefonische enquête blijkt dat bijna iedereen die telefonisch wordt bereikt, daadwerkelijk meedoet41. Degenen die responderen maken vaak gebruik van 41
Non-respons wordt veroorzaakt doordat de geregistreerde telefoonnummers onjuist zijn of niet meer in gebruik.
54
Maatregelen A en B
de mogelijkheid om hun antwoorden toe te lichten. De antwoorden maken duidelijk dat het hier gaat om een kwetsbare groep mensen die betrokken willen zijn bij de samenleving en zeer teleurgesteld kunnen zijn wanneer het project hen tegengevallen is. Onder de respondenten komt onverschilligheid nauwelijks voor. Beoordeling effectiviteit ESF3-projecten door deelnemers Samenvattend kan worden gesteld dat de meeste deelnemers die niet voortijdig zijn gestopt met het project, het nut en de effectiviteit van hun deelname aan een ESF-gecofinancierde activiteit positief waarderen. Zo blijkt dat slechts een klein deel van de respondenten (9%) dat nog bezig is met het project of het project volledig heeft doorlopen, kritiek heeft op het nut van het project waaraan hij heeft deelgenomen; bijna tweederde deel van de deelnemers vindt dat het project nuttig is geweest. Ook de mate waarin het project heeft bijgedragen aan het afgesproken doel, wordt positief gewaardeerd. Iets meer dan de helft vindt dat het project heeft bijgedragen aan het doel dat voorafgaand aan het project was afgesproken; een minderheid vindt dat het project niet heeft bijgedragen aan het afgesproken doel. De positieve effecten betreffen de verhoging van het eigen opleidingsniveau respondenten, de gepercipieerde kans op werk, een impuls voor de persoonlijke ontwikkeling van de cliënt en het daadwerkelijk vinden van betaald werk, vrijwilligerswerk of een werkervaringsplaats. Bevorderende factoren volgens deelnemers aan ESF3-projecten De respondenten formuleren maar één succesfactor, en dat is een goede begeleiding42. Een tweede bevorderende factor lijkt te liggen in de individuele ontwikkeling die deelnemers bij zichzelf waarnemen gedurende hun deelname aan het project; begrippen als ‘ontwikkelen van zelfrespect’, ‘erbij horen’ en ‘gestimuleerd worden’ komen naar voren uit de enquêteformulieren van deelnemers als factoren die hen helpen bij het zetten van stappen in de richting van de arbeidsmarkt. Belemmerende factoren volgens deelnemers aan ESF3-projecten De respondenten noemen de begeleiding het vaakst als belemmerende factor. Verder meent een groot aantal respondenten dat het project hen niet heeft geholpen omdat de eigen individuele problemen te veel in de weg stonden. Ten slotte maken de respondenten duidelijk dat de reïntegratieactiviteiten vaak niet aansluiten bij hun wensen, mogelijkheden en behoeften.
42 De mate waarin de deelnemers gemotiveerd waren om hun deelname tot een succes te maken, is niet specifiek bevraagd in de enquête, noch naar voren gebracht door de deelnemers. Doorgaans is persoonlijke motivatie een van de belangrijkere succes- of faalfactoren.
55
Maatregelen A en B
56
BIJLAGEN MAATREGELEN A EN B
Maatregelen A en B
BIJLAGE 1 ONDERZOEKSVRAGEN
De onderstaande vragen worden gesteld zowel met betrekking tot de reïntegratietrajecten voor kortdurende werklozen (maatregel A) als langdurig werklozen (maatregel B). Wanneer vragen specifiek op een van beide groepen zijn gericht, wordt dit expliciet vermeld. Het betreft de oorspronkelijke onderzoeksvragen. Gedurende het onderzoek werd duidelijk dat een aantal variabelen niet werd geregistreerd door het Agentschap of dat deze anderszins niet onderzoekbaar bleken. Als inleiding op de hoofdstukken in dit deelrapport zijn steeds de onderzoeksvragen geformuleerd waarop een antwoord wordt gegeven. De vragen in de hoofdstukken wijken daarom soms af ten opzichte van de hier geformuleerde vragen. Het gaat hierbij om de vragen 1 tot en met 6 (input en output) en 16 tot en met 20 (effectiviteit). A Voortgang Bij deze vragen is de mate waarin de doelstellingen in het EPD worden gerealiseerd aan de orde. Dit betreft zowel de geplande input (allocatie van financiële middelen) als de output. Input 1. Hoe zijn de ESF-middelen verdeeld naar sectoren/aanvragers, soorten instrumenten, soorten uitvoerders? 2. Hoe is de verhouding in de financiering van de projecten tussen de ESF-middelen, publieke middelen en private middelen? Output 3. Wat is het aantal bereikte personen met de Sluitende Aanpak, naar geslacht, leeftijd en fase, naar financieringsbron (ESF3 of niet)? 4. Hoe verhoudt zich het bereik van ESF3 gecofinancierde projecten tot de verwachte aantallen deelnemers in de ex-ante evaluatie? 5. Wat is de omvang van de relevante doelgroep voor de Sluitende Aanpak, naar geslacht, leeftijd en fase? 6. Hoe verhoudt zich het aantal bereikte personen tot de omvang van de relevante doelgroep (outputindicator). Welk aandeel heeft ESF3 hierin?
57
Maatregelen A en B
B Implementatie Hier gaat het om het achterhalen van factoren die realisatie van het reïntegratiebeleid bevorderen of belemmeren, alsmede om de bijdrage van het Agentschap SZW daaraan (stimuleren, voorlichting). Bevorderende, belemmerende factoren 7. In welke mate en op welke wijze zijn voornemens om te komen tot (ESF3-gerelateerde) reïntegratietrajecten voor de doelgroep gerealiseerd? 8. Welke factoren kunnen worden aangemerkt als een belemmering voor de realisatie van reïntegratietrajecten in het algemeen, en daar waar ESF middelen bij zijn betrokken in het bijzonder? 9. Welke factoren kunnen worden aangemerkt als bevorderend voor de realisatie van reïntegratietrajecten in het algemeen, en daar waar ESF-middelen bij zijn betrokken in het bijzonder? De rol van Agentschap SZW 10. Welke activiteiten heeft het Agentschap SZW ondernomen voor de totstandkoming van projecten? 11. Op welke partijen richten deze activiteiten zich? 12. Hoe hebben de verschillende partijen de rol van Agentschap SZW ervaren? 13. Welke (verdere) activiteiten van Agentschap SZW werden gewaardeerd of gemist? 14. Wat is het algemene oordeel over de rol van Agentschap SZW? De vragen 10 tot en met 14 worden beantwoord in hoofdstuk 3 van de hoofdrapportage (en niet in dit deelrapport over maatregel A en B); dit omdat het Agentschap een rol heeft bij de uitvoering van alle maatregelen (A t/m G). Bijdrage ESF3 15. Wat kan worden gezegd over de bijdrage van ESF3aan de realisatie van de gecofinancierde projecten? D Effectiviteit instrumenten Het gaat om de voorlopige ervaringen met de effectiviteit van de reïntegratietrajecten. 16. In welke mate hebben de trajecten voor kortdurende werklozen geleid tot uitstroom naar (additioneel) werk binnen een jaar na instroom in de werkloosheid? 17. In welke mate hebben de trajecten voor langdurig werklozen binnen een zekere tijdsperiode geleid tot uitstroom naar (additioneel) werk?1 1
De ‘zekere tijdsperiode’ zal nader moeten worden bepaald.
58
Maatregelen A en B
18. In welke mate hebben de trajecten voor langdurig werklozen binnen een zekere tijdsperiode geleid tot verkleining van de afstand tot de arbeidsmarkt? 19. In welke mate hebben de trajecten voor langdurig werklozen binnen een zekere tijdsperiode geleid tot het tegengaan van sociale uitsluiting, op een andere manier dan door uitstroom naar (additioneel) werk, bijvoorbeeld in de vorm van vrijwilligerswerk, deelname aan cursussen en dergelijke? 20. Hoe beoordelen deelnemers, aanvragers en uitvoerders de effectiviteit van de trajecten? E Context Inzicht in dynamiek van belang van beide ESF3 maatregelen. 21. Welke ontwikkelingen, bijvoorbeeld op het gebied van werkgelegenheid en werkloosheidsrisico’s, hebben zich in de afgelopen periode voorgedaan en op welke manier hebben deze het belang van de ESF3maatregelen beïnvloedt? F Efficiency Het gaat om de voorlopige ervaringen met de efficiency van de ingezette reïntegratietrajecten. 22. Wat zijn de kosten per deelnemer van de diverse trajecten en welke verschillen bestaan er? 23. Wat kan worden gezegd over de effectiviteit - de verhouding tussen kosten en resultaten van de trajecten - van de ingezette middelen? En wat over de verschillen? De onderzoeksbevindingen ten aanzien van efficiency worden in hoofdstuk 4 van de hoofdrapportage beschreven en staan niet in het deelrapport over maatregel A en B.
59
Maatregelen A en B
60
Maatregelen A en B
BIJLAGE 2 OPZET VAN HET ONDERZOEK BIJ MAATREGELEN A EN B
In deze Midterm-evaluatie zijn vier onderzoeksactiviteiten ingezet: 1. Gegevensverzameling bij Agentschap SZW; 2. Gebruik van beschikbaar onderzoeksmateriaal uit de evaluatie van de Sluitende Aanpak; 3. Face-to-face interviews met medewerkers van gemeenten, Arbeidsvoorziening Nederland, het Ministerie van Justitie en het Agentschap SZW; 4. Een beknopte belronde onder niet-gebruikers van ESF3 (potentiële aanvragers) 5. Een bevraging van deelnemers aan trajecten. Hieronder werken we de aanpak uit per onderzoeksactiviteit: Ad 1. Gegevensverzameling bij Agentschap SZW De database van het Agentschap SZW (ESF-beheer) heeft de gegevens geleverd voor het vaststellen van de input (financiering), output, effectiviteit en efficiency van de ESF3- projecten. In hoofdstuk 3 van het eindrapport over het gehele ESF -programma (paragraaf 3.3) geven we weer welke beperkingen voortvloeien uit de opzet en inhoud van ESF-beheer. De gegevens van ESF-beheer laten bijvoorbeeld geen duidelijke uitspraken toe over de effectiviteit en efficiency van de projecten. Ad 2. Gebruik beschikbaar onderzoeksmateriaal De gegevens van het (nog niet gepubliceerde) Cijferonderzoek Sluitende Aanpak 2002 zijn gebruikt als aanvulling op de database van het Agentschap SZW. In deze evaluatie zijn cijfers opgenomen over het geheel van reïntegratietrajecten in Nederland voor zowel kortdurend als langdurig werklozen. De mate waarin de SLAP-trajecten zijn medegefinancierd met ESF3gelden komt eveneens tot uitdrukking in deze evaluatie. Ad 3. Bevraging van betrokken organisaties Voor beantwoording van de vragen over implementatie van het ESF3-programma wat betreft de maatregelen A en B, de rol van het Agentschap SZW hierin, de beoordeling van de bijdrage van de ESF3-middelen (noodzakelijke voorwaarde?) voor de realisatie van de projecten en de gevolgen van arbeidsmarktontwikkelingen voor het belang van ESF3 zijn nagegaan door het bevragen van verschillende organisaties: - De aanvragers c.q. uitvoerders van de ESF3-middelen: dit betreft tot medio 2002 gemeenten, Arbeidsvoorziening Nederland (inmiddels opgeheven), het Ministerie van Justitie 61
Maatregelen A en B
-
en reïntegratiebedrijven. In totaal hebben we gesproken met zeventien aanvragers (zestien gemeenten en het Ministerie van Justitie) en acht uitvoerders (vijf reïntegratiebedrijven, twee penitentiaire inrichtingen en één Regionaal Opleidingscentrum [ROC]). Bij de gesprekken met medewerkers van gemeenten schoven veelal de door hen ingeschakelde adviesbureaus aan. Deze interviews geven een betrouwbaar beeld van de aanvragende partijen. Op 1 april 2003 waren van 23 aanvragers projecten beschikt. Het Agentschap SZW; we hebben gesproken met zes consulenten van de drie verschillende units.
Ad 4. Belronde niet-gebruik ESF3 Gedurende het onderzoek kwam vast te staan dat het gebruik van ESF3 sterk achterbleef bij het beschikbare budget. We hebben in juni 2003 en in september 2003 negentien gemeenten en UWV gebeld met de vraag waarom zij geen gebruik maakten van ESF3. In hoofdstuk vier (paragraaf 4.1, subparagraaf niet-gebruik) zijn de bevindingen van deze belronde weergegeven. Ad 5. Bevraging van deelnemers: schriftelijke vragenlijst en telefonische enquête Om een beeld te krijgen van de opvattingen van deelnemers over de effectiviteit van ‘hun’ trajecten hebben we een korte schriftelijke vragenlijst gestuurd aan een groot aantal deelnemers en een telefonische enquête gehouden onder de deelnemers van één project in één gemeente. De telefonische enquête is als variant uitgeprobeerd met het doel om te kijken welk van beide methoden het beste resultaat oplevert. De telefonische enquête is niet gebruikt bij de beantwoording van de onderzoeksvragen. Bij de vergelijking tussen beide enquêtevormen kijken we naar de bereikte respons, het informatiegehalte van de antwoorden en de kosten die verbonden zijn aan beide methodieken. Respons schriftelijke enquête De schriftelijke enquête is opgezet op basis van het projectenbestand van december 2002. Er waren toen achttien aanvragers van 46 projecten. De enquête is opgestuurd door negen aanvragers van zeventien projecten aan bijna 3.000 respondenten. De respons was 30 procent (zie tabel B2-1). De beoordeling van deze respons volgt onder het volgende subkopje. De volgende categorieën projecten zijn niet in aanmerking gekomen voor het verzenden van een enquête aan deelnemers van: - projecten waarbij een ‘onderzoekstechnische belemmering’ een enquête in de weg staat (veertien projecten). Deze belemmering bestaat eruit dat bij sommige projecten door een groot aantal deelnemers niet goed is vast te stellen welk deel van het door hen gevolgde 62
Maatregelen A en B
-
traject door middel van ESF3 gefinancierd is. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij deelnemers die een ESF3-gefinancierd ‘diagnoseproject’ hebben gevolgd waarna zij de rest van de reïntegratie volbrengen in een traject dat niet door ESF3 is gefinancierd. Het mag niet zo zijn dat zij een ESF3-project beoordelen op grond van ervaringen in een project dat niet door ESF3 is gefinancierd. projecten waarvan de feitelijke start halverwege 2002 lag (negen projecten), de deelnemers zijn immers nog maar net begonnen met hun traject; projecten in gemeenten die niet in staat waren om binnen het door ons voorgestelde tijdsbestek bij te dragen aan de organisatie van de enquête (zes projecten); projecten die al in 2000 zijn geëindigd (twee projecten).
Bijna 900 mensen hebben de schriftelijke enquête ingevuld geretourneerd (30%; zie tabel B2-1, hieronder). Hiervan bleek 60 procent vrouw en bijna 40 procent man te zijn, een verdeling die overeenkomt met de gegevens die de projecten zelf registreren (Bron: Agentschap SZW, einddeclaraties). Beoordeling respons schriftelijke enquête Op het niveau van aanvragers en projecten achten we de steekproef betrouwbaar. De inhoudelijke verscheidenheid van de zeventien projecten komt overeen met de verscheidenheid in de 46 projecten. De respons van 30 procent is weliswaar niet hoog, maar zeker niet slecht wanneer we dit vergelijken met schriftelijke enquêtes onder dezelfde doelgroep. We weten echter niets van degenen die niet hebben gerespondeerd. Het is mogelijk dat hoger opgeleiden vaker hebben gerespondeerd dan lager opgeleiden. De achtergrondkenmerken van de respondenten mogen niet worden gegeneraliseerd voor de hele populatie. De paragraaf over ‘belemmerende en bevorderende factoren bij het behalen van een positief resultaat volgens deelnemers (paragraaf 5.3)’, kan echter als betrouwbaar worden beoordeeld. Het gaat in deze paragraaf immers vooral om de aard van de ervaren knelpunten of ondervonden succesfactoren en niet zo zeer om het aantal keren dat deze zijn genoemd. Bij een hogere respons is niet gezegd dat de variëteit in genoemde knelpunten of succesfactoren enorm toeneemt. Vergelijking respons schriftelijke en schriftelijke enquête Hierna vergelijken we de respons van de schriftelijke enquête met die van de telefonische enquête:
63
Maatregelen A en B
Tabel B2-1 Vergelijking respons van schriftelijke en telefonische enquête Enquêtevorm Schriftelijke enquête Telefonische enquête
Aantal verzonden enquêtes 2.976 131
Aantal deelnemers enquête 888 48
Respons 29,8% 36,6%
Tabel B2-1 maakt duidelijk dat de respons bij het telefonisch onderzoek iets hoger ligt (36,6%) dan bij het schriftelijk onderzoek (29,8%). Het verschil is echter niet zo groot. Tabel B2-2 maakt duidelijk dat er bij het telefonisch onderzoek bijna geen weigeringen voorkomen: (bijna) iedereen die de telefoon opneemt, doet mee. Het lijkt er dan ook op dat telefonisch onderzoek effectiever is dan schriftelijk onderzoek als het gaat om het bereiken van een zo hoog mogelijke respons.
Tabel B2-2 Redenen voor non-respons bij de telefonische enquête Respons code Geslaagd Geen gehoor Buiten veldwerkperiode Spreekt geen Nederlands Weigering geen reden Weigering geen zin/tijd Afgesloten telefoonnummer Fax, computer, modem Verkeerd telefoonnummer Alleen bereikbaar op mobiele telefoon Anders Totaal
Telling 48 16 5 2 1 4 34 2 13 1 5 131
Percentage 36.6% 12.2% 3.8% 1.5% 0.8% 3.1% 26.0% 1.5% 9.9% 0.8% 3.8% 100.0%
Tabel B2-2 maakt ook duidelijk dat er het bij telefonisch onderzoek van belang is om uit te gaan van een recent bestand van telefoonnummers. Het grote aantal afgesloten telefoonnummers betreft veelal de mobiele nummers van mensen met een zogenaamd ‘pre-paid abonnement’. Het betekent echter ook dat de respons van telefonisch onderzoek hoger kan liggen dan de 37 procent die is bereikt in onze ‘pilot’; de telefonische enquête werd ruim een half jaar na afloop van het anderhalf jaar durende project uitgevoerd. Informatiegehalte bij beide enquêtevormen Een schriftelijke enquête biedt deelnemers de mogelijkheid langer na te denken en uitgebreider te antwoorden. Een dergelijke manier van bevragen is bij een telefonische enquête niet mogelijk. De schriftelijke enquête heeft voor dit rapport zijn waarde gehad: paragraaf 5.3 (over de knelpunten die deelnemers ondervinden en de succesfactoren die zij benoemen) is volledig gebaseerd op de ‘open vragen’ die hierin zijn gesteld. De onderzoeksvragen over belemme64
Maatregelen A en B
rende en bevorderende factoren met betrekking tot het realiseren van reïntegratietrajecten en het bereiken van goede resultaten hiermee (de vragen 7, 8, 9 en 20, zie bijlage 1), zouden zonder deze ‘open vragen’ minder uitgebreid zijn beantwoord. Kosten van beide enquêtevormen Een schriftelijke enquête is goedkoper dan een telefonische enquête. De opzet en uitvoering van de schriftelijke enquête (waaronder het verkrijgen van medewerking van gemeenten en het regelen van privacyaspecten conform wetgeving) in het kader van dit onderzoek heeft ongeveer € 20.000,- gekost. Ruim driekwart van de uitgevoerde activiteiten betrof het verkrijgen van de medewerking van de diverse gemeenten. Verder zijn in dit bedrag de kosten meegerekend van het invoeren van schriftelijke lijsten in een digitaal bestand. Bij de telefonische enquête is eveneens veel tijd gestoken in het verkrijgen van medewerking van de gemeenten, zij het dat we maar twee gemeenten om medewerking hebben gevraagd (hiervan weigerde uiteindelijk één gemeente). Wanneer we ongeveer dezelfde tijd aanhouden voor het verkrijgen van de medewerking van gemeenten bij een telefonische enquête, uitgaan van een respons van 36 procent en ongeveer 3.000 geslaagde telefoongesprekken, dan komen we uit op een bedrag van ongeveer € 33.000,- voor een telefonische enquête. Samenvatting vergelijking schriftelijke en telefonische enquête Een telefonische enquête is ruim anderhalf keer zo duur als een schriftelijke enquête, maar levert een hogere respons op en daarmee gegevens die eerder beschouwd kunnen worden als ‘geldend voor de gehele populatie’. De schriftelijke enquête biedt naast het financiële voordeel de mogelijkheid om iets meer in de diepte door te vragen: respondenten blijken de open vragen zeker te gebruiken voor het toelichten van hun persoonlijke ervaringen.
65
Maatregelen A en B
66
Maatregel C
MAATREGEL C
67
Maatregel C
68
Maatregel C
INHOUDSOPGAVE MAATREGEL C
1
Inleiding .............................................................................................................. 1.1 Doel maatregel ....................................................................................... 1.2 Activiteiten en doelgroep ....................................................................... 1.3 Procedure................................................................................................ 1.4 Onderzoeksmethoden .............................................................................
71 71 71 72 72
2
Context ................................................................................................................ 2.1 Ontwikkelingen met betrekking tot maatregel C.................................... 2.2 Beleid met betrekking tot scholing van werkenden ............................... 2.3 Uitgangspunt NAP’s ................................................................................ 2.4 Samenvatting..........................................................................................
75 75 78 83 83
3
Financiering en output maatregel C .................................................................... 3.1 Aanvragen en rapportages ...................................................................... 3.2 Financiering............................................................................................ 3.3 Bereikte deelnemers en aantal trainingsuren.......................................... 3.4 Samenvatting..........................................................................................
85 85 86 90 92
4
Implementatie - deelname aan ESF3 .................................................................... 93 4.1 Ervaring deelname aan ESF .................................................................... 94 4.2 Doelen .................................................................................................... 103 4.3 Activiteiten............................................................................................. 105 4.4 Toepassing van EVC ............................................................................... 109 4.5 Samenvatting.......................................................................................... 114
5
Effectiviteit.......................................................................................................... 117 5.1 Resultaten ............................................................................................... 117 5.2 De doelgroep .......................................................................................... 122 5.3 Impact..................................................................................................... 123 5.4 Bevorderende en belemmerende factoren .............................................. 124 5.5 Samenvatting.......................................................................................... 126
Bijlagen maatregel C Bijlage 1 Onderzoeksvragen .................................................................................. 129 Bijlage 2 Verantwoording onderzoek maatregel C................................................ 133
69
Maatregel C
70
Maatregel C
1
INLEIDING
In dit deel wordt de midterm-evaluatie van maatregel C behandeld. Ook voor deze maatregel heeft een inventarisatie plaatsgevonden van de ondernomen activiteiten en resultaten tot en met de peildatum 1 april 2003. De thema’s die aan de orde komen zijn de context, de input/ output, implementatie van projecten en de effectiviteit. In dit hoofdstuk geven we een introductie van maatregel C en een korte beschrijving van de opzet van deze evaluatie.
1.1
Doel maatregel
Maatregel C stelt geld beschikbaar voor projecten gericht op de scholing van werkenden. Het arbeidsmarktbeleid van de overheid krijgt steeds meer aandacht voor het werkende deel van de beroepsbevolking. Het doel is om de inzetbaarheid van werknemers te vergroten, als preventief middel tegen werkloosheid. Dit beleid werd onder andere ingegeven door een aantal ontwikkelingen op de arbeidsmarkt in de jaren negentig: - De gunstige situatie op de arbeidsmarkt en de lage werkloosheid eind jaren negentig. Hierdoor verschoof de aandacht van bestrijding van werkloosheid naar de preventie van werkloosheid bij werkenden. - De ontgroening van de beroepsbevolking. Het is daarom van belang de bestaande actieve beroepsbevolking zo lang mogelijk bij te scholen, zodat inbreng van nieuw inzicht en kennis niet meer alleen afkomstig is van schoolverlaters. - De krapte op deelmarkten. Het is belangrijk dat er intersectorale mobiliteit optreedt. Deze kan door scholing van werkenden bevorderd worden. Ook de snelle omschakeling van de gunstige situatie op de arbeidsmarkt vanaf 2002 naar een oplopende werkloosheid bevestigt de noodzaak van de scholing van werkenden. Door goede scholing versterken werknemers hun positie op de arbeidsmarkt en vergroten zij door bredere inzetbaarheid mogelijk hun kans op een nieuwe baan.
1.2
Activiteiten en doelgroep
Volgens het beleidskader ESF3 dienen de activiteiten die in aanmerking komen voor subsidie op basis van maatregel C, zich te richten op scholing tot op het startkwalificatieniveau of verdere scholing tot op het niveau van vakopleidingen of middenkaderopleidingen. Deze activiteiten mogen zich ook uitstrekken tot het testen van deelnemers, de ontwikkeling van test71
Maatregel C
methoden en scholingsprogramma’s (waar nog niet voorhanden) en de training van personeelsfunctionarissen in het gebruik van die methoden waarbij waar mogelijk moet worden uitgegaan van de zgn. EVC-methode.1 Bedrijfstakoverstijgende scholing, opgezet door verschillende bedrijfstakken, gericht op mobiliteitsbevordering wordt ook apart genoemd als activiteit. Ten slotte vallen sinds het voorjaar 2002 ook het opstellen van bedrijfsopleidingsplannen, van persoonlijke opleidings- of ontwikkelingsplannen, en loopbaanadvisering van de individuele werknemer onder subsidiabele activiteiten. 2 Als laatste staat opgemerkt in het beleidskader dat de projecten ten behoeve van personen zonder startkwalificatie de voorkeur hebben.
1.3
Procedure
De projecten voor maatregel C kunnen worden aangevraagd door ‘samenwerkingsverbanden van werkgevers en werknemers per bedrijfstak’. Het gaat hier hoofdzakelijk om opleidingsen scholingsfondsen. De fondsen die een aanvraag in kunnen dienen staan vermeld in de bijlage van de ESF-regeling. De selectie van deze organisaties is in overleg met de sociale partners gebaseerd op de uitvoeringsstructuur van de voormalige Bijdrageregeling Bedrijfstakgewijze Scholing van Werkenden (BBSW). In eerste instantie konden dus alleen de bedrijfstakken die ook BBSW-projecten hadden uitgevoerd ESF-aanvragen indienen. De lijst van fondsen is gedurende de ESF-periode aangepast en uitgebreid. Op dit moment kunnen 53 fondsen een aanvraag indienen. De sectorfondsen dienen hun aanvraag in bij het Agentschap SZW, de uitvoerende instantie van de ESF-regeling.
1.4
Onderzoeksmethoden
De midterm-evaluatie ESF3 voor maatregel C bevat verschillende onderdelen. Voor een uitgebreide verantwoording van de onderzoeksmethoden: zie bijlage 1. Op basis van deskresearch en interviews met medewerkers van het Ministerie van Economische Zaken (EZ), het Ministerie van Sociale Zaken (ZSW) en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCenW) is een contextanalyse uitgevoerd (hoofdstuk 2). Voor het beantwoorden van de kwantitatieve onderzoeksvragen (hoofdstuk 3) is gebruik gemaakt van de database van het Agentschap, die de gegevens bevat van de aanvraag- en einddeclaratie1
Zie: ESF3-beleidskader 2001, als bedoeld in artikel 4 van de Subsidieregeling ESF3, art. 2 lid b.
2
Deze uitbreiding vond plaats, omdat het aantal aanvragen achterbleef, en was bedoeld als stimulering.
72
Maatregel C
formulieren. De peildatum is 1 april 2003. Alleen de projecten die tot en met 1 april 2003 een toekenningsbeschikking hebben ontvangen, zijn meegenomen. In het onderzoek wordt vooral gebruik gemaakt van de gegevens van de aanvraagformulieren. Omdat niet alle onderzoeksvragen kunnen worden beantwoord aan de hand van de database, is aanvullend een enquête gehouden onder de scholingsfondsen. Per toegekend project (op 1 april 2003) is gevraagd om een aantal aanvullende gegevens te leveren, uitgaande van de situatie op 1 april 2003. Er zijn 34 (deels) ingevulde formulieren teruggestuurd. Met betrekking tot de implementatie van projecten (hoofdstuk 4) zijn interviews gehouden met de aanvragende organisaties: de scholings- en opleidingsfondsen. In totaal zijn zestien projecten geselecteerd. Er is gesproken met een vertegenwoordiger van het scholingsfonds, en soms aanvullend met een betrokken bedrijf of kenniscentrum. Ook is gesproken met negentien organisaties die direct bij de uitvoering van de leerprogramma’s zijn betrokken. Verder wordt in hoofdstuk 4 ook gebruik gemaakt van de bovengenoemde enquête. In hoofdstuk 5 wordt aan de hand van bovengenoemde onderzoeksmethoden en de conclusies uit voorgaande hoofdstukken ingegaan op de effectiviteit van de regeling.
73
Maatregel C
74
Maatregel C
2
CONTEXT
In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag hoe het staat met de inzetbaarheid van de Nederlandse werknemers in de verschillende sectoren van de Nederlandse economie. In deze contextanalyse gaan we voor maatregel C eerst in op de feitelijke situatie in Nederland als het gaat om inzetbaarheid en scholing van werkenden (paragraaf 2.1). Daarna geven we een korte omschrijving van het gevoerde beleid (paragraaf 2.2). Deze twee paragrafen gaan in op de situatie in heel Nederland. De informatie is dus breder dan alleen de ESF-projecten. Ten slotte gaan we in paragraaf 2.3 in op de relatie tussen het ESF-programma en het Nationale Actieplan werkgelegenheid (NAP).
2.1 Ontwikkelingen met betrekking tot maatregel C In onderstaande gaan we in op de feitelijke situatie in Nederland met betrekking tot scholing van werkenden. We geven een beschrijving van werkgelegenheid in de verschillende sectoren en voor de verschillende opleidingsniveaus. Daarna gaan we in op de ontwikkelingen met betrekking tot scholing van werkenden. Werkgelegenheid in de verschillende sectoren Het totaal aantal vacatures is in 2002 met bijna een kwart gedaald vergeleken met 2001. De verwachting is dat dit verder daalt in 2003, waarna een herstel volgt in 2004. Met name voor de werkgelegenheid in de industrie zijn de verwachtingen voor 2003 en 2004 ongunstig, in het bijzonder de textiel- en leerindustrie en nutsbedrijven. De werkgelegenheid stijgt in de sectoren recycling, groothandel, zakelijke dienstverlening en de collectieve sector.3 Werkgelegenheid en opleidingsniveau Eerst gaan we in op het opleidingsniveau van de beroepsbevolking en op de relatie tussen opleiding en werkloosheid.
3
CWI, Arbeidsmarktprognose CWI 2003-2008,
Amsterdam, juni 2003.
75
Maatregel C
Tabel 2.1
Het opleidingsniveau van de totale beroepsbevolking 2002, x 1.000 Totaal Werkzame Werkloze Beroepsbevolking Beroepsbevolking Beroepsbevolking Absoluut % Absoluut % Absoluut % Basisonderwijs 563 8 519 7 43 14 Mavo 504 7 468 7 36 12 Vbo 1.005 14 958 13 48 16 Havo/vwo 420 6 396 6 24 8 Mbo 2.793 38 2.710 38 83 27 Hbo 1.441 19 1.399 20 43 14 Wo 712 10 687 10 25 8 Totaal 7438 1 7137 1 302 1
Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen
Uit de gegevens van 2002 blijkt dat 27 procent van de werkzame beroepsbevolking geen startkwalificatie (basisschool, mavo, vbo) heeft. Als we kijken naar de werkloze beroepsbevolking zien we dat 42 procent niet over een startkwalificatie beschikt. Andersom geldt dat het werkloze deel van de beroepsbevolking ten opzichte van de totale beroepsbevolking onder werknemers zonder startkwalificatie hoger is dan de werkloosheid onder werknemers met minimaal mbo/havo/vwo, respectievelijk 6,1 procent en 3,3 procent. De arbeidsmarktprognoses van het Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA) stellen dat het algemene beeld blijft dat de schoolverlaters van het mbo, hbo of wo goede perspectieven bezitten, terwijl schoolverlaters van het vmbo of havo/vwo het moeilijk hebben.4 Een relevante trend die zich in dit verband op de arbeidsmarkt voordoet is de verhoging van het opleidingniveau van de werkgelegenheid in Nederland. Dit wordt veroorzaakt door de relatieve toename van het aanbod van hogeropgeleiden (periode 1969-1986). De gestelde kwalificatie-eisen aan werknemers liggen daarom hoger.5
4
ROA, De arbeidsmarkt naar opleiding
en beroep tot 2006, Maastricht, 2001, p.v.
5
ROA, De arbeidsmarkt naar opleiding
en beroep tot 2006, Maastricht, 2001, p.ix.
76
Maatregel C
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de openstaande vacatures per opleidingsniveau, op basis van gegegens van het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI).
Tabel 2.2 Ingediende en openstaande vacatures per opleidingsniveau OpleidingsIngediende vacatures Openstaande vacatures niveau Voorlaatste Laatste Procentuele Voorlaatste Laatste Procentuele 12 mnd 12 mnd toe-of 12 mnd 12 mnd toe-of Afname afname < vbo 15.230 15.783 +4% 4.839 1.055 -78% Vbo mavo 47.852 42.330 -12% 10.559 2.849 -73% Mbo havo vwo 45.179 51.491 +14% 12.023 3.187 -73% Hbo 15.077 13.333 -12% 2.873 841 -71% Wo 2.156 1.602 -26% 509 200 -61% Niet bekend 81.367 43.814 -46% 10.888 2.804 -74% Totaal 206.861 168.353 -19% 41.691 10.936 -74% Bron: CWI mei 2003.
Opgemerkt dient te worden dat van een groot deel van de vacatures het opleidingsniveau niet bekend is. Op basis van de vacatures waar het opleidingsniveau wel bekend is, blijkt dat het aantal openstaande vacatures voor elk opleidingsniveau is afgenomen. Voor de vacatures voor ongeschoold werk en mbo/havo/vwo niveau is wel een stijging te zien in het aantal ingediende vacatures. Scholing van werkenden De scholingsdeelname van werkenden is over de periode 1994 - 1999 toegenomen.6 Zo’n negentig procent van de bedrijven investeert momenteel in scholing en opleiding voor de eigen werknemers. De kanttekening die daarbij gemaakt moet worden is dat de deelname aan scholing ongelijk verdeeld is. Vooral jonge, hoger opgeleide werknemers in grote bedrijven nemen deel aan scholing. Juist oudere werknemers en werknemers in kleine bedrijven, flexwerkers en administratief/ondersteunend personeel komen veel minder aan bod.7 De Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW)-werkgroep constateert dat ook lager opgeleiden en allochtonen minder deelnemen aan deelname aan scholing. Uit het rapport ‘Slagvaardig scholen’ van deze interdepartementale werkgroep blijkt dat er wel een verbetering optreedt voor ouderen, lager opgeleiden en werknemers van kleine bedrijven.8 Het percentage kleine bedrijven dat scholing en opleiding ten behoeve van de eigen werknemers uit6
De monitor Postinitieel noemt een stijging van 34 procent in 1994 naar 46 procent in 1999, het CBS noemt een stijging van 26 procent in 1993 naar 41 procent in 1999 (verslag MDW-werkgroep ‘Doelmatigheid van de scholingsmarkt’, Slagvaardig scholen 2001, p.82.) 7 Ministerie van EZ, Brief aan Tweede Kamer: Voortgangsrapportage activiteiten van het Ministerie van EZ inzake arbeid en onderwijs, 17 april 2000, p.10. 8
MDW-werkgroep
Doelmatigheid van de scholingsmarkt, Slagvaardig scholen 2001, p.82.
77
Maatregel C
voert, is gestegen van 53 procent in 1993 tot 85 procent in 1999.9 Meijer en Teerling constateren daarnaast dat scholing in kleinere bedrijven vaker informeel plaatsvindt.10 Scholing in de verschillende sectoren Een deel van de scholing is gericht op het gebied van de arbeidsomstandigheden, dit is vaak het geval in de energiesector, de bouw en de chemische sector. Vakspecifieke scholing komt het meeste voor in de chemie- en energiesector. In het bank- en verzekeringswezen is deelname aan vaktechnische scholing verreweg het grootst. In de voedingsindustrie en de sector transport en communicatie wordt veel minder aandacht besteed aan het bijhouden van vakkennis van de werkenden. Scholing gericht op communicatieve en persoonlijke vaardigheden wordt het meest gevolgd in bank- en verzekeringswezen en horeca. In de sectoren bouw, onroerend goed, metaal en elektrotechniek, overige industrie en transport en communicatie houden de werkenden zich het minst bezig met dit type scholing.11
2.2 Beleid met betrekking tot scholing van werkenden Het beleid met betrekking tot scholing van werkenden wordt gevoerd door de centrale overheid en door de sociale partners. De rol van de (centrale) overheid is faciliterend, door middel van convenanten, fiscale maatregelen en subsidies. De werknemers en werkgevers zijn zelf als eerste verantwoordelijk. Overheid (centraal) In 1998 heeft het toenmalige kabinet het actieprogramma Een Leven Lang Leren (LLL) opgesteld. Dit programma heeft als beleidskader gediend voor het verdere beleid. Een onderdeel van het actieprogramma LLL betreft de employability van werkenden en werkzoekenden. Uit het actieprogramma volgde onder andere de Employability-agenda, de nota In goede Banen en een actieplan. De centrale doelen van de overheid voor de scholingsmarkt zijn: - duurzame arbeidsdeelname; - opscholing van de beroepsbevolking, in het bijzonder werknemers zonder startkwalificatie.12 9
STAR , Inventarisatie naar de aard en omvang van scholingsinspanningen van sociale partners in bedrijfstakken en ondernemingen, 2002, p.15.
10
Meijers en Teerling, Scholing en vouchers: wat weten we , een eerste tussenrapportage, Nijmegen, juni 2001 p.6.
11
ROA Werkgelegenheid
en scholing 2001, Maastricht, 2002, p.11.
12 Rapport van de MDW werkgroep ‘Doelmatigheid van de scholingsmarkt, Slagvaardig scholen, juli 2001, p.81. Werkgroep 2001:81)
78
Maatregel C
De activiteiten richten zich op (fiscale) stimulering, ontwikkelen van vraagsturingsinstrumenten en subsidies. Vanuit de rijksoverheid houden vier ministeries (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Ministerie van Economische Zaken, Ministerie van Financiën en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) zich bezig met de scholing van werkenden, als onderdeel van het bredere employability-beleid. Dit leidt ertoe dat de verantwoordelijkheden niet altijd scherp zijn afgebakend.13 Ook hebben de verschillende ministeries verschillende uitgangspunten: het Ministerie van EZ gaat vooral uit van de werkgevers en innovatie, de ministeries van OC&W en van SZW gaan meer uit van de werknemers en hun employability. 14
Tabel 2.3 Overzicht initiatieven en maatregelen, situatie april 2002 Actie/regeling Fase uitwerking Budget Einddatum Werkenden 1200 leerrekeningen zijn € 1,2 miljoen 15 februari 2002 Experimenten ILR (OcenW) geopend en scholing gestart. experimenten worden in 2002 voortgezet (€865.000) Een voorkeursvariant is uitFiscale faciliteit POR Nog onbekend Voorziene implementa(EZ, OCENW , SZW) gewerkt. Kabinet moet thans tie per 1 januari 2003 beslissing nemen. € 30 miljoen Juni 2001 - juni 2005 Regeling scholingsimpuls Eerste tender uitgevoerd (EZ) Scholingsaftrek profitGeëvalueerd. € 314 miljoen Afgeschaft per 2004 sector en afdrachtver(2002) mindering scholing nonprofit-sector (EZ) Bestaat uit een afdrachtverAfdrachtvermindering € 2.400 miljoen mindering onderwijs voor een per kalenderonderwijs (FIN) aantal specifieke groepen jaar werknemers. € 209 miljoen Structureel Aftrek van studiekosten (2002) (FIN) Driejarig traject gestart in € 3.1 miljoen Employability-adviseurs 2002.. voor de periode (EZ) 2002-2004 Marktintroductie loopt trager €2.73 miljoen Eind 2004 Investors in People dan verwacht. (EZ) In 2001 accent op opbouw Kenniscentrum EVC € 3.4 miljoen 31 december 2004 (EZ, OCenW, SZW) kenniscentrum en netwerkvoor een perio- (maximale verlenging vorming. In 2002 meer nade van van 2 jaar behoort tot de druk op ontwikkeling en on4 jaar mogelijkheden) dersteuning.
13
Interview Ministerie van OCW, dhr. A.T. Janssen, 5 december 2002.
14 Dit schema is door het Ministerie van OCW specifiek opgezet voor de beleidsagenda Leven Lang Leren. Enige aanvullingen/actualiseringen zijn toegevoegd op basis van het document Scholingsinventarisatie. Inventarisatie van rijksoverheidsmaatregelen met een scholingscomponent, 15 oktober 2002.
79
Maatregel C
Vervolg tabel 2.3 Transnationaal Kenniscentrum EVC voor niettraditionele wervingsgroepen (kenniscentrum EVC) ESF 3 Werkenden en werkzoekenden zonder startkwaliFicatie Pilot Loopbaanadviseurs (OCenW)
Afdrachtvermindering onderwijs: onderdeel scholing tot startkwalificatie Monitoring Adult Literacy and Life Skills Survey (OC&W) Employability monitor
EVC-kenniscentrum heeft ESF- ESF-Equal Equal-subsidie verkregen startsubsidie voor uitwerking projectvoor€ 84.885 . stel.
Mei 2002 definitieve projectvoorstel indienen voor Equal-subsidie (2002-2004).
Europees subsidieprogramma 2000-2006, maatregel C
€ 280 miljoen
2000-2006
Loopbaanadviseurs zijn aangesteld, systematieken zijn/worden ontwikkeld, werving is in gang gezet (verloopt stroef). Dit bestaat uit een afdrachtvermindering, voro scholing van voormalig werklozen werknemers vanaf 23 jaar, toto startkwalificatie
€ 1,09 miljoen
Oorspronkelijke einddatum 31 december 2002. Wordt met een jaar verlengd.
1,529 miljoen per kalenderjaar
Per 1 januari 2002
Resultaten worden in 2003/2004 verwacht Nulmeting is verricht
Bron: Ministerie OCenW 2002.
Het nieuw afgesloten regeerakkoord (mei 2003) vermeldt overigens de afschaffing van de scholingsaftrek en de afdrachtvermindering scholing vanwege gebrek aan effectiviteit15. In onderstaande lichten we een aantal van de ingezette instrumenten voor scholing van werkenden toe. Individuele verantwoordelijkheid Het Ministerie van OCW heeft acht experimenten uitgevoerd met de individuele leerrekening. Dit project is gestart in februari 2002, voor de duur van één jaar. Werknemers/werkzoekenden kregen op een eigen leerrekening een bedrag van de overheid gestort, De werkgever draagt hier over het algemeen vrijwillig aan bij, evenals de werknemer zelf. Dit geld kon door de werknemer worden ingezet voor scholing. De evaluatie van het project ten aanzien van de motivatie van de deelnemers is positief.16 Het project is nu verlengd en uitgebreid tot 31 december 2003. Hierbij is ook SZW betrokken. Verder heeft een interdepartementale werkgroep zich beziggehouden met de fiscale faciliteit persoonlijke ontwikkelingsregeling (POR) voor werknemers. Dit is een soort spaarloonvari15
Meedoen, meer werk, minder regels. Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD D66 16 mei 2003, p.20.
16
Doets, C.e.a. Eindverslag van het experiment met de individuele leerrekening, CINOP, Den Bosch, 2002.
80
Maatregel C
ant: de werknemer kan van het brutoloon geld storten op een aparte rekening, welke gedeblokkeerd kan worden bij inzet van scholing. Of deze variant nog wordt geïmplementeerd is onduidelijk. MKB
Het Ministerie van EZ heeft zich gericht op het keurmerk ‘Investors in People’ voor bedrijven en het aanstellen van employability-adviseurs. Deze instrumenten hebben als meer algemeen doel het stimuleren van MKB-bedrijven om goed personeelsbeleid te voeren. EVC EVC staat
voor Erkenning van eerder Verworven Competenties. Het EVC-instrument is ontwikkeld om de competenties die werknemers hebben ontwikkeld op basis van hun werkervaring officieel te erkennen middels certificaat of diploma. In het kader van dit beleid is een Kenniscentrum EVC opgericht met onder andere als doel het verzamelen en verspreiden van EVC ervaringen in binnen- en buitenland. Scholingsimpuls Dit project is gericht op werknemers die al over een startkwalificatie beschikken. Het doel is het bevorderen van innovatieve opscholingsprojecten in branches. ESF3
Het Ministerie van SZW voert de ESF3-regeling uit over de periode 2000-2006. In het kader van ESF3 kunnen O&O-fondsen subsidies aanvragen voor scholingsprojecten van werknemers. Sociale partners (decentraal beleid) De Stichting van de Arbeid, waarin de sociale partners zijn verenigd, geeft aan dat zij al sinds de jaren tachtig scholing op de agenda heeft staan. Wel is er een wijziging opgetreden in de benadering van scholing: het gaat steeds meer om werkzekerheid dan om baanzekerheid. Sinds midden jaren negentig is er daarom ook meer aandacht voor bredere, sectoroverstijgende scholing.17 Het employability-beleid van de sociale partners komt vooral tot stand in de CAO’s. In oktober 2002 is een rapport verschenen over de inzet van sociale partners op het terrein van scholing en opleiding. De belangrijkste conclusies hieruit over de jaren negentig zijn: - Bijna alle CAO’s bevatten afspraken op het gebied van scholing en opleiding.18 - Bestedingen aan scholing en opleiding zijn toegenomen. 17
STAR, Werk
18
Zie ook NAP 2001, p.25.
maken van employabilitybeleid, 2001, p.6.
81
Maatregel C
- Ook is er een stijging van het percentage van arbeidskosten dat wordt ingezet ten behoeve van scholing en opleiding. - Scholing wordt steeds breder ingezet: in 1994 kwam nog zes procent van de werknemers in aanmerking voor algemene scholing, in 2002 was dit aandeel tot 21 procent opgelopen.19 Meijers en Teerling concluderen in hun onderzoek naar de effecten van collectieve afspraken over scholing (Leiden scholingsafspraken tot meer, betere en anders verdeelde scholing?) dat de werknemers- en werkgeversorganisatie op centraal niveau de invloed van CAO-afspraken op scholing vaak overschatten, terwijl de individuele werkgevers de effecten juist onderschatten.20 O&O-fondsen
De sociale partners werken samen in O&O-fondsen. Dit zijn organisaties op brancheniveau, die in het kader van de CAO tot stand zijn gekomen. De jaarlijkse omzet van de 99 scholingsfondsen wordt geschat op ca. 600 miljoen euro.21 Tabel 2.4
Verdeling van fondssubsidies naar sectorspecifieke en bovensectorale scholing, 2001 Type scholing Percentage fondsen dat desbetreffende scholing subsidieert (N=17) Uitsluitend sectorspecifiek 18% Grotendeels sectorspecifiek 41% Gelijkmatig sector specifiek en bovensectoraal 29% Grotendeels bovensectoraal 12% Uitsluitend bovensectoraal 0% Totaal 100% Bron: Waterreus O&O-fondsen op herhaling, Max Goote, 2002 p.26.
Ongeveer de helft van 35 onderzochte O&O-fondsen wordt in onderzoek door het Instituut voor Arbeidsmarktvraagstukken (IVA) gekenschetst als pro-actief. Ongeveer twee derde van hun middelen wordt besteed aan scholing en opleiding.22 Meijer en Teerling stellen in hun
19
STAR, Inventarisatie naar de aard en omvang van scholingsinspanningen van sociale partners in bedrijfstakken en ondernemingen,, 2002.
20
Meijers & Teerling Scholing en vouchers: wat weten we, een eerste tussenrapportage, Nijmegen, juni 2001, p. 4/5. 21
STAR, Inventarisatie naar de aard en omvang van scholingsinspanningen van sociale partners in bedrijfstakken en ondernemingen, 2002, p. 23.
22
STAR, Inventarisatie naar de aard en omvang van scholingsinspanningen van sociale partners in bedrijfstakken en ondernemingen, 2002, p.22, 25-27.
82
Maatregel C
onderzoek dat wel dat de O&O-fondsen vooral gericht zijn op scholing voor betere uitoefening van de bestaande baan.23
2.3 Uitgangspunt NAP’s De Europese Unie heeft in 2000 in Lissabon besloten om de versterking van de economische structuur tot speerpunt te maken. Een belangrijk element hierin is de voortdurende training van werknemers. In Nederland is dit uitgewerkt in het Nationale Actieplan voor Werkgelegenheid (NAP) onder pijler 1 en pijler 3.24 Pijler 1 richt zich op verbetering van de inzetbaarheid van werknemers. In het NAP 2000 worden verschillende maatregelen genoemd ter bevordering van de scholing van werknemers, zoals het keurmerk Investors in People voor bedrijven, Erkenning van eerder Verworven Competenties (EVC) en een pilot met individuele leerrekeningen voor werknemers. Pijler 3 heeft als doel het bevorderen van het aanpassingsniveau van de ondernemingen en van hun werknemers. Hierbij staat vermeld dat de CAO’s steeds meer worden gebruikt als instrument om employability-beleid te ondersteunen en voor het bevorderen van een Leven Lang Leren. In Nederland nam 14,9 procent van de werknemers deel aan beroepsonderwijs of werkgerelateerde scholing. Nederland heeft aangegeven dat ze streeft naar een deelnamepercentage van werknemers op het niveau van de best presterende EU-landen. Dit zijn Zweden en Denemarken, met respectievelijk 18,3 procent en 18,4 procent.25 Dit beleid heeft een looptijd tot 2010 (NAP 2000:11, NAP 2001:10). In het NAP wordt ook ingegaan op de bijdrage vanuit het Europees Sociaal Fonds. Het is de bedoeling dat deze leidt tot een ‘versnelling’ van de implementatie van de richtsnoeren uit het NAP (NAP 2000:27).
2.4
Samenvatting
In dit hoofdstuk is ingegaan op de sociaal-economische context en het gevoerde beleid met betrekking tot scholing van werknemers. Gegevens over het opleidingsniveau van de beroepsbevolking in 2001 laten zien dat 29 procent niet over een startkwalificatie (basisschool, mavo, vbo) beschikt. Werknemers zonder 23
Meijers en Teerling, Scholing en vouchers: wat weten we, een eerste tussenrapportage, Nijmegen, juni 2001, p.5.
24
Zie NAP 2000,2001 en 2002.
25
Deze cijfers zijn gebaseerd op gegevens van Eurostat.
83
Maatregel C
startkwalificatie zijn vaker werkloos. Een relevante trend die zich in dit verband op de arbeidsmarkt voordoet is de verhoging van het opleidingsniveau van de werkgelegenheid in Nederland. Dit wordt veroorzaakt door de relatieve toename van het aanbod van hogeropgeleiden (periode 1969-1986). De gestelde kwalificatie-eisen aan werknemers liggen daarom steeds hoger. De Nederlandse overheid tracht door (fiscale) stimulering, het ontwikkelen van vraagsturingsinstrumenten en subsidies, het beleid ‘behoud van een inzetbare beroepsbevolking’ te ondersteunen. Sinds de jaren negentig besteden ook de sociale partners, bijeengebracht in de sectorale scholingsfondsen, meer aandacht aan scholing.
84
Maatregel C
3
FINANCIERING EN OUTPUT
In dit hoofdstuk gaan we in op de kwantitatieve gegevens over de input (financiering) en de output (deelnemers) van de projecten. De volgende onderzoeksvragen worden beantwoord: - Hoe zijn de ESF-middelen verdeeld in relatie tot de financiële planning, over sectoren, soorten instrumenten en soorten uitvoerders? - Hoe is de verhouding in de financiën van de projecten tussen de ESF-middelen, publieke middelen en private middelen? - Hoe groot is het aantal begunstigden? - Hoeveel bedraagt het gemiddelde aantal trainingsuren?26 In paragraaf 3.1 gaan we in op de meest recente stand van zaken (2 juli 2003): hoeveel aanvragen zijn er in totaal ingediend en hoeveel einddeclaraties. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we in op de output van de projecten tot en met de peildatum 1 april 2003. De analyses betreffen dus alleen die 54 projecten die op 1 april 2003 een toekenningsbeschikking hebben ontvangen. Voorzover mogelijk beantwoorden we in paragraaf 3.2 wat de verhouding is tussen de ESF3- middelen, publieke middelen en private middelen en de vraag hoe de ESF3middelen verdeeld zijn over de sectoren, soorten instrumenten en uitvoerders. In paragraaf 3.3 gaan we in op de output van de projecten: het aantal deelnemers en het aantal trainingsuren. Ten slotte volgt in paragraaf 3.4 de samenvatting. Voor de gegevens in dit hoofdstuk is enerzijds gebruik gemaakt van de database van het Agentschap, anderzijds van de gegevens uit een aanvullende enquête die naar de projectaanvragers is verstuurd wier project op 1 april 2003 was toegekend. Voor 34 projecten is deze geretourneerd. Niet alle vragen zijn voor elk project beantwoord.27
3.1 Aanvragen en rapportages Het Agentschap heeft in juli 2003 een stand van zaken geleverd met betrekking tot het aantal aanvragen en rapportages (einddeclaraties). 26 Voor het aantal begunstigden en aantal trainingsuren zou ook worden gekeken naar de verdeling hiervan naar sector, geslacht, leeftijd, opleiding, ondernemingsgrootte, soort instrument en soort uitvoerder. Deze gegevens bleken nauwelijks beschikbaar. Waar mogelijk wordt hier op ingegaan. 27
Een aantal fondsen heeft toegelicht waarom zij de enquête niet hebben teruggestuurd of slechts deels hebben ingevuld. Redenen voor het niet terugsturen waren bijvoorbeeld intrekken van de aanvraag, of het feit dat de enquête naar een verkeerd adres was gestuurd. Redenen voor het deels invullen was dat er geen gegevens beschikbaar waren voor peildatum 1 april, de omvang en complexiteit van het project, niet beschikbaar zijn van gegevens over trainingsuren of tijdgebrek.
85
Maatregel C
Tabel 3.1 Overzicht aanvragen Status Toegewezen In behandeling Ingetrokken Afgewezen Totaal
Aantal 83 45 8 4 140
Percentage 59% 32% 6% 3% 100%
Van de aanvragen is (op 2 juli 2003) ruim de helft toegewezen, bijna een derde is nu in behandeling. Op de afgewezen aanvragen gaan we in hoofdstuk 4 verder in. Van een aantal projecten zijn einddeclaraties ontvangen. De gegevens van de einddeclaraties worden geanalyseerd in hoofdstuk 5.
3.2 Financiering In deze paragraaf gaan we in op de input in de ESF-projecten: de financiering. Volgens de exante evaluatie, verwerkt in het Enig Programmeringsdocument ESF3 (EPD), zouden de volgende bedragen worden uitgegeven voor maatregel C:
Tabel 3.2
28
Financiële plan van het EPD exclusief prestatiereserve in miljoen euro 2000 2001 2002 2003 Private cofinanciering 12,79 13,05 13,31 13,58 Publieke cofinanciering 9,32 9,50 9,69 9,88 ESF-financiering 19,65 20,05 20,45 20,86 Totaal 41,77 42,60 43,45 44,32
Totaal 52,73 38,39 81,01 172,14
De verhouding tussen de verschillende financieringsbronnen is 47 procent ESF, 31 procent private bijdrage en 22 procent publieke bijdrage. Voor een overzicht van de uitgaven totnogtoe wordt gebruik gemaakt van de gegevens van de aanvraagformulieren van de 54 toegekende projecten per 1 april 2003. Het gaat dus om de geplande input bij aanvraag. Op de aanvraagformulieren worden vier categorieën financiering onderscheiden in plaats van drie zoals in het EPD: er is een aparte categorie ‘eigen financiering’. In onderstaande tabel staan de toegekende financiële middelen voor maatregel C, per jaar. De indeling naar jaar is gebaseerd op de einddatum van het project.
28
Enig Programmeringsdocument ESF3 periode 2000-2006, Den Haag/ Brussel, 2000, p.37
86
Maatregel C
Tabel 3.3
Verdeling van middelen voor de 54 toegekende projecten (1 april 2003) 2001 2002 2003 2004 Totaal 9 14 25 6
Aantal Projecten Eigen 3.046.768 20.899.245 933.797 Cofinanciering Private 9.553.147 11.815.956 53.292.015 Cofinanciering Publieke 2.144.430 Cofinanciering ESF-financiering 12.599.908 32.685.694 56.277.871 Totaal
25.199.823
65.400.895
112.648.113
%
1.296.241
26.176.051
11%
15.819.839
90.480.957
37%
3.227.548
5.371.978
2%
20.343.628
121.907.101
50%
40.687.256
243.936.087
De geplande ESF-financiering voor maatregel C overschrijdt de geplande bedragen ruimschoots (behalve in 2000 en 2001). In 2002 is de overschrijding ruim de helft (60%), en de verwachting is dat in 2003 met 170% wordt overschreden. De private cofinanciering door derden heeft het grootste aandeel (37%), naast de ESF-financiering (50%). Het aandeel eigen financiering door de aanvragers ligt op elf procent. De publieke cofinanciering staat gepland bij een projectaanvraag van het gemeentelijke O&O-fonds en bij een aanvraag door de afbouw-bedrijfstak. In onderstaande gaan we in op de verdeling van de input en output over de verschillende sectoren, uitvoerende instanties en scholingsinstrumenten. Input en sectoren De verdeling van financiële middelen en aantal deelnemers over de sectoren halen we uit de database. De indeling naar sectoren wordt gemaakt aan de hand van de sector waar de aanvragende organisatie in valt.29
29
In de enquête is gevraagd naar de verdeling van de middelen over sectoren, om te achterhalen of in de projecten de middelen in meer dan één sector worden ingezet. Voor de 28 projecten die deze vraag hadden ingevuld bleek dat dit niet gebeurt. In de enquête is voor vier bedrijven wel aangegeven dat de middelen in meer dan één sector zijn ingezet, maar dit zijn allemaal ‘bedrijfsaanvragen’. De deelnemers komen dus uit één bedrijf en daarmee ook uit één sector. De tabel is waarschijnlijk verkeerd geïnterpreteerd (men heeft bijvoorbeeld een indeling gemaakt aan de hand van de soort cursus).
87
Maatregel C
Tabel 3.4 Sector
ICT Metalektro Industrie Handel Overig Totaal
30
Verdeling over sectoren ESF-subsidie Bijdrage aanvrager 20.208.020 7.898.747 56.196.570 24.305.159 13.298.605 121.907.101
250.301
Bijdrage private derde 19.982.523
Bijdrage publieke derde 0
40.440.844
17%
442.925 23.403.865 120.025 1.958.935 26.176.051
7.523.903 32.797.423 24.185.135 5.991.973 90.480.957
0 0 0 5.371.978 5.371.978
15.865.575 112.397.858 48.610.319 26.621.491 243.936.087
7% 46% 20% 11% 100%
Totaal
Percentage totaal
De ESF-middelen worden vooral ingezet in de sector industrie, ICT en handel. Van twee aanvragers is bekend dat zij ook voor andere sectoren aanvragen (zie ook hoofdstuk 4) maar het is onbekend hoeveel van de middelen dit betreft.
Tabel 3.5 Sector
Verdeling van de bijdragen over de sectoren ESF-subsidie Bijdrage Aanvrager ICT 50% 1% Metalektro 50% 3% Industrie 50% 21% Handel 50% 0% Overig 50% 7%
Bijdrage private derde 49% 47% 29% 50% 23%
Bijdrage publieke derde 0 0 0 0 20%
De inzet van soorten middelen verschilt per sector. De cofinanciering bestaat vaak uit bijdragen van private derden, bij de industrie ook uit een bijdrage van aanvragers en bij de categorie overigen ook uit een bijdrage van publieke derden. Input en uitvoerders In de enquête is gevraagd naar welke uitvoerders bij het project betrokken waren en naar de verdeling van de financiële middelen over deze verschillende uitvoerders. Maar er ontbreken veel antwoorden. In ruim twee derde (22) van de enquêtes is aangegeven welke uitvoerders zijn ingezet. De vragen over de verdeling van de financiële middelen is voor zeven projecten geschat in percentages en voor twee projecten is het exacte bedrag ingevuld (dit is verrekend tot een percentage). De gemiddelden van deze percentages staan in de derde kolom. Deze gegevens geven alleen een indicatie, er kunnen geen conclusies aan worden verbonden.
30
Eén project is volgens de aanvrager van toepassing op twee sectoren, namelijk de detailhandel en industrie. De verhouding is 50/50. De financiële middelen van dit project zijn over deze twee sectoren verdeeld.
88
Maatregel C
Tabel 3.6 Inzet van uitvoerders Soorten uitvoerders
Scholingsinstituut privaat/vakopleiding O&O-fonds / Kenniscentrum Een individueel bedrijf (interne opleiding) Publieke onderwijsinstelling (bv ROC) Adviesbureau Een samenwerkingsverband van bedrijven Anders
Betrokken bij het project (N=22) 14 10 17 14 7 7 3
Gemiddeld percentage van het budget dat per uitvoerder wordt besteed (N=9) 38% 21% 15% 15% 4% 4% 0
De uitvoering van de scholing wordt vooral door de individuele bedrijven, de ROC’S of private scholingsinstituten uitgevoerd. Uit ander onderzoek blijkt dat de fondsen in hun reguliere activiteiten meestal gebruik maken van particuliere opleidingsinstellingen, het eigen opleidingsinstituut van de branche en nauwelijks van de publieke onderwijsinstellingen (ROC’S).31 Dat de ROC’s nu wel bij veertien projecten zijn betrokken, zou verklaard kunnen worden uit het feit dat bij scholing in het kader van ESF meer belang wordt gehecht aan scholing volgens de kwalificatiestructuur (zie ook hoofdstuk 4). Input in scholingsinstrumenten In de enquête is ook gevraagd naar de inzet van scholingsinstrumenten. Deze vraag is voor 23 projecten ingevuld. Verdere vragen naar verdeling van de financiële middelen over deze instrumenten is voor slechts negen projecten beantwoord. In de laatste kolom staat wederom een gemiddeld percentage, welke een indicatie geeft van de inzet van middelen. 32
Tabel 3.7 Soorten instrumenten en inzet budget Instrument Betrokken bij het project (N=22) Interne groepscursussen (in-company, 20 bedrijfsopleidingen) Externe groepscursussen (buiten het eigen 16 bedrijf) Praktijkscholing op de werkplek (bv 14 mentor/ eigen collega’s) Individuele begeleiding/coaching/onderwijs 13 EVC 7 Teleleren (bv via 2 intranet/computernetwerk) Binnen dit project werden nieuwe 1 scholingsinstrumenten ontwikkeld.
Gemiddeld percentage van het budget dat is ingezet (N=9)
54% 19% 8%
9% 7% 3%
-
31 Waterreus, O&O fondsen op herhaling. Stand van zaken scholingsfondsen 2002, Max Goote, Amsterdam, 2002, p.23/24. 32 Uit de interviews met aanvragers bleek dat er geen registraties worden bijgehouden van ingezette scholingsinstrumenten. De aanvragers sturen niet op de inzet van specifieke instrumenten bij ESF3 (behalve soms bij EVC), en geven geen éénduidige operationalisering van het begrip scholingsinstrumenten. Ook de opdrachtgever heeft geen overzicht van een indeling van scholingsinstrumenten waar beleid op wordt gemaakt.
89
Maatregel C
Uit tabel 3.7 blijkt dat vooral de ‘reguliere’ groepscursussen, zowel intern als extern, worden ingezet. Ook praktijkscholing op de werkplek en individuele begeleiding worden veel ingezet. Overigens dient hierbij opgemerkt te worden dat de O&O-fondsen niet altijd zicht hebben op de instrumenten die bij een clusteraanvraag worden ingezet. Er wordt ook niet ‘gestuurd’ op het gebruik van specifieke instrumenten.
3.3 Bereikte deelnemers en aantal trainingsuren In deze paragraaf gaan we in op de geplande output van de projectaanvragen: het aantal deelnemers. In de ex-ante evaluatie is een indicatief streefcijfer opgenomen over het aantal te bereiken deelnemers per jaar. Dit streefcijfer is gebaseerd op de beschikbare financiën en de gemiddelde kostprijs van een traject (4.085 euro). 33
Tabel 3.8 Streefcijfer aantal deelnemers per jaar voor maatregel C volgens EPD Maatregel Scholing voor werkenden Gemiddeld aantal deelnemers per jaar voor de periode 2000-2006 10.000
In onderstaande tabel volgt een overzicht van de aantallen deelnemers per jaar (ingedeeld naar einddatum van het project). Ook deze gegevens zijn gebaseerd op de aanvraagformulieren van de 54 toegekende projecten per 1 april 2003.
Tabel 3.9
Geplande aantal deelnemers naar jaar (indeling naar jaren gebaseerd op datum beschikking toekenning) Jaar (tussen haakjes: Aantal deelnemers Aantal mannen Percentage mannen aantal projecten) 2001 (9) 14.196 11.737 83% 2002(14) 28.220 25.792 91% 2003 (25) 60.321 43.297 72% 2004 (6) 33.273 28.260 85% Totaal 136.010 109.086 80% Bron: database Agentschap SZW
De aantallen deelnemers per jaar liggen, evenals de financiële middelen, ver boven het aantal dat als streefcijfer werd genoemd in het EPD. De deelname van mannelijke werknemers ligt aanmerkelijk hoger dan dat van vrouwelijke deelnemers. Dit kan samenhangen met de sectoren waarin de meeste projecten plaatsvinden. Industrie, ICT en metalektro zijn bij uitstek sectoren waar meer mannen dan vrouwen werken.
33
Dit bedrag is gebaseerd op basis van ervaringen met ESF4 in de periode 1994-1999.
90
Maatregel C
Op basis van tabel 3.9 en 3.3 kan de gemiddelde kostprijs per deelnemers worden berekend: € 243.936.087,- gedeeld door 136.010 deelnemers is € 1.794,-. Dit ligt beduidend lager dan de kostprijs waarvan in het EPD nog werd uitgegaan (€ 4.085,-).
Tabel 3.10 Geplande aantal deelnemers naar MKB bedrijf (gebaseerd op aanvraagformulieren) Aantal deelnemers Percentage < 250 werknemers 30.464 29% >= 250 werknemers 72.977 71% Totaal 103.441 100% Bron: database Agentschap SZW .
De gegevens over het aantal deelnemers naar MKB bedrijf zijn niet door iedere aanvrager ingevuld. Het totaal wijkt daarom af. De meerderheid van de deelnemers (ruim twee derde) is werkzaam bij grote bedrijven. Ook bij de output kijken we naar de verdeling van de deelnemers over sectoren.
Tabel 3.11 Geplande aantal deelnemers naar sector Sector Aantal deelnemers ICT 25.589 Metalektro 8.429 Industrie 53.469 Handel 34.029 Overig 14.494 Totaal 136.010
Percentage 19% 6% 39% 25% 11% 100%
Bij de deelnemers zien we een vergelijkbare verdeling over sectoren als bij de financiële bijdragen. Bij de sector industrie zien we een hoger percentage deelnemers dan het percentage in te zetten middelen. Bij de sectoren ICT en Handel zien we een iets lager percentage deelnemers dan het percentage in te zetten middelen. De verdeling van de deelnemers over de soorten uitvoerders en instrumenten is slechts voor zes projecten ingevuld. Deze gegevens worden daarom niet opgenomen. Gegevens over de gevolgde trainingsuren worden niet geregistreerd door het Agentschap. Daarom is in de enquête een aantal vragen hierover opgenomen. Voor elf projecten kon het gemiddelde aantal uren per werknemer worden berekend, omdat hier zowel het totaal aantal trainingsuren, als het totaal aantal deelnemers was ingevuld.34
34 Dit kon alleen voor afgeronde projecten, die zowel het aantal trainingsuren als het aantal deelnemers had ingevuld. Voor de lopende projecten is het niet relevant om een gemiddelde te berekenen: een aantal trajecten loopt nog. Dit zou een scheef beeld opleveren van het gemiddeld aantal gevolgde uren.
91
Maatregel C
De verdeling van gemiddelden ziet er als volgt uit: Grafiek 3.1 Gemiddelde aantal trainingsuren
Aantal trainingsuren
uren
120 100 80 60 40 20 0 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 aantal projecten
Het gemiddeld aantal trainingsuren loopt zeer uiteen, van drie tot 112 uur. De vraag is hoe betrouwbaar de enquête is ingevuld. Een gemiddelde van drie uur lijkt erg laag.
3.4
Samenvatting
In dit hoofdstuk staan de bevindingen ten aanzien van de input en output van de projecten gerapporteerd. Deze bevindingen zijn gebaseerd op de aanvraagformulieren en betreffen dus de geplande input en output. De conclusie is dat voor maatregel C er geen sprake is van onderbenutting bij het aanvragen van ESF-middelen. De input voor maatregel C volgens de aanvraagformulieren overtreft ruimschoots de geplande input zoals in het EPD. De cofinanciering van de projecten is met name afkomstig van private derde partijen. De ESF-middelen worden vooral in de sectoren industrie, handel en ICT ingezet. De resultaten van de enquête geven een indicatie van de ingezette soorten uitvoerders en instrumenten. Er wordt vooral gebruik gemaakt van interne opleidingen, ROC’s en private scholingsinstituten. De wijze van scholing vindt vooral plaats in groepscursussen. De output van de maatregel C-projecten (136.010 deelnemers) volgens de aanvraagformulieren overtreft ook ruimschoots het geplande aantal van gemiddeld 10.000 deelnemers per jaar. De gemiddelde kostprijs bedraagt € 1.794,- tegenover het uitgangspunt van € 4.085,- in het EPD. Er nemen meer mannen deel dan vrouwen. Ook nemen meer werknemers deel afkomstig van grote bedrijven dan van het MKB. 92
Maatregel C
4
IMPLEMENTATIE - DEELNAME AAN ESF3
In dit hoofdstuk wordt aan de hand van interviews met zestien projectaanvragers ingegaan op de uitvoering van de projecten. In eerste instantie zouden projecten worden geselecteerd die gekenmerkt werden door samenwerkingsverbanden, sectoroverschrijdende scholing en gebruik van het EVC-instrument. Dit zijn de thema’s die vermeld staan in het ESF-beleidskader en het EPD. Omdat de eerste twee thema’s zich nauwelijks voordeden is gekozen voor een meer algemene opzet. De onderzoeksvragen gericht op samenwerkingsverbanden en sectoroverstijgende scholing komen te vervallen. Wel worden de onderzoeksvragen gericht op 35 EVC beantwoord : - Op welke wijze is de toepassing van het instrument EVC gestimuleerd? - Welke partijen zijn daarbij betrokken geweest? - Welke knelpunten deden zich daarbij voor? - In welke mate is EVC daadwerkelijk toegepast en hoe is het toegepast? Er zijn elf algemene projecten geselecteerd en vijf projecten waarbij EVC is ingezet. Er is een aantal fondsen dat verschillende aanvragen heeft ingediend, andere fondsen hebben slechts één aanvraag ingediend. De zestien geïnterviewde projecten zijn aangevraagd door veertien verschillende fondsen.36 In onderstaande tabellen staan de gegevens van deze projecten. Per project is gesproken met het aanvragende fonds, en eventueel aanvullend met een bedrijf (4x) of kenniscentrum (2x).
Tabel 4.1 2000 2001 2002
Indeling geïnterviewde projecten per jaar (op basis van datum toekenning) Aantal projecten (16) 1 9 6
Tabel 4.2 Indeling geïnterviewde projecten naar aantal geplande deelnemers Categorie aantal deelnemers (totaal 67.065) Aantal projecten (16) 0-500 5 500-5000 7 Meer dan 5000 4
35
Nummering volgens onderzoeksvoorstel.
36
Bij één interview met een scholingsfonds is ingegaan op meer projecten.
93
Maatregel C
Tabel 4.3 Indeling geïnterviewde projecten per sector Sector Industrie Metalektro Handel Dienstverlening Overheid Overig
Aantal projecten (16) 4 3 3 2 1 3
Voor gegevens over de representativiteit van deze zestien projecten wordt verwezen naar de bijlage. Naast de interviews zijn ook enquêtes verstuurd aan de aanvragende organisaties (zie ook hoofdstuk 3). Een aantal vragen is ook relevant voor dit hoofdstuk. De resultaten zijn opgenomen als aanvulling op de resultaten van de interviews. In paragraaf 4.1 gaan we in op redenen voor deelname aan de ESF-regeling. In paragraaf 4.2 komt de relatie tussen het doel van maatregel C en de doelstellingen van de projecten aan de orde. De feitelijke activiteiten die hebben plaatsgevonden staan beschreven in paragraaf 4.3. In paragraaf 4.4. gaan we in op het gebruik van het instrument EVC bij de ESF-projecten. Ten slotte volgt de samenvatting in paragraaf 4.5. In het hoofdstuk zullen ter illustratie van de onderzochte thema’s in aparte boxen korte beschrijvingen worden gegeven van projecten. Belangrijk is om te benadrukken dat het in dit hoofdstuk gaat om de ervaringen en de meningen van de aanvragers.
4.1 Ervaring deelname aan ESF Regie aanvragen Het Ministerie van SZW en het Agentschap zien het scholingsfonds als regievoerder bij het benutten van de ESF-middelen en het stimuleren van werkgevers om te investeren in scholing. In een bijeenkomst voor O&O-fondsen gaf het ministerie aan dat zij voor de O&O-fondsen een coördinerende en regisserende rol zien. Het is niet de bedoeling dat de O&O-fondsen als doorgeefluik fungeren.37 De meeste scholingsfondsen dienen clusteraanvragen in: onder één aanvraag door het scholingsfonds, ingediend bij het Agentschap, vallen verschillende deelaanvragen van verschillende bedrijven. Dit kan oplopen tot tientallen bedrijven. Er zijn twee scholingsfondsen die
37
Zie: Verslag conferentie ‘ESF en scholingsfondsen’, 5 maart 2003.
94
Maatregel C
per bedrijf één aanvraag indienen. Dit betreft aanvragen van (grote) bedrijven, die zelf deze aanvraag opstellen. De fondsen stellen zich over het algemeen actief op in het geven van voorlichting over ESF en het benaderen van bedrijven in de branche voor ESF-aanvragen (mailings, informatie op de website en in vakbladen). Twee fondsen geven aan zich hierin terughoudend op te stellen. Negen fondsen maken uitgebreid gewag van de administratieve ondersteuning die ze bieden, al dan niet in samenwerking met een subsidiebureau: draaiboeken, instructieklappers, formats voor registratieformulieren, beheersystemen. Zo proberen zij de werkzaamheden voor de werkgevers te beperken. Eén scholingsfonds voert de gehele administratie en fungeert zelf eigenlijk als subsidiebureau. Twee fondsen geven aan geen ondersteuning te bieden, omdat de aanvragende (grote) bedrijven dit zelf regelen. In onderstaande tabellen zijn enkele resultaten van de enquête onder de aanvragende scholingsfondsen opgenomen. Dit geeft een beeld van de organisatie van de administratie van de aanvragen. De enquête is per project ingevuld, niet per O&O fonds.
Tabel 4.4 Wie voert de administratie van de projecten Meer antwoorden mogelijk (n=23) Onze organisatie De deelnemende bedrijven De scholingsinstituten Subsidieadviesbureau Anders, namelijk
Aantal 16 16 5 4 1
De administratie wordt door zowel de aanvrager als door de deelnemende bedrijven gevoerd. Bij nog geen kwart van de projecten waren de scholingsinstituten betrokken bij de administratie. De vraag is verder in hoeverre de administratieve verplichtingen voor ESF3 aanvullend zijn op de eigen administratie.
Tabel 4.5
In hoeverre zijn de administratieve verplichtingen aanvullend op uw eigen administratie? Aantal Voor meer dan de helft (meer dan 60%) 11 Voor ongeveer de helft (40-60%) 10 Voor minder dan de helft (minder dan 40%) 2 Totaal 23
95
Maatregel C
Tabel 4.6
In hoeverre zijn de administratieve verplichtingen aanvullend op de administratie van de deelnemende bedrijven? Aantal Niet van toepassing 3 Voor meer dan de helft (>60%) 7 Voor ongeveer de helft (40-60%) 9 Voor minder dan de helft (<40%) 2 Geen zicht op 2 Totaal 23
De administratieve verplichtingen zijn over het algemeen voor minimaal de helft aanvullend op de eigen administratie, voor zowel de aanvrager als deelnemende bedrijven. Met betrekking tot de activiteiten en de inhoud van aanvragen wisselt de regierol van de scholingsfondsen in de praktijk. - De meeste scholingsfondsen proberen enigszins te sturen in de soort activiteiten. Bij vier aanvragen is door het O&O-fonds één specifieke cursus geselecteerd. Een andere variant is dat consultants van het scholingsfonds bij bedrijven de opleidingsplannen bekijken en beoordelen of er activiteiten zijn waar subsidie voor kan worden aangevraagd. - Andere scholingsfondsen laten de bedrijven wel zelfstandig de aanvraag opstellen, maar beoordelen deze inhoudelijk voordat ze de aanvraag doorsturen naar het Agentschap. - In drie gevallen is het scholingsfonds min of meer alleen de formele aanvrager. De organisaties in de sectoren stellen zelf de inhoud van de aanvraag op. Twee van deze fondsen geven aan dat de organisaties niet op bemoeienis van het scholingsfonds zitten te wachten.
Eén scholingsfonds neemt het op zich om de verschillende opleidingen in de branche te inventariseren en kwalificeren, zodat er een betere afstemming kan worden gemaakt in eventueel collectieve scholingsbehoeften in de branche. Het streven is om op langere termijn de onderlinge concurrentie in deze te verkleinen, zodat bijvoorbeeld personeel van het ene bedrijf met die van de andere gelijke cursussen aangeboden kunnen krijgen, en deze zelfs gezamenlijk kunnen doorlopen. Hiervoor is een collectief erkende opleidingsbeschrijving in kwalificatievorm noodzakelijk.
Reden of aanleiding deelname ESF De meest genoemde reden voor deelname die de respondenten in de interviews noemen is financieel van aard (7x). ‘De regeling bestaat nu eenmaal’, en ‘met meer geld kun je meer doen’. Sommige O&O-fondsen geven aan zich verantwoordelijk te voelen voor het feit dat er geld ligt voor de branche, en dat de bedrijven zouden worden benadeeld als het fonds geen aanvraag indient. Drie respondenten maken bij deze reden de kanttekening dat de ESF-regeling wel aan moet sluiten bij de doelstelling van het scholingsfonds of van de bedrijven: ‘ESF3 paste in onze geformuleerde employability-doelstelling’ en ‘je gaat geen werknemers scholen koste wat het kost’. 96
Maatregel C
Andere redenen die genoemd worden, zijn: - de visie van ESF sluit aan bij ons beleid (3x); - scholingsfonds kreeg zo de mogelijkheid om een nieuwe activiteit op te pakken (2x), namelijk het financieren van scholing en het opnemen van een regiefunctie ten aanzien van scholing; - meer structuur geven aan en breder inzetten van opleidingen in de branche (2x); - op verzoek van grote bedrijven of scholingsinstituten uit de branche (2x). Knelpunten ESF-regeling In de interviews noemen de respondenten een aantal knelpunten waar ze tegen aan lopen in hun deelname aan ESF 3. De meeste van deze knelpunten zijn ook aan de orde gesteld bij bijeenkomsten die het Agentschap heeft georganiseerd voor vertegenwoordigers van scholingsfondsen.38 In onderstaande staat een aantal algemene knelpunten die door vrijwel alle respondenten worden genoemd, en een aantal specifieke knelpunten genoemd door een klein aantal respondenten. De meeste knelpunten hangen samen met de interpretatie van de regeling. Verantwoordingsverplichting De verantwoordingsverplichting voor de aanvraag en einddeclaratie is volgens veel respondenten te ver doorgevoerd. Het legt een te groot beslag op de tijd en wordt vaak als onnodig of zinloos ervaren, ‘teveel scherpslijperij’. Volgens twee respondenten ‘kun je wel alles op papier dichttimmeren’ maar kan ook dáár geen fraude mee worden voorkomen. Twee bedrijven die een aanvraag hebben ingediend wijzen erop dat het zo gedetailleerd vastleggen van informatie voor het bedrijf geen toegevoegde waarde heeft. Twee respondenten van een scholingsfonds botsen ook op bezwaren bij werkgevers tegen het soort gegevens dat ze moeten leveren (bijvoorbeeld over allochtone werknemers).
Bij één bedrijf houden de werknemers in hun eigen urenadministratie de scholingsuren bij met een aparte code. Hun urenregistraties worden vervolgens afgetekend door hun leidinggevende. Het bedrijf vraagt zich af waarom een paraaf van de externe organisatie noodzakelijk is. Respondent wijst op de extra administratie, met name bij terugkomdagen en individuele cursussen.
Een neveneffect van de uitgebreide verantwoordingsplicht is volgens twee respondenten dat niemand meer de verantwoording durft te nemen. Daarnaast wordt gewezen op de afhankelijke positie van het scholingsfonds. Als slechts één bedrijf niet voldoende gegevens aan-
38 Op de website van het Agentschap staan: Verslag van de voorlichtingsbijeenkomst voor samenwerkingsverbanden op 22 mei 2002, Bilthoven, en Verslag conferentie ESF en scholingsfondsen, 5 maart 2003.
97
Maatregel C
levert, loopt het scholingsfonds volgens twee respondenten het risico dat de gehele einddeclaratie wordt afgekeurd.
Eén opleidingsfonds betaalt de subsidiebedragen aan de bedrijven pas uit op het moment van definitieve goedkeuring van de einddeclaratie. Tot dat moment is het mogelijk dat het Agentschap het geld terug kan vragen. ‘Dit risico van terugbetaling kunnen wij bedrijfseconomisch niet lopen als we willen blijven bestaan.’ Binnen de projecten zit een aantal bedrijven, waarbij nog niet zeker is of het beschikkingsbedrag gelijk is aan de einddeclaratie in verband met onvolledigheden in de cursusadministratie.
De respondenten ervaren dat bedrijven vanwege de verantwoordingsverplichting afhaken bij het indienen van een einddeclaratie, omdat het teveel werk is en/of omdat ze niet over alle benodigde informatie beschikken. De scholingsactiviteiten hebben dan wel plaatsgevonden. Diverse respondenten wijzen ook op de enorme cashflow richting de accountantsbureaus. De klachten over de uitgebreide administratie houdt verband met het volgende knelpunt. Wijzigingen in de interpretatie van de regelgeving Met name in de beginperiode (2001/2002) vonden regelmatig wijzigingen in interpretatie van de ESF-regeling plaats. De scholingsfondsen noemen als oorzaak het voortschrijdend inzicht van het Agentschap. Eén respondent ervaart dat de regeling casusgestuurd wordt uitgewerkt en uitgevoerd. Hij wijst verder op de moeilijke positie van het Agentschap dat afhankelijk is van ‘Brussel’. Het Agentschap zou volgens hem een volledig uitvoeringsmandaat moeten krijgen, om goed te kunnen functioneren. Voorbeelden over onduidelijkheden die worden genoemd zijn onder andere: - de aanbestedingsprocedure (zie onder); - de rol van de WEB (zie onder); - branche-erkenning van opleidingen (zie onder); - cofinanciering door het scholingsfonds (zie onder); - in aanmerking komen van BBL-trajecten voor subsidie; - in aanmerking komen van scholing van hbo’ers voor subsidie; - het aantal scholingsinstituten dat bij scholing mag worden betrokken; - de positie van uitzendkrachten; - eisen aan de administratie; - en het aanvragen van ESF voor bedrijven die uit een andere sector afkomstig zijn. De wijzigingen in interpretatie zorgden (zorgen) volgens de respondenten voor een grote onzekerheid bij de aanvragers, onbegrip bij de werkgevers en voor vertraging bij de afhandeling van aanvragen bij het Agentschap.
98
Maatregel C
Aanbestedingsprocedure Voor iedere opleiding dienen offertes te worden aangevraagd bij drie verschillende scholingsinstituten. Dit stuit op een aantal praktische bezwaren. Het zou volgens sommige respondenten nog wel effectief zijn bij scholing voor grote groepen, maar niet voor individuele scholing. Het wordt dan als te tijdrovend ervaren. Bij korte cursussen (bijvoorbeeld Word, Excel en persoonlijke vaardigheidscursussen) gaat het om lage bedragen, en bedrijven kunnen bij een aantal cursussen de prijzen zien op internet. ‘Waarom zou je dan nog offertes opvragen?’ Ook werken bedrijven soms al jarenlang samen met een bepaald opleidingsinstituut. Ze vragen dan wel drie offertes op, zonder serieus de intentie te hebben om daar werkelijk op in te gaan. ‘Dat voelt frauduleus’. Het komt ook voor dat andere opleidingsinstituten weigeren een offerte te schrijven, omdat zij weten dat een bedrijf al jaren met een bepaald opleidingsinstituut in zee gaat. Soms is er ook maar één aanbieder. Een aantal respondenten gelooft ook niet in het effect van de aanbestedingsprocedure: ‘je kunt nog steeds de duurste kiezen’ en ‘soms kun je door te onderhandelen goedkopere scholing ontvangen dan door een offertetraject’.
In één project werd één bepaalde training gericht op een nieuwe technologie opgenomen. De aanvrager heeft alle uitvoerders op dit terrein benaderd voor deelname aan dit project en heeft op deze manier een goede prijs onderhandeld. ‘Alle uitvoerders wilden namelijk meedoen aan dit project.’
Oplossingen die in de praktijk worden toegepast als alternatief: - Eén bedrijf heeft zelf een benchmark ontwikkeld voor de verschillende scholingsdocenten en hoopt dat dit geaccepteerd wordt door het Agentschap. - Een ander bedrijf heeft met het Agentschap de afspraak kunnen maken dat de externe kosten werden vergeleken met de kosten uit het jaar 2000 (toen geen ESF subsidie kon worden aangevraagd). - Eén scholingsfonds heeft met het Agentschap afgesproken dat bij algemene opleidingen geen offertes hoeven te worden aangevraagd, alleen bij branchespecifieke opleidingen. Inhoud van de scholing: de kwalificatiestructuur van de WEB Vier aanvragers geven aan problemen te ondervinden bij het invullen van de scholing. De kwalificatiestructuur van de WEB staat centraal in de doelstelling van maatregel C. Eén respondent noemt dit de ‘spagaat van de ESF-regeling’. Voor scholing volgens de WEB komt men in een aantal branches voornamelijk uit bij opleidingen van de ROC’s. Maar de reguliere BBL-trajecten worden al gesubsidieerd door het Ministerie van OCenW en komen niet voor 39 ESF-subsidie in aanmerking. Bij een aantal fondsen heeft men moeite om andere opleidingen te vinden die in de WEB-structuur passen. Eén scholingsfonds geeft ook aan geen vaar39
Eén respondent geeft aan dat het Agentschap heeft gezegd dat de BBL-trajecten wel subsidiabel zijn.
99
Maatregel C
digheidstrainingen mee te nemen (bijvoorbeeld ‘omgaan met agressie’), omdat dat niet in de WEB zit en dus niet subsidiabel is. De scholing die plaatsvindt in het kader van de verschillende aanvragen is zeer divers en zeker niet altijd onder de WEB te scharen. Van de ondervraagde aanvragen zijn er acht die aangeven dat zij in de scholing niet expliciet rekening hebben gehouden met scholing volgens de WEB.40 Scholing behelst dan trainingen gericht op vaardigheden of wettelijke vereisten (bedrijfshulpverlening, EHBO). Bedrijven zijn er volgens de respondenten vaak niet zozeer mee bezig of de scholing wel of niet tot een deelkwalificatie leidt.
Eén bedrijf geeft aan dat de scholingsinstituten zouden moeten zorgen voor goede informatie over de link van hun cursussen met de kwalificatiestructuur. De infrastructuur is niet aanwezig zodat een bedrijf ook niet bewust kan kiezen voor scholing die gericht is op de kwalificatiestructuur. Een ander bedrijf stelt zelf bij de eigen opleidingen eindniveaus vast. In 70 procent van de gevallen kunnen deze eindniveaus niet worden gelieerd aan de kwalificatiestructuur. In overleg met de brancheorganisatie is nu het opleidingsniveau bepaald op basis van de vooropleiding van de deelnemers of indien aanwezig, de vooropleidingseis.
Branche-erkenning Het Agentschap toetst of de opleidingen een crebonummer hebben (Centrale Registratie Beroepsopleidingen). Indien opleidingen geen crebonummer hebben, dienen zij over een branche-erkenning te beschikken. In januari 2003 heeft het Agentschap hier een brief over gestuurd aan de scholingsfondsen.41 Respondenten klagen dat het regelen van branche-erkenningen veel tijd kost. Ook is het lastig om crebonummers toe te kennen aan kortdurende cursussen van enkele dagdelen. Volgens één respondent is het ook niet altijd relevant. Bij veel opleidingen kun je op basis van gezond verstand zeggen dat het tot een verbetering van de positie van de werknemer leidt. Bovendien hanteert een opleidingsfonds zelf ook kwaliteitscriteria. Een andere respondent vindt de beoordeling van opleidingen de volledige verantwoordelijkheid van de personeelsfunctionaris van het bedrijf. Een andere respondent vindt dat de opleidingsinstituten eigenlijk zelf aan de slag hadden moeten gaan met het scheppen van een duidelijke overzicht van de status van de opleidingen. Hij vindt het niet de taak van het scholingsfonds.
40
Bij één project bestaat de scholing uit het leren omgaan met een nieuwe techniek. De respondent is hoopvol dat deze techniek wordt opgenomen in de kwalificatiestructuur. 41
Zie: Circulaire Branche-erkenning opleidingen, 20 januari 2003.
100
Maatregel C
Eén scholingsfonds besloot branche-erkenningen te geven aan categorieën van opleidingen, bijvoorbeeld ‘persoonlijke vaardigheden’ en ‘veiligheid’. In eerste instantie werd dit goedgekeurd door het Agentschap. Toch moest later aan elke cursus apart een branche-erkenning worden afgegeven. Er is echter, bijvoorbeeld bij vaardigheidstrainingen, een grote diversiteit in aanbod.
Eén scholingsfonds is uiteindelijk positief gestemd: met terugwerkende kracht heeft zij in samenwerking met het Kenniscentrum alle cursussen waarvoor subsidie was aangevraagd gekeurd, en indien mogelijk een crebonummer toegekend. Omdat de opleidingen nu duidelijk in kaart zijn gebracht is er beter inzicht in de inhoud en noodzaak van de opleidingen.
Publieke cofinanciering Drie O&O-fondsen geven aan dat zij het geld dat zij ontvangen vanuit de loonsomheffing, op grond van een avv-de CAO, (willen) inzetten voor de cofinanciering van scholing in ESFverband. Er loopt nog steeds een discussie of dit publiek geld is ja of nee. De Europese Commissie bestempelt het geld dat O&O-fondsen ontvangen op basis van een avv-de CAO als publiek, terwijl Nederland van mening is dat dit privaat geld is. Dit knelpunt is overigens gelieerd aan algemene Europese regelgeving, en geldt niet specifiek voor de deelname aan de ESF3 regeling.42 In de interviews is dit door drie fondsen aangegeven als probleem. Aanvragersposities Drie respondent vinden het onhandig dat de aanvragers zijn ingedeeld op basis van de oude BBSW-lijst. Op deze lijst was een aantal fondsen bij elkaar ingedeeld. Het kostte veel tijd en moeite om apart een ESF-aanvraag in te kunnen dienen. Geen knelpunten Twee scholingsfondsen geven aan dat zij geen problemen zijn tegengekomen bij de ESF regeling: - Eén scholingsfonds geeft aan geen problemen te hebben met de ESF-regeling. De problemen die zich voordeden bij deelname aan een eerdere ESF-periode werden als leerpunten opgepakt. Bij de nieuwe aanvraag werd uitgegaan van de meest strenge interpretatie van de regeling. - Eén scholingsfonds geeft aan op zich geen problemen te hebben gehad met de ESF-regeling. Door allerlei redenen lukt de uitvoering van het project niet en is de aanvraag teruggetrokken. Maar er speelden geen problemen met de ESF-regeling.
42
Zie Verordening (EG) nr. 68/2001
101
Maatregel C
Niet-gebruik Van de 53 fondsen die een aanvraag in mogen dienen voor subsidie op basis van maatregel C hadden in april 2003 twintig hier ook gebruik van gemaakt.43 In juni 2003 is met vijftien van de niet-aanvragende fondsen gebeld om te vragen wat de redenen zijn voor niet-gebruik. Van deze vijftien organisaties waren de meeste organisaties op dat moment bezig met de aanvraag (8x) of hadden reeds hun aanvraag ingeleverd bij het Agentschap (3x). De respondenten geven de volgende redenen aan waarom zij niet eerder een aanvraag hebben ingediend: - Lange aanlooptijd voorbereidingen/mijden van risico’s (5x): Het kost veel tijd om de aanvraag en de uitvoering goed voor te bereiden. Vier respondenten geven aan eerst alles goed op de rit te willen hebben voordat ze met de aanvraag van start gaan. Eén organisatie heeft na lang beraad besloten om alleen kleine aanvragen in te dienen, zodat de organisatie bij afwijzing van de aanvraag geen risico loopt. Twee organisaties wijzen ook op de slechte ervaringen die zijn opgedaan met ESF3 in het verleden, en dat het daarom moeilijk is om partijen te vinden die willen deelnemen. - Externe ontwikkelingen (3x): Hier wordt bijvoorbeeld genoemd een vermindering van de scholingsbereidheid van werkgevers door een tekort op de arbeidsmarkt (de werknemers zijn nodig bij de productie) of het afwachten van een afwikkeling van een andere subsidieaanvraag. - Interne factoren (2x): gewezen wordt op tijdgebrek in de organisatie en aanwezigheid van andere prioriteiten. - Trage en late informatievoorziening door het Agentschap (2x): het duurt lang voordat vragen beantwoord worden en het antwoord is niet altijd eenduidig (bijvoorbeeld over cofinanciering of de mogelijkheid tot subsidiëren van BBL-trajecten). - Onbekendheid met ESF (2x): Twee organisaties kwamen er pas later achter dat ze ESF-subsidies aan konden vragen (via een adviesorganisatie en via een individuele werkgever). De vier fondsen die géén aanvraag hebben ingediend geven de volgende redenen aan: - Slechte ervaringen met ESF3 (2x). Eén organisatie heeft nu nog bezwaarprocedures lopen uit de vorige ESF-periode. Bij een andere organisatie heeft het bestuur besloten geen ESFsubsidie meer aan te vragen, omdat het risicogeld is. - Eén bestuurssecretaris geeft aan geen ESF aan te vragen, omdat de leden van het O&Ofonds hier niet mee komen44.
43
Bron: Website Agentschap SZW april 2003.
44
Er is gebeld met een werkgeversorganisatie en een werknemersorganisatie die in het O&O fonds deelnemen. Bij de contactpersoon bij de werkgeversorganisatie is het onbekend dat ESF kan worden aangevraagd. Bij de werknemersorganisatie wordt ook als reden de onbekendheid met de regeling gegeven en de verwachte ‘bureaucratische rompslomp’.
102
Maatregel C
- Eén organisatie geeft aan dat de stichting puur is opgericht omdat dat vanuit het Agentschap wordt geëist. Eigenlijk wil de oorspronkelijke organisatie die de theoretische opleiding voor de branche verzorgt de aanvraag indienen maar dat mag niet. De stichting is nu wel opgericht maar de respondent is het zeer oneens dat op de vorm wordt gelet en niet op de inhoud. Dat is een reden waarom ondertussen nog geen ESF is aangevraagd. Afwijzingen Niet alleen het niet-gebruik is interessant: ook de aanvragen die worden afgewezen. Voor maatregel C zijn in totaal vier aanvragen afgewezen. Twee aanvragen zijn afgewezen omdat de aanvragende organisatie geen O&O-fonds was of een erkende aanvrager volgens de ESF regeling. Eén aanvraag is afgewezen, omdat de projectadministratie niet voldeed aan de gestelde eisen. En één aanvraag is afgewezen vanwege gebreken in de offerteprocedure. Conclusies De grootste knelpunten liggen volgens de aanvragers in de strenge verantwoordingseisen, en de onduidelijke en wijzigende interpretaties van de regelgeving. Dit laatste speelt vooral bij de aanbestedingsprocedures en de inhoud van de scholing. Het niet-gebruik van de regeling door een aantal O&O-fondsen lijkt vooral een kwestie van tijd.
4.2 Doelen Voor maatregel C geldt als uitgangspunt dat iedere burger in bezit komt van een minimum startkwalificatie (niveau 2 van het secundair beroepsonderwijs). Het idee hierachter in 2000 was dat, ondanks de toen zeer gunstige situatie op de arbeidsmarkt, er in de toekomst recessies mogelijk waren. Laagopgeleide werknemers zouden zeer kwetsbaar zijn. Door een startkwalificatie zouden zij ‘recessiebestendig’ kunnen worden. De scholing van laagopgeleide werknemers wordt gezien als een ‘sluitstuk op het preventief activerend arbeidsmarktbeleid’.45 Context en doel van de projecten De respondenten is gevraagd naar de context waarin de verschillende aanvragen in de verschillende sectoren of grote bedrijven worden uitgevoerd. Bij tien aanvragen wordt gewezen op het algemene lage opleidingsniveau of op de groep laagopgeleide werknemers binnen de sector. Twee andere factoren die vaker worden genoemd zijn de lage scholingsgraad (van laagopgeleide werknemers) en veranderingen in de branche die leiden tot noodzaak van
45
Enig Programmeringsdocument, p.10, 27/28.
103
Maatregel C
scholing (bijvoorbeeld privatisering of veranderde productieprocessen). Voorts wordt een enkele keer gewezen op: - gebrekkige mobiliteit van laagopgeleide werknemers; - het aantal kleine bedrijven in de branche dat over het algemeen minder actief is in het scholen van werknemers; - dreiging van werkloosheid in de branche; - de uitstroom van personeel in het eerste jaar, omdat men tijdens de verplichte opleiding uitvalt, en - te weinig aandacht voor scholing in het kader van de WEB. Acht aanvragers hebben expliciet als doel het opscholen van werknemers zonder startkwalificatie naar een (hogere) kwalificatie, of in ieder geval het behalen van deelkwalificaties. Bij andere aanvragen worden de doelen algemener geformuleerd of juist gericht op een specifieke cursus. Algemeen luidt het doel ‘het flexibeler/breder inzetten van werknemers’, ‘het verhogen van de scholingsdeelname’ of ‘verbeteren van de kwaliteit van de werknemers’. Bij de specifieke cursussen gaat het bijvoorbeeld om een cursus gericht op gebruik van een nieuwe techniek in de branche of om een wettelijk verplichte cursus. De scholing is dus niet altijd gericht op het opscholen volgens de kwalificatiestructuur, maar er wordt wel gewezen op de verbetering van de positie van de werknemer. In de enquête onder de projectaanvragers (zie ook hoofdstuk 3) is ook gevraagd naar het doel van de scholing, in relatie tot de functie van de werknemer:
Tabel 4.7 Doel van de scholing en de functie van de werknemer Doel van de scholing (meer antwoorden mogelijk) Aantal antwoorden (N=28) Scholing bedoeld om in huidige functie te kunnen blijven 21 functioneren (bijv. scholing vanwege aangepaste wetgeving of technologie) Scholing bedoeld om in nieuwe functie binnen het bedrijf 18 te kunnen functioneren Scholing gericht op het behalen van een startkwalificatie 14 Scholing bedoeld om kansen op functies buiten bedrijf te 11 vergroten/externe mobiliteit Anders 5
Percentage 75%
64% 50% 39% 18%
De grootste groep geeft aan dat het project tot doel heeft scholing gericht op het bedrijf, zowel in de huidige functie als in een nieuwe functie. Hier blijkt dat de helft van de projecten gericht is op scholing gericht op het behalen van een startkwalificatie (zie ook paragraaf 4.1) Bij anders wordt onder andere genoemd ‘verdieping en verbreding’ en ‘ondersteunende scholing om binnen één jaar een diploma te halen’.
104
Maatregel C
4.3
Activiteiten
Bij de beschrijving van de activiteiten gaan we in op de doelgroepen, inhoud van de scholing, sectoroverstijgende scholing en intersectorale samenwerking. Doelgroepen In het EPD wordt als doelgroep genoemd ‘werknemers met een zwakke positie op de arbeidsmarkt (geen startkwalificatie of een laag opleidingsniveau)’. Bijzondere aandacht zou worden gegeven aan werknemers die nog maar kort in dienst zijn bij werkgevers na enige tijd werkloos te zijn geweest en flexwerkers.46 Van de zestien onderzochte projecten noemen acht respondenten laaggeschoolde werknemers expliciet als belangrijkste of enige doelgroep van hun project. Daarnaast wordt ook door vier respondenten aangegeven dat de branche vooral uit laagopgeleide werknemers bestaat. Impliciet zijn de laagopgeleide werknemers hier ook de belangrijkste doelgroep. In de enquête onder projectaanvragers is ook gevraagd of de aanvraag gericht was op werknemers met een bepaald opleidingsniveau en naar de gerichtheid op specifieke doelgroepen.
Tabel 4.8 Doelgroep en opleiding Antwoordcategorie (meer antwoorden mogelijk) Ja, laagopgeleiden (lagere school/lbo) Ja, middenopgeleiden (mbo) Ja, hogeropgeleiden (hbo/Universitair) Geen specifiek opleidingsniveau
Aantal antwoorden (N=28) 22 19 3 4
Percentage 79% 68% 11% 14%
De meeste projecten zijn gericht op de laag- en middenopgeleide werknemers. Bij de projecten waar scholing gericht is op hogeropgeleiden, is deze óók gericht op middenopgeleiden. Er zijn dus geen projecten die alleen op hogeropgeleiden zijn gericht. Bij één project werd een specifieke doelgroep genoemd: de deelname was gericht op werknemers die dreigden uit te vallen bij de vakopleiding. Dit beeld van de interviews wordt bevestigd door de enquête. Hieruit blijkt ook dat de projecten nauwelijks gericht zijn op doelgroepen (zie tabel 4.9).
46
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Enig Programmeringsdocument Europees Sociaal Fonds Doelstelling 3, 2000, Den Haag/Brussel, p.29, 31.
105
Maatregel C
Tabel 4.9 Specifieke doelgroepen Antwoordcategorieën 47
De aanvraag is niet gericht op een specifieke doelgroep Mannen Vrouwen Jongere werknemers (25 -) Oudere werknemers (45 +) Werknemers uit het MKB Flexwerkers Werknemers die weer aan het werk zijn na enige tijd werkloos te zijn geweest. Anders
Aantal antwoorden (N= 29) 26 3 2 2 2 1 1 0 1
Uit het rapport ‘O&O fondsen op herhaling’ blijkt dat de helft van de opleidingsfondsen bij hun algemene activiteiten geen doelgroepenbeleid kent. Groepen waar de andere fondsen zich op richten, zijn naast de laaggeschoolden; ouderen en vrouwen, en soms ook allochtonen en werklozen. Voor werknemers zonder startkwalificatie organiseert 41 procent van de fondsen activiteiten (inclusief fondsen die verder geen doelgroepenbeleid voeren).48 Inhoud scholing De scholing is bij de meeste projecten zeer divers, zeker bij de clusteraanvragen waar verschillende bedrijven bij worden betrokken. Bij een aantal grote bedrijven wordt individueel per werknemer vastgesteld welke scholing zal plaatsvinden. Achteraf wordt gekeken welke activiteiten subsidiabel zijn. Er wordt niet centraal een bepaald doel (bijvoorbeeld opscholing) of activiteit vastgesteld. De scholing kan functiegericht zijn maar ook ontwikkelingsgericht. Acht respondenten geven aan dat in de ESF-aanvraag alleen (op)scholing in het kader van de WEB plaats mag vinden. De scholing is in ieder geval gericht op het behalen van deelkwalificaties. Een probleem dat zich volgens één respondent voordoet is dat de kwalificatiestructuur in de branche een aantal componenten bevat die niet relevant worden gevonden door de werkgevers (bijvoorbeeld talen en cultuur/maatschappij). In de interne opleidingen ontbreken deze vakken dus. Maar als het personeel een deelkwalificatie wil behalen, moeten deze vakken toch gevolgd worden. Sommige scholingsfondsen stellen criteria aan de bedrijven over de inhoud van de scholing: - De scholing moet voor 75 procent aansluiten bij de kwalificatiestructuur, zodat een voldoende algemene basis wordt gewaarborgd en er niet te specifiek wordt opgeleid. Dit betekent dat alleen eigen opleidingen van bedrijven of brancheopleidingen met een crebonummer worden opgenomen in de aanvraag.
47
Eén fonds geeft ondanks dit antwoord ook andere doelgroepen aan.
48
Waterreus, O&O-fondsen op herhaling. Stand van zaken scholingsfondsen 2002, Max Goote oktober 2002 p.22.
106
Maatregel C
- Er wordt gekeken of de opleidingen kunnen worden herleid naar de deelkwalificaties en eventueel worden er crebonummers aan gekoppeld. - De opleiding moet in ieder geval met branchecertificaat worden afgesloten.
Voorbeelden van opscholingsprojecten: Bij één bedrijf is het doel opscholing van een groep werknemers met een opleiding op lbo-niveau naar mbo-niveau. De werknemers doorlopen het reguliere traject dat door het ROC apart in deeltijd wordt aangeboden voor een groep werknemers van dit bedrijf. Door groepsgewijze scholing hoopt het bedrijf gedurende de scholing synergie in de groep te bewerkstelligen.
Bij één bedrijf was geconstateerd bij intern en extern onderzoek dat het opleidingsniveau van de werknemers een risicofactor vormde bij de bedrijfsvoering. Er werd besloten tot een opscholingstraject waar alle werknemers aan deel moeten nemen. Er is een aantal opleidingstrajecten vastgesteld: deze worden deels in eigen tijd in het open leercentrum gevolgd, terwijl het praktijk deel wordt gerealiseerd in bedrijfstijd/op eigen werkplek.
Ten aanzien van de inhoud van scholing bestaan nog onduidelijkheden over de mogelijkheden binnen ESF. De ene respondent stelt dat vaardigheidstrainingen niet onder ESF passen, omdat deze niet gelieerd zijn aan de kwalificatiestructuur. Een andere respondent geeft aan dat de organisatie voor vaardigheidstrainingen een branche-erkenning heeft afgegeven omdat deze vaardigheden steeds belangrijker worden.49 Bij vier projecten vond zeer specifieke scholing plaats: - één soort cursus gericht op een nieuwe technologie; - onderdelen van een BBL-traject die extra zouden worden gegeven voor deelnemers die dreigden uit te vallen uit dit traject (dit project is teruggetrokken); - een chauffeursdiploma; - een wettelijk verplichte cursus gericht op veiligheid bij brand die de werknemers eens in de vijf jaar dienen te volgen.
Sectoroverstijgende scholing In het EPD wordt geconstateerd dat het goed zou zijn als de bedrijven en de (deel)sectoren meer aandacht zouden schenken aan minder bedrijfstakspecifieke scholing, en daarbij zouden gaan samenwerken met fondsen uit andere bedrijfstakken.50 49 Overigens loopt hierover nog een discussie met het Agentschap over de wijze waarop deze worden erkend: per categorie cursussen of per individuele cursus. 50
Ministerie van SZW, Enig Programmeringsdocument Europees Sociaal Fonds Doelstelling 3, Den Haag/Brussel, 2000, p.31.
107
Maatregel C
De respondenten is gevraagd in hoeverre sectoroverstijgende scholing plaatsvindt. Dit is volgens hen nooit het expliciete doel van het project. De scholing die plaatsvindt kan volgens de meeste respondenten wel (deels) worden gebruikt in andere sectoren, maar het is zelden het doel van de werkgevers. ‘Zij willen toch het rendement van de scholing van hun werknemers zelf ervaren’. Eén respondent zegt sectoroverstijgende scholing wel op de agenda te zetten, maar nog weinig enthousiasme te hebben ontmoet bij werkgevers. Andere respondenten geven aan dat dit in de toekomst wellicht een rol gaat spelen, maar dat het binnen een sector al lastig genoeg is om de branches samen te laten werken. In één sector is men bezig met het opzetten van een sectorpaspoort voor scholing die brancheoverstijgend is. Twee aanvragers geven aan scholing voor hun werknemers bij kenniscentra van andere sectoren in te kopen. In de enquête onder projectaanvragers is ook gevraagd naar het doel van de scholing en de arbeidsmarktpositie van de werknemers.
Tabel 4.10 Doel van de scholing en de arbeidmarktpositie van de werknemer Antwoordcategorie (meer antwoorden mogelijk) Aantal (N=28) Vergroten van externe mobiliteit van werknemers in de branche 16 Niet van toepassing: de scholing was alleen gericht op de positie 14 van de werknemers binnen het bedrijf 3 Vergroten van externe mobiliteit van werknemers buiten eigen branche Vergroten van externe mobiliteit van werknemers buiten eigen sector 1 Anders 4
Percentage 57% 50% 11% 4% 14%
De meeste scholingsactiviteiten zijn gericht op de positie van de werknemers binnen het bedrijf en de eigen branche. Bij anders wordt bijvoorbeeld genoemd ‘inzet in bedrijf en werkzekerheid’, en ‘inzetbaarheid werknemers’. Ook uit het onderzoek van Waterreus naar de activiteiten van scholingsfondsen in het algemeen bestaat het beeld dat de scholingsfondsen vooral gericht zijn op sectorspecifieke scholing.51 Intersectorale samenwerking Zoals reeds genoemd bij sectoroverstijgende scholing staat in het EPD de aanmoediging aan aanvragers om gezamenlijk ESF-subsidies aan te vragen voor (deel)sectorstijgende scholing.52
51
Waterreus, O&O fondsen op herhaling. Stand van zaken scholingsfondsen 2002, Max Goote, Amsterdam p.25/26.
52
Ministerie van SZW, Enig Programmeringsdocument Europees Sociaal Fonds Doelstelling 3, Den Haag/Brussel, 2000, p.31
108
Maatregel C
Bij de zestien onderzochte projecten heeft nauwelijks samenwerking plaatsgevonden met andere sectorale aanvragers. Drie respondenten maken hierbij de opmerking dat het aanvragen door één organisatie al ingewikkeld genoeg is. Door een aantal fondsen wordt wel gewezen op samenwerkingsverbanden of -activiteiten buiten ESF-verband, en op landelijke bijeenkomsten voor O&O-fondsen waar ook ESF op de agenda staat. Twee fondsen vormen een uitzondering. Deze organisaties vragen ESF3 aan voor bedrijven uit andere sectoren. Eén van deze twee fondsen heeft zich in feite ontwikkeld tot een soort subsidiebureau en voert eventueel de aanvraag en uitvoering uit voor andere O&O-fondsen. Dit fonds is bijvoorbeeld ook bezig met een scholingsproject waardoor ICT’ers (hbo- niveau) kunnen overstappen naar werkgevers in de sector van het desbetreffende fonds. Ook deze uitkomsten passen in het beeld dat in het algemene onderzoek onder O&O-fondsen wordt geschetst: bij bovensectorale scholing wordt zelden samengewerkt met andere sectoren.53
4.4 Toepassing van EVC In deze paragraaf gaan we in op het gebruik van het instrument Erkenning van elders Verworven Competenties (EVC). EVC richt zich op het erkennen van kwaliteiten, talenten of vaardigheden die een werknemer heeft (ontwikkeld). Door deze competenties te erkennen worden het officiële kwalificaties. EVC leidt tot een beter inzicht in wat de werknemer kan en welke scholing hij of zij eventueel nog nodig heeft. Ook kan EVC voor werknemers drempelverlagend werken om opnieuw te gaan leren, omdat op basis van EVC vrijstellingen of zelfs diploma’s kunnen worden verleend.54 EVC is een betrekkelijk nieuw instrument en wordt nog niet algemeen toegepast. Volgens onderzoek door het Max Goote Kenniscentrum is één derde van de O&O-fondsen betrokken bij de ontwikkeling van een EVC-instrument.55 Uit de EVC-monitor 2001-2002 blijkt uit onderzoek onder O&O-fondsen en kenniscentra dat EVC vooral toegepast wordt bij werknemers in de voedings- en genotmiddelenindustrie, detailhandel en metaalindustrie.56
53
Waterreus, O&O fondsen op herhaling. Stand van zaken scholingsfondsen 2002, Max Goote, Amsterdam, 2002, p. 26. 54
Ministerie van Economische Zaken De fles is half vol. Een brede visie op de benutting van EVC. Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, oktober 2000 p.10. 55 Waterreus O&O fondsen op herhaling. Stand van zaken scholingsfondsen 2002, Max Goote, Amsterdam, 2002, p. 25. 56
Kenniscentrum EVC, EVC-monitor 2001-2002, februari 2003, p.22.
109
Maatregel C
Stimuleren van gebruik EVC In het beleidskader van ESF wordt nadrukkelijk gewezen op het gebruik van EVC in de maatregel C-projecten, maar de toepassing hiervan wordt nergens geregistreerd. Uit de interviews met de consultants van het Agentschap blijkt dat zij het gebruik van dit instrument ook niet actief stimuleren in hun contact met aanvragers. Er is ook geen contact tussen het Agentschap en het Kenniscentrum EVC in het kader van ESF3, wel in het kader van de ESF-EQUALregeling.57 Op basis van dossieronderzoek door het Agentschap in januari 2003 is bepaald bij welke projecten EVC werd/wordt ingezet. Uitkomst was dat, uitgaande van de dertig projecten die in januari 2003 waren toegekend, EVC bij tien projecten op enigerlei wijze is ingezet. Vijf van deze projecten zijn geselecteerd voor de interviews.58 Bij de overige elf projecten die geïnterviewd zijn is ingegaan op het (niet-) gebruik van EVC. Waar mogelijk wordt ingegaan op de resultaten van de algemene EVC-monitor. Betrokken partijen In drie gevallen werd het initiatief vooral genomen door het bedrijf of door de branche zelf. In één branche was al sprake van een bestaand project met het Kenniscentrum EVC. In twee sectoren heeft het scholingsfonds het gebruik van EVC actief gestimuleerd. Het scholingsfonds heeft niet altijd zicht op de partijen waarmee de bedrijven samenwerken bij het toepassen van het EVC-instrument. Partijen die worden genoemd zijn: ROC’s en het kenniscentrum van de branche. Daarnaast werden ook genoemd: het Kenniscentrum EVC, het Ministerie van Economische Zaken en CINOP. Toepassing in de praktijk Uit de EVC-monitor blijkt dat het instrument vooral wordt ingezet in de lagere en midden segmenten.59 Ook in de ESF-projecten is het EVC-instrument toegepast bij werknemers met een lbo- of mbo- niveau. De EVC-monitor geeft aan dat de toepassing van EVC in Nederland zich veelal nog bevindt in een voorbereidingsstadium of een experimenteel stadium.60 In de ESF-projecten komt het EVC-instrument in verschillende vormen voor. In onderstaande worden vier cases beschreven.
57
Op de website van het Kenniscentrum EVC staat onder het kopje financiering EVC wel ESF3 vermeld.
58
Oorspronkelijk zouden vier projecten met EVC worden geselecteerd. Tijdens het interview met één van deze aanvragen bleek dat de aanvraag waarschijnlijk zou worden ingetrokken. Toen is nog een vijfde project met EVC geselecteerd. 59
Kenniscentrum EVC, EVC-monitor 2001-2002, februari 2003 p.33.
60
Kenniscentrum EVC, EVC -monitor 2001-2002, februari 2003 p.49.
110
Maatregel C
In één sector is EVC door het Kenniscentrum ontwikkeld tot een bedrijfstakinstrument, op initiatief van de sociale partners. Het EVC wordt gebracht als instrument om vakmanschap te meten bij medewerkers. En er kan een link worden gelegd met de beroepsopleiding. De EVC procedure in deze sector bestaat uit: - een ‘papierenonderzoek’ (portfolio): de werknemer verzamelt van te voren ‘bewijsmateriaal’ zoals werktekeningen, producten waar hij aan werkt en certificaten van cursussen. - een consulent van het kenniscentrum bezoekt het bedrijf voor een gesprek met de leidinggevende een criteriagericht gesprek met de werknemers en een werkplekbezoek. Hieruit volgt een rapport met de beoordeling van de consulent met advies voor aanvullende opleiding. De werkgever bespreekt het rapport met de werknemer en koppelt eventueel terug aan consulent. Het rapport gaat naar de exameninstelling van het kenniscentrum: zij stellen een EVC certificaat op. De portfolio gaat naar de werkgever. Bij het bedrijf waar deze procedure werd toegepast viel de uitvoering in de praktijk overigens tegen, zodat het instrument niet meer bedrijfsbreed is ingezet.
Eén bedrijf wilde een groep werknemers scholen, maar deze groep had juist slechte ervaringen opgedaan met externe scholing. Toen is besloten om deze groep een intern scholingstraject te laten volgen, en deze vervolgens af te ronden met een EVC-test. Het scholingstraject was gelieerd aan de kwalificatiestructuur, daarom was het zeer interessant om de resultaten achteraf te meten. Het ging dus om een externe validatie van een intern traject. Het O&O-fonds geeft aan dat de sector nog op zoek naar een soort EVC standaard voor de sector. EVC is nog een ontwikkeltraject en richt zich nu eerst op een inventarisatie van wat er gebeurt in de verschillende branches, hoe dat kan worden gestroomlijnd en hoe groot het draagvlak is.
In een andere sector was volgens de respondent al heel veel kennis aanwezig van de werkpraktijk, waardoor men EVC snel op de rails kon zetten. EVC is met name gericht op productiemedewerkers (niveau 1). De start betrof de ontwikkeling van competentieprofielen. Een competentieprofiel beschrijft de verschillende aanwezige kennis, vaardigheden en beroepskennis (bv voorbereiden van de machine, controleren, onderhoud, communicatie). Het competentie-instrument kon worden ingevuld door de werkgever en de werknemer, onafhankelijk van elkaar. Vervolgens wordt gekeken naar de overeenkomsten en de verschillen en wordt besloten waar de werknemer nog aan moet werken. De begeleider van het EVC-traject is afhankelijk van de vraag van het bedrijf: deze kan uit het bedrijf afkomstig zijn, maar ook vanuit het scholingsfonds. Alle bewijzen van het competentieonderzoek en werkleer- en andere ervaringen worden in een portfolio verzameld. De begeleider bespreekt de portfolio met de werknemer. Op basis daarvan wordt een leerweg geadviseerd. Deze wordt beoordeeld door het ROC.
In een andere sector richt de EVC-procedure zich op het ontwikkelen van beroepsprofielen. Het meet ook competenties, competenties die overstijgend zijn aan wat ze dagelijks doen. Men is nu nog bezig met het ontwikkelen van de testmethoden: welke niveaus zijn er en wat kun je ermee in de toekomst? Het belang van ESF3 wordt hier onderschreven als middel om werkgevers over de streep te trekken om EVC in te zetten.
111
Maatregel C
Oordeel gebruikers De werknemers bij de bedrijven zijn volgens de respondenten bij de O&O-fondsen zeer positief over EVC. Bij één bedrijf wilde een aantal werknemers nu zelfs de hele opleiding doen (ook de onderdelen waarvoor ze vrijstelling hadden gekregen op basis van EVC). Ook de EVC-monitor laat een positief oordeel zien van gebruikers: het rendement is meestal gelijk aan of hoger dan de verwachtingen.61 Volgens de EVC-monitor ligt het meeste rendement op het terrein van meer diploma’s en meer zelfvertrouwen. Ook wordt wel doorstroming naar andere en/of hogere opleidingen genoemd.62 Knelpunten EVC Knelpunten die worden genoemd bij het gebruik van EVC in de ESF projecten hangen vooral samen met het feit dat het instrument nog nieuw is (en daarmee onbekend) en nog in ontwikkeling is. Het is in het algemeen lastig om competenties te examineren, en er speelt een onbekendheid bij bedrijven met de procedure. Bij twee projecten speelde specifieke knelpunten: - Bij één project speelde volgens de respondent een aantal knelpunten tegelijk, waardoor de implementatie uiteindelijk mislukt is: verschillen in metingen door verschillende EVC consulenten, geen link met de WEB en de kwalificatiestructuur (terwijl daar wel om gevraagd was), een machtsstrijd tussen ROC en kenniscentrum dat EVC toepaste, zwakke proces- en procedurebewaking door de EVC uitvoerende organisatie. - Bij een ander project in een sector was de EVC-procedure reeds ontwikkeld en wilde de branche extra uitvoering laten cofinancieren door ESF. Maar uiteindelijk zijn daar geen aanmeldingen meer op geweest. Binnen het lopende project was voldoende financiële ruimte. In de onderzochte projecten zijn het met name grote bedrijven die het EVC-instrument toepassen. Bij één sector waar het branchebreed wordt ingezet, blijft bij kleinere bedrijven de belangstelling achter. Ook uit onderzoek van het Kenniscentrum EVC en van Syntens blijkt dat in het MKB weinig animo is voor het gebruik van EVC. Werkgevers zijn vooral bang dat hun werknemers elders gaan solliciteren, of meer salaris gaan vragen.63 Meerwaarde EVC De meerwaarde van EVC is volgens de respondenten voor de werknemer: - Officieel erkennen van ervaringen, kennis en vaardigheden die mensen in de praktijk hebben opgedaan en daardoor het versterken van de arbeidsmarktpositie. Bij interne scholing
61
Kenniscentrum EVC Implementatie van EVC: rendement, toegankelijkheid en knelpunten. 2003, p.13.
62
Kenniscentrum EVC Implementatie van EVC. rendement, toegankelijkheid en knelpunten. 2003, p.17-20.
63
Rosink, De invoering van EVC in MKB-bedrijven, 2002.
112
Maatregel C
geldt bijvoorbeeld dat als een werknemer ontslagen wordt, hij/zij daar geen diploma’s van heeft of dat een nieuwe werkgever deze diploma’s niet kan interpreteren. - In één branche wordt EVC ingezet bij saneringen voor werknemers die met werkloosheid worden bedreigd. Door middel van toepassing van EVC wordt hun positie op de arbeidsmarkt versterkt. Respondent geeft een voorbeeld van een klein bedrijf dat moet sluiten met ouder personeel zonder diploma’s. ‘Deze werknemers krijg je normaal gesproken niet meer warm voor een opleiding van vier jaar. Maar door EVC hoefden zij maar heel weinig te doen om hun diploma te halen. Dit gaf die werknemers een enorme kick.’ - EVC werkt drempelverlagend voor werknemers om scholing te volgen en is goed voor het zelfrespect. ‘EVC is het verwerkelijken van dromen van mensen die al twintig jaar magazijnbediende zijn.’ Voor de werkgever worden door de respondenten de volgende voordelen genoemd: - Door EVC krijgen bedrijven goed inzicht in wat mensen kunnen, bij reorganisaties, of bij nieuwe technieken (‘Welke competenties hebben mijn mensen en hoe ziet mijn competentieprofiel eruit?’). Ook kan inzicht worden verkregen in verschillen tussen mensen met en zonder opleiding. - Door EVC kunnen verkorte opleidingstrajecten worden opgezet. Dit biedt financieel voordeel. - EVC wordt ervaren als een onderdeel van het personeelsbeleid, om het personeel te binden en te motiveren. - EVC biedt ook een mogelijkheid (een kans) voor samenwerking tussen bedrijven. Een ander voordeel van EVC, zeer relevant voor scholing in het kader van ESF3, wordt door één respondent genoemd: ‘EVC vormt een goede brugfunctie tussen de praktijkervaring van werknemers en de kwalificatiestructuur van de WEB.’ De meerwaarde die de respondenten noemen komen overeen met de voordelen die in de EVC monitor 2001-2002 zijn geregistreerd: een groter commitment van het personeel, bewustwording van de competenties die nodig zijn voor uitvoering van de bedrijfsstrategie en een grotere inzetbaarheid van het personeel. Er wordt niet zozeer gewezen op materiële opbrengsten zoals een hogere productiviteit of meer omzet. EVC wordt wel een hoge waarde toegekend als opscholingsinstrument.64 Niet-gebruik van EVC In de interviews met de overige elf projecten is EVC ook aan de orde gekomen. Gevraagd is naar de reden van niet-gebruik van EVC. De respondenten voor de elf projecten die geen ge64
EVC monitor 2001-2002
p.30, 31.
113
Maatregel C
bruik hebben gemaakt van EVC geven vooral aan dat ze EVC wel belangrijk vinden. Twee respondenten zijn onbekend met EVC en één respondent geeft aan dat volgens hem de ontwikkeling van EVC niet gefinancierd wordt door ESF3. Vijf respondenten geven aan dat het scholingsfonds nu wel bezig is met EVC-activiteiten, al dan niet in ESF-verband. Twee respondenten geven aan dat zij verwachten dat EVC steeds belangrijker wordt. Eén respondent maakt een kanttekening: EVC moet zich nog bewijzen in de praktijk. Volgens deze respondent is er nog een cultuuromslag nodig bij ROC’s, werknemers en werkgevers. Uit de EVC-monitor kwamen de volgende redenen voor niet-gebruik naar voren: - onbekendheid (vooral in kleine arbeidsorganisaties); - de kosten, inclusief het arbeidsintensieve karakter van EVC (met name bij kleine arbeidsorganisaties); - de sector ziet de meerwaarde niet, of vindt andere personeelsinstrumenten belangrijker; - vrees voor loonopdrijving na certificering en/of het risico dat werknemers zullen vertrekken, en - het is nog te vroeg: EVC is nog in ontwikkeling.65 Conclusies Bij de geïnterviewde projecten wordt bij ongeveer een derde het EVC-instrument ingezet. Dit lijkt geen slechte score gezien het feit dat er geen actieve stimulering van de inzet van dit instrument bij ESF-projecten heeft plaatsgevonden. De uitkomsten met betrekkking tot de toepassing en de meerwaarde komen grotendeels overeen met de uitkomsten van de algemene EVC-monitor.
4.5
Samenvatting
De O&O-fondsen stellen zich merendeel actief op in de voorlichting van bedrijven en het beoordelen van de inhoud van de aanvragen. Bij de reden voor deelname aan de ESF-regeling wordt, naast financiële redenen, ook gewezen op de mogelijkheden voor O&O-fondsen om nieuwe activiteiten op te pakken, meer grip te krijgen op scholing en op de relatie tussen de doelstelling van ESF en de visie van het scholingsfonds. De fondsen lopen tegen een aantal knelpunten aan bij hun deelname. Aan de ene kant de als zeer zwaar ervaren verantwoordingsverplichting en daartegenover de wijzigingen in de interpretatie van de regelgeving door het Agentschap SZW. De problemen doen zich vooral voor bij de aanbestedingsprocedure en de inhoud van de scholing in relatie tot de WEB.
65
EVC Kenniscentrum EVC Monitor 2001-2002 p.29.
114
Maatregel C
Als we kijken naar het niet-gebruik van de ESF-regeling, lijkt dit vooral een kwestie van tijd te zijn voordat meer fondsen aan gaan vragen. De scholing die plaatsvindt wordt vaak individueel vastgesteld en is vooral gericht op het eigen bedrijf. Al zijn er ook twee voorbeelden van een meer algemene opscholing van het werknemersbestand. In de helft van de geïnterviewde projecten is een duidelijke relatie tussen de scholing en de WEB, bij de andere helft is deze link niet duidelijk en is de scholing meer algemeen. Een specifiek doelgroepenbeleid wordt door de O&O-fondsen nauwelijks gevoerd, noch in het algemeen, noch in ESF-verband. De twee bijzondere doelgroepen die genoemd zijn in het EPD (flexwerkers en werknemers die werkloos zijn geweest), krijgen in de ESF-projecten geen specifieke aandacht. Wel zijn de meeste projecten gericht op laaggeschoolde werknemers. Er wordt door de werkgevers niet bewust geschoold met het oog op het verbeteren van de positie van de werknemers op de arbeidsmarkt in andere sectoren. Ook vindt er nauwelijks intersectorale samenwerking plaats bij scholing. In een derde van de ESF-projecten wordt het EVC-instrument ingezet. Dit lijkt geen slechte score gezien het feit dat er geen actieve stimulering van de inzet van dit instrument bij ESFprojecten heeft plaatsgevonden. De uitkomsten met betrekkking tot de toepassing en de meerwaarde komen grotendeels overeen met de uitkomsten van de algemene EVC-monitor.
115
Maatregel C
116
Maatregel C
5
EFFECTIVITEIT
In dit hoofdstuk gaan we in op de effectiviteit van maatregel C. De volgende onderzoeksvragen worden beantwoord66: - In hoeverre wordt de beoogde verhoging en verbreding van de kwalificaties inderdaad worden gerealiseerd? - Wat is het effect van de door ESF3 gefinancierde scholing op het opleidingsniveau van de deelnemers? - Welke kenmerken van de geprioriteerde doelgroep (werkenden zonder startkwalificatie) belemmeren een succevolle afronding van scholing?67
5.1 Resultaten In deze paragraaf geven we op basis van de interviews en de database/enquête een beeld van de resultaten van de projecten tot nog toe. Een probleem bij het onderzoeken van de effectiviteit is dat een groot deel van de projecten nog loopt. Van de 54 projecten die waren toegekend op 1 april 2003, zijn achttien einddeclaraties ingeleverd. De meeste declaraties zijn nog niet definitief goedgekeurd, maar om een indicatie te krijgen van de resultaten tot nog toe worden de gegevens hiervan toch verwerkt in dit hoofdstuk. De resultaten zoals aangegeven op de einddeclaraties worden bij deze projecten vergeleken met de beoogde resultaten zoals aangegeven op de aanvraagformulieren. Als aanvulling op de kwantitatieve gegevens wordt in dit hoofdstuk ook ingegaan op de uitkomsten van de interviews met betrekking tot de resultaten en effectiviteit Resultaten financiële middelen In onderstaande tabel worden voor de projecten waarvan een einddeclaratie is ingeleverd, de gegevens van de einddeclaraties (de gerealiseerde financiering) afgezet tegen de gegevens van de aanvraagformulieren (de geplande financiering).
66
Nummering volgens onderzoeksvoorstel.
67 De laatste onderzoeksvraag betreffende verschillen in effectiviteit tussen verschillende doelgroepen en ingezette instrumenten is niet relevant of onderzoekbaar: er zijn nauwelijks specifieke doelgroepen benoemd en het gebruik van verschillende instrumenten wordt niet geregistreerd noch gestuurd.
117
Maatregel C
Tabel 5.1 Absolute getallen inzet financiële middelen Categorie financiering Aanvraagformulier Einddeclaratie Eigen cofinanciering 3.897.354 4.215.803 Private cofinanciering 19.143.173 4.321.782 Publieke cofinanciering 2.761.006 ESF cofinanciering 23.003.309 11.194.482 Totaal 46.043.836 22.493.073
Percentage gerealiseerd 108% 23% 49% 49%
De uiteindelijke financiering blijft met de helft achter op de geplande financiering. Ook is een duidelijke verschuiving zichtbaar van geplande cofinanciering door derden naar een eigen cofinanciering door de aanvrager. Resultaten aantal deelnemers Op basis van de einddeclaraties geven we een overzicht van de aantallen deelnemers.
Tabel 5.2 Aantallen deelnemers per jaar Jaar Aanvraagformulieren Aantal deelnemers 23.473
Einddeclaraties 17.013
Percentage gerealiseerd 72%
Het aantal deelnemers blijft ook achter op de planning, met een realisering van 72 procent, maar relatief minder dan de financiering. Dit houdt in dat per deelnemer er minder geld wordt besteed dan gepland. De gemiddelde kostprijs is € 1.322,-. Deze lage input (financiering) en output kan deels verklaard worden uit het feit dat werkgevers, ondanks dat scholingsactiviteiten wel hebben plaatsgevonden, geen ESF aanvragen omdat ze niet zeker zijn of ze aan alle administratieve verplichtingen hebben voldaan (zie ook hoofdstuk 4). Kenmerken bereikte deelnemers Bij de einddeclaratie zijn verschillende kenmerken van de deelnemers bekend, namelijk geslacht, leeftijd, en MKB-bedrijf. Deze worden in onderstaande tabellen beschreven. Deze kenmerken zijn niet voor alle werknemers bekend, de totalen liggen daarom lager dan in bovenstaande tabel.
Tabel 5.3 Geslacht Man Vrouw Totaal
118
Aantal deelnemers naar geslacht Aantal 13.327 1618 14.945
Percentage 89% 11%
Maatregel C
Het aandeel mannelijke werknemers dat deelneemt is veel groter dan het aandeel vrouwelijke werknemers, zoals ook te zien bij de gegevens van de aanvraagformulieren.
Tabel 5.4
Aantal deelnemers naar MKB bedrijf Aantal Percentage werkgevers < 250 werknemers 246 88% >= 250 deelnemers 32 22%
Aantal deelnemers 2848 10028
Percentage 22% 88%
Als we kijken naar het aantal bedrijven zien we een verrassend groot aandeel van MKB-bedrijven meedoen: 88 procent. Deze hoge deelname kan op conto van twee projecten worden geschreven. Als gekeken wordt naar het aandeel van werknemers, zien we dat 88 procent van hen bij een groot bedrijf werkt.
Tabel 5.5 Aantal deelnemers naar leeftijd Leeftijdscategorie Aantal deelnemers < 23 jaar 1.070 23-30 jaar 2.828 31-40 jaar 5.724 41-50 jaar 3.897 > 50 jaar 1.678 15.197
Percentage 7% 19% 38% 26% 11% 100%
De meeste deelnemers zijn tussen de dertig en vijftig jaar oud (64%). Omdat er geen gegevens bekend zijn van de populatie is onbekend in hoeverre de verdeling representatief is. In de interviews met de zestien projecten is ook ingegaan op de resultaten met betrekking tot het aantal deelnemers. Het aantal deelnemers wordt door de meeste respondenten genoemd als criteria voor een geslaagd of minder geslaagd project. Het merendeel van de respondenten is hier positief over. - Twee respondenten zijn zelfs uitgesproken positief. Er zijn meer deelnemers dan verwacht en/of de scholingsresultaten zijn bovengemiddeld. Ook doet zich nauwelijks uitval voor. - Vijf respondenten zijn gematigd tot positief: er is een redelijk aantal deelnemers, de verwachtingen zijn goed en er is weinig uitval. Er worden soms kanttekeningen gemaakt zoals: ‘We zien wel al dat het ene bedrijf het beter lukt om het project effectief te organiseren dan de ander.’ - Twee respondenten hebben wel te maken met een lager aantal deelnemers dan gepland, maar zij geven aan dat de scholingsactiviteiten op zich wel hebben plaatsgevonden. De bedrijven vragen echter niet voor alle activiteiten subsidie aan, omdat ze twijfels hebben over hun administratie. 119
Maatregel C
- Vijf respondenten constateren problemen bij de uitvoering: het aantal deelnemers blijft ver achter bij de verwachtingen. Twee respondenten hebben daarom uiteindelijk de ESFaanvraag teruggetrokken. De redenen voor het lage aantal deelnemers zijn heel divers en soms ook onduidelijk voor de aanvrager. Eén O&O fonds geeft bijvoorbeeld aan dat ze haar aanvraag gebaseerd heeft op een enquête onder werkgevers, waarin naar opleidingsbehoefte gevraagd is. Dit fonds heeft nog geen verklaring gevonden voor het lage aantal deelnemers. Bij twee andere fondsen bleken externe omstandigheden (veel reorganisaties, wijzigingen in de reguliere opleiding voor de werknemers) een rol te spelen. Twee respondenten geven aan dat de vertraagde afhandeling van hun aanvraag mogelijk ook een rol heeft gespeeld bij het lage aantal deelnemers. Resultaten scholing Op de einddeclaraties staan twee tabellen waarin de scholingsresultaten staan verwerkt.
Tabel 5.6
Projectresultaten Aantal deelnemers
Deelname aan scholing/beroepsopleiding Behalen van een startkwalificatie Behalen van een vervolgkwalificatie Overig Totaal
13.995 4.634 4.966 15 23.610
Percentage deelnemers (N=17.013) 82 27 29 0
Uit deze tabel blijkt dat van de ruim 17 duizend deelnemers de helft (56%) een hoger kwalificatie heeft behaald. In 27% van de gevallen ging het om het behalen van een startkwalificatie. In onderstaande tabel staan de resultaten met betrekking tot de verhoging van het opleidingsniveau.
120
Maatregel C
Tabel 5.7 Tabel initieel opleidingsniveau en gerealiseerde eindterm Niveau bij aanvang Bereikte resultaat (aantallen) Project Naast hoger DeelGeen niveau kwalificaties Geen voltooide beroepsopleiding 831 684 2 Assistentopleiding 2.561 590 111 Basisberoepsopleiding 2.060 7.613 127 Vakopleiding 2.677 394 0 Middenkader/specialist 37 438 0 Hoger 0 735 0 Overig 0 1 0 Totaal 8.166 10.455 240 Percentage deelnemers (N=17.013) 48% 61% 1%
Anders 102 55 735 560 2.235 1 2.528 6.216 37%
Als we kijken naar de gegevens over verhoging van het opleidingsniveau heeft 48 procent een hoger niveau bereikt, en heeft 61 procent een deelkwalificatie bereikt. Voor sommige deelnemers zijn twee of meer opties aangekruist, aangezien het totaal hier hoger ligt dan het totaal aantal deelnemers. In hoeverre er overlap zit tussen de werknemers die een hoger niveau hebben bereikt of een deelkwalificatie is onbekend. De 48 procent van de werknemers die hier een hoger niveau heeft bereikt, ligt iets lager dan het percentage uit voorgaande tabel (56%). Ook in de interviews is ingegaan op de eindresultaten van de scholing. Twee respondenten benadrukken dat de daadwerkelijke resultaten van scholing moeilijk meetbaar zijn: ‘Als de deelnemers hun traject hebben afgerond zitten ze echt een niveau hoger. Maar het is natuurlijk niet allemaal exact vast te stellen’, ‘Echte resultaten zijn lastig maar je mag ervan uitgaan dat een werknemer die een cursus gesprekstechnieken volgt, beter communiceert’ en ‘veel resultaten van scholing doen zich indirect voor, bijvoorbeeld bij persoonlijke vaardigheden. Het is moeilijk meetbaar te maken. Wel zien we dat op ICT-gebied veranderingsprocessen sneller worden doorgevoerd met relatief weinig problemen’. Neveneffecten Bij de vraag naar neveneffecten van het ESF project worden zeer diverse antwoorden gegeven. Overigens geven sommige respondenten aan geen neveneffecten te zien (bijvoorbeeld omdat het project kleinschalig was). Op het niveau van de werknemers wordt gewezen op toegenomen motivatie van werknemers voor scholing (‘ze gaan ervoor’), meer motivatie voor het werk en meer bewustzijn van wat het werk inhoudt. Doordat werknemers door scholing meer grip krijgen op hun eigen omstandigheden, verwacht een respondent ook een positief effect op het ziekteverzuim. Een andere respondent signaleert dat werknemers die niet in het traject zitten, zich ook bewust worden van het nut van scholing en nadrukkelijker naar voren treden ‘Op individueel niveau wordt meer scholing gestart.’ 121
Maatregel C
Op het niveau van werkgevers wordt met name gewezen op het ontstaan van meer inzicht in de kosten en baten van scholing. ‘Er is nu een duidelijke financiële structuur aanwezig’. Eén respondent signaleert meer aandacht van de werkgevers voor scholing voor laaggeschoolde werknemers. Volgens een andere respondent stimuleert ESF3 het samenwerken tussen bedrijven in de branche. Op niveau van de scholingsfondsen wordt genoemd dat het fonds actiever is geworden in het meedenken over opleidingen en het structureren van activiteiten in de branche, ‘het wordt allemaal meer solide’. Er ontstaat meer zicht op de scholing van bedrijven, en meer inzichten in de subsidieregelgeving. Op het terrein van scholing wordt door één respondent geconstateerd dat door ESF3 een impuls wordt gegeven aan de kwaliteit van de scholing, ‘Er worden nieuwe leermodules ontwikkeld en branches komen zelf met suggesties’. Ook de relatie tussen scholing in het kader van de WEB en scholing binnen bedrijven wordt transparanter. Er ontstaat bij werkgevers ook meer bereidheid om werknemers erkende scholing te laten volgen (dankzij ESF3). Eén respondent geeft aan dat hij verwachtte dat de relaties tussen scholen en bedrijfsleven hechter zouden worden. Maar volgens hem hebben de scholen die kans laten liggen.
5.2 De doelgroep Zijn er belemmeringen in de doelgroep die succesvolle afronding van de scholing belemmeren? Om deze vraag te beantwoorden is gesproken met negentien uitvoerders (negen bedrijven, twee intermediairs en acht opleidingsinstituten). Vier van de negentien gesproken bedrijven hebben bewust de groep werknemers nader onderzocht voor deelname aan de ESF-gefinancierde opleidingen. Hierbij is vooraf getoetst wat het kennisniveau en de leercapaciteiten van de werknemers waren. Twee bedrijven deden dit door middel van het afnemen van testen, de twee andere bedrijven laten de (subjectieve) inschatting over aan de direct leidinggevende en/of opleidingsfunctionaris. De opleidingen die de werknemers volgen sluiten aan op hun eigen niveau. De vier bedrijven die vooraf de werknemers die scholing gaan volgen beoordelen op hun capaciteiten en competenties hebben allemaal tot doel de werknemers een opleiding te laten afronden en/of deelcertificaten aan een bestaand opleidingsinstituut te laten halen. De bedrijven die dit niet onderzoeken, bieden de werknemers veelal korte cursussen en/of opleidingen aan waaraan wel een deelkwalificatie hangt, maar geen afgerond diploma. Voorbeelden hiervan zijn de heftruck-opleiding, een BHV- of HACCP-cursus en/of een applicatie cursus.
122
Maatregel C
Door de verschillen in de soort opleidingen is het op grond van de interviewresultaten niet mogelijk met zekerheid vast te stellen of de opleidingsresultaten van de ene groep bedrijven nu anders zijn geweest dan die van de andere groep bedrijven. Beide groepen organisaties spreken van succesvol verlopen opleidingstrajecten en/of cursussen die de multi-inzetbaarheid en werkmotivatie van de deelnemers heeft vergroot. Belangrijkste belemmering voor een succesvolle afronding van de opleiding voor laagopgeleide werknemers lijkt op basis van de interviewresultaten de beperkte ervaring met leren te zijn. Veel van de laagopgeleide werknemers hebben nog nooit een opleiding afgrond en/of in geen twintig jaar een leerboek aangeraakt. De drempel om vanuit de theorie iets te leren is bij veel van deze mensen groot. Veel bedrijven lossen dit probleem op door de werkboeken in de opleidingen zeer praktijkgericht, en daarmee herkenbaar, te maken. Een aantal bedrijven hebben ook het EVC-instrument ingezet om werknemers hun in de loop der jaren opgebouwde kennis te laten verzilveren en zodoende het opleidingstraject te verkorten. Uit de interviews bleek dat binnen een aantal bedrijven de beperkte kennis van de Nederlandse taal van een groep laagopgeleide allochtonen een probleem voor het volgen van de beoogde opleiding was. Deze problemen zijn veelal opgelost door deze groep werknemers voorafgaand en/of tijdens de opleiding ook een Nederlandse taalcursus aan te bieden.
5.3
Impact
De respondenten is ook gevraagd wat volgens hen de impact is van ESF3, op de lange termijn. Het gaat hier dus om verwachtingen, niet om ervaringen. Er wordt vooral gewezen op het effect bij de werkgevers, de bedrijven of de branche, niet zozeer op het effect op werknemers. De opmerkingen zijn zeer divers, er is geen algemene noemer aanwezig. Op het niveau van de werknemers wordt onder andere verwacht dat de deelname aan scholing zal toenemen en dat de inzetbaarheid wordt vergroot. Het is volgens één respondent bijvoorbeeld een teken aan de wand dat het bedrijf de laatste jaren geen medewerkers heeft ontslagen. Hij relateert dit aan een bredere inzetbaarheid. Op niveau van de werkgevers/bedrijven/branche wordt geschat dat het rendement wordt vergroot. Het rendement van machines gaat bijvoorbeeld omhoog omdat er minder storingen zijn, mensen flexibeler kunnen worden ingezet en het aantal fouten in de productie, en daarmee de afkeur van producten, afneemt. Eén respondent verwacht ook daadwerkelijk impact op de branche als op termijn 18.000 mensen worden opgeleid.
123
Maatregel C
Daarnaast wordt ook gewezen op het ontstaan van een meer lange termijn visie bij werkgevers op scholing, en bereidheid om te zien dat de werknemer daar ook echt iets aan heeft. Eén respondent hoopt op meer bereidheid om de scholing branchegewijs beter te organiseren. Een andere respondent hoopt dat als de ESF-middelen zorgvuldig worden ingezet, er wel een ‘kapstok’ overblijft als ESF wegvalt.
5.4 Bevorderende en belemmerende factoren Bevorderende factoren Bij bevorderende factoren voor de effectiviteit van het project kan men vooral denken aan een goede organisatie. Er is reeds gewezen op het feit dat de O&O-fondsen bijvoorbeeld een regiefunctie op zich nemen of de administratie van de uitvoering. Zo proberen zij deelname te bevorderen. Eén respondent wijst op een specifieke succesfactor bij het project: de deelname aan de cursus was gratis (het O&O-fonds betaalde het werkgeversdeel). Maar als de werknemer niet op kwam dagen moest de werkgever wel betalen. Andere genoemde bevorderende factoren die de slagingskans van werknemers voor een opleiding vergroten, zijn: • Korte praktijkgerichte opleidingen. • Bij langdurende opleidingen gebruikmaken van praktijkgerichte werkboeken (herkenning van de eigen situatie). • Klassikale lessen bij theoriedeel van de opleiding, opdrachten in eigen tempo. • Erkenning van reeds aanwezige, maar niet eerder met diploma of certificaat beloonde competenties werkt motiverend voor werknemer. • Van tevoren helder maken wat de cursus qua tijd, inhoud en belasting behelst en wat er voor de werknemer valt te winnen, bijvoorbeeld in promotie. Belemmerende factoren Belemmerende factoren worden vaker genoemd, maar worden gekenmerkt door een grote diversiteit. Belemmering vanuit de ESF-regeling Belemmerende factoren zijn reeds genoemd bij de knelpunten in hoofdstuk 4. De kosten/ batenbalans van de deelname aan ESF wordt echter wel door de meeste respondenten positief beoordeeld. De hoeveelheid werk die gepaard gaat met een aanvraag levert uiteindelijk wel duidelijk meer financiën op. Uit ervaring hebben twee fondsen geleerd dat de kosten/batenbalans voor kleine bedrijven wel negatief uitvalt. Een aantal scholingsfondsen richt zich (daarom) vooral op de grote bedrijven of in ieder geval een minimum subsidiebedrag. 124
Maatregel C
Eén respondent geeft aan dat de kosten/baten negatief uitvallen. Zij wijst op de grote hoeveelheid tijd en werk die het heeft gekost om de aanvraag rond te krijgen. Daarnaast valt het aantal deelnemers om onduidelijke redenen nogal tegen. Niet zozeer een belemmerende factor voor de scholing maar wel voor de opvoering van deelnemers voor ESF3-projecten is dat bedrijven als ze enige twijfel hebben over het voldoen aan de verantwoordingsverplichting, afzien van deelname aan ESF3. De scholingsactiviteiten vinden wel plaats, maar vanwege de gestelde eisen zijn er bedrijven die het niet aandurven of aanwillen om aan de ESF-aanvraag deel te nemen.
Meerdere respondenten aan werkgeverszijde geven aan dat de scholing van werknemers onderdeel is van een ondernemingsbreed opleidingsplan om bijvoorbeeld het productieproces te moderniseren. ESF is hierbij een stimulans, maar voor de meeste werkgevers geen doorslaggevende reden om de scholing aan te bieden. Dit komt ondermeer doordat de termijn waarop de ESF-subsidie wordt uitgekeerd veelal een flinke periode achterloopt bij het moment waarop de opleiding ten laste van het bedrijfsresultaat moet worden gebracht.
Belemmeringen door externe factoren Andere factoren die worden genoemd zijn vooral specifiek en projectgebonden, en verwijzen naar oorzaken waarom het aantal deelnemers lager ligt dan gepland. Hier wordt vooral gewezen op externe factoren. Bijvoorbeeld een bedrijf dat te maken kreeg met een forse bedrijfseconomische tegenslag waardoor minder mensen werden opgeleid, of een vertraging in de opleidingsontwikkeling, waardoor de opleiding later startte. Twee respondenten spreken het vermoeden uit dat de lange duur van de aanvraagprocedure heeft bijgedragen aan het ‘falen’ van het project.
In één branche bestond het ESF- project uit aanvullende scholing voor werknemers die dreigden uit te vallen in de reguliere vakopleiding. Werknemers volgen deze opleiding in hun eerste werkjaar. De werknemers zouden de ‘reguliere vakken’ van de opleiding volgen, en daar bovenop een extra caroussel-traject. Deze vakken worden groepsgewijs gegeven op het ROC. Gedurende de looptijd van het project wijzigde de eenjarige opleiding naar een tweejarige opleiding, waardoor binnen de reguliere opleiding ook meer ruimte ontstond om potentiele uitvallers te begeleiden. Andere mogelijke oorzaken zouden zijn dat de scholen zelf te weinig signalen afgaven over potentiële uitvallers, en dat er te weinig contactmomenten waren tussen de P&O’ERS en de werknemers in hun eerste jaar.
In een andere sector kwam uiteindelijke deelname niet van de grond door onder andere reorganisaties, de geringe ervaring met scholing vanuit de WEB en dus geringe inzicht in passende opleidingen, en de kleinschaligheid van het aantal deelnemers per organisatie.
125
Maatregel C
Belemmering op terrein van scholing Andere belemmerende factoren die worden genoemd doen zich voor op het terrein van scholing: één respondent wijst op het cultuurverschil tussen bedrijf/werknemers en de onderwijscultuur, ‘docenten zijn niet gewend om met vijftigjarigen te werken’. Daarnaast doen zich een enkele keer organisatorische problemen voor of valt de inzet/betrokkenheid van docenten tegen. Al eerder genoemd is dat een duidelijk overzicht van opleidingen in de branche ontbreekt. Eén bedrijf geeft aan dat de opleidingen die zij wil, vaak niet worden aangeboden bij de opleidingsinstituten, ‘trajecten moeten nog apart ontwikkeld worden’. Eén sector geeft aan dat haar ‘vakgroep’ te klein en te duur is. De ROC’s richten zich op de grote vakgroepen, en willen niet investeren in dure machines voor kleine afdelingen. Belemmeringen op niveau van werkgevers en werknemers Eén keer wordt gewezen op onwil van werkgevers, of moeite die ze hebben met investeren in opleidingen, één andere respondent wijst op onwil bij werknemers omdat de scholing hen niet direct iets oplevert, ‘er zit geen opslag aan verbonden, wel extra werk’.
5.5 Samenvatting De einddeclaraties die tot nog toe zijn ingeleverd (18) zijn vergeleken met de geplande input en output zoals omschreven bij de aanvraag. Voor zowel de financiële middelen als het aantal deelnemers blijkt dat deze lager liggen dan bij aanvraag. Zoals in hoofdstuk 4 is aangegeven, kan dit wellicht deels verklaard worden uit het feit dat scholingsactiviteiten wel plaatsvinden, maar dat daar uiteindelijk geen ESF3-subsidie voor wordt aangevraagd. De deelnemers zijn vooral mannelijke werknemers, tussen de 30 en 50 jaar oud. De scholing heeft volgens de einddeclaraties deels geleid tot een opscholing in niveaus van werknemers, waarbij het aandeel lijkt de variëren tussen de 48 en 56 procent. Bij deze conclusies moet steeds voor ogen worden gehouden dat deze gebaseerd zijn op achttien (niet definitieve) einddeclaraties. Of kenmerken van de doelgroep laaggeschoolde werknemers echt een belemmering vormen voor scholing is moeilijk vast te stellen. Een aantal bedrijven wijst erop dat het natuurlijk niet eenvoudig is om hen weer naar school te laten gaan. Aan de andere kant bestaat een deel van de scholing uit praktijkgerichte, kortlopende cursussen. Oplossingen die worden gezocht zijn ‘vooronderzoeken’ naar capaciteiten en de scholing zoveel mogelijk aan te laten sluiten bij de praktijk. De neveneffecten van de scholingsprojecten die worden genoemd zijn divers: - grotere motivatie van werknemers voor scholing en versterking positie werknemers; 126
Maatregel C
- meer inzicht van werkgevers in kosten/baten van scholing; - actievere houding van O&O-fondsen. Over de impact valt nog niet veel te zeggen, maar de verwachting van de respondenten van de zestien geïnterviewde projecten zijn dat de deelname aan scholing zal stijgen, het rendement van bedrijven toeneemt en dat bedrijven een meer lange termijn visie ten aanzien van scholing zullen ontwikkelen. Als laatste is in dit hoofdstuk ingegaan op de bevorderende of belemmerende factoren. De bevorderende factoren liggen vooral in het aantrekkelijk maken van scholing, of (1x) in een financiële incentive. Belemmerende factoren die door de respondenten worden gegeven zijn gelegen in de problemen met de uitvoering van de ESF-regeling (hoofdstuk 4), externe factoren, cultuurverschillen tussen bedrijven en opleidingsinstituten. De kostenbatenbalans wordt in de interviews positief beoordeeld behalve, voorzover de respondenten er ervaring mee hebben, bij MKB-bedrijven.
127
Maatregel C
128
BIJLAGEN MAATREGEL C
Maatregel C
BIJLAGE 1 ONDERZOEKSVRAGEN
De onderstaande vragen worden gesteld met betrekking tot de scholing van werkenden. Het betreft de oorspronkelijke onderzoeksvragen. Gedurende het onderzoek werd duidelijk dat de onderzoeksvragen met betrekking tot sectoroverschrijdende scholing (vraag 12 t/m 15) en samenwerkingsverbanden (vraag 5 t/m 7) niet relevant bleken, omdat dit zich nauwelijks voordoet. Van een aantal andere gegevens bleek dat deze niet onderzocht konden worden, omdat deze gegevens niet geregistreerd worden (vraag 1 tot en met 4). Financiering 1. Hoe zijn de ESF-middelen verdeeld, voor zover van toepassing in relatie tot de financiële planning? (over de sectoren/aanvragers, over de soorten instrumenten, over de soorten uitvoerders) 2. Hoe is de verhouding in de financiering van de projecten tussen de ESF-middelen, publieke middelen en private middelen? Output 3. Hoe groot is het aantal begunstigden? (per sector, naar geslacht, verdeeld naar leeftijd, naar opleiding, naar arbeidsmarktpositie, naar ondernemingsgrootte, naar soort instrument, naar soort uitvoerder en combinaties van bovenstaande variabelen) 4. Hoeveel bedraagt het gemiddelde aantal trainingsdagen? (naar sector, naar geslacht, naar leeftijd, naar opleiding, naar arbeidsmarktpositie, naar ondernemingsgrootte, naar soort instrument, naar soort uitvoerder en combinaties van bovenstaande variabelen) Implementatie Samenwerkingsverbanden 5. Welke initiatieven hebben de verschillende partijen (sectorfondsen, werkgevers- en werknemersorganisaties, scholinginstituten, individuele werkgevers) ondernomen om tot samenwerkingsverbanden te komen? 6. Op welke wijze zijn andere partijen (sectorfondsen, werkgevers- en werknemersorganisaties, scholinginstituten, individuele werkgevers) bij deze initiatieven betrokken? 7. Welke knelpunten hebben de verschillende partijen ervaren bij de realisatie van de voorstellen?
129
Maatregel C
Instrument EVC 8. Op welke wijze is de toepassing van het instrument van de Erkenning van Verworven kennis (EVC) gestimuleerd? 9. Welke partijen zijn daarbij betrokken geweest? 10. Welke knelpunten deden zich daarbij voor? 11. In welke mate is EVC daadwerkelijk toegepast en hoe is het toegepast? Sectoroverschrijdende scholing 12. Welke sectorfondsen nemen initiatief om te komen tot samenwerking met andere sectorfondsen om sectoroverschrijdende scholing te realiseren? 13. Welke knelpunten doen zich voor bij het realiseren van sectoroverschrijdende scholing? 14. In welke mate biedt de medefinanciering door ESF-middelen daarvoor een oplossing? 15. Spelen (centrale) werkgevers- en werknemersorganisaties hierbij een initiërende of bemiddelende rol? De rol van Agentschap SZW 16. Welke activiteiten heeft het Agentschap SZW ondernomen voor de totstandkoming van projecten? 17. Op welke partijen (sectorfondsen, werkgevers- en werknemersorganisaties, scholinginstituten, individuele werkgevers) richtten deze activiteiten zich? 18. In hoeverre heeft Agentschap SZW een rol gespeeld bij eventuele problemen bij de realisatie van sectoroverschrijdende scholing? 19. Hoe hebben de verschillende partijen de rol van Agentschap SZW ervaren? 20. Welke (verdere) activiteiten van Agentschap SZW werden gewaardeerd of gemist? 21. Wat is het algemene oordeel over de rol van Agentschap SZW? Effectiviteit 22. In hoeverre wordt de beoogde verhoging en verbreding van de kwalificaties inderdaad gerealiseerd? 23. Wat is het effect van de door ESF3 gefinancierde scholing op het opleidingsniveau van de deelnemers? 24. Zijn er verschillen in effectiviteit zichtbaar tussen verschillende doelgroepen en ingezette instrumenten? 25. Welke kenmerken van de geprioriteerde doelgroep (werkenden zonder startkwalificatie) belemmeren een succesvolle afronding?
130
Maatregel C
Efficiëntie 26. Wat is de gemiddelde kostprijs per deelnemer en de totale kosten? • per sector; • per soort instrument; • per soort uitvoerder; • per doelgroep; • naar ondernemingsgrootte. Context 27. Hoe staat het met de inzetbaarheid van werknemers in de verschillende sectoren van de Nederlandse economie? De onderzoeksvragen over de rol van het Agentschap worden beantwoord in hoofdstuk 3 van deel 1, de onderzoeksvragen over effectiviteit worden beantwoord in hoofdstuk 4 van deel 1.
131
Maatregel C
132
Maatregel C
BIJLAGE 2 VERANTWOORDING ONDERZOEK MAATREGEL C
Database agentschap Er is gebruik gemaakt van de database van het Agentschap. Voor de analyses is uitgegaan van de peildatum 1 april 2003: alleen de projecten die op deze datum waren toegekend, zijn in het onderzoek meegenomen. Interviews In totaal zijn zestien projecten geselecteerd, waarvan vijf gebruik hebben gemaakt van het EVC-instrument. Bij vier projecten is aanvullend een interview gehouden met een betrokken bedrijf, bij één interview ook bij een kenniscentrum. De reden hiervoor was dan dat het scholingsfonds zelf niet zozeer betrokken was bij de inhoud en de uitvoering van de aanvraag. In onderstaande tabellen staat een vergelijking van de responsgroep en de totale groep aanvragers op een aantal kenmerken.
Tabel 2-1 Projecten en jaar van toekenning Aantal geïnterviewde projecten (16) Toegekende projecten 1 april 2003 (54 projecten) 2001 1 3 2002 14 34 2003 1 17
Tabel 2-2 Sector Industrie Metalektro Handel ICT
Overig
Projecten en sectoren Aantal geïnterviewde projecten (16) 4 3 4 1 4
Toegekende projecten 1 april 2003 (54 projecten) 1 8,5 13 7,5 14 11
Interviews uitvoerders Van het Agentschap SZW is een bestand verkregen met de gegevens van uitvoerders. In totaal is met negentien uitvoerende instanties gesproken, waarvan negen bedrijven, twee intermediairs en acht opleidingsinstituten.
1
Eén project valt volgens de aanvrager in zowel de sector industrie als de sector detailhandel.
133
Maatregel C
Enquête Omdat niet alle onderzoeksvragen kunnen worden beantwoord aan de hand van de database, is aanvullend een enquête gehouden onder de aanvragers van de toegekende projecten per 1 april 2003. In onderstaande tabellen staat een vergelijking tussen de kenmerken van de responsgroep en de populatie.
Tabel 2-3 2001 2002 2003
Projecten en jaar van toekenning 2 Respons enquête (34) Toegekende projecten 1 april 2003 (54 projecten) 2 3 23 34 9 17
Tabel 2-4 Projecten en sectoren Sector Respons enquête (34) Industrie 8,5 Metalektro 9 Handel 4,5 ICT 6 Overig 6
Toegekende projecten 1 april 2003 (54 projecten) 3 8,5 13 7,5 14 11
Interviews Agentschap Bij het Agentschap SZW is op de drie verschillende regiokantoren een interview gehouden met steeds twee consultants/teamleiders.
2
Bij de respons bleek dat één project dat is toegekend na 1 april 2003 ook een enquête heeft ontvangen en teruggestuurd.
3
Eén project valt volgens de aanvrager in zowel de sector industrie als de sector detailhandel.
134
Maatregel D
MAATREGEL D
135
Maatregel D
136
Maatregel D
INHOUDSOPGAVE MAATREGEL D
1
Inleiding maatregel D.......................................................................................... 139 1.1 Doel maatregel ....................................................................................... 139 1.2 Activiteiten en doelgroep ....................................................................... 140 1.3 Procedure................................................................................................ 141 1.4 Onderzoeksmethode ............................................................................... 141
2
Context ................................................................................................................ 145 2.1 Beleidsontwikkeling met betrekking tot maatregel D: Dagindeling ...... 145 2.2 Het Nationaal Actieplan ......................................................................... 152 2.3 Samenvatting.......................................................................................... 153
3
Financiering en output......................................................................................... 155 3.1 Aanvragen en rapportages ...................................................................... 155 3.2 Financiering............................................................................................ 159 3.3 Bereikte deelnemers ............................................................................... 161 3.4 Samenvatting.......................................................................................... 164
4
Implementatie: deelname aan ESF3 ..................................................................... 167 4.1 Ervaring deelname aan ESF3 .................................................................. 167 4.2 Doelen .................................................................................................... 167 4.3 Activiteiten............................................................................................. 170 4.4 Samenwerking........................................................................................ 171 4.5 Samenvatting.......................................................................................... 172
5
Effectiviteit.......................................................................................................... 175 5.1 Resultaten ............................................................................................... 175 5.2 Impacts/lange termijn effecten ............................................................... 175 5.3 Belemmerende en bevorderende factoren .............................................. 176 5.4
Samenvatting.......................................................................................... 178
Bijlage maatregel D Bijlage Onderzoeksvragen .................................................................................. 179
137
Maatregel D
138
Maatregel D
1
INLEIDING
1.1
Doel maatregel
Eén procent van de toegekende ESF-middelen wordt bij wijze van ‘global grant’ aangewend voor projecten die experimenteren met nieuwe combinaties van arbeid en zorg. Hiermee wordt voortgebouwd op beleid rond dagindelingsvraagstukken, zoals dat op initiatief van (voormalig) minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (A. Melkert) is ingezet. Het doel van deze projecten is het bevorderen van de arbeidsparticipatie (van met name vrouwen) en het vergemakkelijken van het dagelijks leven van taakcombineerders. De projecten moeten passen binnen de volgende vier aandachtsgebieden: - onderwijs, kinderopvang, vrije tijdsvoorzieningen; - verkeer, vervoer, communicatie, ruimtelijke ordening; - persoonlijke dienstverlening; - werk-privé balans in arbeidsorganisaties. Met het inzetten van de ESF-gelden dienen 25 projecten per jaar uitgevoerd te worden. In deze projecten dient geëxperimenteerd te worden met oplossingen voor het combineren van werk en privé. Achtergrond Steeds meer mannen en vrouwen combineren arbeid met privé-activiteiten: het kostwinnersmodel is op zijn retour en het aantal tweeverdieners en éénoudergezinnen is in de afgelopen decennia gestaag toegenomen. De maatschappelijke randvoorwaarden voor een goede combinatie van werk en privé zijn niet in hetzelfde tempo mee veranderd: de maatschappij is in veel opzichten nog steeds ingericht op basis van het kostwinnersmodel. Dit komt tot uitdrukking in het aanbod en de inrichting van voorzieningen (met name die rond de zorg voor en het onderwijs aan kinderen, twee van de belangrijkste structurerende elementen van de dagindeling), het aanbod van persoonlijke diensten, de ruimtelijke situering en samenhang van voorzieningen en de inrichting van arbeidsorganisaties. Dat wil niet zeggen dat alles bij het oude is gebleven: in de afgelopen jaren zijn de nodige veranderingen waarneembaar, onder invloed van sociaal-culturele ontwikkelingen (acceptatie van nieuwe samenlevingsvormen), overheidsbeleid (onder andere op het gebied van de kinderopvang) en maatschappelijke ontwikkelingen (waarbij met name de toegenomen arbeidsdeelname van vrouwen in het oog springt). Arbeidsorganisaties ervaren, ondanks de wisselende economische omstandigheden, steeds sterker de noodzaak om vrouwen te werven en te binden en zijn ook steeds vaker bereid om mee te denken over oplossingen voor de dagindelingsproblemen die dat - voor zowel mannen als vrouwen - met zich meebrengt. 139
Maatregel D
Om het vinden en toepassen van oplossingen voor dagindelingsvraagstukken te stimuleren heeft het kabinet in 1999 de Stimuleringsmaatregel Dagindeling in het leven geroepen. De gedachte achter de Stimuleringsmaatregel is dat de combinatie van werk en privé verder vereenvoudigd moet worden, voor mannen en vrouwen, voor verschillende inkomensgroepen en voor uiteenlopende regio’s. Dat betekent: (soms prille) initiatieven ondersteunen, nieuwe ideeën stimuleren, de uitvoerbaarheid toetsen, ervaringen uitwisselen en uitkomsten verspreiden. Er zijn 140 projecten gesubsidieerd. Vijftien projecten, die opgezet zijn tijdens de Stimuleringsmaatregel Dagindeling en passende en overdraagbare oplossingen en producten hebben voortgebracht, krijgen van 1 november 2002 tot 1 november 2003 de mogelijkheid om deze te implementeren in andere organisaties. Daarnaast zijn twaalf nieuwe projecten gestart om de arbeid-zorgbalans van allochtone taakcombineerders te verbeteren, de mogelijkheden van kleinschalig zorgondernemerschap te verkennen en initiatieven in landelijke gebieden te stimuleren. In totaal gaat het dus om 27 projecten. De financiering van deze projecten1 vindt plaats vanuit het programma ESF-doelstelling 3 (2000-2006). Een klein deel van dit programma is gereserveerd voor ‘local social capital projecten’. Het deelprogramma wordt uitgevoerd door Dagindeling/DCE2, een onderdeel van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Directie Coördinatie en Emancipatiebeleid (DCE). Dagindeling/DCE heeft een actieve rol in het werven en begeleiden van projecten.
1.2
Activiteiten en doelgroep
Bij de werving van projectvoorstellen onder maatschappelijke organisaties en bedrijven, ging het projectbureau ervan uit dat onderwerpen vanuit de actualiteit of vanuit de ervaring van de eerder uitgevoerde 140 projecten naar voren zouden komen. De doelgroep was niet bijzonder strak vastgelegd; het project moest echter wel altijd betrekking hebben op de verbetering van de balans tussen werk en privé. Twee van de drie horizontale thema’s van ESF3 (gender equality en lokale ontwikkeling) komen naar voren in de dagindelingsprojecten. ICT wordt minder specifiek benoemd, maar zit verweven in sommige projecten. De nadruk in deze projectronde ligt op het creëren van 1
In dit rapport spreken we over projecten omdat die term goed aansluit bij de terminologie van ESF. Binnen Dagindeling wordt echter meestal gesproken over experimenten.
2
Voorheen, ten tijde van de uitvoering van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling, heette Dagindeling/DCE Projectbureau Dagindeling. In dit rapport wordt de huidige naam gebruikt: Dagindeling/DCE.
140
Maatregel D
kansen voor mensen om deel te nemen aan het arbeidsproces, met name voor vrouwen en allochtonen en op het stimuleren van initiatieven op lokaal niveau.
1.3
Procedure
Om de ESF-subsidie voor dagindeling te verkrijgen, heeft Dagindeling/DCE een projectaanvraag ingediend bij het Agentschap. In deze aanvraag worden de thema’s benoemd waarop de projecten worden geselecteerd. Het Agentschap beoordeelt de projectaanvraag en geeft de subsidiebeschikking af. De organisaties die een subsidie aanvragen bij Dagindeling/ DCE hebben nooit rechtstreeks contact met het Agentschap; de contacten lopen altijd via Dagindeling/ DCE.
1.4
Onderzoeksmethode
In deze paragraaf worden de onderzoeksvragen en de onderzoekmethoden besproken. De gedetailleerde onderzoeksvragen staan in de bijlage bij maatregel D. De hoofdvragen zijn: 1. Wat is de achtergrond en inhoud van Maatregel D en hoe hebben de medewerkers van Dagindeling ESF3 hieraan vormgegeven? 2. Welke ontwikkelingen in de maatschappij liggen ten grondslag aan de projecten ter stimulering van een evenwichtige dagindeling van mannen en vrouwen? 3. Hoe verhouden de financiering van de projecten en de bereikte doelgroep van eindgebruikers zich tot elkaar? 4. Hoe zijn de projecten tot nu toe verlopen? 5. Welke effecten trachten de projecten op korte en lange termijn te bewerkstelligen? De gegevens voor het beantwoorden van hoofdvraag 1 zijn verkregen via een interview met een medewerker van het Dagindeling/DCE. Zij heeft de beschikkingsaanvraag die bij het Agentschap is ingediend, opgesteld. Daarnaast is zij mede verantwoordelijk voor de selectie en begeleiding van de projecten die in het kader van Maatregel D zijn opgestart. Dagindeling/DCE heeft documenten beschikbaar gesteld waarin de procedure van de beschikkingsaanvraag van het Agentschap en de toekenning van subsidies aan het project beschreven staat. De ontwikkelingen in de maatschappij die mede ten grondslag liggen aan maatregel D (hoofdvraag 2) worden op basis van een literatuurstudie geschetst. Aan de hand van onder meer gegevens uit de tijdsbestedingsonderzoeken van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) 141
Maatregel D
worden ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en ontwikkelingen in de tijdsbesteding van mannen en vrouwen beschreven. De gegevens over de financiën, het bereik van de doelgroep en de eindgebruikers zijn afkomstig uit de Monitor Dagindeling (uitgevoerd door Regioplan) en van Dagindeling/DCE. De monitor is in april 2003, halverwege de projectperiode, uitgevoerd. De hoofdaanvragers van de 27 projecten hebben een schriftelijke vragenlijst ontvangen. In deze vragenlijst is gevraagd naar de voortgang van het project, het bereik, de mate van realisatie van overdraagbare producten, de samenwerking met projectpartners en de financiering van de projecten. Er zijn 25 bruikbare vragenlijsten geretourneerd. Uit de vragenlijsten blijkt dat de meeste projecten zich ten tijde van de monitor in de voorbereidende fase van het project bevonden, of kortgeleden met de uitvoerende fase waren begonnen. Hierdoor is het niet te verwachten dat projecten al in staat zijn om producten te realiseren of de doelgroep te bereiken. Dit zal pas in een latere fase van het project gaan plaatsvinden. Voor de Midterm-evaluatie heeft dit als gevolg dat het veelal niet mogelijk is om de effecten en resultaten van Maatregel D te benoemen. In plaats daarvan zal een actuele stand van zaken worden gegeven die als indicatie voor de uiteindelijke resultaten zal dienen. Om het verloop van de projecten tot nu toe te beschrijven, maken we gebruik van de gegevens uit de Monitor Dagindeling. Gezien de korte looptijd van de projecten is het niet mogelijk om effecten te beschrijven. Om een indicatie van de effecten te schetsen wordt gebruik gemaakt van de evaluatie van het SCP naar de effecten van de ‘Stimuleringsmaatregel Dagindeling’.3 Daarnaast wordt informatie uit de Monitor Dagindeling en uit het interview met het projectbureau gebruikt.
3
Keuzenkamp, S. (e.a) (2003), Beter voor de dag, Evaluatie van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
142
Maatregel D
Leeswijzer In hoofdstuk 2 beschrijven we de ontwikkelingen in de maatschappij die ten grondslag liggen aan maatregel D. Er wordt ingegaan op de vraag waarom deze ontwikkelingen tot problemen leiden die niet langer door individuen in de huishoudelijke kring opgelost kunnen en waarom beleidsmaatregelen van de overheid op dit gebied noodzakelijk zijn gebleken. In hoofdstuk 3 gaan we in op de financiële aspecten van de projecten die in het kader van maatregel D zijn gestart. Het verloop van de projecten behandelen we in hoofdstuk 4. In het laatste hoofdstuk, hoofdstuk 5, gaan we in op de effecten van de projecten. Op dit moment zijn er nog geen meetbare effecten, omdat de projecten nog lopen. Daarom zal worden ingegaan op de effecten die men tracht te bereiken, mede op basis van de ervaringen met de 140 projecten die in het kader van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling zijn opgezet.
143
Maatregel D
144
Maatregel D
2
CONTEXT
Ontwikkelingen in de maatschappij, zoals individualisering, toegenomen welvaart, informalisering en flexibilisering, hebben hun weerslag op de tijdsbesteding van individuen. De maatschappelijke trends die de afgelopen decennia waarneembaar zijn in Nederland hebben ervoor gezorgd dat er veranderingen plaats hebben gevonden in arbeidsparticipatie, de taakverdeling tussen mannen en vrouwen en de combinatie van arbeid en zorg. In dit hoofdstuk gaan we in op de ontwikkelingen die zich in de afgelopen decennia in Nederland hebben voorgedaan op het gebied van arbeidsparticipatie, tijdsbesteding van mannen en vrouwen en de gevolgen die dat heeft voor de combinatie van arbeid en zorg. De volgende vraag is hierbij leidend: Welke ontwikkelingen in de maatschappij liggen ten grondslag aan de projecten ter stimulering van een evenwichtige dagindeling van mannen en vrouwen? In paragraaf 2.1 worden de beleidsontwikkelingen met betrekking tot dagindeling besproken. Hierbij gaan we eerst in op de veranderingen op de arbeidsmarkt en de gevolgen daarvan voor het combineren van taken en voor de tijdsbesteding. De trends die we hier bespreken en de cijfers die in paragraaf 2.1 worden genoemd, zijn voor het grootste deel afkomstig uit de tijdsbestedingsonderzoeken die het Sociaal Cultureel Planbureau sinds 1975 iedere vijf jaar uitvoert. Paragraaf 2.1 sluiten we af met een overzicht van maatregelen die in de loop van de tijd zijn genomen om te zorgen voor een betere afstemming tussen arbeid en zorg en een evenwichtigere dagindeling van mannen en vrouwen. In paragraaf 2.2 komt het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid aan de orde.
2.1
Beleidsontwikkeling met betrekking tot maatregel D: Dagindeling
Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt Op de arbeidsmarkt hebben zich de afgelopen jaren grote verschuivingen voorgedaan. Tussen 1995 en 2000 is de werkzame beroepsbevolking gegroeid van 6.063.000 naar 6.959.000 personen. Dit betekent een stijging van bijna 900.000 arbeidsplaatsen (15%) (zie tabel 2.1). Gedurende deze vijf jaar is de bevolking langzaam gegroeid, waardoor de nettoparticipatiegraad (het aandeel werkenden in de potentiële beroepsbevolking) aanzienlijk is gestegen, vooral onder vrouwen.
145
Maatregel D
Tabel 2.1
Werkzame beroepsbevolking (15-64 jaar), naar geslacht, 1995-2000 (in duizendtallen, in procenten en index 2000, 1995=100) 1995 2000 groei Index Aantal werkenden (x 1000) 6.063 6.959 +896 115 - mannen 3.814 4.187 +373 110 - vrouwen 2.249 2.772 +523 123 Nettoparticipatiegraad (in procenten) 58% 65% +7 112 - mannen 72% 77% +5 107 - vrouwen 44% 52% +8 120
Bron: Breedveld, K. en A. van den Broek (2003), De meerkeuzemaatschappij. Den Haag, Sociaal Cultureel Planbureau.
De toename van het aantal en aandeel werkenden is terug te zien in de hoeveelheid tijd die er wekelijks aan arbeid besteed wordt. De hoeveelheid tijd die aan zorg en huishouden wordt besteed is redelijk constant (zie tabel 2.2).
Tabel 2.2
Verplichte tijd, bevolking (incl. reistijden) naar type verplichting, bevolking van twaalf jaar en ouder, 1975-2000 (in uren per week) 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Arbeid (betaald werk) 14,8 14,0 14,1 16,6 17,3 19,4 Zorg en huishouden 19,1 19,5 19,4 18,5 18,9 19,0
Bron: Breedveld, K. en A. van den Broek (2003), De meerkeuzemaatschappij. Den Haag, Sociaal Cultureel Planbureau.
De stijging van de arbeidsparticipatie beïnvloedt in belangrijke mate de tijdsbesteding. Tussen 1975 en 2000 steeg de tijd die per hoofd van de bevolking van 12 jaar en ouder aan arbeid werd besteed van 14,8 uur naar 19,4 uur per week (inclusief reistijd). Deze toename werd voornamelijk veroorzaakt door de stijging van de arbeidsdeelname van vrouwen. Tussen 1975 en 1995 verdubbelde het aandeel werkende vrouwen. Tussen 1995 en 2000 zette deze stijging sterk door. Tabel 2.3 laat dit zien.
Tabel 2.3
Arbeidsduur (zonder reistijd) en arbeidsdeelname in een doorsnee werkweek in oktober, bevolking van 20-64 jaar, 1975-2000 (in uren per week en in percentages) 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Arbeidsduur (uren per week)* 17,7 17,2 17,3 19,0 20,4 22,5 - mannen 29,2 26,9 26,3 27,8 29,9 31,1 - vrouwen 6,1 7,1 8,1 9,9 11,3 14,5 Arbeidsdeelname** - mannen - vrouwen
48% 77% 18%
47% 71% 22%
48% 69% 25%
53% 72% 32%
56% 76% 36%
63% 80% 47%
* Zonder reistijd. ** % dat meer dan twaalf uur per week werkt. Bron: Breedveld, K. en A. van den Broek (2003), De meerkeuzemaatschappij. Den Haag, Sociaal Cultureel Planbureau.
146
Maatregel D
Het aantal gewerkte uren is bij zowel mannen als vrouwen redelijk stabiel, respectievelijk 39 en 28 uur in 2000. Ondanks de toename van de arbeidsdeelname van vrouwen werken zij nog steeds minder uren per week dan mannen. De toename van de arbeidsdeelname van vrouwen heeft tot gevolg dat het aantal tweeverdienershuishoudens de afgelopen jaren is gestegen, zowel absoluut als procentueel (zie tabel 2.4).
Tabel 2.4
Aantal huishoudens naar verdienerstype (x1000) 1990 1995 absoluut percentage Absoluut percentage Eenverdienershuishouden** 1.371 28% 1.097 21% Tweeverdienershuishouden 1.771 36% 2.179 42% Overige huishoudens 1.726 35% 1.900 37% Totaal aantal huishouden 4.868 100% 5.176 100%
2000* absoluut percentage 820 15% 2.561 47% 2.082 38% 5.463 100%
* Cijfers voor 2000 zijn voorlopige cijfers. ** In de categorie eenverdienershuishoudens zitten geen eenpersoonshuishoudens en eenoudergezinnen. Die vallen onder de categorie overige huishoudens. Bron: CBS, Inkomenspanelonderzoek.
Taakcombineren In de periode dat de arbeidsdeelname van vrouwen is toegenomen, zijn mannen niet minder gaan werken. Dit betekent dat per huishouden meer uren per week gewerkt worden en dat er per saldo minder tijd over is om te besteden aan onder meer zorg voor het huishouden en vrije tijd. Tot in de jaren zeventig was het kostwinnershuishouden het meest voorkomende huishouden en waren de taken tussen mannen en vrouwen duidelijk verdeeld. Inmiddels is het tweeverdienerschap gewoon geworden. Met de opkomst van de tweeverdienershuishoudens en de eenpersoonshuishoudens is de traditionele taakverdeling tussen mannen en vrouwen steeds minder duidelijk. Het deel van de bevolking in de leeftijdscategorie van 20 tot 64 jaar, dat meer dan twaalf uur per week betaalde arbeid verricht en tegelijkertijd meer dan acht uur per week huishoudelijke en zorgverplichtingen heeft, is gegroeid van 20 procent in 1975 tot 38 procent in 1995.4 In de periode 1995-2000 is deze groei versneld; in 2000 bedroeg het percentage taakcombineerders 47 procent (zie tabel 2.5). Het combineren van taken is in de periode 1975-2000 onder vrouwen iets sterker gestegen dan onder mannen. Dit komt voornamelijk door de stijging van de arbeidsparticipatie van vrouwen. Onder alle leeftijdscategorieën is het combineren van taken gestegen. Binnen de leeftijdscategorie van 50 tot 64 jaar is het percentage taakcombineerders vooral in de periode 1995-2000 sterk gestegen.
4
Breedveld, K. en A. van den Broek (2001), Trends in de tijd. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau.
147
Maatregel D
Tabel 2.5
Taakcombinatie (minimaal twaalf uur betaald werk en minimaal acht uur huishoudelijk werk) naar achtergrondkenmerken, bevolking van 20-64 jaar, 1975-2000 (in percentages en index 2000, 1995=100) 1975 1980 1985 1990 1995 2000 index Bevolking van 20-64 jaar 20% 24% 28% 33% 38% 47% 125 Geslacht - man 25% 28% 32% 35% 41% 49% 119 - vrouw 15% 20% 24% 31% 34% 45% 132 Leeftijd - 20-34 jaar 23% 31% 33% 40% 42% 50% 119 - 35-49 jaar 18% 24% 30% 36% 43% 57% 132 - 50-64 jaar 17% 13% 15% 16% 22% 31% 142 Gezinspositie - inwonend bij ouders 13% 22% 18% 27% 25% 28% 115 - alleenwonend 17% 26% 34% 36% 39% 46% 119 - met partner zonder kinderen 22% 26% 28% 34% 36% 44% 121 - ouder met thuiswonend(e) kind(eren) 19% 23% 29% 33% 40% 53% 131
Bron: Breedveld, K. en A. van den Broek (2003), De meerkeuzemaatschappij. Den Haag, Sociaal Cultureel Planbureau.
Tweeverdieners zijn het sterkst vertegenwoordigd onder jonge huishoudens. De toename van het aandeel tweeverdieners houdt niet in dat beide partners daarmee evenveel werken. Feitelijk treedt vaak een anderhalfverdienersmodel op, waarbij de man een volledige baan heeft en de vrouw naast een deeltijdbaan de zorg- en huishoudelijke taken voor haar rekening neemt. Nederland neemt in dit opzicht een afwijkende positie in Europa in: nergens werken zoveel vrouwen in deeltijd als in Nederland. Veranderende tijdsbesteding Meer mensen zijn de afgelopen jaren gaan werken. Dit heeft tot gevolg gehad dat meer mensen hun werk moesten gaan combineren met zorg- en huishoudelijke taken. Hierdoor hebben mensen het steeds drukker gekregen. De tijd die mensen te besteden hebben, wordt over het algemeen in drie ‘soorten’ tijd ingedeeld: verplichte tijd, persoonlijke tijd en vrije tijd.5 Verplichte tijd is de tijd die gebruikt wordt voor werk, studie of huishoudelijke werkzaamheden. Tot persoonlijke tijd behoort de tijd die gebruikt wordt voor persoonlijke hygiëne, eten6 en slapen. De overige tijd geldt als vrije tijd. Tussen verplichte, persoonlijke en vrije tijd hebben zich de afgelopen dertig jaar belangrijke verschuivingen voorgedaan (zie tabel 2.6). Sinds 1985 is het aantal uur dat per week besteed
5
Breedveld, K. en A. van den Broek (2003), De meerkeuzemaatschappij. Facetten van de temporele organisatie van verplichtingen en voorzieningen. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau. 6
Tenzij het uit eten betreft; dat valt onder vrije tijd.
148
Maatregel D
wordt aan verplichte tijd sterk gestegen. Het aantal uur vrije tijd per week is sinds 1985 aanzienlijk gedaald.
Tabel 2.6
Verplichte, persoonlijke en vrije tijd, bevolking van twaalf jaar en ouder, 1975-2000 (in uren per week)* 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Verplichte tijd 40,7 40,8 40,7 42,0 42,6 43,9 Persoonlijke tijd 76,3 76,8 75,3 75,5 75,0 76,6 Vrije tijd 47,9 47,0 49,0 47,2 47,3 44,8
* De drie categorieën tellen niet exact op tot 168 uur, doordat sommige activiteiten niet eenduidig aan een van deze categorieën zijn toe te schrijven. Bron: Breedveld, K. en A. van den Broek (2003), De meerkeuzemaatschappij. Den Haag, Sociaal Cultureel Planbureau.
Door de toenemende arbeidsparticipatie en de nieuwe invulling van werk staat de combinatie van werk en privé-activiteiten onder druk. Werknemers hebben steeds vaker het gevoel dat zij worden “platgewalst door een enorm tijdgebrek”7. Dat geldt vooral voor tweeverdieners en alleenstaanden met kinderen. Theeuwes constateert echter ook dat – over een langere periode gemeten – het aantal gewerkte uren per werknemer is gedaald. Het gevoelde tijdgebrek moet dan worden verklaard uit een steeds nadrukkelijker geworden behoefte aan andere vormen van tijdsbesteding dan arbeid. De WRR8 stelt dat het tijdgebrek en het jachtige leven niet worden veroorzaakt doordat werk zoveel tijd inneemt, maar door een overvloed aan andere mogelijkheden om tijd te besteden. Door de toegenomen welvaart is er meer tijd buiten de sfeer van arbeid gekomen (het substitutie-effect van hogere lonen)9 en er is meer geld voor andere vormen van tijdsbesteding (het inkomenseffect van hogere lonen). De andere tijdsbesteding neemt een meer dan evenredig deel van de vrijgekomen tijd in, met tijdsdruk als gevolg. Op basis van het hierboven genoemde kan gesteld worden dat in de afgelopen decennia: - steeds meer vrouwen betaald werk zijn gaan verrichten; - mannen niet korter zijn gaan werken; - mannen meer tijd besteden aan het huishouden en zorg, maar dat vrouwen dat nog steeds beduidend meer doen dan mannen; - het aantal tweeverdieners is toegenomen en het aantal eenverdienershuishoudens is afgenomen; - het aantal taakcombineerders is toegenomen;
7
Theeuwes, J. (2001), Het nieuwe werk nemen. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken.
8
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000), Doorgroei van arbeidsparticipatie, Den Haag: SDU.
9
Van de stijging van de arbeidsproductiviteit leidt naar schatting driekwart tot hogere lonen en een kwart tot meer vrije tijd.
149
Maatregel D
- steeds meer mensen het drukker hebben gekregen, waardoor de combinatie van werk en privé-activiteiten onder druk is komen te staan. Om het combineren van arbeid en zorg te vergemakkelijken zijn in de afgelopen jaren verschillende maatregelen genomen. Hieronder volgt een overzicht van de maatregelen: Stimuleringsmaatregel Dagindeling (1999) In 1999 is de Stimuleringsregeling dagindeling in het leven geroepen. De stimuleringsmaatregel is “met name gericht op het stimuleren van projecten die een bijdrage leveren aan het verbeteren van de balans tussen werk en privé-leven van mensen die taken combineren” (Staatssecretaris Verstand in een brief aan de Tweede Kamer, 24-03-1999). In het Werkplan Stimuleringsmaatregel Dagindeling juni 1999-januari 2000 van Dagindeling/DCE is deze doelstelling geconcretiseerd in drie doelen: 1. Het stimuleren van projecten met een voorbeeldfunctie en landelijke uitstraling; 2. Het creëren van een maatschappelijk draagvlak voor het idee dagindeling; 3. Het bevorderen van vertaling van resultaten in regulier beleid (mainstreaming; integratie van dagindeling in reguliere beleidskaders). Wet arbeid en zorg Op 1 december 2001 is de Wet arbeid en zorg ingegaan. Deze wet voorziet onder meer in een recht voor werknemers op maximaal tien dagen betaald zorgverlof per jaar voor de verzorging van thuiswonende zieke kinderen, partner of ouders. Door deze wet wordt mensen die werken de mogelijkheid geboden om arbeid en zorg te combineren. Kinderopvang Kinderopvang in Nederland is in snel tempo gegroeid. In steeds meer gezinnen werken beide ouders en steeds meer kinderen brengen tijd door buiten het gezin. Dagelijks maken zo’n 300.000 kinderen gebruik van een vorm van kinderopvang in ruim 3.500 kindercentra. Ouders, werkgevers en overheid betalen hieraan mee. Uitbreiding van het aantal kinderopvangplaatsen en de kwaliteit van kinderopvang staan de laatste jaren hoog op de politieke agenda, want een dekkend aanbod van kinderopvang, van goede kwaliteit, biedt ouders meer mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren. De afgelopen tien jaar heeft de kinderopvang in Nederland een spectaculaire ontwikkeling doorgemaakt. Gaandeweg bleken de bestaande wettelijke kaders en regelingen niet meer toereikend voor een sector die zo snel groeit en waarvan steeds meer ouders en kinderen gebruik maken. Vandaar dat de overheid werkt aan een nieuwe wet die bijdraagt aan een verbetering van de kinderopvang: de Wet basisvoorziening kinderopvang (Wbk). Als het parlement akkoord gaat met het wetsvoorstel, treedt de wet op 1 januari 2005 in werking.
150
Maatregel D
De kern van deze nieuwe wet is dat ouders straks een subsidie van de overheid krijgen voor kinderopvang, waardoor ouders meer keuzes krijgen bij het uitzoeken van een kinderopvangplaats. Zo wordt het voor ouders makkelijker om werk en zorg te combineren. Ook moet de nieuwe wet de toegankelijkheid en de kwaliteit van de kinderopvang verbeteren. Buitenschoolse opvang/Brede school10 Halverwege de jaren negentig openden de eerste brede scholen in Nederland zich. Het idee kwam uit Zweden en de Verenigde Staten. Een brede school is een netwerk in en om de school, waarbinnen leerkrachten onderwijs geven, terwijl andere professionals met hen samenwerken om kinderen op allerlei manieren meer kansen te geven. Het doel van de brede school is het vergroten van de ontwikkelingskansen van kinderen. Elke brede school speelt in op lokale behoeften; het aanbod zal daarom van ‘school’ tot ‘school’ verschillen. Het aanbod kan bestaan uit voorschoolse opvang voor twee- tot vier-jarigen, goed onderwijs in de basisschool, buitenschoolse opvang voor vier- tot twaalf-jarigen, een verlengde schooldag met bijvoorbeeld sportieve en kunsteducatieve activiteiten in zowel primair als voortgezet onderwijs, tienerprojecten, activiteiten voor ouders zoals opvoedingsondersteuning, cursussen en een ouderkamer. Een van de onderdelen van brede school kan buitenschoolse opvang zijn. Buitenschoolse opvang betekent dat kinderen buiten de lestijden kunnen worden opgevangen ‘op de brede school’. Dit is ingesteld om tegemoet te komen aan de behoefte van werkende ouders om hun kinderen eerder naar school te brengen en later op te halen. Persoonlijke dienstverlening In het kader van het MDW-traject, Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit is onderzoek gedaan naar de markt voor particuliere dienstverlening (b.v. schoonmaakwerkzaamheden, klusjesman, oppas) en de oorzaken van het geringe ‘witte’ aanbod in deze markt. Er is geconstateerd dat persoonlijke diensten op verschillende markten worden aangeboden. Er is een deels formele (witte) en een deels informele (zwarte) markt voor persoonlijke diensten. Deze diensten worden aangeboden door particulieren en ondernemingen met een commercieel oogmerk. Er is voorts een markt voor maatschappelijke diensten en er worden onbetaalde diensten verricht in de sfeer van de mantelzorg en kinderopvang. Er wordt in het kader van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling op het terrein van persoonlijke dienstverlening een aantal projecten uitgevoerd die een bijdrage leveren aan vernieuwend ondernemerschap. De eerste resultaten van de projecten leveren interessante informatie op over onder meer de ontschotting van de markt, ondernemerschap en employee benefits.
10
http://www.minocw.nl/bredeschool/index.html
151
Maatregel D
Arbeidstijdenwet Op 1 januari 1996 trad de nieuwe Arbeidstijdenwet in werking. De Arbeidstijdenwet voorziet in een flexibilisering van de werktijdbegrenzing. Zaterdag is een reguliere werkdag geworden en zondag mag tot 39 keer per jaar een werkdag zijn. Verder mag er incidenteel sterk van standaardwerktijden worden afgeweken. Naast het bevorderen van de concurrentiekracht van het bedrijfsleven dient deze wet ook de mogelijkheden om werk en privé/arbeid en zorg te vergroten.11 Winkeltijdenwet Sinds 1 juni 1996 mogen winkels van maandag tot en met zaterdag tussen zes uur ’s ochtends en tien uur ’s avonds geopend zijn. Er geldt geen maximum voor het aantal openingsuren per week. Winkels mogen twaalf keer per jaar op zon- en feestdagen geopend zijn. Met deze Winkeltijdenwet hoopte het eerste kabinet-Kok bij te dragen aan de emancipatie van de vrouw door meer rekening te houden met moderne arbeids- en leefpatronen.12 Telewerken en thuiswerken Met de snelle opmars van ICT-toepassingen is telewerken steeds meer in de belangstelling komen te staan. De achterliggende gedachte hierbij is dat door telewerken onder meer arbeid en zorg eenvoudiger te combineren is. De al wat oudere variant van telewerken is het thuiswerken.
2.2
Het Nationaal Actieplan
In het Enig Programmeringsdocument (EPD 2000) worden vier pijlers benoemd (1 verbetering van de inzetbaarheid, 2 ontwikkeling van ondernemerschap, 3 bevordering van het aanpassingsniveau van de ondernemingen en van hun werknemers, 4 versterking van het gelijke kansenbeleid). In het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid wordt een beleidsagenda beschreven die langs deze vier pijlers van de werkgelegenheidsstrategie van Europa voert. De beleidsagenda bevat negen hoofdthema’s. Er zijn vier hoofdthema’s van belang voor Dagindeling: • Thema 2: Verhogen van het arbeidsaanbod: een activerend sociaal beleid (pijler 1); • Thema 6: Versterken van de economische structuur (pijler 2); • Thema 8: Het inspelen op de veranderende arbeidspatronen: combineren arbeid/zorg (pijler 3 en 4); 11
Breedveld, K. en A. van den Broek (2001), Trends in de tijd. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau.
12
Idem.
152
Maatregel D
• Thema 9: Gelijke kansenbeleid (pijler 4). Per thema zijn in 2002 nieuwe beleidsinitiatieven genomen. De voor Dagindeling belangrijke beleidsinitiatieven die in het NAP 2002 worden genoemd zijn: - Binnen thema 2: verhogen van de arbeidsparticipatie van specifieke groepen, onder meer ouderen, vrouwen, etnische minderheden en laagopgeleiden. Bijvoorbeeld door het verhogen van arbeidskorting voor ouderen en het verlagen van de fiscale aftrek voor kinderopvang. - Binnen thema 6: persoonlijke dienstverlening. Bij het MDW-traject Persoonlijke dienstverlening is geconstateerd dat er afdoende redenen zijn voor de totstandkoming van een open markt voor persoonlijke dienstverlening. - Binnen thema 8: verkenning levensloop, wet arbeid en zorg, wetsvoorstel langdurend zorgverlof, kinderopvang, professionalisering tussenschoolse opvang. Bijvoorbeeld het faciliteren van arbeidsparticipatie van vrouwen en mogelijkheden om zorgverlof te financieren. - Binnen thema 9: project “Gender mainstreaming”, campagne deeltijd in hogere functies. Hier wordt rekening gehouden met de verschillende effecten van beleid voor mannen en vrouwen.
2.3
Samenvatting
Opeenvolgende kabinetten hebben de verhoging van arbeidsparticipatie (met name van vrouwen) en verbetering van de combinatie van arbeid en zorg hoog op de agenda gezet. Het doel van maatregel D is het vereenvoudigen van de combinatie van arbeid en zorg met als achterliggende gedachte de verhoging van de arbeidsparticipatie van vrouwen. In de afgelopen decennia is de arbeidsparticipatie van vrouwen gestegen en zijn mannen niet korter gaan werken. Het aantal tweeverdienershuishoudens en het aantal taakcombineerders is toegenomen. Mannen zijn in de afgelopen decennia meer tijd gaan besteden aan het huishouden en aan zorgtaken, maar vrouwen besteden hieraan nog steeds beduidend meer tijd dan mannen. Door de toenemende arbeidsparticipatie (en het streven van de overheid om de arbeidsparticipatie van met name vrouwen te verhogen) staat de combinatie van arbeid en zorg steeds meer onder druk. De projecten uit maatregel D dragen op lokaal niveau bij aan de verbetering van de combinatie van arbeid en zorg. In de contextanalyse zijn verschillende wetten en regelingen genoemd die gericht zijn op het verbeteren van de mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren, onder meer de verbetering van kinderopvang, zorgverlof, arbeidstijden en winkelopeningstijden. De projecten uit maatregel D van ESF3 zijn een vervolg op de stimuleringsmaatregel Dagindeling (1999153
Maatregel D
2003). Deze projecten zijn op basis van inhoud en doelstelling ingedeeld in vier focusgroepen (Allochtone taakcombineerders, Kleinschalig zorgondernemerschap, Landelijk gebied en Implementatietrajecten). De implementatietrajecten bouwen voort op experimenten die gestart zijn tijdens de stimuleringsmaatregel. Er is hier geen sprake van overlap van reeds bestaand beleid, maar een voortzetting van eerder gestarte initiatieven. De projecten in de andere drie focusgroepen zijn nieuwe projecten. De projecten richten zich op andere onderwerpen dan de projecten die tijdens de stimuleringsmaatregel Dagindeling zijn opgestart.
154
Maatregel D
3
FINANCIERING EN OUTPUT
In dit hoofdstuk gaan we in op de financiële aspecten van de projecten die in het kader van ESF3 maatregel D zijn gestart. De hoofdvraag van dit hoofdstuk is: Hoe verhouden de financiering van de projecten en de bereikte doelgroep van eindgebruikers zich tot elkaar? De gegevens uit dit hoofdstuk zijn deels afkomstig van Dagindeling/DCE (met name de gegevens over de aanvragen) en deels uit de tussentijdse meting van de Monitor Dagindeling.
3.1
Aanvragen en rapportages
Voorlichting over aanvragen Op verschillende manieren is informatie en voorlichting gegeven over de aanvraagprocedure van de ESF-subsidie voor dagindeling: - Dagindeling/DCE heeft een informatieproject ontwikkeld over de voorwaarden waaraan aanvragen moesten voldoen; - Er zijn twee landelijke voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd en er is telefonisch en op locatie bij organisaties en bedrijven informatie en voorlichting gegeven; - Via de website en de Nieuwsbrief Dagindeling is informatie over de aanvraagprocedure verstrekt; - Er is gerichte voorlichting gegeven aan organisaties met expertise op het terrein van de vier focusgroepen (kleinschalig zorgondernemerschap, allochtone taakcombineerders, landelijk gebied, implementatietrajecten); - De projecten van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling zijn uitgenodigd om een subsidieaanvraag te doen voor een implementatietraject. Beoordeling van de aanvragen en selectie Er zijn in 2002 51 projectaanvragen binnengekomen. Het werven van projecten ging via een open inschrijving bij Dagindeling/DCE. Daarnaast hebben medewerkers van Dagindeling/DCE actief geworven bij organisaties en personen in het werkveld. Elke projectaanvraag is door twee inhoudelijke en één financiële adviseur beoordeeld. Met 33 van de 51 aanvragers is een toelichtend gesprek gevoerd op de subsidieaanvraag. Ook is voor deze 33 aanvragen een risico-analyse uitgevoerd. Uiteindelijk zijn 27 projecten geselecteerd. Ieder project dat gehonoreerd is, heeft een inhoudelijke adviseur toegewezen gekregen en er is een financieel adviseur bij Dagindeling. In april 2003 is een nieuwe aanvraagvraagronde voor subsidie in het kader van Dagindeling ESF-3 van start gegaan. De subsidie is bestemd voor lokale experimenten op het gebied van 155
Maatregel D
dagindeling. Er is bij het Agentschap een bedrag van 8,6 miljoen euro aangevraagd, waarvan 7 miljoen bestemd is voor projecten. Het budget voor 2003 wordt specifiek ingezet voor het aandachtsgebied tijd. Het gaat hierbij om vernieuwende projecten die op lokaal en regionaal niveau oplossingen voor 'tijdsknelpunten' ontwikkelen. Een deel van het budget in deze subsidieronde gaat naar implementatietrajecten voor de verspreiding van resultaten van huidige dagindelingsprojecten. Dagindeling/DCE is van plan om in 2003 75 projecten te starten waarvan 50 in het aandachtsgebied ‘tijd’ en 25 implementatietrajecten. Op 1 juli 2003 is de eerste aanvraagronde voor subsidie in 2003 gesloten. Er waren op dat moment 55 aanvragen binnen. Na de eerste selectieronde zijn zeven voorstellen afgewezen omdat deze niet pasten binnen de regeling. Met 48 organisaties die een projectvoorstel hebben ingediend worden in de periode van half juli tot begin september toelichtende gesprekken gevoerd. Op 1 oktober 2003 kunnen de nieuwe projecten, met een doorlooptijd van één jaar, van start gaan. Deze 48 aanvragen hebben in totaal een budget van 6 miljoen euro begroot. Voor het resterend bedrag van 1 miljoen euro is een tweede oproep gedaan om nieuwe projectvoorstellen in te dienen. De nieuwe deadline is op 15 oktober. De verwachting is dat deze projecten op 1 januari 2004 van start kunnen gaan. Deze projecten hebben een doorlooptijd van één jaar. In dit hoofdstuk worden alleen de projecten besproken die in 2002 geworven zijn. De cijfers en tabellen hebben betrekking op de projecten die gestart zijn in november 2002. Projecten die zijn afgewezen, zijn dit veelal omdat hun voorstel niet goed genoeg uitgewerkt was of omdat het project niet vernieuwend genoeg was. Kleine lokale projecten vormen soms een probleem bij toekenning, omdat kleine, lokale organisaties meer kans lopen om voortijdig het project te moeten afbreken doordat bijvoorbeeld geschikte samenwerkingspartners ontbreken of het verzorgingsgebied te klein is. De projecten zijn op basis van inhoud en doelstellingen ingedeeld in vier focusgroepen: 1. Allochtone taakcombineerders, diversiteit en dagindeling (4x) 2. Kleinschalig zorgondernemerschap (4x) 3. Landelijk gebied (4x) 4. Implementatietrajecten (15x) Hieronder staat een overzicht van de projecten naar focusgroep met een korte omschrijving van de afzonderlijke projecten.
156
Maatregel D
Schema 3.1 Naam project Projectomschrijving Focusgroep: Allochtone taakcombineerders, diversiteit en dagindeling Bedrijfsschool Kinderopvang
Coördinatie, modelontwikkeling en beschrijving van samenwerking ten behoeve van instroom van allochtone medewerkers in de kinderopvang.
Allochtone taakcombineerders, dagindeling bij inburgering
Dit project moet leiden tot inzicht in de belemmeringen voor de doelgroep bij alle betrokken organisaties. In nieuwe of verbeterde samenwerking worden bestaande voorzieningen flexibeler gemaakt en toegankelijker. Daarnaast wordt bewerkstelligd dat de begeleiding bij het combineren van werk en zorg wordt verbeterd voor allochtone taakcombineerders. Ook voor knelpunten door regelgeving wordt naar oplossingen gezocht. Speerpunten zijn de kinderopvang en de instroom in de trajecten.
Zichtbaar maken van allochtone Middels paneldiscussies best practices van allochtone arrangewijk/werk/zorg/vrijetijdsarrangementen wonen/werken/zorgen en vrije tijd in beeld brengen. menten in de grote steden Deze analyseren en uitwerken tot visionaire beleidsconcepten en vastleggen in een best-practice bundel. Voorlichting, werving en begeleiding Meer allochtone vrouwen aan het werk in de sociale sector in van allochtone taakcombineerders Rotterdam en omgeving door middel van een twee sporenmethode: werk vinden en arbeid-zorg problemen oplossen en met werkgevers specifieke arbeidscontracten ontwikkelen. Focusgroep: Kleinschalig zorgondernemerschap De gezinsmanager
Het ontwikkelen van een franchiseconstructie voor gezinsmanagers, die als zelfstandig ondernemer de huishoudelijke taken van (alleenstaande) taakcombineerders verzorgen.
Zelfstandig in zorg
Het ontwikkelen van een franchiseconcept voor de zorgsector, zodat zelfstandige ondernemers, binnen het kader van een grote thuiszorgaanbieder, kunnen werken.
Kleinschalige kinderopvang in Limburg
Mik en Hop Marjanneke zullen in nauwe samenwerking de Kate & Harry franchise formule voor kleinschalige kinderopvang in Limburg introduceren. Hiervoor worden aspirant ondernemers geworven en geselecteerd die middels een opleidingstraject voorbereid worden voor het zelfstandig ondernemerschap in de kleinschalige kinderopvang. De franchiseformule Kate & Harry kinderonthaalhuizen staat borg voor kwaliteit van de opvang en ondersteuning aan de ondernemer met name tijdens de opstartfase.
Zorgwinkel
Kleinschalig ondernemerschap vanuit een zorgwinkel in de regio Rotterdam en Ridderkerk, voor zorg-comfortdiensten en ondersteuning aan ouderen als taakverlichting van werkende mantelzorgers
Focusgroep: Landelijk gebied Nij Boaling
Een netwerk van voorzieningen voor taakcombineerders rond school en dorpshuis realiseren in Nieuw Balinge gebruik makend van de lessen uit de dagindelingprojecten van Arrow en het dorpenoverleg Midden-Drenthe.
157
Maatregel D
1+1=3
Op kleinschalig niveau in het landelijk gebied voorzieningen voor taakcombineerders tot stand brengen, waaronder geïntegreerde opvang van kinderen van twee tot twaalf jaar in Wapse tot "oens kindhuus".
Kleine kernen, grote ambities
Het dienstenknooppuntenmodel en de één-loketfunctie van Kruiswerk Mark en Maas verspreiden over vier kleine kernen rondom Breda. Met Te plak zal worden onderzocht of het mogelijk is om tot een eenduidige franchiseformule te komen.
Koppelen van voorzieningen
Door het aanbieden van nieuwe onverwachte koppelingen van service en dienstverlening aan alle inwoners, zoals jonge gezinnen, tweeverdieners, alleenstaande ouders en ouderen, aangehaakt bij bestaande (mobiele)voorzieningen en gekoppeld aan de bestaande dorpshuizen, hen in de gelegenheid te stellen om de combinatie van arbeid en zorg op het platteland beter te combineren en te voorkomen dat bevolkingsgroepen noodgedwongen wegtrekken van het platteland. Hierbij wordt de sociale cohesie in de dorpen versterkt en de leefbaarheid op het platteland vergroot.
Focusgroep: Implementatietrajecten dagindeling Structureel ruimte voor tijd
Het implementeren van de resultaten uit vorige dagindelingprojecten bij andere Brabantse overheden en bedrijven, zodat Human Resource trajecten worden ontwikkeld die ruimte geven voor het combineren van werk en privé.
Kinderopvang in alle kleuren
Inbedden van diversiteitbeleid bij twee kinderdagverblijven en een BSO van Skar, door middel van training aan leidsters, ouderbijeenkomsten voor allochtone ouders, train de trainersaanpak en een publicatie.
Alle zeilen bij
Voorlichting, instrumentontwikkeling en advies aan werkgevers en Arbo-diensten over een adequaat personeelsbeleid voor werknemers met mantelzorgtaken.
Het realiseren van kleinschalig ondernemerschap in de kinderImplementatietraject kleinschalige opvang met de franchiseformule "Thuishuizen". kinderopvang Kop van Noord-Holland Verspreiding en verbreding van de Implementatie van het model van de Vrouwen Buurtmaatschap vrouwen buurtmaatschap als een passende combinatie van arbeid en zorg voor alleenstaanden, herintreedsters en vrouwen met een handicap, bij andere gemeenten. Implementatie combifunctie klassenassistent/BSO in de brede wijkschool
De ontwikkelde combifunctie onderwijsassistent/BSO-leidster verder implementeren in Friesland, met een opleiding aan het ROC.
Het Nieuwe Werken
Het realiseren van deeltijdwerk bij werkgevers in de metalektro sector met behulp van de Duo-Job Diagnosetool.
Tussenschoolse opvang in het lan- Verspreiding van kennis en ondersteuning bij het opzetten van delijk gebied professionele Tussenschoolse Opvang in het landelijk gebied.
158
Maatregel D
Stichting Te Plak
Het ontwikkelen van de één-loketfunctie vanuit multifunctionele dorpshuizen en een franchiseformule van diensten voor taakcombineerders in het landelijk gebied.
Implementatie dagindeling voor laaggeschoolde vrouwen
Promotie, planvorming en verspreiding aan werkgevers, werknemersorganisaties en overheid van de ontwikkelde methodiek ten behoeve van laaggeschoolde taakcombineerders.
Doorstroom leidsters tussenschoolse opvang
Nieuwe oplossingen implementeren bij verschillende organisaties en instellingen voor Tussenschoolse Opvang, zodat mensen zowel in kinderopvang als op scholen inzetbaar zijn.
Implementatie project Partnering Model
Het Partneringmodel implementeren bij meerdere gemeenten, waarmee bij herstructurering van een gebied de plannen worden getoetst op dagindelingaspecten
Intergenerationeel project
Combifuncties realiseren voor leidsters in flexibele kinderopvang en activiteiten voor (dementerende) ouderen, een passend activiteitenaanbod ontwikkelen, kinderopvangplaatsen realiseren voor huidige en toekomstige medewerkers in de zorg en bewoners in de directe omgeving van de instelling.
Mobiele expositie “Dagindeling, ruimte op maat”
Een mobiele expositie realiseren over "Dagindeling, ruimte op maat" om dagindeling onder de aandacht te brengen van professionals uit de bouwwereld.
Implementatie Flex-methodiek
Implementatie van de flex-methodiek (voor het oplossen van arbeid en zorg problemen van alleenstaande taakcombineerders met kinderen) in gemeenten en het lokale bedrijfsleven in Gelderland.
3.2
Financiering
De financiering van deze projecten vindt plaats vanuit het programma ESF-doelstelling 3 (2000-2006). Een klein deel van dit programma is gereserveerd voor ‘local social capital projecten’. In totaal is er een bedrag van 17.500.000 euro beschikbaar voor een periode van zes jaar. Voor de huidige projectperiode is 2.500.000 euro beschikbaar. Per project is er een apart budget vastgesteld. In tabel 3.1 staat hiervan een overzicht. Bij de start van het project wordt een voorschot van dit bedrag betaald. Halverwege het project wordt het resterende bedrag uitgekeerd.
159
Maatregel D
Tabel 3.1 Toegekende bedragen per project* Naam project Focusgroep: Allochtone taakcombineerders, diversiteit en dagindeling Bedrijfsschool Kinderopvang Allochtone taakcombineerders, dagindeling bij inburgering Zichtbaar maken van allochtone wijk/werk/zorg/vrijetijdsarrangementen in de grote steden Voorlichting, werving en begeleiding van allochtone taakcombineerders Totaal Allochtone taakcombineerders Focusgroep: Kleinschalig zorgondernemerschap De gezinsmanager Zelfstandig in zorg Kleinschalige kinderopvang in Limburg Zorgwinkel Totaal Kleinschalig zorgondernemerschap Focusgroep: Landelijk gebied Nij Boaling 1+1=3 Kleine kernen, grote ambities Koppelen van voorzieningen Totaal Landelijk gebied Focusgroep: Implementatietrajecten Dagindeling Structureel ruimte voor tijd Kinderopvang in alle kleuren Alle zeilen bij Implementatietraject kleinschalige kinderopvang Kop van Noord-Holland Verspreiding en verbreding van de vrouwen buurtmaatschap Implementatie combifunctie klassenassistent/BSO in de brede wijkschool Het Nieuwe Werken Tussenschoolse opvang in het landelijk gebied Stichting Te Plak Implementatie dagindeling voor laaggeschoolde vrouwen Doorstroom leidsters tussenschoolse opvang Implementatie project Partnering Model Intergenerationeel project Mobiele expositie “Dagindeling, ruimte op maat” Implementatie Flex-methodiek Totaal implementatietrajecten Totaal 27 ESF3-projecten
Toegekend bedrag € 55.000,00 € 140.000,00 € 96.096,00 € 132.610,00 € 423.706,00
€ 140.000,00 € 136.256,00 € 103.173,00 € 139.522,00 € 518.951,00 € 140.000,00 € 55.000,00 € 140.000,00 € 87.635,00 € 422.635,00
€ 55.000,00 € 54.032,00 € 53.150,00 € 55.000,00 € 55.000,00 € 43.000,00 € 55.000,00 € 39.992,00 € 54.740,00 € 54.987,00 € 30.000,00 € 55.000,00 € 51.030,00 € 84.242,00 € 54.976,00 € 795.149,00 € 2.160.441,00
* Meetmoment 1/11/2002 Bron: Dagindeling/DCE
Uit de Monitor Dagindeling blijkt dat bij de meeste projecten nog niet bekend is wat er na afloop van de subsidieperiode met het project zal gebeuren (zie tabel 3.2). Voor sommige projecten is het de bedoeling dat hun activiteiten na afloop van het project gecontinueerd worden via een andere financiële bron of opgenomen worden in het reguliere beleid. Andere projecten hebben een afgebakende taak en stoppen na afloop van de subsidieperiode.
160
Maatregel D
Tabel 3.2
Voortbestaan van het project na afloop van subsidieperiode Aantal Project stopt na afloop, doel bereikt 3 Project stopt na afloop, financieel onhaalbaar 1 Project anders gefinancierd 1 Deel project anders gefinancierd, deel stopt na afloop 1 Project onderdeel beleid 5 Project bedruipt zichzelf 2 Nog niet bekend 10 Totaal 23
Bron: Regioplan, Monitor Dagindeling, 2003
Voor de meeste projecten is de Dagindeling ESF3-subsidie de enige financiering die zij ontvangen. Vijf projecten ontvangen een (geringe) vorm van cofinanciering. Alle 25 projecten geven aan dat het project niet gestart zou zijn zonder ESF3-subsidie.
3.3
Bereikte deelnemers
Er worden drie doelgroepen eindgebruikers onderscheiden: 1 Particulieren (allochtonen, alleenstaande ouders, tweeverdieners, taakcombineerders met laag inkomen, ouderen, personen uit stedelijk gebied, personen uit landelijk gebied); 2 Organisaties (MKB-bedrijven, grootbedrijf, maatschappelijke organisaties of instellingen); 3 Overheden (gemeente, provincie, rijk, Europees). De projecten richten zich enerzijds met hun producten op eindgebruikers of op instanties die de producten overnemen en zo de eindgebruikers (taakcombineerders) bereiken. Anderzijds richten de projecten zich op beleidsmakers en politici om zo de gedachte achter Dagindeling te verspreiden en er aandacht voor te vragen. De projecten houden geen kenmerken van individuele deelnemers bij, daarom kan er geen uitsplitsing gemaakt worden naar kenmerken van de eindgebruikers zoals leeftijd, afkomst et cetera. Het definiëren van eindgebruikers is niet altijd goed mogelijk, want bij sommige projecten zijn het de taakcombineerders zelf die gebruik kunnen maken van een nieuw opgerichte buitenschoolse opvang, terwijl het bij andere projecten organisaties zijn die een product overnemen (bijvoorbeeld een model voor deeltijdwerken) waardoor taakcombineerders indirect worden bereikt. In dat laatste geval zijn de organisaties feitelijk de eindgebruikers. De categorieën eindgebruikers13 waar de projecten zich het meest op richten zijn personen uit lande-
13
We kunnen geen uitspraken doen over aantallen eindgebruikers, omdat de projecten geen informatie over het aantal eindgebruikers hoeven bij te houden.
161
Maatregel D
lijk gebied en alleenstaande ouders. Deze categorieën overlappen elkaar soms. Daarnaast richten de projecten zich ook op gemeenten en maatschappelijke organisaties. Uit figuur 3.1 blijkt dat het merendeel van de projecten in staat is om hun doelgroep geheel of deels te bereiken. De redenen voor het niet bereiken van de doelgroep hebben vooral te maken met het laat opstarten van projecten en het niet kunnen bereiken van de eindgebruikers. Andere redenen die worden genoemd zijn: ‘product te duur’ (2x), ‘product sluit niet aan bij wensen van gebruikers’ (2x), ‘product is nog niet voldoende ontwikkeld’ (3x), ‘nog niet in staat product te leveren’ (3x) en ‘te weinig promotie onder eindgebruikers’ (1x).
Figuur 3.1 Mate van bereiken beoogde doelgroep, naar thema in procenten Diversiteit en Dagindeling Kleinschalig zorgondernemerschap Landelijk gebied
Implementatietrajecten 0%
20%
40% Ja
60% Deels
80%
100%
Nee
Bron: Regioplan, Monitor Dagindeling, 2003
Uit de Monitor Dagindeling blijkt dat de interesse van beleidsmakers voor de projecten vooral vanuit gemeenten en maatschappelijke organisaties afkomstig is (zie figuur 3.2). Er is (nog) geen buitenlandse belangstelling. Er is één project dat geen aandacht heeft gekregen van beleidsmakers.
162
Maatregel D
Figuur 3.2 Belangstelling van beleidsmakers
Maatschappelijke organisatie Werknemersorganisatie Werkgevers/bedrijven Rijksoverheid Provincie Gemeente
Bron: Regioplan, Monitor Dagindeling, 2003
De interesse van politici voor de projecten kan een indicatie zijn voor het feit of het aandachtsgebied waarop het project projecteert op de politieke agenda staat. De interesse van politici voor de projecten is op dit moment minder dan de interesse van de beleidsmakers. Vijftien projecten zijn op de gemeentelijke agenda gezet, zeven op de provinciale politieke agenda en vijf projecten hebben de aandacht gevangen van landelijke politici. Tien projecten hebben tot nog toe in het geheel geen aandacht van politici gehad. De 27 projecten die geselecteerd zijn voor esf3 werken op één na allemaal samen met één of meer samenwerkingspartners.
Tabel 3.3
Aantal samenwerkingspartners
0 samenwerkingspartners 1 samenwerkingspartners 2 samenwerkingspartners 3 samenwerkingspartners 4 samenwerkingspartners 5 samenwerkingspartners 6 samenwerkingspartners 7 samenwerkingspartners Gemiddeld aantal samenwerkingspartners
Aantal 1 5 5 7 2 3 1 2 3
Percentage 4% 19% 19% 27% 8% 12% 4% 8% 100%
Bron: Regioplan, Monitor Dagindeling, 2003
In tabel 3.4 staat een overzicht van de spreiding van de projecten over de provincies. Bijna een kwart van de projecten wordt uitgevoerd in de provincie Zuid-Holland. Verder zijn er relatief veel projecten in Friesland, Drenthe, Overijssel en Noord-Brabant. 163
Maatregel D
Tabel 3.4
Spreiding van de projecten over Nederland Aantal projecten Groningen 2 Friesland 4 Drenthe 3 Overijssel 3 Gelderland 2 Utrecht 1 Flevoland 0 Noord-Holland 2 Zuid-Holland 6 Zeeland 0 Noord-Brabant 3 Limburg 1 Landelijk 7
Percentage 8% 16% 12% 12% 8% 4% 0% 8% 24% 0% 12% 4% 28%
Bron: Regioplan, Monitor Dagindeling, 2003
3.4
Samenvatting
In het kader van de ESF3-maatregel D zijn 27 projecten gestart in november 2002. De projecten zijn ingedeeld in vier focusgroepen (allochtone taakcombineerders, kleinschalig zorgondernemerschap, landelijk gebied en implementatietrajecten). Van de projecten zijn er vijftien zogeheten implementatietrajecten. Deze projecten zijn opgezet tijdens de Stimuleringsmaatregel Dagindeling en de ESF-subsidie wordt gebruikt bij implementatie en/of verspreiding van de resultaten. De overige twaalf projecten zijn verdeeld over de overige drie focusgroepen. In dit hoofdstuk ging de aandacht uit naar de financiering en output van de projecten. In totaal is er een bedrag van 17.500.000 euro beschikbaar voor een periode van zes jaar. Voor de huidige projectperiode is 2.500.000 euro beschikbaar. Per project is een apart budget vastgesteld: implementatietrajecten ontvangen ongeveer 50.000 euro; de projecten uit de andere drie focusgroepen ontvangen 140.000 euro. Voor de 20 van de 25 projecten is de ESF3-subsidie de enige financiering die zij ontvangen De looptijd van de projecten is één jaar (van 1 november 2002 tot 1 november 2003). Aangezien de projecten pas op 1 november 2003 worden afgerond, is het niet mogelijk om exacte gegevens over output te rapporteren. Op basis van de tussenmeting in april 2003 kan echter wel een aantal voorlopige uitspraken gedaan worden: • Er worden drie groepen eindgebruikers onderscheiden, namelijk particulieren, organisaties en overheden. • Voor de meeste projecten is het nog niet duidelijk of het project na afloop van de subsidieperiode kan voortbestaan.
164
Maatregel D
• De interesse van beleidsmakers voor de projecten is vooral vanuit gemeente en maatschappelijke organisaties afkomstig. In april 2003 is een nieuwe aanvraagronde gestart voor dagindelingsprojecten. Er is een budget van 8,6 miljoen euro beschikbaar. Net als bij de eerste aanvraagronde gaat het zowel om implementatietrajecten als om nieuwe projecten. Het aandachtsgebied van deze projecten is ‘tijd’. Naar verwachting gaat een deel van deze projecten en de implementatietrajecten op 1 oktober 2003 van start en een deel op 1 januari 2004. De doorlooptijd is net als bij de eerste aanvraagronde een jaar.
165
Maatregel D
166
Maatregel D
4
IMPLEMENTATIE – DEELNAME AAN ESF3
In dit hoofdstuk gaan we in op de implementatie van de projecten en deelname aan ESF3. Vooraf hebben we ons hierbij de volgende onderzoeksvraag gesteld: welke producten hebben de projecten opgeleverd? Door de late start van de projecten valt hierover echter weinig te zeggen. In dit hoofdstuk staat daarom de volgende hoofdvraag centraal: Hoe zijn de projecten tot nu toe verlopen?
4.1
Ervaring deelname aan ESF3
De procedure van de ESF3-projecten is gebaseerd op die van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling. De Dagindelingsprojecten die gefinancierd worden uit ESF3-subsidie zijn wat betreft opzet en thema vergelijkbaar met de 140 projecten die opgezet zijn tijdens de uitvoering van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling. Het gaat om het vinden en toepassen van oplossingen voor dagindelingsvraagstukken. Met de uitvoering van de ESF3-dagindelingsprojecten wordt voortgebouwd op de ervaringen die opgedaan zijn bij de 140 eerder gestarte projecten. Zo heeft Dagindeling/DCE bij de begeleiding van de ESF3-projecten gezorgd voor meer financiële voorlichting en begeleiding dan bij projecten uit de Stimuleringsmaatregel Dagindeling. Ook bij het opstellen van projectvoorstellen hebben de projectorganisaties meer begeleiding gekregen.
4.2
Doelen
De projecten binnen de vier focusgroepen hebben verschillende doelen benoemd. Binnen de focusgroep allochtone taakcombineerders zijn de projecten gericht op het bieden en vereenvoudigen van de mogelijkheden voor allochtonen om werk en privé te combineren. Het doel van de focusgroep kleinschalig zorgondernemerschap is het stimuleren van nieuwe vormen van ondernemerschap in kinderopvang, (ouderen)zorg en persoonlijke dienstverlening. De focusgroep landelijk gebied heeft tot doel het vertalen van landelijk beleid en het voorzieningenaanbod naar een kleiner schaalniveau. De implementatietrajecten hebben tot doel om succesvolle, innovatieve resultaten, producten en instrumenten van projecten die opgezet zijn tijdens de Stimuleringsmaatregel Dagindeling (1999-2001) te implementeren in regulier beleid en ook uit te zetten in andere gemeenten of regio’s. In tabel 4.1 staat een overzicht van de beoogde effecten van de afzonderlijke projecten.
167
Maatregel D
Schema 4.1 Doel per project, ingedeeld in focusgroep Naam project Doel Focusgroep: Allochtone taakcombineerders, diversiteit en dagindeling Bedrijfsschool Kinderopvang
Ontwikkelen van een nieuwe opleiding en een wervingsorganisatie m.b.t. kinderopvang door en voor allochtone vrouwen.
Allochtone taakcombineerders, dagindeling bij inburgering
Het ontwikkelen van een model waarmee de samenwerking tussen organisaties over het gebruik van voorzieningen voor allochtone taakcombineerders in de inburgeringsketen wordt verbeterd.
Zichtbaar maken van Middels paneldiscussies best practices van allochtone arrangementen allochtone wijk/werk/zorg/wonen/werken/zorgen en vrije tijd in beeld brengen. Deze analyseren vrijetijdsarrangementen in de en uitwerken tot visionaire beleidsconcepten en vastleggen in Good grote steden Practice-bundel. Voorlichting, werving en begeleiding van allochtone taakcombineerders
Werk vinden en problemen voor het combineren van werk en privé oplossen met als doel meer allochtone vrouwen aan het werk te krijgen in de sociale sector in Rotterdam.
Focusgroep: Kleinschalig zorgondernemerschap De gezinsmanager
Projecteren met een franchiseformule voor het nieuwe beroep van "gezinsmanager", die de huishoudelijke taken van (alleenstaande) taakcombineerders als zelfstandig ondernemer oppakt.
Zelfstandig in zorg
Ontwikkelen van een franchiseconcept voor Zelfstandigen in de Zorg en vastleggen in een handboek.
Kleinschalige kinderopvang in Limburg
In samenwerking met Hop Marjanneke de Kate & Harry franchise formule in Limburg uitvoeren. Daartoe start MIK een opleidingstraject en verwacht hiermee de gaten in kinderopvang in Limburg in te kleuren. Tevens euregionale verspreiding van het concept.
Zorgwinkel
Inrichten van een loket in een zorgwinkel in de regio Rotterdam en Ridderkerk, waar ouderen terecht kunnen voor zorg-comfortdiensten en ondersteuning.
Focusgroep: Landelijk gebied Nij Boaling
Een netwerk van voorzieningen rond school en dorpshuis realiseren in Nieuw Balinge, gebruik makend van de lessen uit de dagindelingsprojecten van Arrow en het dorpenoverleg Midden- Drenthe.
1+1=3
Geïntegreerde opvang realiseren van kinderen van 2-12 jaar in Wapse tot "oes kindhuus".
Kleine kernen, grote ambities Verspreiden van het dienstenknooppuntenmodel van Kruiswerk Mark en Maas en Te Plak in Friesland met plan van aanpak bij vier kleine kernen rondom Breda.
168
Maatregel D
Koppelen van voorzieningen
Door nieuwe onverwachte koppelingen van service en dienstverlening aan te haken bij bestaande (mobiele) voorzieningen wordt het voorzieningenniveau van twee gemeenten verhoogd met effect op het beter kunnen combineren van werk en privé op het platteland.
Focusgroep: Implementatietrajecten Dagindeling Structureel ruimte voor tijd
Het implementeren van de resultaten uit vorige dagindelingsprojecten bij andere Brabantse overheden en bedrijven, zodat Human Resource trajecten worden ontwikkeld die ruimte geven voor het combineren van werk en privé.
Kinderopvang in alle kleuren
Met twee kinderdagverblijven en twee ondersteuningsinstellingen diversiteit inbedden in het pedagogisch beleid van kinderdagverblijven. De praktische invulling - train the trainerscursus en cursus intercultureel werken - wordt in een boek beschreven.
Alle zeilen bij
In het kader van verzuimbestrijding en terugdringen WAO, voorlichting geven aan werkgevers en arbodiensten over een adequaat verzuimbeleid i.v.m. overbelasting door mantelzorgtaken.
Implementatietraject kleinschalige kinderopvang Kop van Noord-Holland
In de kop van Noord Holland het kleinschalige franchiseverband "Thuishuizen" implementeren.
Verspreiding en verbreding van de vrouwen buurtmaatschap
Het model Vrouwen Buurtmaatschap, als een passende combinatie van arbeid en zorg voor alleenstaanden, herintreedsters en vrouwen met een handicap, verder uitdragen.
Implementatie combifunctie klassenassistent/BSO in de brede wijkschool
De ontwikkelde combifunctie klassenassistent/BSO-leidster verder implementeren in Friesland, met een opleiding aan het ROC.
Het Nieuwe Werken
Werkgevers in de metaalelektrosector inzicht geven in de mogelijkheid van deeltijdbanen, met behulp van de Duojob Diagnose Tool.
Tussenschoolse opvang in het landelijk gebied
Verspreiding van kennis van professionele Tussenschoolse Opvang in het landelijk gebied.
Stichting Te Plak
De vier bestaande Te Plak vestigingen ontwikkelen met Kruiswerk Mark en Maas een franchiseformule van diensten voor het landelijk gebied die landelijk geïntroduceerd wordt.
Implementatie dagindeling voor laaggeschoolde vrouwen
Branchegerichte verspreiding bij werkgevers- en werknemers-organisaties van de aanpak voor werven en behouden van laaggeschoolde taakcombineerders.
169
Maatregel D
Implementatie project Partnering Model
Het huidige partneringmodel (ruimtelijke ordening) toepassen bij diver-
Intergenerationeel project
Combifuncties realiseren voor leidsters in flexibele kinderopvang en activiteitenbegeleiding voor (dementerende) ouderen.
Mobiele expositie 'Dagindeling, ruimte op maat'
Een mobiele expositie realiseren over “dagindeling, ruimte op maat’
Implementatie Flex-methodiek
Implementatie flex-methodiek in drie Gelderse gemeenten (Apeldoorn, Zutphen, Ede) en in het lokale bedrijfsleven.
se gemeenten om in vroegtijdig stadium voorzieningen nieuw vorm te geven in nieuwe woon- en leefgebieden.
door een samenwerking van diverse dagindelingsprojecten uit Overijssel, Friesland en Zuid-Holland.
De meerwaarde van de projecten is terug te brengen tot een drietal punten, die onderling sterke raakvlakken hebben. Ten eerste ontwikkelen de projecten een nieuwe dienst, concept of organisatie voor organisaties en particulieren. Ten tweede wordt ernaar gestreefd om verschillende organisatie samen te brengen om een initiatief op te zetten. Zonder deze samenwerking zouden de afzonderlijke organisaties niet in staat zijn geweest om een dergelijk resultaat te bewerkstelligen. Het laatste punt is het onder de aandacht brengen van inzichten en resultaten die voortkomen uit de projecten.
4.3
Activiteiten
Fasering Projecten streven ernaar om overdraagbare producten te creëren waarmee de arbeid-zorgbalans van taakcombineerders verbeterd kan worden. Doordat de meeste projecten nog in de voorbereidende of uitvoerende fase verkeren (zie tabel 4.2) zijn er nog geen producten gerealiseerd. De realisatie en verspreiding van de producten die voortkomen uit de projecten komen pas in een latere fase tot stand. De 15 implementatietrajecten, opgezet ten tijde van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling, zijn door Dagindeling/DCE geselecteerd voor ESF-subsidie omdat deze projecten wat betreft thematiek en doel goed aansloten op het doel van de dagindelingsprojecten die gesubsidieerd zijn met ESF3-subsidie. Van deze projecten kan dus gesteld worden dat zij vanwege het behaalde succes tijdens de Stimuleringsmaatregel zijn geselecteerd voor een subsidie uit ESF-3 om geïmplementeerd te worden in regulier beleid of in andere gemeenten of regio’s opgezet te worden. Tabel 4.2 laat zien dat twee derde van de projecten achter ligt op schema. Redenen voor deze achterstand hebben veelal te maken met organisatorische zaken. De projecten lopen vertraging op doordat niet de juiste personen of organisaties bereikt kunnen worden, projectwerk170
Maatregel D
nemers niet voldoende tijd kunnen vrijmaken om hun werkzaamheden uit te voeren of er niet voldoende draagvlak of animo is voor het onderwerp ‘Dagindeling’ bij organisaties die benaderd worden in het kader van het project. Ook zijn er drie projecten die aangeven dat ze later zijn gestart doordat de subsidiebeschikking pas aan het begin van 2003 is binnengekomen. Als gevolg van de vertraging hebben negen projecten hun projectplan bijgesteld. Dit heeft voor drie projecten tot een bijstelling van de begroting geleid. Deze bijstellingen vinden plaats na overleg met en goedkeuring van de medewerkers van Dagindeling ESF3.
Tabel 4.1 Thema
*
Fase en planning van projecten naar focusgroep , in percentages Voorbereidende Uitvoerende Op fase fase schema Allochtone taakcombineerders, di0% 4% 2% versiteit en Dagindeling Kleinschalig zorgondernemerschap 2% 2% 1% Landelijk gebied 4% 2% 2% Implementatietrajecten 4% 7% 3% Totaal 10% 15% 8%
Achter op schema 2% 3% 4% 8% 17%
* De indeling in focusgroepen is gebaseerd op de eigen opgave van de projecten. Deze wijkt voor enkele projecten af van de indeling die gehanteerd wordt door Dagindeling/DCE. Bron: Regioplan, Monitor Dagindeling, 2003
Producten In tabel 4.2 staat een overzicht van de producten die de projecten zullen realiseren. Er zijn relatief veel projecten die een product in de categorie ‘anders’ realiseren. In deze categorie worden producten als het oprichten van een nieuwe functie of opleiding genoemd. Ook producten die betrekking hebben op het verspreiden van informatie, zoals werklunches, congressen, nieuwsbrieven en informatiebijeenkomsten, zijn opgenomen in de categorie ‘anders’. Tabel 4.2 Overdraagbare producten naar categorie Categorie Onderzoek, enquête of checklist Marktverkenning, bedrijfsplan of model Handboek, lesprogramma, instrument of methodiek Website, expositie of video Gids, folder of informatiebrochure Anders
Aantal projecten 11 8 13 6 11 15
Percentage 44% 32% 52% 24% 44% 60%
Bron: Regioplan, Monitor Dagindeling, 2003
4.4
Samenwerking
Bij 84 procent van de projecten is er sprake van een samenwerking met andere organisaties. Deze samenwerking betreft bij 36 procent van de projecten een publiek-private samenwer171
Maatregel D
king. Deze vorm van samenwerking komt het meest voor bij de implementatietrajecten en het minst bij ‘kleinschalig zorgondernemerschap’. De verwachting is dat het merendeel van de samenwerkingsverbanden na afloop van de subsidieperiode zal blijven bestaan. De meerwaarde van de samenwerking zit volgens de projecten vooral in de mogelijkheid om informatie uit te wisselen en vanuit verschillende invalshoeken invloed uit te oefenen op het werkveld. Door samenwerking wordt een grotere doelgroep van eindgebruikers bereikt en kan gebruik gemaakt worden van elkaars netwerk. Zo is het bijvoorbeeld makkelijker om toegang tot hulpbronnen te verkrijgen. De meerwaarde blijkt verder uit de doorbraak die men heeft weten te bewerkstelligen in de huidige problematiek rondom de arbeid-zorgcombinatie. Negen projecten hebben aangegeven dat ze in staat zijn geweest om een dergelijke doorbraak te realiseren. Deze doorbraak heeft voornamelijk te maken met het creëren van draagvlak en het wekken van interesse voor ‘Dagindeling’. De samenwerking verloopt niet altijd zonder belemmeringen. Bij acht projecten werd aangegeven dat de samenwerking niet soepel verloopt doordat overleg moeizaam gaat, de informatie-uitwisseling niet op gang komt of afspraken niet worden nagekomen. Over het algemeen overheerst het idee dat de samenwerking meer positieve elementen met zich meebrengt dan beperkingen.
4.5
Samenvatting
In dit hoofdstuk stonden de projecten en hun voortgang centraal. Over de daadwerkelijke resultaten van de projecten valt nog niet veel te zeggen, omdat veel projecten nog in de voorbereidende of uitvoerende fase zitten. De realisatie en verspreiding van de producten die voortkomen uit de projecten komen pas in een latere fase tot stand. Ruim de helft van de projecten zijn implementatietrajecten. Deze projecten zijn opgezet tijdens de Stimuleringsmaatregel Dagindeling en worden voortgezet met behulp van subsidie uit ESF3 omdat tijdens de uitvoering van de stimuleringsmaatregel is gebleken dat de projecten wat betreft doel en inhoud goed aansluiten bij het doel van de dagindelingsprojecten (het creëren van mogelijkheden om de combinatie van arbeid en zorg te vereenvoudigen). Vanwege de succesvolle opzet van deze projecten en de verwachting dat deze projecten goede resultaten boeken of hun ideeën succesvol kunnen verspreiden binnen andere gemeenten of regio’s, zijn deze projcten door Dagindeling/DCE geselecteerd om de projecten voort te zetten met behulp van ESF3subsidie. De projecten streven ernaar om overdraagbare producten op te leveren, zoals bijvoorbeeld handboeken en lesprogramma’s. Daarnaast worden er ook veel producten opgeleverd die be172
Maatregel D
trekking hebben op het verspreiden van informatie, zoals werklunches, congressen, nieuwsbrieven en informatiebijeenkomsten. Bij veel van de projecten wordt samengewerkt met andere partijen, zoals scholen en welzijnsorganisaties. Over het algemeen zijn de projecten die samenwerken met andere partners hierover tevreden, omdat er meer informatie uitgewisseld kan worden en een grotere groep eindgebruikers bereikt kan worden. Er zijn echter ook minder positieve geluiden te horen over de samenwerking, omdat niet alle afspraken tussen de partijen nagekomen worden en overleg soms erg moeizaam gaat. De meerwaarde van de projecten ligt in het feit dat er nieuwe diensten en/of concepten op het gebied van dagindeling worden ontwikkeld. Daarnaast worden er ook nieuwe samenwerkingsverbanden aangegaan en worden resultaten en nieuwe inzichten bij een breder publiek onder de aandacht gebracht.
173
Maatregel D
174
Maatregel D
5
EFFECTIVITEIT
In dit hoofdstuk staat de bijdrage van de projecten aan de doelstelling centraal. De hoofdvraag voor dit hoofdstuk is: Welke effecten trachten de projecten op korte en lange termijn te bewerkstelligen? Voor maatregel D is het niet mogelijk om effectiviteitsgegevens te rapporteren, omdat de projecten pas halverwege de projectperiode zijn. Wel kunnen er hier en daar op basis van de ervaringen met de projecten uit de Stimuleringsmaatregel Dagindeling14 uitspraken gedaan worden. Dit geldt met name voor paragraaf 5.3 waar we ingaan op belemmerende en bevorderende factoren rondom de verbetering van de combinatie arbeid en zorg.
5.1
Resultaten
Veel projecten15 zitten nog in de voorbereidende of uitvoerende fase. De projecten worden pas in november 2003 afgerond. Daarna worden de resultaten onder de eindgebruikers verspreid en zal duidelijk worden welke concrete resultaten de projecten bereikt hebben en of de projecten succesvol zijn. Van de 27 projecten zijn er 15 implementatietrajecten. Deze implementatietrajecten zijn geselecteerd omdat de ervaringen en voorlopige resultaten van de projecten uit de Stimuleringsmaatregel Dagindeling goed waren. Dagindeling/DCE heeft deze projecten voorgesteld om de eerder bereikte resultaten te implementeren in regulier beleid of de resultaten te gebruiken om het project te starten in een andere regio of gemeente.
5.2
Impacts/lange termijneffecten
Veranderingen in de maatschappij zijn niet van de ene op de andere dag zichtbaar. De eventuele effecten van projecten op het gebied van dagindeling laten zich moeilijk meten; het is moeilijk om te meten hoeveel mensen je daadwerkelijk bereikt en hoe je hun levens verandert. Dagindeling gaat ervan uit dat zulke processen langzaam gaan en dat de gevolgen van de projecten pas op langere termijn zichtbaar worden. 14
Keuzenkamp, S. (e.a.) (2003), Beter voor de dag, Evaluatie van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling. Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau.
15 De dagindelingsprojecten dienen een innovatief karakter te hebben. Binnen Equal en Employment wordt het innovatieve karakter van projecten bepaald aan de hand van uitvoerige enquêtes onder projectleiders (zie: J. de Koning en E. Seyfried, A methodology for the European Evaluation of the Employment Initiative, FHVR/NEI, Rotterdam, maart 1999). Voor de evaluatie van de projecten Dagindeling kan dat met niet met terugwerkende kracht gedaan worden.
175
Maatregel D
De 140 projecten die sinds 1999 zijn gestart in het kader van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling dienden een bijdrage te leveren aan de mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren. Een groot deel van deze projecten heeft de vooraf beoogde resultaten volledig of deels behaald. Daarnaast heeft een groot deel van deze projecten ook bruikbare producten opgeleverd. Wanneer de projecten op basis van vijf succesvariabelen worden beoordeeld (beoogde resultaten behaald, bruikbare producten opgeleverd, zekerheid over vervolgfinanciering, resultaten opgenomen in beleid en resultaten overgenomen door anderen), kan gesteld worden dat twee derde van de projecten succesvol of zeer succesvol is afgerond.16 Het benoemen van de effecten van de projecten, zowel op korte als lange termijn, gaat verder dan het wel of niet succesvol zijn van de afzonderlijke projecten. Het uiteindelijke doel van de ESF3 maatregel D is het verbeteren van de mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren. Om te bezien of dit gelukt is, moet gekeken worden in hoeverre taakcombineerders met behulp van de projecten hun zorgtaken eenvoudiger kunnen combineren met hun werk. Bij de projecten die in het kader van de stimuleringsmaatregel zijn opgezet, is dit onderdeel nauwelijks onderzocht. Hierdoor is het niet mogelijk uitspraken te doen over de voordelen die de projecten hebben gehad voor taakcombineerders.
5.3
Belemmerende/bevorderende factoren
De belangrijkste belemmeringen waar projecten mee te maken hebben, zijn belemmeringen in de interne organisatorische sfeer. Alle projecten die hiermee te maken hadden, zijn in staat geweest om verder te gaan met de uitvoering van het project. De 140 projecten die uitgevoerd zijn tijdens de Stimuleringsmaatregel liepen bij het opzetten en uitvoeren van de projecten tegen belemmeringen in de wet- en regelgeving aan. Bij sommige projecten waren deze belemmeringen dusdanig groot dat ze niet in staat waren om hun project voort te zetten. De dagindelingsprojecten van ESF3 hebben bij de opzet en uitvoering weinig belemmeringen rondom de wet- en regelgeving ondervonden (zie tabel 5.1). Dit heeft onder meer te maken met het feit dat tijdens de Stimuleringsmaatregel Dagindeling de projecten extra aandacht uit lieten gaan naar mogelijke belemmeringen op het gebied van weten regelgeving. Bij de ESF3-dagindelingsprojecten ligt hier geen nadruk op. De belemmeringen die de ESF3-projecten wel tegenkomen op het gebied van wet- en regelgeving, hebben veelal te maken met het raakvlak tussen verschillende soorten wetgeving en het feit dat deze niet goed op elkaar aansluiten. Een voorbeeld hiervan is de aansluiting tussen de onderwijswetgeving en de arbeidswetgeving. Bij projecten rondom tussen- en 16
Keuzenkamp, S. (e.a.) (2003), Beter voor de dag, Evaluatie van de stimuleringsmaatregel Dagindeling. Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau.
176
Maatregel D
buitenschoolse opvang blijken deze twee niet goed op elkaar aan te sluiten. Ook de Wet basisvoorziening kinderopvang wordt een aantal keer genoemd. De inhoud en startdatum van deze wet zijn nog onduidelijk en daarmee ook de impact voor organisaties en particulieren die met deze wet te maken krijgen. Tot slot wordt aangegeven dat de tegenstrijdigheden en onduidelijkheden in regels en wetten het draagvlak in organisaties beperkt. Door deze tegenstrijdigheden en onduidelijkheden nemen organisaties een afwachtende houding aan; men wil niet experimenteren.
Tabel 5.1
Belemmeringen bij het uitvoeren van de projecten
Bijstandswetgeving Fiscale wetgeving Arbeidswetgeving Horecawetgeving Bestemmingsplan Overige wet- en/of regelgeving Technisch/organisatorisch/logistiek/financieel Overige belemmeringen
Frequentie 2 2 1 0 0 7 7 2
Percentage 8% 8% 4% 0% 0% 28% 28% 8%
De 140 projecten die in het kader van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling zijn uitgevoerd, noemden ook vaak de wetgeving rondom bestemmingsplannen en vestigingseisen als belemmering bij het uitvoeren van het project. Bij geen van de projecten uit de ESF3-doelstelling heeft het bestemmingsplan bij de uitvoering van het project voor problemen gezorgd. Bevorderende factoren zijn de motivatie en inzet van de projecten en de medewerkers van Dagindeling/DCE. De actieve houding van de medewerkers van Dagindeling/DCE wordt door de projecten als positief ervaren. Ook bij de projectaanvraag zijn de medewerkers van Dagindeling/DCE actief betrokken. Projectvoorstellen die inhoudelijk goed aansluiten bij de thematiek van dagindeling, maar die niet goed genoeg uitgewerkt zijn, worden met hulp van medewerkers van Dagindeling verbeterd.17 De ervaring die de medewerkers van Dagindeling/DCE hebben opgedaan in eerdere projecten, werkt ook bevorderend. De projecten zijn kleinschalig en beheersbaar. Binnen Dagindeling/DCE wordt ernaar gestreefd om steeds weer implementatietrajecten te laten plaatsvinden, zodat de passende oplossingen steeds verspreid en geïmplementeerd kunnen worden.
17
Het kan zijn dat door de hulp en actieve houding van Dagindeling/dce de instellingen minder moeite ervaren bij het opstellen van een projectaanvraag. Dit is echter niet onderzocht.
177
Maatregel D
5.4
Samenvatting
Het is niet mogelijk om te rapporteren over de effectiviteit van maatregel D van de ESF3-subsidie. Dit heeft deels te maken met de late start van de projecten, maar ook met het feit dat de effecten van dit soort projecten niet snel zichtbaar zijn in de maatschappij en zich ook niet altijd even goed laten meten. De projecten bouwen voort op de ervaring met projecten uit de Stimuleringsmaatregel Dagindeling. De projecten die in het kader van de ESF3-subsidie zijn opgestart, hebben een looptijd van één jaar. Dit is te kort om veranderingen in de maatschappij te kunnen waarnemen. Eenzelfde soort conclusie trekken ook de onderzoekers van het 18 SCP die de Stimuleringsmaatregel Dagindeling hebben geëvalueerd. De 140 projecten die in het kader van deze stimuleringsmaatregel zijn opgezet, hebben een heel verschillende achtergrond, richten zich op verschillende thema’s en daarmee op verschillende doelgroepen. Een duidelijk eindoordeel over de effectiviteit van de Stimuleringsmaatregel is daardoor niet te geven. Tijd en gewenning aan het onderwerp lijken bij dagindeling belangrijke factoren. Het thema dagindeling komt meer en meer in beeld bij politici en bij beleidsmakers, maar de effecten van de projecten hebben nog niet geleid tot aanwijsbare veranderingen in de samenleving. De opname van het onderwerp dagindeling in ESF3 lijkt een goede keuze, omdat hierdoor meer tijd is om nieuwe initiatieven op te zetten en bestaande projecten voort te zetten. Bovendien is er door opname in ESF meer zekerheid over de continuïteit van de projecten, immers de ESF-periode is zeven jaar. De projecten die als implementatietraject worden voortgezet krijgen meer tijd en geld om het project bijvoorbeeld te verspreiden in andere regio’s of op te nemen in regulier beleid. Daarnaast passen de dagindelingsprojecten ook goed binnen de doelstellingen uit de Europese werkgelegenheidsstrategie. Binnen de pijler gelijke kansen uit de Europese werkgelegenheidsstrategie wordt aangegeven dat er binnen de Europese Unie meer aandacht komt voor de beschikbaarheid van faciliteiten om arbeid en zorg te combineren zodat zowel vrouwen als mannen kunnen gaan werken of kunnen blijven werken.
18
Keuzenkamp, S. (e.a.) (2003), Beter voor de dag, Evaluatie van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling. Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau.
178
BIJLAGE MAATREGEL D
Maatregel D
BIJLAGE ONDERZOEKSVRAGEN
In onderstaande staan de exacte onderzoeksvragen van de midterm-evaluatie aangaande maatregel D. Voortgang 1. In hoeverre is sprake van een specifieke doelgroep die door de projecten wordt bereikt? 2. Hoe is de doelgroep samengesteld naar leeftijd, geslacht en maatschappelijke (c.q. arbeidsmarkt-)positie? 3. Welke producten hebben de projecten geleverd? Implementatie 4. Hoe verliepen de contacten tussen het Agentschap en het PDI? 5. Welke activiteiten heeft het PDI ondernomen om initiatiefnemers te stimuleren tot het indienen van voorstellen voor projecten die binnen de gehanteerde criteria vallen? 6. Hoe beoordelen de initiatiefnemers de rol van het PDI? Wat waarderen zij, wat missen zij? 7. Hebben initiatiefnemers ook contact gehad met het Agentschap? Waarvoor? Hoe beoordelen zij de contacten met het Agentschap in relatie tot de contacten met het PDI? Bijdrage ESF3 8. Leidt de ESF-bijdrage volgens ESF-criteria tot een specifiek type projecten, dat afwijkt van andere projecten die door het PDI worden gesubsidieerd? 9. Wat is de bijdrage van de ESF-subsidie aan de realisatie van de projecten? 10.Wordt in de projecten die met ESF-geld worden gesubsidieerd voortgebouwd op ervaringen uit eerdere projecten? Leidt dit tot nieuwe en betere resultaten dan in de eerder gestarte PDI-projecten? Effectiviteit instrumenten 11.In hoeverre signaleren de projecten knelpunten bij het realiseren van verbetering van de combinatie van arbeid en zorgtaken? 12.In hoeverre slagen zij erin om knelpunten op te lossen dan wel partijen te mobiliseren om knelpunten op te lossen? Context 13. In hoeverre verandert de arbeidsparticipatie van vrouwen en mannen, in percentage en in deeltijdfactor? 179
Maatregel D
14. In hoeverre verandert de huishoudelijke taakverdeling tussen mannen en vrouwen? 15.In hoeverre wordt door dergelijke ontwikkelingen de relevantie van experimenten ter stimulering van een evenwichtige dagindeling van mannen en vrouwen beïnvloed? Efficiëntie 16. Wat zijn de kosten per project? Door wie worden ze gefinancierd? De onderzoeksvragen met betrekking tot de rol van het Agentschap/PDI worden in hoofdstuk 3 van deel 1 beantwoord, de vragen met betrekking tot effectiviteit in hoofdstuk 4 van deel 1.
180
Maatregel E
MAATREGEL E
181
Maatregel E
182
Maatregel E
INHOUDSOPGAVE MAATREGEL E
1
Inleiding .............................................................................................................. 185 1.1 Doel maatregel ....................................................................................... 185 1.2 Activiteiten en doelgroep ....................................................................... 185 1.3 Procedure................................................................................................ 187 1.4 Onderzoeksmethode ............................................................................... 187
2
Context maatregel E............................................................................................ 189 2.1 Beleidsontwikkelingen met betrekking tot voortijdig schoolverlaten.... 189 2.2 Het Nationaal Actieplan ......................................................................... 194 2.3 Samenvatting.......................................................................................... 195
3
Financiering en output maatregel E .................................................................... 197 3.1 Aanvragen en rapportages ...................................................................... 197 3.2 Financiering............................................................................................ 198 3.3 Bereikte deelnemers ............................................................................... 199 3.4 Samenvatting.......................................................................................... 201
4
Implementatie – deelname aan ESF3 ................................................................... 203 4.1 Ervaring deelname aan ESF3 .................................................................. 203 4.2 Doelen .................................................................................................... 205 4.3 Activiteiten............................................................................................. 207 4.4 Samenwerking........................................................................................ 208 4.5 Samenvatting.......................................................................................... 208
5
Effectiviteit.......................................................................................................... 211 5.1 Resultaten ............................................................................................... 211 5.2 Impacts/langetermijn effecten ................................................................ 214 5.3 Belemmerende en bevorderende factoren .............................................. 216 5.4
Samenvatting.......................................................................................... 216
Bijlage maatregelen E, F en G Bijlage Opzet en uitvoering onderzoek maatregel E, F en G.............................. 289
183
Maatregel E
184
Maatregel E
1
INLEIDING
In dit deel zullen we de onderzoeksvragen over de financiering, output, implementatie en effectiviteit van maatregel E beantwoorden. Bij de beantwoording van de vragen zal zowel gebruik worden gemaakt van kwantitatieve gegevens op maatregelniveau als van kwalitatieve data op projectniveau. In de hierna volgende hoofdstukken zal steeds eerst beschreven worden welke onderzoeksvragen aan de orde komen en hoe deze beantwoord worden. We beginnen met een inleidend hoofdstuk over het doel van de maatregel, de activiteiten en de doelgroep. Vervolgens gaan we in op de procedure van aanvragen en rapporteren, waarna we afsluiten met de uiteenzetting van de onderzoeksmethode.
1.1
Doel maatregel
Nederland kent nog steeds, in alle onderwijssoorten, een hoog percentage voortijdig schoolverlaters. Daarbij vormt met name de overgang van het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (VMBO) naar het regionale opleidingscentrum (ROC) of vakinstelling een risicomoment in de opleiding van jongeren. Om het kernprobleem van het voortijdig schoolverlaten aan te pakken dient niet te worden gewacht tot leerlingen zonder kwalificatie de school verlaten. Het bestrijden van voortijdig schoolverlaten vergt een preventieve en integrale benadering. Middels de ESF-subsidie kunnen onderwijsinstellingen extra inspanningen verrichten om uitval in het MBO tegen te gaan. De maatregel is vooralsnog gericht op regionale opleidingscentra en vakinstellingen, die activiteiten opzetten voor leerlingen in de beroepsopleidende leerweg (BOL). De activiteiten beogen de jongeren binnen het onderwijs te houden en alsnog een beroepskwalificatie te laten behalen1.
1.2
Activiteiten en doelgroep
De in het kader van een ESF-project te verrichten activiteiten voor “Bestrijding voortijdig schoolverlaten”, zijn, volgens de Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 20002006, gegroepeerd in een negental thema’s2.
1
Enig Programmeringsdocument, 2000
2
Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
185
Maatregel E
1. Uitbouwen en coördineren van het instrument individuele trajectbegeleiding (ITB) en (allochtone) leerlingbegeleiding; 2. Uitbouwen van de mogelijkheden van individuele leerroutes; 3. Ontwikkeling van procedures en instrumenten voor intake en assessment; 4. Uitbouwen van netwerken rond de school; 5. Verzorgen van specifieke programmatorische arrangementen tussen het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs en het secundaire beroepsonderwijs; 6. Ontwikkeling van zorgteams; 7. Afstemming op gemeentelijke actieplannen voor de bestrijding van voortijdig schoolverlaten; 8. Het met het lokale/regionale bedrijfsleven voorzien in deelkwalificaties voor nieuwe segmenten van de plaatselijke arbeidsmarkt en het bieden van opvoedings- en schoolondersteuning aan ouders voor risicojongeren; 9. Het bieden van opvoedings- en schoolondersteuning aan ouders voor risicojongeren.
Doelgroep 3 ESF-projecten “Voortijdig schoolverlaten” zijn gericht op deelnemers die : - jonger zijn dan 23 jaar, - een verhoogd risico hebben voor voortijdig schoolverlaten; - aan een instelling zijn ingeschreven in de beroepopleidende leerweg; - die ongediplomeerd zijn4; - die door de instelling zijn geregistreerd als deelnemer aan het ESF-project en aangemeld bij de Regionaal Meld- en Coördinatiefunctie. Om als onderwijsinstelling in aanmerking te komen voor ESF-gelden dienen de deelnemers gedurende de looptijd van het project een startkwalificatie te hebben behaald of onderwijs te hebben gevolgd dat is gericht op een startkwalificatie.5 Als bij minder dan 60 procent van het aantal geregistreerde deelnemers het beoogde resultaat niet wordt bereikt, wordt het subsidiebedrag verlaagd.
3
Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006. Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
4
Of slechts in het bezit zijn van een diploma voorbereidend beroepsonderwijs verkregen op basis van een eindexamen waarbij één of meer vakken volgens het A-programma, vier of meer vakken volgens het B-programma zijn geëxamineerd of in het bezit zijn van een getuigschrift basisberoepsgerichte leerweg VMBO, en niet in het bezit zijn van een overgangsbewijs van het derde naar het vierde leerjaar HAVO/VWO;
5
Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006. Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
186
Maatregel E
1.3
Procedure
De algemene procedure van aanvragen en het indienen van einddeclaraties is besproken in hoofdstuk 4 van dit rapport. Regeling aanvullende vergoeding bestrijding Voortijdig schoolverlaten 2000-2001 Voor de eerste helft van 2000 en de periode 2000/2001 geldt een afwijkende regelgeving; “Regeling aanvullende vergoeding bestrijding Voortijdig schoolverlaten 2000-2001”. De publicatie van deze regeling vond later plaats dan gebruikelijk en de invoering van de regelgeving voor de nieuwe ESF-periode 2000-2006 was sterk vertraagd. In die eerste projectperiodes gold nog uitbetaling op basis van het aantal deelnemers in het project en was het Ministerie van OCW volledig risicodragend. Dat betekent dat het afkeuren van de administratieve inrichting van invloed is op het gerealiseerde aantal deelnemers, maar niet op de geldstroom (de aanvullende vergoeding), die wordt bepaald aan de hand van het door de instellingen opgegeven aantal deelnemers. Vanaf 2001/2002 zijn de projectuitvoerders zelf verantwoordelijk en risicodragend. De administratieve begeleiding en ondersteuning werd uitgevoerd door PriceWaterhouseCoopers. Vanaf de periode 2001/2002 voert ECG deze begeleiding uit. Verderop in dit verslag zal dieper ingegaan worden op de gevolgen van de procedure van aanvragen en rapportages voor de ervaringen van de scholen en voor de resultaten.
1.4
Onderzoeksmethode
De European Consulting Group heeft in september 2002 een overzicht gegeven van de op dat moment geregistreerde aanvragen, rapportages, output en gegevens van de deelnemers. Op basis van deze gegevens is in oktober 2002 een steekproef getrokken van twintig nader te onderzoeken projecten verdeeld over de projectperioden. De steekproef is getrokken uit de aanvragen die waren toegekend of nog in behandeling waren. Hierbij is rekening gehouden met het soort organisatie waar een ESF-project in het kader van maatregel E wordt uitgevoerd (ROC, AOC, vakinstelling of overig6) en het aantal deelnemers. In de dossiers van deze projecten zijn vervolgens de doelstellingen en de thema’s van de activiteiten bekeken. Uiteindelijk zijn er uit deze steekproef twaalf projecten geselecteerd om nader te onderzoeken.
6
Overige instellingen die niet tot de categorie ROC, AOC of vakinstelling behoren.
187
Maatregel E
De gegevens over alle aanvragen, rapportages, output en de deelnemers in maatregel E zijn in juni 2003 geactualiseerd en aangevuld door ECG. In dit onderzoek zijn de kwantitatieve gegevens verwerkt van de projectperiodes 2000/2002, 2001/2002 en 2002/2003 (voor zover beschikbaar). In tabel 1.1 wordt een overzicht gegeven van de twaalf projecten die in het kader van het kwalitatieve deelonderzoek binnen maatregel E nader zijn bekeken. Om alle informatie te verzamelen, is met meerdere betrokkenen in persoon of per telefoon gesproken. Over onderwerpen als project- en ESF-coördinatie is vooral gesproken met locatiedirecteuren en directeuren of beleidsmedewerkers van de dienst onderwijs (en innovatie) van de instellingen. Projectinhoudelijk spraken wij met docenten, unitbeleidsmedewerkers, afdelingsmanagers of coördinatoren van een opleiding. Ook zijn gesprekken gevoerd met personen werkzaam op het bedrijfsbureau (in de functie van hoofd of beleidsmedewerker), centrale deelnemersregistratie of (financiële) administratie. In totaal is er met 31 personen gesproken over 12 projecten op 11 ROC’s.
Tabel 1.1 Project 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
Eerste overzicht nader onderzochte projecten maatregel E Projectperiode Type uitvoerder e 1 helft 2000 ROC 2000/2001 ROC 2000/2001 ROC 2000/2001 overig ROC 2001/2002 AOC 2001/2002 ROC 2001/2002 ROC 2001/2002 ROC 2001/2002 2001/2002 vakinstelling ROC 2002/2003 AOC 2002/2003
Aantal deelnemers 269 86 20 97 179 104 150 88 433 14 100 62
Zie voor een uitgebreid verslag van de opzet en uitvoering van het onderzoek bijlage 1. Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de context van (het beleid rond) de voortijdig schoolverlaten geschetst. In de daaropvolgende hoofdstukken zullen we ingaan op de financiering en output van de maatregel (hoofdstuk 3), de implementatie (hoofdstuk 4) en de effectiviteit van de projecten (hoofdstuk 5).
188
Maatregel E
2
CONTEXT MAATREGEL E
Dit hoofdstuk beschrijft de context waarbinnen de activiteiten en de resultaten van de projecten in maatregel E dienen te worden geplaatst. We beschrijven de beleidsontwikkelingen in het onderwijs, de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en tonen hoe het bestrijden van voortijdig schoolverlaten als onderwerp wordt genoemd in het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid. De peildatum is april 2003.
2.1
Beleidsontwikkelingen met betrekking tot voortijdig schoolverlaten
Jaarlijks verlaten grote aantallen jongeren voortijdig het onderwijs. Met ‘voortijdig’ wordt bedoeld dat jongeren het onderwijs verlaten zonder te beschikken over een startkwalificatie.7 Het afgelopen decennium is vanuit diverse ministeries en vanuit verschillende andere bestuurlijke niveaus hoge prioriteit gegeven aan het tegengaan van voortijdig schoolverlaten. Begin jaren negentig verscheen het rapport van de commissie Rauwenhoff8 dat heeft geleid tot de ontwikkeling van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB). In de WEB is een nieuwe kwalificatiestructuur voor het middelbaar beroepsonderwijs neergelegd die van groot belang is voor het terugdringen van voortijdige schoolverlaters, omdat leerlingen daarin gemakkelijker kunnen overstappen naar de voor hen meest geschikte opleiding of leerweg. Leerlingen hebben meer mogelijkheden om in plaats van uit te stromen naar werk, te kiezen voor een gecombineerd leer-werktraject. Bovendien is in de WEB de mogelijkheid geïntroduceerd om deelkwalificaties te behalen, waardoor leerlingen die niet in staat zijn om een volledige kwalificatie te behalen toch deels gekwalificeerd kunnen uitstromen naar de arbeidsmarkt. Maatregel E is gericht op deelnemers in de beroepsopleidende leerweg (BOL). Tabel 2.1 toont een overzicht van de ontwikkeling van het aantal deelnemers in de voltijdse variant van de BOL, naar niveau. Veruit de grootste groep deelnemers volgt de opleiding op niveau 3 of 4.
7
Een startkwalificatie is een afgeronde opleiding op het niveau van beginnend beroepsbeoefenaar, wat neerkomt op ten minste een diploma HAVO, VWO of niveau 2 van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB).
8
Tijdelijke adviescommissie onderwijs en arbeidsmarkt (1990), Onderwijs-arbeidsmarkt: naar een werkzaam traject. Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn.
189
Maatregel E
Tabel 2.1 BOL
Voltijd niveau 1,2 niveau 3,4
Deelnemers BOL voltijd 1999/00
2000/01
2001/02*
46.000 209.000
47.600 207.200
52.000 203.600
Bron: Ministerie van OCenW , Kerncijfers 2003. * Voorlopige cijfers.
In de periode tussen 1996 en 2000, komen de meeste voortijdig schoolverlaters uit het VMBO, op de voet gevolgd door deelnemers uit de BOL van het MBO (zie tabel 2.2).
Tabel 2.2
Voortijdig schoolverlaters naar opleiding (aantal x 1000) 1996 1997 1998 Totaal in het voortgezet onderwijs 60 65 61 (V)SO MAVO/VBO HAVO/VWO MBO
waarvan in beroepsopleidende leerweg (BOL) waarvan in beroepsbegeleidende leerweg (BBL)
1999 65
2000 65
6 20 5 29 18
6 20 5 34 19
6 20 5 30 16
6 21 5 33 19
6 21 5 31 18
11
15
14
14
13
Bron: Onderwijsmatrices CFI 1996-2000.
Tot voor kort werd de Nederlandse arbeidsmarkt gekenmerkt door krapte. Het economisch tij is echter gekeerd, hetgeen zijn weerslag heeft op de stijgende werkloosheid. Ook de werkloosheid onder de MBO-schoolverlaters stijgt, getuige de opgaande lijnen in figuur 1. De werkloosheid is met name gestegen onder degenen die zijn uitgestroomd uit de BOL. De werkloosheid onder de BBL-ers op niveau 3 en 4 is het laagst. Werkgevers blijken de praktijkervaring die BBL-ers hebben opgedaan te waarderen. Die waardering komt ook tot uitdrukking in het feit dat voormalig leerlingen uit de BBL sneller werk vinden, sneller een vaste aanstelling krijgen en meer verdienen dan voormalig leerlingen uit de BOL.9
9
De arbeidsmarkt voor MBO-schoolverlaters: nu en straks. Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, 2002.
190
Maatregel E
Figuur 2.1 Werkloosheid onder MBO-schoolverlaters als percentage van de beroepsbevolking naar niveau en leerweg, 1998-2002 9% 8% 7% B O L niveau 1/2
6%
B O L niveau 3/4
5%
B B L niveau 1/2
4%
B B L niveau 3/4
3% 2% 1% 0% 1998
1999
20 00
2001
2002
Bron: ROA (RUBS) 2002, de arbeidsmarkt voor MBO-schoolverlaters: nu en straks.
In mei 1999 verscheen het ‘Plan van Aanpak Voortijdig Schoolverlaten’ van het Ministerie van OCW. Volgens het Plan van Aanpak moet VSV langs drie lijnen worden voorkomen en teruggedrongen: door preventie in het onderwijs, door verbetering van de registratie door versterking van de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie en door aanpak van risicojongeren in grote steden waarbij sprake is van een cumulatie van problemen. In de midterm-evaluatie staat de eerste lijn centraal: preventie in het onderwijs. Om voortijdig schoolverlaten tegen te gaan, zijn er op landelijk niveau twee reguliere geldstromen beschikbaar10. De ene financieringsstroom betreft een specifieke uitkering van OCW aan de contactgemeenten van 39 regio’s met een Regionale Meld- en Coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten. Hierbij gaat het om ongeveer 10 miljoen euro. De andere geldstroom loopt via de Regeling Sociale integratie en veiligheid en maakt deel uit van het Grote stedenbeleid (ruim 21 miljoen euro). Vanuit de Europese Unie heeft de bestrijding van voortijdig schoolverlaten een stevige impuls gekregen tijdens de top in Lissabon (6 en 7 maart 2000). Tijdens deze top is afgesproken dat lidstaten elkaar op onderwijsterrein zullen volgen en zich met elkaar vergelijken, waar het gaat om de inzet (bijvoorbeeld de onderwijsuitgaven per capita) en de resultaten van het beleid. Een van de afspraken die is gemaakt is de halvering per 2010 van het aantal 18-24-jarigen zonder startkwalificatie. Om deze doelstelling te realiseren worden investeringen gedaan in de bestrijding van voortijdig schoolverlaten, in regionale samenwerking, en in vroeg- en
10
2e voortgangsrapportage Uitvoering PvA VSV.
191
Maatregel E
voorschoolse opvang. Nederland heeft sinds de top van Lissabon de investeringen hiertoe belangrijk verhoogd.11 In de tweede voortgangsrapportage over de uitvoering van het “Plan van Aanpak Voortijdig Schoolverlaten” (15 april 2002)12 wordt een beeld geschetst van de ontwikkeling van het voortijdig schoolverlaten in het jaar 2001. Algemene conclusie is dat het steeds beter gaat met de aanpak van voortijdig schoolverlaten. Regio’s hebben hun netwerk van regionale partijen vrij compleet, krijgen steeds meer voortijdige schoolverlaters in beeld en slagen meer in succesvolle herplaatsingen van diverse groepen voortijdige schoolverlaters. De ontstaansgeschiedenis van de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie (RMC’s) is lang. In 1993 verscheen de notitie ‘Een goed voorbereide start’13, waarin de aanzet gegeven werd tot de inrichting van de RMC’s. Deze zijn vervolgens in 1994 van start gegaan.14 De RMC-effectrapportages zijn een belangrijke bron van informatie geworden aangaande het voortijdig schoolverlaten in Nederland. Zo blijkt uit de Almanak voortijdig schoolverlaten 200115, die gebaseerd is op de RMC-effectrapportages, dat in het schooljaar 1999-2000 bijna veertigduizend jongeren hun schoolopleiding voortijdig hebben afgebroken. Dat is drie procent van alle leerlingen onder de 23 jaar in het voortgezet onderwijs en de BVE-sector. Dit percentage is niet veranderd ten opzichte van voorgaande jaren. Het aantal uitvallers dat toch weer terug ging naar school nam iets toe: van 35 naar 45 procent. Van alle schoolverlaters is 28 procent leerplichtig en 20 procent gedeeltelijk leerplichtig. Ofwel, het grootste deel van de VSV’ers is niet leerplichtig. Sinds januari 2002 is de RMC-wet van kracht. In aanvulling op de leerplichtwet regelt de RMC-wet het registreren van niet-meer leerplichtige deelnemers tot 23 jaar en het creëren van een regionale aanpak ter bestrijding van VSV. Het bevoegd gezag van een onderwijsinstelling is nu verplicht elke uit- en inschrijving te melden. Ook heeft de gemeente een belangrijkere rol gekregen bij het zorgdragen van de registratie van de gegevens en wordt op regionaal
11 Zo is voor de wettelijke verankering van de meldplicht in de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie voor 2000 en 2001 61 miljoen gulden per jaar beschikbaar gesteld (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 406, nrs. 1–2 20). 12
Kamerstukken II, 1998-1999, 26695, nr. 2.
13
Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1993), Een goed voorbereide start. Notitie voortijdig schoolverlaten. Zoetermeer, Ministerie van OCenW. 14
De RMC’s zijn streekgebonden netwerken van gemeenten, onderwijs, arbeidsvoorziening, jeugdzorg, politie en justitie. In de 39 RMC-regio’s werken de actoren in toenemende mate samen aan het melden, registreren, doorverwijzen en teruggeleiden van jongeren tot 23 jaar die het onderwijs zonder startkwalificatie verlaten. 15
Tilborg, L. van en W. van Es (2001), Almanak voortijdig schoolverlaten 2001. Sardes, Utrecht.
192
Maatregel E
niveau afspraken gemaakt tussen verschillende instellingen (als jeugdhulpverlening, politie, bedrijfsleven). De toename van het aantal geregistreerde VSV’ers heeft ertoe geleid dat in 2001 het ‘netto’ aantal voortijdige schoolverlaters is gestegen (zie tabel 2.3).
Tabel 2.3
Aangemelde voortijdige schoolverlaters bij RMC-functies 1999 2000 Aantal aangemelde VSV’ers 39.400 39.900 Aantal herplaatste VSV’ers 16.200 18.100 Netto uitval 23.200 21.800
2001 47.100 22.400 24.700
Bron: RMC-rapportages 1999, 2000, 2001; Sardes analyses 2000, 2001.
De Inspectie van het Onderwijs heeft in 2002 een onderzoek uitgevoerd in het middelbaar beroepsonderwijs naar de (geschatte) omvang van het voortijdig schoolverlaten en de samenhang tussen de omvang en opleidings- en instellingskenmerken.16 Uit dit onderzoek blijkt dat het aantal deelnemers dat het middelbaar beroepsonderwijs verlaat zonder startkwalificatie tussen de 12 en 25 procent ligt. Gemiddeld is er sprake van een jaarlijkse uitval van 37 procent. Van deze 37 procent gaat echter een derde door met een andere opleiding, vaak binnen dezelfde instelling. Dit is mede te danken aan het brede opleidingsaanbod van regionale opleidingscentra. De inspectie ziet bij de bestrijding van voortijdig schoolverlaten een belangrijke taak weggelegd voor de onderwijsinstellingen zelf. De kwaliteit van het begeleidingsproces is een zaak waar het onderwijs zich primair op moet richten. In de beleidsagenda “Leven lang leren” (2002) wordt een overzicht gegeven van initiatieven en maatregelen om een leven lang leren te bevorderen. Enkele regelingen hebben betrekking op het voorkomen van voortijdig schoolverlaten (zie tabel 2.4)
16
Inspectie van het Onderwijs, Voortijdig schoolverlaten in het middelbaar beroepsonderwijs, oktober 2002.
193
Maatregel E
Tabel 2.4 Overzicht initiatieven en maatregelen, situatie april 2002 Actie/regeling Doel Budget Werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie Pilot Loopbaanad- Ontwikkeling van succesvolle € 1,09 miljoen systematieken voor begeleiviseurs (OCW) ding en brede inbedding daarvan in de RMC-functie. In totaal worden 500 jongeren begeleid naar startkwalificatie. Post-funderend onderwijs Plan van aanpak Terugdringen van voortijdig € 21 miljoen (GSI) voortijdig schoolschoolverlaten. € 30 miljoen (specifieke verlaters (OCW) uitkering OCW aan 39 contactgemeenten RMCfunctie)* Actie/regeling Doel Budget Monitoring Onderwijsnummer Effectiever volgen van deelnemers (OCW)
Einddatum
Oorspronkelijke einddatum 31 december 2002. Wordt met een jaar verlengd.
Structureel
Einddatum -
Bron: Ministerie OCenW 2002, Beleidsagenda “Leven lang leren”. * In de rijksbegroting is voor de specifieke uitkering in 2002 een bedrag van ruim 10 miljoen euro opgenomen (‘Uitvoeringsregeling Regionale meld- en coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten’, 2002, p.3).
Bovenstaande acties zijn nauw met elkaar verbonden. Het “Plan van Aanpak Voortijdig Schoolverlaten” is de basis en wordt structureel gefinancierd. Door de wettelijke verankering van de RMC-functie en de invoering van het onderwijsnummer zal de RMC-functie verbeteren. Daarnaast worden loopbaanadviseurs aangesteld in pilotprojecten (in 2001 waren er vijf ingericht) om werkende voortijdig schoolverlaters (100 per pilot) te begeleiden naar een startkwalificatie.
2.2
Het Nationaal Actieplan
Het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid (NAP) geeft een overzicht van de voortgang waarmee het Nederlandse kabinet de Europese doelstellingen ten aanzien van werkgelegenheid implementeert. Het actieplan geeft een beschrijving van de inspanningen op het terrein van werkgelegenheid, arbeidsmarkt en scholing voor Nederland. Niet alleen de centraleoverheid, maar ook de sociale partners, lokale overheden, uitvoeringsinstellingen voor sociale zekerheid en arbeidsmarkt, en het onderwijsveld doen deze inspanningen. Het NAP beschrijft de (gemeenschappelijke) inspanningen van al deze actoren en geeft aan op welke wijze ESFmiddelen zijn ingezet om de implementatie van de richtsnoeren te ondersteunen.17 17
Nationaal Actieplan Werkgelegenheid 2001.
194
Maatregel E
In het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid 2001 (p.16) wordt beschreven dat het kabinet in 2000 28 miljoen euro en vanaf 2001 32 miljoen euro aan gereserveerde extra middelen ter beschikking heeft gesteld aan de RMC’s en de gemeenten. De maatregelen moeten eraan bijdragen de doelstelling van Lissabon, het aantal voortijdig schoolverlaters in 2010 te halveren, te behalen. Hiertoe zullen ESF-middelen worden ingezet. Het NAP 2002 (p.25-27) maakt melding van de voortgang van het beleid benoemd in NAP 2001. Het blijkt dat door verbetering van de meld- en registratiepraktijk het aantal geregistreerde voortijdige schoolverlaters in 2001 is gestegen. Doordat het aantal aangemelde VSV’ers in absolute aantallen forser is gestegen dan het aantal herplaatste VSV’ers is de netto uitval in absolute zin gestegen. De netto-uitval is ten opzichte van 2000 wel in relatieve zin afgenomen. De doelstelling van Lissabon, het aantal voortijdig schoolverlaters in 2010 te halveren, is echter nog niet binnen handbereik. Als uitgangspunt worden daarbij de aantallen over 1999 gehanteerd, het jaar waarin het landelijk plan van aanpak is vastgesteld. In de sfeer van de preventie worden ook ESF-middelen ingezet om het voortijdig schoolverlaten te bestrijden.
2.3
Samenvatting
Samenvattend kunnen we zeggen dat het MBO een omvangrijke onderwijssector is met deelnemers die kwetsbaar zijn voor voortijdig schoolverlaten en werkloosheid. Continuering van de investeringen in het begeleiden van risicojongeren, preventie in het onderwijs en het sluitend krijgen van de registratie, zijn en blijven nodig om voortijdig schoolverlaten effectief te bestrijden. Met het invoeren van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) is middels het wijzigen van het onderwijsaanbod en de –structuur een situatie gecreëerd die kansen biedt om risicoleerlingen uitzicht te bieden op een startkwalificatie. De deelnemers in het MBO hebben meer keuzemogelijkheden gekregen en de mogelijkheid om deelkwalificaties te behalen. Maatregel E is consistent met dit beleid om middels het aanpassen van het onderwijsaanbod risicoleerlingen een betere kans te geven. Het meest recente beleid inzake het bestrijden van voortijdig schoolverlaten is vooral gericht op het versterken van de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie. Maatregel E is gezien de huidige arbeidsmarkt situatie nog steeds een relevante maatregel. Aan de ene kant ligt het in de verwachting dat bij een verslechterende arbeidsmarkt, deelnemers eerder besluiten een opleiding te volgen dan een baan te zoeken. Aan de andere kant zal er altijd een groep zijn die voortijdig dreigt uit te vallen en zeker in deze economische situatie extra inspanningen kan gebruiken van de onderwijsinstelling om ze ‘binnenboord’ te houden.
195
Maatregel E
196
Maatregel E
3
FINANCIERING EN OUTPUT MAATREGEL E
Hieronder wordt de stand van zaken weergegeven van de financiering en de output (aantal bereikte deelnemers) van alle ESF-projecten in maatregel E, per juni 2003. We zullen antwoord geven op de volgende onderzoeksvragen: 1. Hoe zijn de ESF-middelen verdeeld? 2. Wat zijn de uitgaven per jaar en wat is het aandeel van de ESF-middelen en middelen van ROC’s? 3. Wat is het aantal in de projecten bereikte risicoleerlingen? Onderzoeksvraag 4 “Hoeveel leerlingen die dreigen uit te vallen zijn in een vervolgtraject (richting arbeidsmarkt, richting onderwijs) opgenomen?” zal in hoofdstuk 5, bij de presentatie van de resultaten, beantwoord worden. De cijfers zijn verzameld op basis van de clusteraanvragen en –rapportages aan het Ministerie van SZW. Hieronder wordt eerst een overzicht gegeven van het aantal aanvragen en rapportages over de verschillende projectperiodes.
3.1
Aanvragen en rapportages
De looptijd van de projecten valt samen met een schooljaar. Enige uitzondering vormen de aanvragen die gedaan konden worden voor de eerste helft van 2000. De looptijd van deze projecten liep van 1 januari 2000 tot en met 31 juli 2000. In tabel 3.1 wordt een overzicht gegeven van het aantal aanvragen en toekenningen van projecten in maatregel E over de eerste drie jaar van het ESF-programma 2000-2006. Het aantal toegekende aanvragen worden meegenomen in de clusteraanvraag die wordt ingediend bij het Agentschap SZW. Tabel 3.1
Algemeen overzicht aanvragen VSV (E) behandeld door OCW e 1 helft 2000* 2000/2001 2001/2002 2002/2003 Aantal aanvragen 78 103 93 93
Totaal 367
In behandeling Negatief beschikt
0 0
0 8
9 12
73 0
82 20
Afgehandeld, waarvan: aanvraag teruggetrokken niet ontvankelijk niet ontvangen**
3 1 2 0
14 14 0 0
23 21 0 2
20 19 0 1
60 55 2 3
75
81
49
0
205
Aantal toekenningen
Bron: ECG, juni 2003. * Looptijd: 01/01/2000 – 31/07/2000. ** Niet ontvangen = instelling heeft projectnummer aangevraagd, maar geen aanvraag ingediend.
197
Maatregel E
Binnen twee maanden na afloop van de projectperiode dient een eindrapportage opgesteld te worden met het overzicht van de resultaten. Hieronder volgt een overzicht van de ontvangen eindrapportages, op basis van de toegekende aanvragen, voor zover van toepassing (tabel 3.2). Het Ministerie van OCW beoordeelt daarna of een project wordt meegenomen in de clustereindrapportage. In de projectperiode 2001/2002 zijn 12 projecten van de 70 niet opgenomen in de clustereindrapportage. Voor het jaar 2002/2003 zijn nog geen eindrapportages beschikbaar. In juni 2003 waren alleen de 77 projecten van de eerste helft van 2000 beschikt, waarvan 75 meegenomen zijn in de clustereindrapportage18.
Tabel 3.2
Aantal eindrapportages bestrijding VSV (E) behandeld door OCW e
Totaal ontvangen Opgenomen in de clustereindrapportage Niet opgenomen in de clustereindrapportage In behandeling bij szw* Niet ontvankelijk
1 helft 2000 77
2000/2001 84
2001/2002 70
Totaal 231
75
0
0
75
0
0
12
12
0 2
80 1
58 0
146 3
Bron: ECG, juni 2003 * In behandeling bij SZW betekent dat de cluster eindrapportage nog moet worden beschikt door SZW .
3.2
Financiering
De financiering van de projecten is gelijk verdeeld over de ESF-subsidie en de publieke gelden (cofinanciering) die de projectuitvoerders ontlenen aan de hen ter beschikking staande rijksbijdrage. Op basis van de projectaanvragen kan het volgende overzicht worden gegeven van de financiering van de projecten voor maatregel E (tabel 3.3). Opvallend is de grote toename van de omvang van financiering, terwijl het aantal projecten niet veel wijzigde. De toename in de omvang van financiering kan deels veroorzaakt worden door het feit dat de administraties van de projecten steeds beter op orde zijn. In de loop der tijd zijn projecten steeds meer kosten gaan administreren die voorheen niet werden opgenomen, in de veronderstelling dat de kosten niet ESF-subsidiabel zouden zijn.
18
Het aantal eindrapportages is groter dan het aantal toegekende aanvragen (zie tabel 3.1). Dit is veroorzaakt door een vertraging in het toekennen van de aanvragen, waardoor projecten eindrapportages indienden terwijl daarna de aanvraag door OCW werd afgekeurd. Zo zijn in de periode 2000/2001 3 eindrapportages ontvangen die vervolgens zijn teruggetrokken.
198
Maatregel E
Tabel 3.3
Financiering VSV (E) in euro op basis van projectaanvragen e 1 helft 2000* 2000/2001 2001/2002 2002/2003 Publieke co 19.533.800 18.946.020 27.214.670 33.943.230 financiering ESF-subsidie 19.533.800 18.946.020 27.214.670 33.943.230
Totaal
39.067.600
37.892.040
54.429.340
67.886.460
Totaal 99.637.720 99.637.720 199.275.440
Bron: ECG, juni 2003. * Looptijd: 01/01/2000 – 31/07/2000.
Op basis van de eindrapportages van de uitvoerders kan het volgende overzicht gegeven worden van de kosten over de eerste drie projectperioden. Hieruit valt af te lezen dat over die perioden de gemiddelde kosten per deelnemer op ongeveer € 2.500 uitkomt en de gemiddelde kosten per project op ongeveer € 337.000. De kosten per deelnemer zijn over de drie perioden gestegen, maar per project zijn ze gedaald. 19
Tabel 3.4
Kosten VSV (E) in euro op basis van eindrapportage van uitvoerders e 1 helft 2000* 2000/2001 2001/2002 2002/2003 Totaal bedrag € 31.485.679 € 30.842.359 € 16.654.232 onbekend € 78.982.270 aantal deelnemers 14.916 10.653 6.359 31.928 aantal projecten 75 89 68 232 gemiddelde kosten per deelnemer gemiddelde kosten per project
2.111
2.895
2.619
2.542
419.809
346.543
244.915
337.089
Bron: CFI, september 2003.
ECG heeft Regioplan desgevraagd meegedeeld dat een uitsplitsing van kosten naar kwalificatie, uitstroom en/of thema’s niet wordt gemaakt.
3.3
Bereikte deelnemers
In de ex ante evaluatie zijn indicatieve streefcijfers opgenomen voor het aantal te bereiken deelnemers (zie tabel 3.5).
Tabel 3.5
Indicatieve streefcijfers maatregel bestrijding voortijdig schoolverlaten N Percentage Gemiddeld aantal deelnemers per jaar voor de periode 2000-2006 16.000 100% Waarvan vrouwen 7.600 48%
Bron: EPD.
19
Projecten kunnen zeer verschillend zijn in omvang, soort activiteiten en opleidingssoort. Om die reden dienen de gemiddelden met enige reserve gelezen te worden.
199
Maatregel E
Hieronder presenteren we de aantallen bereikte leerlingen naar geslacht en etniciteit van de afgelopen periodes. De cijfers zijn gebaseerd op de clustereindrapportages aan het Ministerie van SZW. Over de periode 2002/2003 is nog geen eindrapportage gedaan. In tabel 3.6 volgt eerst een overzicht van de verwachte en gerealiseerde in- en uitstroom. Over de eerste twee projectperioden zijn hier geen gegevens over bekend. In de periode 2001/2002 is de gerealiseerde uitstroom 1940 deelnemers lager dan verwacht.
Tabel 3.6
Verwachte en gerealiseerde in- en uitstroom VSV (E) e 1 helft 2000 2000/2001 2001/2002 Verwachte instroom onbekend onbekend 8.299 Gerealiseerde instroom 14.916 10.653 6.359
Totaal onvolledig 31.928
Verwachte uitstroom Gerealiseerde uitstroom
onvolledig 31.928
onbekend 14.916
onbekend 10.653
8.299 6.359
Bron: ECG, juni 2003.
Uit tabel 3.7 blijkt dat het jaarlijkse streefcijfer uit de ex ante evaluatie niet gehaald wordt. Met name de aantallen voor de periode 2001/2002 blijven achter bij het streven. Alle bereikte deelnemers in maatregel E zijn jonger dan 23 jaar. Het aantal bereikte leerlingen uitgesplitst naar geslacht, wordt in tabel 3.6 gepresenteerd. De tabel toont dat streefcijfer van 48 procent vrouwelijke deelnemers wel gehaald wordt.
Tabel 3.7
Aantal bereikte leerlingen VSV (E) naar geslacht e 1 helft 2000 2000/2001 2001/2002
Man Vrouw
7620 7296
5377 5276
3354 3005
Totaal N 16351 15577
Totaal
14916
10653
6359
31928
Totaal percentage 51% 49% 100%
Bron: ECG, juni 2003.
In de eerste helft van 2000 werden de gegevens over de etniciteit van de deelnemers niet geregistreerd. De totalen en de percentages zijn daarom gebaseerd op twee projectperioden. In de jaren van 2000 tot 2002 was een derde van de deelnemers aan VSV-projecten allochtoon (zie tabel 3.8).
200
Maatregel E
Tabel 3.8
20
Aantal bereikte leerlingen VSV (E) naar etniciteit e 1 helft 2000/2001 2001/2002 2000* Autochtoon onbekend 7350 4040 Allochtoon onbekend 3303 2319 Overig/onbekend Totaal 10653 6359
Totaal N 11390 5622
Totaal percentage 67% 33%
17012
100%
Bron: ECG, juni 2003. * Niet geregistreerd.
3.4
Samenvatting
In de eerste vier perioden zijn er in totaal 205 projecten toegekend. Op het laatste meetmoment (juni 2003) zijn 75 projecten uit de eerste periode opgenomen in de clustereindrapportage van OCW. In de periode 2001/2002 zijn twaalf projecten niet opgenomen in de clustereindrapportage van OCW. De overige eindrapportages waren nog in behandeling. In de periode 2001/2002 is de gerealiseerde uitstroom 1940 deelnemers lager dan verwacht. Het streefcijfer uit de ex ante evaluatie van 16.000 deelnemers per jaar is in de eerste drie projectperiodes niet gehaald. Met name de aantallen voor de periode 2001/2002 blijven achter bij het streven (6359 deelnemers). Het nagestreefde percentage van 48 procent vrouwelijke deelnemers wordt wel gehaald. De kosten over de eerste drie perioden zijn gemiddeld per deelnemer ongeveer € 2.500 en de gemiddelde kosten per project ongeveer € 337.000. De kosten per deelnemer zijn over de drie perioden gestegen, maar per project zijn ze gedaald. Hierbij dient te worden aangetekend dat activiteiten in het kader van een ESF-project in maatregel E niet alleen de deelnemers aan het project, maar ook de andere deelnemers van een opleiding ten goede komt.
20
De etniciteit van de deelnemers wordt vastgesteld conform de Regeling Informatievoorziening BVE.
201
Maatregel E
202
Maatregel E
4
IMPLEMENTATIE – DEELNAME AAN ESF3
In dit hoofdstuk schetsen we de implementatie van maatregel E ‘Bestrijding voortijdig schoolverlaten’. Daartoe wordt beschreven welke activiteiten de instellingen ondernemen, welke keuzes worden gemaakt en hoe hun ervaringen zijn met de projecten en het ESFprogramma in het algemeen. De volgende onderzoeksvragen worden in dit hoofdstuk behandeld: 5. Welke ROC’s en vakinstellingen hebben deelgenomen aan ESF? (Overwegingen, stimulansen en knelpunten in deelname aan ESF) 6. Verschillen de in het kader van ESF opgezette activiteiten van overige activiteiten die gericht zijn op het tegengaan van VSV? 7. Welke activiteiten heeft het Ministerie van OCW voor de projecten VSV ontwikkeld? 9. Welke activiteiten voert de school uit ten aanzien van risicoleerlingen? De rol van het agentschap en van ECG (onderzoeksvraag 8) is in hoofdstuk 4 behandeld. Achtereenvolgens wordt in dit hoofdstuk antwoord gezocht op de vraag hoe het deelnemen aan het ESF-programma is ervaren (paragraaf 4.1), welke doelen in de projecten zijn gesteld (paragraaf 4.2), welke activiteiten door de onderwijsinstellingen worden ontplooid (paragraaf 4.3) en welke samenwerkingsverbanden worden onderhouden (paragraaf 4.4). Hierbij zullen gegevens worden gepresenteerd op maatregelniveau en op projectniveau (aan de hand van de interviews).
4.1
Ervaring deelname aan ESF
We vroegen de respondenten binnen de elf geselecteerde onderwijsinstellingen hoeveel en welke ervaring ze hebben met deelname aan het ESF-programma. Meer dan de helft van de instellingen blijkt al jarenlange ervaring met ESF-projecten in maatregel E “bestrijding VSV” te hebben . Een paar andere instellingen hadden voor de betreffende projectperiode al ervaring met trajecten in het kader van “versterking van de BBL” (maatregel F) en deden voor het eerst een aanvraag voor maatregel E. Omdat de ESF-gelden voor de meerderheid van de respondenten als langlopend en bijna structureel wordt gezien, is het moeilijk te achterhalen wat de overwegingen waren om een project te starten. Het meest gehoorde argument is dat het beleid is om alle extra gelden ‘binnen te halen’. Daarbij wordt door een paar respondenten opgemerkt dat het vreemd is dat voor deze doelgroep projectgelden moet worden ingezet, terwijl de zorg die deze groep nodig heeft niet eindig is.
203
Maatregel E
De ESF-projecten en de activiteiten daarbinnen worden vaak al jaren achtereen uitgevoerd. Daarom is het ook lastig voor de respondenten om onderscheid te maken tussen de in het kader van ESF opgezette activiteiten en de andere activiteiten die gericht zijn op het tegengaan van VSV. Andere activiteiten zijn werkzaamheden die niet binnen het ESF-project worden omschreven en uitgevoerd en op een andere manier gefinancierd worden. De één kan geen verschil ontdekken, de ander alleen uit het feit dat de activiteiten extra zijn: extra aandacht voor de speciale doelgroep. Een respondent die op de hoogte is van de financiering van de activiteiten zou het onderscheid nog kunnen maken. Onderwijsinstellingen financieren namelijk de activiteiten eerst zelf en beoordelen achteraf of 50 procent van de gemaakte kosten te verhalen is op ESF-gelden. De instellingen lopen daarbij zelf het financiële risico. In het vorige ESF-programma was het makkelijk om onderscheid te maken, omdat er toen vaker aparte groepen werden gecreëerd waarvan de aanwezigheid werd geregistreerd. Leerlingen worden nu niet meer apart gezet; de activiteiten komen ten goede aan iedereen, maar de ESF-activiteiten zijn moeilijker als zodanig te herkennen. Oordeel verandering van het programma Het ESF-programma is ten opzichte van de periode 1994-1999 op een aantal punten gewijzigd. Wij vroegen de respondenten wat hun oordeel is over de nieuwe opzet. De outputbekostiging wordt door een aantal respondenten als een grote vooruitgang gezien. De subsidie wordt in het huidige programma gerelateerd aan de kosten in plaats van aan het aantal deelnemers en de leeftijdsgrens is verruimd. Hierdoor kunnen meer leerlingen deelnemen aan het project. Het wordt gewaardeerd dat er geen door de deelnemers geparafeerde aanwezigheidsregistratie meer nodig is21 en dat er meer kwalitatieve eisen gesteld zijn aan een project, in termen van na te streven doelen en te ondernemen activiteiten. Toch is vanwege de outputbekostiging bij een aantal instellingen de neiging ontstaan om deelnemers te selecteren voor het ESF-project. Op basis van de inschatting of deelnemers een startkwalificatie kunnen halen of niet tussentijds uit zullen vallen, vindt de selectie plaats om de benodigde 60 procent rendement te halen. De AOC’s missen met name de korte communicatielijn met het Ministerie van LNV. Dit speelde in het vorige programma nog een belangrijke rol en kende de sector en de mensen beter dan het Ministerie van OCW. Daarnaast zijn veel instellingen niet tevreden over de verzwaring van de administratieve last, waaronder de accountantscontroles, de deelnemersregistratie en de regels van de Europese aanbesteding (waarbij marktconform werken betekent dat er drie offertes dienen te worden opgevraagd). De meerderheid van de bezochte instellingen zal in de toekomst nogmaals ESF-financiering aanvragen. Ze doen het al jaren zo, het geld is nodig en baten wegen op tegen de kosten.
21
Brief CFI, ‘Voortgang Europees Sociaal Fonds’ 13 februari 2002.
204
Maatregel E
Twee instellingen zijn nog in dubio. Door de afnemende slaagkans en de toenemende beheerslast wordt erover gesproken om te stoppen. Aan de andere kant zouden hierdoor de leerlingen tekort worden gedaan. Binnen een andere instelling is met veel moeite besloten te stoppen met ESF-projecten. Aan de ene kant scheelt het enorm in de hoeveelheid stress die wordt ervaren, aan de andere kant moeten klassen weer vergroot worden en docenten gevraagd worden overuren te maken. Er wordt nu gekeken naar de mogelijkheden van sponsoring. Tot slot is er in één instelling niet duidelijk of er een nieuwe aanvraag is ingediend en of er zelfs voor het lopende jaar is aangevraagd. Omdat de centrale projectleider is vertrokken, lijkt niemand te weten hoe het staat en verder moet met de ESF projecten. De onderwijsinstellingen hebben duidelijk een toegenomen beheerslast waargenomen in het nieuwe programma. De meeste instellingen passen zich aan de nieuwe eisen aan, maar er zijn ook enkele onderwijsinstellingen die de toegenomen beheerslast (hebben) laten meewegen bij hun keus om een nieuwe subsidieaanvraag in te dienen.
4.2
Doelen
In de aanvraag staat een lijst vermeld waarop de onderwijsinstelling dient aan te geven wat het beoogde eindresultaat is per deelnemer. Voor bijna driekwart van het aantal deelnemers in de eerste drie perioden is het beoogde eindresultaat het blijven deelnemen aan scholing (zie tabel 4.1). De kanttekening die hier geplaatst dient te worden is dat de optie anders/ overig veel wordt gebruikt om aan te geven dat het beoogde eindresultaat van een leerling “nog in opleiding” is. Het is dus goed mogelijk dat een deel van de 19 procent anders/overig nog bij de genoemde 73 procent kan worden opgeteld.
Tabel 4.1
Aantal bereikte leerlingen VSV (E) naar beoogd eindresultaat e 1 helft 2000/2001 2001/2002 Totaal 2000 N
Realisatie van een reïntegratietraject Deelname aan scholing/ aansluiting nog in opleiding Behalen van een startkwalificatie Behalen van een deel/vervolgkwalificatie Aanvaarding van arbeid Anders/overig* geen eind-resultaat aangegeven Totaal
Totaal percentage 0%
0
0
0
0
9537
7438
7736
24711
73%
74
488 370
273 140
761 584
2% 2%
321 2036
25 125
10653
8299
1102 6312 398 33868
3% 19% 1% 100%
756 4151 398 14916
Bron: ECG, juni 2003. * Hier wordt, wegens verwarring over de tweede antwoordcategorie, vaak ‘nog in opleiding’ ingevuld.
205
Maatregel E
Deelnemers Bijna alle respondenten constateren een toename van de instroom van leerlingen in niveau 1. Daarbij wordt vaak opgemerkt dat het gaat om moeilijke, zwakke leerlingen. Daarnaast is er op de meeste scholen een grote toename van het aantal allochtone leerlingen, wat nieuwe problematiek, zoals taalachterstand, met zich meebrengt. Deze ontwikkelingen maken het noodzakelijk een nieuwe benadering te hanteren om deze groep leerlingen goed te bedienen en ervoor te zorgen dat ze niet voortijdig uitvallen. Een paar respondenten uiten hun bezorgdheid over de nieuwe instroom uit het VMBO. In het VMBO zouden leerlingen steeds vaker een negatieve ervaring opdoen met leren, die in het MBO vervolgens met veel moeite moet worden teruggedraaid. In de ESF-projecten worden deelnemers niet uit specifieke doelgroepen geselecteerd. Iedere leerling die voldoet aan de eisen, wordt als deelnemer aangemeld in het project. Thema’s Bij de aanvraag dient te worden aangegeven welke thema’s aandacht krijgen in de activiteiten. In maatregel E ‘Bestrijding voortijdig schoolverlaten’ kan gekozen worden uit negen thema’s: 1. Uitbouwen en coördineren van het instrument individuele trajectbegeleiding (ITB) en (allochtone) leerlingbegeleiding; 2. Uitbouwen van de mogelijkheden van individuele leerroutes; 3. Ontwikkeling van procedures en instrumenten voor intake en assessment; 4. Uitbouwen van netwerken rond de school; 5. Verzorgen van specifieke programmatorische arrangementen tussen het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs en het secundaire beroepsonderwijs; 6. Ontwikkeling van zorgteams; 7. Afstemming op gemeentelijke actieplannen voor de bestrijding van voortijdig schoolverlaten; 8. Het met het lokale/regionale bedrijfsleven voorzien in deelkwalificaties voor nieuwe segmenten van de plaatselijke arbeidsmarkt en het bieden van opvoedings- en schoolondersteuning aan ouders voor risicojongeren; 9. Het bieden van opvoedings- en schoolondersteuning aan ouders voor risicojongeren. In tabel 4.2 is te zien welke thema’s door welke nader onderzochte projecten zijn geselecteerd.
206
Maatregel E
Tabel 4.2 Project 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
Overzicht gekozen thema’s van nader onderzochte projecten maatregel E Projectperiode Type uitvoerder Aantal deelnemers Thema** e 1 helft 2000 ROC 269 ** 2000/2001 ROC 86 ** ROC 20 ** 2000/2001 2000/2001 overig 97 ** ROC 179 2,3,7 2001/2002 AOC 104 1,4,6 2001/2002 ROC 150 1 t/m 8 2001/2002 ROC 88 2,3,7 2001/2002 2001/2002 ROC 433 1,2,3,5 2001/2002 vakinstelling 14 1,7 2002/2003 ROC 100 2 2002/2003 AOC 62 1,4,6
** Niet geregistreerd.
Uit de aanvraagformulieren van de geselecteerde projecten blijkt dat de meeste activiteiten worden verricht met als thema ‘Uitbouwen en coördineren van het instrument individuele trajectbegeleiding (ITB) en (allochtone) leerlingbegeleiding’ (thema 1) en ‘Uitbouwen van de mogelijkheden van individuele leerroutes’ (thema 2). Thema 9 ‘Het bieden van opvoedings- en schoolondersteuning aan ouders voor risicojongeren’, is in geen van de projecten een onderwerp. De OCW regelgeving werd begin 2002 gepubliceerd, nadat de projectperiodes 2000 en 2000/2001 waren afgesloten. Om die reden hebben vier projectuitvoerders (allen projectperiode eerste helft 2000 of 2000/2001) de thema’s niet in het aanvraagformulier kunnen aangegeven.
4.3
Activiteiten
Het bestrijden van voortijdig schoolverlaten omvat een verzameling van activiteiten binnen het kader van de thema’s. Respondenten beschrijven de aanpak om VSV te bestrijden als een rode draad die door allerlei activiteiten heenloopt en die is ingebed in het onderwijsconcept. Tijdens de gesprekken met de bij de projecten betrokken personen bleek dat de activiteiten gericht zijn op het continueren en uitbreiden van werkzaamheden die effect lijken te hebben bij het bestrijden van voortijdig schoolverlaten. In vrijwel alle nader onderzochte projecten worden bijvoorbeeld ESF-gelden ingezet op individuele trajectbegeleiding of individueel maatwerk. Dit kan verschillende vormen aannemen, zoals het uitbreiden van het mentorschap, studentenzorgteams of van de te besteden uren van maatschappelijk werk. Ook wordt door een paar scholen ingezet op taallessen, als dat nodig blijkt. Groepsverkleining door extra personele inzet is een andere, veel ondernomen activiteit. Ook het verbeteren van de intake, het testen bij instroom of het aanbieden van een oriënterende stage wordt veel genoemd.
207
Maatregel E
De interne organisatie bepaalt in een aantal gevallen hoe de ESF-gelden worden ingezet. Bij sommige instellingen wordt de coördinatie of de invulling van een project op sector- of unitniveau ingevuld. Hierdoor kan er binnen een instellingen een zeer diverse invulling zijn van de invulling van projecten of zelfs binnen projecten verschillende keuzes door verschillende units worden gemaakt. Bij andere instellingen worden projecten centraal via een projectbureau vormgegeven. Activiteiten worden dan vaak algemener omschreven en betrokkenen zijn minder op de hoogte van de specifieke omschrijving van doelen en thema’s. Het Ministerie van OCW ondersteunt onderwijsinstellingen via CFI en ECG, door het bieden voorlichting en steun bij aanvragen, middels voorlichtingsbijeenkomsten, een website en persoonlijk advies door medewerkers van ECG.
4.4
Samenwerking
De door ons geselecteerde instellingen werken niet samen met andere organisaties specifiek binnen de projecten. Ook hier geldt weer dat samenwerking al bestond, en zal bestaan, buiten de door ESF gesubsidieerde activiteiten. De samenwerking om voortijdig schoolverlaten te bestrijden bestaat dan bijvoorbeeld uit het samen met andere MBO-instellingen of VMBOscholen oprichten van schakelklassen, het delen van een trajectbureau of het afstemmen van de onderwijsconcepten met voor- en vervolgopleidingen. Dergelijke activiteiten passen in het doorlopende leerlijnbeleid van het Ministerie van OCW.
4.5
Samenvatting
Omdat de ESF-gelden voor de meerderheid van de respondenten als langlopend en bijna structureel wordt gezien, is het moeilijk te achterhalen wat de overwegingen waren om een project te starten of welke activiteiten specifiek tot het project behoren. Elke kans om extra fondsen te verzamelen voor en extra aandacht te kunnen geven aan deze doelgroep wordt benut. Verschillen tussen de in het kader van ESF opgezette activiteiten en overige activiteiten die gericht zijn op het tegengaan van VSV zijn daarom ook moeilijk aan te geven. De outputbekostiging wordt door een aantal respondenten als een grote vooruitgang gezien ten opzichte van het ESF-programma 1994-1999. De subsidie wordt in het huidige programma gerelateerd aan de kosten in plaats van aan het aantal deelnemers en de leeftijdsgrens is verruimd. Hierdoor kunnen meer leerlingen deelnemen aan het project. Het wordt gewaardeerd dat er geen door de deelnemers geparafeerde aanwezigheidsregistratie meer nodig is en dat er meer kwalitatieve eisen geformuleerd zijn aan een project, in termen van na te
208
Maatregel E
streven doelen en te ondernemen activiteiten. De administratieve verplichtingen worden minder gewaardeerd. De projecten in deze maatregel hebben tot doel de leerlingen binnen een opleidingstraject te houden. Het gaat dan om leerlingen op niveau 1 of 2 van de kwalificatiestructuur. De succesvolle afsluiting van een niveau 2 opleiding impliceert het behaald hebben van een startkwalificatie. Op de geselecteerde instellingen wordt een toename geconstateerd van moeilijke, zwakkere leerlingen. Daarnaast is er op de meeste scholen een toename van het aantal allochtone leerlingen, wat nieuwe problematiek, zoals taalachterstand, met zich meebrengt. De meeste activiteiten in de nader onderzochte ESF-projecten worden verricht onder het thema “Uitbouwen en coördineren van het instrument individuele trajectbegeleiding (ITB) en (allochtone) leerlingbegeleiding” (thema 1) en “Uitbouwen van de mogelijkheden van individuele leerroutes” (thema 2). In vrijwel alle nader onderzochte projecten worden op verschillende manieren ESF-gelden ingezet op individuele trajectbegeleiding of individueel maatwerk. Als daarbij wordt samengewerkt met andere MBO-instellingen of VMBO-scholen, dan bestond dit samenwerkingsverband al voor of naast het ESF-project. Het Ministerie van OCW ondersteunt onderwijsinstellingen via CFI en ECG, door het bieden voorlichting en steun bij aanvragen, middels voorlichtingsbijeenkomsten, een website en persoonlijk advies door medewerkers van ECG.
209
Maatregel E
210
Maatregel E
5
EFFECTIVITEIT
Maatregel E ‘Bestrijding voortijdig schoolverlaten’ is een preventieve maatregel: het is bedoeld om voortijdig schoolverlaten te voorkomen in plaats van bijvoorbeeld de voortijdig schoolverlaters terug te plaatsen in een scholingstraject. Het meten van de effectiviteit van een dergelijke preventieve maatregel is daarom beperkt. De ontwikkeling van het aantal voortijdig schoolverlaters zou op termijn een daling te zien moeten geven als effect van maatregel E. Op dit moment is er echter, zoals eerder beschreven, nog geen sluitende registratie en niet mogelijk een volledig beeld te geven van het aantal (niet-leerplichtige) voortijdig schoolverlaters. De belangrijkste impactindicator zou het uitvalpercentage zijn, maar hiervoor is de registratie dus nog onvoldoende. Vanwege de verplichting tot een sluitende registratie op grond van de RMC-wet (1 januari 2002) zou een dergelijk effect vanaf 2004/2005 zichtbaar kunnen worden. Tot slot is het in het kader van deze evaluatie moeilijk, zo niet onmogelijk om de effecten van de ESF gesubsidieerde projecten te isoleren van de effecten van andere beleids- c.q. stimuleringsmaatregelen (zie hoofdstuk 2). Wel kan nagegaan worden hoeveel leerlingen die dreigen uit te vallen met de projecten worden bereikt en in een traject richting werk of terug naar een opleiding zijn geplaatst. Om toch een uitspraak te kunnen doen over de effectiviteit van de maatregel worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord: 10.Kan een onderscheid gemaakt worden naar doelgroepen? 11.Welke activiteiten zijn naar het oordeel van de instellingen het meest effectief gebleken? Ook onderzoeksvraag 4 “Hoeveel leerlingen die dreigen uit te vallen zijn in een vervolgtraject (richting arbeidsmarkt, richting onderwijs) opgenomen?”, zal in dit hoofdstuk beantwoord worden. Deze onderzoeksvragen zullen we beantwoorden aan de hand van de interviews onder de respondenten van de elf geselecteerde onderwijsinstellingen. Daarnaast geven we een overzicht van de resultaten op maatregel- en op projectniveau (paragraaf 5.1), gaan we in op de impact of lange termijneffecten (paragraaf 5.2) en besluiten we dit hoofdstuk met een overzicht van de genoemde bevorderende en belemmerende factoren (paragraaf 5.3).
5.1
Resultaten
Hieronder zullen we eerst een overzicht geven van het bereikte eindresultaat en het aantal behaalde (deel)kwalificaties op maatregelniveau. 211
Maatregel E
Tabel 5.1 toont dat 69 procent van het aantal bereikte leerlingen tijdens de eerste drie projectperioden als resultaat nog steeds deelneemt aan scholing. Dat is iets minder dan de 73 procent die beoogd was (zie tabel 4.1). De kanttekening die ook hier geplaatst dient te worden, is dat de optie anders/overig (23%) veel wordt gebruikt om aan te geven dat een leerling nog in opleiding is. Het is dus goed mogelijk dat een aanzienlijk deel nog bij de genoemde 69 procent kan worden opgeteld. Van de deelnemers heeft 4 procent arbeid aanvaard.
Tabel 5.1
Aantal bereikte leerlingen VSV (E) naar gerealiseerd eindresultaat e 1 helft 2000/2001 2001/2002 Totaal 2000 N Realisatie van een reïnte0 0 0 0 gratietraject Deelname aan scholing/ 9537 7438 5000 21975 aansluiting nog in opleiding Behalen van een startkwa0 488 436 924 lificatie Behalen van een 74 370 110 554 deel/vervolgkwalificatie Aanvaarding van arbeid 756 321 109 1186 Anders/overig** 4539 2036 704 7279 Nog geen eind- resultaat 0 aangegeven Totaal 14906 10653 6359 31918
Totaal percentage 0% 69% 3% 2% 4% 23% 0% 100%
Bron: ECG, juni 2003. ** Hier wordt, wegens verwarring over de tweede antwoordcategorie, vaak ‘nog in opleiding’ ingevuld.
Wat niet in bovenstaande tabel naar voren komt, is het aantal deelnemers dat uiteindelijk niet is meegeteld bij het aantal bereikte deelnemers. In hoofdstuk 3 (tabel 3.6) bleek dat in het jaar 2001/2002 er 1940 deelnemers minder uit de projecten stroomden dan verwacht.22 Daarmee kunnen we concluderen dat ongeveer 23 procent van de deelnemers in de projecten van 2001/2002 niet is meegenomen in de eindrapportage. 23 De verwachtingen over in- en uitstroom hebben instellingen moeten aangeven bij de aanvraag en de eindrapportage van het project. Het gaat hier dus om projecten die nog in behandeling zijn voor een eindbeschikking en niet om de projecten die inmiddels een negatieve eindbeschikking hebben ontvangen. Al eerder is aangegeven dat de administratieve begeleiding en ondersteuning van de eerste twee projectperiodes in deze maatregel door PriceWaterhouseCoopers is uitgevoerd. Hierdoor is een aantal zaken anders of niet geadministreerd in vergelijking met de daaropvolgende periodes.
22
Over de eerste projectperioden zijn geen cijfers bekend over verwachte in- en uitstroom.
23 Het kan zijn dat een deel voortijdig is uitgevallen, maar er kunnen ook administratieve redenen aan ten grondslag liggen dat een leerling niet in de eindrapportage kan worden opgenomen.
212
Maatregel E
Dit geldt ook voor het registreren van het aantal behaalde kwalificaties en deelkwalificaties. Bij ECG waren deze gegevens niet aanwezig, alleen voor de periode 2001/2002. In die periode werden 1035 kwalificaties en 747 deelkwalificaties behaald (tabel 5.2). De cijfers corresponderen niet met de cijfers uit tabel 5.1, waaruit opgemaakt kan worden dat er wel cijfers bekend zijn over de eerste projectperioden. Het betreft hier twee verschillende vragen, waarbij de eerste (‘wat is het gerealiseerde eindresultaat?’) in alle perioden gesteld is en de andere (‘wat is het aantal behaalde deelkwalificaties?’) niet. Daarnaast betreft het overzicht in tabel 5.2 de behaalde (deel)kwalificaties van alle deelnemers, ongeacht het gerealiseerde eindresultaat van de deelnemers.
Tabel 5.2
Aantal behaalde kwalificaties en deelkwalificaties VSV (E) e 1 helft 2000/2001 2001/2002 2000 kwalificaties* onbekend onbekend 1035 deelkwalificaties onbekend onbekend 747 Totaal
Totaal incompleet incompleet
1782
Bron: ECG, juni 2003. * Dit betreft kwalificaties op niveau 1 en 2, waarbij een kwalificatie op niveau 2 gelijk is aan een startkwalificatie.
Projecten Uit de aanvragen van de geselecteerde projecten valt te lezen dat de verwachte in- en uitstroom varieert van 14 tot 433 deelnemers. Zoals ook bleek uit het overzicht op maatregelniveau, lijken de meeste projecten gericht op leerlingen zonder kwalificatie24. Het kwalificatieniveau bij uitstroom zal niet altijd zijn toegenomen (zie tabel 5.3).
Tabel 5.3 Project 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
Overzicht in- en uitstroom nader onderzochte projecten maatregel E Projectperiode Aantal deelnemers Kwalificatieniveau Kwalificatieniveau instroom uitstroom** e 1 helft 2000 269 2000/2001 86 0 1 en 2 2000/2001 20 0 0 2000/2001 97 2 (en 1) 2 (en 1) 2001/2002 179 0 0,1,2 2001/2002 104 0 0,2 (en1) 2001/2002 150 0 0 2001/2002 88 0 0,1,2 2001/2002 433 0 0 2001/2002 14 2 2 2002/2003 100 0 1,2 2002/2003 62 0 2 (en 0)
24
In de praktijk wordt vaak gesproken over ‘kwalificatieniveau 0’ wanneer ‘geen kwalificatie’ bedoeld wordt. Dit is geen officiële benaming, maar zal in de tabellen van deze rapportage worden gebruikt.
213
Maatregel E
Om in aanmerking te komen voor ESF-gelden dienen deelnemers gedurende de looptijd van het project een startkwalificatie te hebben behaald of onderwijs te hebben gevolgd dat is gericht op een startkwalificatie.25 De respondenten geven aan over het algemeen geen moeite te hebben om dit resultaat voor de deelnemers te behalen. Zoals in hoofdstuk 4 is beschreven, worden deelnemers in de ESF-projecten niet uit specifieke doelgroepen geselecteerd. Iedere leerling die voldoet aan de eisen wordt als deelnemer aangemeld in het project. Er wordt echter in de leerlingpopulatie in het algemeen een toename geconstateerd van deelnemers met leerproblemen of een taalachterstand. Deze groep is daarom ook steeds meer vertegenwoordigd in de projecten. Een aantal instellingen vindt het moeilijk om uitspraken te doen over de resultaten of de effecten van het project. Het gaat meestal om langlopende activiteiten en er worden op dezelfde doelgroep meerdere gelden ingezet, zodat het directe resultaat van de ESF-subsidie moeilijk te meten is. Het is voor de respondenten niet of moeilijk te traceren of het geld via ESF binnenkomt of via een andere bron. Wanneer respondenten de activiteiten kiezen die volgens de projectaanvraag worden ondernomen en waarvan ze denken dat die het meest effectief zijn bij het bestrijden van VSV dan worden er twee resultaten het meest genoemd: een betere (traject) begeleiding en persoonlijke aandacht. De persoonlijke aandacht wordt op verschillende manieren georganiseerd: van klassenverkleining tot extra mentoruren. De volgende uitspraken verduidelijken deze visie:
-
“We hebben een brede aanpak gekozen, laten de deelnemers eerst rondkijken, geven ze extra
-
begeleiding en zorgen dat de deelnemer het gevoel krijgt dat ze iemand zijn.” “Je moet de leerling meer aandacht geven, zich thuis laten voelen, dan blijven ze binnen de boot, dat weten we inmiddels.” “We weten dat het gaat om de begeleiding in plaats van het aanpassen van de inhoud aanpassen. Het gaat om discipline, we moeten ze in het gareel houden.”
-
5.2
Impacts/lange termijn effecten
Omdat projecten in het kader van het bestrijden van voortijdig schoolverlaten vaak geen vastomlijnde en in tijd afgebakende vorm aannemen, is het lastig om uitspraken te doen over de voortgang van het project en de resultaten op de langere termijn. Zoals in het vorig hoofdstuk al is beschreven, wordt de aanpak om VSV te bestrijden als een rode draad gezien die door allerlei activiteiten heenloopt en die is ingebed in het onderwijsconcept
25
Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006. Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
214
Maatregel E
Invloeden van buiten spelen een kleine rol bij het behalen van resultaten op lange termijn. Eén instelling heeft te maken met een groot aantal asielzoekers, waardoor de asielwet van invloed is geweest op het uitvoeren van het project in de vorm van financiering van het lesmateriaal en door de uitzetting van deelnemers bijvoorbeeld. Invloeden van buiten die positief werden beoordeeld zijn de betrokkenheid van ouders en positieve inspectierapporten die de motivatie van docenten erg verhogen.
Neveneffecten Positieve neveneffecten (niet vooraf als doel geformuleerd) van deelname aan een ESFproject zijn onder te verdelen in drie groepen. De meest genoemde positieve neveneffecten hebben betrekking op de gevolgen op didactisch gebied. Een instelling geeft aan dat vanwege de opzet en uitbreiding van het trajectbureau een beter inzicht is ontstaan in het type problematiek van risicojongeren. Zo heeft het wegwerken van taalachterstanden meer prioriteit gekregen. Verder wordt genoemd dat er meer wordt samengewerkt tussen leerlingen van verschillende niveaus binnen een project, dat de docent zich meer bewust wordt van zijn rol als mentor en dat het project de integratie bevordert. Een ander veel genoemd positief neveneffect heeft betrekking op de motiverende werking van het extra ESF-geld. Soms gaat het geld direct naar de (zelfsturende) teams, wat zeer gewaardeerd wordt. Op andere instellingen is het effect meer indirect. Door het extra geld kan extra aandacht worden besteed aan begeleiding en didactiek, waardoor de docenten meer plezier hebben in hun werk. Een derde groep neveneffecten heeft te maken met het krijgen van navolging van de aanpak van het project. Onderwijsconcepten worden op andere niveaus ingezet (bijvoorbeeld eerst aanbieden van praktijkonderwijs, daarna de theoriecomponent), ervaringen worden vertaald van BOL naar BBL of de aanwezigheidsregistratie die voor ESF in het vorige programma een eis was, is nu in de hele instelling ingevoerd. Ook een positief neveneffect is dat opleidingen door middel van de ESF-subsidie in stand kunnen worden gehouden, voornamelijk op niveau 1. Als er geen extra bekostiging via de leerlingen van deze doelgroep zou zijn, zou een voor sommigen belangrijk onderwijsaanbod verloren gaan. Een aantal van bovengenoemde neveneffecten passen binnen de in het Enig Programmeringsdocument genoemde thema’s en dragen daarmee in positieve zin bij aan de projectuitvoering. Tot slot zijn er ook een paar negatieve neveneffecten genoemd. Zo geeft een respondent aan dat het project heeft gezorgd voor een tweedeling tussen ESF-deelnemers en degenen die ook extra hulp zouden kunnen gebruiken. Een andere respondent meldt dat de onderwijsinstelling er niet beter van wordt, de deelnemers niet, maar dat alleen de accountants er beter van worden.
215
Maatregel E
5.3
Belemmerende/bevorderende factoren
Op de vraag welke factoren als belemmerend zijn ervaren in de deelname aan ESF, antwoorden veel respondenten vooral knelpunten te ervaren bij de uitvoering van de regeling. Er dient volgens hen te veel geld en tijd besteed te worden aan administratie (deelnemersregistratie en -verklaringen, aanbestedingsregelingen), waardoor de inhoud van het project uit beeld verdwijnt. Dit gaat zeker op wanneer het om een relatief klein aantal deelnemers gaat. Minder dan 100 leerlingen zou eigenlijk niet meer rendabel zijn. Een andere genoemde belemmerende factor is de outputbekostiging. Enkele respondenten geven aan dat ze de voorkeur geven aan procesregistratie, waarbij gefinancierd wordt op basis van het proces in plaats van op het uiteindelijke resultaat. Dit zou meer zeggen over de waarde, kwaliteit en bijvoorbeeld de overdraagbaarheid van de activiteiten en daarmee ook over de resultaten. Veel respondenten geven daarentegen aan dat de mogelijkheden van de extra middelen een bevorderende factor is in de deelname aan ESF. De subsidie maakt het mogelijk de klassen te verkleinen, waardoor optimaal onderwijs geboden kan worden geboden en de instelling de doelgroep beter van dienst kan zijn. De baten wegen daarom voor de meeste instellingen nog op tegen de kosten van deelname aan ESF. Binnen een instelling is er echter op dit moment een discussie over de kosten/baten balans en een andere instelling heeft al besloten dat de kosten te hoog zijn (geworden). Zij hebben besloten geen nieuwe aanvraag meer te doen.
5.4
Samenvatting
In dit hoofdstuk is nagegaan hoeveel leerlingen die dreigen uit te vallen met de projecten worden bereikt en in traject richting werk of terug naar een opleiding zijn geplaatst. Van het aantal bereikte leerlingen tijdens de eerste drie projectperioden neemt 69 procent als resultaat nog steeds deel aan scholing. Dat is iets minder dan de 73 procent die beoogd was. De kanttekening die ook hier geplaatst dient te worden is dat de optie anders/overig (23%) veel wordt gebruikt om aan te geven dat een leerling nog in opleiding is. Het is dus goed mogelijk dat een aanzienlijk deel nog bij de genoemde 69 procent kan worden opgeteld. Van de deelnemers heeft 4 procent arbeid aanvaard. Ongeveer 23 procent van de deelnemers in de projecten van 2001/2002 is niet is meegenomen in de eindrapportage. In deze rapportage is nog geen zekerheid over de juiste gegevens met betrekking tot het aantal behaalde (deel)kwalificaties. De instellingen maken geen onderscheid naar doelgroep. Iedere leerling die voldoet aan de eisen, wordt als deelnemer aangemeld in het project. Er wordt echter in de leerlingpopulatie 216
Maatregel E
in het algemeen een toename geconstateerd van deelnemers met leerproblemen of een taalachterstand. Deze groep is daarom ook steeds meer vertegenwoordigd in de projecten. Een aantal van de geselecteerde instellingen vindt het moeilijk om uitspraken te doen over de resultaten of de effecten van het project. Het gaat meestal om langlopende activiteiten en er wordt op dezelfde doelgroep meerdere gelden ingezet, zodat het directe resultaat van de ESF-subsidie moeilijk te meten is. Het is voor de respondenten niet of moeilijk te traceren of het geld via ESF binnenkomt of via een andere bron. Als er toch uitspraken gedaan worden over de meest effectieve activiteiten bij het bestrijden van VSV, dan worden er voornamelijk twee genoemd: een betere (traject) begeleiding en persoonlijke aandacht. Vaak lijken de respondenten eerder uitspraken te kunnen doen over neveneffecten van de deelname aan ESF-projecten. Deze hebben dan betrekking op de positieve gevolgen van deelname op de didactiek, op de motiverende werking voor de docenten en op de navolging die een aanpak in andere opleidingen kan krijgen. De knelpunten die worden genoemd, hebben voornamelijk te maken met de uitvoering van de regeling en de administratie: deelnemersregistratie, -verklaringen en aanbestedingsregelingen. Ook geven sommige respondenten de voorkeur aan proces- in plaats van outputbekostiging. Toch wegen de kosten tegen de baten op voor de meeste instellingen, omdat met de extra financiering de doelgroep beter van dienst kan zijn.
217
Maatregel E
218
Maatregel F
MAATREGEL F
219
Maatregel F
220
Maatregel F
INHOUDSOPGAVE MAATREGEL F
1
Inleiding .............................................................................................................. 223 1.1 Doel van de maatregel............................................................................ 223 1.2 Activiteiten en doelgroep ....................................................................... 224 1.3 Procedure................................................................................................ 225 1.4 Onderzoeksmethode ............................................................................... 225
2
Context ................................................................................................................ 227 2.1 Beleidsontwikkeling met betrekking tot de BBL..................................... 227 2.2 Het Nationaal Actieplan ......................................................................... 231 2.3 Samenvatting.......................................................................................... 231
3
Financiering en output......................................................................................... 233 3.1 Aanvragen en rapportages ...................................................................... 233 3.2 Financiering............................................................................................ 234 3.3 Bereikte deelnemers ............................................................................... 235 3.4 Samenvatting.......................................................................................... 237
4
Implementatie: deelname aan ESF3 ..................................................................... 239 4.1 Ervaring deelname aan ESF .................................................................... 239 4.2 Doelen .................................................................................................... 241 4.3 Activiteiten............................................................................................. 244 4.4 Samenwerking........................................................................................ 245 4.5 Samenvatting.......................................................................................... 246
5
Effectiviteit.......................................................................................................... 247 5.1 Resultaten ............................................................................................... 247 5.2 Impacts/lange termijn effecten ............................................................... 250 5.3 Belemmerende en bevorderende factoren .............................................. 251 5.4
Samenvatting.......................................................................................... 252
Bijlage maatregelen E, F en G Bijlage Opzet en uitvoering onderzoek maatregel E, F en G.............................. 289
221
Maatregel F
222
Maatregel F
1
INLEIDING
In dit deel zullen we de onderzoeksvragen over de financiering, output, implementatie en effectiviteit van maatregel F beantwoorden. Bij de beantwoording van de vragen zal zowel gebruik worden gemaakt van kwantitatieve gegevens op maatregelniveau als van kwalitatieve data op projectniveau. In de hierna volgende hoofdstukken zal steeds eerst beschreven worden welke onderzoeksvragen aan de orde komen en hoe deze beantwoord worden. We beginnen met een inleidend hoofdstuk over het doel van de maatregel, de activiteiten en de doelgroep. Vervolgens gaan we in op de procedure van aanvragen en rapporteren, waarna we afsluiten met de uiteenzetting van de onderzoeksmethode.
1.1
Doel van de maatregel
Binnen maatregel F wordt veel geïnvesteerd in regionale samenwerkingsprojecten van ROC’s en kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven (KBB’s). Het doel is de instroom van deelnemers te bevorderen die niet zonder extra hulp in de BBL kunnen instromen of op de arbeidsmarkt een plaats kunnen vinden. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan migranten, gehandicapten en langdurig werklozen. In ieder geval betreft het mensen zonder een startkwalificatie. In de toelichting op de subsidieregeling1 staat vermeld dat de activiteit “Versterking beroepsbegeleidende leerweg” (BBL) alle thema’s betreft die ertoe leiden dat in de BBL een versterking plaatsvindt op zowel kwalitatief en/of kwantitatief niveau. Een versterking op kwantitatief niveau in sommige sectoren kan ook betekenen het tot staan brengen of verminderen van de teruggang in het aanbod van deelnemers. De nadruk in deze maatregel ligt echter op de kwalitatieve doelstelling van de projecten. In 1999 constateerde Frietman2 dat knelpunten bij de instroom in de BBL onder meer samenhangen met de beperkte middelen voor leerlingbegeleiding. Dit is een belangrijk onderdeel van de projecten die binnen deze maatregel ontwikkeld zijn en zullen worden. Een project versterking beroepsbegeleidende leerweg kan, in het kader van ESF3, uitsluitend worden uitgevoerd door een onderwijsinstelling in samenwerking met een kenniscentrum beroepsonderwijs bedrijfsleven (KBB).
1
Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006. Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
2
Frietman (1999) Het matchen van vraag en aanbod in de BBL. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum.
223
Maatregel F
1.2
Activiteiten en doelgroep
De in het kader van een ESF-project te verrichten activiteiten voor Versterking beroepsbegeleidende leerweg zijn, volgens de Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 200020063, gegroepeerd in een achttal thema's:
1. Extra praktijkbegeleiding; 2. Extra praktijktraining; 3. Werving specifieke leerbedrijven; 4. Opleiding praktijkleerbedrijven; 5. Opleiding praktijkleermeesters; 6. Extra trajectbegeleiding; 7. Extra werving en PR;
8. Extra toetsing.
Doelgroep 4 ESF-projecten “Versterking beroepsbegeleidende leerweg” zijn gericht op deelnemers die : - extra ondersteuningsactiviteiten nodig hebben om aan de beroepsbegeleidende leerweg te kunnen deelnemen; - aan een instelling zijn ingeschreven in de beroepsbegeleidende leerweg; - niet in het bezit zijn van een startkwalificatie; - door de instelling zijn geregistreerd als deelnemer aan het ESF-project. Van de ingestroomde deelnemers dient 60 procent van de deelnemers na afloop van het project een beroepspraktijkvormingsovereenkomst en ten minste één deelkwalificatie.5 te hebben behaald.6 Als het beoogde resultaat bij minder dan 60 procent van het aantal geregistreerde deelnemers wordt bereikt, wordt het subsidiebedrag verlaagd.
3
Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
4
Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006. Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
5
Beroepspraktijkvorming (BPV). In een BPV-plaats heeft het praktijkgedeelte van de beroepsopleiding plaats. Een beroepspraktijkvormingsovereenkomst is een overeenkomst tussen de deelnemer en het leerbedrijf. Een deelkwalificatie is een combinatie van eindtermen.
6
Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006. Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
224
Maatregel F
1.3
Procedure
De algemene procedure van aanvragen en het indienen van einddeclaraties is besproken in hoofdstuk 4 van dit rapport.
1.4
Onderzoeksmethode
De European Consulting Group heeft in september 2002 een overzicht gegeven van de op dat moment geregistreerde aanvragen, rapportages, output en gegevens van de deelnemers. Op basis van deze gegevens is in oktober 2002 een steekproef getrokken van twintig nader te onderzoeken projecten verdeeld over de projectperioden. De steekproef is getrokken uit de aanvragen die waren toegekend of nog in behandeling waren. Hierbij is rekening gehouden met het soort organisatie (ROC, AOC en vakinstelling) en het aantal deelnemers. In de dossiers van deze projecten zijn vervolgens de doelstellingen en de thema’s van de activiteiten bekeken. Uiteindelijk zijn er uit deze steekproef acht projecten geselecteerd om nader te onderzoeken. De gegevens over alle aanvragen, rapportages, output en de deelnemers in maatregel F zijn in juni 2003 geactualiseerd en aangevuld door ECG. In dit onderzoek zijn de kwantitatieve gegevens verwerkt van de projectperiodes 2000/2002, 2001/2002 en 2002/2003 (voor zover beschikbaar). Er zijn dus acht projecten die in het kader van het kwalitatieve deelonderzoek binnen maatregel F nader zijn bekeken. Om alle informatie te verzamelen is met meerdere betrokkenen in persoon of per telefoon gesproken. Over onderwerpen als project- en ESF-coördinatie is vooral gesproken met managers, directeuren en coördinatoren van afdelingen, teams en onderwijs. Projectinhoudelijk spraken wij met medewerkers beroepspraktijkvorming (BPV), docenten, trajectbegeleiders en opleidingsmanagers. Waar nodig is apart gesproken met personen van de centrale administratie over de administratieve verplichtingen. In totaal is er met zeventien personen gesproken. Daarnaast is gesproken met zes betrokkenen binnen kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven en bij COLO (Vereniging kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven) In onderstaande tabel wordt een eerste overzicht gegeven van de projecten naar projectperiode, met een indicatie van de omvang van het project. In de volgende hoofdstukken zullen de (andere) kenmerken van de projecten worden beschreven.
225
Maatregel F
Tabel 1.1 Project 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Eerste overzicht nader onderzochte projecten maatregel F Projectperiode Bijzonderheden Aantal deelnemers 2000/2001 (weigering deelname) 19 2000/2001 24 2000/2001 (project gestopt) 10 2001/2002 8 2001/2002 12 2001/2002 72 2001/2002 40 2002/2003 70
In januari heeft het College van Bestuur van één instelling meegedeeld niet te willen meewerken aan het onderzoek. De reden die werd opgegeven was dat voor het betreffende project geen beschikking zal worden ontvangen en voorschotten zijn teruggevorderd. Het College van Bestuur heeft toen besloten geen tijd meer te besteden aan zaken die met ESF te maken hebben. Er heeft vervolgens nog wel een telefonisch gesprek plaatsgevonden met een lid van het College van Bestuur, over deelname aan ESF-projecten in het algemeen. Het project is meegenomen in de steekproef, het projectdossier is bestudeerd en de verzamelde informatie uit het gesprek is verwerkt in onderstaande analyse. Een ander project werd uitgevoerd bij een instelling die ging fuseren met een ander ROC. Deze instelling besloot in 2002 niet meer mee te doen met ESF-projecten en alle lopende projecten af te blazen. Het door ons geselecteerde project kon niet meer met de juiste respondenten besproken worden, vanwege de met de fusie samenhangende personeelswisselingen. Daarom is gekozen om een face-to-face interview te houden met de laatste ESF-projectleider over deelname aan ESF-projecten in het algemeen. Ook hier is het projectdossier bestudeerd en de verzamelde informatie uit het gesprek verwerkt in onderstaande analyse. Zie voor een uitgebreid verslag van de opzet en uitvoering van het onderzoek bijlage 1 van maatregel E. Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de context van (het beleid rond) de beroepsbegeleidende leerweg geschetst. In de daaropvolgende hoofdstukken zullen we ingaan op de financiering en output van de maatregel (hoofdstuk 3), de implementatie (hoofdstuk 4) en de effectiviteit van de projecten (hoofdstuk 5).
226
Maatregel F
2
CONTEXT
Dit hoofdstuk beschrijft de context waarbinnen de activiteiten en de resultaten van de projecten in maatregel F dienen te worden geplaatst. We beschrijven de beleidsontwikkelingen in het onderwijs, de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en tonen hoe versterking van de BBL als onderwerp wordt genoemd in het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid.
2.1
Beleidsontwikkelingen met betrekking tot de BBL
Meer jongeren moeten door een combinatie van werken en leren worden voorbereid op de arbeidsmarkt en een leven lang leren. Door de aantrekkende arbeidsmarkt is steeds meer inspanning nodig om deelnemers te vinden die in de BBL kunnen instromen en om hen te begeleiden naar het diploma. Daarnaast worden, door de toenemende complexiteit van de samenleving, steeds hogere eisen gesteld aan het individu. Aan onderwijsinstellingen is de taak om kwetsbare groepen die bedreigd worden met sociale uitsluiting binnen het onderwijssysteem goed voor te bereiden. In 1998 is een hoofdlijnenakkoord inzake versterking van werkend leren getekend door het kabinet en de sociale partners met de titel “Werkend leren is kansen creëren”. Doelstelling van dit akkoord is “het stimuleren van de deelname aan het secundair beroepsonderwijs, in het bijzonder de beroepsbegeleidende leerweg, in relatie tot een leven lang leren met als doel: - meer jongeren door een combinatie van leren en werken voor te bereiden op de arbeidsmarkt en een leven lang leren;
- werkzoekenden, werkenden en tweede kansers in staat te stellen door een combinatie van leren en werken employable te blijven;
- het employability-beleid met behulp van het concept werkend leren in de bedrijven te versterken”.7 In 2000 is door het kabinet en de sociale partners de Stuurgroep Impuls Beroepsonderwijs en Scholing opgericht met als opdracht een agenda op te stellen voor de versterking van het beroepsonderwijs en scholing. Belangrijkste onderdelen van de agenda zijn: verbetering van de doorstroom in de beroepskolom, verbetering van huisvesting en inventaris, ontwikkeling van een nieuwe beroepspedagogiek, beter aansluitende leerwegen, flexibilisering van leerroutes, meer en deskundig personeel en programmavernieuwing.
7
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Begroting 2001.
227
Maatregel F
De maatregelen moeten er toe leiden dat onderwijsinstellingen gaan functioneren als centra voor leren in brede zin. Het kabinet heeft hiervoor in 2001 91 miljoen euro en in 2002 136 miljoen euro extra beschikbaar gesteld.8 In de beleidsagenda “Leven lang leren” (2002) wordt een overzicht gegeven van initiatieven en maatregelen om een leven lang leren te bevorderen. Enkele regelingen hebben betrekking op het versterken van de beroepsbegeleidende leerweg (zie tabel 2.1).
Tabel 2.1 Overzicht initiatieven en maatregelen, situatie april 2002 Actie/regeling Doel Budget Post-funderend onderwijs - € 13.7 miljoen voor Versterking werkend - Verbetering kwaliteit BPVleerarbeidsplaatsen VMBO leren (duale trajecten) plaatsen - Voldoende goede leerar- reguliere bekostiging (OCW) beidsplaatsen - Duaal leren als reguliere leerweg Versterking beroepsonEen adequaat stelsel van € 136 miljoen structureel derwijs (Stuurgroep IBS) beroepsonderwijs en scholing (verdeeld over instellinin 2010. (OCW) gen in lump sum) Rapportage: Naar een stevig fundament voor de kennissaVoorstel innovatiebudget menleving in richting regeerakkoord
Einddatum
Structureel
(begin van een structurele reeks)
Bron: Ministerie OCenW 2002, Beleidsagenda Leven Lang Leren.
Bij het versterken van werkend leren en de BBL is met name ingestoken op de verbetering van de kwaliteit van beroepspraktijkplaatsen in bedrijven. Op basis van onderzoek naar de mogelijkheden om die kwaliteit te verbeteren is geconstateerd dat deze met name gevonden kan worden in de deskundigheid van praktijkopleiders, de begeleiding vanuit de school en verheldering van de leerdoelen.9 Met betrekking tot de beroepspraktijkplaatsen is een belangrijke rol weggelegd voor de kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven. COLO heeft verschillende projecten uitgevoerd in het kader van de Impulsregeling 2001 en voert momenteel projecten uit in het kader van Impuls 2002/2003.10 De activiteiten in het kader van Impuls 2001 waren met name gericht op het versterken van de dienstverlening door de kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven aan bedrijven, door onder meer gemeenschappelijke afspraken te maken rond de deskundigheid(sbevordering) van opleidingsadviseurs en praktijkopleiders. Daarnaast is een kwaliteitsmeter aangeboden aan leerbedrijven met behulp waarvan zij hun kwaliteitszorg rond
8
Beleidsagenda leven lang leren, 2002, p. 7.
9
Frietman (1999). Het matchen van vraag en aanbod in de BBL. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum en Beleidsagenda Leven Lang Leren, april 2002.
10
Plan van Aanpak COLO in het kader van de regeling Impuls Beroepsonderwijs 2002, COLO: Zoetermeer.
228
Maatregel F
opleiden vorm kunnen geven. Centraal in 2002/2003 staat de kwaliteitsverbetering van de BPV in het kader van de implementatie van een competentiegerichte kwalificatiestructuur. In tabel 2.2 staat het aantal deelnemers in de beroepsbegeleidende leerweg in het mbo weergegeven. Uit de tabel valt af te lezen dat er een toename is van het aantal deelnemers in de BBL. De toename van het aantal deelnemers in de BBL op niveau 3 en 4 is nog iets groter dan de toename van het aantal deelnemers op niveau 1 en 2.
Tabel 2.2
Deelnemers BBL (aantal x 1000) BBL 1999/00 Niveau 1,2 66,7 Niveau 3,4 65,2 Totaal
131,9
2000/01 74,1 68,5
2001/02* 77,7 75,7
142,6
153,4
Bron: Ministerie van OCenW , Kerncijfers 2003. * Voorlopige cijfers.
De verwachtingen voor de toekomst zijn dat het aantal deelnemers in de BBL zal blijven toenemen. Dat geldt zowel voor het aantal deelnemers op niveau 1 en 2 als voor het aantal deelnemers op niveau 3 en 4 (zie tabel 2.3).
Tabel 2.3
Verwachtingen t.a.v. deelname BBL 2001 2002 2003 BBL niv 1 en 2 75 609 80 325 83 465 BBL niv 3 en 4 71 482 75 941 78 910
2004 85 800 81 150
2005 87 600 82 797
2006 89 100 84 185
2007 90 500 85 520
Bron: Referentieraming 2002.
De instroom in de BBL is voor het overgrote deel afkomstig van buiten het onderwijs (zie tabel 2.4). Dit in tegenstelling tot de instroom naar de bol die voor het overgrote deel afkomstig is uit het vmbo.
Tabel 2.4 Instroom BBL en BOL met vooropleiding 2000 Instroom uit Naar BBL vmbo 3.950 vmbo (met diploma) 10.043 291 havo (met diploma) mbo 21.440 Buiten onderwijs/anders 48.639
Naar BOL-voltijd 11.530 64.324 4.761 8.816 13.494
Bron: Referentieraming 2002, beleidstelling 2000.
Tot voor kort werd de Nederlandse arbeidsmarkt gekenmerkt door krapte. Het economisch tij is echter gekeerd, hetgeen zijn weerslag heeft op de werkgelegenheid en de werkloos229
Maatregel F
heidscijfers. Die zijn stijgende, getuige tabel 2.5. Verder is te lezen dat het aantal werkloze mannen onder de 25 jaar groter is dan het aantal werkloze vrouwen in die leeftijdscategorie, hoewel dit verschil kleiner wordt. 11
Tabel 2.5
Geregistreerde werklozen naar leeftijd (driemaandsgemiddelden) , x1000 Totaal < 25 jaar 25 –34 jaar 35-64 jaar mannen vrouwen Dec. ’01 – feb. ‘02 152 12 8 39 92 Jan. ’02 – mrt. ’02 162 11 8 46 96 Feb. ’02 – apr. ‘02 167 12 10 45 100 Apr. ’02 – jun. ‘02 Jul. ’02 – sep. ‘02 Okt. ’02 – dec. ‘02
163 172 182
10 13 15
8 8 9
44 46 46
101 105 112
Dec. ’02 – feb. ‘03 Jan. ’03 – mrt. ‘03 Feb. ’03 – apr. ‘03
215 241 243
18 20 19
13 15 15
58 68 69
127 139 140
Bron: Statistisch bulletin 21 (CBS) 28/5/2003.
Ook de werkloosheid onder de mbo-schoolverlaters stijgt, getuige de opgaande lijnen in figuur 1. De werkloosheid is met name gestegen onder degenen die zijn uitgestroomd uit de BOL. De werkloosheid onder de BBL-ers op niveau 3 en 4 is het laagst. Werkgevers blijken de praktijkervaring die BBL-ers hebben opgedaan te waarderen. Die waardering komt tot uiting in het feit dat BBL-ers sneller werk vinden, sneller een vaste aanstelling krijgen en meer verdienen dan BOL-ers.12 Figuur 2.1 Werkloosheid onder mbo-schoolverlaters als percentage van de beroepsbevolking naar niveau en leerweg, 1998-2002
9% 8% 7% 6%
BOL niveau 1/2
5%
BOL niveau 3/4 BBL niveau 1/2
4%
BBL niveau 3/4
3% 2% 1% 0% 1998
1999
2000
2001
2002
Bron: ROA (RUBS) 2002, de arbeidsmarkt voor mbo-schoolverlaters: nu en straks. 11
Geregistreerde werklozen zijn degenen die ingeschreven staan bij het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI).
12
Zie: de arbeidsmarkt voor MBO-schoolverlaters: nu en straks. Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, 2002.
230
Maatregel F
2.2
Het Nationaal Actieplan
Het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid (NAP) geeft een overzicht van de voortgang waarmee het Nederlandse kabinet de Europese doelstellingen ten aanzien van werkgelegenheid implementeert. Het actieplan geeft een beschrijving van de inspanningen op het terrein van werkgelegenheid, arbeidsmarkt en scholing voor Nederland. Niet alleen de centrale overheid, maar ook de sociale partners, lokale overheden, uitvoeringsinstellingen voor sociale zekerheid en arbeidsmarkt en het onderwijsveld doen deze inspanningen. Het NAP beschrijft de (gemeenschappelijke) inspanningen van al deze actoren en geeft aan op welke wijze ESFmiddelen zijn ingezet om de implementatie van de richtsnoeren te ondersteunen.13 Evenals in het NAP 2001 is in het NAP 2002 het structureel verhogen van de kwaliteit van de beroepsbevolking een van de vijf beleidsopgaven die het kabinet Balkenende I zichzelf heeft gesteld.14 Zo wordt in het NAP 2001 melding gemaakt van maatregelen gericht op het stimuleren van duale leertrajecten. Uitgangspunt is het hoofdlijnenakkoord “Werkend leren is kansen creëren” uit 2000. In het akkoord is afgesproken in de daaropvolgende jaren de nadruk te leggen op een verbetering van de begeleiding van de deelnemers op de beroepspraktijkvormingsplaats door de ROC’s. ESF-middelen zullen dan worden ingezet om versterking van de beroepbegeleidende leerweg (leerlingwezen) te bevorderen. In het NAP 2002 wordt specifiek melding gemaakt van het inzetten van ESF-middelen om versterking van de beroepbegeleidende leerweg (leerlingwezen) te bevorderen.
2.3 Samenvatting De overheid investeert al enkele jaren in de beroepsbegeleidende leerweg om meer jongeren middels een combinatie van leren en werken voor te bereiden op de arbeidsmarkt en de employability en werkenden of werkzoekenden door een combinatie van leren en werken te versterken. Er wordt daarbij vooral geïnvesteerd in de verbetering van de kwaliteit van en een toenamen van het aantal beroepspraktijkplaatsen. Maatregel F is daarmee consistent met het overheidsbeleid. Ook de activiteiten die binnen deze maatregel verricht worden zijn zowel gericht op kwaliteit (bijvoorbeeld extra praktijktraining, opleiding praktijkleermeesters) en kwantiteit (werving specifieke leerbedrijven). Het aantal deelnemers in de BBL neemt de laatste jaren toe en zal naar verwachting blijven toenemen. De instroom bestaat voor het grootste deel uit deelnemers die van buiten het onderwijs komen, in plaats van doorstromers vanuit het vmbo zoals bij de bol. De werkloosheid onder BBL-schoolverlaters is vrij laag vergeleken met de bol-schoolverlaters. 13
Nationaal Actieplan Werkgelegenheid 2001.
14
NAP 2002.
231
Maatregel F
Toch zal het vanwege de verslechterende economie steeds moeilijker worden leerbedrijven te vinden en de rol van Kenniscentra wordt daarmee belangrijker. Maatregel F, waarbij een project wordt uitgevoerd door onderwijsinstellingen en kenniscentra samen, vormt daarmee een relevante aanvulling binnen deze context.
232
Maatregel F
3
FINANCIERING EN OUTPUT
Hieronder wordt de stand van zaken weergegeven van de financiering en de output (aantal bereikte deelnemers) van alle ESF-projecten in maatregel F, per juni 2003. We zullen antwoord geven op de volgende onderzoeksvragen: 1. Hoe zijn de ESF-middelen verdeeld? 2. Wat zijn de uitgaven per jaar en wat is het aandeel van de ESF-middelen en middelen van ROC’s en de kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven (KBB’s)? 3. Wat is het aantal deelnemers? 4. Wat is het aantal afgesloten arbeidsovereenkomsten? 5. Wat is het aantal behaalde deelkwalificaties? De cijfers zijn verzameld op basis van de clusteraanvragen en –rapportages aan het Ministerie van SZW. Hieronder wordt eerst een overzicht gegeven van het aantal aanvragen en rapportages over de verschillende projectperiodes.
3.1
Aanvragen en rapportages
In tabel 3.1 wordt een overzicht gegeven van het aantal aanvragen en toekenningen van projecten in maatregel F over de eerste drie periodes van het ESF-programma 2000-2006. Het aantal toegekende aanvragen worden meegenomen in de clusteraanvraag die wordt ingediend bij het Agentschap SZW.
Tabel 3.1
Aantal aanvragen versterking BBL (F) behandeld door OCW 2000/2001 2001/2002 2002/2003 Aantal aanvragen 230 125 161 In behandeling Negatief beschikt Afgehandeld, waarvan aanvraag teruggetrokken niet ontvangen.
Aantal toekenningen
Totaal 516
0 8
9 31
126 0
135 39
54 41 13
17 14 3
35 30 5
106 85 21
168
68
0
236
Bron: ECG, juni 2003.
Binnen twee maanden na afloop van de projectperiode dient een eindrapportage opgesteld te worden met het overzicht van de resultaten.
233
Maatregel F
Hierna volgt een overzicht van de ontvangen eindrapportages, op basis van de toegekende aanvragen, voor zover van toepassing. Het Ministerie van OCW beoordeelt daarna of een project wordt meegenomen in de clustereindrapportage. In de projectperiode 2001/2002 zijn 32 projecten van de 109 niet opgenomen in de clustereindrapportage. Voor het jaar 2002/2003 is nog geen een eindrapportage beschikbaar. De ontvangen eindrapportages over de eerste periodes waren nog allen in behandeling ten tijde van de peildatum.
Tabel 3.2
Aantal eindrapportages versterking BBL (F) behandeld door OCW 2000/2001 2001/2002 Totaal ontvangen 96 109 opgenomen in de clustereindrapportage niet opgenomen in de clustereindrapportage In behandeling bij SZW **
Totaal 205
0
0
0
0
32
32
96
77
173
* In behandeling bij SZW betekent dat de cluster eindrapportage nog moet worden beschikt door SZW . Bron: ECG, juni 2003.
3.2
Financiering
De financiering van de projecten is gelijk verdeeld over de ESF-subsidie en de publieke gelden (cofinanciering) die de projectuitvoerders ontlenen aan de hen ter beschikking staande rijksbijdrage. Op basis van de projectaanvragen kan het volgende overzicht worden gegeven van de financiering van de projecten voor maatregel F. Opvallend is de grote toename van de omvang van financiering. In de eerste periode werden 230 projecten gefinancierd, in 2001/2002 waren dat er 125 en in 2002/2003 zijn het er 155. De toename in de omvang van financiering wordt deels veroorzaakt door het feit dat de administraties van de projecten beter op orde zijn. In de loop der tijd zijn projecten steeds meer kosten gaan administreren die voorheen niet werden opgenomen, in de veronderstelling dat de kosten niet ESF-subsidiabel zouden zijn.
Tabel 3.3
Financiering BBL (F) in euro op basis van projectaanvragen 2000/2001 2001/2002 2002/2003 Publieke cofinanciering 6.630.683 7.146.027 11.453.649 ESF-subsidie 6.630.683 7.146.027 11.453.649
Totaal 25.230.359 25.230.359
Totaal
50.460.718
Bron: ECG, juni 2003.
234
13.261.366
14.292.054
22.907.298
Maatregel F
Op basis van de eindrapportages van de uitvoerders kan het volgende overzicht gegeven worden van de kosten over de eerste twee projectperioden. Hieruit valt af te lezen dat over die perioden de gemiddelde kosten per deelnemer op ongeveer € 1.350 uitkomt en de gemiddelde kosten per project op ongeveer € 32.600. De kosten per deelnemer zijn over de twee perioden gedaald, maar per project zijn ze meer dan verdubbeld.15
Tabel 3.4
Kosten BBL (F) in euro op basis van eindrapportage van uitvoerders 2000/2001 2001/2002 2002/2003 bedrag € 3.607.347 € 4.808.230 onbekend aantal deelnemers 2.646 3.624 aantal projecten 174 108 gemiddelde kosten per deelnemer gemiddelde kosten per project
Totaal € 8.415.577 6.270 282
1.363
1.327
1.345
20.732
44.4521
32.627
Bron: CFI, september 2003.
ECG heeft Regioplan desgevraagd meegedeeld dat een uitsplitsing van kosten naar kwalificatie, uitstroom en/of thema’s niet wordt gemaakt.
3.3
Bereikte deelnemers
In de ex-ante evaluatie zijn indicatieve streefcijfers opgenomen voor het aantal te bereiken deelnemers (zie tabel 3.5).
Tabel 3.5
Indicatieve streefcijfers maatregel “Versterking van de BBL”
Gemiddeld aantal deelnemers per jaar voor de periode 2000-2006 Waarvan vrouwen
N 4.000 1.400
Percentage 100% 35%
Bron: EPD.
Hieronder presenteren we de aantallen bereikte leerlingen naar leeftijd, geslacht en etniciteit van de afgelopen periodes. De cijfers zijn gebaseerd op de clustereindrapportages aan het Ministerie van SZW. Over de periode 2002/2003 is nog geen eindrapportage gedaan.
15 Projecten kunnen zeer verschillend zijn in omvang, soort activiteiten en opleidingssoort. Om die reden dienen de gemiddelden met enige reserve gelezen te worden.
235
Maatregel F
In tabel 3.6 volgt eerst een overzicht van de verwachte en gerealiseerde in- en uitstroom. In totaal is over de eerste twee projectperioden de gerealiseerde uitstroom 761 deelnemers lager dan verwacht.
Tabel 3.6
Verwachte en gerealiseerde in- en uitstroom BBL (F) 2000/2001 2001/2002 Verwachte instroom 3017 4014 Gerealiseerde instroom 2646 3624 Verwachte uitstroom Gerealiseerde uitstroom
3017 2646
4014 3624
Totaal 7031 6270 7031 6270
Uit bovenstaande tabel blijkt dat het streefcijfer uit de ex ante evaluatie in de eerste twee periodes nog niet gehaald is. Het aantal bereikte leerlingen uitgesplitst naar geslacht wordt in tabel 3.7 gepresenteerd. Voor de eerste twee projectperiodes wordt het streefcijfer van 35 procent vrouwelijke deelnemers gehaald.
Tabel 3.7 Man Vrouw
Aantal bereikte leerlingen versterking BBL (F) naar geslacht 2000/2001 2001/2002 Totaal N 1771 2239 4010 875 1385 2260
Totaal
2646
3624
6270
Totaal percentage 64% 36% 100%
Bron: ECG, juni 2003.
Een ruime meerderheid (86%) van de deelnemers in de eerste twee periodes is jonger dan 23 jaar (zie tabel 3.8).
Tabel 3.8
Aantal bereikte leerlingen versterking BBL (F) naar leeftijd 2000/2001 2001/2002 Totaal N <23 jr. 2231 3181 5412 23 t/m 30 jr. 173 179 352 31 t/m 40 jr. 133 147 280 41 t/m 50 jr. 90 102 192 51 jr. en ouder 19 15 34 Totaal
2646
3624
6270
Totaal percentage 86% 6% 4% 3% 1% 100%
Bron: ECG, juni 2003.
Voor de periode 2000/2001 zijn de gegevens over de etniciteit van de deelnemers niet bekend. In de periode 2001/2002 was ruim 90% van de deelnemers autochtoon (zie tabel 3.9). 236
Maatregel F
Tabel 3.9
16
Aantal bereikte leerlingen versterking BBL (F) naar etniciteit 2000/2001 2001/2002
Autochtoon Allochtoon Overig/onbekend Totaal
onbekend onbekend
3304 320
Totaal percentage 91% 9%
3624
100%
Bron: ECG, juni 2003.
Tabel 3.10 toont het aantal behaalde kwalificaties en deelkwalificaties in twee projectperioden. Aangezien een deelnemer meerdere (deel)kwalificaties kan behalen, is hiervoor geen percentage uit te rekenen.
Tabel 3.10 Aantal behaalde kwalificaties en deelkwalificaties BBL (F) 2000/2001 2001/2002 Kwalificaties* 13 826 Deelkwalificaties 1172 1909 Totaal
1185
Totaal N 839 3081
2735
3920
* Dit betreft kwalificaties op niveau 1 en 2, waarbij een kwalificatie op niveau 2 gelijk is aan een startkwalificatie. Bron: ECG, juni 2003.
3.4
Samenvatting
In de eerste twee perioden zijn er 236 projecten toegekend. In de projectperiode 2001/2002 zijn 32 projecten van de 109 niet opgenomen in de clustereindrapportage van OCW. In juni 2003 heeft nog geen van de projecten een positieve eindbeschikking ontvangen. In totaal is de gerealiseerde uitstroom over de eerste twee projectperioden 761 deelnemers lager dan verwacht. Het nagestreefde aantal te bereiken deelnemers per periode van 4000, zoals opgenomen in de ex ante evaluatie, is in de eerste twee projectperiodes niet gehaald. Het nagestreefde percentage van 35 procent vrouwelijke deelnemers wordt echter wel gehaald. De kosten over de eerste twee perioden zijn gemiddeld per deelnemer ongeveer € 1.350 en de gemiddelde kosten per project zijn ongeveer € 32.600. De kosten per deelnemer zijn over de twee perioden gedaald, maar per project zijn ze meer dan verdubbeld. Hierbij dient te worden aangetekend dat activiteiten in het kader van een ESF-project in maatregel F niet alleen de deelnemers van het project, maar ook de andere deelnemers van een opleiding ten goede komt. In de eerste twee perioden heeft 13 procent een kwalificatie behaald en zijn er ruim 3000 deelkwalificaties gehaald. 16
De etniciteit van de deelnemers wordt vastgesteld conform de Regeling Informatievoorziening BVE.
237
Maatregel F
238
Maatregel F
4
IMPLEMENTATIE – DEELNAME AAN ESF3
In dit hoofdstuk schetsen we de implementatie van maatregel F ‘Versterking van de BBL’. Daartoe wordt beschreven welke activiteiten de instellingen ondernemen, welke keuzes worden gemaakt en hoe hun ervaringen zijn met de projecten en het ESF-programma in het algemeen. De volgende onderzoeksvragen worden in dit hoofdstuk behandeld: 6. Hoe is de samenwerking tussen ROC’s en de kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven ontstaan? 7. Welke activiteiten heeft het Ministerie van OCW voor de projecten BBL ontwikkeld? De rol van het agentschap en van ECG (onderzoeksvraag 8) is in hoofdstuk 4 behandeld. Achtereenvolgens wordt antwoord gezocht op de vraag hoe het deelnemen aan het ESF-programma is ervaren (paragraaf 4.1), welke doelen in de projecten zijn gesteld (paragraaf 4.2), welke activiteiten door de onderwijsinstellingen en de kenniscentra worden ontplooid (paragraaf 4.3) en hoe de samenwerking tussen deze partijen verloopt (paragraaf 4.4). Hierbij zullen gegevens worden gepresenteerd op maatregelniveau en op projectniveau (aan de hand van de interviews).
4.1
Ervaring deelname aan ESF
We vroegen de respondenten binnen de acht geselecteerde ROC’s hoeveel en welke ervaring ze hebben met deelname aan het ESF-programma. De helft van ROC’s in onze selectie maakt al meerdere jaren gebruik van ESF-subsidies en heeft vaak meerdere projecten binnen de instelling lopen. Voor twee ROC’s is het het eerste project dat in het kader van maatregel F is gestart. Een ROC geeft aan al een paar keer dergelijke projecten te hebben uitgevoerd, maar terughoudend te blijven. Een ander is voornemens om meer projecten binnen deze maatregel te starten. Zoals beschreven in het overzicht van de projecten (hoofdstuk 1.4), hebben de interviews voor twee projecten zich vooral gericht op de ervaringen bij de deelname aan ESF-projecten. Voor beide instellingen geldt dat zij bezwaar aantekenen rond het afkeuren van BBL-projecten uit de periode 2000/2001. In februari 2002 werd nieuwe regelgeving voor de ESF-projecten gepubliceerd door het Ministerie van OCW. Hierna werd de mogelijkheid geboden om BBL-projecten 2000/2001 alsnog aan te passen aan de nieuwe eisen. Een van de door ons benaderde instellingen heeft dat niet gedaan, waardoor meerdere projecten geen beschikking zouden ontvangen. De instelling heeft bezwaar aangetekend met als ar239
Maatregel F
gument dat het ten tijde van de start van de projecten niet duidelijk was wat de vereisten waren en niet op basis van nieuwe regels kan worden afgerekend. Een ander door ons geselecteerd project heeft ook bezwaar aangetekend tegen het afkeuren van een eindbeschikking. Deze keer had het te maken met het feit dat de onderwijsinstelling niet wilde meewerken aan de verschillende accountantscontroles. Voor bovenstaande instellingen heeft onduidelijkheid over regelgeving, uitgebreide administratieve lasten en tijdsdruk veel invloed gehad op de beoordeling van hun ervaring met ESFprojecten. Er zijn grote verschillen tussen de kenniscentra in de mate van belangstelling om deel te namen aan ESF-projecten. Overwegingen om wel of niet deel te nemen hebben vaak te maken met het aantal BBL-deelnemers die in die sector zijn te vinden. Als de groep te klein is, dan wegen de kosten niet op tegen de baten. Daarnaast is de omvang van het kenniscentrum zelf een belangrijke factor. Sommige KBB’s hebben een eigen projectbureau dat projecten als die van ESF coördineert en administreert. Kleine kenniscentra missen de faciliteiten. Een laatste overweging om al dan niet te kiezen voor deelname aan ESF is de eerdere ervaring met ESFprojecten. Bij de start van het huidige programma (2000/2001) waren er veel onduidelijkheden en werden er administratief veel eisen gesteld aan de kenniscentra en ROC’s. De vertraging in het beschikken van de projecten en de uitbetalingen hebben ervoor gezorgd dat zowel de onderwijsinstellingen als de KBB’s terughoudend zijn geworden om deel te nemen. Uiteindelijk heeft een aantal kenniscentra daarom besloten niet deel te nemen aan ESF of een minder actieve rol te spelen in een project. Een bijkomend ‘probleem’ is dat de administratie van een project in maatregel F de onderwijsinstelling als uitgangspunt heeft. Er dient voornamelijk in kaart te worden gebracht welke activiteiten de onderwijsinstelling ontplooit, terwijl de theoretische onderwijsactiviteiten slechts acht uur in de week in het rooster van een deelnemer inneemt. Als een ROC echter niet aan de administratieve verplichtingen voldoet, dan heeft dit ook financiële risico’s voor het KBB. Er is uiteindelijk afgesproken met het Ministerie van OCW dat de gemaakte kosten, na goedkeuring van de administratie van het kenniscentrum, alsnog gedeclareerd kunnen worden. Oordeel verandering van het programma Wanneer instellingen het huidige ESF-programma kunnen vergelijken met de vorige, blijken de genoemde verschillen vooral te liggen in de toegenomen bureaucratie en de veranderde inhoudelijke uitgangspunten. In het vorige programma lag volgens sommige respondenten de nadruk op het bieden van een basis voor de deelnemers en het kunnen aantonen dat de voorgenomen activiteiten waren uitgevoerd. Nu lijkt het zwaartepunt te liggen op het in orde zijn van de papieren.
240
Maatregel F
Soms lijkt het alsof de ESF-regelgeving geen rekening houdt met het feit dat de uitvoerders onderwijsinstellingen zijn, geen bedrijven, waarin de leerling voorop staat. Het programma wordt als te bureaucratisch ervaren en te weinig rekening houdend met de onderwijspraktijk. Vóór 2000 zou de nadruk meer liggen op het toeleiden van werkloze cursisten naar werk. Deze deelnemers hadden toen nog geen BPV-overeenkomst. Nu worden er andere activiteiten verwacht van de school, omdat de deelnemers van een BBL-traject al een baan moeten hebben en dus niet meer naar werk moeten worden toegeleid. De school loopt in het huidige ESF-programma volgens een aantal respondenten nu ook veel meer risico. Het nieuwe programma kost scholen meer aan administratie en het consulteren van accountants. Daardoor zijn instellingen voorzichtig geworden met het aanvragen en uitgeven van de gelden en dat is niet in het voordeel van de leerling. De drie instellingen uit onze steekproef die in 2000/2001 een project hadden lopen, zijn daarna alledrie gestopt met de ESF-BBL projecten, vanwege administratieve en procedurele kwesties. Een van de drie heeft na de ervaring in 2000 het jaar daarna de groepen weer moeten vergroten. Dit bleek echter een enorm grote verandering te zijn voor zowel de docenten als de deelnemers. Beiden merkten dat (het bieden van) de begeleiding een stuk minder van kwaliteit werd. Daarom is besloten in 2002 wel weer een aanvraag te doen. Het liefst zou de instelling meer klassen verkleinen, maar dat dient eerst goed gestructureerd en voorbereid te worden. Drie van de acht instellingen hebben na het lopen van een project opnieuw een aanvraag gedaan voor ESF-subsidie in maatregel F. Deze projecten liepen alledrie in het schooljaar 2001/ 2002. Een instelling heeft in 2001/2002 alle ESF-projecten afgeblazen en de achtste instelling (projectperiode 2002/2003) weet nog niet of er volgend jaar weer een aanvraag wordt ingediend. Een paar respondenten vinden het wenselijk wanneer dergelijke subsidies niet projectmatig, maar structureel als reguliere gelden kunnen worden ingezet. Docenten zouden dan gemotiveerder zijn en het geld kan strategischer, met lange termijnplanning worden ingezet. Onder de kenniscentra bestaat er grote diversiteit in meningen over het ESF-programma. Het ene kenniscentrum vindt het moeilijk aan te tonen wat de uitkomsten zijn van dit soort projecten en besluit alleen de reguliere taken uit te voeren. Een ander is overtuigd van het belang van dit soort extra gelden en zal er zoveel mogelijk gebruik van maken.
4.2
Doelen
In de aanvraag staat een lijst vermeld waarop de onderwijsinstelling dient aan te geven wat het beoogde eindresultaat is per deelnemer. In de eerste twee projectperiodes werd voor bijna twee 241
Maatregel F
derde van het aantal leerlingen het beoogde eindresultaat ‘het behalen van deel- of vervolgkwalificaties’ opgegeven. Daarnaast is deelname aan scholing of het continueren van de opleiding een veel voorkomend beoogd eindresultaat (24%). Opvallend is het verschil tussen de periodes in het aantal bereikte leerlingen dat wordt vermeld in de categorie ‘deelname aan scholing/ aansluiting nog in opleiding’. Een mogelijke verklaring is een verbeterde voorlichting in het gebruik van de categorieën, waardoor in 2001/2002 het beoogde eindresultaat meer onder de categorie ‘behalen van een deel/vervolgkwalificatie’ is geregistreerd.
Tabel 4.1
Aantal bereikte leerlingen versterking BBL (F) naar beoogd eindresultaat 2000/2001 2001/2002 Totaal Totaal N percentage Realisatie van een reïntegratietraject 0 0 0 0% Deelname aan scholing/aansluiting 1713 0 1713 24% nog in opleiding Behalen van een startkwalificatie 499 90 589 8% Behalen van een 723 3872 4595 65% deel/vervolgkwalificatie Aanvaarding van arbeid 56 56 1% Anders/overig 26 52 78 1% Nog geen eindres. Aangegeven Totaal 3017 4014 7031 100% Bron: ECG, juni 2003.
Deelnemers Zoals eerder beschreven bestaat de doelgroep van maatregel F uit personen die zonder extra hulp niet in de BBL zouden instromen of op de arbeidsmarkt een plaats zouden krijgen. De activiteiten in deze maatregel zijn er echter niet gericht om deelnemers te werven voor de BBL, maar om ze binnen de opleiding te houden en met een zo goed mogelijk resultaat te laten uitstromen (ten minste één deelkwalificatie) Ook bij de onderzochte projecten worden de activiteiten niet gericht op een specifieke doelgroep. Iedere leerling die voldoet aan de eisen zoals in de regelgeving vermeld staat, wordt als deelnemer geregistreerd. Op zes van de acht ROC’s zijn de respondenten overwegend negatief gestemd over de ontwikkeling van de leerlingpopulatie. Binnen twee ROC’s wordt opgemerkt dat het niveau van de leerlingen daalt. Zo is de instroom van niet-gediplomeerde VMBO-ers en leerlingen uit de ZMLK verhoogd. Anderen zien een toename van het aantal probleemjongeren in het algemeen. De groep leerlingen in BBL niveau 2 is sowieso een gemêleerde groep. Ze komen uit BOL of BBL 4 of BBL 1. Dit zijn heel verschillende achtergronden met elk zijn eigen specifieke problemen. Daarnaast wordt ook een taalprobleem gesignaleerd. Het zijn niet zozeer de gedrag- of leermoeilijkheden, maar vooral de taalachterstand die extra aandacht behoeft in het onderwijs. 242
Maatregel F
Context Ten tijde van interviews merkten de respondenten nog weinig nadelige gevolgen van een neergaande conjunctuur voor de leerlingen. De leerlingen zijn meer op de regio gericht, maar ook daar was nog voldoende werk te vinden. Een respondent signaleert dat de werkgever meer eisen stelt aan zijn werknemers, omdat klanten ook meer verwachten. De leerlingen uit de doelgroep van maatregel F zijn daar als eerste de dupe van en worden als eerste op straat gezet. De aanleiding voor het starten van een project is over het algemeen dat betrokkenen in de ROC’s merken dat bepaalde groepen leerlingen meer zorg nodig hebben. Binnen twee ROC’s wordt gesignaleerd dat het steeds moeilijker is om BBL leerlingen te plaatsen in een beroepspraktijkvormingsplaats. Werkgevers moeten echt overgehaald worden om dit type leerlingen te accepteren. Een paar ROC’s zijn door een KBB gewezen op de mogelijkheid om onder maatregel F ESFsubsidie aan te vragen, een ander had zelf over de mogelijkheid gelezen in de Uitleg. Andere respondenten hadden al ervaring met een dergelijk project of wisten dat op andere units of andere instellingen met succes een BBL-project was uitgevoerd. Thema’s Bij de aanvraag dient te worden aangegeven welke thema’s aandacht krijgen in de activiteiten. In maatregel F ‘Versterking BBL’ kan gekozen worden uit acht thema’s: 1. Extra praktijkbegeleiding; 2. Extra praktijktraining; 3. Werving specifieke leerbedrijven; 4. Opleiding praktijkleerbedrijven; 5. Opleiding praktijkleermeesters; 6. Extra trajectbegeleiding; 7. Extra werving en PR; 8. Extra toetsing. In tabel 4.2 laten we zien welke thema’s in de geselecteerde projecten zijn gekozen.
Tabel 4.2 Project 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Overzicht gekozen thema’s van nader onderzochte projecten maatregel F Projectperiode Thema 2000/2001 (weigering deelname) niet ingevuld 2000/2001 niet ingevuld 2000/2001 (project gestopt) niet ingevuld 2001/2002 1,6 2001/2002 6,7,8 2001/2002 6,7,8 2001/2002 1 t/m 7 2002/2003 1,2,3,4,5,7
243
Maatregel F
Uit de aanvraagformulieren van de geselecteerde projecten blijkt dat de meeste activiteiten worden verricht met als thema ‘extra trajectbegeleiding’ (thema 6) en ‘extra werving en PR’ (thema 7). In drie gevallen (allen projectperiode 2000/2001) zijn de thema’s niet in het aanvraagformulier aangegeven.
4.3
Activiteiten
Zoals hiervoor beschreven, blijken de activiteiten binnen de meeste projecten ingebed te zijn in de reguliere werkzaamheden en gericht op een zeer diverse groep deelnemers. Ook al zijn ze inmiddels ingebed, de activiteiten worden beschreven als extra op de activiteiten die verricht kunnen worden met reguliere financiering. Betrokkenen zijn zich ervan bewust dat wanneer er geen ESF-financiering meer zou zijn, de activiteiten in afgeslankte vorm zullen moeten worden doorgezet. Onderwijsinstellingen bieden in het kader van het project extra mentoruren en extra ondersteuning bij bepaalde vakken (taal bijvoorbeeld). Deze extra tijd is op de betreffende ROC’s vaak al jaren geleden ingeruimd en inmiddels in het lesrooster ingebed. Daarnaast wordt er veel ingezet op klassenverkleining door twee docenten op een groep te zetten. Opvallend is dat door verschillende respondenten op vijf van de acht ROC’s de activiteiten die met ESF-subsidie gefinancierd worden niet als projectactiviteiten worden gezien. De activiteiten blijken al in hoge mate ingebed te zijn in de reguliere werkzaamheden. Sommige respondenten geven dan ook aan geen verschil te zien tussen met ESF-gelden opgezette activiteiten en andere activiteiten. Anderen beschrijven dat ESF-gelden vooral gebruikt worden om bestaande activiteiten te verbreden en te versterken, bijvoorbeeld door de trajectbegeleiding beter te structureren of een nieuwe didactische aanpak toe te passen. Bestaande werkzaamheden kunnen met behulp van ESF-subsidie net even meer tijd en aandacht krijgen. De activiteiten van de kenniscentra kunnen formeel in twee categorieën worden ingedeeld. In de projectaanvraag kan een KBB aangeven of ze extra activiteiten zal ondernemen of niet. In het laatste geval wordt ingestemd met het doel van het project en zullen alleen de reguliere taken worden vervuld; het werven en de accreditatie van leerbedrijven. Wat de extra of reguliere activiteiten zijn, is soms lastig te definiëren. De taken van de KBB’s zijn wel wettelijk omschreven, maar het uitgangspunt en de context van de projecten kunnen zodanig verschillen, dat de activiteiten moeilijk als regulier of extra te omschrijven zijn. Als er een grote groep deelnemers is die tot de doelgroep van de maatregel behoort en als er een tekort is aan middelen om deze groep goed te bedienen, dan zijn de activiteiten van het KBB anders dan in een project met een kleine groep deelnemers, waarvoor de zorg al voldoende aanwezig is.
244
Maatregel F
Daarnaast dient te worden opgemerkt dat voor de specifieke risicogroep, waartoe de deelnemers in deze projecten kunnen worden gerekend, altijd extra inspanningen dienen te worden geleverd. De kenniscentra zetten zich dan bijvoorbeeld extra in bij het werven van beroepspraktijkplaatsen en bij het begeleiden aldaar. Omdat de KBB’s in een aantal gevallen niet de last van de ESF-administratie wensen, zien zij af van een eigen aanvraag. Dat wil dan niet automatisch zeggen dat er geen extra werk verricht wordt. Het Ministerie van OCW ondersteunt onderwijsinstellingen via CFI en ECG, door het bieden voorlichting en steun bij aanvragen, middels voorlichtingsbijeenkomsten, een website en persoonlijk advies door medewerkers van ECG. COLO voert soortgelijke activiteiten uit ter ondersteuning van de kenniscentra.
4.4
Samenwerking
Projecten die worden uitgevoerd in het kader van de versterking beroepsbegeleidende leerweg worden altijd uitgevoerd in samenwerking met een kenniscentrum. In de projectaanvragen wordt aangegeven hoe deze samenwerking vorm krijgt. Daarbij kan een KBB kiezen tussen het ontplooien van extra activiteiten of niet. In het kader van drie van de acht projecten is een overeenkomst gesloten tussen het ROC en een kenniscentrum, waarbij de laatste extra activiteiten zal ontplooien en een bijdrage zal leveren in de financiering. Ze zijn overeengekomen samen te werken om tot een kwalitatief project versterking BBL te komen, waarvoor beide partijen zelfstandig een ESF-aanvraag hebben ingediend. In de praktijk houdt dit in dat de KBB een extra ondersteunende rol speelt in de vorm van bijvoorbeeld extra begeleiding van de praktijkopleider en kwaliteitsverbetering van het leerbedrijf. Sommige kenniscentra die ervoor hebben gekozen ‘extra activiteiten’ te ontplooien assisteren het ROC bij de selectie van deelnemers. Daarnaast kan een opleidingsadviseur (voormalig consulent) vaker een leerbedrijf bezoeken. Ook zet een aantal zich in om ROC’s te herinneren aan de mogelijkheid om ESF-financiering aan te vragen. Drie andere instellingen zijn met een kenniscentrum overeengekomen dat er samengewerkt wordt in een project, waarbij de KBB alleen haar reguliere taken zal uitvoeren en geen aanspraak zal doen op ESF-subsidie. De KBB’s hebben dan een ‘akkoord met de doelstelling van het project’ getekend. In twee andere gevallen is er geen overeenkomst in het dossier gevonden, maar werd beschreven hoe de samenwerking tussen de instelling en de KBB eruit ziet. Uit de dossiers en de gesprekken komt naar voren dat de rol van de kenniscentra in de meeste gevallen beperkt is en summier is vormgegeven. De onderwijsinstellingen beschrijven de relatie met de KBB’s niet als samenwerkingsverband in het ESF-project. Sommige docenten geven aan niets van een (extra) samenwerking te hebben gemerkt. 245
Maatregel F
4.5
Samenvatting
De helft van ROC’s in onze selectie maakt al meerdere jaren gebruik van ESF-subsidies en heeft vaak meerdere projecten binnen de instelling lopen. Drie instellingen uit onze selectie die in 2000/2001 een project hadden lopen, zijn daarna alledrie gestopt met de ESF-BBL projecten, vanwege administratieve en procedurele kwesties. De vertraging in het beschikken van de projecten en de uitbetalingen hebben ervoor gezorgd dat zowel de onderwijsinstellingen als de KBB’s terughoudend zijn geworden om deel te nemen. In de eerste twee projectperiodes werd voor bijna twee derde van het aantal leerlingen het beoogde eindresultaat ‘het behalen van deel- of vervolgkwalificaties’ opgegeven. Daarnaast is deelname aan scholing of het continueren van de opleiding een veel voorkomend beoogd eindresultaat (24%). Iedere leerling die voldoet aan de eisen zoals in de regelgeving vermeld staat, wordt als deelnemer geregistreerd. Er is geen doelgroepenbeleid. Toch signaleren de respondenten dat niet zozeer gedrag- of leermoeilijkheden, maar de taalachterstand meer aandacht nodig heeft in het onderwijs. De activiteiten binnen de meeste projecten blijken ingebed te zijn in de reguliere werkzaamheden en gericht op een zeer diverse groep deelnemers. Toch worden ze vaak beschreven als extra op de activiteiten die verricht kunnen worden met reguliere financiering. Betrokkenen zijn zich ervan bewust dat, wanneer er geen ESF-financiering meer zou zijn, de activiteiten in afgeslankte vorm zullen moeten worden doorgezet. De meeste activiteiten worden verricht met als thema ‘extra trajectbegeleiding’ (thema 6) en ‘extra werving en PR’(thema 7). De activiteiten van de kenniscentra kunnen formeel in twee categorieën worden ingedeeld; extra activiteiten of niet. Wat de extra of reguliere activiteiten zijn is echter soms lastig te definiëren. Zo kan een KBB extra begeleiding van de praktijkopleider bieden of bijvoorbeeld vaker een bezoek brengen aan het leerbedrijf. Uit de dossiers en de gesprekken komt naar voren dat de rol van de kenniscentra in de meeste gevallen, extra activiteiten of niet, beperkt is en summier is vormgegeven. Het Ministerie van OCW ondersteunt onderwijsinstellingen via CFI en ECG, door het bieden voorlichting en steun bij aanvragen, middels voorlichtingsbijeenkomsten, een website en persoonlijk advies door medewerkers van ECG.
246
Maatregel F
5
EFFECTIVITEIT
Maatregel F is gericht op mensen die zonder het project niet zouden zijn toegetreden tot de BBL en/of zich geen plaats op de arbeidsmarkt konden verwerven. Het aantal deelnemers dat instroomt en het aantal behaalde deelkwalificaties en beroepspraktijkvormingsplaatsen is een goede indicatie van de effectiviteit. Daarnaast kan de voortgang in de opleiding gemeten worden in termen van behaalde deelkwalificaties.17 De onderzoeksvragen die in het kader van de effectiviteit beantwoord dienen te worden zijn: 9. In hoeverre levert ESF een bijdrage aan de deelname aan BBL? 10.Zijn er verschillen in effectiviteit naar type activiteit of tussen verschillende doelgroepen? 11. Welke knelpunten doen zich daarbij voor? Deze onderzoeksvragen zullen we beantwoorden aan de hand van de interviews onder de respondenten van de acht geselecteerde onderwijsinstellingen. Daarnaast geven we een overzicht van de resultaten op maatregel- en op projectniveau (paragraaf 5.1), gaan we in op de impacts of lange termijn effecten (paragraaf 5.2) en besluiten we dit hoofdstuk met een overzicht van de genoemde bevorderende en belemmerende factoren (paragraaf 5.3).
5.1
Resultaten
Onderwijsinstellingen in de BVE-sector kennen een lumpsumbekostiging. Gelden zijn niet geoormerkt en iedere onderwijsinstelling maakt eigen keuzes wat betreft de inzet van het geld. Om die reden verschillen de inhoudelijke en praktische uitgangspunten van de projecten enorm. De enige manier om iets te kunnen zeggen over de bijdrage van ESF aan de deelname aan de BBL is daarom om te bezien of de activiteiten die werden beoogd daadwerkelijk zijn uitgevoerd en of het beoogde resultaat per deelnemer zoals opgevoerd in de aanvraag is gerealiseerd. Hieronder zullen we eerst een overzicht geven van het bereikte eindresultaat en het aantal behaalde (deel)kwalificaties op maatregelniveau. Tabel 5.1 toont dat 64 procent van het aantal bereikte leerlingen van de eerste twee projectperioden een deelkwalificatie heeft behaald. Dat komt bijna overeen met de 65 procent die beoogd was (zie tabel 4.1 in het vorige hoofdstuk). Het percentage dat als resultaat van het project nog in opleiding is, is daarentegen bijna 20 procent minder dan beoogd (3% in plaats van 24%). De kanttekening die hier geplaatst dient te worden is dat hier de optie anders/
17
Programma van Eisen, p.22.
247
Maatregel F
overig veel wordt gebruikt om aan te geven dat een leerling nog in opleiding is. Het is dus goed mogelijk dat een aanzienlijk deel van die 31 procent nog bij de genoemde 64 procent kan worden opgeteld. Tabel 5.1
Aantal bereikte leerlingen versterking BBL (F) naar gerealiseerd eindresultaat 2000/2001 2001/2002 Totaal N Totaal percentage Realisatie van een reïntegratietraject 0 0 0 0% Deelname aan scholing/aansluiting nog in 17 184 201 3% opleiding Behalen van een startkwalificatie 12 39 51 1% Behalen van een deel/vervolgkwalificatie 1151 2873 4024 64% Aanvaarding van arbeid 9 22 31 0% Anders/overig** 1457 506 1963 31% Nog geen eindres. aangegeven 0 0% Totaal 2646 3624 6270 100% Bron: ECG, juni 2003. ** Hier wordt, wegens verwarring over de tweede antwoordcategorie, vaak ‘nog in opleiding’ ingevuld.
Wat niet in bovenstaande tabel naar voren komt, is het aantal deelnemers dat uiteindelijk niet is meegeteld bij het aantal bereikte deelnemers. In hoofdstuk 3 (tabel 3.5) bleek dat de uitstroom in de eerste twee projectperioden 761 deelnemers lager was dan verwacht (6.270 deelnemers in plaats van 7.031). Daarmee kunnen we concluderen dat ongeveer 10 procent van de deelnemers in de eerste twee projectperioden niet is meegenomen in de eindrapportage.18 De verwachtingen over in- en uitstroom hebben instellingen moeten aangeven bij de aanvraag en de eindrapportage van het project. Het gaat hier dus om projecten die nog in behandeling zijn voor een eindbeschikking en niet om de projecten die inmiddels een negatieve eindbeschikking hebben ontvangen. In de eerste twee projectperioden stroomde 93 procent van het aantal deelnemers in op niveau 0 19(zie tabel 5.2). De instroom op niveau 1 en 2 was vrij laag, beide 3 procent. Het aandeel deelnemers dat uitstroomde op niveau 1 en 2 was echter voor beide met 15 procent toegenomen.
18
Het kan zijn dat dat een deel voortijdig is uitgevallen, maar er kunnen ook administratieve redenen aan ten grondslag liggen dat een leerling niet in de eindrapportage kan worden opgenomen. 19 In de praktijk wordt vaak gesproken over ‘kwalificatieniveau 0’ wanneer ‘geen kwalificatie’ bedoeld wordt. Dit is geen officiële benaming, maar zal in de tabellen van deze rapportage worden gebruikt.
248
Maatregel F
Tabel 5.2 Niveau 0 Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Niveau 4 Totaal
Gerealiseerde in- en uitstroom naar niveau BBL (F) 2000-2002 Instroom Percentage Uitstroom 5842 93% 3953 213 3% 1109 215 3% 1180 0 17 0 11 6270 100% 6270
Percentage 63% 18% 19% 0% 0% 100%
Bron: ECG, juni 2003.
Projecten Uit de aanvragen van de geselecteerde projecten valt te lezen dat het aantal deelnemers varieert van 8 tot 72 deelnemers. Voor de helft van de geselecteerde projecten is nog niet veel te zeggen over de gerealiseerde kwalificatieniveau. Zoals ook bleek uit het overzicht op maatregelniveau, lijken de meeste projecten gericht op leerlingen met in- en uitstroomniveau 0 (zie tabel 5.3).
Tabel 5.3 Project 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Overzicht kwalificatieniveau nader onderzochte projecten maatregel F Projectperiode Aantal deelnemers Kwalificatieniveau bij Kwalificatieniveau instroom bij uitstroom 2000/2001 19 1 1 2000/2001 24 0 en 1 1 en 2 2000/2001 10 0 0 2001/2002 40 0 0 2001/2002 8 0 2001/2002 12 2 2001/2002 72 1 en 2 2002/2003 70 0 -
Om in aanmerking te komen voor ESF-subsidie dient voor deelnemers te worden vastgesteld dat zij gedurende de looptijd van het project ten minste één deelkwalificatie hebben behaald en een beroepspraktijkvormingsplaats hebben gevonden.20 Als bij minder dan 60 procent van het aantal geregistreerde deelnemers het beoogde resultaat niet wordt bereikt, wordt het subsidiebedrag verlaagd. Op een na hebben alle projecten de eis van 60 procent gehaald. Een onderwijsinstelling heeft de eis van 60 procent niet gehaald en is op het subsidiebedrag gekort. Een belangrijke reden was dat een medewerker die het project coördineerde bij de onderwijsinstelling vertrok en het moeilijk was haar taken te continueren. Daarnaast bleek bij de einddeclaratie dat het ROC niet aan de administratieve verplichtingen had voldaan. Zo werden er cijfers van de
20
Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006. Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
249
Maatregel F
deelnemers geregistreerd in plaats van het aantal behaalde deelkwalificaties. Het ROC was er niet van op de hoogte dat ze hiermee niet aan de verplichtingen voldeden. De respondenten melden dat het moeilijk is om aan te geven wat het resultaat is van het project in relatie tot de activiteiten en de output. Het is met andere woorden moeilijk om iets te zeggen over de effectiviteit van het project. Wanneer in kwalitatieve in plaats van kwantitatieve termen over effecten wordt gesproken, blijken sommige activiteiten wel meer effectief dan andere naar het oordeel van de respondenten. Een effectieve activiteit voor het versterken van de BBL is dan vooral de klassenverkleining. Het blijkt een verademing voor de docenten en de leerlingen en het komt het onderwijs ten goede. Daarnaast biedt het de mogelijkheid om de deelnemers extra aandacht te geven. Die extra aandacht is de tweede veel genoemde effectieve activiteit en kan verschillende vormen aannemen: voortgangsgesprekken, aandacht op de BPV-plek en in de vorm van het aanbieden van (extra) mentoruren.
5.2
Impacts/lange termijneffecten
We vroegen de respondenten ook naar de verwachte of gerealiseerde lange termijn resultaten (impacts) van het project. Wanneer gekeken wordt naar de meest effectieve resultaten als klassenverkleining en het bieden van extra aandacht, melden de respondenten dat deze zullen aanhouden, zolang de daarvoor benodigde activiteiten gefinancierd worden. Het aantal deelnemers dat in de BBL instroomt neemt nog steeds toe en zal naar verwachting in de toekomst blijven toenemen. De ervaring tot nu toe is dat ook het aantal en de kwaliteit van de BPV-plaatsen voldoende is. Een van de instellingen die de ESF-projecten had stopgezet, heeft een aantal activiteiten, zoals het toepassen van flexibele toetsing, in afgeslankte vorm voortgezet. Het succesvol voortzetten van de activiteiten bleek daarbij niet alleen afhankelijk van de financiering, maar evenzogoed van de inzet en betrokkenheid van coördinatoren en docenten. Daarnaast zijn er ook invloeden van buiten die het resultaat van het project op lange termijn (kunnen) beïnvloeden. Zo wordt bijvoorbeeld het aanscherpen van de diploma’s van leermeesters genoemd, waardoor minder leerbedrijven lijken te worden geaccrediteerd. Daarnaast kampen sommige opleidingen met een tekort aan vakdocenten of lokalen. Ook de sociale en culturele achtergrond van deelnemers is van grote invloed op het lange termijnresultaat. De opleiding kan nog zo goed zijn, maar wanneer deelnemers oorlogstrauma’s hebben, wanneer vrouwelijke deelnemers worden uitgehuwelijkt of niet in contact mogen komen met mannen in de beroepspraktijk, dan zal dit het resultaat voor de individuele deelnemer zwaar beïnvloeden.
250
Maatregel F
De voortgang van deelnemers wordt door een paar instellingen standaard gevolgd, onafhankelijk van ESF. Dit geldt ook voor deelnemerstevredenheidsonderzoeken: sommige instellingen doen dat standaard, andere sporadisch.
Neveneffecten Naast het behalen van gestelde doelen en lange termijnresultaten zijn er ook verschillende neveneffecten genoemd van de projecten. Deze doen in hun belang soms niet onder voor de bedoelde resultaten. Zo worden activiteiten, opgedane kennis en vaardigheden ook elders (in andere sectoren) ingezet. Een handboek dat gemaakt is bij een project in de ene sector is aangepast en wordt nu gebruikt in andere sectoren. Het contact met leerbedrijven verbetert, omdat ze weten dat de onderwijsinstellingen extra begeleiding geven, dat ze meer betrokken zijn en dat wordt erg gewaardeerd. Binnen de bedrijven en onder de praktijkbegeleiders ontstaat deskundigheid op het gebied van omgaan met een moeilijke groep leerlingen. Door het vastleggen en verantwoorden van de activiteiten wordt de organisatie ‘gedwongen’ tot registratie en controle. Dit heeft tot gevolg dat er bijvoorbeeld een nieuw rooster wordt ingesteld, een verscherping van de aanwezigheidscontrole of een integraal tijdsregistratiesysteem, waardoor de instellingen zich nog beter op de zwakkere leerlingen kunnen richten. In een paar gevallen is vastgesteld dat de motivatie van het docententeam is verhoogd, nadat zij de resultaten van het project hadden gezien. Deze motivatie wordt versterkt door het feit dat de deelnemers in een aantal gevallen meer tevreden lijken met de opleiding. De leerlingen krijgen meer aandacht, voelen zich serieus genomen, voelen zich prettig op school en dat is een voorwaarde voor effectief leren.
5.3
Belemmerende en bevorderende factoren
Alle genoemde belemmerende factoren bij de deelname aan het ESF-programma, hebben te maken met de administratieve verplichtingen. De helft van de respondenten noemt het verzamelen van de handtekeningen op deelnemersverklaringen een lastige ESF-eis. In de BBL blijkt het verzamelen van handtekeningen extra moeilijk te zijn, omdat deelnemers maar één dag op school zijn. Anderen ervaren extra werkdruk in verband met het voldoen van de (veranderende) administratieve eisen, het moeten behalen van het benodigde rendement en het opgaan met het deelnemersregistratiesysteem. Daartegenover worden de bevorderende factoren genoemd. De instellingen hebben extra financiële armslag, er is meer mogelijkheid voor onderwijsvernieuwing en het wordt gewaardeerd dat er meer aandacht besteed kan worden aan de doelgroep. 251
Maatregel F
De meerderheid van de respondenten (binnen de onderwijsinstellingen en kenniscentra) geeft aan dat de baten nog steeds opwegen tegen de kosten. De kosten betreffen de administratie, het verzamelen van handtekeningen, de aanvragen en rapportages. De baten zijn het verhogen van de gekwalificeerde uitstroom, de extra activiteiten die ontplooid kunnen worden en de, voor iedereen zichtbare, klassenverkleining. De volgende uitspraak vat dat goed samen: “ESF geeft de mogelijkheid om net dat beetje extra te doen voor de deelnemers, dus dan doe je het”
5.4 Samenvatting Maatregel F is gericht op mensen die zonder het project niet zouden zijn toegetreden tot de BBL en/of zich geen plaats op de arbeidsmarkt konden verwerven. Het aantal deelnemers dat instroomt en het aantal behaalde deelkwalificaties en beroepspraktijkvormingsplaatsen is een goede indicatie van de effectiviteit. De enige manier om iets te kunnen zeggen over de bijdrage van ESF aan de deelname aan de BBL is te bekijken of de activiteiten die werden beoogd daadwerkelijk zijn uitgevoerd en of het beoogde resultaat per deelnemer zoals opgevoerd in de aanvraag is gerealiseerd. In de eerste twee projectperioden was de uitstroom 761 deelnemers lager dan verwacht (6.270 deelnemers in plaats van 7.031). Daarmee kunnen we concluderen dat ongeveer 10 procent van de deelnemers in de projecten niet is meegenomen in de eindrapportage. Van het aantal bereikte leerlingen in de eerste twee projectperioden heeft 64 procent een deelkwalificatie heeft behaald. Dat komt bijna overeen met de 65 procent die beoogd was. Op een na hebben alle nader onderzochte projecten de eis van 60 procent gehaald. Een onderwijsinstelling heeft de eis niet gehaald en is op het subsidiebedrag gekort. Effectieve activiteiten voor het versterken van de BBL is vooral de klassenverkleining en de mogelijkheid om de deelnemers extra aandacht te geven. De verwachting is dat de resultaten van deze activiteiten zullen aanhouden, zolang ze door ESF-gelden gefinancierd worden. Neveneffecten van de projecten zijn bijvoorbeeld inzet van opgedane kennis en vaardigheden elders in de onderwijsorganisatie, beter contact met de leerbedrijven, betere registratie en verhoogde motivatie van docenten. De knelpunten die worden genoemd, hebben voornamelijk te maken met de uitvoering van de regeling en de administratie: deelnemersregistratie, -verklaringen en aanbestedingsregelingen. Het verzamelen van handtekeningen voor de deelnemersverklaringen is extra moeilijk, omdat de deelnemers maar één dag op school zijn. Daartegenover worden de bevorderende factoren genoemd. De instellingen hebben extra financiële armslag, er is meer mogelijkheid voor onderwijsvernieuwing en het wordt gewaardeerd dat er meer aandacht besteed kan worden aan deze doelgroep. Bij de meerderheid van 252
Maatregel F
de respondenten bij onderwijsinstellingen en de kenniscentra wegen de baten nog steeds op tegen de kosten.
253
Maatregel F
254
Maatregel G
MAATREGEL G
255
Maatregel G
256
Maatregel G
INHOUDSOPGAVE MAATREGEL G
1
Inleiding .............................................................................................................. 259 1.1 Doel van de maatregel............................................................................ 259 1.2 Activiteiten en doelgroep ....................................................................... 259 1.3 Procedure................................................................................................ 260 1.4 Onderzoeksmethode ............................................................................... 260
2
Context ................................................................................................................ 263 2.1 Beleidsontwikkelingen in het kader van het praktijkonderwijs ............. 263 2.2 Het Nationaal Actieplan ......................................................................... 266 2.3 Samenvatting.......................................................................................... 266
3
Financiering en output......................................................................................... 269 3.1 Aanvragen en rapportages...................................................................... 269 3.2 Financiering............................................................................................ 270 3.3 Bereikte deelnemers ............................................................................... 271 3.4 Samenvatting.......................................................................................... 273
4
Implementatie - Deelname aan ESF3 ................................................................... 275 4.1 Ervaring deelname aan ESF .................................................................... 275 4.2 Doelen .................................................................................................... 276 4.3 Activiteiten............................................................................................. 278 4.4 Samenwerking........................................................................................ 280 4.5 Samenvatting.......................................................................................... 280
5
Effectiviteit.......................................................................................................... 283 5.1 Resultaten............................................................................................... 283 5.2 Impacts/lange termijneffecten ................................................................ 285 5.3 Belemmerende/bevorderende factoren................................................... 287 5.4
Samenvatting.......................................................................................... 287
Bijlage maatregelen E, F en G Bijlage Opzet en uitvoering onderzoek maatregel E, F en G.............................. 289
257
Maatregel G
258
Maatregel G
1
INLEIDING
In dit deel zullen we de onderzoeksvragen over de financiering, output, implementatie en effectiviteit van maatregel G beantwoorden. Bij de beantwoording van de vragen zal zowel gebruik worden gemaakt van kwantitatieve gegevens op maatregelniveau als van kwalitatieve data op projectniveau. In de hierna volgende hoofdstukken zal steeds eerst beschreven worden welke onderzoeksvragen aan de orde komen en hoe deze beantwoord worden. We beginnen met een inleidend hoofdstuk over het doel van de maatregel, de activiteiten en de doelgroep. Vervolgens gaan we in op de procedure van aanvragen en rapporteren, waarna we afsluiten met de uiteenzetting van de onderzoeksmethode.
1.1
Doel van de maatregel
Het praktijkonderwijs is bedoeld voor alle leerlingen die niet in staat zijn om een diploma of getuigschrift vmbo te behalen. De groep leerlingen wordt gekenmerkt door een achterstand op velerlei gebied en heeft te maken met structurele problematiek. Het praktijkonderwijs bereidt leerlingen voor op de regionale arbeidsmarkt en op functies die liggen onder het assistentniveau zoals dat in de WEB is bedoeld. Binnen maatregel G worden projecten gefinancierd die tot doel hebben de arbeidsintegratie van leerlingen uit het praktijkonderwijs te bevorderen. Door een intensivering van de middelen die beschikbaar zijn voor het praktijkonderwijs, wil het kabinet komen tot een landelijk gecoördineerde nazorg voor alle scholen voor praktijkonderwijs. Door het bieden van een nazorg zal de overstap van school naar arbeid voor de leerlingen vergemakkelijkt worden1.
1.2
Activiteiten en doelgroep
De in het kader van een ESF-project te verrichten activiteiten voor praktijkonderwijs zijn gegroepeerd in een zevental thema’s:
1. Arbeidskundig onderzoek; 2. Netwerkvorming in relatie tot arbeidsintegratie; 3. Leerlingwerkplaatsen in directe samenwerking met branches en bedrijven; 4. Branchegerichte cursussen voor leerlingen, gericht op civiel effect: certificering;
1
Enig Programmeringsdocument, 2000
259
Maatregel G
5. Informatietechnologische programma’s, in aanvulling op de rijksregeling, voor de onderwijskundige ondersteuning van de arbeidsintegratie en in relatie tot de overige thema’s; 6. Scholingsprogramma’s arbeidsintegratie voor docenten; 7. Vormgeven en intensiveren van begeleiding na het verlaten van de school, niet zijnde stagebegeleiding, op basis van een overeenkomst.
Doelgroep 2 ESF-projecten ‘Praktijkonderwijs’ zijn gericht op leerlingen die : - vijftien jaar of ouder zijn; - ondersteuning nodig hebben tijdens hun schoolperiode op het praktijkonderwijs; - begeleiding nodig hebben na het verlaten van de school ten behoeve van arbeidsintegratie; - geregistreerd zijn als deelnemer aan het ESF-project. Van de ingestroomde leerlingen dient 60 procent na afloop van het project een arbeidsplaats te hebben verworven, blijkend uit een arbeidsovereenkomst of een aanstellingsbesluit.3 Als bij minder dan 60 procent van het aantal geregistreerde deelnemers aan het project het beoogde resultaat niet wordt bereikt, wordt het subsidiebedrag verlaagd.
1.3
Procedure
De algemene procedure van aanvragen en het indienen van einddeclaraties is besproken in hoofdstuk 4 van dit rapport. Daarnaast is het van belang te melden dat binnen deze maatregel de projectperiodes afwijkend zijn van het schooljaar. In 2000 en 2001 werden kalenderjaren gehanteerd. Vanaf 2002 konden scholen voor praktijkonderwijs projectaanvragen indienen voor twee jaar. In 2006 kunnen nog projectaanvragen worden ingediend die een looptijd hebben tot 2008.
1.4
Onderzoeksmethode
De European Consulting Group heeft in september 2002 een overzicht gegeven van de op dat moment geregistreerde aanvragen, rapportages, output en gegevens van de deelnemende leerlingen in maatregel G.
2
Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006. Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
3
Subsidieregeling ESF3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006. Uitleg, nummer 4, 21, 27 februari 2002.
260
Maatregel G
Op basis van deze gegevens is in oktober 2002 een steekproef getrokken van twintig nader te onderzoeken projecten verdeeld over de projectperioden. De steekproef is getrokken uit de aanvragen die waren toegekend of nog in behandeling waren. Hierbij is rekening gehouden met het aantal deelnemende leerlingen en de variatie in de te behandelen thema’s (zoals in de subsidieregeling vermeld). In de dossiers van deze projecten zijn vervolgens de doelstellingen en de thema’s van de activiteiten bekeken. Uiteindelijk zijn er vijf projecten geselecteerd om nader te onderzoeken. De gegevens over alle aanvragen, rapportages, output en de deelnemende leerlingen in maatregel G zijn in juni 2003 geactualiseerd en aangevuld door ECG. Ook zijn toen van twee projecten de dossiers opnieuw bestudeerd, na toevoeging van de tussenrapportages. Er zijn zoals gezegd vijf projecten die in het kader van het kwalitatieve deelonderzoek binnen maatregel G nader zijn bekeken. We hebben de dossiers van deze projecten bestudeerd en vervolgens face-to-face interviews gehouden met vertegenwoordigers van de projecten. Er is gesproken met vijf directeuren van scholen voor praktijkonderwijs en met een docent. De directeuren waren op één na allen projectcoördinator en daarmee binnen de school het meest op de hoogte van de inhoud van het project. Verder is informatie verzameld bij de Uitvoerings- en Coördinatiegroep (UCG). De contextanalyse is uitgevoerd door middel van deskresearch. In onderstaande tabel wordt een eerste overzicht gegeven van de projecten, naar projectperiode, met een indicatie van de omvang van het project. In de volgende hoofdstukken zullen de (andere) kenmerken van de projecten worden beschreven.
Tabel 1.1
1. 2. 3. 4. 5.
Eerste overzicht nader onderzochte projecten maatregel G Projectperiode (Verwachte) Instroom 2000 15 2001 60 2002/2003 71 2002/2003 36 2002/2004 79
Gerealiseerde uitstroom 15 60
Alle projecten in maatregel G hebben betrekking op leerlingen zonder startkwalificatie. Zie voor een uitgebreid verslag van de opzet en uitvoering van het onderzoek bijlage 1 van maatregel E. Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de context van (het beleid rond) het praktijkonderwijs geschetst. In de daaropvolgende hoofdstukken zullen we ingaan op de financiering en output van de maatre-
261
Maatregel G
gel (hoofdstuk 3), de implementatie (hoofdstuk 4) en de effectiviteit van de projecten (hoofdstuk 5).
262
Maatregel G
2
CONTEXT
Dit hoofdstuk beschrijft de context waarbinnen de activiteiten en de resultaten van de projecten in maatregel G dienen te worden geplaatst. We beschrijven de beleidsontwikkelingen in het onderwijs, de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en tonen hoe het praktijkonderwijs als onderwerp wordt genoemd in het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid.
2.1
Beleidsontwikkelingen in het kader van het praktijkonderwijs
De leerlingen in het praktijkonderwijs worden opgeleid om “zelfstandig te werken, te recreëren en te wonen”. Het praktijkonderwijs leidt jongeren direct op voor eenvoudige functies op de arbeidsmarkt. Het betreft zogenaamd eindonderwijs, waarbij leerlingen geen startkwalificatie kunnen behalen. Stage en toeleiding tot de arbeidsmarkt zijn dus belangrijke onderdelen van de activiteiten van scholen en afdelingen voor praktijkonderwijs. Uit een aantal recente pilots praktijkonderwijs blijkt dat veel van de leerlingen in dit type onderwijs zonder blijvende zorg niet of uiterst traag geplaatst kunnen worden op de arbeidsmarkt, of na enige tijd weer worden uitgestoten.4 Vooral de overgang van school naar de arbeidsmarkt is een periode waarin de jongeren zeer kwetsbaar zijn. Van belang bij een wel succesvolle toeleiding is met name samenwerking tussen praktijkonderwijs, bedrijfsleven en arbeidsbureaus. Het praktijkonderwijs heeft de afgelopen jaren grote ontwikkelingen doorgemaakt. Er vond een omzetting plaats van het onderwijs voor moeilijk lerende kinderen (MLK) naar het praktijkonderwijs. Het praktijkonderwijs moet voor zover mogelijk voorzien in de basisvorming en voorbereiden op de regionale arbeidsmarkt. De Inspectie van het onderwijs is in haar onderwijsverslag over het jaar 2002 positief over de ontwikkeling die de scholen voor praktijkonderwijs doormaken (p.140): “Zij profileren zich steeds sterker als beroepsopleidingen voor leerlingen die door hun achterstanden behoefte hebben aan specifieke begeleidingstrajecten”. Vergeleken met het schooljaar 2000/2001 is het aantal leerlingen dat extra zorg nodig heeft in het voortgezet onderwijs gestegen. In totaal gingen in het schooljaar 2001/2002 21.000 leerlingen naar het praktijkonderwijs. Dat is een stijging van ruim tien procent in vergelijking met het jaar daarvoor. De grote toename vond echter al eerder plaats (zie tabel 2.1).
4
LWV-PRO (2001) Geleiding
naar de arbeidsmarkt.
263
Maatregel G
Tabel 2.1
Totaal aantal zorgleerlingen naar categorie en percentage van totaal aantal VOleerlingen 1997/1998 2000/2001 2001/2002 N PercenN PercenN Percentage tage tage LWOO 54.000 6,3% 68.000 7,9% 73000 8,4% VSO-LOM 12.000 1,4% 12.000 1,4% 10.000 1,1% VSO-MLK/praktijkonderwijs 16.000 1,9% 19.000 2,2% 21.000 2,4%
Bron: Onderwijsverslag over het jaar 2002, Inspectie van het Onderwijs, p. 143.
Tot voor kort werd de Nederlandse arbeidsmarkt gekenmerkt door krapte. Het economisch tij is echter gekeerd, hetgeen zijn weerslag heeft op de werkgelegenheid en de werkloosheidscijfers. Die zijn stijgende, getuigende de onderstaande tabel. Verder is te lezen dat het aantal werkloze mannen onder de 25 jaar groter is dan het aantal werkloze vrouwen in die leeftijdscategorie, hoewel dit verschil kleiner wordt. 5
Tabel 2.2
Geregistreerde werklozen naar leeftijd (driemaandsgemiddelden) , x1000 Totaal < 25 jaar 25-34 jaar 35-64 jaar Mannen Vrouwen Dec. ’01 – feb. ‘02 152 12 8 39 92 Jan. ’02 – mrt. ’02 162 11 8 46 96 Feb. ’02 – apr. ‘02 167 12 10 45 100 Apr. ’02 – jun. ‘02 Jul. ’02 – sep. ‘02 Okt. ’02 – dec. ‘02
163 172 182
10 13 15
8 8 9
44 46 46
101 105 112
Dec. ’02 – feb. ‘03 Jan. ’03 – mrt. ‘03 Feb. ’03 – apr. ‘03
215 241 243
18 20 19
13 15 15
58 68 69
127 139 140
Bron: Statistisch bulletin 21 (CBS) 28/5/2003.
Schoolverlaters van het praktijkonderwijs hebben geen startkwalificatie wanneer zij de arbeidsmarkt betreden. Uit tabel 2.3 valt af te lezen dat negen procent van de totale beroepsbevolking het opleidingsniveau van basisonderwijs heeft. Van de werkzame beroepsbevolking heeft acht procent dit opleidingsniveau, van de werkloze beroepsbevolking is dat zeventien procent.
5
Geregistreerde werklozen zijn degenen die ingeschreven staan bij het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI)
264
Maatregel G
Tabel 2.3
Het opleidingsniveau van de totale beroepsbevolking 2001, x 1.000 Totaal Werkzame Werkloze beroepsbevolking beroepsbevolking beroepsbevolking Absoluut PercenAbsoluut PercenAbsoluut Percentage tage tage basisonderwijs 633 9% 592 8% 42 17% mavo 496 7% 466 7% 30 12% vbo 1.017 14% 976 14% 41 17% havo/vwo 429 6% 403 6% 26 11% mbo 2.738 37% 2677 38% 62 25% hbo 1.329 18% 1297 18% 32 13% wo 664 9% 650 9% 14 6% totaal 7.306 100% 7.061 100% 247 100% Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2002-12-13.
Het Ministerie van OCW is een overleg gestart met het Landelijk Werkverband Praktijkonderwijs over de aansluiting tussen praktijkonderwijs en lokale arbeidsmarkt. De verwachting is dat dit overleg uitmondt in indicatoren en streefcijfers (‘nulmeting’) die in de loop van het schooljaar 2002–2003 worden vastgesteld.6 Door een intensivering van de middelen die beschikbaar zijn voor het praktijkonderwijs wil het kabinet komen tot een landelijk gecoördineerde nazorg voor alle scholen voor praktijkonderwijs. Volgens de toelichting op artikel 10f, lid 4 van de WVO heeft de nazorg betrekking op het administratief volgen van de vroegere leerling in overleg met de leerplichtambtenaar. Dit is de nazorg in engere zin. Daarnaast is er nazorg in bredere zin. Deze heeft betrekking op alle activiteiten die door de school voor praktijkonderwijs worden ondernomen voor de begeleiding van leerlingen in de werksituatie gedurende het eerste jaar nadat zij de school hebben verlaten. De nazorg in brede zin behoort formeel tot het beleidsterrein van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.7 Zonder blijvende zorg zullen veel leerlingen niet of uiterst traag geplaatst worden of na enige tijd weer uit het arbeidsproces worden gestoten. Bij een trage plaatsing zijn deze leerlingen in het nadeel, omdat wat op school moeizaam is verworven, bij hen snel verloren gaat.8 Het Landelijk Werkverband Praktijkonderwijs neemt een belangrijke plaats in op het gebied van formuleren en het begeleiden van scholen bij het uitvoeren van beleid.
6
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Begroting 2003.
7
Onderwijsinspectie, Onderwijsverslag 2001
8
Enig Programmeringsdocument, 2000, p.33.
265
Maatregel G
Zo heeft het Landelijk Werkverband een meerjarenplan ontwikkeld om het praktijkonderwijs een eenduidig en herkenbaar gezicht te geven in het Nederlandse onderwijssysteem. Het plan is bekend onder de naam ‘Praktijkonderwijs in de steigers’. De producten en diensten zijn in zes activiteitenclusters ingedeeld9: •
toelating en toelaatbaarheid;
•
leer- en hulpmiddelen;
•
sociale en communicatieve vaardigheden;
•
organisatie en management;
•
omgevingsmanagement;
•
stage en toeleiding naar de arbeidsmarkt.
2.2
Het Nationaal Actieplan (NAP)
Het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid (NAP) geeft een overzicht van de voortgang waarmee het Nederlandse kabinet de Europese doelstellingen ten aanzien van werkgelegenheid implementeert. Het actieplan geeft een beschrijving van de inspanningen op het terrein van werkgelegenheid, arbeidsmarkt en scholing voor Nederland. Niet alleen de centraleoverheid, maar ook de sociale partners, lokale overheden, uitvoeringsinstellingen voor sociale zekerheid en arbeidsmarkt, en het onderwijsveld doen deze inspanningen. Het NAP beschrijft de (gemeenschappelijke) inspanningen van al deze actoren en geeft aan op welke wijze ESFmiddelen zijn ingezet om de implementatie van de richtsnoeren te ondersteunen.10 Het praktijkonderwijs neemt in het NAP een bescheiden rol in. In het Nationaal Actieplan Werkgelegenheid 2001 (p.16) wordt beschreven dat het beleid om ESF-middelen in te zetten voor het plaatsen van leerlingen uit het praktijkonderwijs op de arbeidsmarkt zal worden gecontinueerd. Het praktijkonderwijs wordt in het NAP 2002 niet meer genoemd.
2.3 Samenvatting Leerlingen in het praktijkonderwijs zijn erbij gebaat om heel specifieke en intensieve begeleiding te krijgen naar werk. Daarbij is een nauwe samenwerking tussen de scholen en het bedrijfsleven en arbeidsbemiddeling van groot belang. Ook binnen maatregel G worden hier activiteiten op ondernomen. Zo is bijvoorbeeld het thema ‘nazorg’ consistent met het beleid om te komen tot een landelijk gecoördineerde nazorgvoor alle scholen voor praktijkonderwijs. 9 http://vmbo.vmbo.nl 10
Nationaal Actieplan Werkgelegenheid 2001.
266
Maatregel G
Het aantal leerlingen in het praktijkonderwijs is de afgelopen jaren enorm toegenomen. Leerlingen in het praktijkonderwijs vormen een kwetsbare groep in een verslechterende economie. De voor hen geschikte (gesubsidieerde) banen verdwijnen als eerste en sociale werkplaatsen zullen wellicht moeten inkrimpen. Om die reden is maatregel G relevant, mits er voldoende middelen worden vrijgemaakt om extra leerwerkplekken te creëren.
267
Maatregel G
268
Maatregel G
3
FINANCIERING EN OUTPUT
Hieronder wordt de stand van zaken weergegeven van de financiering en de output (aantal bereikte leerlingen) van alle ESF-projecten in maatregel G, per juni 2003. We zullen antwoord geven op de volgende onderzoeksvragen: 1. Hoe zijn de ESF-middelen verdeeld? 2. Wat zijn de uitgaven per jaar en wat is het aandeel van de ESF-middelen en middelen van scholen en afdelingen voor praktijkonderwijs? 3. Wat is het aantal deelnemende leerlingen? 4. Wat is de uitstroom uit de projecten naar de arbeidsmarkt of vervolgonderwijs? De cijfers zijn verzameld op basis van de clusteraanvragen en -rapportages aan het Ministerie van SZW. Hieronder wordt eerst een overzicht gegeven van het aantal aanvragen en rapportages over de verschillende projectperiodes.
3.1
Aanvragen en rapportages
In tabel 3.1 wordt een overzicht gegeven van het aantal aanvragen en toekenningen van projecten in maatregel G over de eerste vier jaar van het ESF-programma 2000-2006. Het aantal toegekende aanvragen worden meegenomen in de clusteraanvraag die wordt ingediend bij het Agentschap SZW.
Tabel 3.1
11
Algemeen overzicht aanvragen VO-PRO (G) ) behandeld door OCW 2000 2001 2002/2003 2002/2004 12
Totaal
Aantal aanvragen
16
16
16
44
92
In behandeling negatief beschikt
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
Afgehandeld, waarvan: aanvraag teruggetrokken niet ontvankelijk
2 2 0
2 2 0
2 2 0
11 8 3
17 14 3
14
14
14
33
75
Aantal toekenningen Bron: ECG, juni 2003. 11
Binnen deze maatregel zijn de projectperiodes afwijkend van het schooljaar. In 2000 en 2001 werden kalenderjaren gehanteerd. Vanaf 2002 konden scholen voor praktijkonderwijs projectaanvragen indienen voor twee jaar. In 2006 kunnen nog projectaanvragen worden ingediend die een looptijd hebben tot 2008. 12
Projecten met een aanvangsdatum vanaf 1-1-2002 mogen een duur hebben van 24 maanden.
269
Maatregel G
Binnen twee maanden na afloop van de projectperiode dient een eindrapportage opgesteld te worden met het overzicht van de resultaten. Nu volgt een overzicht van de ontvangen eindrapportages, op basis van de toegekende aanvragen. Het Ministerie van OCW beoordeelt daarna of een project wordt meegenomen in de clustereindrapportage De peildatum is juni 2002. Voor het jaar 2002/2003 zijn daarom nog geen eindrapportages beschikbaar. Hiervoor in de plaats wordt in de tabel het aantal tussenrapportages vermeld.
Tabel 3.2 Aantal eindrapportages VO-PRO (G) behandeld door OCW 4 2000 2001 2002/2003 Totaal ontvangen 14 12 14* opgenomen in de clustereindrapportage
14
12
0
Totaal 40 26
In behandeling bij SZW ** 0 0 0 0 Cijfers 2002/2003 is aantal tussenrapportages. ** In behandeling bij SZW betekent dat de cluster eindrapportage nog moet worden beschikt door SZW . *
Bron: ECG, juni 2003..
3.2
Financiering
De financiering van de projecten is gelijk verdeeld over de ESF-subsidie en de publieke gelden (cofinanciering) die de projectuitvoerders ontlenen aan de hen ter beschikking staande rijksbijdrage. Op basis van de projectaanvragen kan het volgende overzicht worden gegeven van de financiering van de projecten voor maatregel G (tabel 3.3). Opvallend is de grote toename van de omvang van financiering. In de eerste drie perioden werden 16 projecten gefinancierd, in 2002/2004 zijn het er 42. De toename in de omvang van financiering wordt deels veroorzaakt door het feit dat de administraties van de projecten beter op orde zijn. In de loop der tijd zijn projecten steeds meer kosten gaan administreren die voorheen niet werden opgenomen, in de veronderstelling dat de kosten niet ESF-subsidiabel zouden zijn.
Tabel 3.3
Financiering VO-PRO (G) in euro op basis van projectaanvragen 2000 2001 2002/2003 2002/2004 Publieke cofi1.011.105 1.591.643 2.796.680 7.724.662 nanciering ESF-subsidie 1.011.104 1.591.642 2.796.680 7.724.661
13.124.087
Totaal
26.248.177
Bron: ECG, juni 2003.
270
2.022.209
3.183.285
5.593.360
15.449.323
Totaal 13.124.090
Maatregel G
Op basis van de eindrapportages van de uitvoerders kan het volgende overzicht gegeven worden van de kosten over de eerste drie projectperioden. Hieruit valt af te lezen dat over die perioden de gemiddelde kosten per deelnemer op ruim € 5.500 uitkomt en de gemiddelde kosten per project op ongeveer € 134.000. De kosten per deelnemer zijn over de drie perioden gestegen en per project meer dan verdubbeld.13
Tabel 3.4
Kosten VO-PRO (G) in euro op basis van eindrapportage van uitvoerders 2000 2001 2002/2003 Totaal bedrag €1.276.651 €1.736.136 €2.782.217 € 5.795.004 aantal deelnemers 255 280 478 1013 aantal projecten 16 14 14 44 gemiddelde kosten per deelnemer gemiddelde kosten per project
€ 5.006
€ 6.200
€ 5.820
€ 5.675
€ 79.790
€ 124.010
€ 198.730
€ 134.177
Bron: CFI, september 2003.
ECG heeft Regioplan desgevraagd meegedeeld dat een uitsplitsing van kosten naar kwalificatie, uitstroom en/of thema’s niet wordt gemaakt.
3.3
Bereikte deelnemers
In het Enig Programmeringsdocument zijn indicatieve streefcijfers opgenomen voor het aantal te bereiken deelnemers (leerlingen in het praktijkonderwijs)14 (zie tabel 3.5).
Tabel 3.5
Indicatieve streefcijfers maatregel Praktijkonderwijs
Gemiddeld aantal deelnemers per jaar voor de periode 2000-2006 Waarvan vrouwen *
N 1.680 650
Percentage 100% 39%
In het EPD, p. 36, wordt een streefcijfer genoemd van 12.000 deelnemers per jaar. Dit is later gecorrigeerd (zie ook noot 14).
Hieronder presenteren we de aantallen bereikte leerlingen naar geslacht en etniciteit van de afgelopen drie projectperiodes. De cijfers zijn gebaseerd op de clustereindrapportages aan het Ministerie van SZW. Over de periode 2002/2004 is nog geen rapportage gedaan. Voor de 13
Projecten kunnen zeer verschillend zijn in omvang, soort activiteiten en opleidingssoort. Om die reden dienen de gemiddelden met enige reserve gelezen te worden. 14 Bij navraag bij het Ministerie van OCW bleek in het Enig Programmeringsdocument een foutief aantal gemeld te zijn. Er wordt melding gemaakt van 12.000 leerlingen per jaar, terwijl dit 1.680 moet zijn. Ook het nagestreefde aandeel vrouwen is aangepast van 4.600 naar 650
271
Maatregel G
projectperiode 2002/2003 was het mogelijk om gebruik te maken van de cijfers uit de tussenrapportages. In tabel 3.6 volgt eerst een overzicht van de verwachte en gerealiseerde in- en uitstroom. In totaal is de gerealiseerde uitstroom over de eerste twee projectperioden 21 leerlingen lager dan verwacht. Omdat we voor de periode 2002/2003 we alleen de beschikking hebben over tussenrapportages, is nog niet met zekerheid iets te zeggen over de gerealiseerde uitstroom.
Tabel 3.6
Verwachte en gerealiseerde in- en uitstroom VO-PRO (G) 2000 2001 2002/2003* verwachte instroom 274 282 477 gerealiseerde instroom 255 280 478
Totaal 1033 1013
verwachte uitstroom gerealiseerde uitstroom
1033 (737)
274 255
282 280
477 (202)
Bron: ECG, juni 2003. * Cijfers 2002/2003 op basis van tussenrapportages.
Uit de tabel blijkt dat het streefcijfer uit het EPD niet gehaald wordt. In het Uitvoeringsverslag ESF-doelstelling 3-2001 (p.11) wordt uitgelegd waarom de aantallen in de eerste twee jaren achterblijven bij de doelstelling. Het Ministerie van OCW heeft voor die jaren in 2001 een aanvraag ingediend uitsluitend voor die scholen die al actief waren met ‘verbetering binnen het praktijkonderwijs van de overgang van kansarme jongeren naar de arbeidsmarkt’. Vanaf 2002 werden alle scholen voor praktijkonderwijs benaderd om aanvragen in te dienen. Het aantal bereikte leerlingen uitgesplitst naar geslacht wordt in tabel 3.7 gepresenteerd. Het blijkt dat iets meer dan een derde van de bereikte leerlingen vrouw is. Dit percentage is in de drie projectperiodes niet veel gewijzigd en blijft net onder het nagestreefde percentage van 38 procent.
Tabel 3.7
Aantal bereikte leerlingen VO-PRO (G) naar geslacht 2000 2001 2002/2003*
Man Vrouw
164 91
186 94
132 70
Totaal N 482 255
Totaal
255
280
202
737
Bron: ECG, juni 2003. * Cijfers 2002/2003 op basis van tussenrapportages.
272
Totaal percentage 65% 35% 100%
Maatregel G
Alle bereikte leerlingen in maatregel G zijn jonger dan 23 jaar. In de eerste drie projectperioden zijn bestond 85 procent van de projectdeelnemers uit autochtone leerlingen (zie tabel 3.8).
Tabel 3.8
15
Aantal bereikte leerlingen VO-PRO (G) naar etniciteit 2000 2001 2002/ 2003*
Totaal N
Totaal percentage
Autochtoon Allochtoon Overig /onbekend
206 30 19
253 26 1
171
23 8
630 79 28
85% 11% 4%
Totaal
255
280
202
737
100%
Bron: ECG, juni 2003. * Cijfers 2002/2003 op basis van tussenrapportages.
In de eerste drie periodes is 61 procent van de leerlingen toegeleid naar arbeid. De overig 39 procent was aan het eind van de projectperiode nog in opleiding. In hoofdstuk 5 zal verder op de resultaten worden ingegaan.
3.4
Samenvatting
In de eerste vier projectperioden zijn er 75 projecten toegekend. Op het laatste meetmoment (juni 2003) hebben de 26 projecten uit 2000 en 2001 die een einddeclaratie hadden ingediend een positieve eindbeschikking ontvangen. In totaal is over de eerste twee projectperioden de gerealiseerde uitstroom 21 leerlingen lager dan verwacht. Het nagestreefde aantal te bereiken projectdeelnemers per periode van 1200, zoals opgenomen in het EPD, is in de eerste drie projectperiodes niet gehaald. In 2000 waren er 255 leerlingen, in 2001 waren dat er 280 en naar verwachting ligt het aantal in de periode 2002/2003 rond de 202 leerlingen. Het nagestreefde percentage van 38 procent vrouwelijke projectdeelnemers wordt net niet behaald (35%). De doelstelling is daarentegen wel gehaald. In de eerste drie periodes is 61 procent van de leerlingen toegeleid naar arbeid. De overig 39 procent was aan het eind van de projectperiode nog in opleiding. De kosten over de eerste drie perioden zijn gemiddeld per deelnemer ruim € 5.500 en de gemiddelde kosten per project zijn ongeveer € 134.000. De kosten per deelnemer zijn over de drie perioden gestegen en per project meer dan verdubbeld. Naar verwachting zullen de bedragen in de volgende periodes toenemen. Hierbij dient te worden aangetekend dat activi15 De etniciteit van de deelnemers wordt vastgesteld conform de Regeling personele vergoeding culturele minderheidsgroepen en anderstalige leerlingen Wet voortgezet onderwijs.
273
Maatregel G
teiten in het kader van een ESF-project in maatregel G niet alleen de projectdeelnemers, maar ook de andere leerlingen ten goede komt.
274
Maatregel G
4
IMPLEMENTATIE - DEELNAME AAN ESF3
In dit hoofdstuk schetsen we de implementatie van maatregel G ‘Praktijkonderwijs’. Daartoe wordt beschreven welke activiteiten de scholen ondernemen, welke keuzes worden gemaakt en hoe hun ervaringen zijn met de projecten en het ESF-programma in het algemeen. De volgende onderzoeksvragen worden in dit hoofdstuk behandeld: 5. Welke scholen en afdelingen voor praktijkonderwijs hebben deelgenomen aan ESF? (overwegingen, stimulansen en knelpunten in deelname aan ESF) 6. Welke activiteiten heeft het Ministerie van OCW voor de projecten praktijkonderwijs ontwikkeld? De rol van het agentschap en van ECG (onderzoeksvraag 7) is in hoofdstuk 4 behandeld. Achtereenvolgens wordt in dit hoofdstuk ook antwoord gezocht op de vraag hoe het deelnemen aan het ESF-programma is ervaren (paragraaf 4.1), welke doelen in de projecten zijn gesteld (paragraaf 4.2), welke activiteiten door de scholen worden ontplooid (paragraaf 4.3) en hoe de samenwerking met andere instellingen wordt onderhouden (paragraaf 4.4). Hierbij zullen gegevens worden gepresenteerd op maatregelniveau en op projectniveau (aan de hand van de interviews).
4.1
Ervaring deelname aan ESF
Drie van de vijf scholen in onze selectie zijn al vanaf het eerste programma van ESF (19941999) gestart met projecten. In die tijd was de gemeente nog aanvrager en hadden de scholen goede ervaringen met het ESF-programma. In 2000 begon de overgangsituatie naar het nieuwe programma en begon voor de scholen een nieuwe en omvangrijke administratieve verantwoording. Dit wordt als een grote last ervaren. De overweging om ESF-subsidie aan te vragen is voor deze scholen al jaren hetzelfde: zonder ESF-gelden zijn bepaalde zaken niet te realiseren (nazorg, groepsverkleining, opzetten afdelingen) of kunnen eerder opgezette activiteiten niet gecontinueerd worden. Eén school heeft nog geen ervaring met ESF en start in 2003 met een eerste project. Ten tijde van het interview was er nog geen beschikking binnen. De kosten/baten- balans slaat vrijwel altijd door naar de baten; de directeuren menen dat de scholen de leerlingen zonder ESF-gelden tekort zouden doen. De eventuele lasten en kosten, meestal in de vorm van administratieve lasten, zijn voor rekening van de directie. “Zonder ESF wordt een school voor praktijkonderwijs niet meer dan een verlengde van de basisschool. Met dit geld zijn we professionele organisaties”.
275
Maatregel G
Toch geeft een paar directeuren aan eigenlijk geen aanvraag te willen doen voor de ESF-subsidie. Zij ervaren het als belemmerend voor de lange termijnplanning dat het gaat om projectmatige financiering, terwijl de financiering wordt ervaren als noodzakelijke gelden voor het aanbieden van goed onderwijs. Liever zien zij deze gelden daarom omgezet worden in reguliere financiering. Tot die tijd worden zoveel mogelijk projecten gestart (in 2002 bijvoorbeeld in januari en in augustus). Een andere school heeft bedenkingen bij toekomstig gebruik van ESF-subsidie. Dit had te maken met het feit dat op het moment van het interview nog niet zeker was of de eisen zouden worden gehaald en of de beschikking werd toegekend. Het verschil tussen activiteiten die in het kader van ESF-projecten worden ondernomen en de reguliere activiteiten is het vernieuwende aspect. Alles wat te maken heeft met het verbeteren van didactische concepten van bestaande activiteiten, het ontwikkelen en aanbieden van keuzevakken en nazorg wordt met ESF-gelden gefinancierd.
4.2
Doelen
Alle projecten in maatregel G zijn gericht op leerlingen zonder voltooide beroepsopleiding (zonder startkwalificatie). Het aanvaarden van werk door de projectdeelnemers is, zoals eerder gemeld, meestal het geplande eindresultaat van het project. In de aanvraag wordt vermeldt wat het beoogde eindresultaat is per deelnemer (zie tabel 4.1). Voor twee derde van de tot nu toe bereikte leerlingen is het beoogde eindresultaat het aanvaarden van werk. Daarnaast is deelname aan scholing, het continueren van de opleiding binnen het praktijkonderwijs, een veel voorkomend beoogd eindresultaat (17%).
Tabel 4.1
Aantal bereikte leerlingen VO-PRO (G) naar beoogd eindresultaat 2000 2001 2002/2003 Totaal N Realisatie van een reïntegratietra14 4 3 21 ject Deelname aan scholing/aansluiting 79 79 20 178 nog in opleiding Behalen van een startkwalificatie 0 7 2 9 Behalen van een 0 0 0 0 deel/vervolgkwalificatie Aanvaarding van arbeid 178 180 326 684 Anders/overig** 3 12 126 141 Nog geen eindresultaat aangegeven 0 0 0 Totaal 274 282 477 1033
Totaal percentage 2% 17% 1% 0% 66% 14% 100%
Bron: ECG, juni 2003. * Cijfers 2002/2003 op basis van tussenrapportages. ** Hier wordt, wegens verwarring over de tweede antwoordcategorie, vaak ‘nog in opleiding ingevuld’.
276
Maatregel G
Deelnemers en context De leerlingenpopulatie van scholen voor praktijkonderwijs wordt volgens de directeuren steeds diverser en moeilijker. Het betreft een kwetsbare groep, zeker wanneer het economisch minder gaat. Niet alleen kunnen ze dan hun baan verliezen, een deel van hen zal ook te maken krijgen met groeiende wachtlijsten bij de sociale werkvoorziening. Geen van de scholen ondervindt echter vooralsnog direct gevolgen van de economische neergang. Misschien samenhangend met de angst voor de gevolgen van de economische recessie signaleren de directeuren een trend dat ouders steeds vaker hun kind willen laten doorstromen naar niveau 1 van het mbo. Thema’s Bij de aanvraag dient te worden aangegeven welke thema’s aandacht krijgen in de activiteiten. In maatregel E ‘Praktijkonderwijs’ kan gekozen worden uit zeven thema’s: 1. Arbeidskundig onderzoek;
2. 3. 4. 5.
Netwerkvorming in relatie tot arbeidsintegratie; Leerlingwerkplaatsen in directe samenwerking met branches en bedrijven; Branchegerichte cursussen voor leerlingen, gericht op civiel effect: certificering; Informatietechnologische programma’s, in aanvulling op de rijksregeling, voor de onderwijskundige ondersteuning van de arbeidsintegratie en in relatie tot de overige thema’s; 6. Scholingsprogramma’s arbeidsintegratie voor docenten; 7. Vormgeven en intensiveren van begeleiding na het verlaten van de school, niet zijnde stagebegeleiding, op basis van een overeenkomst. In onderstaande tabel laten we zien welke thema’s in de geselecteerde projecten zijn gekozen.
Tabel 4.2 1. 2. 3. 4. 5.
Overzicht gekozen thema’s van nader onderzochte projecten maatregel G Projectperiode Thema’s 2000 2,4 2001 1,2,3,4 2002/2003 3,4,7 2002/2003 1,3,4,7 2002/2004 1,3,4,6
In de aanvraag van elk van de vijf projecten (zie tabel 4.2) wordt aangegeven dat ze voor een deel gericht zijn op certificering, door het aanbieden van branchegerichte cursussen voor leerlingen (thema 4). Daarnaast wordt bij vier van de vijf projecten geld ingezet voor het opzetten of uitbreiden van leerlingwerkplaatsen. Het enige thema waaronder geen activiteiten plaatsvinden is thema 5: Informatietechnologische programma’s.
277
Maatregel G
Het thema ‘nazorg’ is voor het eerst opgenomen in de lijst van de ESF-thema’s. Twee projecten hebben expliciet ook het thema ‘nazorg’ gekozen. Bij de andere drie projecten komt het naar voren in de beschrijving van de activiteiten Zo wordt in alle projectbeschrijvingen nazorg opgenomen als doelstelling die gerealiseerd dient te worden voor het jaar 2006.
4.3
Activiteiten
Uit de interviews blijkt dat scholen al verschillende jaren voortbouwen op dezelfde thema’s en activiteiten. Ze gebruiken ESF-gelden om in opeenvolgende jaren nieuwe afdelingen op te zetten of verder te professionaliseren. De beschreven doelen en de aan de leerlingen gerelateerde activiteiten komen bij de verschillende projecten zeer overeen. Tussen de scholen is ook overleg gevoerd via de Vereniging Landelijk Werkverband Praktijkonderwijs over de na te streven doelen en daarmee samenhangende activiteiten. De uitvoerings- en Coördinatiegroep (UCG) van “Praktijkonderwijs werkt door...” heeft scholen bijgestaan bij aanvraag met behulp van hulpmiddelen/formats om goede projectbeschrijvingen te maken en goed projectmanagement te voeren. Deze zijn dan ook in de dossiers te herkennen. De activiteiten komen daarom in opzet en formulering vaak overeen. Hieronder volgt een overzicht van de genoemde activiteiten en daarbij behorende thema’s. • Inschatting van de capaciteiten en vaardigheden van een deelnemer door middel van arbeidskundig onderzoek. Dit leidt tot het gerichter kunnen plaatsen van leerlingen en een onderwijsprogramma op maat. (G1) • Deelname aan arbeidstrainingstraject (G2). Door middel van ‘klussenproject’, training in arbeidssimulatie. • Aan de projectdeelnemers wordt een trainingsprogramma bij een leerlingwerkplaats binnen het schoolgebouw aangeboden, om ze voor te bereiden op hun stage. Getracht wordt het aantal voorzieningen om praktijksituaties te testen en trainingsmogelijkheden uit te breiden. Het gaat dan vaak om enkelvoudig en seriematig productiewerk in opdracht van lokale bedrijven. Hierdoor neemt de kans toe op uiteindelijke bemiddelbaarheid naar arbeid (G3). • Het aan leerlingen aanbieden van externe gespecialiseerde branchegerichte opleidingen of cursussen (geen eigen cursussen). Het behalen van een door de branche erkend certificaat zorgt voor een betere startkwalificatie voor de leerling en voor verhoogde instroommogelijkheden in een bepaalde sector. Gedacht wordt aan bijvoorbeeld de volgende cursussen: vorkheftruckchauffeur, schoonmaak, hygiëne, trekker, lassen, schoonmaak, groen, EHBO en theorie rijbewijs bromfiets. (G4) • Betrokken docenten dienen te worden bijgeschoold op het gebied van assessment en netwerkvorming, SVA projecten groen, schoonmaak, beheren van het schoolmagazijn, werken in de keuken/catering. (G6)
278
Maatregel G
• Door een paar scholen zijn activiteiten ontwikkeld om in samenwerking met de werkgever een leerling nog een jaar na plaatsing begeleiden op basis van een intentieverklaring of nazorgovereenkomst. Doel is niet volledige implementatie, maar te komen tot een plan van aanpak en ontwikkeling van de eerste oriënterende fase waarbij wordt geïnventariseerd wat de wensen/ behoeften van de leerlingen en de werkgever zijn en te komen tot een concept rapportage model. (G7). Een andere school onderneemt activiteiten om het systeem van nazorg te formaliseren. Er moet helderheid komen over wat onder andere SPD, GAK(nu UWV) en SWS doen. Bovendien moeten afspraken gemaakt worden (door middel van een nazorgcontract voor leerlingen en bedrijven) over hulp en begeleiding in het jaar na het verlaten van de school.
Nazorg Scholen zijn verplicht nazorg te bieden, maar in de memorie van toelichting op de WVO staat niet vermeld hoe dit dient te worden ingevuld. PRO-scholen vervullen vaak nog na het verlaten van de school een belangrijke functie voor de voormalig leerlingen. De leerlingen kunnen met vragen en problemen op hun oude school terecht. In de praktijk krijgt nazorg nu dus vorm wanneer een voormalig leerling daarom vraagt of wanneer op een andere manier problemen worden gesignaleerd. De directeuren geven aan dat het veel tijd kost deze nazorg structureel op te zetten en te onderhouden. Daar is extra geld voor nodig, maar dan wel structureel. Op dit moment kan alleen de opstartfase echter met ESF-gelden bekostigd worden. Drie van de vijf scholen streven ernaar om eind 2006 nazorg te kunnen leveren aan de naar arbeid uitgestroomde voormalige leerlingen. Om dit te kunnen bereiken wordt als doel gesteld om het complete traject dat een leerling doorloopt te toetsen en zonodig bij te stellen. Aan het eind van het ESF3-programma hebben de scholen tot doel een plan van aanpak op te stellen voor de invoering van nazorg, op basis van de in de projectperiode opgedane ervaringen met betrekking tot leerlingwerkplaatsen, branchegerichte opleidingen en bezoeken aan uitgestroomde leerlingen. Een specifiek probleem bij het besteden van de gelden vormt het ontplooien van de activiteiten rond de nazorg. Projecten hebben een maximum duur van twee jaar. Scholen kiezen er vaak voor om een deel van het geld in te zetten in de bovenbouw (derde en vierde jaar), zodat de leerlingen daarna goed naar werk kunnen worden toegeleid. Daarna begint echter pas een eventueel traject voor nazorg, terwijl deze leerlingen dan zijn uitgesloten van ESF-deelname. Indirecte activiteiten (projectleiding en administratie) Scholen voor praktijkonderwijs zijn vaak te klein om zonder professionele hulp van derden een ESF project uit te voeren. Alle vijf de scholen hebben dan ook een administratiekantoor ingeschakeld om te ondersteunen bij de aanvraag en de gehele administratie te verzorgen. Zij zijn gespecialiseerd in subsidieaanvragen en verzorgen de hele projectadministratie, aanvraag, rapportages en declaraties. Alleen door de administratie voor een deel uit te besteden, kunnen scholen voor praktijkonderwijs aan de eisen voldoen. Anders zou het te veel tijd 279
Maatregel G
kosten. Via het netwerk van scholen voor praktijkonderwijs zijn de scholen met de administratiekantoren in contact geraakt.
4.4
Samenwerking
Om leerlingen met succes naar werk te kunnen leiden, is het noodzakelijk om met lokale organisaties en instellingen samen te werken. Scholen voor praktijkonderwijs hebben daarom zonder uitzondering per definitie al een sterke positie in het lokale netwerk van bedrijfsleven, UWV, sociale werkvoorziening en andere scholen voor praktijkonderwijs. Een school heeft speciale aandacht besteed aan het ontwikkelen van lokale samenwerkingsverbanden (een horizontaal thema binnen het ESF-programma). Deze school merkte dat arbeidsdeskundigen van UWV soms onvoldoende voorbereid waren om een goed oordeel te vellen over de arbeidscapaciteit van een leerling voor een Wajong procedure. De school heeft met ESF-gelden geïnvesteerd in het rapporteren over de leerling aan UWV. Dit leverde een betere samenwerking op en een betere bemiddeling van de leerling. Voor één school maakt het ESF-project onderdeel uit van een lokaal netwerk van organisaties die gericht zijn op licht verstandelijk gehandicapten. Verder hebben alle scholen goede contacten met het bedrijfsleven. Samenwerking met vmbo-scholen of ROC’s is voor het bereiken van de doelstellingen niet direct noodzakelijk. In de praktijk zijn deze contacten minimaal. Een paar directieleden geeft aan slechte ervaringen te hebben vmbo-scholen; “we vissen in dezelfde vijver”. Het vmbo is daarbij in sommige gevallen bevoordeeld, omdat een leerling bij een stage geld meekrijgt.16 Ook contacten met ROC’s zijn niet altijd positief. Ze zouden te snel leerlingen aannemen uit het praktijkonderwijs (wanneer ze zestien jaar zijn) en niet beseffen dat dit type onderwijs voor de leerlingen vaak te hoog gegrepen is. Ook ervaren directieleden dat op ROC’s een groter verloop is in personeel, waardoor het moeilijk is een goed samenwerkingsverband op te bouwen.
4.5
Samenvatting
De overweging om ESF-subsidie aan te vragen is voor de nader onderzochte scholen al jaren hetzelfde: zonder ESF-gelden zijn bepaalde zaken niet te realiseren (nazorg, groepsverkleining, opzetten afdelingen) of kunnen eerder opgezette activiteiten niet gecontinueerd worden. Om die reden, en vanwege de onzekerheid en kosten die een jaarlijkse aanvraag voor subsi16
Dit geldt voor (een beperkt aantal) leerlingen in leerwerktrajecten waar werkgevers van een financiële maatregel kunnen profiteren
280
Maatregel G
die met zich meebrengt, zouden de scholen het wenselijk vinden dat de ESF-subsidie wordt omgezet in reguliere financiering. Het belangrijkste doel van de projecten in maatregel G is het aanvaarden van werk door de leerlingen. Elk van de vijf geselecteerd projecten ontplooit activiteiten onder thema 4: certificering, door het aanbieden van branchegerichte cursussen voor leerlingen Daarnaast wordt bij vier van de vijf projecten geld ingezet voor het opzetten of uitbreiden van leerlingwerkplaatsen. Uit de interviews blijkt dat scholen al verschillende jaren voortbouwen op dezelfde thema’s en activiteiten, om zo bestaande werkzaamheden verder te kunnen professionaliseren. Drie van de vijf scholen streven ernaar om eind 2006 nazorg te kunnen leveren aan de naar arbeid uitgestroomde voormalige leerlingen. De voorbereidingen hiervoor worden nu met ESF-gelden gefinancierd. Het Ministerie van OCW ondersteunt het Landelijk Werkverband Praktijkonderwijs bij haar activiteiten om de aansluiting tussen praktijkonderwijs en lokale arbeidsmarkt te verbeteren. De Uitvoerings- en Coördinatiegroep (UCG), waarin het Landelijk Werkverband en KPC Groep zijn vertegenwoordigd, bewaken de inhoud van de projecten en bieden hulp bij projectaanvragen en –rapportages. Om leerlingen met succes naar werk te kunnen leiden, is het noodzakelijk om met lokale organisaties en instellingen samen te werken. Scholen voor praktijkonderwijs hebben daarom zonder uitzondering per definitie al een sterke positie in het lokale netwerk van bedrijfsleven, UWV, sociale werkvoorziening en andere scholen voor praktijkonderwijs.
281
Maatregel G
282
Maatregel G
5
EFFECTIVITEIT
De effectiviteit van een maatregel wordt bepaald aan de hand van output en resultaatindicatoren. In het kader van een evaluatie op met name effectiviteit is het een probleem, dat naarmate de consistentie van beleid groter wordt, ook de ‘samenloop’ van beleid toeneemt. De effecten van, vanuit ESF gesubsidieerde, projecten kunnen over het algemeen niet geïsoleerd worden van de effecten van andere beleids- c.q. stimuleringsmaatregelen of van autonome ontwikkelingen in regio’s of branches. Een aantal onderzoeksvragen is daarom alleen in het consoliderende deel van het rapport of alleen op projectniveau beantwoord. De onderzoeksvragen die in het kader van de effectiviteit beantwoord dienen te worden zijn: 8. In hoeverre levert ESF een bijdrage aan de toename van de instroom van leerlingen uit het praktijkonderwijs op de arbeidsmarkt? 9. In hoeverre levert ESF een bijdrage aan de toename van het aantal leerlingen uit het praktijkonderwijs dat (delen van) een startkwalificatie behaalt (naar het oordeel van instellingen voor praktijkonderwijs)? 10. Zijn er verschillen in effectiviteit naar type activiteit? 11. Welke knelpunten doen zich daarbij voor? Onderzoekvraag 8 is, zoals hierboven beschreven, alleen te beantwoorden op maatregelniveau en na analyse van de specifieke context. Deze vraag is in het consoliderende deel van de rapportage beantwoord. Onderzoeksvraag 9, naar de bijdrage van ESF aan de instroom op de arbeidsmarkt en het aantal behaalde startkwalificaties, zal dan in dit rapport kwalitatief en op projectniveau worden beantwoord. Daarnaast zal uit de interviews antwoord worden gezocht op de vraag of er verschillen zijn in effectiviteit naar type activiteit (onderzoeksvraag 10) en welke knelpunten zich daarbij voordoen (onderzoeksvraag 11). We beginnen dit hoofdstuk met een overzicht van de resultaten op maatregel- en op projectniveau (paragraaf 5.1). Daarna gaan we in op de impacts of lange termijneffecten (paragraaf 5.2) en we besluiten we dit hoofdstuk met een overzicht van de genoemde bevorderende en belemmerende factoren (paragraaf 5.3).
5.1
Resultaten
Hieronder zullen we eerst een overzicht geven van het bereikte eindresultaat en het aantal behaalde (deel)kwalificaties op maatregelniveau. Daarna zullen we de resultaten van de geselecteerde projecten beschrijven.
283
Maatregel G
In tabel 5.1 staat dat 61 procent van het aantal tot nu toe bereikte leerlingen arbeid heeft aanvaard. Dat is iets minder dan de 66 procent die beoogd was (zie tabel 4.1). Ook hier wordt de optie anders/overig veel gebruikt om aan te geven dat een leerling nog in opleiding is.
Tabel 5.1
Aantal bereikte leerlingen VO-PRO (G) naar eindresultaat 2000 2001 2002/ 2003*
Realisatie van een reïntegratietraject Deelname aan scholing/aansluiting nog in opleiding Behalen van een startkwalificatie Behalen van een deel/vervolgkwalificatie Aanvaarding van arbeid Anders/overig** Nog geen eindresultaat aangegeven Totaal
Totaal N
0 0
0 0
0 14
0 14
Totaal percentage 0% 2%
0 0
0 0
0 1
0 1
0% 0%
141 114 0 255
166 114 0 280
146 41 0 202
453 269 0 737
61% 37% 0% 100%
Bron: ECG, juni 2003. * Cijfers 2002/2003 op basis van tussenrapportages. ** Hier wordt, wegens verwarring over de tweede antwoordcategorie, vaak ‘nog in opleiding’ ingevuld.
Wat niet in bovenstaande tabel naar voren komt is het aantal leerlingen dat uiteindelijk niet is meegeteld bij het aantal bereikte projectdeelnemers. In hoofdstuk 3 (tabel 3.5) bleek dat de gerealiseerde uitstroom in de eerste twee projectperioden 21 leerlingen lager was dan verwacht (535 in plaats van 556). Daarmee kunnen we concluderen dat in de eerste twee projectperioden ongeveer 4 procent van de projectdeelnemers niet is meegenomen in de eindrapportage.17 De verwachtingen over in- en uitstroom hebben instellingen moeten aangeven bij de aanvraag en de eindrapportage van het project. Het gaat hier dus om projecten die nog in behandeling zijn voor een eindbeschikking en niet om de projecten die inmiddels een negatieve eindbeschikking hebben ontvangen. Leerlingen uit het praktijkonderwijs krijgen na afronding van de opleiding een getuigschrift. Wettelijk gezien is het niet mogelijk deelkwalificaties te halen. Toch geven de projectuitvoerders blijkbaar in de eindrapportage wel aan dat de leerlingen deelkwalificaties behaald hebben, omdat ECG over deze cijfers beschikt. Tabel 5.2 toont het aantal behaalde deelkwalificaties in de projectperiodes 2000 en 2001.De cijfers corresponderen niet met de cijfers uit tabel 5.1, waaruit te lezen is dat er geen deelkwalificaties behaald zijn in de jaren 2000 en 2001. Het betreft hier twee verschillende vragen, waarbij de eerste (‘wat is het gerealiseerde eindresultaat?’) in alle perioden gesteld is en de andere (‘wat is het aantal behaalde
17
Het kan zijn dat een deel voortijdig is uitgevallen, maar er kunnen ook administratieve redenen aan ten grondslag liggen dat een leerling niet in de eindrapportage kan worden opgenomen.
284
Maatregel G
deelkwalificaties?’) niet. Daarnaast betreft het overzicht in tabel 5.2 de behaalde (deel) kwalificaties van alle deelnemers, ongeacht het gerealiseerde eindresultaat van de deelnemers.
Tabel 5.2
Aantal behaalde kwalificaties en deelkwalificaties VO-PRO (G) 2000 2001 2002/2003 Kwalificaties* 0 0 Geen rapportage Deelkwalificaties 95 88 Totaal
95
88
Totaal 0 183 183
Bron: ECG, juni 2003. * Dit betreft kwalificaties op niveau 1 en 2, waarbij een kwalificatie op niveau 2 gelijk is aan een startkwalificatie.
Projecten Uit de aanvragen van de geselecteerde projecten valt te lezen dat de verwachte instroom varieert van 15 tot 79 deelnemers. Voor de meeste van de geselecteerde projecten is op de peildatum van juni 2003 nog niet veel te zeggen over de gerealiseerde uitstroom (zie tabel 5.3).
Tabel 5.3 Overzicht nader onderzochte projecten maatregel G Projectperiode Thema’s Eindrapportage (Verwachte) Instroom 2000 2,4 ja 15 2001 1,2,3,4, ja 60 2002/2003 3,4,7 71 2002/2003 1,3,4,7 36 2002/2004 1,3,4,6 79
Uitstroom 15 60 -
De scholen hebben geen problemen om aan de eisen van ESF te voldoen en halen ook de vereiste 60 procent van de leerlingen die toegeleid wordt naar werk. Op een paar scholen worden de leerlingen voor de ESF projecten geselecteerd op basis van de verwachting dat ze een arbeidsplaats kunnen verwerven. Het resultaat van ESF-projecten wordt dan ook op een kwalitatieve manier geformuleerd. De scholen kunnen nu veel professioneler opereren. Eén project is op het subsidiebedrag gekort. De gerealiseerde doelstelling en de behaalde resultaten waren niet conform de aanvraag. Dit is veroorzaakt doordat een jaar na aanvang van het project de definitieve regelgeving (voor onderwijsinstellingen 2000-2006) pas was vastgesteld. Hierdoor kon de school niet meer op tijd aan de aangepaste eisen voldoen.
5.2
Impacts/lange termijneffecten
We vroegen de respondenten ook naar de verwachte of gerealiseerde lange termijnresultaten (impacts) van het project. De meeste konden daar nog niet veel over zeggen, omdat het project nog loopt of net gestart was. 285
Maatregel G
Twee scholen die al wat langere ervaring hebben met ESF-projecten zetten al jaren in op sociale vaardigheidstraining. De training is niet meer weg te denken uit het aanbod, maar zal zonder ESF-gelden niet gecontinueerd kunnen worden. Tevredenheid van leerlingen wordt niet structureel gemeten, maar dat is ook lastig bij leerlingen op het praktijkonderwijs. Het idee heerst wel dat leerlingen nu tevredener zijn: ze zijn trotser op hun school, omdat ze een goed pakket aangeboden krijgen. Invloeden van buiten op de resultaten zijn er niet veel. Er wordt bijvoorbeeld nog weinig gemerkt van de economische teruggang. Scholen passen soms hun aanbod aan aan de economische omstandigheden. Als er verwacht wordt dat er meer werk te vinden is in bepaalde sectoren, wordt het lesaanbod daaraan aangepast. Neveneffecten Naast directe resultaten is op de scholen voor praktijkonderwijs ook een aantal positieve neveneffecten zichtbaar. Deze hebben betrekking op de professionalisering van de school, de motivatie van de docenten en de voordelen voor de leerlingen. Drie respondenten hebben gemerkt dat deelname aan het ESF-programma het beleid of het denken over onderwijs op school heeft veranderd. Een respondent beschrijft hoe de school eerder draaide op idealisme en bijvoorbeeld nooit aan urenverantwoording deed. Nu (vanwege de noodzaak voor de deelname aan ESF) is er een urenadministratie ingesteld, die nu ook erg gewaardeerd wordt. Een andere directeur geeft aan dat de ESF-gelden het steuntje in de rug zijn om innovatief te kunnen werken en professioneler te zijn als school. Op een andere school is men, door de activiteiten die mogelijk zijn gemaakt met behulp van ESF-gelden, anders gaan denken over succesfactoren. Er vond een verschuiving plaats van de focus op cognitieve naar sociale vaardigheden. Een ander neveneffect dat meerdere directeuren opmerken is dat de betrokkenheid en motivatie van docenten verbeterd is met de deelname aan ESF-projecten. Zo zijn docenten en vakdocenten meer gaan meedenken over beleid, omdat er met de extra ESF-gelden ruimte is om een bredere visie te ontwikkelen. Dit heeft ook te maken met het verschil tussen het doel van het praktijkonderwijs vroeger en nu. In het verleden konden onbemiddelbare leerlingen worden begeleid naar de sociale werkplaats. Met het huidige ESF-programma is de opdracht verschoven naar het toeleiden naar werk. De situatie wordt niet meer zo hopeloos ervaren en de motivatie van docenten om de vereiste 60 procent te halen is groot. Tot slot wordt als positief neveneffect genoemd, dat de ESF-gelden ten goede komen aan alle leerlingen op school. Daarnaast zullen de extra investeringen die met ESF-financiering mogelijk zijn uiteindelijk het zelfbeeld van de leerling verbeteren en daarmee zijn kans op het vinden van een baan vergroten.
286
Maatregel G
5.3
Belemmerende/bevorderende factoren
Er zijn drie belangrijke knelpunten die de verschillende scholen ondervinden bij het deelnemen aan het ESF-programma. Allereerst is dat de administratieve belasting. Het verzamelen van handtekeningen is binnen deze doelgroep een opgave, omdat zowel leerling als ouder vaak niet begrijpen waarvoor getekend moet worden. Daarnaast worden de consequenties van het tussentijds aanpassen van de richtlijnen en het systeem van het europees aanbesteden als zeer hinderlijk ervaren. De daarmee samenhangende vertraging in de beschikkingen en betalingen is een andere grote belemmerende factor. Scholen voor praktijkonderwijs zijn kleine organisaties, die in verhouding veel vooraf financieren en veel overheadkosten hebben. Door vertragingen in de betalingen zijn op enkele scholen liquiditeitsproblemen ontstaan. Tot slot wordt de onduidelijkheid over de toekomst van het ESF-programma als een knelpunt ervaren. Scholen weten niet hoe het ESF programma na 2006 wordt voortgezet, terwijl ze zich daar al wel op willen en soms op moeten voorbereiden. Het praktijkonderwijs wordt steeds herkenbaarder en wordt goed door overheid ondersteund, het idee bestaat bij de betrokkenen dat het Ministerie van OCW financiering vanuit ESF aanbiedt, daar waar het eigenlijk reguliere bekostiging zou moeten zijn. De bevorderende factor is duidelijk: de mogelijkheid om meer te doen voor een groep leerlingen die de extra steun goed kan gebruiken.
5.4
Samenvatting
Binnen de maatregel heeft van het aantal bereikte leerlingen in de eerste drie projectperioden tot nu toe 61 procent arbeid aanvaard. Dat is iets minder dan de 66 procent die beoogd was. Er zouden in de eerste twee projectperioden 183 deelkwalificaties zijn gehaald.18 In de eerste twee projectperioden is ongeveer vier procent van de projectdeelnemers voortijdig is uitgevallen. Ook onder de geselecteerde scholen is er over het algemeen geen probleem om de vereiste 60 procent toe te leiden naar werk. De scholen voor praktijkonderwijs hebben hun activiteiten, onder begeleiding van de UCG, veelal op elkaar afgestemd. In het vorige hoofdstuk zagen we dat vaak dezelfde thema’s zijn gekozen en ook de activiteiten vergelijkbaar zijn. Om die reden is het niet mogelijk om verschillen in effectiviteit te duiden naar type activiteit. Voor alle scholen geldt dat het belangrijkste resultaat of effect van de ESF-middelen is dat de scholen nu professioneler kunnen opereren (in aanbod en werkwijze). 18
Dit aantal correspondeert niet met andere gegevens aangeleverd door ECG. Officieel is het in het praktijkonderwijs niet mogelijk deelkwalificaties te behalen. Toch worden deze cijfers wel door de projectuitvoerders aangeleverd.
287
Maatregel G
Sommige directieleden noemen deze professionalisering als een positief neveneffect van deelname aan het ESF-programma. Daarnaast wordt de verhoging van de motivatie van de docenten genoemd en de voordelen die deelname heeft voor alle leerlingen in de school. De knelpunten die zich voordoen bij het behalen van de resultaten hebben allen betrekking op de uitvoering van de regeling. De administratieve belasting, de vertraging in de beschikkingen en in de betalingen en de onduidelijkheid over de toekomst van het ESF-programma zijn de grootste belemmerende factoren. De bevorderende factor is duidelijk: de mogelijkheid om meer te doen voor een kwetsbare groep leerlingen. Die mogelijkheid kan niet ongebruikt blijven, vinden de directieleden.
288
BIJLAGE MAATREGELEN E, F EN G
Maatregelen E, F en G
BIJLAGE OPZET EN UITVOERING ONDERZOEK MAATREGEL E, F EN G Hieronder doen we verslag van de steekproeftrekking en gegevensverzameling voor de tussentijdse evaluatie van ESF3 maatregel E, F en G. Steekproeftrekking De steekproef voor de maatregelen E, F en G is getrokken uit de aanvragen die zijn toegekend of nog in behandeling zijn. Op basis van de gegevens die in oktober 2002 door ECG zijn geleverd, is een steekproef getrokken van 50 projecten verdeeld over de maatregelen en projectperioden. Hierbij is rekening gehouden met het soort organisatie (ROC, AOC en vakinstelling) en het aantal deelnemers. In de dossiers van deze 50 projecten zijn vervolgens de doelstellingen of de thema’s bekeken. Uiteindelijk zijn er 25 projecten geselecteerd op basis van variatie in de te behandelen thema’s (zoals in de subsidieregeling vermeld). Daarnaast zijn zeven extra projecten geselecteerd als reserve. In navolging van de onderzoeksopzet zijn dus 25 projecten geselecteerd, verdeeld over de drie maatregelen, over de verschillende tijdsperioden en met een variatie in thema’s. (zie tabel 1). 1
Tabel 1-1 Selectie 25 projecten Maatregel E. Bestrijding VSV
Aantal 12
Verdeling e 1 helft 2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003
1 3 6 2
F. Versterking BBL
8
2000/2001 2001/2002 2002/2003
3 4 1
G. Praktijkonderwijs
5
2000 2001 2002/2003 2002/2004
1 1 2 1
In november 2002 bleken er drie projecten in de steekproef te zitten die niet vallen onder de ESF3 maar onder de ESF1-regeling (specifiek gericht op Flevoland). Het verschil tussen de regelingen is te herkennen in de doelstelling, de hoogte van het subsidiebedrag en de manier
1
Van een instelling zijn twee projecten geselecteerd. Dat betekent dat er 24 instellingen benaderd zijn.
289
Maatregelen E, F en G
waarop het Ministerie van OCW de aanvraag direct bij de provincie Flevoland indient. ECG maakt in haar administratie geen onderscheid tussen de twee regelingen. Er waren al twee afspraken gemaakt voor projecten die onder de ESF1 regeling vallen. Deze zijn afgezegd en er zijn drie nieuwe projecten geselecteerd. Eén project kon uit de reservegroep worden gehaald, twee projecten zijn opnieuw bij ECG opgevraagd op basis van periode en deelnemersaantal. Benaderen van instellingen en de respondenten De instellingen hebben in november 2002 een vooraankondigingbrief ontvangen. Daarnaast is de aankondiging van het onderzoek gepubliceerd op de website van ECG/CFI. Vervolgens zijn de contactpersonen, zoals deze in het dossier vermeld stonden, telefonisch benaderd. Over het algemeen waren de respondenten snel bereid aan het onderzoek mee te werken en konden afspraken in november en december gepland worden. In een aantal gevallen, vaak bij de grotere onderwijsinstellingen, bleek het lastig de juiste respondent(en) te vinden. De in de dossiers vermelde contactpersonen bleken bijvoorbeeld alleen van de administratieve afhandeling van ESF-projecten op de hoogte te zijn of waren niet meer werkzaam in de onderwijsinstelling. In drie gevallen is de steekproef aangepast en zijn nieuwe dossiers opgevraagd of uit de reservegroep gekozen: - een instelling had alle ESF-projecten teruggetrokken. Op verzoek van het Ministerie van OCW is besloten dat teruggetrokken projecten niet zouden worden betrokken in het onderzoek. Deze instelling is geheel door een andere vervangen; - twee geselecteerde projecten van andere instellingen waren teruggetrokken en om bovenstaande reden vervangen door andere projecten binnen dezelfde instelling, binnen dezelfde maatregel en in hetzelfde jaar; - een respondent weigerde medewerking. Dit lid van het College van Bestuur gaf aan geen tijd te willen vrijmaken voor een interview. In januari heeft het College van Bestuur van andere instelling alsnog de afspraak afgezegd en aangegeven niet verder te willen meewerken. De reden die werd opgegeven was dat voor het betreffende project geen beschikking zal worden ontvangen en voorschotten zijn teruggevorderd. Het College van Bestuur heeft besloten geen tijd meer te besteden aan zaken die met ESF te maken hebben. Telefonisch is vervolgens nog ingegaan op de reden van het niet ontvangen van de beschikking. De uitkomsten van dit gesprek zijn opgenomen in het verslag.
290
Maatregelen E, F en G
Interviews Bij het maken van de afspraken gaven we aan dat we wilden spreken met personen die op de hoogte zijn van de inhoud en uitvoering van het project. Dat betekende dat we wilden spreken over de resultaten, maar ook over de deelname aan ESF en over de samenwerking met CFI en ECG. Veelal resulteerde dit in een gesprek met meer personen: bijvoorbeeld projectcoördinatoren, (unit)directeuren en managers van de centrale administratie. In totaal is in 21 face-to-face gesprekken met 34 personen gesproken. De gesprekken duurde circa anderhalf uur. Naast de face-to-face interviews wilden we per project telefonisch een gesprek voeren met een of twee personen die als docent, mentor, werkplekbegeleider, of vanuit een KBB betrokken zijn (geweest) bij het project. In sommige gevallen namen deze respondenten deel aan het interview. In die gevallen is besloten niet nog een telefonisch interview toe te voegen. In tabel 2 wordt aangegeven over welke projecten interviews zijn afgenomen en welke informatie dit heeft opgeleverd.
Tabel 1-2
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. *
Bestudeerde projecten (tussen oktober 2002 - juni 2003) Respondenten interviews Maat- Uitvoerder Projectperiode Eind-of tussen- Face-to face Telefonisch regel rapportage E ROC 2000/2001 x 2 1 E ROC 2000/2001 x 3 E overig* 2000/2001 x 2 1 e E ROC 2000-1 helft x 1 E AOC 2001/2002 1 1 E ROC 2001/2002 x 3 -E AOC 2001/2002 1 1 E ROC 2001/2002 x 1 1 E vakschool 2001/2002 x 4 1 E ROC 2001/2002 x 2 1 E AOC 2002/2003 1 1 E ROC 2002/2003 2 F ROC 2000/2001 x 1 2 F ROC 2000/2001 x 2 1 F ROC 2000/2001 x 1 F ROC 2001/2002 1 F ROC 2001/2002 x 1 1 F ROC 2001/2002 x 2 F ROC 2001/2002 x 2 1 F ROC 2002/2003 1 1 G SVO 2000 x 1 G SVO 2001 x 1 G SVO 2002/2003 x 1 G SVO 2002/2003 x 2 G SVO 2002/2004 1 1
Overige instellingen die niet tot de categorie ROC, AOC of vakinstelling behoren.
291
Maatregelen E, F en G
Overige interviews/gesprekken Waar nodig zijn enkele gesprekken gevoerd en met vertegenwoordigers van het COLO, het UCG, ECG, enkele kenniscentra en andere experts.
292
