KRITICKÝ
POHLED
NA
ZÁKLADNÍ
PRINCIPY
PROVÁDĚNÍ
POLITIKY HOSPODÁŘSKÉ A SOCIÁLNÍ SOUDRŽNOSTI EU A JEJICH NAPLŇOVÁNÍ V PŘÍPADĚ PROGRAMŮ FINANCOVANÝCH Z EVROPSKÉHO SOCIÁLNÍHO FONDU V ČR
MGR. LENKA BROWN, KREG NF VŠE Úvod V této práci se zaměřuji na analyzování některých klíčových principů provádění politiky hospodářské a sociální soudržnosti (dále jen HSS) EU a jejich naplňování v případě programů financovaných z Evropského sociálního fondu (dále jen ESF) v ČR. Cílem provedených analýz je vyvrátit vstupní hypotézu: „základní principy politiky HSS podporují v podobě, v níž jsou uplatňovány v případě ESF v ČR, dosažení cílů, jimž je tato politika EU určena“.
Základní principy provádění politiky HSS Jak pro programové období 2000-2006, tak i pro programové období 2007-20131 se nejčastěji jako základní principy provádění politiky HSS uvádějí: programování, monitorování a hodnocení, spolufinancování, adicionalita, partnerství, koncentrace, solidarita a subsidiarita [např. 28].
Princip programování odráží specifičnost přípravy a provádění pomoci ze strukturálních fondů EU2, kdy příprava a provádění této pomoci jsou vždy vázány na určité, zpravidla sedmileté programové období. Programové období „podává časový rozvrh pro alokaci pomoci“ [28, s. 30]. Prostřednictvím principu programování jsou prostředky strukturálních fondů EU alokovány na víceleté období, což umožňuje sledování dlouhodobějších a komplexnějších cílů, než kdyby se programy podporované ze strukturálních fondů EU připravovaly a realizovaly v kratším období.
Princip monitorování a hodnocení klade důraz na význam zajištění průběžného sledování realizace jednotlivých programů, a to jak na úrovni jednotlivých příjemců, opatření, priorit i 1
Dále uvedené analýzy se zaměřují právě na tato dvě programová období, neboť do provádění politiky HSS se v průběhu jejich realizace zapojila po svém vstupu do EU v roce 2004 i ČR. 2 Strukturální fondy EU představují vedle Kohezního fondu hlavní finanční nástroj využívaný při realizaci politiky HSS.
celých programů3. Monitorování proto zahrnuje přípravu, sběr a shromažďování všech podstatných dat o realizovaných projektech. Hodnocení z dat získaných v rámci monitorování dále vychází, neboť představuje zajištění odborných analytických studií zaměřených na nejrůznější aspekty realizace jednotlivých programů, jejich efektivitu, transparentnost atd. tak, aby Evropská komise, ale také národní a regionální orgány byly informovány o kvalitě přípravy a realizace konkrétního programu a mohly případně po řídícím orgánu požadovat změny v nastavených pravidlech řízení a administrace programu.
Princip solidarity je pro provádění politiky hospodářské a sociální soudržnosti zcela zásadní zejména z hlediska jejího celkového zaměření, kdy její hlavní podstatou je vyrovnávání ekonomických a sociálních rozdílů jednotlivých regionů EU.
Princip subsidiarity zdůrazňuje plnění jednotlivých cílů této politiky na co možná nejnižší úrovni tak, aby co nejlépe odrážela skutečné potřeby evropských regionů a jejich občanů.
Dalšími principy jsou v souladu s výše řečeným spolufinancování, adicionalita, partnerství a koncentrace. Vzhledem k zaměření této práce se jim však budu věnovat podrobněji, neboť právě tyto principy a způsob jejich naplňování v programech financovaných z ESF v ČR jsou z hlediska porozumění možností, ale i omezení politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU rozhodující.
Princip spolufinancování Princip spolufinancování ukládá členským státům EU povinnost spolufinancovat všechny operace realizované v rámci programů financovaných ze strukturálních fondů EU také vlastními zdroji, nejčastěji4 formou tzv. národního spolufinancování poskytovaného ze státního rozpočtu, resp. regionálního spolufinancování poskytovaného z rozpočtu některého z nižších územních celků (krajů, měst atd.).
Míra spolufinancování stanovená jednotlivým regionům EU závisí na cíli, v jehož rámci je daný region ze strukturálních fondů EU podporován. Regiony spadající např. v programovém období 2000-2006 pod tzv. Cíl 1 (tj. regiony s nejnižším HDP na obyvatele) bývají 3
V kontextu nového programového období 2007-2013 by bylo vhodnější místo o opatřeních a prioritách hovořit o oblastech podpory a prioritních osách. 4 Další možností spolufinancování programů financovaných ze SF je tzv. soukromé spolufinancování vynakládané přímo příjemci této pomoci.
spolufinancovány nejčastěji ze 75 % prostředky daného strukturálního fondu a z 25 % prostředky daného členského státu. Naopak regiony spadající pod ostatní cíle, tedy např. ve stejném programovém období u ESF pod Cíl 3 bývají nejčastěji jak z ESF, tak i z prostředků daného členského státu spolufinancovány z 50 %.
Spolufinancování programů ze strany členských států se v každém případě stává nedílnou součástí výdajů daného programu. V souvislosti s uplatněním tohoto principu v ČR v průběhu zkráceného programového období 2004-2006 však došlo k velmi paradoxní situaci.
Pro nové členské státy totiž byla jak tzv. původním berlínským rámcem, tak i upraveným finančním rámcem EU určena maximální výše prostředků, které byla EU v průběhu zkráceného programového období 2004-2006 ochotna jednotlivým novým členským státům poskytnout. Pro ČR tak bylo z celkové alokace na strukturální operace nových členských států ve zkráceném programovém období 2004-2006 vyčleněno celkem 2 630,1 mil. EUR. Jejich rozdělení mezi jednotlivé roky uvedeného programového období a mezi jednotlivé formy pomoci uvádím níže. Z hlediska podoby berlínského rámce i jeho upravené verze je však významná skutečnost, že EU v době jejich příprav dostatečně nezohlednila dvě základní skutečnosti, a to (1) skutečný rozsah území spadající v nově vstupujících členských státech pod Cíl 2 a 3, resp. že nebyla do rámce dostatečně promítnuta skutečnost, že podporu v rámci Cílů 2 a 3 budou čerpat ve zkráceném programovém období 2004-2006 pouze regiony NUTS II hl. m. Praha a NUTS II region Bratislava, a dále (2) právě podstata principu spolufinancování
Tabulka č. 1: Rozdělení prostředků přidělených EU ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti České republice na zkrácené programové období 2004-2006 Výše prostředků strukturálních fondů a Fondu soudržnosti určených ČR na zkrácené programové období 2004-2006 (v mil. EUR) Forma pomoci
Celkem
2004
2005
2006
Fond soudržnosti
945,2
316,8
266,1
362,3
Operační
1454,0
338,9
485,4
629,7
23,3
23,8
24,2
58,8
19,2
19,6
20,0
INTERREG
68,7
21,0
21,4
26,3
EQUAL
32,1
7,6
10,7
13,8
Strukturální operace celkem
2 630,1
726,8
827,0
1 076,3
programy Jednotný programový dokument zaměřený na tvrdé 71,3 investice (JPD Cíle 2 pro hl. m. Prahu) Jednotný programový dokument zaměřený na rozvoj lidských zdrojů (JPD Cíle 3 pro hl. m. Prahu)
Zdroj: Vytvořeno na základě podkladů MMR ČR.
Problém, který z výše uvedeného finančního rámce vyplynul, byl, že Evropská komise při konstrukci berlínského rámce, i dále při jeho úpravách, dostatečně nezohlednila právě pravidla pro určení míry spolufinancování programů realizovaných v jednotlivých oblastech nově vstupujících zemích. Neboť ačkoli EU podporuje v souladu s cíli hospodářské a sociální soudržnosti prostřednictvím intervencí strukturálních fondů EU nejvíce oblasti nedosahující 75 % průměru HDP EU, v ČR došlo z důvodu předem určené výše prostředků zvlášť pro oblasti, jejichž HDP na obyvatele překračuje a naopak nepřekračuje úroveň 75 % průměru HDP EU, k paradoxnímu jevu, kdy po připočtení odpovídají míry spolufinancování bylo průměrně na hlavu podporováno z prostředků strukturálních fondů více území hl. m. Prahy než území ostatních regionů ČR.
V ČR tak například při předpokladu spolufinancování programů realizovaných v rámci území mimo hl. m. Prahu ze 75 % strukturálními fondy a z 25 % veřejnými zdroji ČR a při předpokladu spolufinancování programů realizovaných na území hl. m. Prahy ve výši 50 % ze strukturálních fondů a ve výši 50 % z českých prostředků, jsou v oblastech pokrytých mimo hl. m. Prahu realizovány rozvojové programy v celkové hodnotě 1938,7 mil. EUR (včetně národního spolufinancování), zatímco na území hl. m. Prahy jsou realizovány
rozvojové programy v celkové hodnotě 260,2 mil. EUR5. Při přepočtu výše podpory poskytované těmito rozvojovými programy na hlavu na základě počtu obyvatel uváděných ČSÚ k roku 20016 (dle kterých má hl. m. Praha celkem 1 180 000 obyvatel a ostatní oblasti ČR mají 9 115 000 obyvatel) to však znamená, že v oblastech mimo hl. m. Prahu jsou jednotliví obyvatelé podporováni v průměru 212,7 EUR, zatímco v Praze částkou 220,5 EUR. Propočítáme-li na základě stejného algoritmu např. celkový objem prostředků hlavních forem pomoci zaměřených na podporu lidských zdrojů, tj. financovaných z ESF a realizovaných v období 2004-2006 na území mimo hl. m. Prahu (tj. celkový objem prostředků Operačního programu Rozvoj lidských zdrojů a odpovídající části Společného regionálního operačního programu) a hlavní formy pomoci financované z ESF a realizovaného na území hl. m. Prahy (tj. Jednotného programového dokumentu Cíle 3 pro hl. m. Prahu), zjistíme, že rozvoj lidských zdrojů je v uvedeném období na území mimo hl. m. Prahu podporován průměrně na hlavu výší 53,5 EUR (včetně národního spolufinancování), zatímco na území hl. m. Prahy je rozvoj lidských zdrojů průměrně na hlavu podporován finančními prostředky ve výši 99,7 EUR (včetně národního spolufinancování).
Z těchto výpočtů je zřejmé, že ačkoli se EU snaží v souladu s cíli hospodářské a sociální soudržnosti prostřednictvím své strukturální politiky zmírňovat regionální rozdíly mezi jednotlivými oblastmi EU, a podporovat proto zejména ty oblasti, jejichž rozvoj zaostává, důsledkem svého rozhodnutí o omezení celkového množství prostředků uvolněných ze strukturálních fondů EU na území jednotlivých nově vstupujících zemí sama dosažení cílů hospodářské a sociální soudržnosti v tomto případě značně zkomplikovala.
Z těchto důvodů se domnívám, že konkrétně v případě rozšíření EU o 10 nových států v roce 2004 se na provádění strukturalni politiky Unie projevily dopady spojené s tímto rozšířením Unie velmi negativně, a to právě prostřednictvím nevhodného přístupu Evropské komise a původních 15 členských států k určení maximálního možného příspěvku ze strukturálních fondů EU pro jednotlivé nové členské státy a jejich regiony. V tomto uvedeném programovém období proto ani nemohla strukturální politika EU, zvláště pak ta její část zaměřená na oblast rozvoje lidských zdrojů a financovaná z ESF, skutečně na území ČR 5
Do uvedených výpočtů nejsou pro zjednodušení zahrnuty prostředky určené na realizaci Iniciativ Společenství, tj. EQUAL a Interreg. 6 V roce 2001 byl ze strany Evropské komise a Rady vytvářen upravený berlínský rámec stanovující celkovou výši prostředků určených ze strukturálních fondů a z Kohezního fondu jednotlivým novým členským státům EU, s jejichž přistoupením se počítalo v roce 2004.
přispět k naplnění cílů hospodářské a sociální soudržnosti a ke snížení meziregionálních rozdílů prostřednictvím výrazné finanční podpory méně rozvinutých regionů, tedy k naplnění cílů, k nimž je právě strukturální politika EU primárně určena, a to právě na základě nedostatečné práce s principem spolufinancování v průběhu vytváření berlínského rámce a jeho upravené verze ze strany evropských orgánů.
Princip adicionality Dalším stěžejním principem politiky hospodářské a sociální soudržnosti je princip adicionality. Adicionalita neboli doplňkovost znamená povinnost členských států zachovat úroveň vlastních veřejných výdajových programů či jiných veřejných výdajů realizovaných v dané zemi v období předcházejícím danému programovému období alespoň na té úrovni, v jaké byly tyto veřejné výdajové programy, resp. veřejné výdaje realizovány v předchozím období. V případě oblastí podporovaných v rámci Cíle 1 se princip adicionality v programovém období 2000-2006 vztahuje na všechny oblasti veřejných výdajů odpovídajících zaměření strukturálních výdajů EU a v případě Cílů 2 a 3 se tento princip vztahuje za účelem zjednodušení jen na výdaje určené zejména na realizaci aktivní politiky zaměstnanosti.
Smyslem tohoto omezení je zajistit, že finanční prostředky poskytované ze strukturálních fondů EU nebudou nahrazovat prostředky, které by jinak byly v rámci dané oblasti poskytovány ze strany daného členského státu či konkrétního regionu. Strukturální fondy nemají totiž veřejné výdaje členských států nahrazovat, ale mají je pouze doplňovat, tj. navyšovat, a tímto způsobem přispět k rychlejšímu dosažení rozvojových cílů dané země a rychlejšímu odstranění existujících sociálních a ekonomických rozdílů mezi jednotlivými regiony.
Na formulaci principu adicionality je zřejmý vliv Keynesova modelu multiplikátoru, z něhož strukturální politika se svými veřejnými výdajovými programy stále vychází. Výdaje realizované prostřednictvím strukturálních fondů tak zcela zjevně simulují zvyšování tzv. autonomních výdajů členských států určených na realizaci těchto programů.
Problematičnost principu adicionality však spočívá v důsledcích jeho systematického uplatňování na území členských států EU v několika po sobě jdoucích programových obdobích. Hlavním problémem je zejména započítávání výdajů národního spolufinancování i
financování pocházeného z daného strukturálního fondu mezi prostředky veřejných výdajových programů, jejichž výše musí být udržena ze strany daného členského státu i v průběhu následujícího programového období. Výdaje strukturálních fondů i národní, resp. regionální spolufinancování jednotlivých programů se tak stávají „povinně vynakládanou výdajovou položkou“ národních, resp. regionálních rozpočtů i v následujícím období, což ve svém důsledku vytváří značný tlak na zvyšování celkové úrovně veřejných výdajů v jednotlivých členských státech EU. Tabulka č. 2: Veřejné výdaje předchozího programového období, jejichž výše musí být dodržena i v následujícím programovém období Národní, resp. regionální spolufinancování OP
a
Evropské zdroje OP a 8
JPD v období n – 1
7
JPD v období n – 1
Jiné
národní,
resp.
Národní + evropské
regionální výdaje zaměřené
zdroje
celkem
na obdobné aktivity jako SF
v období n – 1
v období n – 1 1
2
3
4 (4 = 1 + 2 + 3)
Zdroj: Working document No. 3: Commission methodological paper giving guidelines on the calculation of public or equivalent structural spending for the purposes of additionality, s. 8
Tabulka č. 3: Algoritmus výpočtu výše veřejných výdajů běžného programového období pro posouzení splnění podmínky adicionality Národní, resp. regionální
Evropské zdroje OP a
Jiné
spolufinancování OP
JPD10 v období n
regionální výdaje zaměřené
zdroje
na obdobné aktivity jako SF
v období n
a
9
JPD v období n
národní,
resp.
Národní + evropské celkem
v období n 5
6
7
8 (8 = 5 + 6 + 7)
Zdroj: Working document No. 3: Commission methodological paper giving guidelines on the calculation of public or equivalent structural spending for the purposes of additionality, s. 8
Princip adicionality je v novém programovém období považován za splněný pouze v případě, že celková výše národních a evropských zdrojů v daném programovém období (tj. buňka 8 7
OP značí operační programy a JPD jednotné programové dokumenty realizující hlavní formy pomoci na území daného členského státu v průběhu předchozího programového období v rámci cílů 1, 2 a 3. 8 Tj. podíl spolufinancování operačních programů a jednotných programových dokumentů z prostředků strukturálních fondů EU v minulém programovém období. 9 OP značí operační programy a JPD jednotné programové dokumenty realizující hlavní formy pomoci na území daného členského státu v průběhu předchozího programového období v rámci cílů 1, 2 a 3. 10 Tj. podíl spolufinancování operačních programů a jednotných programových dokumentů z prostředků strukturálních fondů EU v minulém programovém období.
tabulky č. 3) je stejná nebo vyšší než celková výše národních a evropských zdrojů v předchozím období (tj. buňka 4 tabulky č. 2).
Aplikace tohoto principu však má dva závažné důsledky. Prvním z nich je povinnost členských států, chtějí-li v dalším programovém období i nadále využívat prostředky strukturálních fondů EU na svém území v rámci tzv. Cíle 1, resp. Cíle Konvergence, vynakládat z veřejných zdrojů minimálně stejný objem prostředků jako v minulém období. Důsledkem aplikace principu adicionality je proto také stále se zvyšující objem veřejných výdajů určených oblastem, jejichž podpora je požadována ze strany evropských rozvojových strategií na úrovni jednotlivých členských států, což má zcela zřejmý tlak na výdajovou stranu veřejných rozpočtů těchto evropských zemí.
Ze způsobu prokazování adicionality však zároveň vyplývá druhý hlavní důsledek aplikace tohoto principu, a to povinnost členských států zajistit, že v daném období nebudou v daném území pouze vynakládat minimálně stejný objem prostředků z veřejných zdrojů jako v minulém období, ale že je budou vynakládat na podporu obdobných oblastí, k nimž slouží podpora strukturálních fondů EU. Pravomoci evropských institucí stanovit oblasti, na něž je možné prostředky těchto fondů využít se tak automaticky rozšiřují i na stanovení oblastí, které jsou podporovány přímo vlastními rozvojovými programy a strategiemi členských států EU v případě, že tyto výdaje mají být uznány jako adekvátní při plnění principu adicionality.
Princip koncentrace Princip koncentrace zdůrazňuje skutečnost, že intervence zajištěné prostřednictvím programů financovaných ze strukturálních fondů EU budou mít větší dopad na vyrovnání sociálních a ekonomických rozdílů v úrovni jednotlivých evropských regionů, bude-li pomoc těchto programů směřovat do menšího počtu podporovaných oblastí, tzv. priorit, resp. prioritních os.
Rozhodnutí, na které oblasti podpory bude pomoc zaměřena na území daného členského státu, resp. regionu rozhoduje přímo členský stát. Při svém rozhodování je pouze vázán možnostmi, na něž je pomoc z každého fondu určena, uvedenými v příslušném nařízení. To, kolik oblastí bude členský stát svými programy spolufinancovanými ze strukturálních fondů na svém území podporovat, je však již rozhodnutí daného státu.
V ČR byl jak ve zkráceném programovém období 2004-2006, tak i v novém programovém období 2007-2013 zvolen přístup co možná nejširší podpory, tj. princip koncentrace nebyl při přípravě programů financovaných z ESF příliš akcentován.
Podrobněji si však důsledky tohoto přístupu budeme ilustrovat pouze příkladem zkráceného programového období 2004-2006. Z programů financovaných v tomto programovém období z ESF byl Operační program Rozvoj lidských zdrojů (OP RLZ) kromě podpory technické asistence zaměřen na celkem 4 priority, jejichž věcný obsah odpovídal podpoře opatření aktivní politiky zaměstnanosti, podpoře vzdělávání, včetně celoživotního učení, podpoře sociální integrace a rovných příležitostí na trhu práce a podpoře podnikání a rozvoji lidských zdrojů ve vybraných sektorech (např. v oblasti environmentálního vzdělávání, v oblasti cestovního ruchu atd.). Obdobně byl z věcného hlediska zaměřen i Jednotný programový dokument pro Cíl 3 pro hl. m. Prahu (JPD 3). Program Iniciativy Společenství EQUAL (CIP EQUAL) obsahoval dokonce vedle priority technická asistence dalších 5 priorit, což však v případě tohoto programu vyplývalo vzhledem k specifickým rysům Iniciativy Společenství EQUAL přímo ze zaměření tohoto programu a stanovení jeho povinné struktury přímo na evropské úrovni [21, 22].
Negativním důsledkem tohoto přístupu však byla nejen značná rozdrobenost poskytované podpory do mnoha dílčích oblastí rozvoje lidských zdrojů, ale také zvýšená administrativní náročnost provádění jednotlivých programů podporujících celou řadu oblastí v rámci v průměru 5-6 priorit a s tím související snížení celkové přehlednosti programů, včetně jednotlivých podporovaných oblastí pro potenciální žadatele a příjemce pomoci.
Výše uvedené negativní důsledky přístupu ČR při uplatňování principu koncentrace v programech financovaných ve zkráceném programovém období 2004-2006 z ESF však byly ještě posíleny po zapojení velkého počtu veřejných orgánů do samotné administrace těchto programů, resp. do administrace některé jejich části. Podrobně se však zapojením velkého počtu veřejných orgánů do řízení a samotné administrace programů financovaných z ESF v ČR budeme zabývat až v následující kapitole zaměřené na princip partnerství.
Princip partnerství Dalším z klíčových principů politiky hospodářské a sociální soudržnosti je partnerství. Princip partnerství je v rámci této politiky aplikován na třech různých úrovních, a to na úrovni
evropské, programové a projektové. Aplikace principu partnerství na evropské a na programové úrovni zároveň představuje významný institucionální aspekt provádění pomoci ze SF na území konkrétního členského státu.
Na evropské úrovni partnerství představuje úzkou spolupráci mezi zástupci Evropské komise a zástupci členských států odpovědných za přípravu a řízení jednotlivých programů financovaných ze strukturálních fondů, resp. z Fondu soudržnosti EU. Na projektové úrovni představuje partnerství spolupráci dvou a/nebo více subjektů při přípravě a realizaci konkrétního projektu, přičemž smyslem partnerství realizovaného na projektové úrovni je zapojit do řešení konkrétních projektů subjekty s různými zkušenostmi a znalostmi a prostřednictvím jejich aktivní spolupráce zajistit kvalitnější a udržitelnější výstupy daného projektu, než jakých by bylo možné dosáhnout v případě, že bude projekt připravován a později i realizován ze strany jediné organizace.
Princip partnerství na projektové úrovni je v případě programů financovaných z ESF nejčastěji uplatňován u projektů, kde se hledají a testují nové možnosti řešení specifické situace ohrožených skupin obyvatel na trhu práce. Velmi často prostřednictvím aplikace tohoto principu spolupracují např. úřady práce, nestátní neziskové organizace a regionální úřady při snaze integrovat určitou skupinu obyvatel na trh práce a do společnosti. Princip partnerství na projektové úrovni se také velmi často uplatňuje u inovativních projektů nejrůznějšího charakteru, kdy různé zkušenosti zapojených organizací výrazným způsobem zvyšují přidanou hodnotu realizovaných projektových aktivit [23].
Z hlediska zaměření této práce je však nejvýznamnější princip partnerství naplňovaný na programové neboli také na národní11 úrovni. Na programové úrovni znamená princip partnerství spolupráci klíčových orgánů veřejné správy, regionálních orgánů spolu s hospodářskými, sociálními partnery a zástupci neziskového sektoru při přípravě, monitorování a hodnocení jednotlivých programů. Hlavním smyslem aplikace principu partnerství na programové úrovni je zajištění dohledu nad transparentností a kvalitou řízení jednotlivých programů ze strany co nejširšího počtu institucí, které v dané oblasti a v daném členském státě či regionu působí. Programy financované ze strukturálních fondů jsou totiž vždy považovány za programy národní či regionální sledující plnění národních či regionálních
11
Nebo v případě regionálních programů také na regionální úrovni.
rozvojových strategií, a to i přesto, že jsou z velké části financovány právě z rozpočtu EU. A právě zajištění, že tyto programy budou představovat významný nástroj rozvoje členských států EU a jejich regionů, je z velké části ošetřeno prostřednictvím zapojení širokého počtu nezávislých zainteresovaných partnerských institucí do podrobného sledování samotné přípravy těchto programů, do analyzování vhodnosti jejich zaměření, i do hodnocení transparentnosti a efektivnosti dosahované odpovědnými orgány při jejich řízení a implementaci.
Partnerství při přípravě programů je v případě ČR nejčastěji zajišťováno prostřednictvím ustavených pracovních skupin pro přípravu programových dokumentů, přičemž pro přípravu programů financovaných z ESF byla první taková skupina zřízena již před vstupem ČR do EU, a to ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí ČR jako orgánu odpovídajícího za koordinaci ESF v ČR.
Partnerství při monitorování je zajištěno prostřednictvím ustavení monitorovacích výborů jako nejvyšších orgánů odpovědných za celkový dohled nad řádnou realizací daného programu [23]. Členy monitorovacích výborů bývají zástupci ministerstev, do jejichž věcné působnosti obsahové zaměření daného programu či jeho části spadá, zástupci řídícího orgánu, platebního orgánu, zástupci místní samosprávy, vzdělávacích institucí, neziskového sektoru či sociálních partnerů. Členové monitorovacích výborů jsou informováni o klíčových aspektech realizace daného programu a mohou se aktivně účastnit rozhodování o dalším vývoji programu na daném území. Mezi základní pravomoci monitorovacího výboru totiž patří schvalování hodnotících kritérií a postupů užívaných při hodnocení a výběru podporovaných projektů z předložených žádostí o finanční podporu daného programu, schvalování průběžných a závěrečných zpráv o provádění daného operačního programu, schvalování opatření zaměřených na zajištění publicity programu atd. [23].
Partnerství při hodnocení je zajištěno opět částečně již prostřednictvím ustavení monitorovacích výborů, mezi jejichž povinnosti patří také sledování pokroku při hodnocení programu a jeho realizace. Ještě výrazněji je však partnerství při hodnocení v případě programů financovaných z ESF v ČR zajištěno prostřednictvím Pracovní skupiny pro evaluaci
programů ESF ustavené již v průběhu programového období 2004-2006 ze strany všech tří v té době existujících monitorovacích výborů programů financovaných z ESF12 v ČR.
Nejsložitější se však v ČR jeví aplikace principu partnerství při samotném řízení jednotlivých programů financovaných ze strukturálních fondů EU. Partnerství při řízení programů není v evropské legislativě požadováno, nicméně v ČR je i v případě řízení tento typ partnerství velmi výrazně uplatňován a to jak ve zkráceném programovém období 2004-2006, tak i v novém programovém období 2007-2013. Partnerství při řízení se pak projevuje jako zapojení „partnerských“ ministerstev a regionů přímo do řízení jednotlivých programů, a to nejčastěji v roli tzv. zprostředkujících subjektů či určených konečných příjemců vykonávajících určité povinnosti řídícího orgánu vůči příjemcům (resp. konečným uživatelům) pomoci v rámci některých priorit (resp. prioritních os) daného programu.
Nejvýrazněji k tomuto jevu došlo v průběhu zkráceného programového období 2004-2006 u programů financovaných z ESF v případě Operačního programu Rozvoj lidských zdrojů (OP RLZ), v jehož implementační struktuře byly z úrovně řídícího orgánu delegovány pravomoci v řízení na celkem 3 zprostředkující subjekty a na celkem 8 určených konečných příjemců, a to nepočítáme-li ještě pověřené úřady práce a kraje, které byly v případě jednotlivých priorit programu také pověřeny výkonem některých povinností řídícího orgánu v roli určených konečných příjemců. Přehled zapojení jednotlivých zprostředkujících subjektů a určených konečných příjemců OP RLZ, včetně vymezení jejich odpovědnosti za konkrétní priority či opatření programu je uvedeno v grafu č. 1.
12
Tj. Monitorovacího výboru Programu Iniciativy Společenství EQUAL, Operačního programu RLZ a Jednotného programového dokumentu Cíle 3 pro Prahu.
Graf č. 1: Přehled implementační struktury Operačního programu Rozvoj lidských zdrojů
Zdroj: Dodatek k programu Operační program Rozvoj lidských zdrojů, verze 1.5, březen 2006, s 102
Dále uvádím seznam institucí zapojených do Monitorovacího výboru OP RLZ, což nám umožní vyhodnotit, do jaké míry je složení tohoto monitorovacího výboru skutečně zárukou pro zajištění nezávislého monitorování OP RLZ, kvality jeho řízení a transparentnosti jeho administrace.
Tabulka č. 4: Přehled zastoupení institucí v Monitorovacím výboru OP RLZ
Zdroj: Výroční zpráva za rok 2004 Operační program Rozvoj lidských zdrojů, s 89.
Z tabulky č. 4 vyplývá, že z celkového počtu 38 členů zastupuje v Monitorovacím výboru OP RLZ celkem 19 členů přímo některý z implementačních orgánů tohoto programu (řídící orgán, zprostředkující subjekty, určené konečné příjemce, platební jednotku, platební orgán či agenturu technické pomoci13). Pokusíme-li se však sečíst počet členů výboru, kteří nezastupují přímo konkrétní implementační orgán OP RLZ, nicméně zastupují stejný úřad, byť takovou jeho organizační část, která do řízení OP RLZ není přímo zapojena (tj. např. odbor poradců MPSV ČR, odbor vykonávající činnosti řídícího orgánu Rámce podpory
13
Agenturou technické pomoci OP RLZ byl pro některé priority programu Národní vzdělávací fond (NVF), který měl v monitorovacího výboru jednoho svého zástupce.
Společenství či Společného regionálního programu MMR ČR), dojdeme dokonce k celkovému počtu 24 členů monitorovacího výboru, kteří jsou buď přímo zapojeni do řízení programu či prostřednictvím vlastní organizační struktury přímo spojeni s některým ze subjektů do řízení programu zapojených. Dále můžeme z výše uvedené tabulky vyčíst, jaký byl počet členů Výboru přímo nominovaných ze strany MPSV ČR jako orgánu odpovědného za řízení programu přímo Evropské komisi. Z tabulky č. 4 vyplývá, že z celkového počtu 38 členů byl výbor složen přímo ze zástupců tohoto ministerstva v 10 případech, což také do značné míry vypovídá o možnosti Výboru skutečně dohlížet na řádné řízení a implementaci OP RLZ a kontrolovat tak způsob, jakým MPSV ČR vykonává své povinnosti jako řídící orgán tohoto programu.
Naplňování partnerství i při samotném řízení programů má proto v případě ČR pro programové řízení mnoho nežádoucích důsledků. Jsou-li totiž stejné instituce zapojené na základě aplikace principu partnerství jak do programového monitorování, hodnocení, tak i do samotného řízení programu, výrazně se jim prostřednictvím jejich přímé odpovědnosti za řízení části programu (v roli zprostředkujícího subjektu či určeného konečného příjemce) snižují možnosti nezávisle dohlížet na realizaci a řízení programu jako celku. Sami se totiž stávají spoluodpovědnými za část programového managementu, sami se podílí na klíčových rozhodnutích o harmonogramech implementace programu, o termínech a zaměření jednotlivých vyhlašovaných výzev k předkládání žádostí o financování, sami se stávají subjekty, které jsou přímo odpovědné za komunikaci s žadateli, potenciálními i skutečnými příjemci atd., a proto v této své nové roli již nemohou v plné míře dohlížet na kvalitu a transparentnost realizace programu prostřednictvím svého zastoupení v monitorovacím výboru či v pracovní skupině pro hodnocení. V této své nové roli jako zástupci monitorovacího výboru či dané pracovní skupiny totiž zároveň monitorují a hodnotí nejen výkon řídícího orgánu programu, ale i sebe samých coby zprostředkujících subjektů či určených konečných příjemců.
Nejvýrazněji se projevuje zapojení širokého počtu z hlediska realizace programu klíčových institucí do řízení programů financovaných z ESF v roli zprostředkujících subjektů či určených konečných příjemců ve změně jejich postavení vůči řídícímu orgánu jako vrcholnému orgánu členského státu či jeho regionu odpovědného za celkové řízení daného programu. Prostřednictvím zapojení klíčových institucí do řízení programu se totiž tyto instituce dostávají do „podřízené“ pozice vůči řídícímu orgánu. Řídící orgán totiž na ně
deleguje výkon části svých pravomocí, nicméně stále zůstává řídícím orgánem určujícím základní pravidla realizace programu a kontrolujícím způsob výkonu svěřených pravomocí přímo u jednotlivých zprostředkujících subjektů či určených konečných příjemců. Proto instituce, které by jinak byly na řídícím orgánu zcela nezávislé a mohly na jeho činnost při řízení a administraci programu skutečně prostřednictvím svého zastoupení v monitorovacích výborech řádně dohlížet, ztrácejí převzetím části povinností řídícího orgánu svou nezávislost vůči tomuto orgánu a nemohou již své povinnosti „dozorce“ v monitorovacím výboru řádně naplňovat.
V případě aplikace principu partnerství na činnosti spojené s řízením jednotlivých programů, tedy v žádném případě nejde o širší uplatnění principu partnerství, které by přípravu a realizaci jednotlivých programů pomáhalo zefektivnit a učinit více transparentní, ale naopak prostřednictvím tohoto přístupu ČR dochází k oslabení aplikace principu partnerství v těch oblastech strategického řízení strukturálních fondů EU, v nichž je tento princip považován za zcela nezastupitelný již přímo v legislativě ES.
Závěr Z provedených analýz vyplývá několik důležitých závěrů. Pokud jde o naplňování některých z klíčových principů této politiky na území ČR, je nutné konstatovat, že v případě některých z nich došlo v případě provádění pomoci z ESF k zcela rozporuplným důsledkům. Nejpatrnější to bylo v případě aplikace pravidla spolufinancování, v jehož důsledku došlo v přepočtu na hlavu k větší podpoře z programů financovaných z ESF v regionu hl. m. Prahy než v regionech, které jsou z ekonomického hlediska výrazně méně rozvinuty, což je však přímo v rozporu s cíli politiky HSS. Dalším případem neadekvátního přístupu k aplikaci principů politiky HSS v podmínkách ČR je snaha řídících orgánů programů financovaných z ESF uplatňovat princip partnerství v širší míře, než je požadováno v legislativě ES, a totiž i v rámci řízení a administrace jednotlivých programů. Tento přístup totiž výrazným způsobem oslabuje možnost partnerských institucí zapojených do monitorování a hodnocení těchto programů skutečně zajistit nezávislé sledování a vyhodnocování realizace těchto programů a efektivity, které je při jejich realizaci ze strany řídícího orgánu dosahováno.
Výše uvedeným klíčovým principům provádění politiky HSS je proto i nadále třeba v ČR věnovat značnou pozornost, a to zejména z toho důvodu, že všechny v této práci analyzované principy zůstávají v platnosti i v průběhu nového programového období 2007-2013.
Seznam literatury [1]
BROWN, L., FANTOVÁ-ŠUMPÍKOVÁ, M., PĚCHOTOVÁ, B., PĚLUCHA, M.,
POTLUKA, O.: Doporučení k efektivnímu a průhlednému užívání a čerpání prostředků ze strukturálních fondů. Praha: Transparency International – Česká republika, 2007. ISBN 97880-903032-2-5 [2]
BROWN, L., STAROŇOVÁ, L.: Výběrová kritéria a postupy hodnocení projektů
financovaných z Evropského sociálního fondu v ČR. Aktuální problémy v ekonomii a v podnikatelské činnosti v kontextu Evropské unie. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva, 2008. ISBN: 978-80-969320-3-0. [3]
BROWN, L.: Partnerství a jeho podpora v programech podporovaných z Evropského
sociálního fondu v České republice. Recenzovaný sborník z mezinárodní vědecké konference Veřejná správa a partnerství, Bratislava: Ekonomická univerzita, 2007. ISBN 978-80-2252425-4. [4]
Dodatek programu Operační program Rozvoj lidských zdrojů, verze 1.5, březen 2006
[5]
Jednotný programový dokument pro cíl 3 pro hl. m. Praha
[6]
Kolektiv autorů: Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Plzeň: Vydavatelství a
nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. ISBN 978-80-7380-086-4 [7]
Metodika finančních toků a kontroly programů spolufinancovaných ze strukturálních
fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové období 2007 – 2013 [8]
Monitoring and evaluation: some tools, methods and approaches, The World Bank,
Washington, 2004 [9]
Národní strategický referenční rámce ČR 2007-2013
[10] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1081/2006, ze dne 5. července 2006, o Evropském sociálním fondu a o zrušení nařízení (ES) č. 1784/1999 [11] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1784/1999, ze dne 12. července 1999, o Evropském sociálním fondu [12] Nařízení Komise (ES) č. 1828/2006, ze dne 8. prosince 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních týkajících se Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj [13] Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006, ze dne 11. července 2006, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999
[14] Nařízení Rady (ES) č. 1260/1999, ze dne 21. června 1999, o obecných ustanoveních o strukturálních fondech [15] Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost [16] Operační program Praha – Adaptabilita [17] Operační program Rozvoj lidských zdrojů [18] Operační program Vzdělávání pro konkurenceschopnost [19] Program iniciativy Společenství EQUAL [20] Projektová příručka OPPA [21] Sdělení Komise COM (2000) 853 vymezující pravidla pro první kolo Iniciativy Společenství EQUAL [22] Sdělení Komise COM (2003) 840 vymezující pravidla pro druhé kolo Iniciativy Společenství EQUAL [23] Statut a jednací řád Monitorovacího výboru Programu Iniciativy Společenství EQUAL [24] Statut a jednací řád Pracovní skupiny pro evaluaci ESF [25] Statut a jednací řád Pracovní skupiny pro záležitosti Romských komunit [26] Třetí zpráva Evropské komise o soudržnosti, 2004 [27] Výroční zpráva za rok 2004 Operační program Rozvoj lidských zdrojů, červen 2005 [28] WOKOUN, R.: Česká regionální politika v období vstupu do Evropské unie. Praha : Oeconomica, VŠE, 2003 [29] Working document No. 3: Commission methodological paper giving guidelines on the calculation of public or equivalent structural spending for the purposes of additionality, European Commission, December 2006
