METODIKA STRATEGICKÉ PRÁCE: dílčí otázky demokratického přístupu

METODIKA STRATEGICKÉ PRÁCE: dílčí otázky demokratického přístupu

2011 01 15

P. Pergler [1]

2 11 01 15 Metodika dilci [1]

Následující text je zaměřený na takzvaný demokratický neboli systémový přístup přípravy návrhů strategií/ koncepcí/ reforem/ zásadních komplexních společenských rozhodnutí. Příprava je součástí strategické práci na úrovni vlády (SPV). Demokratický přístup se (pod různými názvy) ve světě rychleji a u nás poněkud pomaleji významně šíří. Při něm každý, koho se ošetřovaný problém týká, může za nezaujaté koordinace a podpory připravit svou variantu a porovnat ji s ostatními. Jedna z metod tohoto přístupu je podrobně popsána v knize P. Pergler: Bloková metoda. MFČR 2009. Třetí vydání.MFČR, Praha Další informace jsou na www.pp.pergler.org, kde populární vysvětlení je na začátku sekce B. Následují dílčí texty,doplňující tuto knihu a připravené většinou v rámci aplikací a instruktáží. Protože pro metodiku demokratické strategické práce jsou v současné době k dispozici pouze omezené soukromé finanční fondy, jsou zde texty alespoň předběžně zahrnuty do jednoho souboru, aby je zájemci měli kdykoli k dispozici. Budou aktualizovány a redigovány později. Není-li uvedeno jinak, je autorem P. Pergler, předběžně redigovala Adriana Rajmová. – U nás byl demokratický přístup odborně připraven, podrobně popsán a úspěšně v mezích možnosti vyzkoušen. Jeho spoluautoři a stoupenci zaujímali funkce jako předseda a místopředseda vlády, ministr a náměstek ministra, předseda Statistického úřadu a předseda senátního výboru, předsedkyně Úřadu jaderné bezpečnosti, univerzitní pedagog a pracovník nevládní neziskové organizace, vedoucí odborník; a ředitel a generální ředitel v zahraniční veřejné správě. Naše veřejná správa jej doporučila premiérovi Fischerovi, který zavedení metodiky doporučil svému nástupci, protože překračovalo mandát úřednické vlády. Měl by být dále technicky rozpracován z hlediska organizace, horizontální i vertikální integrace, prováděcích detailů a zvýšení efektivnosti přípravy. Zejména by měl být k dispozici všem, kteří budou strategie připravovat, aby se mohli rozhodnout, zda jej chtějí užít nebo jak jinak zajistí demokratičnost své práce. Čtenář, který má zájem o stručný princip demokratické přípravy strategií a reforem, najde souhrn v následující sekci 1. Pro zájemce o podrobný návod je vhodné nejprve projít sekce 1 až 3 a pokud možno i výše uvedenou knihu. Zájemcům o konkrétní aplikaci se obvykle doporučuje konzultovat na začátku práce s metodickými odborníky, kteří mají praktickou zkušenost s demokratickým přístupem. Prozatím je možné zkusit požádat o pomoc některé spoluautory textů na uvedené webové stránce. Text na následujících stránkách je částečně vybrán ze starších materiálů. Dílčí informace byly trvale nezávisle aktualizovány.


Obsah

SEKCE 1 ÚVOD ...................................................................................................................................... 5 SEKCE 2 BLOKOVÁ METODA ............................................................................................................... 8 SEKCE 3 PRINCIPY ............................................................................................................................. 59 SEKCE 4 DÍLČÍ PROBLÉMY ................................................................................................................ 64 SEKCE 5 ČASTÉ OTÁZKY ................................................................................................................. 104 SEKCE 6 PŘÍKLADY ........................................................................................................................... 121 SEKCE 7 HODNOCENÍ ...................................................................................................................... 136 SEKCE 8 KONCEPCE A ŘÍZENÍ ...................................................................................................... 146 SEKCE 9 ODKAZY .............................................................................................................................. 197 SEKCE 10 ANGLICKÉ TEXTY............................................................................................................ 202 SEKCE 11 SOUVISEJÍCÍ TECHNIKY ................................................................................................. 225


SEKCE 1 ÚVOD Demokratický přístup k přípravě strategií lze shrnout takto: Napřed všichni, kterých se rozhodnutí bude týkat, z iniciativy vlády nebo veřejné správy společně včas vyberou vyzkoušený a nezaujatý proces spolupráce na přípravě návrhu strategie. Pak každý spolu s veřejnou správou může zpracovávat transparentně a integrovaně svou variantu, rozloženou na bloky s definovanou strukturou, a porovnávat ji opakovaně s ostatními. Vláda a další účastníci (stakeholders a shareholders) potom samostatně organizují doporučení, vyjednávání, formulaci nezkresleného podkladu pro rozhodnutí, jedno nebo sekvenci rozhodnutí, implementaci a realizaci. Koncem a začátkem je hodnocení a aktualizace návrhu strategie.

Podrobněji lze přístup shrnout takto: Cíl Zavést v ČR efektivní (zejména demokratickou/ systémovou) metodiku přípravy návrhů strategií a trvale ji aktualizovat a podporovat. Jak postupovat v přípravě návrhů strategií/ zásadních komplexních rozhodnutí? Před každým rozhodováním je třeba porovnat očekávané dopady variant rozhodnutí. Kdo má ve SPV zvolit postup přípravy, vybrat varianty ke zpracování, zpracovat je, vyhodnotit připomínky a diskusi a porovnat je? V diktatuře nebo v takzvaném silovém přístupu je to nositel moci. V takzvaném demokratickém přístupu od začátku transparentně spolupracují ti, kterých se problém týká (včetně veřejné správy) a pak nositel moci rozhodne. V praxi se ukázalo, že při vyzkoušené a nezaujaté metodice klesá konflikt a zdržení, posiluje se konsenzus a zlepšují výsledky. Průběh přípravy metodiky SPV v ČR Z pověření ministra Luxe byly v ČR adaptovány praktické světové zkušenosti (zvláště ze Skandinávie a Japonska) se strategickou prací na úrovni vlády (SPV). Zejména byly podrobně zpracovány principy, jedna z metod (Bloková metoda), řada technik, dedikovaný software a detailní instruktážní materiál pro přípravu návrhů strategií. Po úmrtí ministra, který tuto metodiku doporučil, byly výsledky jen částečně využity a aktualizace metodiky pokračovala v rámci mezinárodní spolupráce. V roce 2005 zpracovanou metodiku kladně vyhodnotil a aktualizoval pracovní tým, ustavený předsedou vlády. Také další pilot v ČR byl hodnocen jako úspěšný. V poslední etapě přípravy v létech 2008 a 2009 MFČR zajistilo knižní, rozmnožované a elektronické publikace a navrhovalo celostátní nasazení metodiky. Metodika byla kladně vyhodnocena Řídicím výborem v rámci Rady vlády pro udržitelný rozvoj a od prosince 2009 do června 2010 projednávána s předsedou vlády ČR. Ten zavedení metodické práce doporučil svému nástupci, protože přesahovalo kompetence odcházející úřednické vlády. Podrobná metodika byla aktualizována do roku 2009 a byla opakovaně doporučena, ale nebyla dosud ani schválena, ani zamítnuta. Probíhá spolupráce 5 11 01 15 Metodika dilci [1]

s řadou metodických aktivit v ČR i v cizině. MFČR v roce 2009 zdůrazňovalo nutnost urychleného zavedení metodiky a v létě 2010 získalo grant EU pro její další aktualizaci. Návrhy strategií byly připravovány většinou silově (souhrn zde). Co je to návrh strategie/ koncepce/ politiky/ reformy? Je to konsenzuální návrh ošetření zásadního komplexního problému nebo varianty návrhu, vzájemně porovnané i jejich autory. Návrh obsahuje vizi a závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály. Obsahuje i podpůrné materiály, odkazy, cíle a doporučení; a krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů i nákladů. Bere v úvahu celkovou situaci i její možný vývoj a je podle potřeby aktualizován. Podle potřeby zajišťuje integraci, zejména horizontální (s jinými strategiemi a problémy), vertikální (od obce do EU) a časovou (od krátkodobé do dlouhodobé). Byl od začátku do konce transparentně připravován veřejnou správou, odborníky a těmi, kterých se týká a kdo mají zájem, pod vedením nezaujatého koordinátora a vyzkoušenou metodikou. Výhodou tohoto přístupu je urychlení, snížení konfliktu a větší pravděpodobnost společensky vhodného řešení. Jeho nevýhodou je obtíž prosadit předem vybranou variantu proti vůli odborníků a občanů (kteří se mohou mýlit) a nutnost vyzkoušené metody, protože jej nejde improvizovat (a tedy i nutnost změny stylu práce). Každý rezort zodpovídá za přípravu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence. Podobný, ale nikoli totožný proces připravuje rozhodnutí neodkladná, rozhodnutí na jiných úrovních a rozhodnutí průřezová, tj. týkající se v porovnatelné intenzitě problémů ve mnoha kompetencích. Po iniciaci přípravy následuje dohoda účastníků, příprava návrhu a vyjednávání. Podkladový materiál nezaujatě shrnuje návrh strategie v době, délce a struktuře, která vyhovuje tomu, kdo má rozhodovat a je spolu s návrhem strategie dostatečným a transparentním podkladem pro rozhodnutí. Následuje implementace, realizace, hodnocení a aktualizace. Uvedený přístup se někdy nazývá demokratický/ systémový. V některých cizích zemích převažuje, někde se zavádí, jinde se neužívá. V ČR byl v posledním desetiletí připraven, podrobně popsán a vyzkoušen. Dále se na něm pracuje a je projednáván se správními a politickými vedoucími, ale dosud nebyl schválen ani zamítnut a není běžně užíván. Aplikace na jednotlivé strategie nevyžaduje legislativní změny a je v kompetenci autorů návrhu každé strategie. Častější u nás i ve světě je dosud přístup, někdy zvaný silový. Jeho cílem je, po diskusi a drobných změnách, prosadit předem zvolenou variantu. Obvykle neužívá explicitní metodiky, nýbrž je založen na politické zkušenosti a existujících administrativních procesech. Nevýhodou demokratického přístupu je nutnost mít připravenou vyzkoušenou metodu, protože improvizace není možná; nutnost naučit a přesvědčit pracovníky tuto metodu užívat; neochota nositelů moci zavádět proces, který jim znemožňuje prosadit vlastní zájmy, dokud je k tomu nepřinutí hrozby těmto zájmům; a některá specifika ČR (absence rozdělení politické a správní sféry, vynikající schopnost improvizovat a přehnaná obliba improvizace, poměrně silná a rostoucí korupce, nezištná motivace poměrně mnohých občanů k opakované činnosti ve prospěch společnosti). Vyzkoušené metody odstraňují nejčastější obavy laiků (nedochází ke zdržení, konfliktu ani přetížení informací). Nevýhodou silového přístupu je silný konflikt; odkládání řešení až do krize; volba řešení v zájmu nositelů 6 11 01 15 Metodika dilci [1]

moci spíše než v zájmu společnosti; neúčinný proces přípravy, který vede k chybným řešením; nemožnost učit se z chyb a hodnotit nositele moci; a růst korupce, proti které se v nejasné konfliktní atmosféře obtížně bojuje. Výhodou je dočasná podpora tohoto přístupu nositeli moci; možnost improvizace; a absence zvykání si na nové metody i na nové postoje ke společnosti a k práci. Zavádění demokratického přístupu přípravy je a bude pomalé, ale rychlejší, než bylo například v historii zavádění demokratické volby členů parlamentu místo autoritativních režimů. Navrhuje se, aby vláda demokratický přístup doporučila nebo zavedla. V případě zavedení může vláda povolit výjimky, například kde zákon vyžaduje utajení nebo kde silová příprava je již velmi pokročilá. Každý rezort bude potom zodpovídat za přípravu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence a vláda zodpovídat za to, že rezorty tak činí. Až do rozhodnutí vlády je přístup doporučen. V podrobnostech (ale nikoli v hlavních zásadách) se přístup poněkud liší pro rozhodnutí neodkladná čili krizová, pro rozhodnutí na jiných úrovních řízení a pro rozhodnutí průřezová, tj. týkající se v porovnatelné intenzitě problémů ve mnoha kompetencích. Zahraniční zkušenosti s demokratickým přístupem byly zpracovány a využity. Typickým, ale nikoli ojedinělým příkladem je Skandinávie. Při porovnávání bylo třeba vzít úvahu rozdíly v národní povaze a v politickém systému, například absenci rozdělení politické a správní sféry v ČR. Jak se u nás osvědčuje v posledních dvaceti létech dosavadní přístup k přípravě strategií/ koncepcí/ reforem? Navrhujeme čtenáři, aby si vybral ty z nich, které považuje za důležité a posoudil sám: (a) jak úspěšně probíhaly a probíhají, (b) zda bychom byli na tom dnes lépe nebo hůře, kdyby se demokratický přístup byl nasadil, když byl před deseti léty připraven a kdyby fungoval jako jinde, (c) zda z toho něco plyne. Politika je práce pro společnost a její celkové řízení. Neměl by to být jen boj moc a prosazování předem vybraného zájmu malé skupiny. Měla by to být spolupráce ve prospěch občanů, podporovaná soutěží mezi kandidáty, mezi stranami a mezi variantami akcí. K soutěži mezi variantami akcí je v ČR nutné, urgentní a možné zlepšit SPV. Zdravý rozum radí čím začít, když narazíme na složitý problém: Nezkresleně porovnat konkrétní možnosti, jak problém řešit a uvážit, k čemu povedou.


SEKCE 2 BLOKOVÁ METODA Následující text odpovídá kapitolám 1.4 až 3.3 z knihy P. Pergler: Bloková metoda /Návod k přípravě podkladů pro strategické rozhodnutí. 3. vydání, MFČR, 2009

1.4 Strategie Rozhodovací proces Zabýváme se zde procesem přípravy návrhu komplexního a závažného společenského rozhodnutí. Po přípravě návrhu bude podle něho připraven stručný rozhodovací materiál a ten bude předložen k rozhodnutí rozhodovateli. Rozhodovatelem může být například městská rada, krajský hejtman, náměstek ministra, vláda, poslanecká sněmovna nebo jejich kombinace a sekvence. Obsahem rozhodnutí může být např. městský plán na rozšíření zeleně, energetická politika nebo věcný záměr zákona o sociálních příspěvcích. Návrh je obvykle rozsáhlý. Během zpracování se vyvíjí. Jeho hlavním cílem je shrnout všechny relevantní zkušenosti, aby byly k dispozici spolupracovníkům. Na něm jsou založeny uživatelské materiály pro určitého uživatele, například rozhodovací materiál, materiál pro média, materiál pro dialog a podobně. Vyhodnocení konkrétní aplikace podle uvedených principů viz příloha č. 4 Souhrn hodnocení, str. 92. Jedním z nejdůležitějších podkladů, které bývá nutno připravovat, je strategie čili koncepce. Nazývá se někdy „politika“ nebo „dlouhodobý plán“, anglicky „policy“. Je to nejzákladnější rozhodnutí o problému, ze kterého plynou další legislativní, exekutivní a jiná prováděcí opatření. Obsahuje zásadní a obecnou vizi i návrh opatření, jak takovou vizi realizovat. Příklady strategie mohou být: • Strategie životního prostředí státu X • Plán posílení ekonomického rozvoje města Y • Strategie integrace etnické minority Z ve státě W.

Příkladem prováděcích rozhodnutí, která se ze strategie odvíjejí, může být: a. Zákon o odpadních vodách ve státě X b. Příprava plánu na posílení zahraničních investic ve městě Y c. Mediální kampaň ve státě W o kultuře etnické minority Z


V poslední době se někdy ukazuje jako výhodné zahajovat koncepční práci přípravou návrhu široké strategie. Ten není určen jednomu rozhodovateli, nýbrž porovnává varianty ošetření daného problému na podkladě předpokládaných variant rozhodnutí několika rozhodovatelů. Tak například vliv na bydlení budou mít rozhodnutí několika státních ministerstev, krajů a obcí. Široká strategie je tedy zaměřena na věcný problém, ale nikoli na jednoho rozhodovatele. Ze široké strategie se pak odvozují rozhodovací materiály pro určité rozhodovatele, například pro určité ministerstvo. Dosud není obecně jasné, jak a jestli metodika přípravy podkladů souvisí s národní kulturou. Tak například japonské zkušenosti z druhé poloviny dvacátého století brilantně ukázaly na nové možnosti koncepční práce. Jejich aplikace v USA však indikovala, jakou opatrnost takový transfer vyžaduje. Bloková metoda byla ovlivněna jak zkušenostmi japonskými, tak zkušenostmi s transferem z Japonska a sama byla testována v transitivní zemi (viz příloha č. 4 Souhrn hodnocení, str. 92). Další pochopení kulturních faktorů bude zvláště nutné při práci v nadnárodních organizacích. Příprava návrhu strategie je nejdůležitější a nejobtížnější z přípravy všech návrhů rozhodnutí. Následující text je zaměřen hlavně na ni. Příprava prováděcích návrhů je založena na stejných principech, ale je obvykle jednodušší. V textu jsou vysvětlení, jaká zjednodušení u nich padají v úvahu. Příprava návrhu strategie (Podrobněji kapitola 3.2 Postup při přípravě podkladů, str. 27) Strategie tedy lze chápat i jako záměr rozhodovatele, jak chce v uvažované problematice postupovat (ihned a v možných budoucích situacích) a odhad, k čemu to povede. Týká se například vymezeného problému (například jedné etnické minority), jednoho rezortu, jedné geografické oblasti, jednoho státu nebo města a podobně. Strategie je natolik konkrétní, že může být v budoucnosti u závažných rozhodnutí podkladem pro volbu, kterou z variant takového rozhodnutí zvolit. Neomezuje však rozhodovací prostor ani není direktivním plánem, založeným na linii seshora. (Formální definici koncepce jako strategie viz. Kapitola 1.3. Strategie, str. 8). Časový horizont strategie obvykle přesahuje jedno rozpočtové období a je omezen na dobu, kterou lze alespoň částečně předvídat a která může ovlivnit bezprostřední rozhodnutí. Obsahuje i vizi budoucnosti, která je obecnější a s delším časovým horizontem než ostatní části strategie. V budoucnu může být strategie občas nebo trvale aktualizována a revidována. Pod různými názvy vystupuje jako standardní nástroj v řízení společnosti v rozvinutých zemích. Hraje podobnou roli jako tak zvaná „corporate strategy“ velkých podniků, ale má poněkud odlišnou strukturu a v podrobnostech jinak definovanou funkci.

Návrh strategie se připravuje s maximální účastí odborné i široké veřejnosti (viz. kapitola 3.2 Postup při přípravě podkladů).


Co je tedy návrh strategie/koncepce/politiky/řešení závažného komplexního problému? 1. Vzájemně porovnané varianty návrhů nebo konsensuální návrhy a. celkového řešení a b. řešení hlavních dílčích problémů; 2. zahrnující pro každou variantu a. vizi s cíli, b. závazná realizační rozhodnutí a/nebo jednoznačné priority, c. integrovaný odhad významných krátkodobých a dlouhodobých dopadů, d. možné cesty dalšího vývoje, e. porovnané různé pozice, f. podle potřeby indikátory a návrhy procesů realizace, monitorování a aktualizace; 3. zahrnující také pro celý návrh a. podpůrné materiály, b. kritické vyhodnocení procesu přípravy návrhu, c. jde-li o aktualizaci návrhu, také porovnání s předchozí verzí, d. odkazy na ostatní texty vzniklé při přípravě návrhu; 4. připravené a. vážnými zájemci a/nebo jinými odborníky od začátku práce 1) transparentně a 2) ve vzájemné trvalé konzultaci b. se spoluúčastí 1) široké a odborné veřejnosti, 2) budoucích realizátorů, 3) dobrovolných a nevládních organizací, 4) interesovaných úrovní vládnutí a 5) pracovníků na jiných souvisejících návrzích;


5. řízené a. nezaujatě b. specifikovanou adaptovanou metodou.

1.5 Bloková metoda (Podrobněji je popsána v kapitole 3) Cíle přípravy podkladu Bloková metoda je jeden ze způsobů, jak připravovat návrh strategie. Užívá částečně strukturovaných kvantitativních nebo nekvantitativních pracovních materiálů a tím ulehčuje ověřování informací, registraci a prezentaci různých pozic a jejich integraci. Bloková metoda napomáhá: a. Připravit variantní návrh strategie integrací dílčích dokumentů na dvou nebo více úrovních, například krajské a státní. Z návrhu plyne rozhodovací materiál pro volbu politiky rozhodovateli, např. vládou a hejtmany. b. Umožnit odborný i široký dialog, zejména: 

vyžádat si, porovnat a zahrnout do textu rozhodovacího materiálu příspěvky odborníků, vážných zájemců a veřejnosti,



dát každému zájemci k dispozici podklady i příspěvky a sledovat jejich vzájemné souvislosti,



ověřovat vstupní informace,



revidovat existující podklady.

c. Podporovat dílčí konkrétní rozhodnutí o neodkladných problémech. d. Umožnit budoucí aktualizaci nebo revizi strategie. e. Urychlit práci. f. Omezit boj o moc. g. Užít internet, pokud si tak účastníci přejí, pro: 

sledování podrobného návodu k práci,



registraci dílčích materiálů, 11

11 01 15 Metodika dilci [1]



prezentaci stavu práce zájemcům a záznam a prezentaci jejich příspěvků.

h. Shrnout výsledky do srozumitelného, stručného a ověřitelného podkladu pro rozhodovatele. Doba, forma a délka rozhodovacího materiálu je určena rozhodovatelem, kdežto začátek práce na návrhu je dán okamžikem, kdy důležitý problém byl identifikován.

Bloková metoda se nehodí pro následující případy: 

doba k přípravě návrhu je kratší než několik měsíců



správné řešení je předem určeno „z hora“ a jiné varianty nesmějí být rozpracovány



návrh bude připraven v úplné nebo relativní izolaci malou skupinou, např. vzhledem k utajení, boji o moc, jednoduchosti sledovaného problému nebo metodické preferenci budoucího rozhodovatele



odborná ani široká veřejnost prokazatelně nemá zájem na rozhodnutích ani na jejich následcích



Jde o poměrně jednoduchý problém, kde výsledky improvizovaného (tzn. bez použití standardizované metody) postupu jsou uspokojivé



Ošetřovaný problém patří převážně a skoro úplně do jednoho oboru, například techniky, ekonomiky nebo práva. Postupy, specifické pro tento obor, zajišťují dostatečné ošetření problému.



Rozhodovatel odvozuje svou pravomoc od majetnických nebo mocenských vztahů, nikoli od vůle občanů. Jeho pozice je natolik pevná, že mocenské aspekty přípravy uvažovaného podkladu ji neohrozí. To je typické v podnikatelském sektoru.

Struktura materiálů Při užití blokové metody se každý blok popisuje ve společné struktuře, orientované na praktickou akci. Základem je výběr několika variant řešení. U každé z nich je připraven jednak popis konkrétních rozhodnutí, která variantu uvedou v život, jednak popis následků, které lze u takové varianty očekávat (včetně nákladů a dopadů ekonomických, sociálních, politických aj.). Dále se v popisu uvádí situace, cíle, zahraniční zkušenosti, vnější podmínky a jiné informace. Všechny bloky mají porovnatelnou strukturu. Popis několika klíčových problémů (např. eroze půdy, čistota spodních vod, čistota ovzduší,…) se integruje do popisu vyššího bloku (např. environmentálních aspektů zemědělství). Popis několika takových bloků se opět integruje do formy bloku. Podle potřeby se integrace opakuje až do popisu celé strategie (např. agrární politiky ČR), opět v porovnatelné struktuře. Volba struktury bloku je taková, aby umožňovala integraci i ostatní 12 11 01 15 Metodika dilci [1]

společnou práci a aby na ní bylo možno založit rozhodovací materiál. Zároveň lze postupovat i opačně a vyšší bloky rozkládat na nižší. Existuje i zjednodušená bloková metoda, kdy se klíčové problémy integrují pouze do celé strategie, která je také ve formě jednoho bloku.

Metody pro strategickou práci Bloková metoda není jedinou metodou pro strategickou práci, to jest pro přípravu návrhu závažného komplexního rozhodnutí strategie.

Jak zvolit vhodnou metodu? Lze vybrat z metod, které: • Byly popsány pod určitým jménem, například PEMS (Policy and Expenditure Management System), BM (Block Method), MBO (Strategy/Mgmt by Objectives), Grouputer, SWOT, Delphi, NDDIE, Citizen Juries nebo: • Byly úspěšně použity, například pro zemědělskou politiku ministra Luxe, nebo důchodovou reformu koordinátora Bezděka, nebo pro změnu důchodového systému ve Švédsku, a byly nezávisle pozitivně vyhodnoceny nebo: • Některé přístupy jsou známé podle vlád, které je zavedly (a někdy podle jmen jejich stoupenců nebo úřadů): Švédsko, Finsko, Spojené království (Turnbull), Rakousko, Kanada (Trudeau, PCO), Australie, Nový Zéland, Slovinsko, Japonsko (MITI, Takase), • Úspěšně se opakovaně používají, například ve Velké Britanii. Uživatelé je někdy nenazývají „metody“, nýbrž „tak se to u nás dělá, to jsme se naučili po mnoha pokusech“, nebo: • Metoda je ad hoc navržena praktikem, který má za sebou opakované úspěšné zkušenosti se systémovou strategickou prací.

Při volbě metody je třeba mít tyto ohledy: • Nestačí znát věcnou zprávu, je nutné znát vyhodnocené zkušenosti s procesem • Některé metody byly úspěšně užity na problémy, které jsou z určitého hlediska jednodušší než náš ošetřovaný problém a je třeba je doplnit • I když byla metoda úspěšná v zahraničí je nutno ji adaptovat na místní podmínky. • Není možné používat metod určených na jinou činnost, než na strategickou práci. Postupy pro analytickou, publikační, vědeckou, administrativní, operativní nebo politickou činnost mohou být důležité, ale nenahradí metodu pro strategickou práci. 13 11 01 15 Metodika dilci [1]

Už řadu let probíhají v ČR pokusy žádnou vyzkoušenou metodu při přípravě strategické práce neužívat a postup improvizovat. Pokusy dosud selhaly. Pokud je to možné, doporučuje se po selhání neúspěšné procedurální a metodické zkušenosti shrnout jako pomoc pro budoucí práci.

Jak ověřit vybranou metodu? Jakým typickým chybám je nutné se vyhnout? Doporučuje se před začátkem práce bod po bodu výslovně ověřit, jakým způsobem se vybraná metoda v daném případě vyhne těmto chybám: • Omezit vážným zájemcům spolupráci od začátku a tím omezit jejich motivaci i jejich pomoc • Připravit napřed jedinou variantu, dát ji později k připomínkám a tím zahájit konflikt • Vynechat trvalé vzájemné hodnocení vyvíjených variant, které posiluje konsenzus, snižuje konflikt a posiluje realizaci • Vynechat odhady některých významných dopadů, nebo vynechat kritiku těchto odhadů • Ignorovat potenciální vliv nepředpověditelných externích proměnných, například světové ekonomické situace • Odložit integraci s jinými významnými strategiemi, místo aby se zahájila vzájemná integrace zároveň se začátkem práce • Připustit procedurální nebo věcné hádky nebo hlasování místo práce, diskuse, porovnávání a účinného řízení • Připustit mocenský nátlak na proces přípravy nebo na obsah konečných materiálů • Připravit dokument, který není svou formou nebo strukturou vhodným podkladem pro rozhodnutí, nebo který cenzuruje některé pozice.

Taktika zavádění Bloková metoda podporuje pozitivní dopad rozhodnutí na společnost jako celek. O jejím zavedení, nebo o zavedení jiné ekvifunkční metody, rozhodují nositelé moci. Ti posuzují jak svůj vlastní zájem, tak zájem společnosti. Ve světě se ukazuje, že roste počet případů, kdy zavedení účinné metody pro přípravu podkladů je v zájmu nositelů moci, zejména v zájmu rozhodovatele. Hlavními důvody, ve srovnání s improvizací, bývají • minimalizace zdržení a urychlení při zahajování přípravy, při přípravě samotné a zejména při realizaci (v rozporu s názory laiků) • pohodlnější rozhodovací proces • spolehlivost informace a její nezávislost na boji o moc, 14 11 01 15 Metodika dilci [1]

• dobrý dojem na voliče ze spolupráce a z dialogu a omezení rozhodnutí, která jsou chybná z hlediska společnosti a za které by nositelé moci mohli být kritizováni. Takticky výhodné je v takových případech nositele moci informovat o nebezpečích, která jim nese improvizovaná příprava podkladů a o výhodách profesionálních přístupů a metod. Jsou i případy, kdy zavedení takových metod není v zájmu nositelů moci a kdy k němu obvykle nedojde. Typické případy: • Je snaha prosadit rozhodnutí, proti kterým jsou občané tím více orientováni, čím více o nich vědí. (Z toho ovšem neplyne, zda takové rozhodnutí bude dlouhodobě prospěšné nebo škodlivé pro společnost) • Rozhodovatel má obavu, že eventuální chybné rozhodnutí bude možné vystopovat k němu jako viníkovi • Pod názvem „podkladu pro rozhodnutí“ a zejména „návrhu strategie“ byly v někdy v minulosti předkládány materiály, které o nedávají zásadní směr ošetřovanému problému („jaký dopad na realitu by to mělo, kdyby podklad nebyl schválen?“) 

neinformují o očekávaném budoucím průběhu ošetřovaného problému, nebo



neberou v úvahu vzájemné vlivy mezi dílčími problémy ani vzájemný vliv mezi ošetřovaným problémem a okolím, nebo



neobsahují varianty řešení nebo závazné úkoly, které nastartují zvolený směr, nebo



byly improvizovaně řízeny při přípravě a neužívaly vyzkoušené metody, nebo



nebyly připraveny v široké spolupráci a dialogu2.

• Někteří vedoucí pracovníci nedovedou účinně řídit. Předně je jim přechod k profesionálnímu řízení, včetně nasazení jakýchkoli metod, cizí a těžko pochopitelný. Za druhé se obávají, že jejich moc a prestiž poklesne, když se jejich neschopnost řídit ukáže. Takticky výhodné je zde posílit politické a mocenské tlaky. 2 Bývá snaha tyto nedostatky zamlčet. Správně by mělo dojít k přípravě podkladu některou vyzkoušenou metodou a k maximálnímu užití existujících materiálů. Nevadilo by, že se z důvodů prestiže mluví o aktualizaci, prohloubení nebo dopracování. Potíž je v tom, že se z důvodů boje o moc pokračuje v amatérské improvizaci. Obvyklá výmluva je „my jsme to zkoušeli a ono to nejde“ nebo „to snad v cizině, u nás nic nejde“. Boj o moc a nezkušenost ztěžují vzít na vědomí příklady, kdy příprava byla prokazatelně úspěšná a přijmout vysvětlení, že nezdary u nás i jinde jsou opakovaně způsobeny amatérskou improvizací. Typickou chybou konzultanta je přemlouvat klienta, například budoucího rozhodovatele, aby začal přípravu řídit profesionálně nebo aby užil určitou metodu. Úkolem konzultanta v prvním kroku práce (viz kapitola 3.2 Postup při přípravě podkladů str. 27) je podat profesionální vysvětlení a zodpovědět otázky. Rozhodnutí, jak pokračovat, je na klientovi a může být 15 11 01 15 Metodika dilci [1]

ovlivněno důvody, které klient nechce nebo nemůže sdělit. Tato chyba konzultanta je stejně naivní, jako když se klient pře o profesionální otázky, kterým nerozumí. To je situace mnoha profesionálních oborů. Pacient si může vyžádat informace o uvažované operaci a vyptávat se, aby jim lépe rozuměl. Pak se rozhodne, zda a s jakým chirurgem se operaci podrobí. Chirurg ho nepřemlouvá, nýbrž ho v rozhovoru informuje. Pacient nezasahuje do profesionálních otázek, ale když mu informace nevyhovuje, nedá souhlas. Při konzultacích o metodách řízení jsou však v transitivních zemích klienti, kteří se snaží o dílčích profesionálních otázkách rozhodovat, místo aby se o metodě poučili a pak volně rozhodli, zda si ji přejí použít. Frekvence této chyby v transitivních zemích obvykle postupně klesá a časem se možná stane bezvýznamnou.

Konečně někdy existují překážky, které by se daly nazvat objektivními: • Metody pro přípravu podkladů nejsou dostatečně rozpracované nebo adaptované. (Proto je nutno takové metody rozvíjet a aplikovat, alespoň v pilotním rozsahu) • Široká veřejnost, veřejná správa ani politici si nejsou vědomi škod, které z nevhodné přípravy podkladů vznikají ani výhod, kterých by mohli dosáhnout (Je nutno je trpělivě informovat) • Veřejná správa i politická sféra pracují v atmosféře spěchu, improvizací a boje. V bludném kruhu nejsou schopni iniciovat změny, které by jim pomohly, i když mají dobrou vůli.

2. STRATEGIE 2.1 Návrh koncepce/strategie/politiky Při návrhu strategie je vhodné přidržet se následujících pravidel: 1. Zahrnuje různé varianty řešení a porovnává jejich náklady a následky 2. bere v úvahu možnou změnu budoucí situace 3. uvádí pozice podnikatelské, odborné, politické i široké veřejnosti i pracovníků, kteří budou zodpovídat za realizaci 4. umožňuje od začátku přípravy spolupráci a dialog s veřejností 5. je založen na úsilí po konsenzu, pokud konsenzus není zdánlivý 6. je založen na vyjednávání, pokud si tak rozhodovatel výslovně přál 7. zahrnuje i doporučení, cíle, priority, analýzu, souhrn místních i jiných zkušeností a hodnocení spolehlivosti užitých zdrojů informace 16 11 01 15 Metodika dilci [1]

8. je transparentní (co do procesu i obsahu) a integrovaný (tj. bere v úvahu vzájemné vztahy částí návrhu rozhodnutí i vztahy návrhu jako celku k jiným významným problémům) 9. ukládá provést zásadní opatření k realizaci vybrané varianty 10. byl připravován od doby, kdy se ošetřovaný problém začal jevit jako závažný 11. byl připravován a řízen podle plánu, založeného na vyzkoušené a adaptované metodě nebo v trvalé konzultaci s odborníkem, který má praktickou světovou zkušenost s řízením takové přípravy 12. jeho souhrn je předložen rozhodovateli k rozhodnutí ve formě a v době, která mu vyhovuje; umožňuje mu vyžádat si důvěrná hodnocení i pokračovat ve vyjednávání; a rozšiřuje jeho rozhodovací prostor. K nim patří tyto vysvětlivky: 1. Závažné a složité společenské rozhodnutí je buď 

strategie, ošetřující věcný problém, která je závazná až do schválení změny; nebo



legislativní, výkonné, finanční, smluvní, organizační nebo podobné prováděcí rozhodnutí, které se ze strategie odvíjí; může se týkat například bydlení, investic, kriminality a podobně.

2. Některé z uvedených podmínek (1) až (12) nemusí být splněny, jestliže 

zákon nařizuje utajení relevantních informací a tento zákon je citován, nebo



příprava podkladů začala příliš pozdě a důvody tohoto zpoždění jsou uvedeny, nebo



strategie, ze které by se připravované rozhodnutí mělo odvíjet, nebyla dosud schválena a pracuje se na ní v souhlase s uvedenou dobrou praxí, nebo



spolupráci a dialog nebyl v žádné části veřejnosti zájem, ačkoli byly vytvořeny potřebné podmínky s využitím profesionální zkušenosti

3. Přechod od amatérské improvizace k profesionálnímu řízení přípravy podkladů probíhá v celém světě a je nejčastěji založen 

na iniciativě rozhodovatele (obecní rada, hejtman, náměstek ministra, vláda, senát), když dostává podklady opožděné, neúplné, těžko srozumitelné, zkreslené nebo provokující konflikt při rozhodování a při realizaci rozhodnutí, nebo



na iniciativě veřejné správy, když zaměstnanci nemají dost času na přípravu podkladů, jsou kritizováni za jejich kvalitu, nedaří se jim řešit konflikty mezi správními organizačními jednotkami nebo se cítí nespokojeni s lidskými vztahy a společenským dopadem, souvisejícími s jejich prací, nebo



na iniciativě občanů, když jim závažná rozhodnutí připadají často nesprávná a ovlivněná úzkými zájmy rozhodovatelů a pracovníků správy, když postrádají včasné a srozumitelné informace o připravovaných rozhodnutích, když se cítí bezmocní proti 17


vedoucím orgánům společnosti, když pochybují o účinnosti demokratické a tržní společnosti, když se obávají extrémních přístupů k řešení existujících obtíží a když se přiklánějí v otázkách řízení společnosti ke spolupráci spíše než k boji

4. Zlepšení přípravy podkladů bude záviset na postupném odstraňování hlavních překážek. Jde o: 

odstranění



snahy omezit spolupráci a komunikaci, aby se snadněji prosazovaly osobní a dílčí zájmy na úkor zájmů společnosti



neznalosti účinných postupů pro přípravu podkladů, nezkušenosti s účinným řízením a orientace na amatérskou improvizaci



přehnaného spoléhání na improvizaci, v níž jsme v ČR mimořádně schopní



stabilizování demoralizující atmosféry v naší společnosti po polovině ´90 let, kdy se mnozí přesvědčili, že mohou beztrestně pokračovat v přístupech používaných před rokem 1990



neúčinné praxe řízení

5. Neodstraněné překážky způsobují nedostatky při improvizovaném řízení přípravy podkladů. Zejména: 

příprava je pomalá, konfliktní, zkreslená a isolovaná od veřejnosti



připravuje se jen jedna varianta řešení



vynechávají se ze zpracování varianty, které se zdají nevýhodné, místo aby se zpracovaly jako varování



připravuje se příliš mnoho variant v nedostatečné hloubce



jediná existující varianta řešení je během rozhodovacího procesu nedomyšleně změněna v boji o moc způsobem, škodlivým pro všechny



netransparentní příprava podkladů umožňuje korupci a prosazování úzkých zájmů



příprava probíhá v malé uzavřené skupině a výsledky jsou dány ostatním k dispozici až v době, kdy významné změny by byly prohibitivně pomalé a konfliktní



přípravy podkladu se nejprve účastní pouze odborníci jedné instituce



chybí možnost spolupráce nevládních organizací na podkladu. 18


6. V některých případech se objevily i tyto potíže: 

nevládní organizace nepřipravují včas své materiály, aby je mohly v budoucnosti použít při spolupráci na přípravě podkladu pro rozhodování



tak zvané koncepční (ve skutečnosti studijní a informativní) materiály nejsou závazně přijaty, další rozhodnutí se z nich neodvíjejí a jsou vzájemně nedostatečně integrovaná; celkový směr řešení věcného problému je nekoncepční



místo ošetření věcného problému se izolovaně nebo výlučně rozhoduje o jeho dílčím právním, výkonném, finančním nebo jiném aspektu



rozhodnutí se skládá z řady dílčích opatření jednotlivých institucí bez dostatečné vzájemné integrace



rozhodnutí nebere v úvahu souvislost s jinými přijatými nebo připravovanými rozhodnutími, zejména s rozhodnutími na jiné správní úrovni nebo rozhodnutími jiné instituce



informace pro veřejnost je považována veřejností za nezajímavou, protože neumožňuje vliv veřejnosti na nadcházející rozhodnutí



místo profesionálně řízené spolupráce a dialogu jsou občané zváni k účasti na neprofesionálně řízených schůzích a anketách, které nemají významný vliv na rozhodnutí a někdy se mění v hádku

7. Následující obtíže jsou obvykle dobře viditelné, ale přesto se někdy zanedbávají: 

chybí možnost spolupráce a dialogu pro podnikatelskou a odbornou veřejnost



není jasné, co by se stalo po změně politické, ekonomické nebo celkové situace



v podkladu nelze najít zdroje informací ani hodnocení jejich věrohodnosti



mocenský přístup přípravy podkladů zvyšuje konflikt při realizaci



materiál, předkládaný rozhodovateli, je pro něho příliš dlouhý nebo nevhodně strukturovaný; nebo přichází pozdě



připravuje se pouze stručný materiál pro předložení rozhodovateli a chybí jasné odkazy na zpracovaný a ověřený podrobnější materiál



v podkladu pro rozhodnutí chybí doporučení nebo chybí doporučení se strany těch, které rozhodovatel považuje za významné



chybí politická a exekutivní vůle k systematické změně procesu přípravy podkladů



rozhodovatel si nepřeje zlepšení přípravy podkladů, protože chce prosadit svou pozici




chybí postup pro kompromisní dohody, který rozhodovatel v rámci přípravy podkladu vyžaduje



chybí varianta, přijatelná pro rozhodovatele, zatím co ostatní varianty a pozice mu mohou sloužit pouze pro vysvětlení, porovnání a ověření



veřejná správa je zahlcena operativou a neumí si najít externí pomoc s koncepční prací



externí příprava částečných materiálů je zadávána a řízena amatérsky; i když věcný obsah je kvalitní, a výsledky se obtížně užívají pro podklad k rozhodnutí



rozhodovatel nezná před rozhodnutím pozice podnikatelské, odborné ani široké veřejnosti k jednotlivým variantám řešení



chybí odhad, jak se bude vyvíjet věcný problém, když se přijme řada uvažovaných dílčích rozhodnutí, která jsou v kompetenci různých úřadů a různých úrovní správy



příprava se zahajuje, až když rozhodovatel je tlačen termínem rozhodnutí, zatím co příprava věcné strategie měla začít, když byl identifikován věcný problém; veřejná správa čeká na pokyn k začátku přípravy podkladu k rozhodnutí, místo aby iniciativně začala přípravu



při přípravě podkladu chybí účinné řízení, potřebná informatická podpora, fondy nebo politická a exekutivní vůle



když občané mají znovu volit rozhodovatele, není jim jasné, jak úspěšně jednotliví kandidáti rozhodovali v minulosti



klesá důvěra ve veřejnou správu, v současné rozhodovatele i v demokracii

8. Při úvahách o zlepšené přípravě podkladů pro rozhodování se vyskytují obavy, 

že příprava rozhodnutí bude pomalá. Vhodně řízená příprava však je rychlejší než amatérsky řízená improvizace



že účast veřejnosti omezí rozhodovací prostor rozhodovatele. Ve skutečnosti ho při vhodném postupu přípravy rozšíří



že rozhodnutí bude příliš posilovat mocenskou pozici vedení společnosti, která je dosud omezena neúčinnou prací veřejné správy. Takové riziko skutečně existuje v očích extrémních kritiků, ale nikoli u většiny společnosti.


2.2 Dílčí problémy Příprava všech uvedených materiálů reflektuje některé obecnější zásady. Atmosféra pro práci v týmu Řešitelský tým je nebo by měl být složen z nejlepších odborníků, kteří jsou k dispozici. Většina z nich má eminentní zájem na práci. Pokud se podaří vytvořit atmosféru spolupráce, kolegiality a sdílení informací, dosáhlo se tím podmínky nutné pro úspěch. V každé společnosti, a zejména v posttotalitních společnostech, je komunikace omezena bojem o moc, který paralelně s prací existuje. Základní nutností je tedy atmosféra ochoty sdílet informace, brát na vědomí pozici druhé strany a podporovat týmovou atmosféru. Není tomu vždy tak, že by všichni odborníci byli ochotni provádět všechny činnosti a plně respektovat odlišné pozice. Většinou se maximálně snaží dosáhnout nejlepších výsledků způsobem, který jim připadá vhodný, ale nezaujaté shrnování cizích pozic je pro ně často nezvyklé. Někdy mají i potíže cizí pozice respektovat. Tady může podstatně pomoci koordinátor. Důvěra – Tým – Spolupráce Druhou takovou obecnou zásadou je nutnost vzájemné výchovy. Žádný řešitelský kolektiv nefunguje dokonale hned na začátku. Po době obvykle tak půl roku až roku se atmosféra mění, komunikační kanály a způsoby řízení se vyvíjejí a z pohledu zvnějška i z pohledu účastníků dochází k podstatnému zlepšení. Nebylo by rozumné od začátku příliš ostře vytýkat nedostatky a naříkat nad tím, že ve srovnání s ideálem není způsob práce ani postoj účastníků dokonalý. Stejně nebezpečné by bylo tolerovat jasné odchylky. Vyžaduje to trpělivou pozornost k chování účastníků s oceněním pozitivních přístupů a taktním vysvětlením takových přístupů, které by mohly působit negativně. Je mnoho druhů práce, které lze provádět na povel a s nechutí. Příprava strategií k nim nepatří. Tam, kde by se atmosféru nepovedlo vzájemnou výchovou vybudovat, je malá naděje na úspěch. Výchova by byla málo úspěšná, pokud by spolupracovníci měli dojem, že jim jsou vnucovány pozice, se kterými nemohou souhlasit, nebo že celkové navržení strategie jde směrem, který jim osobně připadá nepřijatelný. Proto je nutná příležitost pro každého z nich, aby mohl ve vhodné struktuře svou pozici sdělit. Je to důležité také proto, aby si byl každý spolupracovník jist, že není jeho povinností hájit pozice, se kterými nesouhlasí. Zároveň to zajišťuje, že takové pozice opravdu jsou vzaty na vědomí a nejsou ignorovány. Čím odlišnější je pozice určitého spolupracovníka od pozice většiny ostatních, tím víc musí on i ostatní jeho kolegové věnovat ověřování, zda nedochází ke zkreslení jeho odborné práce. Osmóza Doposud jsme hovořili o definovaných výstupech procesu zpracování strategie, jako jsou popisy bloků, návrhy na řešení neodkladných problémů, podklady pro zásadní rozhodnutí, materiály pro média apod. Stejně důležité je však neformální přenášení informace při spolupráci a rozhovorech. Nazývá se „osmóza“ a může mít porovnatelnou důležitost jako 21 11 01 15 Metodika dilci [1]

výstupy definované. Někdy se projevuje jako přenos věcných informací. Je to dáno zejména tím, že členové řešitelského kolektivu jsou většinou také členy jiných pracovišť a to, co se naučili při práci na jednom místě, pochopitelně přenášejí na druhé. Jindy je to zkušenost s určitým druhem práce, s jejím řízením a s vytvářením určité atmosféry, která je později použitelná i mimo řešitelský kolektiv. Využití výzkumných úkolů V některých případech není dočasně možné zahájit přípravu strategie. Pokud se provádí vhodný výzkum, může být vhodné jeho jednotlivé výzkumné úkoly alespoň částečně integrovat. Přitom se užívá typických technik řízení výzkumu, nikoli tedy koncepčních technik. Jsou tři možnosti jak koordinaci organizovat: • Provést všechny koncepční výzkumné úkoly v jednom výzkumném ústavu a pověřit jeho vedení přípravou integrovaného výstupu. Tento přístup je obtížný tam, kde specializovaní odborníci jsou v několika specializovaných ústavech a kde soustředění v jednom výzkumném ústavu by bylo disfunkční. • Pověřit nezávislého koordinátora koordinací koncepčních úkolů v několika ústavech. To je v podobných situacích přístup, který ve světě nabývá obliby a pravděpodobně se stane typickým i v ČR. V současné době však není dostatek zkušeností ani dostatek pracovníků, kteří mohou takovou koordinaci provádět. • Pověřit koordinací jeden z výzkumných ústavů a provádět dílčí úkoly ve výzkumných specializovaných ústavech. Výhodou je využití existující organizační struktury. Nevýhodou je riziko zvýšeného boje o moc. Výsledkem může být řada výzkumných úkolů, částečně integrovaných do celkového materiálu. Ani při nejlepší snaze účastníků neplní takový výsledek roli strategie, i když je někdy tak mylně nazýván. Pokud chybí přínos operativních pracovišť, veřejnosti, vážných zájemců a potencionálních rozhodovatelů, není možné takto připravit plnohodnotný návrh strategie, který může být podkladem k zásadním rozhodnutím v oboru. Není ani možné trvalé porovnávání variant a pozic, účast vážných zájemců, vedení dialogu a podobně. Připravený materiál může však hrát řadu pozitivních rolí, zejména: •

zvýšit vzájemnou komunikaci a vzájemné pochopení mezi výzkumnými pracovníky různých oborů a zaměření

•

generovat návrhy ve věci neodkladných opatření

•

podstatně urychlit budoucí přípravu strategie


2.3 Účast veřejnosti Každý člen a každá organizace odborné, politické a široké veřejnosti má možnost zúčastnit se přípravy návrhu strategie. Veřejnost se může zúčastnit následujícími formami: • V dialogu, ve kterém sdělí své názory buď spontánně, nebo jako odpověď na položené otázky • Ve spolupráci, při které připraví variantně takové části návrhu, které si sama vybere a sdělí své pozice k takovým částem návrhu, které si sama vybere. Přitom respektuje strukturu časové termíny, předem dohodnuté s koordinátorem přípravy. Není však nijak omezena v obsahu svých příspěvků.

Patří sem i veřejné osobní, mediální, písemné a webové diskuse, pokud jsou organizovány.

Cílem je co nejlépe informovat rozhodovatele o pozicích veřejnosti a o způsobech, jak jim může rozhodovatel vyhovět, bude-li si tak přát. Základní tým, připravující návrh, udělá, co je v jeho silách, aby v tom veřejnosti pomohl. Zejména a. pozve veřejnost na první jednání, kde se plánuje postup práce na přípravě návrhu b. dává trvale k dispozici všechny písemné materiály, vzniklé při přípravě strategie (s výjimkou těch, u kterých to zakazuje zákon) c. trvale informuje veřejnost formou, která veřejnosti vyhovuje d. pořádá podle potřeby a možnosti veřejné a odborné jednání s veřejností e. připraví návrh strategie v takových variantách, které umožní rozhodovateli vyhovět, pokud si tak bude přát, významným pozicím veřejnosti f. porovná různé pozice, včetně pozic z dialogu a spolupráce, a nezkresleně informuje rozhodovatele o pozicích i o porovnání g. užije takové metody a takových technik přípravy návrhu, aby účast veřejnosti neohrozila práci základního týmu ani neomezila rozhodovací prostor rozhodovatele h. v souhrnu návrhu specifikuje stručně a jinde v návrhu specifikuje podrobně, jak výše uvedené povinnosti byly splněny. Za splnění uvedených povinností odpovídá koordinátor přípravy návrhu strategie.


3. BLOKOVÁ METODA 3.1 Systém bloků Výběr bloků Jak jsme již uvedli v kapitole 1.5, hlavními pracovními materiály jsou popisy bloků v jednotné struktuře. Jiné pracovní materiály jsou podpůrné, jejich struktura se volí dle potřeby. Adresné materiály jsou založeny na pracovních materiálech. Patří sem například rozhodovací materiál, předkládaný rozhodovateli; nebo materiály pro média a pro dialog. Časování a také délka a struktura adresných materiálů se volí dle potřeby, není tedy předem dána jako u bloků. Podstatnou částí práce je příprava bloků. Celý pracovní kolektiv pracuje typicky v pěti až třiceti řešitelských týmech, které se podle potřeby mění. Každý řešitelský tým pracuje obvykle na jednom nebo dvou blocích. Bloky jsou seřazeny do tvaru pyramidy. Nahoře na jeho vrcholu je blok, odpovídající celé koncepci. Zabývá se jím tým asi tuctu odborníků, zvaný „Integrační tým“. Na nejnižší úrovni jsou bloky, reprezentující dílčí problémy. Každý klíčový problém je nejmenší užívaný blok, zpracovatelný buď jednotlivým odborníkem nebo malou skupinou, která spolupracuje v neformálních kontaktech. Taková typická skupina mívá do pěti lidí. Několik klíčových problémů, které spolu souvisí, může tvořit blok na vyšší úrovni. Několik takových vyšších bloků může tvořit blok na ještě vyšší úrovni a tak dále, až se dostaneme do bloku, reprezentujícího celou koncepci. Počet úrovní je libovolný. Stačí-li dvě úrovně, klíčové problémy a celá strategie, stačí obvykle také použít zjednodušenou blokovou metodu. Hlavním kritériem při výběru bloků je „kdo je zpracuje?“ Množství a orientace odborníků, kteří jsou k dispozici, určuje výběr bloků, které lze zpracovávat. Kdysi byly vedeny úvahy o přiřazení bloků k dílčím problémům: je správné dělit na živočišnou výrobu, rostlinnou výrobu,….; nebo na interní problémy ČR, mezinárodní vztahy,...; nebo na výrobu, životní prostředí,....; ? a podobně. Praktickým kritériem se ukázalo „na co lze ustavit účinný tým“ a „nevynechali jsme nic?“. V blokové metodě příliš nevadí přesahy mezi bloky, s výjimkou toho, že mnoho přesahů znamená zvýšenou pracovní zátěž. Není zde tedy riziko konfliktů, rozporných závěrů a podobně. Popis bloků Mnohé bloky zpracuje nejprve jeden řešitelský tým standardním způsobem. To znamená tento postup: • Nejprve se jednotlivé části našeho bloku redefinují tak, aby co nejlépe vyhovovaly těm, kteří je připravují. Někdy je při tom nutné změnit vymezení bloku, seznam rozhodnutí nebo následků a podobně. To je důležitá první práce odborníků v týmu a její vynechání vede k potížím v následujících fázích práce. • Určí se bloky (tedy i týmy), se kterými je nutno při přípravě komunikovat. Ve vhodnou dobu zajistíme, že společné otázky budou dostatečně zodpovězeny. Kdyby vzniklo zdržení, pomůže koordinátor. Ostatní týmy budou samozřejmě také trvale informovány o stavu naší práce, ale necháme na nich, zda najdou společné problémy. 24 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Určí se bloky na nižší úrovni, na které bude náš blok rozdělen (například náš blok „zemědělská výroba“ na bloky „živočišná“ a „rostlinná“). Pokud už byly určeny, ověří a doplní se jejich seznam. • Ověří se blok na vyšší úrovni, do kterého náš blok patří. • Připraví se podpůrné materiály. Pří zadání každého z nich musí být jasné, jak se využijí výsledky. Nebezpečím je připravovat všeobecný popis, analýzu nebo návrhy, které jasně nesouvisí s některým připravovaným blokem. • Připraví se samotný popis bloku. To je hlavní činnost, vysvětlená jinde. Skončí se popisem bloku, platným k okamžiku jeho prozatímního dokončení. V hlavičce bloku se zapíše slovo „Ukončeno“ a datum ukončení této verze. Typická doba zpracování je v řádech týdnů až měsíců. Pokud se při zpracování bloků dostáváme do časových nebo kapacitních problémů, v takových případech se použije postup zvaný „profesionální aproximace“, který trvá dny až týdny a spotřebuje o jeden až dva řády méně úsilí, než standardní zpracování. Výsledkem je opět popis bloku, tentokrát jen velmi hrubě odhadnutý. Odborníkům se někdy zdá, že velmi hrubý odhad nenese informaci. To je tím, že oni sami o problému hodně vědí. Rozhodovatel a řešitelé jiných bloků často o něm vědí tak málo, že i hrubý odhad je pro ně přínosem. Kromě toho je existence aproximovaného bloku upozorněním, že přesnější znalost chybí. Pokud se nezdaří ani takováto aproximace, je nutné na chybějící údaj výslovně upozornit. Podbně je nutné upozornění, když místo pravděpodobnostního odhadu podávánme pouze deterministickou aproximaci, nebo když odhad platí jen pro jeden možný stav externích (exogenních) proměných. V hlavičce popisu se proto uvede, jak byla aproximace získána, slovo „Ukončeno“ a datum ukončení. O některých blocích se usoudí, že nejsou dosti důležité, aby se jimi někdo zabýval. Zapíše se o nich vše podstatné, co je známo nebo bylo předběžně zjištěno. V hlavičce se uvede slovo “Nedůležitý“; jméno toho, kdo rozhodl, že blok je nedůležitý; slovo „Ukončeno“; a datum. Je chybou tyto údaje nezapsat. Bloky se začínají zpracovávat postupem, uvedeným výše. Není nutno začínat odshora, nebo začínat odzdola, nebo začínat všechny bloky najednou. Opět platí pragmatická pravidla „dělat, na co jsou síly“, „rozmýšlet si příští tahy“ a „pracovat tak, aby to řešitelům vyhovovalo“.


Struktura popisu bloku Stručný popis struktury bloku je již uveden v kapitole 1.5. V této části je poněkud rozveden. • HLAVIČKA o Název 

strategie



vyššího bloku



popisovaného bloku



nižších bloků

o Datum dokončení 

této verze



předchozí verze

o Autor (například členové týmu) o Zodpovědný pracovník (dohodnutý s koordinátorem) o Kontakt (obvykle e-adresa a telefon) o Poznámka autora čtenáři • SOUHRN (v délce, dohodnuté s koordinátorem, s odkazy) • POPIS • SPOLEČNÉ RYSY VŠECH VARIANT • VARIANTA 1 o Rozhodnutí (o akcích) o Náklady a dopady (pro různé vnější proměnné) o Vize (pokud existuje) o Podpůrné materiály o Poznámky k této variantě • VARIANTA 2 o …………….. 26 11 01 15 Metodika dilci [1]

• VNĚJŠÍ PODMÍNKY • NIŽŠÍ BLOKY (odkazy) • DALŠÍ INFORMACE o Situace o Porovnání o Hodnocení bloku o Zdroje informace o Popis práce 

dosavadní



navrhované

o Požadavky na další příspěvky o Poznámky autora koordinátorovi

Komunikace mezi bloky Během práce jsou řešitelské týmy ve vzájemném neformálním kontaktu. Ten pomůže, ale nikdy se tak nevyřeší všechny společné problémy. U složitých systémů se nejlépe osvědčilo po prvním popisu bloků zahájit zároveň • Integraci Začne se odshora, od popisu celé strategie jako jednoho bloku. Jde se krok po kroku dolů a porovnává se každý uvažovaný blok se všemi bloky nižší úrovně, které sledovaný blok rozpracovávají • Dezintegraci. Začne se odzdola, od klíčových problémů, a porovnává se každý uvažovaný blok s příslušnými bloky na vyšší úrovni Zároveň se porovnávají bloky, které spolu úzce souvisí, ať jsou na jakékoli úrovni. U složitějšího systému musí být porovnávání centrálně koordinováno, protože náhodné kontakty mezi týmy na jedné straně nestačí, na druhé straně přetěžují. Podobně se porovnávají některé bloky s materiály, které nebyly připraveny jako součást strategie, ale významně s ní souvisí. V ideálním případě by popsané bloky byly v úplné shodě. To se nikdy nestane a úpravy jsou vždy nutné. Formát bloku byl zvolen mimo jiné tak, aby komunikaci a úpravy ulehčoval. Zejména je vhodné považovat výstupy jednoho bloku dočasně za podmínky druhého bloku a v tom smyslu upravovat následky rozhodnutí. 27 11 01 15 Metodika dilci [1]

Integrace V širším smyslu zde „integrovat“ znamená „pokud možná vzájemně brát v úvahu“. V tomto smyslu se integrují jednotlivé strategie mezi sebou. Výběr doporučených indikátorů a jejich operativní definice souvisí s návrhem jejich sledování a návrhem ověřování realizace.Uvnitř strategie se vzájemně integrují pozice účastníků. Zvlášť významná je integrace vize na jedné straně a konkrétních rozhodnutí a dopadů na druhé straně. Nedostatek integrace zde vede k fundamentalismu, to jest zaujatému rozhodování podle předem přijaté interpretace předem přijatého zásadního principu bez ohledu na očekávané dopady. Zároveň vede k prakticismu, to jest příliš zjednodušenému rozhodování o izolovaném konkrétním problému bez ohledu na zásadní principy. V blokové metodě se osvědčují tyto dvě otázky: • Je toto konkrétní rozhodnutí a tyto výsledky na jedné straně kompatibilní s touto komponentou vize na druhé straně? • Lze tuto komponentu vize interpretovat i jinými rozhodnutími než těmi, které uvádíme? V užším smyslu znamená „integrace“ v blokové metodě spojování několika nižších bloků v jeden vyšší blok. Z hlediska procesu je nutné při přípravě každého bloku co nejdříve a trvale informovat o stavu práce řešitele těch bloků, které by mohly s připravovaným blokem významně souviset. To samozřejmě znamená, že budou informováni také řešitelé všech bloků, které budou potom dohromady vytvářet vyšší blok. U složitějších strategií je taková výměna informací pravděpodobně nemožná bez předem rozmyšlené IT. Z formálního hlediska uvažme další krok, integraci nižšího prvního a nižšího druhého bloku do jednoho vyššího bloku. V integračním kroku zahrneme výstupní proměnné prvního bloku mezi exogenní proměnné druhého bloku. Podobně zahrneme výstupní proměnné druhého bloku mezi neovlivnitelné (vnější podmínky, které nelze ovlivnit (počasí)) proměnné prvního bloku. Může být nyní nutné adaptovat jeden nebo oba bloky buď tím, že se změní odhad dopadu nebo tím, že se změní návrh některého rozhodnutí. Někdy se proces opakuje a opakování bývá čím dále tím snadnější. Osvědčilo se i zaznamenat stručné verze všech nižších bloků vedle sebe na velkou plochu papíru a neformálně integraci rozvíjet v osobní přítomnosti jednoho pracovníka z každého bloku. Tento synoptický grafický postup se osvědčil i u spolupracovníků, kterým je uvedený formální postup cizí. Integrace se ukázala vhodnou příležitostí k porovnání věcných názorů, které někdy vede k jejich zpřesnění nebo změně, pokud jejich nositel tak uzná za vhodné. Může dojít k vyhrocené diskusi, ale nikoli k nátlaku, protože každý účastník má v tomto stádiu práce právo na svůj názor. Je věcí koordinátora nebo předsedajícího najít kompromis mezi požadavkem „posílit porovnání a tím zpřesnění pozic“ a požadavkem „dokončit ve vhodnou dobu integraci, i když se později mohou některé pozice zpřesnit“. Když se pracuje s blokem, často se ukazuje nutnost najít nebo zpřesnit některé odhady dopadů. Pokud existují nižší bloky, ze kterých byl integrován tento vyšší blok, obvykle práci 28 11 01 15 Metodika dilci [1]

provedou odborníci, kteří na příslušném nižším bloku pracovali a zároveň i tento nižší blok modifikují. Takovému dílčímu procesu se nepříliš šťastně říkalo na jednom místě „dezintegrace“. Ve skutečnosti jde o celkem samozřejmé a jednoduché rozdělení práce.

Začátek práce na systému bloků Následující řádky se budou zabývat procedurálními otázkami při přípravě celého systému bloků, zejména: Jak se vytváří seznam bloků? Jak se během práce vyvíjí vzájemný vztah mezi popisy bloků? Jak se rozhoduje, na kterém bloku pracovat? Zatímco jednotná struktura bloku je poměrně rigidní, proces jejich přípravy se liší od případu k případu. Opakujeme proto v rozšířené formě syntetický příklad, který lze upravit pro specifickou aplikaci. Celou popsanou činnost koordinoval koordinátor. Nově jmenovaný koordinátor se sešel s třemi odborníky pro obor strategie. Společně načrtli během jednoho dne předběžný harmonogram práce a předběžný seznam bloků, které jim připadaly důležité. Samozřejmě byla jedním blokem celá strategie. I některé klíčové problémy i jiné bloky byly zachyceny. O každém bloku bylo zaznamenáno, co bylo považováno za potenciálně významné. Výsledky porady byly věcně poněkud naivní a později sloužily k vyprovokování lepších závěrů. I naivní pozice sloužily později jako výzva dalším odborníkům, aby je opravili. Seznam byl diskutován písemně a na poradě s vybranými odborníky a podstatně změněn a doplněn. Potom se koordinátor dohodl s devíti odborníky, že budou konstituovat „Integrační tým“. Ten bude řešitelským týmem bloku strategie jako celku a bude její přípravu řídit. Zároveň koordinátor zajistil jednoho odborného a jednoho administrativního pracovníka, kteří tvořili jeho sekretariát. První prací integračního týmu a sekretariátu bylo připravit a schválit seznam bloků, seznam řešitelských týmů a harmonogram. Věcné rozhodování se ponechalo rozhodovateli. Procedurální rozhodování probíhalo ve dvou typech: • Výběr, které varianty a které jejich aspekty by měly být zpracovány. Doporučení formulovali: o Členové týmu, kteří popis bloku (nebo celé strategie) připravili o Externí experti, vybraní integračním týmem. Byla snaha vždy zahrnout rozdílné pozice o Pracovníci, vybraní budoucím rozhodovatelem • Podrobné procedurální rozhodování bylo v rukou každého týmu, tedy ve věci celé strategie v rukou integračního týmu. Rozhodovalo se konsenzem. Nebylo-li možno dosáhnout konsenzu, rozhodl vedoucí týmu, v případě integračního týmu koordinátor. Rozhodnutí se 29 11 01 15 Metodika dilci [1]

týkala interních týmů: jinými slovy interní týmy jsou ty, kterým koordinátor přiděluje práci a fondy, kdežto externí týmy si práci volí a fondy shánějí samy. o Na přípravu strategie byly k dispozici limitované finanční fondy. Část z nich byla dána k dispozici jednotlivým řešitelským týmům, většinou disponoval integrační tým o Na přípravě spolupracovali odborníci, každý z nich s určitým limitem na svůj čas. Integrační tým rozhodoval, čím se kteří odborníci budou zabývat. V praxi to vypadalo tak, že čím lepší odborník, tím více bylo nutné nechat výběr práce na něm a jenom hlídat, aby se dohodl s ostatními. Špičkoví odborníci špatně snášejí „krátkou uzdu“. Zejména nebývá účelné nutit je do strukturované práce, pokud jim nevyhovuje. Někteří odborníci připravovali popis bloku neformálně a koordinátor zajistil, že pracovník sekretariátu popis transformoval do standardní struktury a tím umožnil účinnou komunikaci. V popisovaném případě byli odborníci mírně honorováni (v jiných případech pracovali bez honoráře nebo za plný honorář odborníků). o Pracovníci sekretariátu pomáhali se strukturalizací, jak bylo uvedeno, a zajišťovali chod práce podle pokynů koordinátora. Koordinátor zodpovídá za to, že nikdy není nedostatek času, fondů ani odborníků. Přijal úkol s limity v těchto směrech a musí zařídit, aby se • za daných podmínek se dosáhlo maxima • jasně upozornilo, kde podmínky omezily kvalitu výstupu. Na první pohled by se mohlo zdát, že koordinátor, který nemá věcné pravomoci, je velmi slabý. Opak je pravdou. Procedurální rozhodnutí by bylo možno zneužít v rámci boje o moc, kdyby se o to koordinátor pokusil. I když toto nebezpečí je podstatně menší než u jiných metod, je závažné. Je nutné vybrat koordinátora, který se pravděpodobně nepokusí práci mocensky zneužít a který nepodlehne tlaku, aby tak učinil. Je nedostatkem blokové metody, i když menším než u jiných metod, že není proti tomuto zneužití plně odolná. Na začátku práce musel koordinátor zavést použitou metodu. Jako v každé transitivní zemi, musel také: • Orientovat kolektiv na spolupráci a od vzájemného boje o moc. Proto podporoval o komunikaci, o příležitost pro každého registrovat svou pozici o neagresivní chování o občasnou přátelskou diskusi nedostatků • Vyžadovat projev politické a exekutivní vůle vůči pracovníkům veřejné správy, kteří měli nařízeno spolupracovat, ale pokoušeli se zvolit cestu bojkotu nebo sabotáže • Upravovat použitou metodu a přijatý plán práce tak, aby byly kompatibilní s místní situací. 30 11 01 15 Metodika dilci [1]

3.2 Postup při přípravě podkladu Od začátku práce probíhají tři typy komunikace. Vnitřní (mezi spolupracovníky a jejich týmy), horizontální (s odborníky mimo týmy, vážnými zájemci a podle možnosti s občany) a vertikální (s budoucím rozhodovatelem; někdy se jako vertikální chápou komunikace nahoru a dolů ve struktuře vládnutí, například vlády s kraji). Všechny identifikované pozice se registrují a jsou zájemcům k dispozici. Výsledky práce jsou publikovány. Důvěrná bývají hodnocení návrhu strategie, která si rozhodovatel obvykle vyžádá od svých poradců. Účast na přípravě podkladů tedy zajišťují tyto mechanismy: • Spolupráce, při které účastnící vyvíjejí vlastní činnost. o Většina práce obvykle probíhá v interních týmech a je koordinována pevnou rukou (strong hand): nelze-li nijak dospět ke konsenzu, koordinátor tedy může rozhodnout o dalším procesu, i když samozřejmě musí věcná rozhodnutí nechat rozhodovateli. Část spolupráce je obvykle alespoň částečně honorována. o Externí týmy připravují své materiály samy a předávají je v předem určené době a struktuře. Financují se samy. Jsou koordinovány lehkou rukou(light hand) podle předběžných dohod: nikdo jim nemůže zasahovat do práce a koordinátor pouze pomáhá ve vzájemné komunikaci, pokud je to nutné. o Koordinační činnost, organizování větších aktivit, redakce některých materiálů, organizace většiny dialogu (včetně psaní materiálů a administrativy). Tyto činnosti zajišťuje koordinátor, u velkých akcí se svým asistentem nebo sekretariátem. • Dialog, při kterém osoby a organizace sdělují své názory a pozice, ale obvykle nekonají aktivní práci. Každý občan má právo se zúčastnit dialogu a je povinností koordinátora zajistit, že dialog je pro přípravu podkladu postačující. Obvykle se pouze menšina občanů zúčastní, i když se jim dá pohodlná příležitost a většina z příspěvků je málo významná. Hlavní důvody, proč dialog je nezbytný, jsou: o Některé věcné informace z dialogu jsou důležité. I když jich je málo, nelze je ignorovat o Dialog informuje o pozici občanů. Někdy se jako další informace užívá například empirický sociální výzkum, ale role dialogu není nahraditelná o Dialog je důkazem, že neexistuje diskriminace proti nikomu a ztěžuje zneužití přípravy podkladu k úzkým cílům autorů nebo rozhodovatele. Dokud je zde takové podezření, klesá motivace občanů o V demokracii nikdo nemá právo kohokoli vyloučit z účasti na věcech veřejných. Pokusy tak činit jsou porušením demokracie.


Mnohé z těchto důvodů platí i o činnosti externích týmů. • Vyjednávání, pokud si ho budoucí rozhodovatel výslovně vyžádal a pokud ho přípravný tým může vést. Jinak není vyjednávání možné, protože koordinátor ani nikdo jiný z přípravných týmů nejsou oprávněni jednat jménem rozhodovatele. Většinou si rozhodovatel řídí vyjednávání sám a jeho obsah zůstává důvěrný. Vyjednávání není tedy součástí přípravy podkladů, ale může být zvláštní službou rozhodovateli.

Jak postupovat při nasazení blokové metody Následující návod jak postupovat, má dvojí účel. Předně umožní aplikaci blokové metody na konkrétní problém. Za druhé stručně vysvětlí praktické aspekty aplikace. Samotná bloková metoda je jednoduchá a má hlavně ušetřit některé úvodní přehmaty a přehlédnutí. Je ilustrována syntetickým (fiktivním) příkladem, uvedeným kurzivou a zaměřeným na koncepci integrace Romů s gadži ve státě X. Obvykle se začíná krokem 1. Jiná možnost je začít krokem 2A, přípravou materiálů, které se později zahrnou do bloků; vysvětlení je v textu. Předběžné materiály Pokud není příprava strategie schválena, lze chystat předběžné podpůrné materiály, aby se urychlila práce, až bude jednou příprava podkladu zahájena. Je vhodné předběžně vybrat vhodnou budoucí metodu přípravy podkladu a začít chystat podpůrné materiály tak, aby byly později pohodlně použitelné. Při zadávání podpůrného materiálu je třeba tedy domyslet například otázku: Až se zahájí příprava podkladu blokovou metodou, jak bude přichystaný pomocný materiál využit? Některé podpůrné materiály jsou analytické, jiné syntetické, jiné obsahují návrhy řešení. Není nezbytné, aby měly strukturu bloku. Je nezbytné, aby se pro tvorbu bloku daly později dobře použít. Zahájení Iniciativa může vzejít od kohokoli, například příslušného ministra, pracovníka krajského úřadu, nevládní organizace a podobně. V rámci této iniciativy je navrženo zahájení přípravy podkladu. Návrh je podán tomu, kdo o zahájení přípravy podkladu může rozhodnout. Někdy to je budoucí rozhodovatel, například ministr pro multikulturální záležitosti. Jindy to je vedoucí správní pracovník, například náměstek ministra. (Viz referenční bod č.2 diagramu) První porady o přípravě podkladů by se měli zúčastnit odborníci, kteří dohromady mají tyto odborné znalosti a zkušenosti o: • Věcném problému, kterým se strategie zabývá • Situaci ve veřejné správě, politické sféře, nevládních organizacích a podobně • Metodách přípravy návrhu strategie u nás i ve světě.


Alespoň jeden účastník by měl znát tento návod. Je výhodné, když se zúčastní i budoucí rozhodovatel, jeho vybraní poradci a potenciální budoucí koordinátor přípravy. Na poradě se uváží, zda a jakým postupem podklad připravovat. • Pokud je výsledek: „nepoužít žádnou metodu a pokračovat improvizací“, není nutno se metodikou dále zabývat • Jindy se rozhodne nezačít ihned přípravu podkladů, ale je vybrána metoda a očekává se zahájení přípravy podle ní později. Důvodem může být nedostatek financí, schválené roční programy činností, dočasná nemoc či absence významného pracovníka a podobně. V tom případě je vhodné tato omezení konstatovat a nechat předložit plán přípravy, který je bude respektovat. I když je nutné skutečný začátek aktivní práce odložit například o půl roku, lze někdy využít tohoto času zejména ke dvěma cílům: o Nastudovat materiály o věcných dílčích problémech i o vybrané metodě přípravy, rozmyslit si další postup, neformálně komunikovat s dalšími zájemci, připravit rozpočet, navázat kontakty a podobně (viz krok 2A) o Nechat připravit v omezeném rozsahu podpůrné materiály a to ve formě, která bude kompatibilní s vybranou metodou. (To je výhodnější než vynechat plán a začínat přímo s podpůrnými materiály dle kroku 2A) • Někdy jsou ošetřovaný problém nebo okolní situace atypické a žádná existující metoda jim nevyhovuje. Je možná buď některou metodu upravit, nebo přijmout dobrou praxi a metodu vytvořit nebo přijmout některé principy z dobré praxe; typicky jde práci ve variantách, širokou účast zájemců od začátku práce, procedurální nezávislost koordinátora a podobně). Zejména zde jsou nutné profesionální zkušenosti. Laickým omylem je představa, že tak lze ušetřit fondy a čas. Ve skutečnosti tvorba nové metody nebo hluboké úpravy buď potřebují více času a fondů nebo nepřinesou očekávané výsledky. Naproti tomu modifikace podrobností vybrané metody je obvykle nutná a proveditelná, pokud účastníci modifikovanou metodu dobře prostudovali a pochopili. • Následující text se zaměřuje na nejčastější situaci, když závěr nebo předběžný závěr je „začít přípravu návrhu strategie (nebo jiného podkladu pro rozhodnutí) podle některé profesionální metody“ Nejlépe je v tomto okamžiku pověřit jednoho pracovníka, aby předložil předběžný plán přípravy. Lze-li tušit, kdo by mohl být v budoucnu koordinátorem, je výhodné tím pověřit jeho. Příklad Předpokládá se nasazení demokratického / systémového přístupu k rozhodnutí o závažných komplexních společenských problémech / strategiích / koncepcích / politikách. Následující příklad je specifikován pro úroveň vlády, pro několik problémů, pro absenci předchozích pokusů silovým / kabinetním přístupem, pro absenci krize, pro kompatibilitu navrženého postupu se zákonem, pro absenci oddělení politické a správní sféry.


1. Vláda nebo ministři jmenují pro každý problém nezávislého koordinátora, který má důvěru vážných zájemců. Neovlivňují ho a nekomunikují s ním. Tím se zároveň ověří vůle demokratický přístup nasadit a poskytnout mu podporu, až se objeví potíže (protože nějaké se určitě objeví). Vymezení problému může souviset s volbou metody.

2. Do smlouvy s koordinátorem se zahrnou tyto body: a. Předběžné vymezení problému (může být během práce zpřesněno) b. pověření koordinátora řízením práce c. povinnost nasadit demokratický / systémový přístup d. termíny předání výsledků práce a termín ukončení práce e. finanční limit na práci, zahrnující honoráře externistů (zvlášť pro koordinátora) a veškeré jiné výdaje; a administrativa financování práce f. pomoc a podpora od orgánů, podléhajícím zřizovateli g. cíl: s použitím některé vyzkoušené metody nezaujatě a transparentně koordinovat přípravu porovnaných variant řešení ve spolupráci s vážnými zájemci a v dialogu s veřejností h. právo koordinátora obrátit se na kohokoli s neodkladnými návrhy věcných řešení (po jejich projednání v souhlase s přijatou metodou), pokud je vážné nebezpečí z prodlení i. právo zadavatele kdykoli koordinátora odvolat s podrobným udáním důvodů a povinnost zadavatele najít nového koordinátora j. garancii zadavatele nijak nezasahovat do práce koordinátora k. garancii koordinátora nepřijímat příkazy ke své práci nebo rezignovat l. povinnost koordinátora zpracovat variantu zadavatele

Věcný obsah smlouvy lze připravit a odsouhlasit během hodin, ale některé úřady nejsou příliš rychlé v jejím administrativním vyřízení.

3. Koordinátor najde první spolupracovníky a urychleně v konzultacích připraví předběžný návrh postupu, včetně těchto bodů: 34 11 01 15 Metodika dilci [1]

a. Volbu metody, to jest: 1) Buď nasazení metody, dostatečně popsané v literatuře 2) Nebo účast pracovníka, který podobné podklady demokratickým přístupem úspěšně připravil a metodu stručně popsal b. Harmonogram c. Podle potřeby a po poradách návrh revize vymezení problému d. Začáteční a cílový organizační diagram s návrhem hlavních spolupracovníků a kontaktů e. Podrobný návrh prvních kroků 4. Koordinátor svolá vážné zájemce na zahajovací poradu (kick-up meeting). Nominálním cílem porady je v diskusi vysvětlit a revidovat: a. Cíl společné práce b. Předběžný návrh postupu Hlavním cílem porady je posílit motivaci a vzájemnou důvěru. Porada typicky proběhne za týdny od podpisu smlouvy koordinátorem. 5. Dále se pokračuje podle vybrané metody.

Příklad zadání: Předložte mi do dvou týdnů ke schválení plán přípravy návrhu strategie, obsahující v návaznosti na naše dosavadní jednání: 1. vymezení problému, 2. harmonogram, 3. rozpočet, 4. jméno doporučovaného koordinátora, 5. požadavky na spolupráci pracovníků veřejné správy, 6. plán využití existujících materiálů a 7. odkaz na profesionální metodu řízení přípravy návrhu, která bude použita.


Plán formulujte • v souhlase s dobrou praxí přípravy podkladů pro komplexní společenská rozhodnutí, uvedenou v dodatku k tomuto zadání v konzultacích, které uznáte za vhodné a které zahrnují příslušníka …… etnika a odborníka na přípravu strategií. Pokud v některých bodech již došlo na poradě k rozhodnutí, doplní se toto rozhodnutí do zadání. Poznámka o neodkladných problémech Někdy se při práci narazí na problémy, které vyžadují neodkladné řešení a které proto nelze odkládat až na dobu, kdy se bude předkládat celý podklad. Ověřené návrhy řešení neodkladného problému předkládá koordinátor s odůvodněním přímo budoucímu rozhodovateli nebo jinému pracovníku, který je za problém zodpovědný. Je vhodné tento postup při zahájení výslovně dohodnout. Jinak je nebezpečí, že návrhy ve věci neodkladných problémů mohou být zdrženy. To se stává zejména při kompetenčních rozdílech, kdy za neodkladný problém je zodpovědný někdo jiný, než budoucí rozhodovatel o koncepci. Jindy se již v kroku 1 najde neodkladný problém. Pokud je to důležitý problém a pokud je to možné, řeší se jako součást připravovaného celkového podkladu. Tím se vyloučí toto riziko: Těsně před začátkem přípravy celkového podkladu se v izolaci připraví návrh na řešení jednoho neodkladného dílčího problému. Při přípravě celkového podkladu se pak často zjistí, že neodkladný dílčí problém je řešen v rozporu s tímto celkovým podkladem. Někdy už došlo k rozhodnutí o dílčím problému. Jindy se nechce přiznat procedurální chybu a o ošetření dílčího problému se rozhodne, když se už potajmu ví, že jeho navržené řešení je chybné nebo nekompatibilní s celkovým řešením. Na druhé straně doporučovaný postup znamená zdržení kolem čtrnácti dní při dobrém řízení. Záleží na situaci, zda je takové zdržení přijatelné. Poznámka o profesionální zodpovědnosti koordinátora Koordinátor zodpovídá za to, že postup přípravy je profesionálně správný. Do toho patří i tyto skutečnosti: • Nezasahuje do obsahu návrhu, ale nechává rozhodnutí na rozhodovateli a snaží se mu zajistit maximální rozhodovací prostor. • Nenechává se nikým, tedy ani rozhodovatelem, ovlivnit v profesionálním řízení procesu. Zejména nikdy neudělá procedurální rozhodnutí s cílem potlačit některou pozici, ani když s ní on ani ostatní spolupracovníci nesouhlasí. Tím se zajistí, že proces je • účinný a • nezaujatý. 36 11 01 15 Metodika dilci [1]

Je to podobná zodpovědnost, jakou má účetní, lékař nebo řidič vozu. Řidič nezasahuje do rozhodnutí cestujícího, zda se pojede do Brna nebo do Prahy. Cestující nemá přemlouvat řidiče, aby překročil povolenou rychlost nebo projel křižovatku na červenou. Zodpovědnost koordinátora souvisí s představou přípravy podkladu jako nástroje pro práci. Na mnoha místech dosud přetrvává představa přípravy podkladu jako zbraně v boji o moc. Bloková metoda je jedním ze způsobů, jak posílit pracovní přístup. Proto bude dočasně některým bojovníkům o moc nepřijatelná. Může být relevantní i některá z těchto zkušeností: • Je vhodné podpůrné materiály, pokud se chystají, psát pro určitou předpokládanou metodu, která by měla být v budoucnosti nasazena pro pozdější přípravu podkladu. Když se připravují materiály bez znalosti, jakou metodou budou později využity, jsou obvykle využity špatně. Jak je uvedeno výše, je tedy nutné začít přípravou plánu práce a výběrem metody, i když se nejprve pracuje pouze na podpůrných materiálech. • Někdy je hlavním překážkou dočasný nedostatek finančních fondů. V takovém případě může být možné částečně provést i některé činnosti, které nevyžadují placenou práci nebo jí vyžadují málo. • Jindy je překážkou obava budoucího rozhodovatele, opodstatněná nebo neopodstatněná, že příprava podkladu není v zájmu jeho boje o moc. Podobně se někdy obávají přípravy pracovníci správy z hlediska svého vlastního boje o moc. V takovém případě se někdy ani nepovede iniciovat krok 2A. Jindy se opakovaně píší podpůrné materiály a vydávají se za koncepci, i když je známo, že nemají podstatný vliv na realitu. • Bloková metoda akcentuje zejména varianty rozhodnutí a jejich následků. Zkušenost ukázala, že se tak nejúčinněji podklady zpracovávají a zejména že vzájemná komunikace je tak nejúčinnější. Zejména porovnávání variant následků uvažovaných rozhodnutí je v blokové metodě poměrně rychlé. To však neznamená, že se rozhodnutí a následky musí formulovat jako první. Jako podpůrné materiály lze zejména shrnout dřívější a cizí zkušenosti, výsledky diskusí, literaturu, statistiky a podobně. Uvedli jsme některá nouzová řešení. Preferovaný přístup, chystání podpůrných materiálů během přípravy návrhu, je účelnější a obvyklejší. Podpůrné materiály se při tomto přístupu připravují úspěšněji a zvětšuje se možnost jejich pozdějšího plného využití.

Poznámka o koordinaci. Další kroky řídí procedurálně koordinátor. Procedurální rozhodnutí přijímají řešitelské týmy konsenzem. Pokud se nepodaří konsenzu dosáhnout, rozhoduje v procedurální otázce v řešitelském týmu jeho vedoucí, v integračním týmu koordinátor. Věcné otázky, u nichž nelze dosáhnout konsenzu, se ponechávají rozhodovateli. Je maximální snaha navodit při přípravě podkladu atmosféru spolupráce, nikoli mocenského boje.


Příprava plánu práce Určený pracovník formuluje a předloží ke schválení předběžný plán práce. Ten neobsahuje pokusy o věcné popisy ani věcná řešení, například: Jak řešit bydlení Romů? Plán odpovídá zadání z kroku 1. V našem příkladě obsahuje zejména: • Vymezení problému, například: Integrace Romské komunity. Cíl strategie: […] Strategie se bude zabývat všemi nejdůležitějšími dílčími problémy. Prozatím se předpokládají tyto dílčí problémy: Bydlení. […] • Hlavní podmínky pro práci: Ministr […] uloží veřejné správě ve svém rezortu spolupráci v tomto rozsahu: […]. Požádá také o spolupráci vybrané ostatní ministry. Ministr se účastní alespoň jednou diskuse o částečně připraveném návrhu strategie. Budou uvolněny tyto finanční fondy: […]. Nikdo nebude omezovat práci na přípravě strategie. • Návrh, kdo bude koordinátorem. Bývá to autor plánu. Je však lépe ho jmenovat až zároveň se schválením plánu. • Někdy se odkládá zahájení přípravy podkladu a pak se vyvíjí tlak na koordinátora, aby ji urychlil. o Předně bývá někdy lépe ošetřit neodkladné problémy, jak je uvedeno výše a neurychlovat neúměrně celou přípravu podkladu, například: Návrh na řešení lokálního konfliktu v X bude podán do data Y. o Za druhé lze nabídnout rychlejší i pomalejší harmonogram a výslovně poukázat na možná rizika, například: V rámci tohoto rychlého řešení nebude možno provést odbornou analýzu některých dílčích problémů a místo ní bude strategie založena na aproximacích. Týká se to těchto dílčích problémů: bydlení,...... U všech vznikne riziko omylu, který bude po několika létech nutno opravit, zejména:... . U některých problémů vznikne také riziko středně silného bezprostředního politického konfliktu a to u bydlení,..... Dosáhne se tím úspory šesti měsíců v trvání přípravy strategie.. Pokud koordinátor přijme úkol s neproveditelným harmonogramem, je z profesionálního hlediska viníkem budoucího nezdaru. V zadání pro předběžný plán práce byl uveden bod o podmínkách práce koordinátora. Následuje příklad formulace, kterou autor předběžného plánu na tento bod reaguje: Koordinátor bude pracovat za těchto předpokladů: 1. Na začátku nebo během přípravy návrhu strategie bude koordinátorovi uloženo: a. Jaká varianta musí být zpracována a zahrnuta do návrhu strategie b. Koho má požádat o spolupráci, konzultace nebo hodnocení návrhu c. Kdy a jak má předložit rozhodovací materiál 38 11 01 15 Metodika dilci [1]

2. V mezích možnosti bude mít koordinátor možnost konzultací s rozhodovatelem 3. Nikdo nebude zasahovat koordinátorovi do procesu řízení přípravy návrhu, zejména nebudou: a. Některé varianty vylučovány ze zpracování b. Omezovány výběry spolupracovníků a účastníků dialogu c. Omezovány publikace dočasného nebo konečného obsahu návrhu Předběžný plán je formulován tak, aby byl flexibilní a aby umožnil v dalších krocích maximální vliv vážných zájemců o spolupráci.

Příklad schválení plánu a jmenování koordinátora. 1. Schvaluji plán přípravy strategie (příloha 1) 2. Zajistím body [...], uvedené v plánu 3. Ukládám [komu], aby z položky [...] uvolnil částku [...] 4. Jmenuji Vás koordinátorem přípravy návrhu strategie ve smyslu bodu [...] přiloženého plánu a za pracovních a finančních podmínek. Schválení předběžného plánu přebírá koordinátor procedurální zodpovědnost za přípravu materiálu. Bezprostředně po schválení proběhnou schválené aktivity, které mají zajistit účinnou práci, ale které nemůže zajistit přípravný kolektiv. V našem případě jsou realizovány intervence příslušného ministra, kterými se posiluje spolupráce veřejné správy. Jsou nutné zejména v transitivních zemích. Očekávaným pozdějším projevem politické vůle je například reakce ministra, když některý orgán státní správy nespolupracuje.

Zahajovací úkoly Začátkem zahajovací práce je například dvoudenní porada pěti odborníků, kteří: • ověří kompletnost seznamu pramenů, které budou při práci využívány • načrtnou velmi předběžný seznam známých vizí • načrtnou velmi předběžný seznam známých klíčových problémů • předběžně navrhnou kolektiv spolupracovníků • předběžně dohodnou způsob a organizaci spolupráce • přijmou podrobný plán práce na přípravě podkladu. 39 11 01 15 Metodika dilci [1]

V rámci podrobného plánu je třeba provést tyto dílčí činnosti, jejichž sekvence je dána taktickými ohledy v existující situaci: • Načrtnout přednostně hlavní rysy podrobného plánu (jako podklad pro jednání v dalších dílčích činnostech) • Načrtnout maketu zápisu jednoho klíčového problému v blokové formě a připravit velmi stručný výklad o užité metodice (jako podklad pro jednání v dalších dílčích činnostech) • Vybrat a svolat potenciální vedoucí interních řešitelských týmů. Ty jsou interní, tj. jejich práce je řízena integračním týmem. Od každého týmu se očekává, že v budoucnosti zpracuje jeden nebo dva klíčové problémy. Vedoucí interních řešitelských týmů a další odborníci budou společně tvořit integrační tým, který řídí celou přípravu podkladu. • Poradit se s dalšími vážnými zájemci o spolupráci na tak zvané startovací poradě. Týmy vážných zájemců jsou externí, to jest, pracují samostatně podle dohody s koordinátorem. Každý ze zájemců bude mít možnost připravit variantu části podkladu nebo celého podkladu. Je nutné domluvit formát a časování příspěvků tak, aby dohoda byla co nejvíc přijatelná všem. (Příklad viz níže) • Rozhodnout, kdo bude provádět funkci sekretariátu. To znamená styk se spolupracovníky, konzultace o procedurálních otázkách, spolupráce na porovnávání, integraci dílčích výsledků a formulace společných závěrů. Někdy tuto roli zastane sám koordinátor. Následuje částečný koncept pozvánky vážných zájemců na startovací poradu, uvedenou výše. Pozvánka se pošle všem, kteří by snad mohli mít zájem a co nejšíře se publikuje. Zahajuje se příprava strategie“ Spolužití Romů a majoritní společnosti v X“, kterou organizuje […] Každý, kdo by se chtěl aktivně zúčastnit přípravy, může dostat informace na startovací poradě […] nebo po této poradě na adrese […] Částečné i konečné výsledky přípravy budou k dispozici formou dialogu všem občanům a organizacím. Následuje částečný koncept sdělení po startovací poradě: Děkujeme vám za projevení zájmu o spolupráci na přípravě strategie Spolužití Romů a majoritní společnosti v X., kterou organizuje […] Na startovací poradě dne […] jsme se dohodli o tom, jak budou postupovat naše interní týmy. Dohodli jsme s externími zájemci, jak mohou oni spolupracovat, a doufáme, že i vy se také připojíte. Přikládáme záznam závěrů této porady a stručný popis postupu. Nabízíme vám pět možností: • Jako externí spolupracovníci můžete zpracovat některý z bloků, uvedený v příloze […], nebo část takového bloku, nebo jednotlivé návrhy na akce nebo na rozhodnutí, nebo návrh celé strategie. Obsah je čistě vaší věcí a nebudeme do něho nijak zasahovat. Abychom mohli váš příspěvek zahrnout, prosíme vás o dvě věci. Předně nám své návrhy pošlete ve struktuře, uvedené v příloze […]., odstavec […]. Zadruhé, materiály, které budou zahrnuty do prvního kola zpracování, musí dojít nejpozději […]. Dejte nám laskavě vědět, máte-li zájem a informujte jiné možné zájemce 40 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Pokud vám tento způsob nevyhovuje, můžete nám poslat jakékoli názory kdykoli. Nemůžeme vám zaručit, že je bude možno zapracovat, protože se zpracování nestrukturovaných návrhů ukázalo jako značně obtížné. V každém případě je však zařadíme jako přílohu příštích materiálů a dáme je k dispozici všem zájemcům • Můžete také odborně pracovat v některé interní pracovní skupině pod vedením koordinátora • Možná se chystáte připravit podobnou koncepci pro svůj rezort nebo svůj kraj a nepřejete si spolupracovat. Potom vám navrhujeme, že se budeme navzájem o plánech a výsledcích informovat, aby se maximalizovala jejich vzájemná kompatibilita. Pošlete nám, prosím, informace o své práci a my vám budeme posílat své. • Jakmile budou připravené první materiály, budete k nim moci přičinit své příspěvky v rámci dialogu, o kterém budou všichni občané včas informováni. Techniky, které pro dialog připravujeme, umožní účast každému bez ohledu na názory, vzdělání, předběžnou informovanost a místo bydliště.

Poznámka k pracovním týmům. Interní pracovní týmy se navrhují podle reálných možností a to tak, aby svou prací pokryly nejdůležitější klíčové problémy. Celý pracovní kolektiv pracuje typicky v pěti až třiceti řešitelských týmech, které se podle potřeby mění. Každý řešitelský tým pracuje obvykle na jednom nebo dvou blocích. Každý z těchto bloků odpovídá jednomu klíčovému problému. To je problém, zpracovatelný buď jednotlivým odborníkem, nebo malou skupinou, která spolupracuje v neformálních kontaktech. Taková typická skupina mívá do pěti lidí. Někdy začne s přípravou podpůrných materiálů, které později využije při formulaci klíčového problémy ve struktuře bloku. Jindy začíná přímo s touto formulací. Strategií jako celkem se zabývá tým pěti až deseti odborníků, zvaný „Integrační tým“. Ten zahájí práci zároveň s ošetřením dílčích problémů. Prvním krokem bývá příprava vizí (viz níže) Ukázala se dvě možná řešení. • Integrační tým zahrnuje vedoucí všech nebo vybraných řešitelských týmů. Zahrnuje také poradce, kteří přispívají svým názorem, ale neprovádějí aktivně práci na přípravě • Uvedené role jsou zajištěny dvěma týmy. Každý tým připravuje postupně různé verze strategie svého bloku, každou v několika variantách. Hned, jak některou verzi dokončí, koordinátor ji pověsí na internet. Autorský tým na ni zároveň stručně upozorní týmy, jejichž práce by mohla souviset. Každý potom může k publikované verzi přispět, zejména svým odhadem dopadů a svým návrhem rozhodnutí. Zároveň posuzuje vlivy na svůj vlastní blok. Pokud jejich vzájemnou komunikaci podporuje dedikovaný program, není nutná činnost koordinátora a proces je rychlý. Po naplnění zahajovacích úkolů je vhodné naplnit body č. 5A, 5B 5C a 5D diagramu 41 11 01 15 Metodika dilci [1]

Vize (Viz referenční bod č. 5A diagramu) Od spolupracovníků i veřejnosti se vyžádají celkové vize ošetření problému, pro který se podklad připravuje. Vize se potom porovnají navzájem a porovnají se s materiály o klíčových problémech. Zejména se najdou jejich souhlasné a rozdílné body a zahrnou se odlišné odhady, k čemu by uvažovaná rozhodnutí vedla. Vizí se rozumí zásadní směr řešení problému. S vizí souvisí i vymezení problému, kterým se materiál zabývá. V každé vizi se požaduje návrh nejdůležitějších rozhodnutí a odhad krátkodobých i dlouhodobých následků, ke kterým by mohla vést. Ve vizi se zpravidla vytyčí cíle ošetření problému. Cíle budou sloužit: • Jako kritéria, na kterých variantách pracovat • Jako podklad pro doporučení rozhodovateli • Pro sledování a hodnocení realizace • Jako vstupní informace pro pozdější aktualizaci podkladu Vize může být dlouhá od několika řádek až po mnoho stránek. Trvale se uvažuje, jak ji realizovat rozkladem do menších konkrétnějších bloků. Rozklad probíhá zároveň s integrací menších bloků do větších. Je důležitou otázkou taktiky přípravy, jak se úsilí rozdělí mezi integraci a rozklad. Jak je známo, je kontraproduktivní pokoušet se rozhodovat samostatně o vizi, když nejsou zpracované návrhy příslušných závazných rozhodnutí a odhady následků. V transitivních zemích je na to třeba dát pozor, protože chyba izolovaného schvalování vizí je na některých místech obvyklá.

Poznámka o cílech U každého rozhodnutí nebo skupiny rozhodnutí pro řešení problému se obvykle uvádějí cíle, kterých se má dosáhnout. Musí být ověřitelné, například „jmenovat odborníka do funkce X“ nebo „snížit náklady o Y%“. Později slouží jako kritéria, jak byl příslušný úkol splněn. Naproti tomu varianta vize často zahrnuje neověřitelné obecné cíle, například „podpořit zaměstnanost v kraji Z“. Někdy se ve vizi uvádí priorizace různých cílů, jindy je priorizace přibližně patrná z formulace. I vize i rozhodnutí pro řešení jsou v koncepci nutné. Žádné z nich nelze rozumně schválit v izolaci od druhého. Naproti tomu prováděcí rozhodnutí, například legislativní nebo exekutivní, někdy vizi a obecné cíle jen stručně shrnují a odvolávají se na přijatou verzi příslušné strategie.


Jiné části bloku (viz referenční bod č. 5B diagramu) Vize bývá první částí, o které se uvažuje. Prakticky nedůležitějšími částmi částmi jsou však návrh rozhodnutí a odhad dopadů (včetně odhadu nákladů). Jak se práce vyvíjí, údaje se doplňují a přibývají i příspěvky od jiných autorů. Klíčové problémy Na začátku přípravy podkladu se zahájí příprava klíčových problémů. Koordinátor zajistí přípravu každého klíčového problému v jednom interním řešitelském týmu. Kromě toho mohou vážní zájemci připravovat své varianty externě. Popis každého klíčového problému je ve formě bloku. Každý interní tým se snaží při práci užívat veškeré dostupné informace, respektovat souvislosti mezi dílčími rozhodnutími ve svém klíčovém problému, porovnat svůj klíčový problém s existujícími vizemi a kontaktovat ostatní relevantní řešitelské týmy. Asi se jim to napoprvé plně nepodaří, a proto příprava probíhá v opakovaných cyklech (viz diagram na konci této kapitoly). Týmy se snaží identifikovat body konsenzu. Kde se to nedaří, formulují různé varianty pozic a návrhů. Není jejich úkolem se rozhodnout mezi variantami, hádat se ani bojovat. Každý zápis bloku má tyto komponenty: • Hlavička, to jest název klíčového problému, identifikace autorů a datum ukončení současné verze. • Variantní popis uvažovaných rozhodnutí. U každého z nich se odhadnou náklady a následky. Jsou-li různé pozice, uvedou se všechny. Doplní se doporučení. Pokud není konsenzus, uvedou se různé názory. Příklad: Rozhodnutí „zavedení nulté třídy základních škol“. Varianta 1: zavést pro všechny děti. Očekávané následky: […]. Pokud nelze některé údaje zjistit, užívá se někdy aproximace. Údaje o variantách řešení (rozhodnutí, náklady, následky, hodnocení) tvoří nejdůležitější část celého bloku. • Popis podmínek, za kterých odhady a doporučení platí. Například: Předpokládá se vstup do EU v roce […] • Popis situace u nás a jinde nyní a dříve, přehled dosavadní historie problému i přípravy podkladu, plán další přípravy podkladu. Metodika se volí podle potřeby, například SWOT, ekonomická statistika, průzkum veřejných postojů a podobně. Připojí se další informace, které řešitelský tým považuje za důležité. • Seznam zdrojů informace • Varianty řešení a pozice, které přišly od vážných zájemců a externích týmů, ale neodpovídaly dohodnuté struktuře nebo dohodnutým časovým termínům, takže je nebylo možno do podkladu integrovat • Výsledky dialogu, ať byly zapracovány či ne. 43 11 01 15 Metodika dilci [1]

Pokud zápis klíčových problémů již existuje, v rámci kroku 4B se s nimi obvykle provádějí další činnosti. Volba těchto činností je důležitou úlohou integračního týmu, řešitelských týmů a koordinátora. Patří sem zejména: •Podrobnější zpracování bloku, zejména tam, kde dosud byly zahrnuty jen předběžné profesionální odhady • Ověření údajů podle jiných technik nebo porovnáním s jinými zdroji • Prohloubení integrace podle kroku 5, zejména kde těžiště práce je v jednom určitém řešitelském týmu

Poznámka o matematických modelech Následky a náklady uvažovaných rozhodnutí se často odhadují pomocí matematického počítačového modelu. Bloková metoda usnadňuje tuto aplikaci a nevyžaduje dalších modifikací. Sama metodika modelování je poměrně složitý obor. Jje kompatibilní s přípravou podkladů podle Blokové metody. Dialog (Viz referenční bod č. 5D diagramu) • Předběžně se zvolí vhodné techniky dialogu a rozhodne se, kdy je nasadit. Na jedné straně je třeba začít s dialogem co nejdříve. Na druhé straně mnohé techniky potřebují stručné materiály, na které mohou účastníci dialogu reagovat. • Připraví se stručné a zjednodušené materiály pro očekávané účastníky dialogu. • Existující podklad (i když není definitivně dokončený) i stručné materiály se dají k dispozici všem zájemcům, například v médiích, písemně, na webu, emailem, na schůzích a seminářích. Známí potenciální zájemci jsou na ně výslovně upozorněni. V našem příkladě to zahrnuje romské organizace, ministerstva, úřad vlády, rezortní a meziresortní pracovní a poradní skupiny, orgány veřejné správy (sociální péče, zdravotnictví, bezpečnosti, spravedlnosti,…). Týká se to úrovně státní, krajské i obecní. • Příspěvky, které přicházejí od účastníků dialogu o se periodicky dávají všem účastníkům k dispozici o se podle možnosti zahrnují do existujícího návrhu bloků nebo celé strategie Dialog potom probíhá trvale nebo periodicky po celou dobu přípravy strategie. Osvědčuje se, aby každý větší příspěvek obsahoval jednořádkovou anotaci. Není-li možné pro nedostatek místa celý příspěvek do některého materiálu umístit, je umístěna pouze anotace s odkazem (například hyperlinkem). Někdy vede odkaz z rozhodovacího materiálu na seznam příspěvků, na které účastník může ve vteřinách přejít. 44 11 01 15 Metodika dilci [1]

Poznámka Někdy je vhodné vyvěsit na stěnu synoptický přehled jako podklad k diskusi nebo k prezentaci rozhodovateli. Takový přehled mže být vytvořen automaticky (viz kapitola 3.5)

Podpůrné informace Podle možnosti se provádějí tyto činnosti, orientované na získání podpůrných informací: • Vyžádá se příprava dílčích pomocných materiálů, například: Řešení bytové otázky Romů ve Francii. Zajistí se, aby formát materiálů vyhovoval užívané metodě, v našem případě zkrácené blokové metodě, a aby se obsah zaměřil na nejdůležitější otázky, které budou v popisu připravovaných bloků maximálně využity. • Využívá se existující literatura, zprávy a návrhy • Konzultuje se s významnými činiteli, zejména podle možnosti o s budoucím rozhodovatelem o s pracovníky, kteří by měli rozhodnutí realizovat o s občany, na které bude mít významný dopad. Jejich závěry se považují za varianty řešení a varianty pozic. • Všechny získané informace se pokud možno zahrnují do příští verze podkladu. Integrace (Viz. referenční bod č.6 diagramu) Vychází se ze současné verze podkladu, který se reviduje, doplňuje a integruje zejména v těchto činnostech: • Jednotlivé řešitelské týmy porovnají navzájem své bloky, tj. zápisy klíčových problémů. Provedou odhad vzájemného působení mezi bloky, zejména mezi různými navrženými rozhodnutími. • V případě potřeby se upraví vymezení nebo seznam klíčových problémů. • Doplní se odhad, jak postupovat po přijetí některých rozhodnutí, například: Po přijetí usnesení o zavedených nultých tříd základních škol se navrhuje: Zpracování osnov, které mimo jiné berou v úvahu potřeby romské populace,[…]. Konzultuje se o jednotlivých rozhodnutích s těmi, kdo by je měli po eventuálním schválení realizovat. • Zpřesní se odhady následků a nákladů, spojených s uvažovanými rozhodnutími. • Zapracují se podpůrné informace. 45 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Provede se výběr variant jednotlivých rozhodnutí, která dohromady tvoří jednu z variant strategie jako celku. Tak například varianta 1 celé strategie, „Urychlené řešení podle požadavků EU“, zahrnuje zavedení nultých tříd do roku 2010, účast občanů na hodnocení práce bezpečnostních orgánů počínaje rokem 2003,….. • Integrační tým s podporou sekretariátu integruje existující materiál do nové verze podkladu. Zahrne i materiály z externích týmů. • Pokud si to rozhodovatel přeje, organizuje koordinátor vyjednávání s významnými mocenskými partnery. Cílem vyjednávání je najít nebo vytvořit varianty s maximálním konsenzem. • Vyžádají se doporučení k materiálu, založená na representativnosti nebo odbornosti. Doporučení se získávají e-poštou, písemně, telefonem, na poradách. Někdy se ustavuje jedna nebo několik poradních skupin. Spolupráce se zde prolíná s dialogem.

Pokud je to nutné, paralelně probíhá rozklad podle kroku 4A. Porovnání rozkladu a integrace pomáhá najít a ošetřit body nesouhlasu a je z tohoto hlediska významnou pomocí. Je však otázkou taktiky, ve kterých případech je nutné a ve kterých uspokojí limity času, úsilí a fondů.

Volba postupu (Viz. referenční bod č.7 diagramu) V souhlase s plánem práce rozhodne integrační tým mezi těmito možnostmi dalšího postupu: • Buď: Na podkladu se bude dále pracovat. Integrační tým proto určí: o Jakou prací a jakými variantami se budou interní řešitelské týmy zabývat. Toto rozhodnutí udělá v dohodě s jednotlivými týmy o Jaký bude další celkový postup na přípravě podkladu. Práce pak pokračuje dle kroku 4 jako revize a doplnění současného stavu do nové verze podkladu. Vždy je limitem čas a fondy. • Nebo: Podklad se předloží rozhodovateli k věcnému rozhodnutí. o Připraví se rozhodovací materiál pro rozhodovatele. Materiál má strukturu a délku, jaká vyhovuje rozhodovateli a obsah, který odpovídá připravenému podkladu. Obsahuje doporučení jménem týmu i odlišné varianty, zejména ty, které si přeje slyšet rozhodovatel. Má odkazy na informace v podkladu, které nebylo možno do rozhodovacího materiálu zahrnout (většinou je užívají spíše poradci než rozhodovatel sám). Formulaci řídí integrační tým. Pokud možná jsou do rozhodovacího materiálu zahrnuty různé varianty řešení a různé pozice nebo alespoň anotace a odkazy. Chybou je připravit jen rozhodovací materiál nebo celý návrh strategie vnucovat 46 11 01 15 Metodika dilci [1]

rozhodovateli jako rozhodovací materiál. Rozhodovací materiál musí být konstruován tak, aby bylo možné se přes odkazy(hyperlinks) srozumitelně dopracovat až veškerému vzniklému materiálu. o Do dialogu se zahrnou souhrny podkladu v různé délce, v orientaci na různé zájemce a na různém stupni odbornosti. Zejména se zahrnou různé varianty řešení a různé pozice. o Provedou se činnosti, požadované předpisy, například: 

Materiál se pošle do připomínkového řízení. To ověří, že materiál správně reflektuje pozice a návrhy variant řešení, které účastníci řízení zastávali při dosavadní spolupráci. To se týká i právní, ekonomické, politicko-taktické a jiné stránky podkladu, které by také měly být již v tomto okamžiku vyřešeny. Ověří také, zda jim vyhovují detaily redakce a uspořádání materiálů.



Materiál projde administrativním procesem, povinným pro předkládání podkladu k rozhodnutí.

Poznámka: Připomínkové řízení a administrativní proces jsou někdy mylně považovány za náhradu spolupráce a dialogu. To je závažný omyl. Poznámka o výběru variant a o formulacích Integrační tým a zejména koordinátor mají dvě pravomoci, které jim umožňují zajistit účinnost práce a kde zároveň hrozí nebezpečí zneužití. První z těchto pravomocí je výběr činností, kterými se budou interní týmy dále zabývat. Varianty řešení, které nejsou připraveny, mají velmi malou šanci na schválení. Jen částečně zde pomůže činnost externích týmů, které si mohou samy vybrat, na čem pracují. Druhá podobná pravomoc je formulace rozhodovacího materiálu, který bude předložen rozhodovateli. I když všechny informace jsou přístupny v úplném podkladu, časové limity často rozhodovatele nutí, aby se omezil na stručný materiál. S tím souvisí povinnost koordinátora zajistit, aby občané byli informováni o všech variantách řešení a o všech zjištěných významných pozicích. Typickým přístupem je zahrnout do rozhodovacího materiálu například jednořádkovou anotaci takového významného příspěvku nebo varianty, které byly podány, ale nevešly se do materiálu a odpovídají odlišné pozici. Anotace je zároveň odkazem, například hyperlinkem k celému příspěvku. Bloková metoda podstatně omezuje možnost zneužití obou uvedených pravomocí, ale nemůže ji plně vyloučit. Věcné rozhodnutí (Viz. referenční body č.8a, 8B a 9 diagramu) Rozhodovatel obvykle předá materiály svým různým spolupracovníkům a ti mu podají komentáře a vlastní doporučení, často důvěrná. Někdy vede rozhodovatel v tomto stádiu další vyjednávání. Potom se o podkladu poradí a rozhodne takto: • Buď přijme předložený návrh, jak byl doporučen (dále viz. referenční bod č.10A diagramu) 47 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Nebo přijme jinou z uvedených variant (dále viz. referenční bod č.10A diagramu) • Nebo uloží koordinátorovi připravit další varianty (dále viz referenční bod č. 4 nebo 5 podle toho, jak intenzivní změny se požadují) • Nebo určí pozdější termín, kdy věcně rozhodne na podkladě existujícího podkladu (pozdější návrat referenčního bodu č. 7).

Může dojít i k některému z chybných řešení, která jsou nevhodná pro společnost, jsou porušením dohod z kroku 1, ale nemusí být možné jim zabránit: • Podklad je pouze vzat na vědomí a neplynou z něj další závazné akce • Během diskuse se při schvalování zavedou změny, jejichž dopad a cena se zjistí až později • Rozhodnutí se odloží na neurčito.

Důvodem těchto chyb bývá kombinace, u některých z účastníků, • neznalosti, neschopnosti a neinformovanosti • absence připravených použitelných postupů, které umožňují správnější řešení • boje o moc, to jest snahy posílit vlastní zájmy na úkor zájmů společnosti. Zvláštním typem rozhodovatele je z tohoto hlediska kolektivní orgán, například obecní zastupitelstvo nebo parlament . Bloková metoda dává každému zastupiteli možnost, aby svůj názor uvedl v rámci návrhu jako jednu z variant nebo pozic. Tím sníží orientaci na konflikt a zvýší orientaci na práci. Podaří se to však jen částečně. Zástupci jsou často orientováni na mnoho problémů a nemají čas se žádným z nich podrobněji zabývat. Boj o rozhodnutí během schvalování může být pro ně takticky výhodnější než spolupráce na přípravě, například protože se tak předvádějí budoucím voličům. Jedním z nebezpečí jsou nedomyšlené pozměňovací návrhy, které se někdy napřed schválí a pak se s politováním odhadnou nebo zjistí jejich budoucí následky. Bloková metoda presentuje i takzvané negativní varianty, které ukazují na nečekané následky čekaných návrhů. V některých případech to je účinné varování. Zakončení Pokud je to nutné, pokračuje tým nebo jeho část těmito způsoby: • Příprava podkladu pro dalšího rozhodovatele. Tak například o návrhu zákona může postupně rozhodovat náměstek ministra, ministr, vláda, poslanecká sněmovna, senát a president.


• Spolupráce na přípravě podkladů pro prováděcí rozhodnutí a na realizaci (dále viz. referenční bod č.10A diagramu) • Metodická pomoc při přípravě jiných podkladů

V každém případě se provedou tyto akce: • Příprava podmínek pro budoucí aktualizaci. Tak například se může odhadnout, že aktualizaci lze očekávat za jeden až tři roky. Je vhodné zajistit, že existující materiály budou k dispozici. Předběžně se také odhadne, kdo bude (například po určené době) mít iniciativu návratu do referenčního bodu č. 2 v diagramu • Vyhodnocení dosavadní práce a shrnutí zkušeností pro aktualizaci a pro užití blokové metody pro jiné podklady (dále viz. referenční bod č.10B diagramu) • Poděkování všem účastníkům • Účetní uzavření práce Vyhodnocení dosavadní práce, uvedené výše (viz. referenční bod č.10B diagramu), má dvě formy a obě jsou nezbytné: • Spolupracovníci trvale hodnotí probíhající práci a vyvozují z toho náměty ke zlepšení. Zápisy o jejich hodnocení, podobně jako všechny jiné důležité materiály, se ukládají. Dle referenčního bodu č. 10 B se shrne konečné hodnocení a pokud možno se připojí doporučení pro další podobnou práci (viz též otázky pro externí hodnocení) • Nikdo není schopen zcela objektivně hodnotit svou práci. Při zakončení se provede proto externí hodnocení, zaměřené na tyto otázky: o Ve věci dobré praxe 

Byl proces v souhlase s dobrou praxí?



Lze navrhnout zlepšení dobré praxe?

o Ve věci blokové metody: 

Byl proces v souhlase s návodem?



Pokud se odchyloval, jak se odchylky osvědčily?



Je návod k blokové metodě kompatibilní s dobrou praxí?



Jak by měl být návod zlepšen?

o Ve vztazích k okolí




Jak probíhala spolupráce s politickou sférou, veřejnou správou, nevládními a politickými organizacemi?



Jaká se očekává realizace?



Jaká byla reakce okolí na práci?

Aktualizace (Viz. referenční bod č.12 diagramu) Nastartuje proces znovu ve zjednodušené, zkrácené, pozměněné a doplněné formě.


Uvedený postup práce odpovídá následujícímu diagramu. Vysvětlivky k diagramu:

Tlustá šipka

Možný začátek

Obdélníky

Činnosti

Obdélníky s tlustým ohraničením

Rozhodnutí

Obdélník s tečkovaným ohraničením

Označení referenčního bodu

Plná čára

Postup jedné aktivity po druhé

Čárkovaná čára

Předání informace, až bude potřebná

P

pracovní aktivita

M

mocenská aktivita

S

příprava návrhu kompetenční (vládní) strategie

D

důvěrná pracovní aktivita (ostatní jsou transparentní)

K

pracovní aktivita kolektivu

k

členové kolektivu obvykle pomáhají na vyzvání



Dílčí otázky Náklady Postup přípravy závisí také na financích. Odhady nákladů na přípravu strategie se samozřejmě liší případ od případu. Prakticky pro každou částku, která je k dispozici, lze nalézt poměrně účinný způsob, jak koncepci připravit. V případě, že částka je velmi omezená, je možné • rozmyslet si, jakou metodou a jakým postupem se bude pokračovat, až fondy budou. Tím se pak omezí začáteční zdržení a umožní se účinnější příprava podpůrných materiálů • připravit některé podpůrné materiály. Několik případů na ministerské úrovni v Severní Americe se zdálo kompatibilní s následujícím velmi hrubým odhadem nutné částky na přípravu strategie Náklad na přípravu strategie rezortu = = roční mzdy ministerstva / 50 + roční rozpočet rezortu / 30 000. Vzorec platí v jakékoli měně. Tak například jsou li roční mzdy 50 milionů a roční rozpočet resortu 30 miliard, je hrubý odhad nákladu 50 000 000 / 50 + 30 000 000 000 / 30 000 = 1 000 000 + 1 000 000 = kolem 2 milionů. Pokud se odhadovaný náklad nevymyká z praktických možností, je třeba ho upřesnit obvyklým sčítáním dílčích položek. Použití odhadu může přispět k diskusi dvou vzájemně opačných pozic, že: • příprava strategie je tak nákladná, že si ji nemůžeme dovolit, nebo • přípravu strategie můžeme libovolně odkládat a pak ji za několik korun nějak zimprovozujeme. Tento odhad nebyl verifikován v českých poměrech. Určení koordinátora Jiným úkolem je určení koordinátora zodpovídajícího za návrh strategie. Koordinátor pracuje na přípravě nejlépe buď na celý, nebo na skoro celý úvazek. Není ideální, když je to druhá priorita v jeho pracovním úsilí. Obvykle podléhá prvnímu rozhodovateli, který bude koncepci schvalovat, např. kabinetnímu ministrovi. Je třeba zajistit, aby koordinátor měl: • přijatelné písemné zadání od rozhodovatele o svém úkolu, • přístup k informacím, • prostředky k práci, 53 11 01 15 Metodika dilci [1]

• možnost občasného kontaktu s rozhodovatelem • záruku, že rozhodovatel, ani nikdo jiný, nebude interferovat s technickými detaily a operativním řízením přípravy, • záruku, že nikdo nebude upravovat materiály, zejména rozhodovací materiál, který koordinátor předkládá rozhodovateli.

Zadání práce koordinátora někdy obsahuje i časové termíny, zejména: • Kdy je třeba připravit podklady pro ta neodkladná rozhodnutí, která jsou již předem známá a která nemohou čekat • Do kdy má být hotová prvá verze návrhu strategie. Tento termín je ovlivněn realitou. Koordinátor by neměl přijmout nesplnitelný termín. Splnitelný termín, který přijal, musí však dodržet. Kdyby zcela nečekaná změna okolností tomu začala bránit, musí ihned informovat rozhodovatele, spolupracovníky i veřejnost. Nejlépe je určit termíny pro první neodkladná rozhodnutí a zajistit, aby příprava těchto neodkladných rozhodnutí probíhala ve vzájemné koordinaci s přípravou strategie. Některé bloky, i když zpracovávané pouze přibližně, mohou být cennou pomocí pro přípravu neodkladných opatření. Pro neodkladná rozhodnutí nebývá možné užít připravovaných variant celé strategie. Další neodkladná rozhodnutí jsou identifikována během přípravy návrhu. Chybné stanovení termínu pro předložení návrhu strategie je častou příčinou obtíží. V příliš krátkém termínu se připraví strategie nepoužitelná nebo chybná. Při příliš dlouhém termínu události koncepci předběhnou. Nejčastější kořen všeho zla je odkládání začátku práce na koncepci. Harmonogram přípravy strategie musí tedy plnit požadavek rychlosti (aby byl užitečný) a použitelnosti (aby strategie byla opravdovou pomocí pro rozhodování). Časové termíny jsou založeny na dohodě. Je-li nedostatek času, lépe se osvědčilo zpracovat urychleně neodkladná rozhodnutí, než příliš urychlit přípravu strategie a skončit nepoužitelnou strategií. Strategie je přibližným dočasným dokumentem, který bude opraven životem. Pokoušet se přehnaně buď o rychlost, nebo dokonalost je zavádějící. Příprava strategie není jednorázová, nýbrž trvalá nebo opakovaná činnost. Zadání tomu odpovídá.


3.3 Varianty řešení O variantách řešení jsme se velmi stručně zmínili. V této části se budeme variantami zabývat podrobněji. Každá varianta má strukturu, jejíž základní část tvoří rozhodnutí a následky.

Rozhodnutí a následky Každá varianta zahrnuje jedno nebo několik rozhodnutí, podle toho, kolik je nutné pro její zabezpečení. Podobně každá varianta zahrnuje jeden nebo několik následků. Jsou situace, ve kterých vždy po jednom rozhodnutí uvádíme jeden následek. Jsou jiné situace, kde nejprve uvedeme několik rozhodnutí charakterizujících variantu. Potom uvedeme několik následků, které jsou společně způsobeny uvedenými rozhodnutími. Pokud se týče následků, zabýváme se takovými, které mají význam pro rozhodovatele nebo pro společnost. Jednoduchým příkladem je odhad čistoty vody v určitém budoucím okamžiku. V jiných případech jsou nutné podrobnosti. Tak například se někdy odhaduje trajektorie pro příští léta, nejen tedy odhad pro jeden okamžik. Pokud trajektorii neuvádíme, je dobře to výslovně zdůvodnit: Je to proto, že ji dosud neznáme? Nebo předpokládáme, že se v budoucnu stav nemění? Nebo není relevantní? Někdy bývá nutné užít tabulky, které shrnují jednotlivé následky pro různé varianty rozhodnutí. Tím se opět umožňuje orientace čtenáři. To je zvláště nutné, když přejdeme k pravděpodobnostním odhadům. Doposud jsme mlčky předpokládali, že se pokoušíme odhadnout deterministicky, to jest s jistotou, co bude následek určitých rozhodnutí. Byli jsme si vědomi, že náš odhad může být nepřesný, ale pravděpodobností jsme se nezabývali. Odhadli jsme například, že náklady pro zemědělce budou 200 milionů korun ročně. Můžeme však dojít k závěru, že je vhodnější odhadovat pravděpodobnostním způsobem: že náklady se budou pravděpodobně pohybovat mezi 200 a 400 mil. korun ročně. Slovo „pravděpodobně“ můžeme specifikovat jako „s pravděpodobností kolem 50 %“. To už je podstatně jiný přístup, než přístup deterministický. Je komplikovanější i na přípravu i na komunikaci s uživatelem. Na druhé straně zkušenost ukazuje, že může předejít v mnohých případech nedorozuměním, nutnosti revize v dalších cyklech práce nebo obtížím v rozhodovacím procesu. Vcelku lze říci, že pravděpodobnostní odhady jsou podstatně proveditelnější, než si laici představují. Řetězy Pro každou reálnou variantu se uvádí rozhodnutí a následky. Rozhodnutí zahrnují i popis, kdo by takto měl rozhodnout a v jaké době. Někdy je nutno uvádět takzvané řetězy, které jsou instrumentální strukturou rozhodnutí: je nutno připravit jedno rozhodnutí, aby se mohlo realizovat druhé. Je-li tedy jedno rozhodnutí, že se silně omezí použití pesticidů, může být nutné uvést prováděcí rozhodnutí, že k tomu dojde na podkladě zákona. Dalším článkem v instrumentálním řetězu může být rozhodnutí, že bude uloženo některému ministerstvu, aby takový zákon připravilo. Tak bychom mohli jít v řetězu dále a vždycky uvádět jedno nebo několik rozhodnutí, které jsou prováděcí, to jest nutné k tomu, aby přijaté rozhodnutí mohlo být realizováno. 55 11 01 15 Metodika dilci [1]

Je zde praktická otázka, jak daleko v řetězu půjdeme. Jestliže jdeme příliš daleko, potom popis se stává nepřehledným, práce se prodlužuje a kolektiv pracovníků dělá zbytečnou práci. Jestliže nejdeme dost daleko, stěžujeme tím rozhodnutí rozhodovateli. Nemusí mu být například jasné nebo může mít chybnou představu, jak takový zákon připravit. V takovém případě musíme k jeho posouzení navrhnout, jak bude zákon připraven. Je-li z hlediska rozhodovatele proces přípravy zákona rutinní věcí, není důvod ho popisovat. Pokud se jím kolektiv zabýval, stačí ho dát do poznámky nebo odkázat na plný návrh strategie. Z toho plyne tedy kriterium, jak daleko prováděcí řetězy připravujeme. Je to tak daleko, aby rozhodovatel měl dostatečnou informaci pro volbu mezi variantami nejvyššího rozhodnutí. Druhým kritériem pro délku řetězů jsou časová omezení. Často je nutno rozhodnout, ačkoli řetězy nejsou ještě dopracovány. V tom případě je třeba zajistit, že rozhodovatel si je vědom, jaký toto omezení může mít vliv na jeho rozhodnutí. Chybným přístupem je rozhodovat o vizích, aniž se uváží, zda jsou realizovatelné, protože i to je případ chybějícího řetězu. Taková úvaha obvykle vyžaduje zpracování některého prováděcího řešení, tedy specifikaci rozhodnutí a následků. Bez ní se často schvalují nerealizovatelné vize a zvyšuje se konflikt. Situaci ztěžuje terminologická dvojkolejnost. Uveďme naši terminologii, užívanou v tomto návodu a alternativní terminologii: Naše terminologie: strategie / strategie = vize + řešení Alternativní terminologie: (neurčeno) = strategie + akční plán

Sekvence Prozatím jsme mluvili o případě, že by se udělalo rozhodnutí v jednom časovém okamžiku a tím byla otázka vyřešena. Tak tomu takřka nikdy není. Rozhodnutí v nějakém okamžiku povede k následkům, které neumíme prozatím dosti přesně předvídat. Později budou nutná nová rozhodnutí. Jestliže vláda schválí například zákon o pesticidech, bude následkem omezení pesticidů v zemědělství. Nejpravděpodobnější se zdá varianta, že omezení bude dostatečné a že další rozhodnutí nebude nutné. Může se však stát, že omezení nebude dostatečné. Druhým rozhodnutím v sekvenci bude tedy možnost revize zákona později. Někdy je taková možnost samozřejmá, jindy je ji nutno specifikovat. Podobně může sekvence dále pokračovat. Mluvili jsme zde o sekvenci rozhodnutí s jejich předpokládanými následky. Jejich příprava i komunikace s uživatelem a rozhodovatelem je samozřejmě tím obtížnější, čím je tato sekvence delší. Typickou chybou, kterou nacházíme při vyhodnocování existujících akcí je, že se sekvencemi nikdo včas nezabýval alespoň aproximativně. I tam, kde můžeme dosti přesně specifikovat pouze následky prvního rozhodnutí, stojí za úvahu, zda bychom se neměli pokusit alespoň hrubě aproximovat možnou další sekvenci a následky rozhodnutí budoucích. Autorům podkladů se lehce zapomíná, že to, co oni cítí a z praxe vědí, konečný rozhodovatel často nemusí znát a že pro něj je i hrubý odhad lepší než vůbec nic.


Uvedli jsme tedy dva způsoby popisu v čase. První z nich byl řetěz, kde k uvažovanému rozhodnutí hledáme prováděcí rozhodnutí, které uvažované rozhodnutí připraví. Ve druhém, to jest u sekvence, budeme čekat, jaký bude následek a podle toho hledat rozhodnutí další. Obojí je možný způsob, jak popisovat děj v čase. Chyby vznikají, když není jasné, co přesně autoři návrhu popisují.

Věrohodnost Další otázkou odhadu následků je věrohodnost. Očekává se, že pracovníci ověřují vstupní údaje, na kterých svou práci zakládají. Jednou z typických potíží je, že k tomuto ověřování nedojde a že se spoléhá na data, která jsou buď mylná, nebo která byla vědomě zkreslena v rámci boje o moc. Druhý a častější defekt je v tom, že pracovníci si data ověří, ale nezaregistrují, jak byla ověřena. Ten, kdo po nich materiál sleduje, nemůže vědět, co se v hlavách těchto pracovníků dělo a je pak na pochybách, nakolik výsledky může použít. Postup, který se nyní někdy užívá při přípravě strategií, byl inspirován přístupem v účetnictví. Tam se předpokládá, že existuje linka kontroly známá v žargonu jako „audit trail“ a podle ní že můžeme každý údaj ověřit. Není pravděpodobné, že by někdo sledoval výroční zprávu velké společnosti a chtěl ověřovat všechny doklady, na kterých je založena až do účtů za taxi. Předpokládá se, že existuje firma, která již tuto kontrolu provedla a tak výsledky zaručila. Podobnou situaci nemáme při přípravě podkladů pro strategie. Není zde neodvislý orgán, který by mohl výsledky kontrolovat. Do značné míry pomáhá, je-li kolektiv sám nezávislý na rozhodovateli, protože tím odpadne nejčastější možnost nátlaku. Ať se užívá jakýkoliv postup, je nutné výsledky ověření zaregistrovat. Přístup nazývaný „rodokmen“ vychází z toho, že nejdůležitější údaje, zejména údaje o předpokládaných následcích, jsou založeny na nějakých údajích vstupních, které jsou opět založeny na jiných údajích a tak dále. Každý důležitý údaj v popisu by měl mít tento rodokmen zaznamenán. Měl by mít tedy určeno, kde jsme k těmto údajům došli a jak jsou věrohodné. Při www aplikaci se to pohodlně dělá pomocí odskoků (hyperlinks), kde si čtenář může kontrolovat ty údaje, které jsou k dispozici a v textu tyto údaje nejsou, aby nerušily. Při papírovém postupu se občas užívalo obvyklých referencí, ale prakticky to bylo možné jen ve velmi omezené míře. Rozhodovatel takřka nikdy rodokmeny nesleduje, ale výjimečně je nechá ověřit. Jsou trvale využívány a tím i ověřovány při cyklickém rozpracování politiky a realizaci.

Výběr variant V klíčovém problému a tím spíše na vyšších úrovních se naskýtá nesčetné množství variant rozhodnutí a jim příslušných následků. Je obtížnou povinností týmu, aby určil, na kterých variantách se bude pracovat. Toto určení neznamená stejnou úroveň pravomoci, jako má v budoucnu hlavní rozhodovatel. Je nebezpečím při improvizovaném řešení, že pracovníci vědomě nebo nevědomě cenzurují takové varianty, se kterými nesouhlasí a tím 57 11 01 15 Metodika dilci [1]

nedefinovaným způsobem podklady zkreslují. Princip výběru variant je založen pouze na tom, že je omezené úsilí, kterého lze k zpracování podkladů použít. Proto je třeba se koncentrovat na takové varianty, které jsou už z určitého hlediska nejdůležitější. Kolektiv obvykle podle potřeby připravuje několik typů variant. Pokud existují, uvádějí se tak zvané ideální varianty. To jsou zjednodušené popisy extrémních případů variant řešení, o kterých se neočekává, že budou realizovány přesně v popsané formě, nýbrž že budou kombinovány dohromady. Každá z těchto uvažovaných kombinací bude uvedena jako reálná varianta svým rozhodnutím a svými následky. Příkladem může být jeden extrém, ve kterém vláda vůbec nebude regulovat pesticidy používané v zemědělství a druhý extrém, ve kterém vláda všechny pesticidy zakáže. Je možné pro každý z těchto extrémních případů, čili pro každou z těchto ideálních variant vysvětlit, k čemu by takový extrém vedl a tím pomoci čtenáři, aby mohl následující reálné varianty pohodlněji sledovat. Ve skutečnosti cílem popisu klíčového problému je hlavně navrhnout nějaké reálné varianty, které mají šanci na úspěch, a umožnit tím, aby některá z nich byla vybrána. V našem případě může být reálnou variantou řešení někde uprostřed mezi variantami ideálními. Je proto nutné ideální varianty od reálných jasně diferencovat. Jiný typ variant jsou varianty negativní. Ty se rozpracovávají, aniž by se předpokládalo, že budou použity a dokonce i v případě, kdy by se jejich potenciální použití považovalo za nebezpečné. Ukázalo se jako nepraktické sdělovat rozhodovateli, že některé varianty nemá užívat. Dokonce z hlediska rozdělení pravomocí v demokracii to může být nesprávné. Vhodnější je vysvětlit, k čemu každá varianta povede a zahrnout sem i variantu, která by mohla být uvažována, ale před kterou je třeba varovat (negativní varianta). Je-li tedy nutno varovat před neúměrným užíváním pesticidů vzhledem k čistotě vody v zemědělství, je nejpraktičtější zpracovat variantu, kterou si nikdo z účastníků nepřeje, to jest přehnaně neomezené používání pesticidů a ukázat, k jakým následkům povede. Chce to značnou sebekázeň účastníků. Při zpracování negativních variant se jim stává, že ve snaze varovat před událostmi, které považují za zhoubné, úmyslně nebo neúmyslně své výroky zkreslují a malují příliš katastrofální budoucnost. Schopný rozhodovatel je zvyklý na to, že ho kde kdo straší a než některých údajů užije, nechá si je ověřit. Jestliže ověření ukáže, že šlo o zkreslování ať vědomé nebo nevědomé, klesá tím význam varování a roste tím škoda, kterou zaujatí autoři nechtěně mohou způsobit právě té pozici, kterou hájí. Konečně je nutné, aby alespoň jedna z variant, tak zvaná varianta rozhodovatele, odpovídala očekávaným úmyslům rozhodovatele. V některých případech to může být varianta negativní, to je taková, o které souhlasně odborníci mají za to, že by byla nebezpečná. Zejména zde je nevhodné ji vynechat. Rozhodovatel pak někdy ignoruje materiály, rozhodne, jak měl původně v úmyslu a způsobí tím škodu společnosti a často i sobě. Není výjimkou, když pak vyčítá, že nebyl dobře varován. Jindy se podle přání rozhodovatele začnou jiné varianty narychlo upravovat. Při chvatné práci pod politickým tlakem improvizuje se varianta, o které bylo předem známo, že povede k nežádoucím následkům, ale nikdo to výslovně neřekl ani rozhodovateli, ani veřejnosti.


SEKCE 3 PRINCIPY Jak připravovat návrhy strategií/ koncepcí/ politik/ reforem/ zásadních komplexních rozhodnutí na úrovni vlády a/ nebo parlamentu ČR? Následuje celkový přístup, principy, dobrá praxe (s61), proces přípravy (s62), průběh přípravy v ČR . Doporučený celkový přístup zní: Napřed všichni, kterých se rozhodnutí bude týkat, z iniciativy vlády nebo veřejné správy společně včas vyberou vyzkoušený a nezaujatý proces spolupráce na přípravě návrhu strategie. Pak každý spolu s veřejnou správou může zpracovávat transparentně svou variantu nebo varianty a porovnávat je opakovaně s ostatními, s cílem blížit se konsenzu. Od začátku se sleduje integrace včetně horizontální a vertikální. Návrh zahrnuje jak jednoznačná opatření, tak verifikovatelné odhady všech významných dopadů, vize a podpůrné materiály. (Pokud je nasazena Bloková metoda, návrh se skládá ze systému bloků v integrovatelné formě.) Příprava je transparentní, nezaujatá a řízená nezaujatým koordinátorem. Na podkladě návrhu vláda potom organizuje doporučení, vyjednávání (včetně politických, taktických a mocenských aspektů), formulaci nezkresleného podkladu pro rozhodnutí, jedno nebo sekvenci rozhodnutí, implementaci (obvykle legislativní a exekutivní) a realizaci. Podobně využívají návrhu strategie a další účastníci (stakeholders a shareholders), kteří někdy začínají svou činnost před iniciativou vlády. Následuje hodnocení a aktualizace návrhu strategie. Takový přístup se někdy nazývá systémový/ demokratický. Autorům návrhů strategií se doporučuje, aby jej užívali a veřejná správa přislíbila je informovat, aby se mohli rozhodnout, zda jej užít. Vládě bylo doporučeno, aby tento přístup zavedla. Je k dispozici dokumentace a návody. Dosud je u nás i v jiných zemích častější takzvaný silový/ kabinetní/ improvizovaný přístup, který se od uvedeného demokratického přístupu liší. Pro čtenáře, který se s metodikou přípravy těchto návrhů již seznámil, následují stručné principy (text není tedy určen k prvnímu studiu). Aplikují se od začátku přípravy návrhu; nebo zkráceně a modifikovaně při nasazení do rozpracované přípravy. Návrh strategie/ ošetření zásadního komplexního problému splňuje zejména tyto principy: 1. Obsahuje v dohodnuté struktuře tyto komponenty: (a) obecnou vizi; (b) jednoznačné závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály; (c) krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů, nákladů a cílů; nebo jejich osobní odhad; nebo (výjimečně) konstatování, ve kterých případech nebylo možné připojit žádný odhad; (d) výsledky porovnání variant řešení, (e) podle potřeby podpůrné materiály, například případové a teoretické studie, závěry z nasazených dílčích technik, výsledky dílčích úkolů a týmů, závěry dialogů a konzultací, výsledky relevantních předchozích činností (například analytických, popisných a komparačních), výsledky integrace, analýzy, odkazy a doporučení; (f) stručné souhrny pro předpokládané zájemce (s odkazy až k úplným materiálům). 2. Komponenty návrhu (a) jsou konsenzuální; nebo (b) jsou uvedeny ve variantách, připravených a (pokud možná od začátku práce) vzájemně porovnávaných účastníky. 3. Návrh bere v úvahu (a) jiné strategie a (b) externí podmínky a jejich očekávaný průběh. Je podle potřeby aktualizován před vyjednáváním a rozhodnutím vlády. 4. Návrh (a) obsahuje věcné informace, potřebné pro vyjednávání a rozhodnutí; (b) je nakonec nezaujatě shrnut do souhrnu a do podkladu pro rozhodnutí (například do materiálu pro jednání schůze vlády) s potřebnými odkazy a se vzájemným porovnáním variant jejich 59 11 01 15 Metodika dilci [1]

autory; (c) prošel dialogem, konzultacemi a spoluprací se širokou veřejností, pokud byl o něj zájem; (d) je trvale k dispozici všem vážným zájemcům. Proces přípravy užívá těchto principů: 5. Vláda určí zadavatele, který vydá pověření k zahájení přípravy návrhu strategie. Pověření obsahuje mimo jiné vymezení problému, harmonogram, rozpočet, vymezení účasti veřejné správy, postup při neodkladných opatřeních, jméno koordinátora a referenci na tyto Principy. (b) Následuje příprava a publikace podkladů, první setkání zájemců, dohoda o procesu, příprava návrhu, příprava nezkresleného rozhodovacího podkladu, vyjednávání a rozhodnutí (nebo jejich sekvence) implementace (například exekutivní a legislativní), realizace, hodnocení a aktualizace. (c) Proces přípravy strategie i obsah připravované strategie je trvale adaptivní. Schválením obsahu v určitém okamžiku se zahajuje jeho implementace a další kroky. (d) Proces je odolný proti pokusům o narušení. 6. Od začátku do konce přípravy je návrh připravován (a) transparentně (transparentnost je pouze doporučena v interní práci autorů jednotlivých variant; a v konzultacích společného týmu těmto autorům a politikům); (b) za účasti zájemců z řad všech, kterých se významně týká a kteří jsou ochotni spolupracovat, například odborníků, rezortů, lobbistů a zástupců obecní, krajské, nadnárodní, odborové, podnikatelské, občanské a politické složky; (c) s organizační strukturou, zahrnující dílčí týmy; (d) pod vedením nezaujatého koordinátora; (e) s podporou veřejné správy; (f) v souhlase s Principy; (g) s maximální snahou podporovat práci autorů variant. 7. Využívají se významné existující návrhy vizí a strategií nebo jejich komponenty, ať jsou jakkoli zaměřené a ať byly zpracované kýmkoli. Pokud možno se zajistí jejich porovnání jako variant ošetření uvažovaného problému. Zejména se vítá další spolupráce jejich autorů na jejich vlastní variantě. Vždy se zahrnuje i varianta, předběžně preferovaná zadavatelem; a varianta „odklad rozhodnutí“. Doporučuje se připravit i „nulovou“ čili laissez faire variantu, při jejíž realizaci nejsou vládní orgány aktivní, nebo „minimální“ variantu, při jejíž realizaci jsou vládní orgány co nejméně aktivní. 8. (a) Jednotlivé varianty nebo jejich části připravují a vzájemně porovnávají jejich autoři. Pokud to jsou pracovníci veřejné správy, platí je veřejná správa. V ostatních případech zajišťují náklady své práce sami. Koordinátor zajistí podle možnosti odbornou podporu rozpracování jejich variant společným týmem. Příprava návrhu i práce jednotlivých týmů je řízena konsenzuálně. Pokud konsenzus není dosažen, rozhoduje koordinátor tak, aby rozhodnutí nebylo zaujaté, odpovídalo zadání a respektovalo Principy. (b) Někdy je z časových nebo finančních důvodů obtížné, aby společný tým ošetřil dostatečně všechny varianty. V tom případě je možné požádat zadavatele o doporučení; nebo, je-li nebezpečí z prodlení, požádat rozhodovatele o předběžné rozhodnutí o variantách ve stavu, jak jsou. V každém případě mohou autoři dále pracovat na svých variantách, pokud dodržují dohodu o jejich struktuře a o procesu přípravy. (c) Pokud se některý účastník rozhodne přerušit spolupráci, zůstávají jeho dosavadní návrhy přístupné a mohou být nezaujatě doplněny. Takový účastník může později ve spolupráci pokračovat. (d) Důležitým cílem přípravy je i posílení motivace účastníků na strategickém procesu (včetně realizace). 9. Koordinátor přípravy přímo řídí práci společného týmu, který mimo jiné slouží všem variantám. Společný tým tvoří (a) předem vybraní (seconded) pracovníci veřejné správy jako součást své pracovní povinnosti; a/nebo (b) smluvní pracovníci, hrazení z rozpočtu přípravy; a/nebo (c) dobrovolní pracovníci. 10. Při přípravě se pokud možno trvale integrují (tj. navzájem co nejdříve berou v úvahu) informace podle těchto dimenzí: (a) varianty, (b) vize, dílčí akce a odhady dopadů, (c) jednotlivé strategie, (d) různé úřady, agentury a orgány, (e) úrovně řízení od EU do municipality, (f) dílčí problémy, profese, odborná zaměření. (g) teoretické, politické a praktické aspekty, (h) kvantitativní a kvalitativní informace, (j) organizovaná strategická činnost a neformálně vyjádřené potřeby občanů. 60 11 01 15 Metodika dilci [1]

11. (a) Co nejvíce se využívá dedikovaných programů a sítí. (b) Existuje struktura a proces pro shrnování a porovnávání nejdůležitějších informací všech připravených a připravovaných strategií a jiných významných materiálů. Jeho základem je interaktivní software. (c) Práce je kompatibilní se souvisejícími návrhy jiných metodických materiálů, například kohezních, legislativních nebo RIA. 12. Výše popsaný proces se týká takzvaných specifických strategií (například důchodové reformy). Kromě toho existují i takzvané průřezové strategie, které převážně shrnují vybrané rysy mnoha specifických strategií (například udržitelný rozvoj). Připravují se v co nejužší spolupráci se strategiemi specifickými. Harmonogram přípravy a schvalování návrhů specifických i průřezových strategií je pokud možná upraven tak, aby se zajistila co nejúplnější vzájemná informovanost při spolupráci a rozhodnutích. 13. (a) Neodkladná a krizová rozhodnutí se připravují natolik s použitím výše uvedených principů a v komunikaci s připravovanými a schválenými návrhy strategií a s jinými opatřeními, nakolik je to možné s ohledem na časová omezení. Je-li to nutné, je tato komunikace doplněna co nejdříve potom. Podobně se připravují nezaujaté variantní návrhy pro ošetření dílčích problémů, například ve formě expertního týmu a/ nebo jako činnost jednoho organizačního útvaru veřejné správy a/ nebo externí zakázkou. (b) Pokud se nutnost neodkladných opatření zjistí během přípravy návrhu strategie, informuje koordinátor přípravy neodkladně toho, kdo za příslušný problém věcně zodpovídá. Je-li k dispozici alespoň několik týdnů, zajišťuje se od začátku trvalá komunikace s účastníky při přípravě návrhu strategie, včetně možnosti připravit a porovnat varianty řešení. (c) U některých strategií lze předem vyloučit možnost mocenského konfliktu mezi zastánci různých variant. V tom případě lze Principy zjednodušit. Obvykle se tak posílí činnost společného týmu a příprava návrhu strategie je podobnější obvyklému projektovému řízení. 14. (a) Doporučuje se účastníkům, aby integrovaně s připravovaným strategickým materiálem nebo samostatně připravovali strategie svých vlastních problémů. (b) Výše uvedené Principy se mohou podle potřeby a po adaptaci užít i pro ošetření těchto jejich vlastních problémů. 15. Principy (a) souvisí s řadou jiných aktivit, (b) budou se trvale vyvíjet, (c) vždy jsou k dispozici použitelné verze principů a popisy metod a technik pro toho, kdo by je právě chtěl užít. Uvedené principy jsou prozatím doporučením některých expertů a složek veřejné správy a lze je užít beze změny legislativy na jednotlivé strategie. Veřejná správa doporučila i schválení vládou předchozí verze principů 1 až 17. Po schválení bude také platit: 16. (a) Každý orgán veřejné správy zodpovídá za včasné iniciování přípravy, doplnění nebo aktualizace návrhu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence tak, aby byly v souhlase s Principy. (b) Orgány veřejné správy mohou připravovat společné návrhy strategií. (c) Příprava návrhu probíhá v transparentní konzultaci se společným metodickým konzultačním týmem, zřízeným vládou. (d) Metodický konzultační tým bude také v případě potřeby navrhovat, které části Principů nebo jiných procedurálních vládních usnesení by se měly upravit; a jak adaptovat řízení (management) strategické práce ve státní službě a delimitaci kompetencí. 17. Výjimky povoluje vláda, zejména tam, kde zákon nařizuje utajení nebo kde příprava v rozporu s principy již velmi pokročila. V těchto případech je třeba Principy upravit. Přístup k přípravě dle těchto principů se někdy nazývá systémový/ demokratický. Dosud je u nás i ve mnoha jiných zemích častější přístup se zásadně odlišnými principy, někdy nazývaný silový/ kabinetní/ improvizovaný. Navrhuje se zachovávat tuto dobrou praxi při rozhodování: 1. Při rozhodnutí znát nezkresleně porovnané významné konkrétní varianty rozhodnutí s odhadem dopadů, včetně vlivu okolí 61 11 01 15 Metodika dilci [1]

2. Při společenském rozhodnutí užít demokratický přístup, to jest brát transparentně a nezaujatě v úvahu potřeby, názory a pozice všech, kterých se problém týká a co nejvíce jim od začátku umožnit spolupráci na přípravě a porovnávání variant rozhodnutí. (Demokratický přístup je primérně orientovaný na politiku jako spolupráci). a. Krizový návrh připravit urychleně a orientovat jej zejména na prevenci hrozící škody, na souvislost s připravovanými nebo přijatými strategiemi a podle možnosti na prevenci zneužití. b. Návrh strategie orientovat na krátkodobé až dlouhodobé dopady a zahrnout i vizi, vliv jiných strategií a eventuální souvislost s krizovými návrhy c. Co možná omezit silový přístup, to jest snahu prosadit variantu, připravenou rozhodovatelem bez nezaujaté spolupráce s odpůrci. (Silový přístup je primárně orientovaný na politiku jako boj o moc.) d. Po demokratické přípravě a porovnání variant umožnit vyjednávání, které může být utajené, a nezasahovat do rozhodovacích pravomocí. e. Zajistit vládou (a řídicími orgány na všech úrovních) demokratický přístup přípravy podkladů a společenskými organizacemi zajistit spolupráci.

Proces přípravy návrhu strategie probíhá při systémovém/ demokratickém přístupu typicky takto: 1. Zahájením přípravy strategie je smlouva s koordinátorem přípravy, zahrnující i vymezení problému, finanční limit, specifikaci účasti veřejné správy, postup při neodkladných opatřeních a konečný termín předložení návrhu strategie. 2. Koordinátor zahájí činnost společného týmu a konzultace s externími účastníky, pak napíše zadání přípravy. 3. Zadání přípravy zahrnuje metodiku, harmonogram, itemizovaný rozpočet. Předběžně také zahrnuje seznam interních spolupracovníků, seznam externích účastníků a specifikaci materiálního zajištění. 4. Metodika přípravy návrhu strategie zahrnuje metodické principy, metodu, seznam použitelných technik a organizaci. Metoda je způsob a postup celé přípravy návrhu strategie. Předpokládá se metoda, vhodná pro demokratický/ systémový přístup, například v ČR Bloková metoda (budou vznikat další metody). Technika je způsob a postup řešení dílčího problému, který metoda vyžaduje. 5. Příprava probíhá podle zvolené metody a vede k návrhu strategie. 6. Vláda a další účastníci (stakeholders a shareholders) potom samostatně organizují doporučení, vyjednávání, formulaci nezkresleného podkladu pro rozhodnutí, jedno nebo sekvenci rozhodnutí, implementaci a realizaci. Koncem a novým začátkem je pak hodnocení a aktualizace návrhu strategie. Všechny tyto aktivity dohromady jsou strategickou prací. 7. Strategie je přijatý způsob řešení komplexního zásadního problému. Veřejná strategie se týká zejména činnosti politické a správní sféry a obvykle zahrnuje i další účastníky. Principy strategické práce platí i pro problémy, obvykle spojované s termíny koncepce, politika nebo reforma a s podobnými termíny. Rozhodnutí o zavedení metodiky přípravy strategií je také strategie.

Průběh přípravy metodiky v ČR Z pověření ministra Luxe byly od roku 2000 v ČR adaptovány praktické světové zkušenosti (zvláště ze Skandinávie a Japonska) se strategickou prací na úrovni vlády. Zejména byly podrobně zpracovány principy, jedna z metod (Bloková metoda), řada technik, dedikovaný software a detailní instruktážní materiál pro přípravu návrhů strategií. Po úmrtí ministra, který tuto metodiku doporučil, byly výsledky jen částečně využity a aktualizace metodiky pokračovala v rámci mezinárodní spolupráce. V roce 2005 zpracovanou metodiku kladně vyhodnotil a aktualizoval pracovní tým, ustavený předsedou vlády ČR. Metodika byla dále rozpracována v rámci MPSV. Také nasazení v takzvané první Bezděkově komisi bylo 62 11 01 15 Metodika dilci [1]

hodnoceno jako úspěšné. V poslední etapě přípravy v létech 2008 a 2009 MFČR zajistilo knižní, rozmnožované a elektronické publikace a navrhlo celostátní nasazení metodiky na jednotlivé strategie. Podrobná metodika byla kladně vyhodnocena Řídicím výborem v rámci Rady vlády pro udržitelný rozvoj a aktualizována v roce 2009. Od prosince 2009 do června 2010 ji MFČR projednávalo a náměstek ministra ji doporučil předsedovi vlády ČR. Ten zavedení metodiky doporučil svému nástupci, protože přesahovalo kompetence odcházející úřednické vlády. Metodika tedy byla opakovaně doporučena, ale nebyla dosud celostátně formálně ani schválena, ani zamítnuta. Probíhá spolupráce s řadou jiných metodických aktivit a aplikací v ČR i v cizině. MFČR v roce 2009 znovu zdůraznilo nutnost urychleného zavedení metodiky do praxe a v létě 2010 získalo grant EU pro její čtvrtou aktualizaci, jejíž výsledky se očekávají v roce 2012. Podle sdělení veřejné správy byli o metodice informováni ti, kterých by se mohla týkat. Principy vznikly v roce 2001 a byly naposled revidovány v lednu 2011 po poradách v severní Americe. V ČR je opakovaně doporučila politická a veřejná sféra a domácí i zahraniční odborníci. Byly podrobně popsány, rozpracovány do návodů, opakovaně v ČR i v cizině konzultovány a v mezích možnosti prakticky vyzkoušeny.


SEKCE 4 DÍLČÍ PROBLÉMY Obsah sekce 4 SYSTÉMOVÝ A SILOVÝ PŘÍSTUP ......................................................................................................... 65 PRVNÍ METODICKÁ INSTRUKTÁŽ ....................................................................................................... 66 PROSBA O SPOLUPRÁCI NA METODICE A PROCESU ......................................................................... 67 OZNÁMENÍ......................................................................................................................................... 67 NEZÁVISLÉ SKUPINY PRO SPV ............................................................................................................ 68 STRUKTURY ........................................................................................................................................ 70 STRUKTURA NÁVRHU STRATEGIE...................................................................................................... 71 STRUKTURA BLOKU ........................................................................................................................... 72 STRUKTURA SYNOPTIKU .................................................................................................................... 73 VZOR ZADÁNÍ PRO KOORDINÁTORA PŘÍPRAVY NÁVRHU STRATEGIE .............................................. 73 PODKLAD PRO ROZHODNUTÍ ............................................................................................................ 74 NEZÁVISLE PŘIPRAVOVANÉ PODKLADY ............................................................................................ 75 POROVNÁNÍ....................................................................................................................................... 75 OVĚŘENÍ ............................................................................................................................................ 76 IZOLOVANÉ VIZE ................................................................................................................................ 78 PŘECHODNÉ OBDOBÍ ZAVÁDĚNÍ SPV ................................................................................................ 79 INTEGRACE ........................................................................................................................................ 80 DALŠÍ METODICKÉ MOŽNOSTI .......................................................................................................... 85 NEINFORMOVANÉ A NEPŘÍSLUŠNÉ ROZHODNUTÍ ........................................................................... 86 DEZINTGRACE EKONOMICKÉHO ASPEKTU ........................................................................................ 87 PRŮŘEZOVÁ STRATEGIE .................................................................................................................... 87 HOSPODÁŘSKÁ STRATEGIE................................................................................................................ 88 PŘÍKLADY ........................................................................................................................................... 88 NĚKTERÉ CHYBY STRATEGICKÉ PRÁCE: ............................................................................................. 89 DALŠÍ DEFINICE .................................................................................................................................. 94 64 11 01 15 Metodika dilci [1]

NEDOSTATKY A RIZIKA ....................................................................................................................... 95 LEGISLATIVA A EXEKUTIVA ................................................................................................................ 97 POLITICKÁ SFÉRA ............................................................................................................................... 98 INTEGRAČNÍ TÝM............................................................................................................................... 99 NUTNÉ RYSY PŘÍPRAVY...................................................................................................................... 99 PODOBNÉ ČINNOSTI ........................................................................................................................ 100 DOPORUČENÝ PROCES .................................................................................................................... 101 ROZSAH PŘÍSPĚVKŮ ......................................................................................................................... 102 TERMINOLOGIE ............................................................................................................................... 102

SYSTÉMOVÝ A SILOVÝ PŘÍSTUP Systémový přístup Tento text se týká systémového čili demokratického přístupu k přípravě strategií. Při něm připravují stoupenci různých variant a zájmů od začátku potřebné rozhodnutí. Příprava je nezaujatě a transparentně řízena a užívá některé vyzkoušené praktické metody. Podklad k rozhodnutí porovnává všechny významné krátkodobé i dlouhodobé dopady variant a bere v úvahu i jiné významné problémy a možnou změnu celkové situace. Dílčí činnosti a materiály vyústí do rozhodovacího materiálu, o kterém se nejprve politicky vyjednává a pak rozhoduje. Časování, délka a struktura rozhodovacího materiálu je určena těmi, kdo podle zákona rozhodují. Z rozhodnutí se odvíjejí zásadní koordinované akce natolik závažné, že by k nim bez tohoto rozhodnutí nikdo neměl kompetenci. V případech, kde se v textu mluví o chybách, jsou jimi míněny chyby z hlediska systémového přístupu. Silový přístup Při použití silovém čili mocenském neboli kabinetním přístupu nejdříve vybere nositel moci jednu variantu a nařídí její rozpracování v izolaci. Protože se její přípravy účastní pouze stoupenci této varianty, nelze ji nezaujatě ověřit. Proces přípravy je zaujatý v její prospěch a nabídky na spolupráci stoupencům jiných variant jsou formulovány nepřijatelně. Často nejsou připraveny odhady některých závažných dopadů v možných očekávaných situacích. Později se návrh odtajní. Věcná diskuse není možná, protože by se další varianty musely teprve začít vytvářet a k tomu nejsou ani čas, ani finance, ani vzájemná důvěra. Lze tak někdy prosadit opatření, která jsou nutná, ale proti kterým se občané a jejich zástupci staví z nepochopení, sobectví nebo krátkozrakosti. Bez ověřeného porovnání očekávaných následků různých variant však dochází k hádkám a konfliktům. Místo věcné diskuse proběhne boj o moc, kde se za rozhodnutí o uvažovaném návrhu směňují obvykle funkce, 65 11 01 15 Metodika dilci [1]

jiná rozhodnutí nebo finanční prostředky. Protože práce byla od začátku netransparentní, vznikají neprokazatelná obvinění: z korupce, ze zkreslování a ze zlé vůle. Náhodným výsledkem mocenského boje je buď schválení, nebo zamítnutí neověřeného, nedopracovaného a věcně neporovnaného návrhu podle toho, kdo má právě v rukou moc. Často se návrh v hádkách ještě deformuje. Podobně probíhá mocenský boj mezi těmi, kdo převálcovali a těmi, kdo byli převálcováni. Po změně mocenské situace, například po volbách, je někdy nutné začít znova. I tak se někdy prosadí silovým přístupem opatření, která by se jinak neprosadila a jsou správná a nutná. Předem se však neví, zda se později projeví jako správná a nutná. Porovnání Někdy se však zdaří dosáhnout silovým přístupem po několika pokusech zlepšení, zatím co nečinnost, izolované nekoncepční rozhodování, izolovaná příprava všeobecných materiálů nebo amatérská improvizace demokratického přístupu může být horší. Silový přístup je často také nutný v krizových situacích nebo tam, kde transparentnost zakazuje zákon. V ostatních případech naděje na úspěch silového přístupu poněkud klesá, hlavně díky rychlé proměně společnosti v posledních desetiletích, ale zdaleka není nulová. Většinou je v rozvinutých zemích tento přístup zbraní v rukou držitelů moci v neprospěch občanů. Nelze však tvrdit, že silový přístup je vždy chybný, a to ze dvou důvodů. Zaprvé v některých případech, jak bylo uvedeno, je silový přístup z hlediska společnosti vhodnější. Zadruhé vláda musí mít možnost ve výjimečných případech rozhodnout, že vyžaduje silový přístup, protože, jak ukazují zkušenosti, to přispívá k jejímu rozhodnutí zavést zlepšenou strategickou práci jako obvyklý přístup.

PRVNÍ METODICKÁ INSTRUKTÁŽ o SPV (strategické práci na úrovni vlády ČR) Instruktáže se zúčastní všichni známí pracovníci, kteří budou na návrhu strategie pracovat. Pro koordinátory budou instruktáže pokračovat. Účastníci si pokud možná přinesou notebooky. Je k dispozici dedikovaný program „Návrh“ a pokud možná i programy „Příspěvky“ a „Synoptik“. Instruktáž trvá 6 až 8 hodin a většinou probíhá způsobem „hands on“. S pozváním na instruktáž dostanou účastníci tyto materiály:  Prosba o spolupráci na metodice  Stručná informace o SPV  Principy SPV  Principy strategické práce: Metodika  Popis vybrané metody SPV, která se bude na instruktáži používat. Program instruktáže:  Představení účastníků  Dohoda o cíli a programu instruktáže  Stručný souhrn principů a diskuse  Stručný popis užité metody a diskuse 66 11 01 15 Metodika dilci [1]

   

Společná příprava a diskuse makety návrhu strategie (hlavní bod programu) Obvyklé obtíže (diskuse případových studií) Dohoda o dalších kontaktech Hodnocení instruktáže a zakončení

PROSBA O SPOLUPRÁCI NA METODICE A PROCESU přípravy návrhu strategie Na poradě dle přiložené pozvánky budeme hovořit o procesu přípravy strategií, které nás zajímají, a o její metodice. V přiložené dokumentaci se shrnují principy a jedna z metod, které byly u nás na podkladě světových zkušeností adaptovány, vyzkoušeny, kladně vyhodnoceny a podrobně popsány. Odborníci u nás i v cizině trvale metodiku doplňují a rozvíjejí. Pokud se nepovažujete za odborníka právě v tomto směru, nemusíte dokumentaci před poradou studovat, protože její relevantní komponenty budou vysvětleny. Jestliže však takovým odborníkem jste a máte náměty k jejímu zdokonalení, velmi bychom to ocenili, například v těchto bodech:  Pokud doporučujte dílčí zlepšení, o kterou část materiálu byste vynechali a k čemu by podle Vás vedla? o jakým jiným textem byste ji nahradili a k čemu to podle Vás vedlo?  Pokud navrhujete jiné principy nebo jinou metodu, o připojte laskavě jejich plný text nebo webový odkaz s hodnocením jejich aplikací, zejména z hlediska porovnání variant a pozic, robustnosti (odolnosti proti bojkotu a sabotáži a proti zdržení následkem voleb),vnějších vlivů, integrace (různých strategií, vizí s konkrétními úkoly a s verifikovatelnými odhady, úrovní vládnutí, ekonomických a sociálních a environmentálních aspektů) o vysvětlete, proč je pro nás dle Vašeho názoru vhodná. Naše porada bude prakticky orientovaná a na podrobnější metodické úvahy nemusí být čas. Přejete-li si, rádi se s Vámi o využití Vašeho návrhu před zmíněnou poradou dohodneme. Těšíme se na spolupráci.

OZNÁMENÍ Pojďte s námi připravit návrh strategie o <>! K účasti na společné přípravě návrhu strategie jsou zváni zástupci všech pozic a všech organizací, kterým vyhovuje dohodnutá spolupráce. Zaručujeme jim, že jejich pozice bude mít v návrhu stejnou váhu jako kterákoli jiná, včetně pozice vládních orgánů. Proces je nezaujatý a transparentní. Samozřejmě nemůžeme zaručit, která varianta ošetření problému bude nakonec vybraná. Protože však proces je úspěšně prakticky vyzkoušený, můžeme zaručit, že splní svůj úkol: aby ten, kdo rozhoduje, měl k dispozici konkrétní, nezaujaté, necenzurované a věcně porovnané varianty řešení, návrhy a pozice. 67 11 01 15 Metodika dilci [1]

Každý spolupracující tým má možnost prezentovat svou variantu strategie nebo její části a vylepšit ji, když a kolikrát uzná za vhodné. Zúčastní se i veřejná správa a nezávislí odborníci. Výsledkem jsou porovnané varianty, každá s návrhem konkrétních závazných úkolů a s konkrétním odhadem, k čemu by vedla a kolik by stála. Účastník také může ke každému místu cizí varianty uvést, co vidí jinak – třeba jaké by byly podle jeho názoru následky nebo náklady takové cizí varianty. Kdo nakonec o problému rozhoduje, má tu nejlepší informaci, jakou lze získat a to ve stručné i v podrobné formě. Občané zase mohou posoudit politiky, jak rozhodli a vyvodit závěry při volbách. Může se stát, že některý tým si nepřeje účastnit se na přípravě návrhu, nebo že se rozhodne po nějaké době spolupráci přerušit. Pokud jde o významnou variantu, bylo by škoda ji nebrat v úvahu. V takovém případě jsou nezávislým odborníkem identifikovány významné projevy takového týmu a jeho stoupenců, případně jsou doplněny jejich interpretacemi. Tyto informace jsou pak s patřičným upozorněním dány všem zájemcům k dispozici podobným způsobem, jako tomu je u spolupracujících týmů. Zkušenosti ukázaly, že z hlediska mocenské taktiky nemusí být vhodné spolupráci odmítat. Vedlo by to ke kritice, že zde není zájem pomoci celé společnosti a věcně řešit problém; že se úzké, stranické a snad i korupční zájmy bojí světla; a že ten, kdo odmítá spolupráci a pak se chce hádat, je prokazatelně nedůvěryhodný. Účast na přípravě návrhu strategie je dlouhodobě časově náročná a vyžaduje odborné znalosti účastníků. Protože si každý tým hradí své výdaje, je i nákladná. Z hlediska způsobu, jak spolupracovat, je však pro účastníka velmi jednoduchá. Kromě toho může každý kdykoli zaslat e-poštou svůj názor na kteroukoli otázku, související s připravovanou strategií. Někdy se na dobu týdne také navrhnou vybrané otázky, o kterých se očekává zvýšený zájem. Každý názor je dán zájemcům k dispozici. Je-li však takových názorů mnoho, nelze zaručit, kolik zájemců si je přečte a jaký bude vliv na rozhodnutí. Zároveň bývají někdy pořádány i prezenční nebo mediální diskuse. Pokud k nim dojde, je o nich veřejnost včas informována. Závěry spolupráce, dialogu i diskusí jsou publikovány, pokud informace neporušují zákony nebo požadavky slušnosti. V žádném případě však nejsou cenzurovány ani upravovány kvůli věcnému obsahu, ať je jakýkoli. Těšíme se na kontakt na těchto adresách: < >

NEZÁVISLÉ SKUPINY PRO SPV Při zavádění SPV (strategické práce na úrovni vlády ČR) je třeba ustavit některé nezávislé skupiny.. Po schválení vládou zahájí činnost trvalý Konzultační tým, který bude podporovat procesní a metodické aspekty SPV, bude zajišťovat vzdělávání a konzultace na požádání, bude sledovat a hodnotit průběh SPV a bude metodiku rozvíjet a aktualizovat. Návrh každé strategie bude připraven Strategickým týmem, pak se o něm bude vyjednávat a potom o něm bude rozhodnuto. Všechny tyto skupiny budou odborné, to jest sestavené z nejlepších 68 11 01 15 Metodika dilci [1]

dosažitelných odborníků, se zástupci organizací a eventuálně s minimem organizačněadministrativní podpory. Mohou zahrnovat i mladé perspektivní pracovníky, kteří svou odbornost budou získávat zejména praxí. Připravené materiály podrobně popisují vznik a funkci těchto skupin. Všechny skupiny budou externí. To znamená, že nebudou organizační jednotkou orgánu veřejné správy, nýbrž že budou zřízeny ad hoc rozhodnutím vlády (Konzultační tým) nebo například ministerstvem, kterému připravovaná strategie přísluší (Strategický tým). Zřizovatel je bude finančně a organizačně podporovat Cíl a způsob práce bude podrobně určen při jejím zřízení. Při zřízení bude jmenován vedoucí skupiny, který bude postupovat podle určeného způsobu práce, nebude přijímat žádné příkazy a může být kdykoli zřizovatelem vyměněn s podrobným udáním důvodů. (To se stává zřídka, protože to bývá použito v politickém boji.) Členové skupin budou činní na plný nebo částečný úvazek. Členy skupin budou odborníci mimo veřejnou správu, pracující bezplatně nebo za honorář. Členy budou také zapůjčení (seconded) pracovníci veřejné správy. Ti budou pokračovat ve svém pracovním poměru s veřejnou správou a ve skupině budou řízeni jejím vedoucím. S uvedenou organizací byly ve světě i u nás dobré zkušenosti. Na rozdíl od nás byly ve světě při strategické práci dobré zkušenosti i se skupinami, které byly standardními organizačními jednotkami veřejné správy. Důvodem rozdílu jsou některé specifické rysy naší situace. Politická sféra není u nás oddělena od správní sféry. Je běžné přijímat, propouštět a úkolovat pracovníky veřejné správy z politicko-stranických důvodů. Práce veřejné správy je často součástí boje o moc politických stran. Tak například se někdy připravuje utajeně pouze ta varianta návrhu strategie, která vyhovuje současnému ministrovi nebo vedoucímu pracovníku veřejné správy, dosazenému podle stranicko-politického klíče. Podobně se někdy rozhoduje o časování a o organizaci procesu přípravy návrhu. Zajistit nezávislost práce na stranách se nedaří ani ve strategické, ani v jiné činnosti. Po výměně ministrů, vedoucích pracovníků nebo vládních stran jsou dosavadní výsledky často nepoužitelné a příprava začíná znova. Protože typická příprava návrhu strategie je obvykle delší než volební období, strategická práce vázne. Organizační struktura naší státní správy není kompatibilní s dobrou praxí strategické práce a zlepšování této struktury je ještě obtížnější, než příprava jednotlivých strategií. Naši pracovníci jsou brilantní improvizátoři, ale je zde poměrně silný boj o moc a tolerance k nekvalitní práci. Až se tyto rysy naší práce vylepší, bude možné změnit i navrhovanou organizaci skupin. Mohlo by dojít i k pokusům celostátně zavést proces strategické práce, který by nebyl proti uvedeným obtížím odolný. To by byl jeden z důvodů, proč by přípravu zavedení bylo nutné stůj co stůj dočasně zastavit. Jinak by hrozilo nebezpečí selhání, ztráty motivace a odkladu příštího pokusu o zavedení. Navržený postup není obvyklý a někteří pracovníci ho ze začátku nevidí rádi. Proto bude vyžadovat pečlivé vzdělávání a trpělivé přesvědčování. Prozatím se zdá, že odpor je u nás poněkud méně agresivní, než se očekávalo.


STRUKTURY STRUKTURA MATERIÁLŮ A ODKAZY Cílem SPV je vliv na realitu. Ukázalo se, že je metodicky vhodné považovat konkrétní popis za základní kámen přípravy návrhu strategie. Tvoří jej specifikace závazných úkolů a odhad jejich nákladů a verifikovatelných dopadů. Zkušenost indikovala, že z těchto informací je vhodné vycházet (a) při porovnávání variant a hledání konsenzu, (b) při integraci dílčích řešení do širších řešení. Zároveň (c) je to vhodný základ informování o návrhu strategie. Obvykle to bývá účinnější vycházet například z obecných vizí nebo analýz. Tato zkušenost nic neříká o relativním významu jednotlivých komponent práce nebo výsledků. Nelze například říci, zda je analýza důležitější nebo méně důležitá než konkrétní popis. Neříká také nic o výběru činností, které se budou provádět a o pořadí, v jakém se budou provádět. To jsou otázky, které se řeší ad hoc pro každý připravovaný návrh. Často není na začátku přípravy jasné, které dílčí techniky a činnosti se budou užívat a uvádí se jen předběžný seznam (toolbox) potenciálních kandidátů, ze kterých se vybere podle potřeby a které se často kombinují a upravují. Typickými díčími činnostmi a technikami je modelování, kvantitativní a kvalitativní analýza, Delphi a dialog (prezenční, telefonický, elektronický), kvalitativní a kvantitativní průzkum postojů (výzkum veřejného mínění), webové stránky a facebooky, konference a porady, softwarové programy, obecné vize a rámce (bez závazných úkolů, nákladů a verifikovatelných dopadů), porovnání s domácími a zahraničními zkušenostmi, teoretická zpracování, porady s politiky a rozhodovateli, synoptická a narativní prezentace , SWOT (analýza silných a slabých charakteristik, příležitostí a hrozeb), poradní orgány. Jejich závěry jsou uvedeny jako podpůrné materiály a vedou na ně odkazy. Struktura materiálů se liší podle jejich účelu. Struktura návrhu strategie nebo její části je podrobně popsána v metodických návodech. Po hlavičce materiálu následuje konkrétní popis, to jest integrovaný seznam úkolů a dopadů. V současné době se osvědčuje přístup, umožněný přechodem z papírové na elektronickou komunikaci. Je prezentován souhrn této části s elektronickými odkazy. Nejčastěji se vyskytují čtyři druhy odkazů. Předně se odkazuje na podrobnější popis. Zadruhé se (zejména v případě Blokové metody) odkazuje na dílčí bloky, které jsou ještě podrobnější. Zatřetí vždy při práci vznikají příspěvky autorů jiných variant, na které vedou další odkazy. Konečně jsou významné odkazy na podpůrné materiály. Podpůrné materiály užívají proces i strukturu zpráv v souhlase s dobrou praxe příslušné profese, například analytické nebo vědecké práce, statistiky, modelování a podobně. U některých je důraz pouze na věcnou stránku a zkušení odborníci mohou jejich strukturu i proces improvizovat. (Někdy se pokusí improvizací svůj dobrý podpůrný materiál „dopracovat“ na návrh strategie a jsou vždy znovu zklamáni.) Když se začíná „na zelené louce“, je vhodné se dohodnout o struktuře podpůrných materiálů na začátku přípravy návrhu strategie, jejíž budou součástí. Pokud byly podpůrné materiály dobře připraveny bez ohledu na dobrou praxi strategické práce, není jejich úprava obtížná, ale vyžaduje trochu času a úsilí. 70 11 01 15 Metodika dilci [1]

Adresné materiály vycházejí z návrhu strategie a jejich struktura odpovídá potřebám uživatele, pro kterého jsou připraveny. Důležitým adresním materiálem je například materiál pro vládu, jehož strukturu obvykle určují dosti podrobné předpisy. Typickou těžkou chybou je zneužít těchto předpisů k vycenzurování variant řešení a pozic, se kterými nesouhlasí předkládající ministr. V každé známé struktuře vládního materiálu je možné tyto údaje stručně shrnout. Vždy lze najít způsob, jak uvést i elektronický odkaz na plný text návrhu strategie. Stejně důležité, ale kupodivu prakticky obtížnější se ukázalo informování poslanců a senátorů v rámci návrhů legislativy, navazující na strategii. Struktura materiálů pro média se většinou vyvinula efektivně. Následuje stručný přehled struktur některých strategických materiálů. Pro první kroky instruktáží a samostudia jsou určeny jiné texty.

STRUKTURA NÁVRHU STRATEGIE Návrh strategie určitého problému zahrnuje (1) porovnané varianty a (2) společný materiál. Každá varianta má tři části: (1a)

Vize

(1b)

Popis P O A E

(1c)

Podpůrné materiály.

S = P (O: A, E), P (E), kde pravděpodobnost podle každého účastníka dopady a náklady rozhodnutí a akce externí podmínky

Součástí společného materiálu (a/ nebo jednotlivých variant) je (2a) informace o metodice a procesu přípravy a mohou jí být i (2b) doporučení. Vždy existují jen některé údaje. Všechny části zahrnují souhrny a odkazy na další zdroje informací. Často je návrh podkladem k adresním materiálům, určeným a fomulovaným pro určitého uživatele. Typickým adresním materiálem je rozhodovací podklad, který po úpravě při vyjednávání je podkladem pro rozhodnutí. Návrhu předchází sekvence předběžných verzí návrhu. Příklad: Nevyhodnocený návrh strategie vlády je množina pravděpodobností vybraných stavů proměnných v závorkách: Pravděpodobnost podle názoru [komise], 71 11 01 15 Metodika dilci [1]

že [výnos] [se zvýší] a [náklady] [se nezmění], jestliže [uvažovaný úřad] [bude zřízen] a [uvažované exekutivní opatření] [nebude schváleno], pokud [státní dluh] [poroste] a [ekonomika] [bude stagnovat]. (Konečná formulace odpovídá potřebám rozhodovatele)

STRUKTURA BLOKU V Blokové metodě se varianta skládá z bloků, které se také mohou skládat z bloků. Každý blok má tuto strukturu:

Hlavička Název strategie, bloku, nižších bloků, vyššího bloku. Datum ukončení popisu. Autor, kontakt (e-adresa, telefon). Vize Popis Navržená rozhodnutí Odhady průběhu externích podmínek z jiných bloků téže strategie z jiných strategií odjinud Odhady průběhu dopadů a nákladů (pro navržená rozhodnutí a pro různé průběhy externích podmínek) Podpůrné materiály Procedurální a metodické poznámky Varianta obsahuje i odkazy na jiné bloky na podrobnosti a vysvětlení na odlišné pozice; každý lze vyvolat jako jednořádkový souhrn kompletní příspěvek


STRUKTURA SYNOPTIKU Synoptik je formou stručné prezentace jednoho bloku nebo celého návrhu strategie. Je vizuální podporou a místem pro stručné ručně psané poznámky pro malou skupinu diskutujících. Skládá se ze tří řad tisků formátu A4, vystavených (například na stěně) do několika sloupců. Může se připravit automaticky dedikovaným programem. První sloupec je hlavičkou a vysvětlením pro ostatní sloupce. Druhý a každý další sloupec odpovídá jedné variantě. První řada je hlavičkou pro ostatní řady a obsahuje také vizi. Druhá řada obsahuje návrh rozhodnutí a odhad dopadů a nákladů. Třetí řada obsahuje odhad průběhu externích podmínek a poznámky. Synoptik zahrnuje odkazy na podrobnější vysvětlení na odlišné pozice. Odkazy vedou na jiné materiály, zavěšené na stěně na jiné vytíštěné materiály na elektronické zdroje informace.

VZOR ZADÁNÍ PRO KOORDINÁTORA PŘÍPRAVY NÁVRHU STRATEGIE (k úpravě podle potřeby tak, aby byly zajištěny Principy SPV) Pověřuji ..........., aby v souhlase s dobrou praxí koordinoval přípravu návrhu/aktualizace strategie problému ........... Návrh strategie mi předloží nejpozději dne ………. Bude disponovat rozpočtem ……………………Kč, včetně honoráře …………….Kč pro koordinátora. …………………….zajistí kancelářské vybavení; zapůjčí své odborníky (temporary team); a zajistí administrativu proplácení honorářů a nákladů v souhlase s příslušnými předpisy. Žádám pracovníky veřejné správy, aby při přípravě návrhu strategie spolupracovali Příloha zadání Proces přípravy bude odpovídat těmto požadavkům:  Metodika a proces přípravy návrhu strategie odpovídá dobré praxi ve smyslu usnesení vlády.  Pro přípravu strategie budou podle potřeby užity existující materiály a všechna dostupná informace.  Věcný obsah strategie nebude omezen žádným dnes existujícím materiálem Role koordinátora bude vymezena takto: 73 11 01 15 Metodika dilci [1]

     

nebude zasahovat do věcného obsahu návrhu strategie ani do hodnocení tohoto obsahu bude řídit metodiku a proces přípravy konsenzem a pouze v případě, kdyby to nebylo přes všechnu jeho snahu možné, vlastním rozhodnutím bude řídit metodiku a proces bez vnější interference a nebude v tom přijímat žádné rozkazy zahrne do návrhu strategie mimo jiné variantu řešení dílčích problémů i celé strategie, které jsem mu včas sdělil nebo sdělím převezme plnou procedurální zodpovědnost za proces přípravy návrhu strategie může být odvolán pouze mnou a to s podrobným odůvodněním, jak porušil toto zadání.

PODKLAD PRO ROZHODNUTÍ V jednoduchých připadech se někdy připravuje přímo podklad pro rozhodnutí, který se předkládá rozhodovateli, například ministrům. Kdysi to byl jediný užívaný přístup. V některých zemích, včetně u nás, se tak dosud mylně připravují například podklady pro strategická rozhodnutí. I u nás je nutné přejít ke způsobu, jak se komplexní materiály zpracovávají ve světě. Předně se připraví základní pracovní materiál, v našem případě návrh strategie. Ten je tak rozsáhlý a má takovou strukturu, jaké jsou nutné pro úspěšnou práci. Osvědčilo se do něj zahrnout dostatek elektronických odkazů. Existuje v elektronické verzi, ze které se pořizují podle potřeby elektronické nebo papírové materiály, například podklad pro rozhodnutí vlády. Každý jiný, například krajská vláda nebo ministerstvo, mohou použít návrh strategie podle své potřeby. Vláda si určuje časování, formu a rozsah podkladů pro své rozhodování. Důležité je, že podklad musí být nezaujatý. Tak například nemusí zahrnovat stejně všechny varianty, ale musí je alespoň nezkresleně shrnout a ulehčit přístup do celkového návrhu strategie. Kdysi šel rozhodovací podklad po stručné přípravě poradcem politikovi, například ministrovi a ten vyjednával a rozhodoval. Dnes jde rozhodovací podklad, s referencemi na celkový návrh, poměrně rozsáhlé skupině ministrových poradců. To nejsou příslušníci veřejné správy a obvykle mají rutinu, jak si podle potřeby urychleně dohadovat další důvěrné dílčí konzultace, než doporučí svému šéfovi, co dělat. Jejich role a rozsah jejich práce v posledních desetiletích silně stoupnul. Jsou hlavně politicky orientovaní a někdy také ověřují, zda věcné informace jsou důvěryhodné. Obvykle jejich práce přímo souvisí s vyjednáváním, které je také politicky orientované (a proto, na rozdíl od přípravy návrhu strategie, nebývá transparentní). Protože takové ošetření podkladu k rozhodnutí přijde i k nám, musí s ním strategická práce počítat. Návrh strategie může být bývá shrnut nebo zahrnut do materiálu pro vládu i do podkladů pro jiné rozhodovatele, například provincie, města nebo nevládky. Někteří z nich se mohli na přípravě návrhu strategie podílet. Záleží na nich, zda a jak informaci z návrhu strategie využijí. Při svém rozhodování vycházejí obvykle z výsledků vyjednávání nebo ze svého 74 11 01 15 Metodika dilci [1]

odhadu, jak rozhodnou ostatní. Obecně se tímto procesem zabývá teorie her, prakticky účastníci využívají zkušeností, intuice a znalosti předchozích rozhodnutí. Pokud návrh strategie existuje, je jejich hlavní (ale nikoli výlučnou) informací.

NEZÁVISLE PŘIPRAVOVANÉ PODKLADY Na přípravě návrhu strategie se mohou podílet všichni, kteří přijmou společný postup. Kromě veřejné správy to mohou být další účastníci, například odbory a organizace změstnavatelů, neziskové nevládní organizace nebo politické strany. Někdy další účastníci vidí nutnost ošetřit komplexní zásadní problém, ale správní a politická sféra neustaví strategický tým, ve kterém by mohli pracovat. Nezahájí se tedy příprava kompetenční strategie, která plyne z povinnosti úřadu veřejné správy mít strategii v rozsahu své kompetence, nebo uvažovaný problém není dostatečně zahrnut do existujících nebo připravovaných strategií. Doporučuje se takovým dalším účastníkům, aby v rámci svých možností připravovali návrh příslušné strategie sami nebo ve spolupráci s jinými zájemci. Vzhledem k omezeným fondům a omezeným informacím i z jiných důvodů se jim nepodaří připravit úplný návrh, ale mohou předběžně zpracovat jeho významné součásti. Pokud mají pravdu a problém je významný, dříve či později bude zahájena příprava kompetenční strategie. Vznikne tím několik výhod. Dobře připravená pozice má větší naději, že bude realizována. To je v zájmu autorů a podle jejich názoru i v zájmu společnosti. Během předběžné přípravy je příležitost ovlivňovat významné (ale nikoli početné) složky veřejnosti. A konečně je výhodný image organizace, která se od budoucích voličů neizoluje. Praxe našla dvě rizika. Předně je nutné spolupráci profesionálně řídit. Ukázal se nulový vliv u pokusů nechat členy strany cokoli říci na schůzi a pak v izolaci centrálně zpracovat dokument podle rozhodnutí předsedy. Zadruhé skutečná spolupráce a porovnávání variant je vhodné pro organizaci, která má dostatečnou soudržnost a účinné vedení. Jinak skutečná úvaha o budoucnosti může posílit vnitřní konflikt.

POROVNÁNÍ Protože ve strategické práci (SPV) dosud není u nás zavedena demokratická metodika ani jednotná terminologie, pletou se někdy pojmy. V následujících řádcích se uvádějí některá porovnání. Analýza popisuje a vysvětluje situaci a trendy. Prognóza odhaduje budoucí průběh, když je známá výchozí situace. SPV hledá soubor rozhodnutí, která povedou k budoucímu průběhu, nejlepšímu podle kritérií rozhodovatele Doporučení identifikuje jednu z variant návrhu strategie, kterou by podle názoru doporučujících měl rozhodovatel zvolit


Návrh strategie odhaduje náklady a verifikovatelné dopady uvažovaných závazných rozhodnutí. U vize nejsou odhady některých dopadů verifikovatelné nebo chybí závazná rozhodnutí nebo odhady nákladů Dialog prezentuje účastníkům informace, umožňuje výměnu názorů a zaznamenává je. Jeho výsledkem však není konsenzuální nebo variantní návrh rozhodnutí Strategický materiál může být použit při přípravě návrhu strategie, ale není návrhem strategie. Patří sem vize, teoretické práce, analýzy, prognózy, výsledky dílčích činností (Delphi, dialog, SWOT a podobně), přehledy zkušeností, výsledky modelování a podobně.

OVĚŘENÍ Principy SPV procházely a procházejí dlouhodobým vývojem. Významné byly tři serie pracovních porad, které organizovali Joe Byrne, Tomáš Zídek a Carolyn Andrews a které v jejich rozvoji pomohly. Následující postup se doporučuje k úvaze i pro další rozvíjení těchto principů. Organizátor předložil navrženou terminologii a návrh principů. Každý účastník přinesl sebou tyto informace, které uváděl podle potřeby:  Terminologie, pokud se liší od předložené (jinak by byla ohrožena efektivnost pracovní porady)  Návrh změn v principech (pokud možno písemně)  Literatura (nebo odkazy na literaturu) o metodice  Popis konkrétních aplikací a jejich hodnocení  Informaci o svém odborném zaměření a zkušenostech Předkládá se jeden návrh na změnu po druhém. U každé navržené změny se porovnává, jak bude pomáhat vyhnout se typickým chybám, které by s ní mohly souviset. U každého problému se uvažuje, (a) jak problému předejít a/ nebo (b) dojde-li k němu, jak jej řešit. Podle potřeby se využívají některé přinesené informace. Je snaha dospět ke konsenzu o nejvhodnější formulaci principů, jinak si každý účastník vyvodí vlastní závěry. Zároveň se postup ukázal jako přínosný pro výměnu zkušeností praktických expertů. Postupně vznikl následující seznam chyb. Postup: Skupina odborníků se poradí pro každou uvažovanou metodu nebo změnu, jak budou ošetřeny následující praktické problémy. U každého problému se zaznamená, jak problému předejít a/ nebo dojde-li k němu, jak jej řešit. a. Koordinátor přípravy návrhu strategie je v podezření, že není nezaujatý a že podléhá něčímu vlivu nebo příkazům, například jednoho ministerstva. (Kde není rozdělena politická a správní sféra, nelze zaručit nezaujatost pracovníků veřejné správy). Někdy je 76 11 01 15 Metodika dilci [1]

b. c. d. e.

f. g.

h. i.

j. k.

l. m. n. o. p.

q.

r.

podezření důvodem nebo záminkou pro některý tým, který odmítne spolupráci při přípravě návrhu nebo ji přeruší. Stoupenci některých pozic nechtějí spolupracovat nebo chtějí spolupráci přerušit. Někdy se pak snaží mocensky zasahovat po dokončení návrhu. Chybí vyzkoušené aproximační techniky pro případ, že nelze přesněji určit náklady nebo dopady. Aproximační techniky musí brát v úvahu rozdíly názorů různých týmů. Vznikne jediná varianta ošetření problému a chybí varianty jiných účastníků, a/ nebo varianty pro různé externí vlivy, a/nebo variantní odhady nákladů a dopadů. Napřed se vybere jedna z variant, uvedená bez verifikovatelných dopadů. Výběr neprovádí konečný rozhodovatel, například místo vlády jej provede jeden ministr. Při rozpracování vznikají pochyby, zda výběr byl správný. Někdy proto spolupracující týmy přeruší spolupráci. Několik návrhů strategií se připraví ve vzájemné izolaci. Byla ustavena komise k jejich integraci, která byla neúčinná. Místo návrhu strategie se připraví monovariantní materiál bez verifikovatelných dopadů a závazných úkolů a bez integrace. Kde chybí konsenzus, zvolí se obecnější formulace, která je přijatelná všem. Pak je snaha upravit materiál na strategii bez vyzkoušené metody pro přípravu návrhu strategie a/ nebo v rozporu s principy SPV. Není určen proces zahrnutí průřezových strategií Místo opakovaného porovnávání vznikajících variant se jediná varianta předloží k připomínkovému řízení. Návrhy na podstatně odlišná řešení nelze nezaujatě zpracovat. Neprobíhá vzájemné učení mezi vznikajícími variantami a mezi týmy. V nejhorším případě se připomínkového řízení účastní jen týmy, které někdo vybral, například ministerstva. Ostatní týmy, například nevládky a politické strany, vstoupí po ukončení připomínkového řízení do mocenského boje. Zaměření návrhu strategie je ovlivněno pozicí vlády. Jeho příprava skončí před volbami a pak se začne znovu. Návrh strategie nebo metodiky je připraven v izolaci od ostatních vážných zájemců (silo mgmt). (Například teprve po schválení návrhu strategie nebo metodiky v ministerstvu se jedná s jinými) Autoři návrhu strategie nemají před začátkem práce vybrané principy, metodu a seznam možných technik Naržená metodika uvádí, čeho dosáhnout, ale nikoli vyzkoušené způsoby, jak toho dosáhnout Chybí jednoznačná terminologie Návrh strategie připravují státní zaměstnanci, někdy s externími konzultacemi nebo s dialogem. Nemají k tomu dosy času, není to jejich hlavní orientací a nejsou nezauajatí Přípravu návrhu strategie provádí externí tým, například konzultační firma nebo akdamici. Není s nimi dohodnuta metoda ani principy strategické práce. Proto užívají metod a principů, které se osvědčily v jejich dřívější práci. Jednotlivé strategie nejsou integrovány, to jest neberou se navzájem v úvahu, to jest žádná kombinace jejich variant není zároveň možná. V extrémním případě nezahrnuje metodika postup, jak tomu zabránit. Chybí způsob neformální konzultace s budoucím rozhodovatelem během přípravy návrhu 77


s. Místo porovnávání variant, připravených různými týmy, existují pouze prezenční porady, kterých se někteří nezúčastní a jiní se pohádají. t. Místo porovnávání variant, připravených různými týmy, se provádí dialog, to jest dává se občanům možnost sdělit svůj názor. u. Nestíhá se zpracovat variantní informace z mnoha týmů, které se zúčastní spolupráce, nebo jejich porovnání není přehledné. Není předem vyzkoušeno, s kolika variantami může vybraná metoda pracovat. v. Různé varianty se nemohou navzájem během přípravy ovlivňovat. w. Není jasné, kdo zodpovídá za zahájení práce na každé strategii a za harmonogram. Harmonogramy růných strategických činností nejsou vzájemně kompatibilní. x. Každé ministerstvo má mít v rozsahu své kompetence strategii schválenou, navrženou nebo ve stádiu zpracovávání, aktualizace nebo revize. (Může míti několik integrovaných strategií). V některém případě tomu tak není. Ocení se návrhy na rozvoj principů i na doplnění seznamu chyb.

IZOLOVANÉ VIZE Vize se liší od strategie tím, že neobsahuje závazné úkoly a/ nebo neobsahuje odhad budoucích nákladů ani verifikovatelných dopadů. Principy strategické práce uvádějí, jak se připravuje jako součást strategie. Někdy se však připravuje izolovaně a později, po svém dokončení, může být významným příspěvkem k budoucí strategické práci. To je méně efektivní postup, než připravovat strategii včetně vize, ale někdy je jediný možný. Při izolované přípravě nejvíc informací podá variantní návrh vize. Lze pak rozhodnout, která varianta vize bude vodítkem pro určitou variantu strategie. Častou chybou je rozhodnout, že určitá varianta vize nebo jediná připravená varianta vize bude implementována bez znalosti závazných úkolů a verifikovatelných dopadů. Není jasné, kam povede a protože chybí závazné úkoly, lze ji pak implementovat různě. (To není vina nositelů politické moci. Stoupenci různých interpretací Bible se často také v praxi neshodli). Monovariantní vize se často připravuje tak, že se nejprve vyberou spolupracovníci. Pozice těch, kteří nebyli vybráni, se ignorují nebo mají malou váhu. Tak například vize může zahrnovat sociální aspekty s otázkou finanční pozice matek samoživitelek, i environmentální aspekty, například s otázkou podpory biodiverzity v horách. Vybraná strategie nebo vybraná dílčí rozhodnutí mohou v našem příkladě zahrnovat ošetření jedné nebo druhé otázky a nikdy nelze dokázat, že jsou v nesouhlase s vizí, jako by tomu bylo po přijetí strategie. Přijetí izolované vize ovlivní ty, kdo si přejí být ovlivněni nebo kdo k tomu budou přinuceni mocí. Častý postup k hledání konsenzu je zobecnění. Když se najdou dvě neslučitelné pozice, hledá se tak obecná formulace, která je přijatelná oběma. Vznikne velmi obecný dokument, přijatelný všem, ale s malým vlivem na realitu. Příprava izolované vize se většinou nemůže řídit principy strategické práce a má svá vlastní pravidla. Častou chybou je takovou práci příliš formalizovat a založit příliš mnoho dílčích 78 11 01 15 Metodika dilci [1]

týmů. Někdy je to projev bezradnosti: kdo nemůže nebo nechce řešit problém, vydává peníze za přípravu zpráv o problému (včetně vizí). Nefunguje přístup „teďjsme připravili izolovanou vizi, budeme na ní bez strategické metodiky dále pracovat a bude z ní strategie“. Skoro každá připravená vize, i když izolovaná, měla vliv na budoucí rozhodování. Hlavní význam vizí však obvykle není pouze nebo zejména v konečném textu. Spolupráce odborníků a těch, kterých se vize týká, posiluje vzájemné pochopení, navazuje kontakty a někdy mimochodem pomáhá v řešení konkrétních dílčích problémů. Je-li příprava dobře řízená, posiluje i motivaci. Jako všude v podobných otázkách, hodnocení záleží na tom, co příprava stála (v penězích a pracovním čase), jak dlouho trvala a co vize přinesla, co by jinak chybělo.

PŘECHODNÉ OBDOBÍ ZAVÁDĚNÍ SPV V návodech je podrobně rozpracováno zavádění SPV (Strategické práce na úrovni vlády) v případě, že příprava návrhu strategie probíhá od začátku. Kromě toho se někdy SPV zavádí, když příprava návrhu některé strategie je v některé z těchto situací: (a) Byly ukončeny nebo se provádějí dílčí činnosti, které mají přispět k přípravě návrhu. Typicky to bývá prezenční nebo webový dialog, kulatý stůl, poradní sbor, modelování, analýza, prognóza, obecná vize (bez závazných úkolů, nákladů a verifikovatelných dopadů) nebo návrh jediné varianty. (b) Příprava návrhu strategie je již rozpracovaná, nebo se nezávisle připravuje několik strategií. (c) Příprava návrhu nebo několika nezávislých návrhů je považována za ukončenou, ale strategie nebyly ještě schváleny. (d) Byla schválena strategie a není jisté, zda je v souhlase s principy SPV. Jaká je dobrá praxe v těchto případech? Pokud návrh strategie nebyl dosud schválen, to jest v případech „a“ až „c“, je třeba ve spolupráci s Konzultačním týmem ověřit, zda je zajištěno, aby při vyjednávání a rozhodování byl k dispozici návrh strategie ve shodě s dobrou praxí. Zejména musí návrh zahrnovat adresné a závazné úkoly; náklady a verifikovatelné dopady; jedinou konsenzuální variantu nebo porovnané varianty řešení; návaznost na jiné strategie. Ověřuje se i proces přípravy, zda se od počátku účastnili ti, kterých se problém týká; zda návrh byl připraven nezaujatě a nezávisle; zda příprava byla spoluprací spíše než bojem o moc. V případech „b“ a „c“ někdy existuje jeden nebo několik neintegrovaných materiálů, nazývaných strategie, o kterých má vláda rozhodnout. V tom případě se doporučuje návrh/ návrhy rychle redakčně redigovat do standardní struktury, k nim si ad hoc obměněným standardním postupem vyžádat příspěvky a teprve pak standardním způsobem provést porovnání. Uvedený případ „d“ se týká situace, kdy ošetření vymezeného problému bylo již schváleno a probíhá implementace nebo realizace. I zde je prvním krokem vyhodnotit (s ohledem na principy) schválený návrh, proces jeho přípravy, současný stav práce, současný stav problému a existující úmysly o další práci (včetně uvažované aktualizace nebo revize). Důležité je výslovné vyjádření orgánu, který má problém v kompetenci, zda schválená 79 11 01 15 Metodika dilci [1]

strategie je stále platná. Plán další práce, pokud je v daném případě nutný, může obsahovat tyto aktivity: (i) Požádat ty, kterých se problém týká, o doplnění jejich variant dalšího řešení modifikovaným a zjednodušeným procesem SPV. (To nemění platnou strategii, ale je to důležitá informace pro rozhodnutí o možné aktualizaci a může to snižovat úroveň konfliktu). (ii) Doporučit odborné doplnění nebo ověření potřebných věcných informací. (iii) Doporučit aktualizaci strategie podle principů dobré praxe a při tom užít existující strategii jako jednu nebo několik variant návrhu. Na rozdíl od přípravy „na zelené louce“ chybí ve všech uvedených situacích rutinní pravidla a je třeba se spoléhat na praktické zkušenosti V každém případě je závěrem ověřování i plán (včetně hodnocení), jak dál pokračovat a zda jsou nutné změny zadání, například harmonogramu. Pokud by se snad nepodařilo najít společný plán, uvede se pozice zpracovatelů i Konzultačního týmu. Plán je přiložen ke všem souvisejícím dokumentům a předán těm, kterých se věcný problém týká. Je-li nutná změna zadání, je plán předložen vládě. Jedním ze základních zásad dobrého řízení je navazovat předběžné kontakty včas, nikoli až po identifikaci nedostatků, konfliktu a/nebo nekompatibility. Vzájemně izolované řešení souvisejících problémů (silo mgmt) je známou chybou. Příprava a zavádění SPV trvalo ve většině zemí léta a u nás nebude rychlejší. U nás i všude jinde se před zavedením dobré praxe SPV jeví nedostatek vzájemné věcné komunikace mezi týmy, připravujícími návrhy různých strategií. Je důležité zahájit neformální kontakty mezi týmy co nejdříve, zahrnout do nich i činnost na přípravě budoucí SPV a nečekat až na formální příkazy. Výměna zkušeností bývá pro všechny výhodná, i když ji nikdo ještě nenařídil. Neformální komunikace SPV nenahradí, ale poněkud omezí škody a přispěje k budoucí efektivní SPV.

INTEGRACE Integrace je jeden ze zásadních praktických problémů strategické práce. Nikdy ji nelze plně dosáhnout a vždy je nutné se o ni snažit, jinak výsledky práce mohou být škodlivé nebo alespoň zdržující. Pro účastníky procesu není nutné se dopodrobna zabývat následujícími řádky. Pro vedoucí pracovníky procesů a pro metodiky je nutné podstatně hlubší pochopení, ke kterému jsou tyto řádky úvodem. Pokud se berou selektivně, indikují odpovědi na časté otázky praktiků a musí být doplněny praktickými příklady, na které zde není místo. Odkazy jsou na knihu: Pergler, P.: Bloková metoda. Třetí vydání, 2008, MFČR, Praha. FORMULACE VÝSLEDKŮ Každá varianta návrhu strategie uvádí ve své konkrétní části odhad významných dopadů. Odhady dopadů mají být co možná verifikovatelné, například kvantitativní. Vhodný je pravděpodobnostní odhad, například „ s poloviční pravděpodobností škoda bude mezi 20 a 30 miliony Kč“. Někdy jsou odhady deterministické, například „náklad bude 100 milionů Kč“. Každý odhad platí pro některou kombinaci rozhodnutí, například „V této variantě se uvažuje předložení uvedeného zákona, zrušení ministerstva a ….“. Vliv na odhady mají i proměnné, které strategie významně neovlivní, tak zvané externí nebo exogenní nebo exoproměnné. 80 11 01 15 Metodika dilci [1]

Příkladem je odhad dopadu za podmínky „předpokládá se návrat domácí ekonomiky na předkrizovou úroveň“ a pak následují odhady pro jiný stav této externí proměnné. Strategie je živá entita. Zejména návrh strategie se stále vyvíjí. Hned při první schůzce integračního týmu, řídícího pod vedením koordinátora přípravu návrhu, se kupodivu někdy ozvou bez ohledu na agendu upozornění na hrozby nebo příležitosti, které s budoucí strategií souvisí. Je to tím, že se obvykle setkávají špičkoví odborníci. Hrozby i příležitosti se občas vedením společnosti přehlédnou nebo nedocení nebo se je vedení dosti rychle nedozvědělo. Výjimečně se taková situace může ukázat i později. Pokud jde o nesporné varování s prokazatelnou validitou, je třeba je urychleně předat. V zadání koordinátora se proto uvádí, že na výjimečné neodkladné vážné problémy je povinen upozornit přímo toho, koho se problém týká, například ministra. To je extrémní případ výstupu typu „velmi brzy a velmi zhruba“. Při zadání úkolu koordinátorovi se uvádí datum dokončení a předání návrhu strategie. Předpokládá se, že někdy později i po tomto datu se podle potřeby bude na strategii pracovat, třeba s obměněným týmem a jiným koordinátorem. Jedním z důvodů je aktualizace při vývoji a při změně situace, včetně změny externích podmínek nebo politické situace (zde i v následujícím odstavci se také projevuje souvislost s jinými strategiemi, o které bude zmínka níže). Druhým důvodem bývá pozdější podrobnější rozpracování a zpřesnění návrhu. To je druhý konec pomyslné škály „velmi pozdě a velmi přesně“. Často je třeba shrnout urychleně předběžné výsledky přípravy návrhu strategie a podle potřeby je doplnit, i když konečný termín ještě nenastal. Typickým termínem bývá několik málo týdnů od požadavku na předběžnou zprávu. Pokud nasazená metodika není vhodná, může to být nesplnitelný úkol. (Jedna z mnoha metod, tak zvaná Bloková metoda, je výslovně orientována i k tomuto dílčímu úkolu). Předně je třeba shrnout existující výsledky. Zadruhé je nutné aproximovat nutné výsledky, které ještě nebyly získány standardním způsobem. Z aproximačních technik se k tomu zejména osvědčily některé modifikace techniky Delphi. Konečně (jako u všech výsledků) je třeba jasně identifikovat chybějící informaci a uvést limity na přesnost a spolehlivost výsledků, zejména aproximací. V zemích, které prošly těžkými časy, se stalo zvykem předstírat „má práce je dokonalá“, protože jinak hrozil postih. Výchova proti tomuto postoji se zdá možná a potenciálně úspěšná. INTEGRACE Integrovat zde znamená „brát se navzájem v úvahu“ (někdy se užívá vysvětlení „porovnat a vzájemně se pochopit, i když ne nutně souhlasit“). Ideálem, který nikdy nebude dosažen, je jediná dokonale integrovaná světová strategie všeho. Prakticky dosažitelným současným cíle je tucet nebo trošku víc národních strategií, co možná vzájemně integrovaných a snažících se o integraci se zahraničím. Vymezení jednotlivých integrací je záležitostí dohody mezi úřady veřejné správy. Protože každý strategický tým, připravující návrh jedné strategie, je nezávislý, hlavní povinnost každého úřadu je iniciovat práci (zejména pověřit koordinátora), platit a půjčit úředníky. Osvědčuje se při vymezování brát v úvahu, do čí kompetence budou patřit navrhované akce, spíše než se řídit sledovanými dopady. Nemusí být „jeden úřad – jedna strategie“. Úřad se může rozhodnout připravit Strategii romské otázky a jiné strategie, 81 11 01 15 Metodika dilci [1]

nebo více úřadů může iniciovat jednu strategii. Každý si má rozmyslet, co dělat ve své kompetenci. To platí i o úřadech a strategiích. Jedna část každé varianty návrhu strategie je konkrétní, obsahující závazná rozhodnutí a odhady nákladů i verifikovatelných dopadů. Druhá část je vize, zahrnující obecnou zásadní představu bez požadavku na závaznost a verifikovatelnost údajů. Třetí část je podpůrná a obsahuje například analýzy, prognózy, porovnání se zkušenostmi, výsledky dílčích aktivit a technik (dialog, SWOT, výzkum, modelování, databáze, Delphi, konference, publikace a podobně), někdy oborově specifické (ekonomicky, sociálně a podobně). Nelze říci, že by některá část byla důležitější než jiné. Sekvence, v jaké se různé části připravují a modifikují, se liší od případu k případu. Vždy je však zásadním cílem maximální dosažená vnitřní integrace, tj. „brát se navzájem v úvahu“. Zároveň se sleduje vnější integrace mezi strategiemi. Jedním integračním mechanismem je práce odborníků jednoho týmu v jiném týmu, například při integraci mezi úřady. Druhý mechanismus je založen na formálním porovnávání konkrétní části návrhu, tj. rozhodnutí a očekávaných dopadů. Neosvědčily se pokusy synchronizovat ukončení jednotlivých strategií. Proto, jak bylo uvedeno, musí být možné využít i částečných výsledků přípravy každého návrhu strategie. Nikdy nebude možné rozhodovat o všech plně integrovaných strategiích najednou, tedy o jediné integrované strategii. Lze se však vyhnout dosavadnímu nedostatku, že se rozhoduje o každé strategii izolovaně, jako by jiné strategie neexistovaly. Nejsou známé případy, kdy se to podařilo s improvizovanou metodikou a bez procedurální koordinace. Zlepšuje se však pochopení, že nejde o politický problém. I zde je nutné řešit přípravu návrhu jako pracovní činnost, kdežto vyjednávání a rozhodování jako politickou a mocenskou činnost. Práce probíhá na několika úrovních poznání. Některé obory pracují na kvantitativní a formalizované úrovni (fysika, mechanika), jiné na úrovni definovaných pojmů (právo), ještě jiné na hovorové úrovni (vize). Vědecké, právní a jiné procesy mají své vlastní integrační procedury. Příprava strategií je praktická činnost, která užívá mnoho dílčích procedur, ale je zaměřená na realitu. Proto se významným integračním přístupem ukázala orientace na závazná rozhodnutí, náklady a verifikovatelné dopady. Ty lze vždy specifikovat tak, že jim všichni rozumějí. Ty také jsou v bezprostřední souvislosti s realitou. Jak jsme viděli, je nutné integrovat, tj. brát se navzájem v úvahu, ve mnoha dimenzích: mezi problémy a týmy v jedné strategii (orientovanými věcně, například „malé a střední elektrárny“, nebo odborně, například „ekonomické aspekty“), variantami (a jejich autory), strategiemi (spoluúčastí týmů a porovnáním konkrétních částí), částmi návrhu (konkrétní a podpůrnou částí a vizí), složkami konkrétní části (závazná rozhodnutí, náklady a verifikovatelné dopady, externí proměnné) a úrovněmi poznání. Ve všech těchto dimenzích dochází k trvalé změně. Integrace musí být nezaujatá vůči různým variantám a její rychlost a náklady musí být přijatelné. Musí být možné se ji naučit i v prostředí, kde účastníci se neradi učí o své práci (ačkoli u nás se pravděpodobně učí rychleji práci s počitačem, než v některých jiných kulturách). 82 11 01 15 Metodika dilci [1]

Porovnejme integraci ve strategické práci s jiným integračním procesem, připomínkovým řízením. Při něm jeden z účastníků napíše materiál (návrh rozhodnutí) a ostatní podávají písemné připomínky k jednotlivým místům. Autor připojí k materiálu připomínky každého účastníka, a buď je do materiálu zahrne, nebo je odmítne a v tom případě záleží na rozhodovateli. Připomínkové řízení předpokládá, že ještě před ním byly porovnány různé pozice a buď došlo k souhlasu, nebo byly vyjasněny rozdíly mezi pozicemi. Řízení potom předně ověří, že tomu tak bylo. Zadruhé je to příležitost k vyřešení detailů, o kterých nelze čekat spor. Vzhledem k těmto dvěma předpokladům nevadí, že konečné zpracování materiálu provádí jeden z účastníků. Stejně dobře se osvědčuje připomínkové řízení pro malé problémy, kde také nelze očekávat spor. Omylem se u nás někdy užívá místo předchozí spolupráce, zatím co by mělo ověřit, že k předchozí spolupráci došlo. Čím jsou pozice účastníků rozdílnější, tím je obtíž větší. Při velkých rozdílech klesá také důvěra v nezaujatost úředníka, který připomínky vypořádává. Při integračním použití pro strategickou práci řízení selhává, protože k tomu není určeno. V sedmdesátých létech minulého století se při strategické práci kupily integrační problémy, i když se tak ještě nezabývaly. Když se integrace omezovala do určité míry, klesala tím přesnost a celková spolehlivost závěrů. To bylo přijatelné. Při větším omezení však nejen docházelo k zásadně nesprávným rozhodnutí, ale rostl konflikt při přípravě, zdržení a příležitost k mocenskému nebo korupčnímu ovlivnění. Ukázalo se, že problémy s integrací plynou jak z omezení odborné znalosti a činnosti, tak z rostoucích požadavků na zpracování informací. Zejména tento druhý vliv měl uvedené nepřijatelné následky. V jednom z případů pokusu o částečnou integraci podle mnoha dimenzí bylo odhadováno, že požadavek na transfer byl asi patnáctkrát větší, než u tradičních procesů. Prvním závěrem byla nutnost zavést definovaný a vyzkoušený strategický proces místo dosavadní improvizace. Druhým závěrem byla nutnost softwarových programů, dedikovaných užitému strategickému procesu. Při jejich zavádění pomohla okolnost, že se již začínaly masově užívat programy, dedikované určitému věcnému problému. (I ty brzy narazily na svá tehdejší omezení, například v práci Meadowsova týmu pro Římský klub). PROGRAMY Strategické dedikované programy jsou specifické pro určitý proces. V rámci Blokové metody byly naprogramovány a úspěšně vyzkoušeny tři programy, které mají mimo jiné integrační charakter. Program „Příspěvky“ umožňuje integraci příspěvků k poslední verzi návrhu strategie. Na místě návrhu, ke kterému se příspěvek vztahuje, se ukáže značka. Klepnutím na ni se objeví jednořádkový souhrn každého příspěvku, vztahujícímu se k témuž místu, například 1998 10 12. Ekono tým. Celková škoda by nebyla Kč 200m, nýbrž Kč 400m (Delphi odhad) Klepnutím na souhrn se objeví celý příspěvek. Lze podávat příspěvky k příspěvkům, aktualizovat návrh a podobně. Program umožňuje vědomě vybrat ze všech možných integrací, kterou z nich se kdy zabývat.


Program „Příprava návrhu“ pomáhá zapsat poslední verzi návrhu strategie v dohodnuté struktuře. Zejména umožňuje integraci (včetně integrace mezi věcně vymezenými týmy, například „živočišná výroba“ a „rostlinná výroba“) a připojování příspěvků (s užitím programu „Příspěvky“). Pokud se dříve připravovaly a porovnávaly varianty, obvykle se každá z nich nejprve zpracovala a pak se navzájem porovnaly. Podstatně lépe se osvědčuje porovnávat varianty během jejich příprav. Tím se každá z nich vyvíjí s použitím výsled porovnání a výsledky jsou pro všechny lepší. (Tuto příležitost nelze využít, když se autoři variant extrémně orientují na boj o moc a málo na zájem společnosti). Software umožňuje bez časových ztrát porovnání provádět. Program „Synoptik“ připravuje synoptickou prezentaci čili synoptik. Typickým příkladem jsou tři řady vytištěných textů ve formátu A4, zavěšené na zdi. V každé řadě jsou čtyři texty. První řada odpovídá rozhodnutím, druhá dopadům, třetí ostatním informacím. Podobně každý sloupec odpovídá jedné variantě. Synoptik se osvědčil zejména k prezentování současné verze návrhu při diskusi malého počtu osob. Příkladem úspěšného nasazení byly diskuse koordinátora vždy s ministrem a jedním nebo dvěma jeho poradci, zejména když účastníci kreslili do synoptiku fixami různých barev. Místo užití tohoto programu lze synoptik ručně redigovat a nakreslit nebo vytisknout, ale při opakované prezentaci je to poněkud zdlouhavé. Programy šetří práci a omezují omyly. Pro praktické příklady je náhrada ruční prací prohibitivní. Nečekaná výhoda se ukázala při instruktážích, kdy se zájemci seznamují s procesem. Osvědčuje se zahájit stručným výkladem. Po něm následuje společná příprava makety strategie, kdy se vychází z fiktivních dat a předstíraných dílčích týmů. Jednotlivé úkony se naznačují jen natolik, aby se frekventanti s nimi seznámili. Potom následuje diskuse „co bychom dělali v této situaci“. Nakonec jsou účastníci požádáni o návrhy ke zlepšení a rozvoji procesu a programů. Postup s užitím programů je nejen pohodlnější, ale účastníci se jej rychleji naučí, protože je program „vede“. Kromě toho jsou někteří lidé v posttotalitních zemích zvyklí vše považovat za špatné a nacházet chyby na procesech dřív, než jim porozuměli, což vede ke zdržení. Naproti tomu, jak řekl jeden z účastníků, „nikdo se nehádá s Wordem“. Kromě uvedeného softwaru a procesu existují jiné. Lze si vybrat z jednodušších i složitějších kombinací. Kdo má zkušenosti s některým procesem a softwarem, může je upravit nebo navrhnout jiné. U všech podobných kombinací jsou také dvě cesty k zaručenému selhání. (a) Navrhnout nový software bez strategického procesu nebo naopak a vynechanou složku improvizovat. (b) Pokud nemáme kombinaci existujícího softwaru a procesu vyzkoušenou, jednu ze složek vynechat v naději na celkové zjednodušení. Pro jednodušší úkoly, než je celostátní strategická práce, však někdy stačí improvizovat obě složky. Zdravý rozum je zde účinnější než nedomyšlené nasazení definovaného procesu nebo softwaru.


DALŠÍ METODICKÉ MOŽNOSTI Kromě uvedené blokové metody jsou zkušenosti s řadou jejich úprav a s jinými metodami. Při volbě některé z nich se osvědčuje mít k dispozici   

praktické zkušenosti s nasazením některé z metod, informace z literatury (zejména z webu) o dalších metodách a praktické zkušenosti s místní situací.

Jako ilustraci lze uvážit roli, kterou ve strategické práci hrají odborné pracovní skupiny. Jeden jejich typ se zabývá například dílčími studiemi, modelováním, výzkumem, zpravováváním dílčích výsledků a podobně. Skupiny tohoto typu jsou nezaujatě řízeny koordinátorem. Musí věcně vyhovovat ošetřovanému problému a metodicky užité metodě a metodickým principům. Z hlediska metody nás však zajímá zejména jiný typ odborných pracovních skupin, který se zabývá zásadními otázkami ošetřovaného problému (vizí) a pracuje většinou jedním z těchto způsobů: 1. Odděleně pro každou variantu. Například u blokové metody dle diagramu patří skupina do blok 5A a připravuje obvykle vizi této varianty. Body 2 a 3 níže lze chápat jako modifikaci blokové metody. 2. Společně pro všechny varianty, zahrnuje stoupence všech pozic a končí konsenzem. Na diagramu odpovídá vstupu do bloku 1. Zásadní závěry (vize) se znova neřeší (a blok 5A odpadá), nýbrž se rozpracují na strategii, obvykle variantním způsobem. Typickou chybou je rozpracovat zásadní závěry skupiny do strategie pouze jedním z možných způsobů pod záminkou, že důležité otázky byly už vyřešeny. 3. Společné pro všechny varianty, účastníci jsou jmenováni a nemusí zahrnovat stoupence všech pozic (vstup do bloku 1). a. Jak se ukázalo například v Nizozemsku, není nutné přípravu vize opakovat variantně, když je situace poměrně ustálená, problém je málo konfliktní a je silný konsenzus. Následuje příprava strategie (top down approach) s vynecháním bloku 5A. b. V Rakousku se osvědčovalo zajistit a publikovat nejprve jedinou variantu vize a užít ji jako „provokaci“ pro zvýšení zájmu o strategickou práci. Další činnost, například dle bloku 5A, musí zajistit, že provokativní varianta nemá výhody proti ostatním variantám. Některé chyby se projevují u všech známých metod. Tak například se zneužije připomínkové řízení, které by mělo doladit poslední dílčí změny a ověřit, že spolupráce representantů rozdílných pozic probíhala od začátku nezaujatě. Místo toho byla taková spolupráce znemožněna a předstírá se, že připomínkové řízení, prováděné stoupenci jedné 85 11 01 15 Metodika dilci [1]

z pozic, může nahradit dlouhodobou nezaujatou spolupráci na zpracování a porovnávání variant. Doporučuje se užít následující formulace jako kritéria, že uvažovaná nebo užitá metoda přípravy návrhu strategie je vhodná: Metoda poskytne pro vyjednávání a rozhodování návrh ošetření zásadního komplexního problému/ strategie/ koncepce/ politiky/ reformy. Je to návrh možných závazných úkolů a odhad jejich očekávaných nákladů i verifikovatelných souhrnných dopadů. Je buď konsenzuální, nebo zahrnuje varianty, připravované a porovnávané od začátku odborníky a těmi, kterých se týká. Bere v úvahu související pozice a související činnost všech významných účastníků a jeho příprava byla nezávisle koordinována podle některé vyzkoušené metody. Obsahuje i obecnou vizi a odkazy. Chybný opačný přístup nepředloží tomu, kdo podle zákona rozhoduje, nezaujaté a postačující porovnání možných konkrétních variant řešení (preempting).

NEINFORMOVANÉ A NEPŘÍSLUŠNÉ ROZHODNUTÍ Uvažme poměrně častý případ rozhodování o komplexním problému, kdy pracovníci ministerstva připraví podklad pro rozhodnutí. Ministr pak zvolí, které z možných řešení bude doporučeno. (Někdy ve skutečnosti šikovný nebo korumpovaný zaměstnanec naformuluje svůj materiál tak, aby rozhodnutí ovlivnil). Ostatní možnosti se z podkladu po ministrově rozhodnutí vycenzurují nebo jednostranně zkritizují. Vláda pak materiál schválí nebo zamítne. Její rozhodnutí je neinformované, protože o vycenzurovaných možnostech nemá dost nezaujatých informací. Diskuse ve vládě je spíše hádka nebo pasivní souhlas. Je-li dalším rozhodovatelem parlament, je situace ještě horší. Rozhodnutí vlády je tedy neinformované. Rozhodnutí ministra bylo nepříslušné, protože předešel (to preempty) rozhodnutí vlády a eventuálně parlamentu. Pokud podklad k ministrovu rozhodnutí byl jednostranný, rozhodl i ministr neinformovaně. Podobné riziko platí i pro parlament. Demokratická příprava návrhu strategie je umožněna mimo jiné změnou komunikační techniky. Dříve komunikace probíhala papírově. Délku podkladu k rozhodnutí si rozhodovatel obvykle omezil. Bylo obtížné a proto méně časté, že si pro doplnění dílčí informace objednával existující papírové podpůrné materiály, často početné a rozsáhlé. I dnes má podklad formu a délku, určenou rozhodovatelem, ale systém odkazů mu umožňuje vyžádat si okamžitě další informaci. Tím se mimo jiné stává návrh i podklad méně zaujatý a více věcný.


DEZINTGRACE EKONOMICKÉHO ASPEKTU Při zavádění strategických procesů měl nedostatek integrace i jeden nečekaný dopad. Pro modelování věcného problému se hodily kvantifikovatelné jevy, zejména ekonomické. Rozhodovatel tak dostával dvojí dezintegrovanou informaci. Ekonomickou, ověřenou a vypočtenou; a „všechno ostatní“, s neznámou přesností a spolehlivostí. Podle své povahy někdy rozhodoval jen podle ekonomické složky a doplatil na to. Jindy mu „ostatní“ faktory připadaly velmi důležité, zejména když se zabýval politikou, která má mnoho „ostatních“ vlastností. Když neuměl odhadnout, co bude ekonomická cena za „ostatní“ rozhodnutí, býval také překvapen. Podklad musí rozhodovatele alespoň zhruba informovat, jaký bude dopad rozhodnutí z ekonomické a z kvantifikované komponenty na ostatní komponenty (a naopak).

PRŮŘEZOVÁ STRATEGIE Přestavme si přípravu strategií environmentální, sociální a ekonomické. Všechny mají být co možná vzájemně integrovány. Všechny mají také zajišťovat dlouhodobý udržitelný rozvoj. Může být proto účelné navrhnout i průřezovou strategii, orientovanou na udržitelný rozvoj, zahrnující environmentální, sociální i ekonomické aspekty. Každá varianta strategie, tedy i strategie udržitelného rozvoje, obsahuje závazné úkoly a verifikovatelné dopady (včetně nákladů). Ty musí (v našem případě) být integrované se strategií environmentální, sociální a ekonomickou. Zde zvláště platí principy strategické práce, vyžadující spolupráci od začátku a trvalé porovnávání posledních existujících verzí. Nemůže dojít k věcnému konfliktu a mocenský konflikt je v nejhorším případě přeložen do etapy vyjednávání a rozhodování. Při nejmenším je průřezová strategie významným integračním pojítkem a umožňuje celkový pohled na jeden aspekt několika strategií, v našem příkladě na odhad dlouhodobých nákladů, verifikovatelných dopadů a potenciálně nutných rozhodnutí. Umožňuje i rozšíření. Tak účastníci v našem přkladě by mohli dojít k závěru, že připravovaná průřezová strategie by měla v ČR zahrnout i vzdělávání. Lze uvažovat i jiné průřezové strategie, například bezpečnostní. Někdy není možné nebo vhodné připravovat průřezovou strategii a připravuje se jen průřezová vize, tedy bez závazných úkolů, nákladů a verifikovatelných dopadů. Platí pro ni omezení, týkající se vizí. Je vodítkem pro ty, kteří si ji přejí nebo musí respektovat. Někdy ve spolupráci s jinými strategiemi specifikuje indikátory, potřebné pro uvažované aspekty, a navrhuje proces sledování a vyhodocování celkové situace. Nemůže však sama hodnotit jiné strategie nebo vize, ani práci orgánů a institucí.


HOSPODÁŘSKÁ STRATEGIE Zvláštním případem může být hospodářská strategie. Pokud kompetenčně někomu přísluší, například místopředsedovi vlády nebo nějakému existujícímu týmu, je na něm iniciovat přípravu v souhlase s principy strategické práce.. Odborníci a ti, kterých se strategie týká, mohou navrhnout, nakolik se návrh bude připravovat jako část nebo aspekt jiných strategií a nakolik samostatně. Pokud není nikdo, komu by hospodářská strategie příslušela, měl by iniciativu vyvinout tým, který se celostátním strategickým procesem procedurálně zabývá. V každém případě musí být během týdnů nebo několika málo měsíců rozhodnuto, kdo za přípravu hospodářské strategie odpovídá. Předtím, než byla zahájena strategická práce, existovaly snad ve všech zemích profesionální ekonomické týmy, zřízené vládou. Obvykle se zabývaly analýzou, prognózami a shrnutím nebo porovnáním vizí. Často byly v tomto směru úspěšné. Nepřipravily však návrh strategie ve smyslu definice, protože to nebylo ani jejich úkolem, ani v jejich možnostech. Je třeba na ně navázat personálně i věcně. Stejně jako u hospodářské strategie je asi třeba postupovat s jinými možnými strategiemi, kde kompetence není jasná. V těchto případech nejsou známé dostatečné konkrétní zkušenosti s přípravou.

PŘÍKLADY V instruktážích a diskusích se osvědčily opakovaně zejména tyto příklady z oblasti SPV; veřejné správy a vládnutí ve vztahu k SPV; a metodiky SPV:  Švédsko (důchody, energetika)  Japonsko (export)  USA (Obama)  EU a materiály členských zemí pro EU  Organizační zajištění (UK, Kanada, Australie, další země)  ČR (Lux, Bezděk)  Negativní příklady  Postoje veřejné správy v ČR, Skandinávii, UK, USA, Slovinsku, Japonsku  Vliv rozdělení politické a správní sféry  Dedikované IT programy  Role technik v SVP (Delphi, SWOT, RIA, dialog a diskusní skupiny, modelování,…)  Role metod v SVP  Historické příklady Je otázkou taktiky, zda a kdy se zmiňovat o domácích negativních příkladech.


NĚKTERÉ CHYBY STRATEGICKÉ PRÁCE: k čemu vedou nejasné pojmy a improvizované procesy Při strategické práci se provádějí různé aktivity a připravují se různé dokumenty, jejichž definice (zejména v češtině) nejsou zcela jasné. To přispívá k opakovaným selháním a nedorozuměním. Nejprve se zde proto velmi stručně uvádějí základní pojmy a principy a zejména typické chyby. Doporučuje se porovnat tyto informace se zadáním strategické práce, s návrhem nebo zpracovávaným návrhem strategie, nebo se schválenou nebo s realizovanou strategií. Vysvětlení, analýzy, podrobné návody a hodnocení jejich konkrétních aplikací v ČR i v cizině viz www.strategickaprace.php5.cz. Zaváděním v ČR se v současné době zabývá několik ministerstev a jiných orgánů na doporučení náměstka ministra financí Tomáše Zídka. A CO JE TO DEMOKRATICKÝ PŘÍSTUP KE STRATEGICKÉ PRÁCI? Strategická práce na celostátní úrovni zahrnuje přípravu návrhu strategie, sekvenci vyjednávání a rozhodnutí, rozpracování těchto rozhodnutí, realizaci, sledování a aktualizaci. Jejím cílem je připravit, přijmout a realizovat za účasti občanů strategie, krátkodobě až dlouhodobě vhodné pro občany a zároveň posílit jejich účast na vládnutí. Dobrá praxe strategické práce zahrnuje pokud možná přípravu návrhu strategie takto: Návrh strategie je nezaujaté porovnání významných variant strategie, postačující pro informovaný výběr jedné z nich tím, koho určuje zákon. Varianty strategie od začátku transparentně připravují a porovnávají ti, kterých se problém týká. Přípravu řídí nezaujatý koordinátor ve spolupráci s věcnými odborníky a veřejnou správou podle některé vyzkoušené celkové metody, s užitím vybraných technik a za metodické podpory zkušených metodických odborníků. Kde není oddělená správní a politická sféra, koordinátor přípravy návrhu strategie je organizačně a mocensky nezávislý. Souhrn návrhu strategie je redakčně upravený zkrácený návrh strategie, vyhovující některým uživatelům formou, délkou a strukturou a zahrnující odkazy na celý návrh. Rozhodovací podklad je souhrn návrhu strategie, určený některému rozhodovateli (například vládě, sněmovně nebo obecnímu zastupitelstvu) jako základní informace. Výsledkem rozhodnutí je strategie. Strategie/ koncepce/ politika/ reforma je soubor zásadních závazných rozhodnutí a verifikovatelný odhad všech jejich očekávaných významných dopadů, přijatý jako ošetření závažného společenského problému. Z ní se bezprostředně odvíjejí návrhy dalších legislativních, exekutivních a jiných opatření. Popsaný přístup se nazývá demokratický/ systémový. Je možné jej upravit na podkladě úspěšných praktických zkušeností, pokud se tyto zkušenosti, užité pojmy a užitý proces včas a podrobně vysvětlí a pokud upravený přístup bude mít prokazatelně lepší vliv na společnost. B JAKÉ JSOU JINÉ PŘÍSTUPY KE STRATEGICKÉ PRÁCI? Kromě demokratického přístupu se užívají i jiné přístupy. Krizový přístup se užívá při vážném nedostatku času. Utajený/ kabinetní přístup je nutný, kde zákon nařizuje utajení. Při silovém/ mocenském přístupu vybere nositel moci jednu variantu, utajeně ji připraví a v diskusi se ji snaží mírně upravit a prosadit. Při improvizovaném přístupu nejsou předem specifikovány pojmy, procesy, použité úspěšné praktické zkušenosti nebo očekávaný vliv přístupu na společnost. Podobné (ale nikoli stejné) přístupy se užívají na nadnárodní, 89 11 01 15 Metodika dilci [1]

regionální a obecní úrovni; při přípravě jednotlivých legislativních a exekutivních rozhodnutí; ve společenských organizacích; a v politické a podnikatelské sféře. Tím se posiluje integrace. Dobrá praxe je užívat pokud možná demokratického přístupu, nebo vysvětlit, proč ne.

C JAKÉ TYPICKÉ CHYBY VZNIKAJÍ PORUŠOVÁNÍM DOBRÉ PRAXE? • Nasadí se improvizovaný přístup a doufá nebo tvrdí se, že lze dosáhnout cílů demokratického přístupu. • Připravuje se jediná varianta, nebo se připravuje přednostně • Neúčastní se od začátku ti, na které bude strategie mít vliv nebo kteří ovlivní rozhodnutí o ní. • Není jasná záruka, že příprava návrhu bude nezaujatá, tj. že každý účastník bude mít stejnou možnost svou variantu od začátku zpracovat a porovnat. Někteří zájemci se proto nezúčastní. Příklady: o Koordinátor strategie není považován za zcela nezaujatého a nezávislého (například je obava, že mu někdo může dávat věcné nebo procedurální pokyny) o Není vybrána vyzkoušená metoda přípravy, která nezaujatost zaručuje o Významným možným účastníkům nebyla dostatečně, opakovaně a individuálně nabídnuta informace o přípravě, praktických zkušenostech s přípravou strategie a zejména o nezaujatosti • Chybí o adaptovaná vyzkoušená metoda, seznam možných použitelných technik, jasné zadání povinností a práv koordinátora, zajištění spolupráce veřejné správy, popis procesu integrace s jinými závažnými rozhodnutími o postup, jak v každé variantě návrhu připravit  jednoznačný podklad pro zpracování dílčích legislativních a exekutivních opatření,  verifikovatelný odhad významných dopadů (včetně finančních)  vliv externích proměnných (které budou mít vliv na odhadované dopady, ale které strategie nemůže ovlivnit) o trvalá kontrola, zda někdo nezasahuje nátlakem nebo pokyny do přípravy návrhu, například veřejná správa, politická sféra, podnikatelé, odbory, NNO a podobně (od nich se očekávají pouze informace a spolupráce) • Připravuje se pouze rozhodovací podklad a to jen pro jednoho rozhodovatele, například vládu. o To je praxe z doby, kdy rozhodovatelé byli na sobě méně závislí. Dnes je třeba, aby návrh strategie mohl být použit pro přípravu vlastního rozhodovacího podkladu i řadou dalších nositelů moci, kteří se na přípravě zúčastnili, například kraji, podnikateli, odbory a podobně, i když samozřejmě všichni nemusí preferovat totéž. To není možné bez předem promyšlené metody, založené na zkušenostech o To je praxe z doby papírové komunikace. Dnes je výhodné ukládat všechny materiály a částečné výsledky. Z nich lze podle potřeby vytvořit například 90 11 01 15 Metodika dilci [1]

rozhodovací materiál pro vládu a podobně. Elektronický systém odkazů musí být velmi přátelský k uživatelům. Když se od začátku neužívá vhodný IT systém, spolupracovníci nedokážou informace nalézt a zpracovávat o Souhrny návrhu strategie pro informaci spolupracovníků a veřejnosti je někdy obtížné připravovat, protože existující materiály nejsou dobře přístupné • Chybí úvodní ověření s budoucím rozhodovatelem, například s vládou, že připravovaný návrh bude formálně a strukturálně vyhovovat • Chybí integrace mezi institucemi, mezi strategiemi, mezi úrovněmi řízení, mezi pozicemi účastníků, mezi dílčími problémy, mezi vizemi a konkrétními opatřeními.

D STRATEGICKÉ MATERIÁLY Strategický materiál je organizovaná informace, použitelná při přípravě návrhu strategie. Příkladem je knižní nebo časopisecká publikace, konference a její závěry, doporučení poradního orgánu nebo think-tanku, závěry kolektivně připravené informace na vědomí vládě a podobně. Typicky může strategický materiál obsahovat: • Seznam neverifikovatelných cílů, někdy včetně jejich struktury nebo specifikace relativního významu • Popis a analýzu situace a návrhy dalších postupů, které nesplňují principy dobré praxe (například neuvádějí verifikovatelné odhady dopad, varianty, jednoznačná zadání dalších rozhodnutí a podobně); iniciativní návrhy, hodnocení a kritiku, odkazy • Popisy a hodnocení konkrétních domácích a zahraničních aplikací • Popisy metod a technik strategické práce • Informace o vývoji situace (statistické, odborné, laické) • Odborné a vědecké zpracování dílčích problémů E JAK SE CHYBNĚ PŘIPRAVUJÍ A UŽÍVAJÍ STRATEGICKÉ MATERIÁLY? • Připraví se strategický materiál a nazve se „strategie“, aniž by byl jasně definován tento pojem a proces k jeho dosažení. Strategický materiál přináší cenné informace, například pro přípravu návrhu strategie. Zejména je často jeho hlavním přínosem komunikace mezi spolupracovníky, která jim umožnila lepší pochopení problému. Materiál však nemůže být podkladem pro zásadní závazné rozhodnutí, protože nevyhovuje odstavcům „A“ a „B“ a má nedostatky podle bodu „C“. Strategický materiál je neprávem kritizován, typicky rozhodovatelem, například vládou. • Obvykle chybí zásadní metodické vysvětlení částečného neúspěchu. Proto ve spolupracovnících vznikne nechuť ke strategické práci a nezaznamená se významná zkušenost, jak nepostupovat. Je nutné metodické úspěchy i neúspěchy vždy vyhodnotit a ukázat, že většinou nejde o vinu osobní a věcnou, nýbrž procedurální. • Varianty se mají porovnat věcně, bez mocenského tlaku. V praxi se tak zřídka dojde ke konsenzu. Zdánlivý konsenzus se někdy dosáhne tím, že se materiál vyhýbá přesným zadáním dalších opatření a odhadu verifikovatelných dopadů. Přijetí materiálu každý inerpretuje po svém a vzniká konflikt a škody. Kde nelze dosáhnout větší přesnosti, například u vládních programů, musí jejich interpretace respektovat dobrou praxi strategické práce. 91 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Některé strategické materiály dobře shrnují pozici jednoho účastníka, například jedné nevládky nebo jednoho ministerstva. Mohou zahrnout v jedné zprávě i několik pozic. Bez nasazení dobré praxe materiál není podkladem pro zásadní závazné rozhodnutí. • Rozhodovatel (například vláda) přijme strategický materiál jako rozhodnutí. Protože není jasné, jaká dílčí opatření z rozhodnutí plynou a k čemu povedou, je to jen zdánlivé rozhodnutí, které vede ke konfliktům v dalších etapách. • Někdy se změní vláda, ministr, vedení ministerstva nebo podobně. Pokud byl strategický materiál mylně považován za návrh strategie, vznikne obtíž, protože chybějí varianty, není jasná nezávislost přípravy a podobně. Často materiál pak nelze použít. Když však byl strategický materiál využit při dobré praxi, jeho význam neklesne • Nejprve se nekoordinovaně zadává příprava strategických materiálů. Když se potom zadává příprava návrhu strategie, není už možné přípravu strategických materiálů změnit tak, aby strategické práci vyhovovaly zaměřením, metodikou nebo časováním.

F KOMUNIKAČNÍ PROCESY PŘI STRATEGICKÉ PRÁCI Dialog je zjišťování existujících postojů veřejnosti k připravovanému návrhu strategie, včetně formulace otázek nebo informací. Je součástí přípravy návrhu strategie. Veřejná schůze/ slyšení, jedna z technik dialogu, je shromáždění všech, kteří si přejí přijít, aby vyslechli informace a sdělili své postoje. Konference, jedna z technik dialogu, je shromáždění pozvaných účastníků, kteří mohou vyslechnout informace a sdělit své postoje Chaty, blogy a podobné kanály umožňují elektronickou výměnu informací Referendum je rozhodnutí nebo doporučení všech občanů o návrhu strategie Připomínkové řízení je příležitost pro vybrané orgány, aby se o připravovaném návrhu strategie vyjádřili, zda s ním (nebo s některou uvedenou variantou) souhlasí, zda nemají námitky proti procesu a jaké navrhují poslední drobné úpravy. Poradní orgán je vybraná skupina odborníků nebo reprezentantů, která vedoucímu pracovníkovi podává doporučení buď spontánně nebo na dotaz a transparentně nebo utajeně. Vyjednávání mezi nositeli moci je hledání mocenského kompromisu, který povede ke schválení některé z doladěných variant. Často bere v úvahu i mocenské zájmy mimo připravovaný návrh strategie. Hlavním komunikačním procesem je spolupráce od začátku přípravy návrhu strategie podle dobré praxe jako rovný s rovným. G JAKÉ JSOU TYPICKÉ CHYBY PŘI KOMUNIKAČNÍCH PROCESECH? • Neprobíhá široká spolupráce od začátku přípravy návrhu, nebo dílčí příspěvky nejsou trvale integrovány. Spoléhá se na ostatní komunikační procesy, které však spolupráci nikdy nenahradí • Očekává se příprava návrhu strategie od jiných procesů, než je spolupráce při přípravě, například od zpracování dialogu. To není proveditelné • Při dialogu se trvale neintegrují příspěvky. Přispěvatelé se opakují • Nevysvětlí se zájemcům omezení role dialogu. Slíbí se například reagovat na každý příspěvek při dialogu. Při větším zájmu to není proveditelné a slib vede ke zklamání 92 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Veřejné schůze byly kdysi základním komunikačním kanálem, dnes jsou doplňující kanálem. Je chybou od nich očekávat víc. • Spoléhá se na referendum jak na nástroj, jak většina hlasujících může vnutit svou pozici o strategickém rozhodnutí všem ostatním, bez ohledu na jejich zájmy a na další proces. Jindy se referendum považuje za náhradu spolupráce. • Spoléhá se, že připomínkové řízení nahradí spolupráci. Jestliže příspěvky posuzuje a zahrnuje rozhodovatel, jde někdy spíše o mocenský boj než o spolupráci • Poradní orgán je často ovlivněn výběrem členů, snahou reprezentantů získat fondy pro svou organizaci nebo ohledem na image. Když se od něho čeká, že kromě svého úkolu nahradí strategickou práci, selže v obou směrech • Vyjednávání, například mezi poslanci, má být založeno na návrhu, věcně zpracovaném demokratickým přístupem. Jinak dochází více k hádkám a osobním útokům, důvěra občanů v demokracii klesá, některé věcné problémy se řeší improvizovaně a často chybně, změna (například po volbách) znamená značné zdržení • Při věcné přípravě návrhu je kontraproduktivní vyvíjet na některého účastníka nátlak, nebo konkrétní opatření a odhady nahradit obecnými, aby se dosáhlo souhlasu. Totéž platí o dialogu. Vyjednávání nad věcně připraveným návrhem je však často spíše mocenské než pracovní, nátlak je běžný, nahražování konkrétních opatření je i zde nepřípustné.

H CELOSTÁTNÍ PROCEDURÁLNÍ ZODPOVĚDNOST Každý orgán veřejné správy je zodpovědný za to, že existují, připravují se nebo se aktualizují strategie v rozsahu jeho kompetence. Zejména jmenuje pro každou strategii nezávislého koordinátora a zajistí pro ni podmínky práce. Konzultační tým zajišťuje celostátně metodické instruktáže, konzultace na požádání a hodnocení plánů přípravy návrhů strategií i hotových návrhů strategií. Při zavádění dobré praxe zodpovídá veřejná správa za to, že trvale aktualizuje jak materiály o dobré praxi, tak doporučený postup zavádění. Vláda zodpovídá za to, že je schválí (a tím zavede) a bude proces politicky zaštiťovat. I JAKÉ JSOU NEBO HROZÍ CELOSTÁTNÍ CHYBY? • Jako tomu bylo kdysi, přípravu a aktualizaci jednotlivých strategií někde dosud zadává například vláda ad hoc. Strategická práce má však být trvalá, s větší či menší intenzitou, a dohromady zahrnovat obor kompetencí všech významných orgánů • Obor jednotlivých strategií je předem neprofesionálně vymezen, například vládou. Protože jí chybí metodické informace, je příprava některých návrhů těžko proveditelná. Má být věcí dohod při zadávání jednotlivých strategií, jak jsou vzájemně vymezeny, zda některý orgán připravuje několik strategií nebo několik orgánů jednu strategii, jak bude zajištěna jejich integrace. • Když jednotlivé orgány přímo řídí přípravu svých strategií, zvyšuje to boj o moc mezi těmito orgány. Kde je pověřen nezávislý koordinátor a tým, sílí orientace na spolupráci a na věcné aspekty. • Žádná strategie se netýká například jednoho ministerstva. Některé strategie, zvané průřezové, se týkají mnoha orgánů. Nelze je připravit, dokud tyto orgány nepřijaly dobrou praxi strategické práce. 93 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Týmy, připravující návrh strategie, musí mít metodickou podporu. To je na rozdíl od ČR méně nutné, kde je v každém strategickém týmu dostatečná zkušenost s dobrou praxí přípravy, kde je nízkokonfliktní práce součástí národní povahy nebo kde veřejná správa má dlouhodobou tradici spolupráce. V jiných případech pokusy o přípravu návrhu bez metodické podpory na poprvé obvykle selžou. Pokud se procedurální zkušenosti nevyhodnotí a pracovníci se vymění, selžou i pozdější pokusy. • V poslední době rychle roste v cizině i v ČR zájem o strategickou práci. Bylo by chybou přerušovat metodickou přípravu celostátního zavedení dobré praxe, jestliže není právě politická vůle k jejímu zavedení. Je nutné mít postup zavádění i aktualizované materiály o dobré praxi trvale připravené na okamžik, kdy nositelé moci začnou další odklady zavedení dobré praxe považovat za nevýhodné pro ně samotné.

DALŠÍ DEFINICE Principy SPV jsou procedurální a organizační zásady, které musí být splněny při řízení SPV, pokud vláda výslovně nepovolí výjimku. Metoda přípravy návrhu strategie je způsob celé přípravy návrhu jedné strategie v souladu s principy Metodika zahrnuje principy, metodu, harmonogram, rozpočet, organizační strukturu a předběžné části (seznam technik, tým a komunikační plán). Poznámka: termín „metodika“ někdy také znamená seznam možných metod nebo souhrn procedurálních zkušeností Technika je postup při přípravě dílčího úkolu v rámci určité metody přípravy návrhu strategie Předběžný seznam technik (toolbox) je seznam technik v rámci vybrané metody. Podle názoru koordinátora při zahájení přípravy návrhu z nich bude možné vybrat techniky, které budou nasazeny

DEFINICE Následují některé definice základního pojmu, které jsou navzájem kompatibilní. Koncepce nebo Strategie nebo Strategický plán nebo Politika (Strategy, Policy) : Volba jedné kombinace možných variant nejdůležitějších rozhodnutí o daném problému na podkladě porovnání nákladů a krátkodobých až dlouhodobých následků. Koncepce dává vizi budoucnosti, plynou z ní další důležitá závazná rozhodnutí, bere v úvahu možnosti dalšího vývoje situace a souvislosti s jinými obory a úrovněmi. (Definice 1.) Koncepce je volba jedné kombinace možných variant nejdůležitějších rozhodnutí určeného komplexního věcného problému na podkladě porovnání jejich nákladů a krátkodobých až dlouhodobých následků. Koncepce dává vizi budoucnosti a závazně ukládá první rozhodující opatření k její realizaci, zásadně ovlivní další důležitá rozhodnutí, bere v úvahu možnosti dalšího vývoje situace a respektuje souvislosti s jinými obory a úrovněmi. Vzniká přijetím návrhu koncepce rozhodovatelem. Návrh koncepce je připraven vyzkoušenou a adaptovanou metodou v intenzivní spolupráci a dialogu s odbornou, politickou a širokou veřejností, porovnává různé pozice k předkládaným variantám, je přístupný veřejnosti a podle potřeby se dopracovává a 94 11 01 15 Metodika dilci [1]

reviduje. Souhrn návrhu koncepce, s referencemi k celému návrhu, se předkládá rozhodovateli v době, délce a formě, kterou určil. (Definice 2) Koncepce je soubor závazných úkolů, které společně jsou postačujícím startem na cestě ke zvolené vizi. Návrh koncepce byl transparentně připraven v odborné a široké spolupráci a dialogu a koncepce vyplynula z variant vizí, úkolů a očekávaných nákladů a následků. (Definice 3) Koncepce zahrnuje vizi budoucího průběhu závažného společenského problému a schválené závazné úkoly k jejímu zajištění, které by bez přijetí koncepce nebyly provedeny. Je to výběr z variant možných vizí a úkolů, porovnaných jako návrh koncepce v široké spolupráci a dialogu. (Definice 4) Další definice: “Vyspělá veřejná správa” je zkratka pro výraz “veřejná správa ve vyspělých zemích, to jest v severní a západní Evropě, severní Americe, Australii a v zemích s podobnou veřejnou správou“ „Transitivní zem“ zde znamená rozvojová nebo posttotalitní zem, například ČR „Praktikem“ se v praxi řízení rozumí někdo, kdo po delší dobu nesl zodpovědnost za řízení v dosti vysoké funkci v dobře fungující veřejné správě. Cennou, ale podstatně odlišnou zkušeností je studium, vyučování, návštěvy, stáže a podobně.

NEDOSTATKY A RIZIKA 1. NEDOSTATKY a. Současný proces má občas některé nedostatky, zejména: i. Jediná varianta řešení se určí předem, ii. potom se v izolaci rozpracuje materiál a iii. dá se k připomínkování, k diskusi a pak k vyjednávání, často bez verifikovatelných odhadů některých důležitých dopadů. b. Proto se jeví některé obtíže: i. Nelze porovnávat možná řešení, hodnotit předložený návrh, indikovat možnosti korupce a zkreslení ani zajistit spolupráci. Místo toho roste osobní, mezistranický i věcný konflikt. Místo aby stála co nejdéle nad problémem, vláda od začátku bojuje ii. Místo promyšleného strategické práce se při formulaci návrhu spoléhá na dílčí procesy, například diskusní skupiny, obecné materiály, média a internet, diskuse v tripartitě a parlamentě, připomínkové řízení nebo jednání na vládě. iii. Rozhodovací právo vlády je usurpováno tím, že vláda zná podrobně pouze jedinou předem vybranou variantu a nekoordinované povrchní argumenty účastníků. iv. Je špatnou taktikou vlády hrát zároveň roli iniciátora a stoupence jedné z variant; a roli rozhodovatele. v. Příprava návrhu je zbraní v boji o moc ke škodě vlády i společnosti c. Lépe se v posledních desetiletích některým vládám osvědčuje: i. Důrazně žádat od začátku o spolupráci všechny orgány a organizace, kterých se problém týká. Ocenit každou pozici a rozhodnout po svém 95 11 01 15 Metodika dilci [1]

ii. Snažit se od začátku o konsenzus nebo o nezaujaté porovnání variant. iii. Přijmout zásadní principy strategické práce a povolovat jen nutné výjimky iv. Při přípravě každého návrhu strategie nasadit některou vyzkoušenou metodu, která ve srovnání s improvizací urychlí práci, sníží konflikt, posílí integraci, zapracuje odborné pozice a omezí překvapení (opačný přístup pomáhá populismu) v. Každá nasazená metoda musí přinášet taktické výhody těm, kdo alespoň trochu spolupracují proti těm, kdo jen bojují o moc vi. Vláda se snaží vyhnout předčasné identifikaci s jednou z variant; nebývá taktické stát se předčasně jedním z bojovníků o moc; příprava návrhu každé strategie je proto řízena nezávislým koordinátorem vii. Procedurální a metodickou podporu zajišťuje konzultační tým, který nezasahuje do věcného obsahu jednotlivých strategií a nabízí pohodlnou práci těm, kdo jsou ochotni pracovat pořádně. Vláda se nepře o proces; lépe se jí předkládá legislativa viii. Příprava je proto poněkud více spoluprací spíše než předčasným bojem o moc. d. Praktické zahraniční zkušenosti bylo nutno adaptovat, protože situace u nás se liší, zejména v následujících aspektech (s uvedením příkladů k porovnání): Jsme vynikající improvizátoři, ale jsme hašteřiví (energetika Švédsko); nemáme oddělenou správní a politickou sféru (Bezděkova komise ČR, PCO Kanada); máme jinou atmosféru (zdravotnictví v ČR, Luxova iniciativa v ČR, export MITI Japonsko, Turnbullova reforma UK); připravujeme návrhy strategie od voleb k volbám (důchody Švédsko); našim lidem chybí zahraniční zkušenost (Open Gvt Directive USA, EU) e. Projevují se i jiné specifické okolnosti: překlenovací vláda odborníků nemůže některé strategie přijímat, ale může takřka nekonfliktně zajistit zahájení jejich přípravy zavedením profesionálního procesu; mohli bychom výslovně uvážit, zda užít některých zkušenosti se strategickou prací na řadu dalších připravovaných rozhodnutí (rozpočet, exit strategy, důchody, plán práce do voleb, tripartita, legislativa; strategickou práci bychom měli dělat hlavně pro sebe, spíše než ji předstírat pro EU (čeká nás konvergenční program, je vhodná metodická spolupráce s EU) 2. RIZIKA a. Naším problémem je i. najít politickou a exekutivní vůli k zavádění, ii. vysvětlit členům vlády, že jim strategická práce neublíží (ONSR), iii. přesvědčit vedoucí pracovníky veřejné správy, že je pro ně výhodnější profesionálně připravovat strategie než buď profesionální přípravu bojkotovat a sabotovat, nebo prosazovat nevyzkoušené okamžité nápady, iv. zajistit mírnou podporu vlády při prvních pokusech o zneužití strategické práce k boji o moc (vyskytly se všude a vyskytnou se i u 96 11 01 15 Metodika dilci [1]

nás, nejdříve asi (a) u formulace návrhu usnesení vlády o stratgické práci, (b) u doplňování hotových strategií). b. Zkušenosti ukazují, že doporučený postup minimalizuje některá rizika, kterých se nezkušení laici zbytečně obávají, například: účastnící se při přípravě návrhu pohádají a nebudou spolupracovat; strategická práce se prodlouží; proces bude zahlcen informacemi; proces bude ignorován; proces ohrozí stabilizační roli vlády. c. Doporučovaný přístup má však některá skutečná rizika a nedostatky: i. Orientace politické i správní sféry na improvizaci a boj o moc může zdržet zavedení dobré praxe strategické práce, zejména (a) u formulace usnesení vlády, (b) u probíhajících příprav návrhů komplexních opatření ii. Zapůjčování pracovníků do projektových týmů (secondment) je v moderním řízení někdy nezbytné. Nebývá však lehké ho zavést v zemích, kde je silný boj o moc uvnitř správy. Prozatím se to v našich aplikacích zdařilo iii. Současné doporučení vzniklo na podkladě dílčích aplikací iniciativního zájmu některých organizací (například MFČR a překlenovací vlády ) nebo osob (například vicepremiéra Luxe nebo NM Zídka). Část práce se podobala disentu. Zavádění usnesením vlády je teď obtížnější než v zemích, kde je jasně definována zodpovědnost za celostátní strategickou práci. Nepodařilo se předem zajistit aktualizaci počitačových programů, přípravu odborníků ani formální mezinárodní spolupráci. iv. Dosud u připravených monovariantních návrzích strategií porovnávají své pozice v boji o moc politické strany, veřejná správa a zdroje financí. Je prakticky možné přimět je při přípravě návrhu ke spolupráci a přizvat i opozici, NGO, členy tripartity a další. Neřešíme však vztah těchto organizací k občanům a jen slabě zahrnujeme účast jednotlivých občanů na přípravě návrhů strategií. v. Doporučení ošetřuje přímo proces návrhu strategií. Připravujeme posílení dalších kroků strategické práce. Na podkladě zkušeností také očekáváme, že další kroky budou i naším dnešním doporučením nepřímo kladně ovlivněny.

LEGISLATIVA A EXEKUTIVA Ze strategie se odvíjí závazné úkoly. Některé z nich vedou k exekutivním rozhodnutím vlády nebo správy. Ze schválené strategie musí být obsah a dopad exekutivního rozhodnutí jednoznačně patrný. Strategie může také obsahovat úkol připravit legislativní návrh nebo návrhy. V současné praxi ČR není možné variantně zpracovávat obvyklý věcný záměr, protože by to vedlo k nepřijatelným zdržením. Není to ani nutné. Strategie obsahuje pouze tolik informace, aby bylo možné (a) odhadnout dopady, (b) připravit věcný záměr. Je tedy také nutné mít jistotu, 97 11 01 15 Metodika dilci [1]

že taková legislativa je možná. V každé zemi jde o rozdělení práce mezi právníky ve strategickém týmu, rezortu, speciálním orgánu (u nás Legislativní rady) a externích skupinách. Dříve se všechny zákony připravovaly neodvisle jeden po druhém. Tím byl menší požadavek na metodiku práce, protože strategické aspekty a vzájemná souvislost mezi rozhodnutími se řešily neformálně. Bude přibývat zákonů, založených na přijaté strategii. Strategii může schvalovat vláda. Odhad dopadů, na kterém její rozhodnutí závisí, je vždy nejistý. V tomto případě je jednou z nejistot i otázka, jaké zákony později parlament schválí. Lze si představit, že v souhlase s místními normami budou přijaty i jiné způsoby rozhodování.

POLITICKÁ SFÉRA Příprava návrhu strategie je věcná spolupráce, nikoli politický boj. Mohou na ní spolupracovat i politické organizace, například strany, organizace zaměstnavatelů a zaměstnanců a podobně. Předpokladem je, že jako ostatní účastníci přijmou metodu, která věcnou spolupráci umožní. Nesmí být možnost prosazovat mocensky svou pozici: proto buď musí být oddělena politická a správní sféra, jak je tomu ve většině rozvinutých zemí, nebo koordinátor přípravy návrhu musí být nezávislý. Kromě toho je nutný účinný proces v případě, že klíčová politická organizace se rozhodne nespolupracovat. Formulace podkladu pro rozhodnutí musí být věcně i politicky nezaujatá a formálně i časováním vyhovovat rozhodovateli. Politické organizace jsou pak významným účastníkem vyjednávání. Vycházejí ze svých zájmů a z věcných informací v návrhu strategie nebo v podkladu pro rozhodnutí. Nakonec dojde k sekvenci rozhodnutí, která jsou ovlivněna věcnou informací, stranicko-politickými zájmy i ideovými principy. Protože věcné informace jsou transparentní, jsou pak političtí účastníci posuzováni občany podle toho, jak se jejich varianta osvědčuje. Ve světě se ukázala zásadní změna proti dřívějšímu stavu, který v ČR trvá dodnes. Dříve se držitelé moci nažili vypracovat návrhy v izolaci a jejich odpůrci chtěli do procesu proniknout. Při demokratické přípravě podkladu je snaha zahrnout mimo jiné všechny významné nositele moci. Někteří z nich však uvažují o možnosti přípravu pod nějakou záminkou bojkotovat, prosazovat své zájmy teprve při vyjednávání a zpochybňovat věcné výsledky přípravy návrhu. Každá metoda přípravy návrhu strategie musí zahrnovat i ošetření pokusů o bojkot, protože takové pokusy jsou ke škodě společnosti, i když je nelze zakázat. Užívaný termín „politický“ a „politika“ znamená někdy souvislost se společností (polis). V češtině a některých dalších jazycích má i užší význam, kterého zde užíváme. Týká se politického boje, zejména mezi politickými stranami. Někdy je pejorativní. Příkladem je pojem „nepolitické politiky“, tedy práce ve prospěch společnosti a nikoli boj ve prospěch politických stran. 98 11 01 15 Metodika dilci [1]

Jako zásadně chybný se ukázal při návrhu strategie přístup „ my děláme odbornou práci a nic nám není po tom, (a) zda naši práci politici neovlivní a (b) co udělají s jejími výsledky“. Dílčí techniky, řízení úkolů (project mgmt) musí zajistit nezaujatost „a“. Principy a každá metoda strategické práce musí také zajistit „b“, že v současné dlouhodobé politické situaci se dosáhne co nejlepších výsledků pro společnost. Kromě toho lze doufat, že v budoucnosti principy strategické práce ovlivní politickou sféru, ale nelze na to spoléhat.

INTEGRAČNÍ TÝM V úspěšných přípravách strategií hraje vesměs vedoucí roli odborný tým, nazývaný například integrační. Předsedá mu typicky koordinátor. Jeho úkolem je (a) brát na vědomí a integrovat výsledky a návrhy spolupracovníků a (b) rozhodovat o další práci kolektivu jako celku. Na rozdíl od toho věcné zaměření každé varianty je věcí jejích týmů, které obyčejně zahrnují v nějaké formě i vedoucí tým této varianty, její think tank a podobně. V praxi se ukazuje, že (c) integrační tým zároveň funguje jako think tank pro celou strategii. V tomto smyslu provádí, iniciuje a organizuje diskuse (podobné jako v rámci každé varianty, ale širší) a jejich závěry přenáší do variant jako nezávazná doporučení. Nezasahuje však do rozhodování o činnosti jednotlivých variant. (Zvláště významná je jeho role ve výjimčném případě tak silného konsenzu, že ani nevznikají různé variant strategie). V tomto omezeném smyslu řídí integrační tým přípravu strategie. Práci na variantách tedy řídí pouze procedurálně. Přímo a věcně zajišťuje například tyto činnosti  Komunikace se zadavatelem přípravy strategie, například ministrem nebo vládou  Řízení pracovníků, kteří provádějí tyto činnosti: o Odborně podporují všechny varianty, například v modelování nebo statistice nebo sledování konkrétních zkušeností o Zajišťují administrativu a redakci společných materiálů o Sledují dodržování finančních, časových a formálních závazků o V případě potřeby vypisují výběrový oroces na jasně specifikovanou činnost, například rešerše nobo popis pratických zkušeností o Zajišťují komunikaci s širokou veřejností  Odborné aktivity, které jsou společné pro všechny varianty, například  Zavedení terminologie  Organizace dialogů, kulatých stolů, jednání s významnými partnery (tripartite, polické strany, nevládky a podobně), kontaktů s budoucími uživateli strategie

NUTNÉ RYSY PŘÍPRAVY návrhu strategie/ koncepce/ politiky/ reformy/ zásadního komplexního společenského rozhodnutí (podrobnosti jsou uvedeny odděleně) Každá verze návrhu strategie a její příprava (a) buď má následující rysy, nebo (b) výslovně uvádí, kde se od nich liší, proč je tomu tak a jaký to bude mít vliv. 1 Přípravy se může od začátku práce zúčastnit každý, kdo je ochoten a schopen dodržovat dohodnutou metodiku. 2 Návrh strategie je konsenzuální nebo variantní. Každá verze varianty nemusí být stejně dopracovaná, ale všechny musí být neodkladně přístupné pro diskusi, vzájemné porovnávání, vyjednávání a rozhodování 99 11 01 15 Metodika dilci [1]

3 Každá varianta zahrnuje vizi, závazné úkoly a verifikovatelné odhady všech významných dopadů a/ nebo cíle. Vždy se berou v úvahu externí vlivy, včetně vlivů jiných strategií a akcí. Souhrnem konečné verze návrhu je podklad pro vyjednávání a rozhodnutí 4 Proces přípravy i koordinátor jsou nezaujatí vůči jednotlivým variantám. 5 Jedna z variant odpovídá přání zadavatele NEZAUJATOST Volba mezi variantami probíhá při rozhodování. To je založeno na podkladu k rozhodnutí, který je souhrnem návrhu strategie a který prošel vyjednáváním. Příprava návrhu strategie je nezaujatá. Znamená to, že nedává přednost žádné variantě, protože to by byla usurpace práv rozhodovatele a porušení práv občanů. Jednou z podmínek nezaujatosti procesu je nezaujatost koordinátora. Mimo jiné koordinátor nesmí pracovně podléhat nikomu, kdo má na výsledku přípravy návrhu zájem, nebo od koho může očekávat finanční nebo jiné výhody. Kde je rozdělená správní a politická sféra, může koordinátor být pracovníkem veřejné správy. Koordinátor nemůže být funkcionářem organizace, která spolupracuje na přípravě; ani veřejně známým stoupencem jedné z variant; ani pracovníkem veřejné správy, kde není oddělena od politické sféry, například v ČR Je pravděpodobné, že by nezaujatě mohl pracovat i některý koordinátor, který nesplňuje uvedené podmínky. Nelze to však zaručit. Zejména se ukazuje, že takový koordinátor by nebyl za nezaujatého považován a tím by byla ohrožena účast na přípravě návrhu. VÝBĚR KOORDINÁTORA Hlavní vlastnosti koordinátora je schopnost řídit a charakterová spolehlivost. Dále je výhodná zkušenost s demokratickou přípravou strategií, zejména když není plně zajištěna metodická konzultace. Prozatím nejsou zkušenosti s koordinátorem, který nemá ani potřebnou zkušenost, ani metodickou konzultaci. Je výhodné, když koordinátor je odborníkem na zpracovávaný obor, ale i bez této odbornosti se dosahuje dobrých výsledků. Obvykle je práce koordinátora celodenním pracovním úvazkem.

PODOBNÉ ČINNOSTI Příprava návrhu strategie se liší od některých podobných činností. U každé uvádíme typická nebezpčí pro strategickou práci, když napodobuje proces takové odlišné činnosti  Vědecká práce. Ta se řídí odlišně pro teoretickou a aplikovanou vědu. Výsledkem je poznání. Tím se liší od vývojové práce. (Vymezení výzkumu není v současné době ve světě konsenzuální.) Typická nebezpečí: Integrační tým plní pouze úkol think tanku a vytváří věcné odborné pozice, jak je uvedeno výše v bodě “c”. Chybí integrované řešení druhého úkolu: není proces ani organizační struktura, která navrhne vzájemně porovnané a integrované varianty řešení, každou se svou vizí, s návrhy závazných opatření as verifikovatelným odhadem dopadů. Oba úkoly jsou interaktivní a jejich vzájemně izolované řešení selhává. Na rozdíl od výsledků vědecké práce není vhodné rohodovat o izolovaně o výsledcích prvního uvedeného úkolu  Rutinní práce, například stavba úseku dálnice. Před zahájením se formulují jednoznačné specifické požadavky a odkazy na dobrou praxi. Při výběrovém procesu je významným faktorem cena dodávky. Řízení projektu je zejména rutinní ověřování zadavatelem, zda dodavatel plní požadavky a respektuje dobrou praxi. Typická nebezpečí: Hledá se výběrovým procesem dodavatel návrhu strategie podobně jako 100 11 01 15 Metodika dilci [1]



dodavatel výstavby dálnice. Cena strategické práce závisí na jejím rozsahu, který nelze specifikovat jako u dálnice. V integračním týmu nejsou současní nejlepší odborníci na věcnou stránku strategie ani na metodiku přípravy strategií. Zástupce dodavatele nemůže ověřovat odbornou správnost přípravy (kdyby byl špičkovým odborníkem, byl by členem integračního týmu). Na rozdíl od dálnice nelze na začátku přípravy strategie připravit přesný plán a podrobné doplňky. Změny plánu musí navrhovat integrační tým s pomocí administrativy, kterou řídí a která sama nemůže mít řídicí roli. Příprava základního věcného dlouhodobého programu politické strany je v některých rysech podobná prvním krokům přípravy stratgie. Pojem variant je však definován odlišně. Politická strana se základním programme zvazuje, že udělá, co je v jejích silách, aby zákaldní program plnila; typické omezení je například světový vývoj nebo mocenská pozice v koaliční vládě. Na základním programu a na okamžité situaci je založen volební program. Jeho cílem je co nejlepší úspěch ve volbách a připravuje se proto utajeně. Typická nebezpečí: Hlavním cílem stratgie je vnutit celé společnosti názory některé politické strany nebo některé koalice. Čím méně je pracovaný základní program, tím je škoda větší. Njvětší škoda vznikne, když základní program není specifický a prosazované strategie je součástí volebního programu některé strany.

Významné se mohou stát zkušenosti s týmem NERV; se strategií přípravy strategií; a samozřejmě s programy politických stran v ČR.

DOPORUČENÝ PROCES Při demokratickém/ systémovém přístupu se doporučuje tento proces: 1. Zahájením přípravy strategie je smlouva s koordinátorem přípravy, zahrnující i vymezení problému, finanční limit, specifikaci účasti veřejné správy a termín předložení návrhu strategie. 2. Koordinátor zahájí činnost interního týmu a konzultace s externími účastníky, pak napíše zadání přípravy 3. Zadání přípravy zahrnuje metodiku, harmonogram, itemizovaný rozpočet. Předběžně také zahrnuje seznam interních spolupracovníků, seznam externích účastníků a specifikaci materiálního zajištění. 4. Metodika přípravy návrhu strategie zahrnuje metodické principy, metodu, seznam použitelných technik a organizaci. Metoda je způsob a postup celé přípravy návrhu strategie. Předpokládá se metoda, vhodná pro demokratický/ systémový přístup, například v ČR Bloková metoda. Technika je způsob a postup řešení dílčího problému, který metoda vyžaduje. 5. Příprava probíhá podle zvolené metody a vede k návrhu strategie. 6. Vláda a další účastníci (stakeholders a shareholders) potom samostatně organizují doporučení, vyjednávání, formulaci nezkresleného podkladu pro rozhodnutí, jedno nebo sekvenci rozhodnutí, implementaci a realizaci. Koncem a novým začátkem je pak hodnocení a aktualizace návrhu strategie. Všechny tyto aktivity dohromady jsou strategickou prací. 7. Strategie je přijatý způsob řešení komplexního zásadního problému. Veřejná strategie se týká zejména činnosti politické a správní sféry a obvykle zahrnuje i další účastníky. Principy řešení strategie platí i pro problémy, obvykle spojované s termíny koncepce, politika nebo reforma a s podobnými termíny. Rozhodnutí o zavedení metodiky přípravy strategií je také strategie. 101 11 01 15 Metodika dilci [1]

ROZSAH PŘÍSPĚVKŮ

Poz37

Maximální rozsah je v ekvivalentech stránek po 3k znaků nebo řádek po 80 znacích Hodnoty rozsahu jsou základním doporučením a upraví se pro každou specifickou aplikaci STRUKTUROVANÉ MATERIÁLY

STRUČNÝ NÁVRH STRATEGIE 6s Přehled 1s Vize 1s Konkrétní část 2s Podpůrné materiály 2s Přehled obsahuje ve zkrácené formě celý návrh strategie PLNÝ NÁVRH STRATEGIE Stejné části jako u stručného návrhu strategie, rozsah není limitován, struktura jednotlivých částí není určena, odkazy vedou ze stručného návrhu strategie SOUHRN NÁVRHU STRATEGIE 2ř První dvě řádky z přehledu stručného návrhu strategie STRUČNÝ PŘÍSPĚVEK 1ř První řádka plného příspěvku Stručný příspěvek se vyvolá kliknutím na * v návrhu strategie nebo v jiném příspěvku. Hvězdička * za nadpisem části textu odkazuje na příspěvek k této části Jinak * odkazuje na text, bezprostředně předcházející * PLNÝ PŘÍSPĚVEK není limit Plný příspěvek se vyvolá kliknutím na stručný příspěvek NESTRUKTUROVANÉ POZNÁMKY

STRUČNÁ POZNÁMKA Prvních 5 řádek plné poznámky PLNÁ POZNÁMKA Odkaz vede ze stručné poznámky

5ř 5s

TERMINOLOGIE Princip demokratického rozhodování: všichni členové skupiny mohou o skupině informovaně a svobodně rozhodovat První mechanismus demokracie: přijímá se varianta rozhodnutí, kterou podporuje nejvíce členů skupiny Informované rozhodování o zástupci zajišťuje svoboda projevu. Informované věcné rozhodování zajišťuje druhý mechanismus demokracie. Druhý mechanismus demokracie: Připravovat a porovnávat varianty věcného rozhodnutí může každý člen skupiny a musí současné vedení skupiny. Příprava variant je transparentní a nezaujatá, následuje ji vyjednávání a rozhodnutí V representativní demokracii členové skupiny vybírají demokraticky zástupce, kteří demokraticky rozhodují a zásadních otázkách skupiny 102 11 01 15 Metodika dilci [1]

Ve všeobecné demokracii se obou procesů demokracie mohou zúčastnit všichni členové skupiny. Poznámka: Termínem „demokracie“ se někdy označuje (a) uvedený soubor principů a definic, (b) první mechanismus demokracie, (c) skupina, užívající přibližně „a“ nebo „b“


SEKCE 5 ČASTÉ OTÁZKY SEZNAM OTÁZEK Následují odpovědi na tyto časté otázky, pokládané při spolupráci a při instruktážích. Otázky se někde částečně překrývají. Odpovědi se trvale doplňují a adaptují.

KDE NAJDU ZÁKLADNÍ INFOMACE O STRATEGICKÉ PRÁCI? ..................................................... 105 CO JSOU HLAVNÍ PRINCIPY STRATEGICKÉ PRÁCE? .................................................................. 105 JAK POSTUPOVAT, KDYŽ CHYBÍ NĚKTERÉ ODHADY DOPADŮ NEBO JINÉ VÝZNAMNÉ INFORMACE? ..................................................................................................................................... 106 CO DĚLAT S VÝSLEDKY DÍLČÍCH TECHNIK, ZÍSKANÝMI PŘED ZAHÁJENÍM SPV? .................. 107 CO JE TO STRATEGIE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE? ..................................................................... 108 CO JSOU HLAVNÍ CHYBY STRATEGICKÉ PRÁCE? ....................................................................... 109 CO JE TO NEZÁVISLÝ KOORDINÁTOR? ......................................................................................... 109 JAKÝ VLIV MÁ ROZDĚLENÍ POLITICKÉ A SPRÁVNÍ SFÉRY? ....................................................... 110 JAK SE BERE V ÚVAHU NEDOKONČENÁ STRATEGIE? ............................................................... 111 CO ZNAMENÁ DOBROVOLNÝ KONSENZUS? ................................................................................. 111 JAK PODROBNĚ PŘIPRAVOVAT NÁVRH STRATEGIE? ................................................................ 112 CO JE DELIBERATIVE POLLING? .................................................................................................... 113 JAK OMEZIT HÁDKY PŘI PŘÍPRAVĚ NÁVRHU STRATGIE? .......................................................... 113 CO PŘESNĚ ZNAMENAJÍ POJMY, UŽÍVANÉ V SOUHRNU? .......................................................... 114 CO JSOU HLAVNÍ RIZIKA? ................................................................................................................ 116 JAK BYLA METODIKA STRATEGICKÉ PRÁCE APLIKOVÁNA? ...................................................... 117 JAKÁ JE SOUVISLOST SE SOUČASNÝMI NORMAMI? ................................................................... 117 JAKÝ JE VZTAH K VOLEBNÍMU CYKLU? ......................................................................................... 117 JAK ZAVÉST U NÁS ÚČINNOU PŘÍPRAVU STRATEGIÍ? ............................................................... 118 JAKÝ VLIV MÁ ROZDĚLENÍ POLITICKÉ A SPRÁVNÍ SFÉRY? ....................................................... 118 JAK BUDOU PROBÍHAT METODICKÉ KONZULTACE? ................................................................... 119 KDO MÁ ZODPOVĚDNOST ZA VĚCNÝ OBSAH NÁVRHU STRATEGIE?....................................... 119 CO KDYŽ CHYBÍ FONDY? ................................................................................................................. 119 JAKÁ JE TRVALOST STRATEGICKÉ PRÁCE? ................................................................................ 120


KDE NAJDU ZÁKLADNÍ INFOMACE O STRATEGICKÉ PRÁCI? Úvodní informace o SPV jsou uvedeny v následujících zdrojích:  

 

Bloková metoda (podrobný popis SPV a jedné z metod, adaptované a vyzkoušené v ČR). Třetí vydání tiskem vydalo Ministerstvo financí, Praha, březen 2009. Strategická práce (stručný úvod do metodiky přípravy návrhu strategie, včetně hodnocení praktických aplikací v ČR). Tiskem vydal Nadační fond pro E Z, Praha 2007. Principy strategické práce: metodika. (Zahrnuje i seznam literatury). 10 02 10 SPV metodika [4] Strategická práce na úrovni vlády ČR: jak ji zavádět a jak ji provádět. ppt prezentace.

Autorem nebo spoluautorem je P. Pergler, k dispozici jsou i v sekretariátu NM Zídka, MFČR. Další prameny jsou uvedeny na stránce 9

CO JSOU HLAVNÍ PRINCIPY STRATEGICKÉ PRÁCE? Principy strategické práce na úrovni vlády (SPV) lze shrnout takto: Návrh ošetření zásadního komplexního problému vládou (čili návrh strategie) splňuje tyto principy: 1. Je konsenzuální nebo obsahuje i varianty, vzájemně porovnávané od začátku spolupráce jejich autory. 2. Obsahuje obecnou vizi a závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály. 3. Obsahuje i podpůrné materiály, odkazy, cíle a doporučení; a krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů a nákladů. 4. Bere v úvahu jiné strategie a externí podmínky. 5. Je podle potřeby aktualizován. 6. Od začátku do konce je transparentně připravován za účasti veřejné správy, odborníků a všech, kterých se významně týká, pod vedením nezávislého koordinátora, v transparentní metodické konzultaci s konzultačním týmem a v souhlase s principy strategické práce. 7. Každý rezort zodpovídá za iniciování přípravy, doplnění nebo aktualizace návrhu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence tak, aby byly v souhlase s těmito principy a s rezortním plánem strategické práce. 8. Výjimky povoluje vláda. 9. Návrh strategie je nakonec nezaujatě shrnut do materiálu pro jednání schůze vlády. Místo termínu „návrh strategie“ se někdy užívá termínu „návrh koncepce“, „návrh politiky“ nebo „návrh reformy“. 105 11 01 15 Metodika dilci [1]

JAK POSTUPOVAT, KDYŽ CHYBÍ NĚKTERÉ ODHADY DOPADŮ NEBO JINÉ VÝZNAMNÉ INFORMACE? Vždycky chybí některé předpovědi dopadů, zejména ze dvou důvodů:  Nejsou dokončené některé jiné strategie, které souvisí s připravovaným návrhem strategie, například: Připravuje se návrh strategie pomoci Inuitům a není dosud rozhodnuto o politice těžby nerostů nad polárním kruhem.  Některé dopady v připravovaném návrhu strategie nebylo možné předpovědět, protože chyběl čas, finanční fondy, informace nebo vhodná technika předpovídání, například: V návrhu strategie pomoci Inuitům chybí jedna komponenta, pozice jedné z provincií. V ČR jsou některé předpovědi nařízeny, například vliv na státní rozpočet nebo na stejné příležitosti mužů a žen. Principy SPV vyžadují zahrnout všechny předpovědi, které podle názoru autorů návrhu mohou být významné pro rozhodnutí o strategii. Kde předpověď nebo jiná významná informace chybí, je nutné buď:  Provést odhad skupinou expertů, kteří jsou právě k dispozici. Techniky pro rychlé odhady, které se osvědčily i v ČR, jsou proveditelné v případě nutnosti během dvou až tří dnů. Je chybou odhad vynechat v domnění, že nelze zajistit konsenzus, že odhad je nepřesný nebo že bude kritizován. Pokud se odhad vynechá, provedou ho vědomě nebo nevědomě rozhodovatelé, kteří se dopouštějí ještě větších chyb. Je nutné uvést, že jde o odhad, jak byl proveden a jaká jsou jeho omezení. Nebo:  Nelze-li provést ani odhad, je třeba výslovně upozornit, že významný údaj chybí. Běžně se nezodpovědně rozhoduje podle podkladů, které vynechávají například významný dopad na střední podnikatele nebo na chudé rodiny, aniž. Je o tomto nedouku rohodovatel výslovně informován. Je nepřípustné zamlčet absenci důležité informace v naději, že si toho nikdo nevšimne., nebo že to vyhovuje ideovému zaměření rozhodovatele. U nás je poměrně silná tendence tolerovat nedostatky a zneužívat sebekritiky, Je proto vhodné upozornění na absenci důležité informace pochválit. Obvykle probíhá předpověď některých dopadů v rámci jiných činností než je příprava návrhu strategie, například v rámci legislativní práce. RIA (Regulatory Impact Assesment) j podobným příkladem. Jako u jiných informací, strategický proces se snaží sledovat všechny podobné predikce.


CO DĚLAT S VÝSLEDKY DÍLČÍCH TECHNIK, ZÍSKANÝMI PŘED ZAHÁJENÍM SPV? Plán SPV často zahrnuje řadu dílčích technik, například prezenční a digitální dialog, expertní skupiny, bílé a barevné zprávy, modelování, sociální sítě, veřejné porady, interaktivní a tradiční televizi, přehledy a souhrny existujících materiálů a podobně. Někdy se osvědčily komponenty složitějších metod a přístupů jako je Deliberative Democracy, Deliberative Polling, nástroje přímé demokracie, Scored Cards ,C2D2, Policy Coherence Tool, 2MD, Participatory Budgeting, Social Marketing, sítě, Developmental Evaluation, tele-learning, modelování, Vibrant Communities a mnoho jiných, uvedených v seznamu literatury. Významné jsou i přístupy, přebírané z podnikatelského sektoru. Techniky a odpovídající činnosti se nasazují v rámci jedné varianty nebo v rámci celé strategie. (Některé procesy techniky neprobíhají typicky před strategickou prací, ale jejich integrace je stejně důležitá. Patří sem například základní a volební programy nebo program vlády.) V jednoduchých případech se někdy ukáže, že jedna nasazená technika už sama připraví podklady v souhlase s Principy. Někdy si rozhodovatel takové podklady nepřeje, například v krizové situaci, při mocenském přístupu nebo z neznalosti. Často takové aktivity probíhají nebo výsledky jsou k dispozici už v okamžiku, když se sestavuje plán přípravy návrhu strategie. V tom případě se maximálně využijí a další proces se upraví tak, aby podklady k rozhodnutí vyhovovaly principům. Je nevhodné začínat s nasazením dílčích technik a teprve potom uvažovat o tom, zda a jak Principy splnit, ale někdy se tomu nepodaří vyhnout. Součástí návrhu strategie je vize každé varianty. Obsahuje stručné zásady, cíle, uvažované akce i očekávané dopady, často v obecné to jest neverifikovatelné formě. Hotový návrh ji podrobně doplňuje. Vize v nějaké předběžné podobě je však často prvním dokumentem, který je trvale revidován a trvale ukazuje k další práci na přípravě návrhu strategie. Vize, podobně jako analýza situace, jsou proto často oprávněně připravovány před zahájením systematické práce, na rozdíl od většiny jiných dílčích činností a dílčích technik, které se nejefektivněji realizují v rámci celkové metody a plánu práce. Je nutné v jejich úvodních verzích upozornit, že jde o neveřejné názory, které budou ověřeny a zpracovány v další strategické práci. Pokud se týče procesu, je tedy vhodné navrhnout nejprve předběžně celý proces včetně harmonogramu, základní metody a předběžného výběru technik. Vždy je během práce nutné první návrh aktualizovat a to platí zejména o harmonogramu a výběru technik. Něco jiného je pořadí, jak se jsou v určitém dokumentu uváděny mimo jiné závěry z nasazení různých technik. I toto pořadí a organizace dokumentu se řídí pravidlem „vysílat v protokolu přijímače“: struktura adresných dokumentů je dána potřebou uživatelů. V poslední době jsou dvě příčiny zásadních změn struktury dokumentů: Předně místo papírové komunikace, uložené na počítači, máme digitální komunikaci, v případě potřeby vytištěnou na papíře. Ta poskytuje daleko více možností, ale veřejná správa mnoha zemí není příliš rychlá v jejím nasazení. Zadruhé prvním uživatelem návrhu strategie nejsou politici, například ministři, ale rostoucí týmy jejich poradců, externích i interních, odborných i politických, známých i důvěrných. Ukázalo se jako obtížné zařazovat do podkladů závěry materiálů, připravených 107 11 01 15 Metodika dilci [1]

před přijetím definované metody. Mimo jiné jsou někdy zastaralé, neodpovídají na relevantní otázky a není vždy zajištěna jejich věrohodnost. Jejich metodické vyhodnocení, ošetření a využití je však nutné. Doporučuje se počítat s tím, že si vyžádá určité úsilí. Další podobné materiály, připravované v rámci vybrané strategické metody, již zahrnují vztahy k jiným materiálům, takže není nutné tyto vztahy dodatečně identifikovat a analyzovat.

CO JE TO STRATEGIE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE? Návrh strategie musí brát v úvahu jak bezprostřední, tak dlouhodobé dopady uvažovaných řešení. Musí se také orientovat na rozvoj společnosti, to jest na trvalé zlepšování jejího stavu. Jedním z nebezpečí by bylo nevzít v úvahu, že některá řešení mohou být dočasně přijatelná, ale dlouhodobě nikoli. Jinými slovy, návrh strategie musí zahrnovat zřetel na udržitelný rozvoj všech aspektů, včetně ekonomického, sociálního, environmentálního, kulturního, zahraničního a každého jiného významného aspektu. Pokud je zde významná souvislost, každý návrh strategie zahrnuje i relevantní otázky veřejných rozpočtů, legislativy, problémů na krajské a obecní úrovni, postojů a informovanosti občanů a podobně. To platí i o dlouhodobém zřeteli, to jest zřeteli udržitelnosti. Každá strategie je strategií udržitelného rozvoje. Během dvacátého století se začal nedostatek udržitelnosti projevovat zejména u environmentálních otázek. Pojem „udržitelného rozvoje“ ze začátku pro některé zájemce znamenal „rozvoj společnosti, který dlouhodobě nepoškodí životní prostředí“. Důležitým úkolem bylo sledovat, zda některá rozhodnutí a některé strategie nebudou životní prostředí dlouhodobě poškozovat a co by se tedy mělo dělat. Pojem udržitelného rozvoje se časem rozšiřoval. Strategie udržitelného rozvoje zahrnuje pro různé osoby a různé týmy buď dlouhodobé otázky životního prostředí; nebo všechny dlouhodobé významné otázky; nebo cokoli mezi tím. Při práci na vizích a obecných materiálech je proto třeba vysvětlit, jaké je vymezení práce a vznikajícího materiálu. Při nasazení obvyklých metod odborné práce lze dospět k významným obecným materiálům, podporujícím udržitelný rozvoj. Jiná je situace při přípravě strategií, to jest podkladů pro rozhodnutí o zásadních komplexních problémech. Návrh strategie musí vyhovovat Principům strategické práce. Každá užitelná metoda má jasně definovaný způsob, jak řešit jak vztahy mezi obory, tak zřetel k dlouhodobým dopadům, to jest k udržitelnosti. Pokud se pracuje jako u jiných odborných činností bez ověření, zda užitá metoda vyhovuje Principům, dochází k selhání z hlediska dlouhodobých dopadů a/ nebo integrace problémů a/ nebo aplikovatelnosti a relevance výsledků.


CO JSOU HLAVNÍ CHYBY STRATEGICKÉ PRÁCE? Každé rozhodnutí, které není rutinní ani extrémně krizové, by mělo být založeno na porovnání variant. Po historicky dlouhou dobu tak ve společenských otázkách činili rozhodovatelé na podkladě svých zkušeností, znalostí, dosažitelných informací a doporučení svých poradců. To se celkem osvědčovalo u schopných a zodpovědných rozhodovatelů a jednoduchých až středně těžkých problémů. Jedním současným nebezpečím je pokračování této praxe v současné komplexní společnosti. Nelze tak identifikovat korupci, úzké a antispolečenské zájmy rozhodovatele, nepochopení, dogmatismus, populismus a řadu jiných rizik. Vedou k tomu zejména tyto příčiny: 1) Rozhodovatelé nevědí o procesech strategické práce. Někdy se dostali k moci orientací na rychlá řešení konkrétních problémů a na všechny procedurální a organizační otázky se dívají s pochopitelným despektem 2) Rozhodovatelé nevěří v demokracii, tedy ani v nutnost přípravy podkladů pro demokratická rozhodnutí 3) Strategická práce by byla rozhodovateli nevítaná, protože omezuje korupci a populismus. 4) Strategická práce by byla nevítaná veřejné správě, protože vyžaduje nepohodlné zavádění nových přístupů a omezuje libovůli úředníků. 5) Autoři materiálů připravují dobré odborné obecné materiály. Mylně se domnívají, že stejným způsobem připraví podklady pro rozhodnutí 6) Užívají se bez adaptace procesy, které se osvědčily v zemích s odlišnou historií a odlišnými přístupy, například ve Skandinávii a v Japonsku 7) Nahrazovat celkovou metodu, orientovanou na Principy, dílčími technikami, jako jsou dialogy, expertní skupiny a podobně 8) Napřed mocensky vybrat jednu z neverifikovaných vizí a pak bojovat o její interpretaci

CO JE TO NEZÁVISLÝ KOORDINÁTOR? Příprava návrhu strategie, tedy podkladu pro rozhodnutí, musí být mimo jiné nezaujatá. Nesmí tedy preferovat žádnou z variant, žádnou předpověď dopadů ani žádné připomínky a doporučení. Koordinátor přípravy politiky nesmí proto být nikdo, kdo veřejně výrazně některou z těchto pozic prosazoval, nebo kdo je na stoupencích některé z těchto pozic závislý. To platí například o vedoucích pracovnících a aktivních členech nevládních organizací, které některou pozici prosazují, nebo o podobných autorech a novinářích. V zemích, kde je rozdělená politická a správní sféra, se někdy v koordinátorské pozici osvědčili pracovníci veřejné správy. Nejde zde pouze o formální rozdělení sfér, nýbrž i o postoje pracovníků a praxi řízení. Kromě Skandinávie, kde je situace specifická, se takové řešení nedoporučuje. Vůbec nepadá v úvahu v zemích, kde politická a správní sféra nejsou rozděleny, jako například v současné ČR. 109 11 01 15 Metodika dilci [1]

JAKÝ VLIV MÁ ROZDĚLENÍ POLITICKÉ A SPRÁVNÍ SFÉRY? Role ministra je určovat v dohodě s vládou zásadní politický směr, ve kterém jeho ministerstvo řídí rezort. Podle toho řídí ministerstvo jeho exekutivní představený s titulem prvního náměstka, státního tajemníka nebo podobně. Do jeho kompetence patří i personální politika. Ministr do řízení nezasahuje. Demokratický systém se v některých zemích dosud k tomuto rozdělení nevyvinul. Veřejná správa je zároveň nástrojem v zájmu společnosti a zbraní v zájmu ministra. Ministr má kromě své politické úlohy i povinnost řídit ministerstvo, tedy obtížný úkol z oblasti managementu. Často zasahuje do personálních otázek. Tak například náměstci minstra a ředitelé odborů, kteří by měli být vybíráni nezaujatým procesem na podkladě exekutivních schopností a odborných znalostí, jsou politickými exponenty. Když se změní ministr nebo vláda, změní se zaměření i vedení ministerstva. Kdysi patřily mezi funkce celkového (tj. politického) řízení společnosti i role, které jsou dnes už samostatné, například správa a justice. Podobně se v posledních desetiletích stává samostatnou příprava návrhů strategie. Věcné a odborné znalosti se při přípravě návrhu strategie získávají ze všech přístupných zdrojů. Dokud vláda a/ nebo parlament transparentně nerozhodnou, proces přípravy strategie není zaujatý k žádné variantě řešení. Když rozhodnou, veřejná správa vybranou variantu realizuje. Dosud je v některých zemích příprava návrhu strategie jedním z úkolů státní správy. I když je správní a politická sféra rozdělená, je v posledních desetiletích velmi obtížné zachovat nezaujatost až do platného rozhodnutí vládou a parlamentem. Kde sféry rozdělené nejsou, je to vyloučené. Příprava návrhu strategie je vedena snahou dokázat, že správné řešení je to, které vybrali okamžití držitelé moci. Před dokončením přípravy nemají však potřebné informace a proces je zaujatý proti stoupencům jiných řešení. Jejich volba proto často selhává. Úspěšný ministr by měl být součástí politického vedení státu, být vynikající manažer, zároveň zkušený odborník a charakterově pevný člověk. Takových lidí je velmi málo. Proto i ministři často selhávají. Ilustrativní je zkušenost konzultanta při práci pro soukromou firmu, která uvažovala o rozšíření do Jižní Afriky nebo do Jižní Ameriky. Při začátku přípravy podkladů formuloval majitel firmy svou pozici. Prvním bodem byl požadavek nezaujatosti. O majiteli se vědělo, že je orientován spíše na Jižní Ameriku. Proto zvlášť zdůraznil, že jeho předběžná preference nesmí ovlivnit nezaujatost při porovnání variant. Důrazně požadoval, aby porovnání nebylo jeho předběžnými osobními pocity nijak ovlivněno. Zjednodušeně si v souvislosti s rozdělením sfér můžeme ilustraci doplnit představou hosta, který si objedná v restauraci večeři. Nebylo by účinné, kdyby odešel do kuchyně, podrobně nařizoval kuchaři jednotlivé kroky přípravy a při té příležitosti chtěl propustit kuchaře na moučníky. To je vzor, podle kterého řídíme veřejnou správu.


JAK SE BERE V ÚVAHU NEDOKONČENÁ STRATEGIE? Příprava návrhu strategie musí brát v úvahu všechny ostatní strategie, které s připravovaným návrhem souvisí. V ideálním případě by harmonogramy všech strategií na sebe plně navazovaly. Takové situace nelze dosáhnout. Vždy se najde jiná strategie, která bude mít vliv, ale tento vliv není ještě znám. Osvědčil se stejný přístup k takové nedokončené strategii, jako je přístup k externím (exogenním) vlivům. Tak se nazývají vlivy, které připravovaná strategie významně neovlivní, ale které významně ovlivní připravovanou strategii. Příkladem může být vzrůst světového HDP v příštích létech. Je nutné externí vlivy v připravované strategii výslovně identifikovat, předpovědět (například odhadnout) jejich možný průběh a uvést, pro kterou variantu možného průběhu platí ostatní předpovědi v připravované strategii Podobně je vhodné odhadnout dopady nedokončené strategie. Většinu odhadů lze obvykle získat od týmu nedokončené strategie, některé musí někdy zorganizovat tým připravované strategie. I zde platí, že je nutné uvést zdroje informace a hodnocení její přesnosti a spolehlivosti. Je chybou se o takové nedokončené strategii nezmínit nebo vynechat existující informace, i když jsou předběžné a neúplné.

CO ZNAMENÁ DOBROVOLNÝ KONSENZUS? Při porovnávání variantních pozic někdy existuje konsenzus mezi dvěma nebo více variantami. Může to být doporučení dílčího úkolu, odhad dopadu, odhad externího (exogenního) vlivu, některé tvrzení ve vizi nebo v podkladovém materiálu a podobně. Častěji se jednotliví autoři v tento bodech liší. Jedním z důvodů může být, že se liší v odhadu externích vlivů. Tak při přípravě zemědělské politiky se rozdíl v odhadu dopadu ukázal jako ovlivněný tím, že různí autoři předpokládali jiné datum vstupu ČR do EU, ale tento vliv nespecifikovali. Jindy plynou rozdíly v použitých zdrojích nebo (zejména) v různých týmech odborníků, kteří prováděli odhad. Během porovnání mohou autoři dospět ke společnému čili konsenzuálnímu výsledku. Musí být v souhlasu s jejich přesvědčení, tedy nesmí být založen na přemlouvání nebo na vzájemných ústupcích. Tento vztah zde nazýváme dobrovolný konsenzus. Něco jiného je konsenzus při politickém, silovém nebo mocenském vyjednávání. Tam je snaha dohodnout se na společném řešení, i když někteří z účastníků jednotlivé dílčí rozhodnutí přijímají s politováním a v odhadech dopadů se liší. Autorský tým obvykle podává jednu při přípravě návrhu doporučovanou variantu. Během práce může samozřejmě svůj návrh nebo jednotlivé dílčí úkoly změnit. Také o celé variantě nebo o dílčích úkolech může dojít ke konsenzu. Kromě toho se někdy připravují varovné varianty, které nikdo z účastníků nedoporučuje. Upozorňují se tak budoucí 111 11 01 15 Metodika dilci [1]

vyjednávači a rozhodovatelů, že některá řešení mohou na první pohled vypadat slibná, ale mají své vážné obtíže. Je to i otázka formy. Často je obtížné říkat předsedovi vlády „tohle nedělejte“. Taktičtější bývá říci „kdybyste to udělal, čekejte tyto dopady“.

JAK PODROBNĚ PŘIPRAVOVAT NÁVRH STRATEGIE? Ideálně je návrh připravený jako dostatečný podklad k vyjednávání a rozhodnutí, když obsahuje všechny významné varianty se specifikací závazných úkolů a verifikovatelným odhadem všech jejich společných významných dopadů. Jinými slovy to znamená, že umožňuje rozhodnutí s využitím všech dostupných nezaujatých a zpracovaných informací. Prakticky jsou zde tři limity. Předně ani úkoly, ani dopady nejsou nikdy specifikovány úplně a s naprostou nezaujatostí. Za druhé je vždy časový limit, kdy musí být rozhodnutí přijato, zatím co nikdo na začátku přesně neví, jak dlouho zpracování bude trvat. Podobně to platí o limitech na finance a na účast veřejné správy. Zatřetí situace se někdy mění rychleji, než je možné návrh strategie aktualizovat. V mnohých rozhodnutích denního života čelíme tomuto základnímu problému. Jeden extrém je rozhodnout příliš brzo. Tím ušetříme čas. Zejména zbytečně podrobně nepřipravujeme varianty řešení, které nebudou použity. Riskujeme, že rozhodnutí bude chybné. V politických otázkách si také jako občané ztěžujeme odhad, zda rozhodnutí nebude v rozporu se zájmy společnosti a v souhlase pouze s úzkými zájmy, korupcí a nežádoucím politickým zaměřením. Naopak příliš podrobná příprava riskuje zhoršení situace, nástup nevzdělaného a/ nebo nezodpovědného rozhodovatele nebo nutnost řešit problém jako krizový bez ohledu na rozpracovanou strategii. Důležitá je příprava zadání, tj. specifikace úkolu koordinátora přípravy strategie. Ten se musí snažit vyhovět politické sféře, která obvykle potřebuje výsledky co nejdříve. Není účelné příliš zdůrazňovat, že práce mohla být zahájena v klidu již podstatně dříve a že současný spěch by byl zbytečný. Budoucí koordinátor by měl jasně písemně i ústně vysvětlit, co může připravit v limitech harmonogramu, rozpočtu a účasti veřejné správy. Měl by i výslovně upozornit, jaké události by mohly do přípravy nepříznivě zasáhnout. Je otázka zodpovědnosti koordinátora, že nepřijme nereálný časový termín. Nelze-li dojít k rozumné dohodě, je nutné práci odmítnout, protože selhání by poškodilo společnost, image demokratické přípravy podkladů i pověst neúspěšného koordinátora. Každý, kdo pracuje v oboru, opakovaně odmítá nebo doporučuje odmítnutí požadavku na přípravu návrhu za nereálných podmínek. Odhad časových limitů je bohužel založen na zkušenosti. Dá se naučit z literatury a přednášek podstatně méně, než určitá technika nebo metoda. Proto je výhodné si při diskusi zadání přizvat hned na začátku k velmi krátké konzultaci někoho, kdo má praktické procedurální zkušenosti, i když je to v jiném věcném oboru nebo v jiné zemi. Ukázal se indikátor, že potenciální koordinátor by měl nabídku odmítnout. Je to nápadné zvýšení nabízeného honoráře potom, co potenciální koordinátor upozornil, že 112 11 01 15 Metodika dilci [1]

požadované termíny nejsou pro očekávané výsledky reálné. Podobně je špatným příznakem, když potenciální koordinátor nebo zadavatel určí jednostranně datum odevzdání a není ochoten uvážit, co přesně se v různých termínech dá dosáhnout.

CO JE DELIBERATIVE POLLING? Termín Deliberative Polling (DB) by se mohl přeložit jako „rozmyšlené hlasování“. Při něm se nejprve náhodně vybere kolem tří set občanů. Dá se jim k dispozici existující informace, zorganizují se prezenční a digitální dialogy a diskuse a umožní se jim dotázat se politiků. Nakonec se jejich pozice shrne a předloží nositelům moci. DB není zcela nový nápad. V antických Athénách takzvaný kleroterion vybíral občas kolem jednoho procenta občanů (kolem 500 účastníků) a aplikoval DB. V roce 1996 navrhl moderní formu DB Jim Fishkin ze Stanford University a musel účastníky svážet letecky do Austinu v Texasu, protože digitální komunikace nebyla ještě zcela vhodná. Praktických nasazení přibývá: práva domorodců (aboriginals) v Australii, doprava v La Plata, míra zdanění v Michiganu, podpora Turecka v EU, výběr kandidátů v Athénách. Některé výsledky jsou zajímavé. Ve Spojeném Království 41% obyvatel původně požadovalo, aby volební sliby byly závazné. Když se v DB uvážilo, jak by to šlo zajistit, klesla podpora na 18%. Zájmu o DB přibývá, například Fielding Graduate University (www.fielding.edu) se deliberativními a diskusními přístupy zabývá systematicky. Fishkin si zajistil trademark a snad tak omezí zkreslené aplikace, zneužívající název. Související pojmy a organizace jsou například Public Dialogue Consortium, World Café, Dialogue Circles, Everyday Democracy. V rámci SPV je SB jednou z technik, jejíž význam prozatím vzrůstá. Určité rozpaky mohou plynout z nereálného přání, aby DB nahradilo i celou demokratickou přípravu rozhodnutí. Něco takového není cílem DB a není to ani možné. Kromě věcného dopadu na řízení společnosti se dá čekat, že DB přinese cenné zkušenosti se zapojením občanů do politického procesu.

JAK OMEZIT HÁDKY PŘI PŘÍPRAVĚ NÁVRHU STRATGIE? Hádky během demokratické přípravy návrhu strategie jsou velmi omezené a nemají na výsledky vliv. To je velký rozdíl proti pokusům o improvizovaná a amatérská řešení a pokusy nahradit vyzkoušené metody jedinou technikou, obvykle prezenčním nebo digitálním dialogem, nebo dokonce ve srovnání se současnou praxí kampaně a mediálních akcí.


Základním výstupem jsou porovnané úplné nebo částečné varianty řešení. Všechny jsou formulovány ve stejné struktuře. Každý účastník může k jakémukoli místu cizí varianty sdělit svůj příspěvek a trvale svou variantu rozvíjet. Všechny výsledky jsou přehledně k dispozici. V tomto procesu k hádkám nikdy nedochází a nikdy dojít nemůže, protože k nim není příležitost. Paralelně se nasazuje podle potřeby řada jiných technik, jako odborné týmy, dialogy, modelování a podobně. Organizují se, když lze předpokládat, že budou účinné. I když je nezajišťuje koordinátor, každý si je může zorganizovat sám, pokud dbá obvyklých pravidel. Jedním z cílů těchto pravidel je omezit neúčelné hádky. Ať se to daří či ne, práce na základním výstupu pokračuje. Když se účastníci jiných technik neshodnou na konsenzu, snad se shodnou na několika variantách. Pokud nikdo nemá chuť je formulovat, nebudou do základního výstupu zahrnuty. Bude-li někdo organizovat akce, na kterých hádání převáží nad přípravou reálných výsledků, pak buď nebude mít velkou účast, nebo bude pouze zajišťovat arénu pro zábavu bojovných občanů. Prozatím se nezdá, že by se zde skrývalo nebezpečí. Slabina demokratického přístupu je možná jinde. Pro nositele politické, ekonomické nebo korupční moci se někdy nejeví výhodné se demokratické přípravy zúčastnit. Mohou považovat za lepší taktiku proces pohrdavě odsoudit a po jeho skončení zkusit mocensky prosadit svou pozici, nebo z procesu odejít. Taktika jejich prosazování může pak být během vyjednávání buď netransparentní, nebo právě hádavá. Osvědčilo se přátelsky jim vysvětlit, jaký bude další postup. Jejich varianta bude rekonstruována z jejich projevů a tvrzení a bude s patřičným upozorněním zavěšena na web spolu s ostatními variantami. Toto řešení nevypadá pro ně zvlášť vhodné. Prozatím nelze ze dvou důvodů posoudit, zda by taková rekonstrukce byla účinná. Předně dosud není znám nikdo, kdo by splnil svou výhrůžku a odešel. Zadruhé jednání o politické taktice jsou důvěrná, na rozdíl od věcných a procedurálních jednání, která jsou vždy transparentní.

CO PŘESNĚ ZNAMENAJÍ POJMY, UŽÍVANÉ V SOUHRNU? Při probíhajících instruktážích a konzultacích se ukázalo jako vhodné vysvětlit a diskutovat nejprve souhrn principů (v rámečku); pak dílčí vysvětlivky, na které bývají dotazy (pod rámečkem) a nakonec typická rizika. Všechny platné strategie se navzájem berou v úvahu a dohromady pokrývají celou práci vlády. Odvíjí se od nich práce rezortů, legislativy a vlády. Obsahují mimo jiné významné věcné varianty ošetření problému, od začátku připravované a porovnávané ve spolupráci s jejich stoupenci a zahrnující závazné úkoly, náklady a verifikovatelné dopady. Jejich příprava je nezaujatá, účastní se jí státní správa a je částečně hrazená ze státního rozpočtu. Následuje vysvětlení některých pojmů a výroků v souhrnu 114 11 01 15 Metodika dilci [1]

„Všechny platné strategie“: Každý rezort má nebo urychleně připraví plán své strategické práce. Jejím výsledkem bude pokrytí celé jeho kompetence přijatými strategiemi. „Odvíjí“: Rezorty, legislativa a vláda rozhodují v souhlase se schválenými strategiemi. Pokud jim to nevyhovuje, iniciují potřebnou změnu ve strategiích a rozhodnou po změně strategií. Pokud se domnívají, že jde o krizové opatření, mohou rozhodnout i v rozporu se strategiemi a pak urychleně iniciovat o jejich změnu. V každém případě je na rezortech, aby iniciativně zajišťovaly v souhlase s procedurálními pravidly existenci platných strategií. „Dohromady pokrývají celou práci vlády“: Jedna strategie může pokrývat celou kompetenci rezortu, nebo její část, nebo části kompetencí několika rezortů. Je věcí dohody mezi rezorty, zda si přejí zahrnout do některé strategie části kompetence několika rezortů. Pokud se nedohodnou, zodpovídá každý z rezortů za iniciování strategie nebo strategií ve své kompetenci. Zároveň s vymezením strategie je vybrán koordinátor. „Nezaujatá“: Příprava strategie je řízena koordinátorem, který nepreferuje a nikdy veřejně nepreferoval žádné z uvažovaných variant řešení. Dokud není novými zákony u nás zajištěna nezávislost veřejné správy, je koordinátor nezávislý na politické i veřejné sféře a jeho práce je řízena pouze jeho zadáním. Koordinátor rozhoduje po poradě se spolupracovníky na přípravě návrhu strategie. Proces přípravy návrhu je odborný a nezasahuje do něho nikdo z politického titulu nebo z funkčního titulu (tj. z titulu funkce, kterou zastává nebo finančních fondů, kterými disponuje). Kdokoli však může připravit svou pozici a/ nebo variantu, pokud přijme společný proces přípravy. „Částečně hrazena“: Provozní náklady zahrnují výdaje, potřebné pro všechny pozice a varianty strategie. Specifické náklady zahrnují výdaje, specifické pro některé varianty a pozice. Ze státního rozpočtu se hradí provozní výdaje; specifické náklady variant a pozic, požadovaných příslušnými ministry; a specifické náklady nulové varianty. Zájemce, který připravuje svou pozici nebo variantu, hradí její náklady. Celková výše rozpočtu rozhoduje koordinátor. „Pokrývají i práci“: Některá z variant strategie je schválena na celonárodní úrovni a je tedy závazná. Kromě toho je návrh strategie informací pro kraje, obce, podnikatelský sektor, nevládky a občany. Někteří z nich na návrhu strategie spolupracovali. Spolupráce na návrhu i užití výsledného návrhu strategie jsou významné také jako informační a integrační procesy. „Obsahují mimo jiné“: Návrh strategie obsahuje i vymezení problému, vizi, cíle, doporučení, metodické hodnocení a podpůrné materiály. Podpůrné materiály obsahují například informace o domácích a zahraničních strategiích a zkušenostech, historii problému, predikci externích (exogenních) vlivů, teoretické úvahy a procedurální informace (popis procesu a metodiky přípravy návrhu, rozpočet, seznam spolupracovníků, předchozí verze návrhu) „Ve spolupráci“: Na rozdíl od improvizované přípravy lze prakticky vyloučit konflikty mezi stoupenci různých variant a pozic. Poněkud se omezují, ale většinou zůstávají významné věcné rozdíly. Jejich opakované porovnávání přispívá ke kvalitě návrhu strategie. Pouze 115 11 01 15 Metodika dilci [1]

částečně se daří přesvědčit některé nezkušené spolupracovníky, aby od začátku kritizovali odlišné varianty a pozice (to je někdy odlišné od improvizované přípravy). Mylně se někdy na začátku domnívají, že odkladem kritiky získají výhody.

CO JSOU HLAVNÍ RIZIKA? Následují typická rizika (s doporučením v závorce). 1. Do řízení přípravy návrhu strategie zasahují úředníci a/ nebo politici, kteří mají své vlastní zájmy a chybí jim odborná zkušenost se strategickou prací. Narušená metodika selže. (Metodika je v souhlase s přijatými principy 2. Vznikne podezření, že by do procesu přípravy návrhu strategie mohlo být zasahováno a že nejsou záruky jeho nezávislosti. Zájemci nespolupracují. (Proces a metodiku určují spolupracovníci.) 3. Někdo rozhoduje, kdo může spolupracovat. Bude obviněn ze zaujatosti a atmosféra znemožní spolupráci v týmu. (Spolupracovat může každý, kdo se chce zúčastnit společného procesu.) 4. Mezi spolupracovníky na návrhu strategie vzniknou procedurální konflikty. (Proces se řídí principy. Způsoby jejich nasazení rozhodují spolupracovníci. Nedojde-li ke konsenzu, rozhoduje o procedurálních otázkách koordinátor po poradě se spolupracovníky. Při přípravě návrhu strategie se nerozhoduje a věcných otázek) 5. Částečné a konečné materiály nejsou dostatečně přístupné. Spolupráce se mění v povrchní konflikt. (Celá práce je transparentní. Částečné i konečné výsledky jsou uloženy na webu v plné i stručné formě. Veřejnost je o přístupnosti materiálů opakovaně informována) 6. Jednotlivé strategie jsou připravovány metodami, které neumožní jejich integraci. To znamená, že se nezajistí, aby byly během přípravy navzájem brány v úvahu. (Principy strategické práce integraci ukládají.) 7. Rozhoduje se o materiálu, který neobsahuje dílčí konkrétní rozhodnutí, neodhaduje náklady ani verifikovatelné dopady, není variantní a podobně, například o vizi. Při interpretaci a rozpracování takového materiálu vznikne těžko řešitelný intenzivní konflikt. (Principy ukládají, co podklad k rozhodování zahrnuje) 8. Metodiku strategické práce navrhnou pracovníci, kteří nemají praktickou mezinárodní zkušenost se strategickou prací. Nemohou posoudit, které rysy zahraničních zkušeností jsou specifické pro určité celkové poměry, například oddělení správní a politické sféry, národní charakter, zkušenosti z minulých let a podobně. (Principy a jejich interpretace je založena na dlouhodobé domácí i zahraniční zkušenosti.) 116 11 01 15 Metodika dilci [1]

JAK BYLA METODIKA STRATEGICKÉ PRÁCE APLIKOVÁNA? Ze zahraničních aplikací se pro nás ukázaly zvláště významné zkušenosti ze Skandinávie, Spojeného království, Kanady, Japonska a USA. U nás může být příkladem zemědělská politika, připravená za podpory místopředsedy vlády Luxe. Byla ještě před jeho nečekaným úmrtím kladně vyhodnocena jím samým, náměstky ministrů, účastníky a jinými odborníky. Dva dílčí problémy, modelování a účast politických stran, byly ověřeny na úkolu o důchodové reformě za koordinace Vladimíra Bezděka. Ten po skončení doporučil k dalšímu využití procedurální výsledky pracovní skupiny, ustavené předsedou vlády Špidlou a doporučující užitou metodiku strategické práce, tj. Principy. Metodika a principy, zaváděné tímto usnesením, jsou tedy vyzkoušenou adaptací zahraniční praxe.

JAKÁ JE SOUVISLOST SE SOUČASNÝMI NORMAMI? Kompetenční zákon 2/1969 se otázkami metodiky a komunikace nezabývá. Principy souvisí se dvěma místy zákona: Par 23: Ministerstva předkládají za svěřené oblasti podklady…pro přípravu jiných opatření. Par 28: Činnost ministerstev řídí, sjednocuje…vláda ČR. Současný návrh nezasahuje do pravomocí, nýbrž pomáhá je plnit. Článek II Jednacího řádu vlády se týká Materiálu pro jednání schůze vlády. Takový materiál bude připraven na podkladě návrhu strategie, který je podstatně rozsáhlejší a má odlišnou strukturu. Článek XI Jednacího řádu vlády se týká i Legislativních návrhů. Legislativní návrh může plynout ze strategické práce, ale není totožný s návrhem strategie. Samotným návrhem strategie se jednací řád nezabývá.

JAKÝ JE VZTAH K VOLEBNÍMU CYKLU? U nás se příprava návrhu strategie typicky přerušuje v souvislosti s volebním cyklem. Příprava návrhu strategie je dlouhodobý proces a jeho přerušování znemožňuje jeho dokončení. Kromě toho se u nás dosud typicky připravuje pouze jedna varianta řešení a neberou se v úvahu pozice ostatních, na které strategie bude mít svůj vliv a kteří budou mít vliv na ni. Příprava se proto začíná opakovaně znova a mnohé strategie neexistují. Při správném postupu se věcný variantní návrh připravuje dlouhodobě, zatím co dobu vyjednávání a rozhodnutí určuje vláda. Podobně je nutné připravovat metodiku strategické práce bez ohledu na volební cyklus až do materiálu pro vládu. Vázat nutné procedurální a metodické změny na volební cyklus se ukázalo jako stejně chybné, jako vázat na volební cyklus přípravu věcných rozhodnutí. Opačný přístup již způsobil mnohaleté zdržení


JAK ZAVÉST U NÁS ÚČINNOU PŘÍPRAVU STRATEGIÍ? U nás nebyla dosud zodpovědnost za metodiku strategické práce specifikována a tím byla de facto izolovaně ponechána na ministerstvech. Selhání není jejich vinou, protože to je úkol u nás i všude jinde izolovaně neřešitelný. Bylo nutné se seznámit se strategickou prací ve světě, získat praktické zahraniční zkušenosti, vybrat a adaptovat vzory a navrhnout specifický postup pro ČR, vzájemně kompatibilní mezi rezorty. To bylo provedeno. Významné jsou v tomto směru zkušenosti s praxí, kterou v Anglii zavedl sir Andrew Turnbull, ve srovnání se skandinávskou praxí a s tzv. deliberativními postupy. Teď je u nás potřeba zajistit instruktáže a konzultace a vyvinout nebo adaptovat software. Autoři každé strategie mohou zvolit svůj proces, metodu a techniky, pokud odpovídají Principům nebo pokud vláda souhlasí s odlišným postupem. V posledních patnácti létech jsme nebyli úspěšní v zavádění reforem, strategií, koncepcí a zásadních komplexních rozhodnutí. Odcházející vláda může zajistit svým nástupcům možnost takového zavádění, které by v situaci ekonomických obtíží a vnitropolitické situaci nebylo jinak dosažitelné.

JAKÝ VLIV MÁ ROZDĚLENÍ POLITICKÉ A SPRÁVNÍ SFÉRY? Tradičně se vliv rozdělení ukazuje na roli ministra. Ten v každém případě dává ministerstvu politický směr. Kde jsou sféry rozděleny, ministr nemůže zasahovat například do prováděcích a personálních rozhodnutí správní sféry. Tím se umožní efektivní a nezaujaté řízení správní činnosti a silně se omezí vnitřní boj o moc uvnitř správní sféry. Rozdělení nemá však vliv na činnost politické sféry. Je typické pro model skandinávský, anglický i francouzský (situace v USA je specifická). Kde sféry dosud nejsou rozděleny, musí se zvolit jiná cesta pro zajištění nezaujatosti koordinátora přípravy návrhu strategie i nezaujatosti vedoucího konzultačního týmu. Jediným známým způsobem je externí nezávislý pracovník. U nás sféry rozdělené nejsou a nezávislost pracovníků není zaručena. Ještě nebezpečnější je podezření nebo předstírané podezření ze zaujatosti, které narušuje spolupráci a posiluje konflikt. To je jedna z příčin současného stavu. Po rozdělení sfér bude možné situaci znovu uvážit, ale nelze na rozdělení sfér se zlepšením strategické práce čekat. Podobně intenzivní vliv na metodiku strategické práce mají postoje pracovníků veřejné správy a institucionální atmosféra. Jsou velké rozdíly naší situace například proti Skandinávii, Spojenému království, Japonsku, Kanadě nebo Německu. To má vliv zvláště na výběr a modifikaci celkové užité metody.


JAK BUDOU PROBÍHAT METODICKÉ KONZULTACE? Budou zajištěny konzultace na požádání a instruktáže v rámci konzultačního týmu. Konzultace budou zahrnovat i domácí a zahraniční metodické odborníky a zástupce rezortů. Zodpovědnost za proces přípravy strategie zůstane na koordinátorovi přípravy návrhu strategie.

KDO MÁ ZODPOVĚDNOST ZA VĚCNÝ OBSAH NÁVRHU STRATEGIE? Rezort má zodpovědnost za věcný obsah varianty, kterou doporučuje. Pokud existují jiné varianty, mají za jejich věcný obsah odpovědnost jejich autoři

CO KDYŽ CHYBÍ FONDY? Někdy uvádějí zájemci obavy, že nemají odborníky ani fondy na spolupráci. Často mají pravdu. Platí zde několik zkušeností: 1. Každý vážný zájemce si vybere sám, jaká bude intenzita jeho spolupráce. Pokud je ochoten respektovat přijatá pravidla hry, nikdy není odmítnut. I v případě, že bude většinou jenom komentovat a jen v malé míře připravovat součásti vlastní varianty, je nutné zajistit, aby dostával materiály včas a ve vhodné formě a aby bylo jasné, jako budou jeho příspěvky využity. 2. Každý zájemce může v jakémkoli formátu a v jakékoli struktuře posílat sdělení. První řádka (se jménem odesilatele a datem) je chronologicky zavěšena na web a z ní lze přejít na celý text. Ověřuje se pouze, zda příspěvek evidentně neodporuje zákonu nebo zda není evidentně zcela irelevantní. Zkušenost ukazuje, že využití těchto sdělení je slabé, ale to je věcí každého autora. 3. Koordinátor má k dispozici odbornou pomoc a fondy. To zdaleka nestačí pro všechny zájemce, ale je to významná pomoc celému procesu přípravy 4. Osvědčuje se prozatímně nahradit výpočty osobními nebo skupinovými odhady a samozřejmě to vysvětlit. Je vhodné dát k dispozici návody na takové postupy 5. Někdy se spojí několik zájemců k přípravě svých variant 6. Vláda a držitelé moci mají obvykle víc fondů na přípravu materiálů. Když postupné verze své varianty stihnou předložit jako první, pomáhají tím i ostatním. Na druhé straně tak roste riziko, že porovnávání variant degeneruje na připomínkování variant nositelů moci. Je povinností koordinátora vzít tuto situaci v úvahu. 7. Bohužel je nedostatkem všech známých metod, že bez odborníků a bez fondů na odborníky se sebelepší názor prosazuje pomaleji.


JAKÁ JE TRVALOST STRATEGICKÉ PRÁCE? Strategická práce je trvalá. Během realizace začíná hodnocení. Obvykle se při hodnocení objevují návrhy, které mají charakter elementárních příspěvků do budoucí aktualizace. Často se zadává externě lehké trvalé sledování. Instituce, která zodpovídá za věcný problém, buď sama navrhne termín, kdy má být předložen aktualizovaný návrh strategie, nebo takový termín dostane sdělený z iniciativy vlády. Pravidelná hlášení například vládě mohou zahrnovat doporučení o aktualizaci a odhad škod, když se zahájení intenzivní přípravy odloží. Protože se zároveň vážní zájemci obvykle o problém zajímají a komunikují, je nutné zajistit, že dílčí průběžné výsledky budou použitelné při aktualizaci. Chybný přístup je čekat, až odklady přivodí krizi, pak určit datum rozhodnutí a pak v nerozumně krátkém čase improvizovat špatný návrh strategie.


SEKCE 6 PŘÍKLADY PŘÍPADOVÁ STUDIE ZDRAVOTNICTVÍ 2004 (dosud neaktualizováno) Kolem poloviny devadesátých let se rozšířil názor, že organizace a financování zdravotnictví v ČR vyžaduje zásadní změny. Následuje stručné shrnutí reformní práce posledních čtyř ministrů ze třinácti, kteří funkci zastávali od roku 1990. Ministr Fišer zahájil úvahy o reformě, ale nedošel k formulaci návrhu. Reformu začala připravovat ministryně Marie Součková. Počátkem roku 2004 předložila materiál, který jí premiér dvakrát vrátil a posléze odvolal samotnou ministryni. Předložená koncepce ministryně Součkové byla podrobena kritice ze strany odborné veřejnosti a opozice, že by se zdravotní pojišťovny staly hlavně účtárnami na přerozdělování vybraného pojistného, o nabídce služeb že by rozhodovala výhradně vláda a kraje a že příliš posiluje roli státu. Ani ve vládě nenalezl návrh podporu. Například mluvčí ČMKOS Schlanger poukázal na rozpor mezi návrhem koncepce a oběma etapami reformy veřejných financí, kde se zvýšením objemu prostředků pro zdravotnictví vůbec nepočítá. Na tento argument navázalo Ministerstvo financí, které prohlásilo, že reforma veřejných financí počítá se zvýšením efektivity využití veřejných financí ve zdravotnictví a vůbec ne s transferem prostředků ze státního rozpočtu do zdravotního pojištění či do zdravotnického resortu10. Ministr financí Bohuslav Sobotka se zároveň obrátil na Světovou banku, aby připravila vlastní podklady pro reformu českého zdravotnictví. Nástupce Marie Součkové, ministr Kubinyi, úvahy o posílení státu výslovně odmítl a pracoval na reformě nové: „Není to tedy tak, že bych chtěl k té připravené koncepci něco přidávat nebo ubírat, ale chtěl bych její druhou část podstatně přepracovat. 11" Při jejím vypracování přihlížel i k názorům odborníků z řad lékařů a pojišťoven, neopomněl ani připomínky expertů Světové banky, jejichž názor obdržel v červnu. Celý svůj návrh veřejnosti představil v polovině července. Podstata reformy spočívá v tom, že občan dostane větší možnost rozhodovat, kde se chce léčit. Nemocnice a pojišťovny si budou konkurovat tím, jak kvalitní péči dokáží nabízet, případně zaplatit. Stát vytvoří nové instituce - Všeobecnou správu pojištění a Národní referenční centrum, které budou zdravotnický trh regulovat. Přitom bude ručit za dostupnost základní péče: fakultní nemocnice zůstanou i nadále pod veřejnou správou, stát znovu začne kontrolovat záchranné služby. Každý z občanů má dostat speciální čipovou kartu, kde o něm budou zaznamenány základní údaje a také to, kolik peněz ho v průběžném roce stály zdravotnické poplatky. Když překročí určitou hranici, nebude už muset platit. Finanční strop Kubinyi neurčil, je to prý politické rozhodnutí, které čeká na příštího ministra. Každý občan také bude mít možnost nahlédnout na internet, kde se budou zveřejňovat výsledky péče v jednotlivých nemocnicích, k nahlédnutí by mělo být jejich účetnictví i čekací listy na operace. Důležité je, že se pacient nevyhne určité formě finanční spoluúčasti. Ministr 121 11 01 15 Metodika dilci [1]

Kubinyi neformálně konzultoval reformu s mnoha oponenty i experty. Pravicová opozice sice pochválila některá opatření, která mohou zlepšit stav zdravotnických financí, ale pochybuje o tom, že by mohla spravit celý systém. Zastánci silnější role státu z řad ČSSD a zdravotnické komise materiál uvítali jako dobrý podnět do diskuse. Ministr Kubinyi byl nahrazen M. Emmerovou. Ta ihned po nástupu do funkce prohlásila, že bude chtít „navázat na práci jejích předchůdců Marie Součkové a Jozefa Kubinyiho“. Nejprve reformu odsunula na neurčito. Následně vystupovala proti „privatizaci zdravotnictví“. Svými názory se vzdálila svému stranickému předchůdci, když odmítla jakoukoliv spoluúčast pacientů. Neuvedla, jak se vyrovnat s veřejným návrhem premiéra Grosse „použít Kubinyiho koncepci reformy zdravotnictví v tomto volebním období“, s tím, že se „podle ní upraví některé pasáže ve volebním programu12“. Samotná kapitola zdravotnictví v první verzi programového prohlášení vlády chyběla. Ministryně prohlásila, že se bude snažit, aby se toto změnilo: "Chci svoji kapitolu a upřímně se domnívám, že došlo k nějaké technické chybě, že to vypadlo," poznamenala13. V programovém prohlášení by měla být obsažena její koncepce, zákony, které by bylo potřeba přijmout k její realizaci. Ministryně Emmerová vlastní návrh reformy urychleně připravila jako důvěrný materiál. Zdravotnická odborná komise ČSSD připravila po dohodě s ministryní svou variantu, která měla být důvěrná. Když byla citována v médiích, byl její hlavní autor zbaven funkce. Svůj návrh předložila ministryně tripartitě, která ho nepřijala. Z rozhodnutí předsedy vlády na návrhu začal spolupracovat místopředseda vlády Jahn. Ten řídil první větší diskusi vybraných zájemců v lednu 2005, které se ministryně Emmerová nezúčastnila. (Dále už nebyl tento stručný popis aktualizován, ani nebyly připravovány studie o jiných podobných případech). Vhodný postup při přípravě koncepce (viz přílohu „Postup při přípravě koncepce“) je začít co nejdříve; pracovat v porovnaných variantách; od začátku zapojit do práce stoupence různých pozic; provádět přípravu transparentně a utajovat pouze informace, jejichž utajování vyžaduje zákon; sledovat věcnou i ekonomickou dimenzi a všechny další dimenze, které jsou relevantní; odhadnout a pokud možno kvantifikovat očekávané náklady a následky; vést dialog s veřejností a reagovat na názory; profesionálně řídit přípravu podle některé vyzkoušené a adaptované metody; spolupracovat s praktiky, kteří mají s přípravou koncepcí zkušenost; zajistit kontinuitu práce při změnách osob a při změně politické a finanční situace. Žádná z těchto podmínek nebyla splněna a požadovaného výsledku nebylo možno dosáhnout. Tato studie je argumentem, že způsob přípravy koncepcí je u nás nutné změnit. Nelze ji interpretovat jako kritiku osobních chyb některého politika nebo úředníka. Kdyby taková kritika byla vysvětlením, pak by výměna osob mohla být řešením. Bohužel tomu tak není. Je velmi pravděpodobné, že skoro nikdo jiný z lidí, kteří byli k dispozici, by nebyl dosáhl přijatelných výsledků. Příčinou jsou zásadní chyby systému, které je třeba začít řešit, nikoli osobní nedostatky. Je patrné, že vzniklé škody pouze ve zdravotnictví jsou daleko větší, než by byly náklady na zavedení profesionálně řízeného postupu, který je navrhován již přes deset let. Existující systém je odolný proti změnám. Zlepšení bude vyžadovat politickou vůli. 122 11 01 15 Metodika dilci [1]

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ZAHRANIČNÍ ZKUŠENOSTI Následuje přehled některých procesů a organizačních řešení, jak se podporuje příprava koncepcí v různých zahraničních vládách. Nelze zaručit, že všechny informace byly aktualizovány, že jsou kompletní, ani že je užita vhodná terminologie („policy“ se u nás někdy nazývá „politika“ nebo „strategie“, zde se překládá jako „koncepce“). Uvedeny jsou tyto informace: • Organizační struktury • Webové adresy • Literatura Na přípravě přílohy se účastnila ing. Hana Pěnkavová.

Organizační struktury Jsou vybrány takové funkce, které s přípravou koncepcí souvisí, ostatní funkce jsou vynechány a nahraženy tečkami. Jako poslední je uveden příklad Spojeného království, který se jeví pro naše poměry zvláště zajímavý. Proces, kterým byly uvedené struktury ve vyspělé cizině zaváděny, nelze u nás napodobit a je proto navrhován v podstatně odlišné formě. Přehled by měl být dostatečným dokladem toho, že centrální podpora přípravy koncepcí je považována za nezbytnou ve všech vyspělých zemích a že její absence v ČR je škodlivou anomálií. Austrálie • Vládní výbory 

koordinační výbory (koordinace zahrnuje koncepční práci)



funkční výbory

_ výbor pro generální koncepci (Zabývá se otázkami, které nepatří bezpečnostnímu výboru, ani výborům pro přípravu koncepcí) o výbory pro přípravu koncepcí (pracují také jako pracovní skupiny, navrhují varianty řešení a někdy připojují doporučení) _ výbor pro sociální koncepci • Ministerstvo předsedy vlády a vlády (DPM & C) (Zajišťuje, že koncepční návrhy, předkládané předsedovi vlády, ministrům nebo vládě, jsou připraveny koherentním, informovaným a koordinovaným způsobem, a zajišťuje včasné doporučení. Koordinuje administrativní zpracování vládních rozhodnutí, s vědomím, že ministři jsou jednotlivě zodpovědní za řízení svých ministerstev a kolektivně za rozhodnutí vlády.) 123 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Kancelář předsedy vlády (pracují v ní pracovníci veřejné správy i politicky jmenovaní pracovníci. Kancelář poskytuje bezprostřední politická doporučení předsedovi vlády.) Belgie • Kancléřství předsedy vlády (skládá se z veřejných zaměstnanců, jejich vedoucí je zodpovědný za celkovou koncepci, a je tradičně tajemníkem rady ministrů). • Dvě kanceláře: kancelář generální koncepce a ekonomická a sociální kancelář (obě kanceláře se skládají druhotně z veřejných zaměstnanců nebo z lidí vně vlády (univerzity a privátní sektor), kteří jsou podřízeni předsedou vlády a obvykle bývají názorově blízcí jeho politické straně. Funkcí těchto kanceláří je připravit nejdůležitější vládní rozhodnutí, informovat předsedu vlády o vládních záležitostech z ryze politického hlediska.) Hlavní tělesa podporující premiéra a vládu: Premiér • Sekretariát rady ministrů _ Kancléřství _ Kancelář pro celkovou koncepci • Veřejné služby (osobní sekretariát) • Ekonomická a sociální kancelář

Dánsko Kancelář premiéra (tvoří ji asi 85 lidí, z toho je 30 veřejných zaměstnanců. Funkcionáři jsou veřejní zaměstnanci, většina z nich je získána z ministerstev, často na období omezené 2-5 lety.)

Premiér • Stálý sekretariát _ Oblast 2 – ekonomika (zejména koncepce) _ Oblast 3 – zahraniční politika (včetně koncepce)

Finsko • Rada státu (úkolem je připravovat a realizovat rozhodnutí prezidenta republiky a dělat nezávislá rozhodnutí. 124 11 01 15 Metodika dilci [1]

Rozhodnutí se dají rozdělit do dvou skupin: _ Rutinní – doporučení veřejných zaměstnanců, poskytující zaručená povolení a záruky _ Rozhodnutí s dalekosáhlým sociálním a politickým dopadem)

Důležité a citlivější otázky jsou předmětem sporů a diskusí na politické aréně, uvnitř stran, v ministerských výborech i jinde. Obsah otázek předurčuje, zda budou řešeny formální administrativní cestou nebo politickou cestou. Všechna rozhodnutí s právním důsledkem jsou připravována na oficiálním zasedání, jsou projednávána v oddělených diskusních prostorech, z nichž nejdůležitější je večerní škola. • Večerní škola (navštěvují ji všichni členové rady státu, nejvyšší soudce a vedoucí zpravodajství rady státu. Účastnit se mohou i experti, předsedové parlamentních výborů vládních stran. Její funkcí je diskutovat materiály detailně a často jsou zde rozhodnuty důležité koncepční i operativní otázky de facto. Diskuse jsou důvěrné a média jsou informována, pokud je potřeba.) • Stálé ministerské výbory (Zabývají se finančními otázkami, zahraničními záležitostmi, ekonomickou koncepcí a EU) • Kancelář premiéra (PMO) (vedoucím kanceláře je státní tajemník, který je spolu s politickými asistenty zaměstnán dočasně, ostatní veřejní zaměstnanci jsou zde zaměstnáni trvale. Organizuje i politická doporučení premiérovi o koncepcích) • Valná hromada ministrů (je to jediný stálý útvar, který protíná napříč nejvyšší apolitickou úroveň.)

Francie • Generální sekretariát vlády (GSG) (skládá se z hlavního tajemníka, ředitele GSG,…poradce pro ekonomické záležitosti, sedmi poradců pro koncepci, oddělení legislativy…. Zaměstnanci jsou stálí a zůstávají na svých místech i v případě změny premiéra). _ Poradce pro ekonomické záležitosti (ve spolupráci s PMC zodpovědný za veškeré záležitosti spojené s ekonomickou koncepcí, financemi a rozpočtem, plánování, zahraniční trh, odbytem a sociální ekonomií.) _ Poradci pro koncepci (ve spolupráci s PMC jsou zodpovědní za sledování práce ministerstev, meziministerských výborů a orgánů připojených k premiérovi, zaručují stálou spolupráci mezi ministerstvy)


_ Legislativní oddělení (zavádí postupy řízení odvodu z účtů nebo jejich uzákonění. Spolu s ostatními poradci ručí za legislativní kontrolu regulačních textů a nařízení, dřív než jsou předloženy k podpisu premiérovi a uveřejněny v Journal Officiel.) • Kabinet premiéra (PMC) (Na rozdíl od zaměstnanců GSG odcházejí spolu s premiérem. Kabinet tvoří ředitel kabinetu, jeho zástupce, vedoucí kabinetu, techničtí poradci, poradci pro koncepci….vojenský kabinet a tiskové oddělení. Funkcí kabinetu je podporovat premiéra a radit mu. Další funkcí je připravovat soubory podkladů s externími kolektivy.)

Island • Vládní výbory (jsou tvořeny vybranými ministry. Jejich složení je výsledkem jednání mezi koaličními stranami. Výbory nepracují permanentně, mají určitý cíl a zaniknou, jakmile je cíle dosaženo. Existují výjimku u úkolů, jejichž povaha vyžaduje nepřetržitou aktivitu. Vláda často rozhoduje o založení výborů pro rozpracování vybraných otázek, formulování koncepčních návrhů a vyřešení problémů.) • Kancelář premiéra (PMO)(Řízen generálním tajemníkem, který zároveň řídí výbory generálních tajemníků ministerstev. PMO je složen ze stálých veřejných zaměstnanců, je to nepolitický útvar. Premiér jmenuje ze zaměstnanců PMO Tajemníka vlády. Funkcí PMO je podporovat premiéra a radit mu, organizovat výbory, jmenované premiérem a dohlížet na jejich práci, radit premiérovi ve věci rozdělení kompetencí jednotlivých ministerstev, hraje roli v koordinaci koncepce.) • Premiérův politický asistent (PMPA)( Je jmenován premiérem a z úřadu odchází zároveň s ním. Jeho funkcí je podporovat premiéra při výkonu funkce jakožto předsedy vlády, vůdce politické strany a člena parlamentu.)

Irsko • Ministerstvo předsedy vlády (v originále The Departament of the Prime Minister) (Zaměstnanci jsou veřejní, kromě předsedy vlády jsou zde čtyři ministři státu.) _ Privátní kancelář předsedy vlády (administrativně podporuje premiéra v jeho funkci předsedy vlády) _ Zvláštní poradci předsedy vlády (informují a radí premiérovi v následujících klíčových oblastech národní koncepce: • Ekonomická a sociální politika • Evropské a mezinárodní záležitosti • Koncepce informační společnosti • Severní Irsko 126 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Modernizace státní správy) _ Předseda výboru programových manažérů (zodpovědný za uskutečnění závazků vládního programu, referuje přímo předsedovi vlády)

Kanada • Vládní výbory (jsou prodloužením vlády a očekává se od nich, že prověří co nejvíce otázek, aby jejich doporučení mohla být schválena vládou. Některé postupy, adaptované v ČR, byly původně vyvinuty v Kanadě. V roce 2001 projevila kanadská strana ochotu spolupracovat na těchto otázkách s ČR). _ Výbor koncepce ekonomického rozvoje (zodpovědný za řízení vládní agendy pro zlepšení ekonomické konkurenceschopnosti s ohledem na zdravější živ.prostředí) _ Výbor koncepce sociálního rozvoje (zodpovědný za rozvoj lidských zdrojů a dalších záležitostí blízkých zdraví a dobrému životu Kanaďanů) _ Speciální výbor Rady (kontroluje a schvaluje požadavky na guvernéra v Radě, také kontroluje vládní regulační aktivity a zajišťuje plynulost chodu vlády) _ Správa státní pokladny (zodpovědná za schvalování výdajů a za přidělení zdrojů na podporu koncepcí a programů. Dohlíží na řízení státních zaměstnanců napříč celou vládou a prověřuje široké spektrum záležitostí blízkých reformě a obnově státní správy.) • Kancelář státní rady (PCO) (řízena úředníkem PCO, který je zároveň tajemníkem vlády a vedoucím veřejných služeb. Kancelář je složena z veřejných zaměstnanců, kteří slouží po dobu 2-3 let, aby byl zajištěn rozvoj lidských zdrojů ve veřejné správě. Funkcí kanceláře je podávat centrální a nezávislé koncepční rady premiérovi, koordinovat koncepční návrhy, aby byla zajištěna provázanost mezi novými návrhy, existující koncepcí a celkovými koncepčními cíli vlády. _ Provozní výbory (pro ekonomický rozvoj, sociální rozvoj…) _ Plánování a konzultace (radí premiérovi ve strategii koncepce a prioritách plánování, strategické komunikaci, rozpočtových a ekonomických záležitostech) • Kancelář premiéra (PMO) (Členové jsou určeni premiérem a jsou jeho osobním politickým štábem. Funkcí kanceláře je podporovat premiéra při výkonu funkce předsedy vlády, vůdce politické strany a člena parlamentu.)


Mexiko • Vláda (zahrnuje šest speciálních kabinetů, řízených prezidentem. Jsou složeny ze stálých zaměstnanců i ze zaměstnanců na vyžádání v závislosti na agendě. Každý kabinet je podporován technickým sekretariátem, který je zodpovědný za organizaci a následné konference.)

Německo • Vláda (Rada ministrů) (Agenda obsahuje dvě různé části, jedna se týká nesporných rozhodnutí, druhá rozhodnutí, vyžadujících diskusi) • Federální kancléřství (řízeno spolkovým ministrem, každá země je zastoupena jedním ministrem. Většina členů jsou veřejní zaměstnanci, vnitřní organizace zrcadlí strukturu vlády.) o Spolkový kancléř _ Kancelář kancléřství • Privátní kancelář • Požadavky a petice o Spolkový ministr _ Kancelář spolkového ministra _ generální ředitel pro domácí a právní záležitosti _ gen. řed. pro zahraniční záležitosti, koncepci rozvoje… _ gen. řed. pro sociální koncepci, živ. prostředí, dopravu, zemědělství…

Nizozemí • Předseda vlády _ Kancelář předsedy vlády (PMO) (členové kanceláře jsou veřejní zaměstnanci. Předseda vlády má jednoho politického asistenta pro vztahy s jeho politickou stranou. PMO je řízena generálním tajemníkem, který je zároveň prvním poradcem předsedy vlády. Je zde také dalších deset poradců předsedy vlády. Kromě podpory premiéra je funkcí PMO dávat rady Radě ministrů ohledně rozvoje koncepce a účastní se příprav a řízení zasedání Rady.) _ Nizozemský vládní informační systém _ Kancelář nizozemské vědecké rady pro vládní koncepci 128 11 01 15 Metodika dilci [1]

Norsko • Vláda a rada ministrů • Kancelář předsedy vlády (Skládá se z předsedy vlády, z politických a administrativních pracovníků. Vedoucím kanceláře je Generální tajemník, každý odbor je řízen generálním ředitelem. Administrativní pracovníci přísluší ke třem odborům: Odboru administrativních záležitostí, odboru ekonomických záležitostí a odboru mezinárodních záležitostí. Političtí pracovníci se skládají ze čtyř státních tajemníků a dvou politických poradců.)

Nový Zéland • Ministerstvo předsedy vlády a vlády (DPM & C) (jedná se o politicky neutrální vládní ministerstvo) _ Čestný sekretariát _ Skupina poradců koncepce(radí přímo premiérovi a koordinuje rady, přicházející z různých ministerstev) _ Kancelář odhadů zahraničí _ Skupina domácí a zahraniční bezpečnosti _ Vládní dům • Privátní kancelář předsedy vlády (Je složena z jmenovaných kandidátů, jejichž funkční období je shodné s trváním současné vlády. ) • Komise státních služeb • Ministerstvo financí Nový Zéland úspěšně zavedl komunikaci mezi občany a vládou, mimo jiné s pomocí webových stránek.

Portugalsko • Rada ministrů • Speciální rady ministrů _ Rada ministrů pro ekonomické záležitosti _ Rada státních tajemníků (Ministr Předsednictva rady ministrů (PCM) předsedá zasedáním, účastní se jich Státní tajemníci PCM, ministři jednotlivých ministerstev a poradce předsedy vlády.) 129 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Předsednictvo rady ministrů (PCM) • Kancelář předsedy vlády (PMO) (PCM i PMO jsou složeny jak z veřejných zaměstnanců, tak i z jmenovaných politických pracovníků.)

Rakousko • Spolkové kancléřství (podporuje spolkového kancléře v jeho úkolech, koordinuje a formuluje celkovou vládní koncepci, zejména zaměření ekonomických koncepcí a koordinaci evropských integračních koncepcí.) • Osobní kancelář spolkového kancléře (členové jsou vybráni spolkovým kancléřem a pracují jako jeho osobní štáb. Podporují spolkového kancléře jako hlavu vlády a podává doporučení o přípravě koncepcí…) Schéma spolkového kancléřství Oddělení 4 Koordinace • Pododdělení A _ Koordinace ekonomických koncepcí _ Ekonomické a sociální aspekty ochrany živ. prostředí _ Záležitosti OECD _ Koordinace koncepce jaderné politiky • Koordinace strukturální koncepce a vládní pomoci • Koordinace regionálního plánování a region. koncepcí • Koordinace společné evropské koncepce

Řecko • Kolektivní orgány Rady ministrů _ Rada vlády (v originále the Board of the Government) _ Rada vlády pro zahraniční koncepci a obranu _ Rada vlády pro ekonomickou koncepci _ Rada cen a příjmů 130 11 01 15 Metodika dilci [1]

_ Rada vlády pro informační technologie

Všechny kolektivní orgány jsou podporovány sekretariáty, které jsou tvořeny zaměstnanci na dobu určitou a speciálními poradci. Předsedá jim premiér, pouze radě pro ceny a příjmy předsedá ministr národní ekonomiky. Koncepce je jejich důležitým, ale nikoli jediným úkolem

• Sekretariát Rady ministrů _ Kancelář tajemníka Rady ministrů _ Kancelář administrativní podpory Rady ministrů _ Kancelář usnesení Rady ministrů a nařízení prezidenta _ Kancelář distribuce zákonů, nařízení prezidenta a návrhů vydání vládního věstníku _ Kancelář záznamů a dokumentů a registr Sekretariát Rady ministrů je řízen tajemníkem, který se zodpovídá premiérovi. Skládá se ze zaměstnanců, pracujících na tříletou smlouvu nebo druhotně z veřejných zaměstnanců. Všechna jmenování provádí premiér a jsou uveřejněna ve vládním věstníku. • Politická kancelář premiéra (skládá se z generálního ředitele, který je přímým asistentem premiéra, ze specialistů, poradců a dočasných zaměstnanců). Je rozdělena do čtyř kanceláří: _ Osobní kancelář premiéra _ Právní kancelář _ Diplomatická kancelář _ Ekonomická kancelář (podává i doporučení v koncepční problematice) Rady poradců a výborů pracovních týmů jsou sestaveny k diskusím speciálních témat a koncepcí.

Spojené státy americké • Prezident • Kongres • Vláda 131 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Výkonná kancelář (Poskytuje informace, analýzy a koncepční doporučení prezidentovi) _ Národní rada bezpečnosti _ Kancelář Bílého domu (Kancelář řídí Bílý dům a kontroluje přístup k prezidentovi. Zaměstnanci Bílého domu (asi 400 lidí) mají nezanedbatelný vliv na formování názoru veřejnosti na státní správu. Zaměstnanci se skládají z poradců, kteří jsou nejblíže prezidentovi. Rekrutují se často z těch, kteří s prezidentem již dříve spolupracovali a pomáhali mu ve volební kampani.) _ Kancelář řízení a rozpočtu

Španělsko • Rada ministrů • Vládní výbory • Sekretariát Rady ministrů (v originále The Secretary of the Council of Ministers) (Funkcí sekretariátu rady ministrů je držet se při tajemníkovi předsednictva vlády, který je zároveň mluvčím vlády a je zodpovědný za vztahy s parlamentem) • Hlavní ředitelství Sekretariátu Rady ministrů (Úkolem Ředitelství je koordinovat práci vlády.) • Kancelář předsednictva vlády (Kancelář se skládá z ředitele, který má pozici státního tajemníka, zástupce ředitele, který má pozici generálního tajemníka a z osmi oddělení, řízených generálním ředitelem, který má poradce, specializované v jednotlivých oborech. Funkcí kanceláře je podávat rady technického rázu premérovi a viceprezidentovi vlády, informovat je o věcech zahrnutých v agendě Rady ministrů a převzatých Komisí pro ekonomické otázky, dále koordinovat neformálně rozhodovací proces, pokud se ho účastní různá oddělení a pokud zásah ministrů a státních tajemníků není nutný.)

Švédsko • Vláda (Rada ministrů) • Výbory (složeny z veřejných zaměstnanců a odborníků, vytvořeny maximálně na dva roky.) • Kancelář předsedy vlády (PMO) (Rozdělena do dvou částí: jednotky koncepčního poradenství a právního oddělení, složeného z nepolitických jmenovaných kandidátů, zodpovědných za konstitucionální a právní postupy.)


Švýcarsko • Federální rada • Federální kancléřství (Je to útvar, spojující legislativní a výkonnou sílu. Představuje hlavní části vlády a spadá do pravomoci Federální rady. Kancléřství se skládá ze 100 veřejných zaměstnanců a také 250 asistentů z Centrální tiskové kanceláře. Kancléř předsedá konferenci generálních tajemníků ministerstev, která řídí kooordinaci uvnitř státní administrativy. Federální rada ji často žádá o řešení, pokud se ministerstva neshodnou v technických záležitostech. Jedna z funkcí Federálního kancléřství je připravovat každé čtyři roky ve spolupráci s ostatními ministerstvy vládní program pro následující parlamentní období. Tento program pro funkční období podtrhuje hlavní problémy a předkládá konkrétní řešení ve formě prohlášení v intencích Federální rady.

Turecko • Rada ministrů • Výbory • Hlavní ministerstvo (v originále The Prime Ministry) (Jeho funkcí je zajišťovat koordinaci mezi ministerstvy a sledovat řízení celkové vládní koncepční agendy. Udržuje vztahy s Tureckým nejvyšším národním sněmem (TGNA), zajišťuje efektivitu administrativy a zjednodušuje administrativní postupy. Ustavuje principy legislativy a kodifikuje, doplňuje a publikuje všechny vyhlášky. Také spolupracuje s inspekčním systémem.)

Spojené království (Některé rysy koncepční práce UK jsou kupodivu zvláště použitelné v ČR, i když celá atmosféra je velmi odlišná. Vhodný způsob, jak je zavést, však nemá obdobu v UK. Metodická spolupráce s UK by byla cenná). Hlavní roli má Kancelář vlády = Cabinet Office (Cabinet Secretary and Head of the Civil Service Sir Andrew Turnbull, Minister for the Cabinet Office Lord Macdonald of Tradeston, Minister of State in the Cabinet Office Douglas Alexander MP, Director Sir Haydon Phillips) Veřejná správa má čtyři hlavní cíle: (1) koncepční a realizační schopnosti, (2) vysoká schopnost strategického myšlení a jednání,….. K dosažení těchto cílů je třeba splnit sedm podmínek:…(2) posílení koncepčních schopností v ministerstvech,…


Kancelář vlády má šest organizačních jednotek: • (1) Koncepce (vedoucí Geoff Mulgan, vznikla spojením “Performance and Innovation Unit” a “Forward Strategy Unit”). Tato jednotka má čtyři úkoly: (1a) zajistit dlouhodobé koncepce hlavních sektorů, (1b) podporovat řešení mezisektorových otázek, (1c) strategický audit, (1d) podporovat koncepční myšlení v ministerstvech. • (2) Realizace, navazující na jednotku „Koncepce“ (vedoucí Michael Barber)…. • • (5) Reforma veřejné správy, která je sama jednou z koncepcí (vedoucí Wendy Thomson). … • Státní správa Spojeného království je politicky nestranná. V určitých souvislostech je zde omezená politická podpora ve středu vlády. Je tam malé množství lidí, jmenovaných jako zvláštní poradci, kteří pomáhají ministrům s tou částí práce, která je částečně vládní a částečně politická.

Struktury a funkce ústředních orgánů: adresy Některé stránky jsou v angličtině, některé nefungují, pravděpodobně existují i jiné adresy. Německo www.bundesregierung.de Rakousko www.austria.gv.at Dánsko www.denmark.cz stránky ambasády v ČR www.un.dk informace Spojených Národů o zemích severní Evropy Finsko www.un.fi www.valtioneuvosto.fi/vn/liston/base.lsp?r=1048&k=en anglická verze Itálie www.palazzochigi.it www.esteri.it ministerstvo zahranici www.parlamento.it 134 11 01 15 Metodika dilci [1]

Irsko www.irlgov.ie www.basis.ie Velká Británie www.cabinet-office.gov.uk Španělsko www.senad.es www.gobierno.es Francie www.premier-ministre.gov.fr Nizozemí www.overheid.nl www.minaz.nl anglická verze Nový Zéland www.govt.nz Malta www.magnet.mt Austrálie www.nla.gov.au/oz/gov Švýcarsko www.bk.admin.ch/ch/d/sweiz/index.htm Portugalsko www.clix.pp www.sapo.pp Kanada www.pco-bcp.gc.ca www.canada.gc.ca


SEKCE 7 HODNOCENÍ Důležitost strategické práce v České republice Pohled náměstka ministra MF ČR

V Praze 12. 5. 2010 Východiska: Dne 12. května 2010 schválila Evropská komise (EK) Sdělení k posílení koordinace hospodářských politik. Sdělení je ideovým východiskem pro reformu rozpočtového dohledu a koordinace hospodářských politik v eurozóně a EU. Návrhy ve Sdělení budou diskutovány na úrovni ministrů financí s přímou vazbou na nejvyšší politickou úroveň Evropské rady (ER) a cílem je do konce tohoto roku předložit Radě opatření nutná pro dosažení lepší rozpočtové kázně a řešení krizí v EU. Dále Jarní Evropská rada v březnu 2010 vyzvala Komisi, aby do června předložila návrhy nových nástrojů na posílení ekonomické koordinace uvnitř i vně eurozóny. JER zároveň zadala svému předsedovi, aby ve spolupráci s Komisí ustanovil pracovní skupinu (tzv. task force) složenou ze zástupců členských států, rotujícího předsednictví a ECB, jež ještě do konce tohoto roku předloží Radě opatření nutná pro dosažení lepší rozpočtové kázně a řešení krizí v EU. Tato task force se bude zabývat tématy na posílení makroekonomického dohledu za účasti všech států EU včetně ČR. Tyto zásadní a ambiciózní úkoly Evropské Unie považujeme za velmi dobrý podnět, který koresponduje s doporučeními OECD a Mezinárodního měnového fondu, aby Česká republika přijala řadu zásadních reforem, řešících problém konkurenceschopnosti průmyslu, zdravotnictví a zvyšujícího se věkového průměru obyvatel a obecně vysokých výdajů státní správy. Zásadní reformy také také vyžaduje národní fiskální strategie schválená jak českou vládou, tak Evropskou komisí v Konvergenčním programu. Z výše uvedeného vyplývá, že krátce po volbách, bude nová vláda postavena před řadu zásadních rozhodnutí a před nutnost připravit důležité strategické dokumenty. Jen namátkou lze zmínit: - Národní program reforem - reformu daňového systému - důchodovou reformu - zdravotní reformu - energetickou koncepci - reformu veřejné správy


A to ještě neuvádíme „zatím“ dlouhodobější úkoly přípravy národních strategických dokumentů pro využití Evropských fondů v novém programovém období, potřebu vzniku Národních plánů rozvoje provázaných mezi sebou a propojených na úkoly stanovené našimi hospodářskými politikami. Závěr: Pokud budeme v nejbližších měsících postupovat podle dosud zaběhaných metod přípravy resortních strategických rozhodnutí, kdy je běžnou praxi minimální meziresortní koordinace a absence práce s více variantami s vyčíslením dopadů ekonomických legislativních, sociálních a environmentálních, domníváme se, že Česká republika nebude schopna dodržet stanovené úkoly a bude zaostávat ve srovnání s členskými státy EU. Je proto zcela zásadní a vhodná doba rozběhnout systémově správně vedenou přípravu strategických rozhodnutí a proto podporujeme uložení všem resortům takového úkolu ještě před volbami, aby bylo minimálně zajištěno, že ve chvíli, kdy nově zvolení ministři a nové aparáty ministerstev začnou horečně připravovat strategická rozhodnutí, že budou postupovat profesionálně a že jim v tom bude poskytnuta profesionální technická pomoc.

Zpracoval náměstek ministra financí T. Zídek


Pan Přemysl Pergler Vyjádření k materiálu 10 01 08 SPV BT (1) 17. ledna 2010 2:34 Milý Přemysle, Zasílám vyjádření k materiálu, který jsi mi poskytl. Zdravím Tě a přeji hodně zdaru, VB 1. Domnívám se, že příprava strategických dokumentů ve veřejné správě v ČR je na nízké úrovni. Tato nízká kvalita se v konečném důsledku čím dál tím více negativně projevuje do potenciálu české ekonomiky a společnosti. I na základě vlastních zkušeností jsem přesvědčen, že návrh strategické práce, bude-li schválen, akceptován relevantními aktéry a kvalitně implementován, může neradostnou situaci výrazně zlepšit. 2. Hlavní rizika nevidím v návrhu samotném, nýbrž v prostředí, do kterého může být nasazen. Konkrétně: a. Návrh nebude schválen (= iniciativa vůbec nevznikne) b. Návrh bude schválen, avšak v nevhodně upravené podobě (= riziko neodborných zásahů do návrhu) c. Návrh bude schválen, avšak nevhodně implementován (například v důsledku nízké politické podpory či dokonce odporu; nová vláda nemusí chtít pokračovat v započatém konceptu) a v konečném důsledku bude celý koncept v českém prostředí nadlouho – a nezaslouženě – zdiskreditován. 3. Z hlediska činnosti Poradního externího sboru ministra financí p. Janoty mohu konstatovat, že jeho předpokládaná práce v oblasti přípravy podkladů pro důchodovou reformu může být dobře slučitelná s přípravou komplexní strategie v oblasti důchodové reformy nezávislým koordinátorem, pokud bude takový koordinátor ustanoven a bude postupovat podle osvědčených metod.

Vladimír Bezděk


SOUHRN HODNOCENÍ přípravy Zemědělské politiky v Ministerstvu zemědělství ČR Ministr Lux nechal připravit nezávislým týmem koncem devadesátých let zemědělskou politiku ČR. Ve spolupráci s odbornou a širokou veřejností byl návrh politiky připraven s použitím zahraničních zkušeností a Blokové metody. V souvislosti se změnou situace a úmrtím ministra Luxe práce později nepokračovala. Text „00 09 26 Hodnocení“ obsahuje na 10 stránkách v papírové formě hodnocení procesu přípravy. Následuje několik stručných citátů z tohoto textu: J. Lux, ministr zemědělství: Příprava zemědělské politiky významně přispěla k přípravě a vyjasnění odborných podkladů a zejména ke komunikaci a integraci.[…] Bloková metoda, užitá při přípravě koncepce, se osvědčila. Je to perspektivní metoda pro rezortní i celostátní koncepční práci. V nejbližší době lze očekávat dočasné obtíže s jejím zavedením, které povedou k odkladům. K. Burda, první náměstek ministra zemědělství: [Postup] je založen na spolupráci nejlepších odborníků […] důležité […] pro objektivitu výsledků. Postup umožňuje širokou konzultaci se zájemci […] Vznikají podrobné materiály, které poprvé shrnují souvislosti mezi různými aspekty politiky. Po rozhodnutí o politice budou tyto materiály důležité pro realizaci rozhodnutí. […] Užívaný postup by mohl mít význam, přesahující zájmy našeho resortu. Mělo by se uvážit jeho širší zavedení. T. Zídek, náměstek ministra zemědělství: Během práce byl [v rámci přípravy koncepce] vedení ministerstva doporučen postup v řadě neodkladných opatření.[…] Domnívám se, že hlavní závěry a doporučení byly věcně správné, strategicky vhodné a zejména včasné. […] V rámci boje o moc dva z ředitelů ve státní správě nespolupracovali. […] Doporučuji vyzkoušet její aplikaci na nadnárodní úrovni, například v EU […] an effective approach that facilitates both factual development of the policy proposal and participation of stakeholders, experts and citizens. […] It certainly makes possible to integrate components of a policy […] powerful tool for strengthening democracy without losing effectiveness. K. Burda, A. Kalina, náměstci ministra zemědělství ČR: Výsledky jsou podstatným přínosem pro zemědělskou politiku ČR. Výhodou je nezávislost různých sledovaných pozic, integrace profesionálních oborů, široká konzultace a variantní přístup. […] postup, který by mohl být v budoucnu užitečný na různých místech. Odborníci Integračního týmu, řídícího přípravu politiky: Podstatně se posílila komunikace mezi účastníky. […] Prokázalo se, že jednotliví odborníci v ČR jsou schopni pracovat na složité koncepční práci podobně, jako odborníci v západním světě. [... ] Pouze v omezené míře bylo dosaženo hlubokého rozpracování výsledků. [...] Práce trvala déle, než je obvyklé jinde. [...] byl s použitím zahraničních zkušeností vyvinut postup pro přípravu složité koncepce. Očekává se, že zkušenosti jsou použitelné v příštích létech i mimo resort. Poznámka k příloze: Tento materiál se uvádí, protože Bloková metoda byla u nás adaptována, aplikována a hodnocena. Existuje řada jiných metod a ze všech z nich bude vybrána metoda, která bude doporučená v rámci koncepčního systému. Tento materiál tedy není precedentem pro volbu metody. 139 11 01 15 Metodika dilci [1]

OTEVŘENÝ DOPIS O ÚČASTI VEŘEJNOSTI Závěry semináře Senátu ČR 12. února 2002 Účast veřejnosti na řízení naší společnosti se rozvíjí nebezpečným směrem. Roste úroveň konfliktu při společenském rozhodování a zejména při realizaci rozhodnutí. Občané a zájmové organizace zostřují svůj boj proti opatřením, která jim připadají nebezpečná a o kterých se jim předtím nepodařilo účinně jednat. Rostoucí konflikt zdržuje a ztěžuje jak věcnou a odbornou práci, tak seriózní vyjednávání. Stává se i příležitostí k prosazování úzkých zájmů ke škodě celé společnosti. Pokles stability politického procesu nepomáhá ani podnikatelům a investorům a dlouhodobě by přispěl k poklesu důvěry v demokracii. Podstatnou příčinou je neúčinné řízení přípravy podkladů pro zásadní společenská rozhodnutí, zejména koncepcí a zákonů, při které veřejnost nedostatečně spolupracuje. Je to způsobeno někdy snahou politiků a vedoucích pracovníků veřejné správy, aby prosadili své úzké zájmy a vyloučili odbornou, podnikatelskou i širokou veřejnost ze spolupráce i dialogu. Jindy je to způsobeno neprofesionálním a improvizovaným řízením, které samo vede ke zdržením a konfliktům. Špatné zkušenosti snižují zájem občanů na spolupráci a přispívají k tomu, že místo spolupráce začíná boj při přípravě a stupňuje se při rozhodování. Některé akce zájmových organizací se pak v žáru boje neúměrně zostří. To potom posiluje podezření, že jsou motivovány snahou o osobní prospěch a zaslepením nebo manipulovány úzkými zájmy. Celkové koncepce, připravené s účastí veřejnosti, by měly dát závazný směr následujícím zákonům a výkonným opatřením. Dosud se však často rozhoduje o jednotlivých zákonech a opatřeních, které se z žádné přijaté koncepce neodvíjejí. Rozhodování často probíhá bez znalosti možných variant řešení a bez znalosti porovnaných pozic odborné a široké veřejnosti. Zejména je nutné posílit přípravu nulových a minimálních variant, aby nepřibývalo zbytečných zásahů do života společnosti. Je kontraproduktivní připravit koncepční rozhodnutí bez účasti veřejnosti a pak bojovat o každý případ zákona, vyhlášky nebo realizace. Vhodné postupy přípravy podkladů, upravené podle světové praxe, se u nás při zkouškách osvědčily a ke zlepšení je nyní nutná zejména politická vůle. I u nás probíhají úspěšné procesy, ale není jich dost. Rozbor zkušenosti neukazuje, že by se na situaci podepsala převážně některá naše vláda, politická strana nebo instituce. Jde o zdržení, které souvisí s dvěma generacemi přerušení demokracie v našich zemích a dvanácti léty obtížné snahy o její rekonstrukci. Ve věci možné účasti veřejnosti se ukázalo, že naši občané jsou poněkud jiní než naši západní přátelé, ale nejsou o nic horší, ačkoli se na to někdy vymlouváme. Navrhujeme proto: Vláda, parlament, politické strany i odbory by měly neprodleně, konkrétně, výslovně a závazně oznámit, co udělají pro posílení účasti veřejnosti na přípravě podkladů pro 140 11 01 15 Metodika dilci [1]

závažná společenská rozhodnutí, pro seslabení souvisící úrovně konfliktu a pro urychlení spolupráce. Podobně by se měly nevládní organizace zavázat, že budou spolupracovat na přípravě takových podkladů a hodnotit minulé procesy přípravy. Jinak všichni společně riskují, že zhoršování bude pokračovat a že občané ze situace vyvodí na různých úrovních konfliktu politické důsledky. Tento návrh je jednou možnou interpretací mnohých (ale nikoli všech) pozic, presentovaných na semináři Senátu o účasti veřejnosti dne 12. února 2002. Stručný materiál byl publikován v čísle 46/2001 časopisu Veřejná správa, podrobné podklady jsou k dispozici. Podepsáni: Mgr. Jiří Brýdl Ing. Dana Drábová Mgr. Dana Kuchtová P. Pergler Ing. Tomáš Zídek Podpisy jsou osobní, nikoli za funkci. Pro informaci se uvádějí funkce podepsaných: Senátor, předseda výboru Předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost Předsedkyně organizace Jihočeské matky Konzultant Náměstek ministra Tento text je určen k rozeslání účastníkům uvedeného semináře s prosbou o vyjádření Původní text: 02 03 09 Otevreny dopis


DOPORUČENÍ TÝMU DŮCHODOVÉ REFORMY (Zvýrazněno dodatečně) METODICKÉ ZÁVĚRY z prvního období přípravy podkladů pro rozhodnutí o důchodové reformě v ČR 1. Osvědčilo se použít praktických mezinárodních zkušeností, adaptovaných pro potřeby úkolu a odpovídajících konzultací. Je nepravděpodobné, že improvizované řízení by vedlo k uspokojivým výsledkům. 2. Před příštími porovnatelnými akcemi se doporučuje ustavit ústřední pracovní skupinu pro metodickou podporu s činností, známou ve vyspělých zemích jako management of policymaking 3. Je snaha uplatnit principy podle dokumentu „Postup při přípravě koncepce (1)“ z 24. září 2004 (v příloze) a to s výjimkou bodů, které nejsou relevantní a bodů, jejichž aplikace měla předcházet před zahájením práce. Modelování je zde pouze jednou z částí celkové přípravy 4. Samotné matematické modelování probíhá poměrně úspěšně. Prozatím jediné velké zdržení vzniklo před samotným říjnovým zahájením práce. Nečekaně časově náročné je pro koordinátora řešení drobných organizačních otázek. 5. Postoje spolupracujících odborníků i zástupců politických stran jsou prozatím velmi pozitivní. 6. Zvláště důležité je na jedné straně odstínění odborné práce od politických a podobných tlaků, na druhé straně trvalý kontakt s politickou sférou a odbornou veřejností. Prozatím nepřišla doba k intenzivnějším kontaktům se širokou veřejností, ale právě se zavádí potřebný kanál. V Praze 15. listopadu 2004 ---------------------------------- -------------------------------Ing. V Bezděk v. r. P. Pergler v. r. koordinátor přípravy podkladů vedoucí úkolu pro rozhodnutí o důchodové reformě „Koncepce a řízení“ Příloha: 04 09 24 Postup při přípravě koncepce (1)


(Petr Švec je vedoucí Týmu pro komunikaci RVUR) Od: Petr Svec Komu: Tomas Zidek Kopie: P. Pergler Odesláno: 24. srpna 2010 18:07 Předmět: Odpověď na dopis z 20. 8. 2010 Vážený pane náměstku, děkuji Vám za Vaše sdělení z 20. srpna 2010. Z pozice měst a krajů, které zastřešuje asociace NSZM ČR, jsou velice významné a oceňované: o Úsilí MF ČR ke zkvalitnění strategické práce na národní úrovni veřejné správy ČR, s průmětem i vůči regionální a lokální úrovni. o Propojení aktivit MF ČR se snahami MMR ČR k provázanosti národních strategických dokumentů do přehledného systému potřebnému pro strategické řízení, včetně propojení národní úrovně se strategiemi krajů, měst, mikroregionů a obcí. o Návaznost výše uvedených linií k procesu implementace SRUR. V této souvislosti vítáme návrh postupu dle Vašeho sdělení tehdejšímu předsedovi vlády J. Fischerovi z 28. června 2010 ve věci strategické práce na národní úrovni. Podobně jako další instituce doufáme, že návrh bude předložen nové vládě. Doporučujeme, aby municipální úroveň byla o dalším postupu informována, a nabízíme v této věci spolupráci ze strany asociace NSZM ČR. Se srdečným pozdravem Petr Švec ředitel NSZM ČR Petr Švec Národní síť Zdravých měst ČR M: +420 602 500 639 E: [email protected] W: www.zdravamesta.cz W: www.dataplan.info W: www.dobrapraxe.cz 10 09 16 SPV sitrep stránka 8 z 10 10 09 16 SPV sitrep stránka 9 z 10


Poznámky k SPV pro P. Perglera Mýšo, po poradě zaznamenávám poznámky k materiálu začínajícímu slovy „MFČR vyhlašuje otevřené řízení“, a končícího slovy „kriterium s nejvyšší vahou“. Související materiál je „Žádost o finanční podporu z OF LZZ“ pro projekt „Veřejné strategie“ a další materiály. Některé z nutných změn jsou dílčí: 1. Cílem úkolu je aktualizovat podrobné návrhy (SPV), předložené předsedovi vlády v červnu. To je nutné v materiálu jasně vyjádřit. Současný text by vzbudil podezření, že někdo požaduje fondy za práci, kterou již provedli experti zadarmo a MFČR za státní peníze. Text také snižuje motivaci odborníků, kteří po léta na SPV pracovali a kteří možná budou požádáni o další spolupráci. 2. Poptávka musí obsahovat výčet a rozsah činností, které je nutno provést a které byly už dříve dohodnuty (software, redakce, placení externích expertů, zahraniční cesty, publikační činnost). Bez nich není úkol účelný a neměl by se zahajovat. Nebudou‐ li uvedeny, řešitel je nemusí provést, zejména když jde nákladné aktivity. 3. Omylem jsou uvedeny činnosti, specifické pro určitou strategii, které uvažovaný úkol nemůže plnit (časový plán realizace a aktualizace strategických dokumentů, návrh finančního zajištění pro stát, kraje, obce EU. lidské zdroje,, ..). 4. Je třeba jasně doplnit, že práci na úkole budou řídit externí experti, které vybere MFČR. Zaměstnanci řešitelské firmy budou pod jejich vedením provádět rešerše, redigovat materiály, organizovat porady a podobně. 5. Také je třeba uvést spolupráci s jinými souvisejícími úkoly, včetně její organizace 6. Chybí způsob zajištění, že po skončení úkolu budou dále pracovat metodičtí odborníci s dostatečnou domácí a zahraniční zkušeností. Pokud způsob nebude jasně uveden, skončí dopad úkolu s jeho formálním ukončením. Některé ze změn mají zásadnější charakter 7. Bylo by chybou, kdyby se zahajovaly strategické práce a spolupracovníci neznali materiály předložené předsedovi vlády v červnu, aby je mohli přijmout nebo odmítnout. Bylo by to kritizováno, někdy účelově, jako snaha poškodit přípravu strategií, která podle názoru vlády bude následovat po období krizových opatření. Kontakty jsou nutné na vyšší úrovni. Komu návrhy z června nebudou vyhovovat, zamítne je, ale není přípustné je zatajovat. 8. Na podkladě připravených strategií bude MFČR spolupracovat na NPR. Pokud budou jednotlivé strategie nevhodně připraveny bez potřebné metodiky, nebude možné pro NPR použít ani aktualizovanou metodiku a dojde k obtížím. 9. Politická moc silně závisí na rozhodování o financích, které je v rukou zejména ministra financí. Uvedené chyby by jeho moc zmenšovaly (podrobnosti ústně). To však není otázka metodická, nýbrž politická. Z těchto bodů plynou tři celková doporučení: 10. Uvažovaný materiál neužívat, dokud chyby nebudou opraveny. 10 09 16 SPV sitrep


11. Co nejrychleji doporučit veřejné správě k úvaze SPV dle jednání s předsedou vlády v červnu. 12. K další diskusi materiálu přizvat odborníka s domácí a zahraniční zkušeností v metodice strategické práce, který materiál připravoval. V Praze 31. srpna 2010 Ing. E. Outrata


SEKCE 8 KONCEPCE A ŘÍZENÍ

OPIS POVĚŘENÍ Dne 16. ledna 2004 podepsal pro P. Perglera předseda vlády ČR následující pověření: Ve smyslu Vašeho zadání a naší dohody z 13. ledna 2004 Vás žádám, abyste vedl práci na úkolu „Koncepce a řízení“. Výsledkem úkolu budou návrhy na zavedení profesionálně řízeného procesu přípravy koncepcí a návrhy na zlepšení praxe řízení ve veřejné správě. Žádám pracovníky veřejné správy ČR, aby na úkolu spolupracovali. Za Úřad vlády je prací na tomto úkolu pověřena ředitelka odboru poradců JUDr. Jarmila Škvrnová. Podobná pověření podepsal předseda vlády prozatím pro ing. D. Drábovou, ing. K. Kořínkovou a ing. E. Outratu Poznámka: Titíž pracovníci tvořili poradní skupinu, ustavenou v září 2003 Ministerstvem vnitra ČR.

Situace v září 2004 v úkolu

KONCEPCE A ŘÍZENÍ Ministerský předseda ČR pověřil v lednu 2004 úkolem malou skupinu praktiků s místními a světovými zkušenostmi. Ve spolupráci s dalšími odborníky byly připraveny a částečně publikovány materiály, které se nyní diskutují a které lze shrnout takto: Jak připravovat koncepce? Koncem devadesátých let byly adaptovány světové zkušenosti na naše poměry a prakticky aplikovány. Proces byl pozitivně vyhodnocen na ministerské, správní, odborné a občanské úrovni. Základní principy a praktické návody byly později shrnuty a doplněny počítačovými programy. Doporučuje se příprava variant v široké spolupráci a dialogu (nejen tedy v jednom ministerstvu), zahrnutí vizí i konkrétních opatření (ze kterých se pak odvíjejí legislativní, exekutivní a jiná rozhodnutí) a porovnání podle všech důležitých kritérií. (Viz přílohu). Je nutné buď adaptovat vyzkoušenou metodu přípravy, nebo zajistit spolupráci zkušeného praktika. Závěry se užívají při přípravě důchodové reformy, uložené usneseními vlády ze srpna a září 2004. Jak zavést koncepční systém? Navrhuje se během týdnů zahájit podporu neodkladných koncepcí a během měsíců zavedení systému, který zahrnuje vzdělávání, konzultace na požádání, vyhodnocování a koordinaci koncepční práce. Samotná příprava zůstává v rukou předkladatele, například ministra a jeho ministerstva. Doporučují se principy 146 11 01 15 Metodika dilci [1]

Doporučení Úkol podrobně doporučuje, jak navržené postupy zavést i u nás do praxe, jakmile bude k tomu politická vůle. Do té doby bude mít pokračování v improvizacích podobné výsledky jako dosud, až možná dojde ke změně vlivem mezinárodních kontaktů, zkušeností s domácími neúspěchy a zejména generační výměny zaměstnanců a politiků.


KONCEPCE A ŘÍZENÍ Zpráva z 31. května 2005 o úkolu KONCEPCE A ŘÍZENÍ který dne 16. ledna 2004 uložil předseda vlády ČR ing. D. Drábové, ing K. Kořínkové, ing. E. Outratovi a P. Perglerovi (vedoucí úkolu, [email protected]). Přílohy viz soubor „Koncepce a řízení. Přílohy 2005“ EXEKUTIVNÍ SOUHRN (2 stránky) Pro zlepšení praxe řízení (zejména přípravy koncepcí a jiných podkladů pro rozhodování) ve státní správě ČR je nutné ošetřit tři klíčové nedostatky, které již patnáct let brání celkovému zlepšení. Zpráva navrhuje, jak dva z nich za současné situace urychleně zlepšit : (1) Praxe řízení celkově je neúčinná; je silný boj o moc mezi pracovníky i mezi organizačními jednotkami; toleruje se, když se úkoly zadávají i plní nepřesně; není koordinovaná a vyhodnocovaná snaha se učit lepší praxi řízení; užití konzultantů s praktickou domácí a zahraniční zkušeností je neúčinné. Navrhuje se, jak využít praktických adaptovaných světových zkušeností; jak nastartovat nezávislé ostrůvky pozitivní deviace, to jest dobré praxe a jejího postupného rozšiřování; jak návrhy, podané ve zprávě, urychleně diskutovat a integrovat s připravovanou reformou státní správy; a jak zajistit metodické vedení a koordinaci těchto činností. (2) Rozhodování o zásadních otázkách je nekoncepční a nekonkrétní, nedostatečně přípravené a nekoordinované; řízení přípravy podkladů k rozhodnutí je často improvizované; podklady nevyhovují práci vlády ani legislativnímu procesu; je příliš mnoho poradních skupin. Navrhuje se, jak metodicky a procedurálně pomoci autorům podkladů k rozhodnutí, zejména návrhu a adaptaci koncepcí = strategií = politik. (3) Chybí rozdělení politické a správní sféry. Veřejná správa nepodporuje účinně legitimní zájmy politického vedení; politická sféra zasahuje do personálních a profesionálních otázek správy a omezuje kontinuitu a nezávislost její práce. Zpráva navrhuje usnesení vlády, kterým se urychleně (A) zřizuje konzultační servis, jenž podpoří řešení bodů “1”, praxe řízení a “2”, příprava koncepcí; (B) důrazně doporučují podmínky, uvedené ve zprávě, které musí návrh každé koncepce a proces jeho přípravy splnit; (C) využívá praktických zkušeností s praxí řízení při správní reformě. Postup, doporučený ve zprávě, přinese první prokazatelné výsledky i v případě politické nestability, finančních omezení a očekávaného počátečního bojkotu nebo nezájmu některých úředníků. Jde o aktualizovaná doporučení, podávaná opakovaně během posledních deseti let. Doporučení na ošetření bodu “3”, rozdělení sfér, nejsou prozatím uváděna a částečné zlepšení celkové situace je dočasně možné i bez řešení tohoto bodu. To je také důvodem, proč z mnoha možných akčních bodů byly vybrány právě body “1” a “2”. Podobně bude z 148 11 01 15 Metodika dilci [1]

taktických důvodů lépe rozpracovat návrhy ve věci praxe řízení dle bodu „2“ společně s pracovníky správy, než je nejprve izolovaně podrobně zpracovat a pak předkládat. Navrhovaný postup bude výhodný z hlediska politické mocenské taktiky pro tu vládu, které se podaří uplatnit politickou vůli k uvažovaným postupům. Zejména lze očekávat rychlou pozitivní reakci veřejnosti na konzultace a dialog s občany při přípravě rozhodnutí. Doporučované usnesení vlády by vedlo k nákladům nanejvýš 5 milionů Kč za prvních dvanáct měsíců, k prvním prokazatelným zlepšením během několika měsíců a úplnému zlepšení během několika desetiletí, k začáteční smíšené reakci správních zaměstnanců, k přijetí změn většinou zaměstnanců asi během roku, k mírnému schválení veřejností na začátku a silnému schválení asi během roku. Zpráva obsahuje doporučení pro okamžité rozhodnutí, předběžný návrh usnesení vlády, analýzu, některá podrobná a některá zásadní doporučení a příklady. Je založena na praktických zkušenostech v ČR i v cizině. Její hloubka je omezena tím, že byla zpracovávána bez finančních nároků a že část státní správy si nepřála spolupracovat. Na druhé straně mnozí pracovníci státní správy motivovaně a profesionálně shrnovali a poskytovali informace, někdy i proti zákazu svých představených. Nezdá se, že by některá vláda nebo některá instituce nesly hlavní vinu na situaci (kompetenční zákon není v těchto otázkách jasný). Celková snaha některých pracovníků správy po udržení státu quo v rámci boje o moc se nejeví jako větší, než u srovnatelných zahraničních případů. Ve srovnání s většinou rozvinutých zemí a s některými transitivními zeměmi (například Slovinskem) je uvedená situace v ČR podstatně horší, ve srovnání s mnohými státy na východ od nás je pravděpodobně většinou lepší. Někteří pracovníci naší veřejné správy jsou při nejmenším stejně motivovaní i schopní, jako v rozvinutých zemích, jiní byli pochopitelně ovlivněni zkušenostmi generací a izolací od světa. Rozšířená schopnost improvizovat, doposud často používaná místo zodpovědné práce, bude po zlepšení současné praxe řízení naší významnou výhodou v soutěži s cizinou. V posledních patnácti létech nezačalo a ani se nyní nechystá zahájení zásadního zlepšení v uvedených bodech. Ačkoli v jiných bodech návrhy a naděje na zlepšení existují; závěry této zprávy se však omezují pouze na praxi řízení a přípravu podkladů pro závažná, zejména koncepční rozhodnutí a to pouze pro státní správu. Zpráva doporučuje, jak závěry ověřit a návrhy v případě potřeby modifikovat. Nesetkají-li se navrhovaná konkrétní opatření se souhlasem, doporučuje se přijmout jiná opatření, založená na praktických zkušenostech, ale nedoporučuje se pokračovat jako dosud. Pokud budeme pokračovat jako dosud, situace se bude pomalu nadále zhoršovat. Potom buď vážné následky nedostatků přivodí politickou vůli k doporučovanému urychlenému zlepšení; nebo dojde během několika dalších desetiletí k pozvolnému zlepšení, zejména vlivem mezinárodních styků a generační výměny. Velmi dlouhodobá vyhlídka je tedy v každém případě nadějná. Kromě toho začíná ČR hrát roli zkušebního prostoru pro sbírání negativních zkušeností, které mohou být značně cenné. Odůvodnění V posledních patnácti létech proběhla u nás řada pokusů o reformu státní správy. Dílčí výsledky byly někdy úspěšné a někdy méně úspěšné. Pokud se týká praxe řízení a přípravy podkladů, nedošlo prozatím ke zlepšení a podle některých názorů dochází ke zhoršení. Tím 149 11 01 15 Metodika dilci [1]

se v také bludném kruhu ztěžuje situace při dalších pokusech o reformu, které by samy měly být řízeny podle dobré praxe. Reformy se zúčastnila řada zaměstnanců, mnohdy velmi schopných a motivovaných, ale jejich čas a úsilí nebyly vždy dobře využity. Hlavním důvodem neúspěchu je nedostatek zkušeností s úspěšným řízením na světové úrovni, který samozřejmě není ničí osobní vinou. Zkušenost zahraničních společností, které podnikají v ČR, potvrzuje vysoké schopnosti některých našich lidí, pokud mají možnost se se světovou praxí řízení seznámit. Proto se doporučuje uvedené řešení, adaptované podle praktických zkušeností na naše poměry. Existuje nebezpečí, že se ani nadále nebudou připravovat metodická zlepšení, založena na světové praktické zkušenosti. Vhodná doba k předložení této zprávy byla ovlivněna domácí politickou situací. Přibývá politiků i pracovníků státní správy, kteří vidí nutnost ystematického a standardního procesu přípravy podkladů k rozhodnutí. Doporučuje se s nimi zprávu diskutovat a návrhy přijmout, adaptovat nebo nahradit tak, aby byly splněny tyto cíle: (a) Rychlé zavedení změn, tedy nikoli čekání na reorganizaci nebo na politické změny (b) Aktivní spolupráce (tedy nikoli jen komentáře) praktiků s domácí i zahraniční zkušenosti (c) Silné omezení vlivu boje o moc. Ing.D.Drábová, v. r. Ing K. Kořínková, v. r. Ing. E. Outrata, v. r. P.Pergler, vedoucí úkolu, v. r. OBSAH TÉTO ZPRÁVY EXEKUTIVNÍ SOUHRN OBSAH TÉTO ZPRÁVY NAVRŽENÁ OPATŘENÍ PŘEBĚŽNÝ NÁVRH USNESENÍ VLÁDY PRŮBĚH ÚKOLU PŘÍPRAVA PODKLADŮ PRO ROZHODNUTÍ ZLEPŠENÍ PRAXE ŘÍZENÍ ČASTÉ OTÁZKY POLITICKÁ TAKTIKA Přílohy jsou ve složce „Koncepce a řízení. Přílohy 2005“ Zprávu redigovala ing. Hana Pěnkavová NAVRŽENÁ OPATŘENÍ Jako první krok se navrhuje schválit toto zadání: Cílem je urychleně zlepšit praxi řízení ve státní správě, zejména proces přípravy podkladů pro komplexní rozhodnutí vlády, zejména proces a metodiku přípravy koncepcí = strategií. Prostředkem k tomuto cíli je ustavit metodický konzultační servis, pracující s domácí i světovou aktivní praktickou zkušeností. Proto se ukládá pracovníkovi státní správy…………, aby zprávu „Koncepce a řízení“ podle potřeby po konzultaci s autory a jinými odborníky urychleně upravil nebo obměnil a předal předsedovi vlády k posouzení, zda ji předloží vládě. (Neočekává se tvrzení, že situace u nás je vyhovující, že zlepšení je nemožné nebo že je 150 11 01 15 Metodika dilci [1]

možné až za dlouhou nebo neurčitou dobu.) Zejména se zaměří na legislativní proces, na jednací řád vlády a na materiály o reformě státní správy. Pokud to bude vhodné, před schválením navržených opatření je podle potřeby navrhne modifikovat. O modifikovaných opatřeních výslovně uvede (a) jak a kdy modifikovaná opatření zajistí oba cíle, to jest zlepšení přípravy podkladů a praxe řízení, (b) jak je lze porovnat s podobnými minulými opatřeními u nás a ve vyspělých zemích, (c) jak bude zajištěno využití praktických domácích a světových zkušeností.

Výsledem navrženého prvního kroku budou opatření, podrobně uvedená níže, reflektovaná v návrhu usnesení vlády a shrnutá takto: 1. Přijmout nebo modifikovat navržené podmínky, kterým musí vyhovovat podklady pro rozhodnutí, zejména koncepční a jiné materiály pro vládu. 2. Ustavit usnesením vlády externí pracovní skupinu, konzultační servis, zahrnující potřebnou praktickou zkušenost s řízením ve standardně fungující veřejné správě a nezávislou od boje o moc ve správní a politické sféře. Bude plnit tři úkoly: (a) podporovat přípravu návrhu koncepcí podle přílohy „Postup při přípravě koncepce“, (b) do procesu reformy veřejné správy doplnit zlepšení praxe řízení s využitím domácích i světových zkušeností, (c) zahájit okamžitě práci na urgentních otázkách a zároveň připravit svůj dlouhodobý plán. Konzultační servis by mohl sloužit jako poradní orgán Řídícího týmu reformy ústřední státní správy (nebo některých jeho komponent). Alternativně by tento tým mohl zvolit jiný zdroj zahraničních zkušeností s praxí řízení a přípravou koncepcí.

PŘEBĚŽNÝ NÁVRH USNESENÍ VLÁDY Následuje předběžný koncept usnesení vlády. Navrhuje se v rámci výše uvedeného zadání • rozhodnout, kdo návrh vládě předloží • upravit předběný koncept návrhu usnesení • rozhodnout, které z částí této zprávy budou přílohami k návrhu usnesení vlády • poslat návrh do připomínkového řízení • předložit upravený návrh vládě. Při přípravě tohoto materiálu odborníci upozorňovali, že je nebezpečí bludného kruhu: Snažíme se připravit usnesení, jak změnit proces přípravy usnesení, který je dosud ovlivňován bojem o moc, úzkými zájmy a nedostatkem praktické světové zkušenosti. Úspěch je možný jen tehdy, bude-li existovat silný projev politické vůle. Ta posílí odborníky, kteří se snaží o zlepšení a omezí vliv zastánců neudržitelného statu quo.


Usnesení Vláda I. B e r e n a v ě d o m í návrh struktury jednotlivých koncepcí a procesu jejich přípravy II. U k l á d á 1. předsedovi vlády jmenovat …...........vedoucím konzultačního servisu. 2. ministrovi financí vyčlenit z.......................... a převést na Úřad vlády částku Kč 5,29 milionu 1 pro práci konzultačního servisu. Částkou disponuje vedoucí konzultařního servisu a to účelově pro práci konzultačního servisu. 3. vedoucímu konzultačního servisu: a. Zaškolování vybraných pracovníků do přípravy struktury návrhů koncepcí, procesu přípravy, metod a vybraných technik přípravy; a pravidelnou výměnu zkušeností s těmi pracovníky, kteří pracují nebo budou pracovat na přípravě koncepcí. b. Poskytovat metodické konzultace na požádání pověřených pracovníků. c. Provádět metodické a procedurální hodnocení koncepčních materiálů, předkládaných vládě d. Předkládat vládě zprávy o koncepční činnosti k 30. listopadu každého roku2 e. Předložit vládě podrobný návrh trvalého koncepčního systému, který bude ošetřovat všechny vládní koncepce, včetně návrhu na osobu trvalého vedoucího koordinačního týmu Termín pro zahájení procesu ošetření neodkladných koncepcí: 30 dní od uvolnění financí pro práci konzultačního servisu. Termín pro předložení podrobného návrhu trvalého koncepčního systému: 90 dní od uvolnění financí pro práci konzultačního servisu 1 Toto je odhad nákladů na prvních 12 měsíců činnosti. Podle doby, kdy se vláda usnese a kdy práce začne, bude rozpočet možná rozdělen mezi dva po sobě jdoucí roky. Odhad nákladů je limitem a může dojít k úsporám 2 Bude upraveno podle doby, kdy bude usnesení vlády schváleno 4. Vedoucímu konzultačního servisu: navrhnout vládě podrobný plán zlepšení praxe řízení ve státní správě. Termín: 120 dní od uvolnění financí pro práci konzultačního servisu 5. Členům vlády a vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy: a. Vypracovávat koncepce v souhlase s dobrou praxí3 a zodpovídat za věcný obsah koncepcí; nebo při začátku přípravy vysvětlit očekávané odchylky od dobré praxe. b. Určit jednoho ze svých pracovníků na úrovni náměstka, který zodpovídá za koncepční práce úřadu c. Spolupracovat s konzultačním servisem d. Ke 30. říjnu každého roku předložit vládě stručnou informaci o existujících a uvažovaných koncepcích, patřících do kompetence úřadu. Součástí informace je porovnání s dobrou praxí 152 11 01 15 Metodika dilci [1]

e. Před zahájením práce na koncepci informovat konzultační sevis o porovnání s dobrou praxí f. V nelegislativních a legislativních materiálech pro vládu uvést souvislosti se schválenými nebo připravovanými koncepcemi g. Zajistit spolupráci svého úřadu s konzultačním servisem při práci dle bodu „4“.

Variantní návrhy Následuje přehled variant řešení, které byly uvažovány, ale nedoporučují se. Je určen jako informace pro formulaci definitivní verze návrhu usnesení vlády. Nečeká se, že by přehled variant byl součástí usnesení nebo důvodové zprávy. Mohlo by však být účelné orientovat diskusi během jednání a připomínkového řízení na otázku „jak urychleně dosáhnout zlepšení“ místo na otázku „jak dokázat, že u nás nic nešlo a nic nepůjde“ a. Konzultační servis, který sám koncepce připravuje. (Nedoporučuje se, prakticky není proveditelné, mimo jiné vzhledem k delimitaci zodpovědností) b. Konzultační servis, ustavený od začátku jako trvalá organizační jednotka Úřadu vlády. (Nedoporučuje se, protože by to vedlo ke zdržení při ustavování; ke zvýšenému boji o moc vzhledem k absenci rozdělení politické a správní sféry a vzhledem k současné praxi; k obtížím při zahraniční a při dočasné spolupráci; k riziku pokračování statu quo) c. Konzultační servis, který má pravomoc závazně rozhodnout o metodě a procesu, jak jsou koncepce připravovány. (Nedoporučuje se. V současné 3 Dobrou praxí se rozumí postup dle přílohy „Postup při přípravě koncepce“ nebo dle budoucích revizí této přílohy ČR by vedlo ke konfliktům s pracovníky ministerstev a nepřispělo by k delimitaci zodpovědnosti) d. Předem určená jedna metoda, kterou se každá koncepce připravuje. (Nedoporučuje se. Na různé situace se hodí různé metody. I v případech, kde by se nařízená metoda hodila, vzrostl by boj o moc) e. Zavedení koncepčního systému bez vysvětlení jedné konkrétní adaptované metody pro přípravu koncepcí. (Nedoporučuje se. Metodické instruktáže musí být realistické, a proto musí užívat některou z metod. Z časových důvodů nelze s dostatečnou podrobností učit několik metod a to ani v omezené míře, potřebné pro instruktáž. Lze očekávat, že uživatelé si zvolí vysvětlenou metodu, kdykoli jim bude vyhovovat. Tím se zmenší požadavky na experty, zejména zahraniční, kteří budou konzultovat nebo instruovat o jiných metodách) f. Pokračování v metodické improvizaci při řízení přípravy koncepcí. (Nedoporučuje se) g. Odklad ustavení konzultačního servisu a improvizovaná příprava neodkladných koncepcí (Nedoporučuje se, ale je lepší než „f“. Improvizovaná příprava neodkladných koncepcí přinese škody pří jejich projednávání a realizaci, které mohou zeslabit politickou vůli k pozdějšímu praktickému řešení) h. Příprava návrhu konzultačního servisu bez účasti světových praktiků. (Nedoporučuje se, je vážné riziko pokračování dosavadního procesu) i. Řešení specifické pro jednu koncepci, bez ohledu na ostatní chystané a připravované koncepce. (Nedoporučuje se, ačkoli je lepší než „f“. Bude nákladné, 153 11 01 15 Metodika dilci [1]

pomalé, neumožní koordinaci a povede ke konfliktům, ale po nějaké době by se mohlo rozšiřit a začít fungovat Uvažovalo se i o dalších variantách, jejichž průchodnost nebyla dosud ověřena j. Zavedení pravidel pro přípravu materiálů a konzultačního servisu rozhodnutím vedoucího Úřadu vlády místo usnesením vlády k. Aplikace navrženého koncepčního přístupu na reformu veřejné správy jako na neodkladný problém. l. Oddělené schválení koncepčních zlepšení od celkového zlepšení praxe řízení. Tím by byla možnost buď schválit jen jednu z komponent. Na dva paralení koordinační týmy by bylo obtížné sehnat praktiky m. Zadání úkolu externí konzultační firmě. Bylo by obtížné zajistit u spolupracovníků praktické domácí i zahraniční zkušenosti ve veřejné správě, mimo jiné i proto, že mezinárodní konzultační firmy bývají více orientovány na strategickou práci v podnikatelské sféře. Práce by byla velmi nákladná. Navržená varianta, ačkoli atypická z hlediska domácí i světové praxe, se prozatím zdá nejvýhodnější. Odůvodnění a vysvětlení uvedených bodů je k dispozici na požádání. Předkládací zpráva (Doporučuje se zařadit následující text jako předkládací zprávu po návrhu usnesení vlády. Exekutivní souhrn na straně 1 má velmi podobný obsah a lze ho užít jako předkládací zprávu, pokud jeho forma lépe vyhovuje). V současné době jeví příprava celostátních koncepcí = strategií v ČR v některých případech nedostatky z hlediska procesu, metod a technik. Hlavní příčinou je absence ústředního koordinačního a metodického orgánu, jaký existuje ve všech rozvinutých zemích v souvislosti s činností, známou jako management of policymaking. Tato situace vede nebo může vésti ke • konfliktům, • vracení návrhů k přepracování, • zdržením, • nedostatku koordinace, • obtížím při realizaci, • proliferaci poradních skupin, • disfunkci připomínkového řízení • přetížení vlády rozhodováním o  nevhodně připravených materiálech  materiálech pod rozhodovací úrovní vlády • kritice pro nedostatek komunikace, • poklesu důvěry ve vládu a v demokracii. U některých materiálů byly identifikovány některé z těchto nedostatků:


1. Příprava návrhu koncepce nezahrnovala účast vážných zájemců, zejména jiných ministerstev. Vládě byl předložen návrh, který jejich pozice nebral v úvahu. K porovnání pozic a odborných informací, které mělo proběhnout při přípravě, došlo až na vládě 2. Dvě ministerstva předložila rozdílné a nezaujatě neporovnané návrhy. 3. Návrh koncepce obsahoval pouze analýzu problému, obecné principy řešení a přehled aktivit, o kterých by bylo možno rozhodnout mimo vládu. Chybělo zpracování možných konkrétních klíčových problémů. Bez nich bylo schválení koncepce nepodložené a vedlo ke zklamání, když bylo později předloženo řešení konkrétních problémů 4. Návrh koncepce neobsahoval porovnání variant celkových řešení (včetně vizí) ani porovnaná možná řešení klíčových problémů. Při rozhodování nebylo patrné, proč byla právě tato varianta vybrána. 5. Návrh zákona neplynul z koncepce. Chyběly mu proto odhady nákladů a následků a porovnání pozic i porovnání variant. Členové legislativní rady museli, kromě své legislativní práce, tyto informace doplňovat. Podobně se o to pokoušeli poslanci a senátoři. Pro nedostatek času a informací měly jejich návrhy změn improvizovaný charakter. 6. Koncepce neprošla širokým dialogem s veřejností. 7. Připravený materiál odhadoval následky pouze ekonomické, nebo pouze sociální, nebo pouze environmentální. 8. Autoři návrhu neznali vhodnou metodiku řízení přípravy, a proto museli řízení improvizovat. Nevěděli, že komplexní koncepce ještě nikde ve světě nebyla improvizací úspěšně připravena. Mylně se domnívali, že zkušenost ve věcných oborech, ve správě a v akademii nahradí úspěšnou zkušenost s řízením přípravy koncepce. 9. Autoři se také mylně obávali, že vyzkoušená metodika práci prodlouží. Ve skutečnosti se improvizace, jako vždy při přípravě koncepcí, ukázala příčinou zdržení 10. Procedurální a metodické chyby umožňovaly zneužití přípravy k boji o moc. Podle některých názorů byla improvizace občas preferována, protože boj o moc lépe umožňuje 11. Chyběla koordinace uvnitř navrhované koncepce i koordinace navrhované koncepce s jinými koncepcemi a rozhodnutími 12. Připomínkově řízení by mělo ověřit, že vážní zájemci od začátku přípravy spolupracovali a že jejich pozice byly vzaty v úvahu. Při improvizovaném procesu přípravy se od připomínkového řízené nereálně očekávalo, že nahradí předchozí spolupráci, která chyběla. 13. Zahájení přípravy koncepce bylo zbytečně odkládáno. Důvodem někdy byla nutnost odložit z taktických důvodů rozhodnutí a mylně se proto odkladal začátek přípravy 14. Změny ministra, vlády nebo situace ztěžovaly využití dosavadních výsledků a vedly k opakovanému začínání znovu 15. Návrhy důležitých koncepcí nebyly od roku 1990 připraveny do stavu, aby byly vhodným podkladem pro rozhodnutí 16. Materiál nevyhovoval vládě jako podklad k rozhodnutí 17. Protože chyběla integrovaná koncepční práce, přibývalo poradních orgánů. Jejich činnost zatěžovala veoucí pracovníky a nemohla koncepční práci nahradit 18. Agenda vlády byla zaplněna druhořadými rozhodnutími, která by správně měla plynout ze schválené koncepce.


Příprava koncepcí ukázala také pozitiva v některých konkrétních případech v ČR: a. Věcný odborný obsah materiálu byl často na dobré úrovni. Zejména popis situace a analýza, na kterých pracovala skupina odborníků, měl někdy výbornou úroveň. Nebylo jejich vinou, že materiál nebyl zpracován ve formě, vhodné pro schválení vládou. Kritika autorů materiálu v tomto směru nebyla oprávněná b. Při použití vyzkoušené a adaptované metody měli naši odborníci poněkud lepší výsledky, než by v průměru bylo obvyklé ve vyspělém světě. c. Při použití vyzkoušené a adaptované metody byly mezilidské vztahy v týmu dobré. Tvrzení, že naši lidé jsou mimořádně hádaví, se nepotvrdilo d. Schopnost našich lidí improvizovat se ukázala jako podstatná pomoc, když příprava koncepce musela projít změnami. Schopnost improvizovat, často v současné době škodlivá, se projevila jako výhodná v rámci definované metody e. Odborníci přijali definovanou metodu pozitivně, protože byli v minulosti frustrováni situací, kterou chápali jako nekoncepční 4 Hodnocení viz příloha “Souhrn hodnocení“ Současná situace je vhodná pro posílení koncepční práce jako neodkladného problému, protože: A. V politické i správní sféře sílí zájem o reálnější a koordinovanější přípravu podkladů pro rozhodnutí B. V politické sféře a v široké veřejnosti sílí zájem o větší účastí občanů na vládnutí a o účinnější komunikaci s nimi C. Ve vládě sílí zájem o zlepšení předkládaných materiálů. D. Zájem „A“ až „C“ vyžaduje zlepšení v horizontu měsíců. E. Obavy z účinných metod jsou založeny na mylném spojování účinné přípravy se zvýšením vládní ingerence. Takové obavy lze, jak se ukázalo, rozptýlit prvními úspěšnými výsledky F. Jsou k dispozici vyzkoušené a adaptované metody, potřebné návody a materiály a dedikované počítačové programy G. Zkušenost ukazuje, že posílení koncepční práce za uvažovaných podmínek vyžaduje účast odborníků, kteří mají prokazatelně úspěšnou praktickou zkušenost s koncepční prací. Takoví odborníci jsou k dispozici. H. Usnesením č. 237+P ze 17. března 2004 byl přijat úkol B1, který má do 31. Prosince 2005 připravit systémový návrh řešení. Navrhované řešení (a) zajistí před tímto termínem dílčí zlepšení jako ošetření neodkladného problému a (b) získá zkušenosti, které systémové řešení využije. I. Probíhá práce na důchodové reformě v souhlasu s dobrou praxí. To je příležitost rozšířit metodickou práci, nutnou pro důchodovou reformu, na jiné akutní případy. J. ČR je nyní právě v atypické příznivé situaci, kdy navrhovaná opatření nevyžadují podstatné výdaje, nenesou sebou politické ani jiné riziko, mohou být v taktickém zájmu několika politických stran a nevládních neziskových organizací, jsou v souhlase s úsilím po zvýšení účinnosti veřejné správy a mají určitou podporu na státní i krajské úrovni. (Poznámka: Pokud se bude předkládat společně návrh pro koncepce a pro praxi řízení, lze důvodovou zprávu doplnit) 156 11 01 15 Metodika dilci [1]

PRŮBĚH ÚKOLU 1. Ve druhé polovině devadesátých let byla v ČR adaptována a prakticky vyzkoušena metodika přípravy koncepcí, založená na praktických domácích i světových zkušenostech. Zásluhu o to má místopředseda vlády ČR a ministr zemědělství Josef Lux, který zajistil financování a mocenskou podporu a aktivně předával své zkušenosti. Práce se motivovaně a efektivně účastnila řada spolupracovníků. Nezávislý koordinátor této práce se později účastnil práce na úkole „Koncepce a řízení“. Výsledky byly objektivně kladně vyhodnoceny5 a popsány v textech v délce od jedné stránky do dvou set stránek a s orientací od obecných principů do podrobných návodů. Po předčasné smrti místopředsedy 5 Viz příloha „Souhrn hodnocení“. Luxe se širší praktické zavedení v ČR zdrželo. Přístup, doporučovaný v této zprávě ve věci přípravy podkladů, není v principu odlišný od tehdejšího navrhovaného přístupu. 2. Návrhy na podporu koncepční činnosti byly trvale aktualizovány a opakovaně neformálně diskutovány s odborníky a s Úřadem vlády. Ve vládě premiéra Klause byl vedoucím Úřadu ing. Mádle, ve vládě premiéra Tošovského ing. Leszczynski. Oba vedoucí návrhy podporovali a v některých bodech k nim přispěli. Protože celková atmosféra nebyla na tuto problematiku orientovaná, nebyly návrhy formálně vládě předloženy. 3. V létě 1998 byly návrhy na přípravu podkladů k rozhodování zpracovány a formálně předloženy během tříměsíční práce na Úřadu vlády ČR. Prozatím o nich nebylo rozhodnuto. Příležitostně byla podobná doporučení předkládána i v nadcházejících létech se stejným výsledkem. 4. Někteří členové týmu navrhovali konkrétní opatření a jejich principy v rámci konzultačních skupin, které ustavilo Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR a Ministerstvo vnitra ČR. Prozatím o nich nebylo rozhodnuto. 5. Úřad vlády podal dne 15. září 2004 návrh „Strategická jednotka na ÚV ČR“, která obsahuje řešení odlišná od návrhů v této zprávě, ale zaměřuje se na některé identické problémy. Bylo by účelné oba návrhy a zkušenosti ze světa navzájem porovnat. 6. Podobnými problémy se zabývají i Usnesení vlády č. 10+P z 3. ledna 2001 a č 237.+P ze 17.března 2004 a zpráva ÚV Postup a hlavní směry reformy... z 17. března 2004. Tyto materiály jsou zaměřené jiným směrem a nespecifikují podrobněji otázky, sledované v této zprávě. Na konferenci „Demokracie a právní stát“ dne 10. 7. 2004 referovala Zuzana Rusňáková o reformě státní správy. Podle posudku Evropské komise a anglických materiálů uvedla i nízkou úroveň řízení mezi nejpalčivější nedostatky. 7. Dne 15. ledna 2004 uložil předseda vlády ČR úkol „Koncepce a řízení“6. V souhlase s jeho přáním byl úkol rozšířen na dva vybrané akční body, přípravu koncepcí a praxi řízení ve veřejné správě. Na úkolu se účastnila řada domácích i zahraničních odborníků, většinou v neformálně pracovní nebo konzultační roli. Zejména cenná byla účast pracovníků veřejné správy, od referentů až do náměstků ministrů. Vedení příslušné instituce zastavilo, brzy po ustavení týmu předsedou vlády, bez udání důvodů komunikaci s týmem a instruovalo tak i své spolupracovníky. Práce na úkolu proběhla ve volném čase a na náklady členů týmu7. Tím je omezena její šířka i hloubka. Na podzim 2004 byl o stavu práce informován předseda vlády a proběhly stručné diskuse s vedoucími pracovníky Úřadu vlády, které pokračovaly začátkem roku 2005. 157 11 01 15 Metodika dilci [1]

8. Podstatná část této zprávy je opakování nebo revize dřívějších materiálů. Vzhledem k časovým omezením nelze zaručit, že všechny infomace byly plně aktualizovány.8 6 Viz příloha „Opis pověření“ 7 Někteří pracovníci se zmiňovali o podobnosti s disentem 8 Kritici našeho přístupu vidí v návrzích zatvrzelost Catonovu „Ceterum autem censeo strategiam esse preparandam“: a ostatně soudím, že se má připravit koncepce. Autoři by dali přednost citátu „Dixi et salvavi animam meam“: řekl jsem a tím jsem zachránil svou duši (od spoluviny mlčením). 9. Jednou z podmínek zlepšení, navrhovaného v rámci úkolu, je také aktivní spolupráce praktiků se světovou zkušeností. Občas byli proto navrhováni vhodní zahraniční odborníci. Prozatím žádnému nebyla dána nabídka. 10. V roce 2004 byly navrhované principy částečně aplikovány při startu přípravy podkladů pro důchodovou reformu v ČR. Po schválení vládního usnesení v létě 2004 využívá příprava uvedených principů9 za vedení koordinátora ing. V. Bezděka10. Občas probíhají další formální i neformální konzultace. 11. V poslední době se u nás objevují koncepce, které některé z uvedených principů začínají dodržovat. Není patrné, jak to rozšířit na všechny koncepce a všechny principy bez realizace navrhovaných opatření. 12. Zkušenosti s průběhem úkolu vedly občas k nesprávnému a škodlivému závěru, že zlepšení u nás není možné. Vina se hledala u pracovníků státní správy, kteří proti zlepšení bojují, protože taková je prý naše povaha. Ve skutečnosti je charakteristické pro každý živý systém, že bojuje proti vnějším vlivům a že někdy do boje zahrne i vlivy, které by mu mohly pomoci. Prostředí často nutí jednotlivé pracovníky, aby tak činili, chtějí-li pokračovat ve svém zaměstnání. Tím dochází ve většině rozvojových a v některých post-totalitních zemích k podobným dočasným potížím, jako u nás. Naopak byla u nás obdivuhodná pomoc mnoha pracovníků veřejné správy, někdy i v rozporu s příkazy „seshora“. Dočasné zdržení, ke kterému došlo, není ani příznakem naší inferiority, ani hlavním nebezpečím pro zlepšení koncepčnosti a řízení. Tím je (a) únava (battle fatigue, burning out) některých zklamaných pracovníků, (b) snaha zneužít zlepšovacího procesu k získání úzkých výhod v rámci boje o moc, kterou lze podle zkušeností z ciziny očekávat 11.

PŘÍPRAVA PODKLADŮ PRO ROZHODNUTÍ Příprava návrhů koncepcí a jiných podkladů pro rozhodnutí by měla probíhat tímto způsobem: 1. Příprava koncepcí by měla začít, jakmile se identifikuje problém, zatím co okamžik rozhodnutí o koncepci je otázkou taktiky. Dosud se začátek přípravy často odkládá až do doby, kdy je nutno rozhodnout a příprava probíhá ve spěchu. Na přípravu všech koncepcí bylo dost času, ale nevyužili jsme ho. 2. Každý podklad by měl být připraven v porovnaných a vyhodnocených variantách. Dosud se často připravuje jen jediná varianta, kterou předem určili nositelé okamžité moci. Když se změní osoby, vláda nebo situace, začíná se opět od začátku. Je obtížné přesvědčit zastupitele, podnikatele, odbory, kraje a občany, že jediné navržené řešení je nejlepší nebo 158 11 01 15 Metodika dilci [1]

alespoň proveditelné. Není jasno, k čemu rozhodnutí povede za různých možných budoucích situací. 3. Schválená koncepce by měla jasně uložit, kdo a v jakém směru připraví legislativní a exekutivní rozhodnutí, která budou cestou k vybrané vizi. Dosud se některé koncepce pouze dávají na vědomí a neumožňují zásadní rozhodnutí. Jindy chybí závazné úkoly, které povedou k přijaté variantě vize. Často se legislativa neodvíjí od schválené koncepce a věcný záměr postrádá porovnání variant, informace o odlišných názorech, předpověď dopadů a zajištění realizace. Tím se zdržuje a ztěžuje legislativní práce. 4. Přijetí jedné z variant koncepce musí být jasným začátkem řešení, nebo jeho výslovným odkladem. Dosud často vznikají odborně kvalitní dokumenty, které nelze schválit tak, aby se schválení stalo jasným nastartováním zvolené variant řešení. Je to tím, že nejsou připravovány jako rozhodovací materiál, ale jako odborné pojednání nebo akademický text. I když hovoří o konkrétních otázkách, způsob řízení přípravy není pro rozhodovací materiál vhodný. 5. Návrh musí brát v úvahu všechny relevantní aspekty, například ekonomická, sociální, environmentální a podobně. Je pak na rozhodovateli, jakou váhu kterému z nich dá. Občas se připravují návrhy, které odhadují následky jen z hlediska jednoho z těchto aspektů. To vede ke zdržení, konfliktům a nutnosti revizí. 6. Pokud to zákon dovoluje, na přípravě koncepce by se od začátku měli možnost účastnit všichni vážní zájemci. Každý občan, orgán a organizace by měli mít od začátku práce možnost se účastnit dialogu. Spolupráce od začátku je zejména žádoucí u zástupců těch, se kterými se bude později vyjednávat, kteří budou závěry realizovat a kteří jimi budou ovlivněni. Všechny materiály by měly být přístupné, včetně odišných variant a pozic a výsledků dialogu. Příprava podkladů by měla být spoluprací a snahou po konsenzu a boj o moc by měl být odsunut do fáze schvalování. Pokud se při přípravě objeví neodkladné nebo krizové problémy, měly by příslušné návrhy být podány neprodlenně. Dosud probíhal začátek přípravy často izolovaně nebo v omezené skupině. Připomínkové řízení neumožňovalo zásadní změny návrhu. Mocenský boj při přípravě zmenšoval rozhodovací prostor rozhodovatelů, realizovatelnost závěrů a účelnost závěrů pro občany. Jednání vlády se zdržovalo ndeostatečnou přípravou podkladů; absencí porovnaných variant; řešením problémů, které měly být řešeny při přípravě podkladů nebo při rutinním vyjednávání; a vracením nevyhovujících podkladů. 7. Proces přípravy musí brát v úvahu praktické domácí i zahraniční zkušenosti. Pracovníci orgánů, které návrhy připravují a zodpovídají za ně, musí mít podporu metodického pracoviště, jaké existuje ve všech vyspělých zemích a které zajišťuje možnost instruktáže, konzultací, koordinace a hodnocení. Požadavky, co má každý návrh rozhodnutí obsahovat, musí být jasně vymezeny. Dosud se většina koncepcí připravuje krizovou improvizací a to pracovníky, kteří jsou často velmi schopní, ale o procesu přípravy nemají profesionální informace a nemají s ním úspěšné zkušenosti, zejména když zadání je často nevhodné. Absence vhodného koordinačního a metodického pracoviště a vhodných pravidel je u nás ve srovnání s vyspělými zeměmi anomálií. 8. Záporným příkladem je koncepce zdravotnictví, o jejíž potřebě se mluví od devadesátých let. V poslední době byla čtyřikrát přípravena v extrémně krátkých lhůtách bez nasazení vyzkoušené a adaptované metody. Za dialog s veřejností byli spolupracovníci trestáni. Vždy byla neúspěšná, jak se od začátku čekalo a po personálních změnách se začala připravovat 159 11 01 15 Metodika dilci [1]

znova. Mocensky se rozhodovalo, která z neporovnaných verzí se má projednávat. Takových příkladů je řada a vzniklé škody jsou větší, než se podařilo spočíst. 9. Koordinovaná příprava podkladů s účastí zájemců umožňuje minimalizovat ingerenci a omezit obtíže, které proces vládnutí způsobuje občanům. Dosud často chybělo porovnání s variantami “laissez faire” a “no new decisions”. Rostoucí ingerence zvyšuje transakční náklady, zdržení, konflikt a nespokojenost občanů, zejména podnikatelů. 10. Účinně organizovaná příprava koncepcí je ohniskem komunikace mezi odborníky, politiky a jinými občany a plní koordinační funkci. U nás ani nikde jinde se neosvědčuje zakládat místo ní řadu rad, komisí, výborů a pracovních skupin, které jsou potom kritizovány jako “debatní kluby” a zdržují práci. 11. Je v zájmu politiků, aby přicházeli před veřejnost s návrhy, které lze obhájit. Dosavadní častý postup ohrožuje image politiků, kteří opakovaně navrhují nepřipravené změny, hádají se o nejasné aspekty a často musí své návrhy revidovat. Proces vládnutí by měl posilovat image demokracie u občanů. Současná situace snižuje důvěru občanů v demokratický systém, jak se jeví omezeným zájmem o volby a klesající popularitou té politické strany, která je právě u vlády. 12. Bývaly i případy, kdy spolupráce mohla být z pracovního hlediska nežádoucí. Tak například když se zpracovává jedna z variant návrhu rozhodnutí, je nevhodné se opakovaně vracet k doporučení, že by se neměla zpracovávat, protože je špatná. Na rohodnutí o variantě dojde později. V době, kdy příprava probíhala zejména na společných osobních poradách, bylo někdy vhodné zásadní odpůrce na poradu nezvat a dát jim příležitost později, aby se příprava nezdržovala. Tento problém při e-styku odpadl. Je věcí taktiky týmu, který návrh varianty připravuje, kdy se bude zabývat kritikou jejích odpůrců. Zabývat se kritikou příliš brzo zdržuje. Nebrat kritiku v úvahu ohrožuje kvalitu prováděné práce. Podobně je věcí taktiky kritiků, kdy je jejich spolupráce formou kritiky nejúčinnější. Není zde žádný důvod k utajování. Jiná situace vzniká, když místo spolupráce jde o boj o moc. Potom utajování, zkreslování a podobné přístupy mohou být účinné.

ZLEPŠENÍ PRAXE ŘÍZENÍ Praxe řízení v naší veřejné správě je velmi slabá ve srovnání s vyspělými zeměmi i s praxí v našem podnikatelském sektoru, ale důvody jsou poněkud jiné, než se někdy tvrdí. 1. Z hlediska praxe řízení je v naší veřejné správě určité množství pracovníků s výjimečnými schopnostmi a vysokou motivací. Chybí jim praxe v řízení na vedoucích místech ve standardně fungující správě, to jest ve vyspělých zemích, ale svými kvalitami tento nedostatek do pozoruhodné míry kompenzují. Nejsou podklady pro odhad jejich relativního počtu, ale jistě v něm nejsme pozadu za vyspělými zeměmi. Praxe řízení většiny pracovníků je postižena nedostatkem uvedené praxe, což samozřejmě není jejich vina. 2. U mnoha pracovníků roste pocit beznaděje a klesá motivace, protože nevidí ani zlepšení své situace, ani naději na její zlepšení. Boj o moc je v některých místech natolik silný, že omezuje spolupráci. Není zvykem dostatečně komunikovat ani dávat jasné, proveditelné a kontrolovatelné příkazy. Toleruje se předávání špatných výsledků, které bývá beztrestné. 160 11 01 15 Metodika dilci [1]

Motivace k účinnému řízení pomalu klesá u některých výborných pracovníků následkem únavy z přepracování, z malicherných sporů a z vědomí zbytečné práce. 3. Nedostatky se projevují zejména v bludném kruhu pokusů o zlepšení. Boj o moc a nízká schopnost řídit omezuje vybírání a využití konzultantů. Když byli nabídnuti pracovníci se světovou zkušeností, nebyl o ně zájem. Mnohé jiné vzdělávací aktivity jsou úspěšné, ale vzdělávání o praxi řízení vyžaduje u instruktora uvedenou praxi a ta většinou chybí. Chybí i proces hodnocení (organizačních jednotek, úkolů a jednotlivců) jak se řídí, který musí brát v úvahu existující uvedené nedostatky. 4. Není vyřešena pozice a řídicí role nejvyšších správních pracovníků, zejména náměstků ministra. 5. Vzhledem k praxi řízení chybí pragmatický plán přechodového stavu do postulované konečné situace, který by vzal v úvahu plánovaný pokles počtu zaměstnanců a finančních fondů a specifika naší povahy a historie. 6. Zejména chybí mechanismus pro adaptaci světových zkušeností v praxi řízení. 7. Porovnání se zkušenostmi z vyspělých zemí ukazuje, že v daném okamžiku nelze v ČR spoléhat výhradně na existující pracovníky správy, kteří jsou často přepracovaní, jsou součástí boje o moc a chybí jim praktické zkušenosti s řízením změn ve standartní veřejné správě. Mnozí z nich jsou mimořádně schopní a motivovaní a při zavádění uvažovaných změn bude nezbytné zajistit jejich podporu a spolupráci. Nastartování přípravy podkladů i změn v řízení musí však využít konzultace malé skupinky praktiků (konzultační servis) s rozsáhlými domácími a zahraničními zkušenostmi, kteří nemají vlastní zájmem na statu quo a nezúčastní se existujícího intenzivního boje o moc. 8. Navrhovaná skupina praktiků bude mít podobnou roli jako odpovídající jednotky ve vyspělých zemích, ale musí vzniknout jiným postupem, protože u nás je teď jiná situace. Doporučuje se ji ustavit jako externí skupinu, která může vzniknout prakticky okamžitě bez organizačních změn a nebude ohrožena probíhajícím bojem o moc. Doporučuje se přístup, který nebude v konfliktu s existujícími kompetencemi. Tento přístup se navrhuje jako pro zlepšení přípravy podkladů, tak pro zlepšení praxe řízení. Pokud budou schválena obě zlepšení, bude tato skupina (konzultační servis) orientována na obě zlepšení. 9. Skupina začne v malém měřítku. Jedním z jejích prvních úkolů bude připravit dlouhodobý plán vlastní práce. 10. Navržený postup není v rozporu s připravovanou reformou, ale v případě jejího zdržení může být okamžitě zahájen bez čekání na zahájení celé reformy. Jde o tak zvané akční body: je nutné je provést co nejdříve, protože bez účinného řízení a účinné přípravy podkladů se reformy zpravidla jen obtížně realizují (problém “jak přetnout bludný kruh”).

ČASTÉ OTÁZKY Při diskusích byly občas slyšet tyto otázky, obavy a námitky • Předpokládejme, že pracovníci, připravující nebo revidující návrh koncepce, zahajují metodicky chybný postup nebo v něm pokračují, nebo že chybí efektivní spolupráce. Jak se situace zlepší? Je-li politická vůle, funguje u nás v principu stejný postup, jako všude jinde: Na vznikající potíže je upozorněn, s nabídkou pomoci, nejprve příslušný pracovník a rychle potom příslušný náměstek a příslušný ministr. Pokud se situaci nezlepší, upozorní 161 11 01 15 Metodika dilci [1]

standartním způsobem prostřednictvím svých spolupracovníků premiér, že projednání materiálu by mohlo být ohroženo. Obvykle se stane jen jednou až dvakrát, že nedostatečný materiál je skutečně vrácen, protože pokračovat tímto způsobem není v zájmu předkládajících. To je také obvyklý způsob, osvědčený při zavádění jiných změn. Až do doby, než bude politická vůle, nebude navržený postup zaveden a situace, které se otázka týká, dočasně nenastane. • Zpráva neuvádí dost přesvědčivých a dokumentovaných důkazů, že praxe řízení a přípravy koncepcí nevyhovuje. Zpráva je určena čtenářům, kteří si toho již dříve všimli a už jen hledají cestu ke zlepšení. • Chybí návrhy o hlavní příčině obtíží, vzájemné kontaminaci správní a politické sféry. To je skutečně nedostatek této zprávy. Předběžné diskuse ukazovaly, že je to silně konfliktní problém. Byly obavy, že zahrnutí této otázky do zprávy by mohlo na ní příliš soustředit pozornost a vést spíše k mocensky orientovaným argumentům než pokusům o zlepšení. Navržený neformální postup bude publikován později. • S kým proběhly konzultace při přípravě zprávy? Vzhledem k možné konfliktní situaci by někteří z nich neuvítali identifikaci. • Proč není podrobněji zpracován návrh na zlepšení praxe řízení? V porovnatelných situacích se lépe osvědčuje, když se na přípravě podrobnějších návrhů účastní někteří pracovníci z těch, kterých se změny budou týkat. • Usnesení nemá vhodnou formu. Navrhuje se je upravit po diskusi s pracovníky, kteří v tom mají zkušenost. • Je pravda, že mnozí pracovníci jsou schopní a motivovaní, nebo je pravda, že systém nefunguje dostatečně? Obojí je pravda. To není výjimečný případ a ukazuje na neúčinnou organizaci. S tím souvisí navržená aplikace tzv. Ostrůvků. • Neúspěchy některých koncepčních činností jsou dány objektivními důvody, například výměnou ministrů, nedostatkem fondu a podobně. Takové objektivní důvody jsou a budou vždy a všude. Neúspěch vznikl tím, že užívaný proces proti nim není odolný. Navrhuje se postup, který je proti nim odolnější. • Proč nepočkat na výsledky reformy? Navrhuje se integrovat s reformou postupy, doporučené ve zprávě. Sama reforma se provádí trvale již mnoho let a dosud nepřináší zlepšení. Pokud bude navrhovat urychlená opatření a pokud do ní budou aktivně zapojeni odborníci s praktickou mezinárodní zkušeností, může reforma některé návrhy z této zprávy nahradit. • Co se stane po reformě státní správy? Pravděpodobně dojde mimo jiné k větší orientaci ministerstev na koncepční práci. Navrhovaný postup tento přechod ulehčuje. • Jak lze navržený postup zavádění porovnat se zahraniční praxí? Současná situace v přípravě podkladů se pomalu blíží krizové. Některé standartní přístupy, jako zákon o státní službě nebo generální ředitelkství, se nepodařili realizovat. Jiné, jako reforma státní správy, nejsou na praxi řízení ani na metodiku orientovány a proto dosud v tomto směru nenastoupily cestu konkrétních akcí. Navržená opatření jsou proto odlišná od standartních světových postupů a v něčem se podobají zahraničním krizovým postupům. Na rozdíl od toho je zde značná podobnost se zaváděnou metodikou a zaváděnou praxí řízení, tj. s očekávaným výsledkem • U nás i ve světě příbývá akademických prací, orientovaných na koncepční otázky. 162 11 01 15 Metodika dilci [1]

Proč mají omezený vliv? Předně jsou opakovaně publikovány u nás i v cizině politologické práce, které dokazují nutnost koncepčního přístupu. Za druhé přibývá úvah o věcných otázkách, k jejichž řešení koncepce dosud chybí. Takové publikace majt význam, pokud přinesou nové myšlenky a návrhy, nebo pokud jde o osvětové materiály, ale nikoli jako kompilace a souhrny známých tvrzení. Z hlediska koncepční práce se někdy objevují tyto nedostatky: o Autoři uplatňují svůj názor a neporovnávají ho s jinými názory. Z toho hlediska vybírají a interpretují informaci. Rozhodovatel jejich práci nepoužije, pokud si není jist, že jejich pohled je stejný jako jeho nebo že interpretace není jednostranná o Chybí přechod k rozhodnutím a odhad jejich dopadů o Chybí porovnané varianty řešení o Chybí spolupráce (zejména praktiků) a dialog při přípravě o Nezaměřují se na všechny relevantní aspekty, nýbrž vynechávají ty, na které se nepodařilo sehnat autory. Pro rozhodovatele je obtížné posoudit, zda by tyto vynechané aspekty změnily navržené závěry o Chybí praktická úvaha, co je v dané mocenské situaci realizovatelné. Materiály obsahují často významné informace a jsou někdy zpracovány schopnými odborníky. Mohou být jedním ze vstupů do budoucí koncepční práce, ale nestačí je doplnit, upravit nebo dopracovat, protože koncepční práce probíhá podstatně jinak. Je škoda, že výsledky práce tak schopných lidí mají tak malý význam. Není jejich vinou, že rozhodovatelé nedovedou jejich práci využít. Bude důležité jim účast na koncepční práci umožnit.

POLITICKÁ TAKTIKA V současné době středně rychle klesá důvěra v náš politický systém, reflektovaná například volební účastí, a zejména ve vládu a vládní politické strany. V porovnatelných situacích se ukazuje, že voliči nemusí vždy racionálně ocenit ekonomické a jiné věcné výsledky. Navržený postup předně umožňuje neodkladně zapojit do přípravy podkladů politickou, odbornou i širokou veřejnost. To se ukázalo jako efektivnější argument proti imagi odcizené, neinfomované a korumpované vlády než pouhá tvrzení, sliby a hádání v médiích. Přímý vliv na veřejné mínění lze očekávat během měsíců. Vliv široké spolupráce a dialogu na lepší kvalitu podkladů se u většiny koncepcí projeví až po volbách, pouze u některých před volbami. Zadruhé byl zvolen metodický postup, který prokazatelně snižuje konflikt při přípravě, porovnává varianty řešení, zlepšuje informovanost rozhodovatele a zejména podstatně zkracuje dobu přípravy. Je založen na světové praxi, byl aplikován a pozitivně vyhodnocen v ČR v devadesátých létech a některé jeho rysy jsou nyní částečně užívány v přípravě důchodové reformy. Pro vládní politiky je zvlášť nevhodná rostoucí představa, že se stále hádají, nemají věci rozmyšlené a svá rozhodnutí musí měnit. Dobrý postup na rozdíl od toho posiluje image moudrého a důrazného státníka. Zatřetí zahraniční politické strany užívají principiálně podobného procesu k rozhodnutí o zaměření stany, k posílení její vnitřní soudržnosti a předběžné přípravě ke kampani. Jesliže nedůvěra voličů postihuje i vládu i vládní strany, může (ale nemusí) být výhodné „boj o duše lidí“ důvěrně koordinovat na stranickém a občanském foru. 163 11 01 15 Metodika dilci [1]

Uvedený návrh doporučuje také postup pro zlepšení praxe řízení ve státní správě, které je druhou nutnou podmínkou pro celkové zlepšení. Jeho významné politicko-taktické využití do voleb není pravděpodobné. Během posledních deseti let byla uvedená prognóza i konkrétní návrhy opakovaně zpracovány s pomocí odborníků, včetně pracovníků správy a předloženy. Z pochopitelných důvodů došlo v rámci mocenského boje k rozdílům názorů mezi vedoucími pracovníky veřejné správy a návrhy nebyly schváleny ani zamítnuty. Je zde riziko, že dojde k podobné chybě i při tomto pokuse, který může být na nějakou dobu poslední. Bylo by proto vhodné jej včas napřed z politického hlediska předběžně posoudit; pak zajistit projev politické vůle (k urychlenému řešení, i když ne nutně podle podaných návrhů); bezodkladně návrhy vyhodnotit odborníky s domácí a zahraniční praxí, než začne boj o moc; a v případě souhlasu závěry ihned realizovat bez čekání na jiná opatření, aby nevznikl bludný kruh. Využila by se tak dočasná možnost spojit zájmy společnosti se zájmy politické taktiky.


KONCEPCE A ŘÍZENÍ Přílohy ke zprávě ze dne 31. května 2005 Přílohy vznikaly od poloviny devadesátých let k různým účelům. Jejich obsah se proto vyvíjel a někde se překrývá. Další přílohy a reference jsou připraveny k uvedení na webu. Příloha 1: PODKLADY PRO ROZHODOVÁNÍ Příloha 2: PRAXE ŘÍZENÍ

PŘÍLOHA 1: PODKLADY PRO ROZHODOVÁNÍ Příprava podkladů V současné demokracii se osvědčuje a jeví jako nutné připravovat podklady pro závažná společenská rozhodnutí účinně a demokraticky. Příprava podkladu začne, jakmile se identifikuje závažný problém. Dobu rozhodnutí určí rozhodovatel, například obecní rada, hejtman, náměstek ministra, vláda, vedení politické strany nebo nevládní organizace a podobně. Podklad se aktualizuje dle potřeby. Je připraven v porovnaných a vyhodnocených variantách, každá s odhadem nákladů a následků. Bere v úvahu souvislosti mezi důležitými rozhodnutími v oboru podkladu i s jinými rozhodnutími. Obsahuje i popis a analýzu situace. Od začátku přípravy má každý občan a každá organizace reálnou možnost buď spolupracovat, včetně návrhu vlastní varianty, nebo se zúčastnit dialogu. O závěrech je rozhodovatel informován. Rozdílné pozice, pokud se při přípravě nemohou vysvětlit a sjednotit, se porovnají jako varianty. Na pokyn rozhodovatele se pak předloží do vyjednávacího procesu nebo přímo jemu k rozhodnutí „Rozhodovací materiál“, předkládaný rozhodovateli, odpovídá jeho požadavkům na strukturu, formu a délku a nevynechává žádnou významnou informaci. Zahrnuje variantu, předběžně preferovanou rozhodovatelem i nejdůležitější jiné varianty. Přípravu podkladu řídí nezávislý tým podle některé vyzkoušené a adaptované metody nebo podle osvědčené praxe na některém světovém pracovišti. Jedna z metod byla i u nás adaptována, vyzkoušena a doporučena vedoucími pracovníky i spolupracovníky. Existuje rozsáhlá literatura o celkovém přístupu a návody ke mnoha metodám. U nás byla doporučena dobrá praxe přípravy podkladů. Je kompatibilní s výsledky semináře Senátu ČR v roce 2001, doporučeními EU a OECD a světovou praxí. Koncepce, strategie nebo politika (anglicky policy nebo strategy) je rozhodnutím o střednědobém a dlouhodobém zásadním směru řešení komplexního problému, například bydlení nebo sociální péče1. Příprava podkladu k rozhodnutí, to jest návrhu koncepce, vyžaduje poněkud větší péči, než u jiných rozhodnutí, pokud se týče organizace účasti veřejnosti, ošetření rozhraní mezi politickou a správní sférou, úsilí o konsenzuální materiál, volbě vhodných technik a profesionality řízení přpravy. Ze schválené koncepce plynou konkrétní úkoly, které zajišťují realizaci zvolené varianty. Předpokládá se, že motivace účastníků na přípravě podkladu se bude pohybovat od negativní k pozitivní. Někteří účastníci se obvykle na začátku pokusí prosadit místo účinného procesu amatérské improvizované řízení, aby tak mohli protlačit své cíle v boji o moc. To je 165 11 01 15 Metodika dilci [1]

jedním z důvodů, proč musí existovat politická vůle, aby pomohla ve výjimečných, ale očekávatelných případech bojkotu nebo sabotáže. Politická vůle musí existovat také proto, aby profesionálně řízený proces byl vůbec nastartován. K tomu obvykle dojde, když budoucí rozhodovatel má obtíže s dosavadní praxí. Na rozdíl od ní dobře organizovaný proces přípravy urychlí práci, sníží konflikt a ulehčí rozhodování. Zejména se tím omezí zkreslení podkladu při boji o moc mezi těmi, kteří podklad připravují. Ukazuje se, že se tak získají výhody pro společnost i pro rozhodovatele. Pokusy o improvizované řízení složitého procesu s účastí veřejnosti dosud vždy vedly ke zklamání, zatím co přibývá dobrých výsledků profesionálně řízených procesů. Typicky vznikají zbytečné konflikty, když nezkušený rozhodovatel odkládá začátek práce a pak začne přípravu izolovaně v jediné variantě. Je kritizován za návrh, zatím co profesionální přístup odkloní kritiku na rozdílné varianty, které s účastí veřejnosti připravuje nezávislý tým. Uspěchaná příprava vede k věcným a taktickým chybám. Monovariantní přístup vyžaduje začít znova, když se změní situace, rozhodovatel nebo kritéria. Vzhledem ke zpoždění se problém musí řešit ve zhoršeném stavu. V transitivních (post-totaltních a rozvojových) zemích to rozhodovateli dosud často projde, protože i občané jsou nezkušení, zatím co jinde (a u nás později) by ho to stálo jeho mocenskou pozici. Kdo převezme iniciativu k přípravě nebo aktualizaci podkladu pro závažné rozhodnutí? Pokud se týče vedení společnosti, je to zodpovědností veřejné správy. V transitivních zemích tuto zodpovědnost veřejná správa často dočasně neplní a impuls přichází od rozhodovatele, někdy v zájmu jeho boje o moc. Skoro vždy existují věcné materiály, které nejsou vhodným podkladem k rozhodnutí podle současných kritérií, ale které budou při přípravě podkladu využity; preferování termínu „aktualizace“ před termínem „přípravy“ někdy sníží odpor autorů starých materiálů; je však třeba specifikovat, že proces koordinovaného profesionálního řízení přípravy bude podstatně jiný, než byl u těchto materiálů. U nevládního sektoru bývá iniciativa v rukou těch aktivních občanů, kteří nejsou spokojeni s průběhem spolupráce s vedením společnosti, ale nechtějí eskalovat konflikt. U komplexních problémů bývá prvním krokem konzultace s praktikem, který na světové úrovni přípravu úspěšně organizoval a který doporučí další postup i literaturu. U jednoduchých problémů často stačí samostudium. V dalším kroku rozhodovatel obvykle jmenuje nezávislého koordinátora. Ten nejprve navrhne a nechá schválit metodický postup (včetně identifikace vyzkoušené a adaptované metody nebo úspěšné praxe některého světového pracoviště) a pak koordinuje jeho realizaci.

Role koncepčního systému Koncepční systém zajišťuje přípravu návrhů reálných koncepcí pro schválení vládou. Rozumí se jím: a. Proces přípravy každé jednotlivé koncepce, za kterou podle rozhodnutí vládou zodpovídá určený člen vlády. Ten má zodpovědnost za věcný obsah, proces přípravy i za formální správnost návrhu. Doporučuje se mu, aby ustavil koordinátora přípravy koncepce, který řídí 166 11 01 15 Metodika dilci [1]

proces, ale nezasahuje do věcného obsahu. Následující text se zabývá některými metodickými a procedurálními aspekty přípravy. b. Proces koordinace a metodické podpory přípravy všech koncepcí, který zajišťuje konzultční servis. S tímto procesem souvisí jeho vnitřní a vnější organizační struktura; jeho hmotné a organizační pracovní podmínky (místnosti, zařízení, finanční zajištění, servis,…); a příslušná metodika. Následující text se zabývá převážně ustavením konzultačního servisu jako vhodné pracovní skupiny. Hlavními cíli přípravy koncepce = strategie je tedy zajistit, že rozhodovací materiály se předkládají v době, délce a formě, stanovené vládou; že jednotlivé varianty řešení se porovnávají a ovlivňují; že se z nich odvíjejí legislativní, exekutivní a jiná rozhodnutí, která vedou k realizaci s minimem konfliktu; že řešení dílčích problémů jsou spolu integrována; že každý vážný zájemce může od začátku spolupracovat; že spolupráce pokud možná spěje ke konsenzu; a že veřejnost se může zúčastnit dialogu, je-li ošetřovaný problém objektem jejího zájmu a nenařizuje-li zákon utajení. Souhrn návrhu, jak zavést koncepční systém Navrhuje se tento postup: Nejprve bude předběžně určen vedoucí konzultačního servisu a předběžně ustaven konzultační servis. Ten (a) během 30 dní začne ošetřovat přípravu a adaptaci neodkladných koncepcí a (b) navrhne během 120 dní trvalý stav koncepčního systému (včetně organizační struktury, financování a podobně) začne plně fungovat. Odhady nákladů jsou uvedeny v příloze „Rozpočet“. Plná zodpovědnost za věcný obsah koncepcí zůstane na předkladatelích, například ministerstvech. Koordinační tým bude orientován na metodické a procedurální otázky a v tom směru nabídne iniciování, vzdělávání, konzultace, koordinaci, sledování a hodnocení. Doporučuje se připravovat jednotlivé koncepce postupem podle přílohy „Postup při přípravě koncepce“, adaptovaného podle světových zkušeností, který se v ČR prakticky osvědčil (nezávislé hodnocení je v příloze „Souhrn hodnocení“). Systém pomůže i při reorganizaci poradních orgánů a toku vládních materiálů, při komunikaci s občany a při posílení image vlády a demokracie. Koncepční systém je založen na praktických světových i domácích zkušenostech.

Předpoklady koncepčního systému Dobrá praxe koncepčního systému vychází z těchto předpokladů o současné situaci: • Rozhodovatelem je vláda. Očekává se v některých případech sekvence rozhodovatelů, například náměstek ministra, ministr, vláda, poslanecká sněmovna,....... • Existují účinné orgány, které (a) koordinují přípravu a předkládání materiálů pro vládu a sledují jejich metodické, administrativní a strukturální aspekty, (b) koordinují legislativní práci (viz přílohu „Legislativa a koncepce“(c) koordinují finanční aspekty vládní činnosti. Koncepční systém s nimi úzce spolupracuje. Příprava koncepcí bude decentralizovaná, například dle rezortů. • Každý zpracovatel koncepce plně zodpovídá za věcný obsah. 167 11 01 15 Metodika dilci [1]

Navržený postup dále doplní tyto změny: • Bude existovat konzultační servis, které bude podporovat decentralizovanou přípravu koncepcí po stránce koordinační, metodické, procedurální a administrativní • Celého zavedení koncepčního systému se aktivně zúčastní (A) místní odborníci s významnou zkušeností v domácí veřejné správě, (B) světoví praktici, kteří aktivně spolupracovali na prokazatelně úspěšné přípravě koncepcí nebo na zavádění koncepčního systému. Oboje podmínky mohou být splněny v tomtéž odborníkovi nebo může jít o různé osoby, které aktivně spolupracují od prvních porad až do zavedení systému. Na jednotlivých koncepcích budou zejména spolupracovat nejlepší dosažitelní věcní odborníci. • Bude doporučeno připravovat koncepce podle textu “Dobrá praxe” (příloha „Postup při přípravě koncepce“). Předkladatel může užít i jakýkoli jiný princip, pokud (a) je založený na úspěšné zkušenosti, (b) buď je podrobně popsaný, nebo se práce aktivní zůčastní někdo, kdo s ním má praktickou zkušenost, (c) byl adaptován na místní poměry a vyzkoušen, (d) před začátkem práce se koordinátor koncepce o něm poradí s konzultačním servisem. Transitivní země Koncepční systém je zde navrhován pro situaci v ČR, podobnou jako v některých jiných transitivních (to jest pos-ttotalitních nebo rozvojových) zemích. Pokus napodobovat procesy vyspělých zemí by byl kontraproduktivní. Relativně úspěšná zlepšení procesu řízení v některých transitivních zemích (například ve Slovinsku nebo Estonsku) souvisí s odlišnou situací a musí se aplikovat opatrně. U nás platí tyto specifické podmínky a cíle: • Je urgentně nutné připravit několik neodkladných koncepcí. Tím rozumíme koncepce, které je nutno urychleně předložit vládě (a často také parlamentu), protože je značné nebezpečí z prodlení. O každé z nich byla připravena řada materiálů, ale žádný z nich buď nebyl schválen nebo po schválení nenastartoval cestu k úspěšné realizaci. Příprava improvizací, to jest bez použití vyzkoušené adaptované metody, není použitelná. Omezený čas vyžaduje speciální adaptaci některé z metod, což se považuje za zvláště obtížný úkol. Z těchto důvodů je třeba zahájit ošetření neodkladných koncepcí prakticky ihned, například během týdnů a to v rámci vznikajícího koncepčního systému. • Podobně se ve většině koncepcí, které nejsou jako celek neodkladné, identifikují obvykle hned na začátku práce dílčí problémy, které neodkladné jsou. Navrhovaný postup umožňuje jejich urgentní ošetření. • Ve veřejné správě je dostatek místních odborníků, kteří mají schopnosti dobře řídit. Veřejná správa v době diktatur byla však neúčinná a režim jim znemožňoval získat zkušenosti jinde. I vynikajícím pracovníkům proto chybí mnohaletá aktivní zkušenost s účinnou veřejnou správou, v našem případě zejména s řízením přípravy koncepcí. • Světoví praktici musí mít praktickou aktivní zkušenost s úspěšným řízením přípravy koncepce. Musí aktivně spolupracovat od začátku do konce ustavení koncepčního systému. Součástí plánu práce koncepčního systému je i využití světových praktiků při přípravě jednotlivých koncepcí. V některých transitivních zemích byla nedávná mezinárodní spolupráce neprofesionálně řízena a důvěra v takovou spolupráci poklesla. Proto bude důležitou otázkou motivace • Ve veřejné správě transitivních zemí je vysoká intenzita boje o moc. Protože veřejná správa není dosud nezávislá, je nízká korelace mezi touto schopností a zastávanou funkcí. Z obou 168 11 01 15 Metodika dilci [1]

těchto důvodů je potřeba zajistit, že boj o moc nezpomalí nebo nezablokuje start koncepčního systému. Opakovaně se v podobných situacích osvědčilo ustavit nejprve relativně nezávislý tým se zapůjčenými (seconded) a externími místními odborníky a světovými praktiky. Později je třeba integrovat tento tým do ustáleného stavu standardní správy. Nelze pouze napodobit ustálený stav v některé vyspělé zemi. Je nutné podrobně připravit postup jeho zavedení, spojující světové a místní zkušenosti. Proto je nutná spolupráce s reformou veřejné správy. • Část potenciálních spolupracovníků bývá stejně vysoce motivovaná, jako ve vyspělých zemích. V tranzitivních zemích je však více nemotivovaných a jsou více nemotivováni. Úspěch zavádění koncepčního systému záleží do značné míry na tom, (a) jak se urychleně podaří zajistit spolupráci motivovaných pracovníků a (b) jak se postupně podaří motivovat i ostatní spolupracovníky. • Boj o moc v transitivních zemích ztěžuje rozdělení pravomocí při přípravě a koordinaci koncepcí. V podobných případech se osvědčilo nedávat koordinačnímu týmu přímé pravomoci, ale uložit mu upozornit na případy, které by mohly způsobit závažnou společenskou škodu. V naprosté většině případů je styk konzultativní a pracovní a na takové upozorňování nedojde. Při pokusech o brzdění práce obvykle stačí jeden až dva zásahy odshora a situace se uklidní. • V transitivní zemi nelze zorganizovat řadu expertních týmů pro různé metody přípravy koncepce. Není ani možné přípravu improvizovat ani čekat, až zaměstnanci v praxi získají potřebné zkušenosti. Proto je třeba zvolit některou z vyzkoušených a adaptovaných metod přípravy koncepcí, doporučit ji a zajistit zájemcům vzdělávání a konzultace. Každý předkladatel může zvolit jakoukoli jinou metodu, pokud byla adaptována a vyzkoušena a pokud k jejímu řízení má dostatečnou profesionální podporu. Předpokládá se, že časem se adaptuje a zavede řada metod podle specifických potřeb té které koncepce. Jako příklad je hodnocení jedné z metod shrnuto v příloze „Souhrn hodnocení“, ale volba metod je otevřená a žádná metoda nesmí být nikomu nařízena. • Podrobnosti koncepčního systému musí zpracovat široký kolektiv odborníků a budoucích uživatelů, nebo spolupráce musí probíhat s jejich vědomím. V opačném případě je v transitivní zemi nebezpečí, že budoucí uživatelé budou systém považovat za něco vnuceného a tím poklesne jejich motivace. • Profesionální řízení přípravy koncepcí dle tohoto návrhu bylo prakticky vyzkoušeno v ČR devadesátých létech (viz přílohu „Souhrn hodnocení“)Od té doby byla v ČR trvale připravována na realizaci domácími i zahraničními odborníky a byla připravena podrobná dokumentace, návody a dedikované počitačové programy. Jde tedy o výsledky dlouhodobé kolektivní práce. • Dosavadní koncepční dokumenty měly často velmi dobrou věcnou a odbornou úroveň. Návrhy na profesionální řízení nebyly dosud přijaty a improvizované řízení přípravy koncepcí v některých případech nevytvořilo podmínky pro včasné přijetí a úspěšnou realizaci výsledků. Na druhé straně se tím umožnilo podrobnější propracování systému před jeho zavedením, než je ve světě obvyklé. Po schválení předběžný konzultační servis zahájí během týdnů plnění úkolů při ošetřování neodkladných koncepcí a při zavádění koncepčního systému. Během měsíců začne koncepční systém plnit své trvalé úkoly. 169 11 01 15 Metodika dilci [1]

Další vlivy koncepčního systému • Nedostatky v koncepční práci byly v ČR opakovaně konstatovány. Ovlivnily také pokus řešit koncepční i jiné problémy ustavením poradních skupin. V současné době jich je více, než se hodí pro pracovní i pro rozhodovací proces. V takových situacích obvykle není lehké poradní skupiny rušit, protože to vede k omezení komunikace a k posílení boje o moc. Je však možné zapojit poradní skupiny do koncepčního procesu místo jako poradní orgány vlády. Tím se samozřejmě posílí jejich role při koncepční práci. Při správně řízených koncepčních činnostech je také jedním z úkolů sledování neodkladných problémů. Proto se tyto skupiny vyhnou riziku, že by ztratily vliv na akutní problémy. Nutnou pomínkou je přesvědčit je, že zahajované koordinovaná koncepční práce je profesionálně řízená a bude relevantní, jinak je nutno očekávat buď zvýšený boj o moc, nebo jejich pasivitu. • Připomínkové řízení má ověřit, že připomínkovaný materiál byl připraven ve spolupráci se všemi vážnými zájemci, zejména se všemi relevantními rezorty. U nás je spolupráce od začátku málo obvyklá. Od připomínkového řízení se mlčky očekává, že chybějící spolupráci nahradí, místo co by ji měl ověřit. Očekávané nahražení není proveditelné a nebylo nikdy dosaženo ani u nás, ani nikde jinde. Obvykle vede ke konfliktům a jednostranným podkladům. Každá vyzkoušená metodika přípravy koncepčních a legislativních materiálů ošetřuje otázku včasné spolupráce. V našich poměrech by to znamenalo zlepšení pro značnou část vládních materiálů, ale nikoli pro všechny. • Členové vlád obvykle časem posuzují, nakolik se vláda zabývá skutečně nejdůležitějšími otázkami řízení státu a nakolik problémy, které by při lepším řízení rozhodovacího procesu řešit nemusela. Pokud by takové úvahy členů naší vlády neindikovaly úplnou spokojenost, vedla by i zde zlepšená koordinace a metodika koncepčního procesu k částečnému zlepšení. • Další vlivy koncepčního systému jsou podrobněji popsány jinde: o Zajištění věcného a koordinovaného podkladu pro legislativní práci o Včasné upozornění (early warning) na aktuální a nadcházející krizové problémy o Komunikace s občany o Podpora reformy veřejné správy jako jednoho z koncepčních problémů, který zpětnou vazbou ovlivní další koncepční práci

Úkoly při zavádění koncepčního systému Na začátku zavádění koncepčního systému vzniknou pro konzultační servis tyto dočasné úkoly: • Zahájit práci předběžného konzultačního servisu. • Podat startovací informaci hlavním zájemcům. V našem příkladě jde o ministry, vybrané náměstky ministrů, zástupce nevládních organizací a politických stran a tisk. Proběhne řada referátů pro různé zájemce a konzultační servis bude odpovídat na dotazy. • Identifikovat a ošetřit neodkladné koncepce, to jest takové koncepce, jejichž přípravu nelze odložit až na dobu po uvedení koncepčního systému do plného provozu. • Identifikovat u každého potenciálního předkladatele jednoho vedoucího a jednoho výkonného pracovníka, který bude pomáhat v komunikaci tohoto předkladatele s 170 11 01 15 Metodika dilci [1]

koncepčním systémem. Tím se nijak nezasahuje do kompetencí při přípravě každé jednotlivé koncepce. • Vybrat vhodnou metodu přípravy koncepcí, která bude užita při instruktážích a doporučena k úvaze při aplikacích; ale (a) nezavádět žádnou metodu jako povinnou, (b) nepodporovat amatérské improvizace. Zároveň s procesem výběru metody shrnout praktické zkušenosti. • Navázat kontakty s vybranými organizačními jednotkami veřejné správy a jinými orgány. • Navrhnout trvalý proces a organizaci koncepčního systému, včetně o koordinace s jinými podklady pro rozhodnutí, například legislativními a exekutivními o koordinace mezi koncepcemi o koordinace mezi řídicími úrovněmi, například státní, mezistátní, krajskou a EU o spolupráce a dialogu o monitorování aktivit dalších rozhodovatelů o monitorování realizace. • Navrhnout trvalou strukturu koncepčního systému jako součásti ústřední státní správy a to včetně aspektů o řídicích o administrativních o finančních o profesionálních. Zejména zahrnout návrhy o rozpočtu o organizační struktury o vztahu ke  státní správě, samosprávě, veřejnosti, NNO a EU  legislativním a exekutivním funkcím vlády  odborné a akademické veřejnosti  k příslušným poradcům. • Navrhnout personální obsazení trvalého koncepčního systému, to jest seznam jmen. • Doporučit, kdo má schvalovat návrhy na trvalý koncepční systém a připravit návrh rozhodnutí. Trvalé úkoly koncepčního systému vzhledem ke každé připravované koncepci, která by měla být předložena vládě a ke každému potenciálnímu předkladateli, lze shrnout takto: • Zajistit základní informace jako úvodní vzdělání každému novému koordinátorovi přípravy koncepce. • Trvale podle potřeby konzultovat každému koordinátorovi přípravy koncepce. Pokud možná spojit základní informace a konzultace několika koordinátorům, informace pracovníkům předkladatelů a konzultace externím zájemcům • Na požádání poskytnout konzultace každému předkladateli, který se chystá jmenovat koordinátora. • Na požádání pomáhat každému koordinátorovi navazovat odborné kontakty a získávat spolupracovníky v metodických a procedurálních otázkách • Na požádání metodicky podporovat dialog a spolupráci s odbornou, politickou a širokou veřejností jako součást přípravy koncepce 171 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Sledovat, jak jsou zahajovány a koordinovány koncepce v celé kompetenci systému a v případě potřeby dávat doporučení. • Sledovat od začátku přípravu každé koncepce. Pokud je to nezbytné v případě nedostatků, iniciativně doporučit koordinátorovi další postup. Ve zcela výjimečném případě, když by příprava reálné koncepce byla vážně ohrožena, informovat premiéra nebo určenou organizační jednotku, u které se předpokládají kompetence, nutné pro nápravu • Sledovat předkládání návrhu koncepce rozhodovateli, v našem příkladě vládě. Zajistit, aby rozhodovací materiál rozhodovateli vyhovoval časem, strukturou, délkou a formou. • Zajistit, že jsou vždy k dispozici podklady pro vyjednávání v rámci každé koncepce • Po schválení koncepce zajistit podporu pro její předkládání dalším rozhodovatelům, pokud k němu dochází • Po schválení koncepce zajistit podporu její realizaci, zejména pomoci při přípravě rozhodnutí, která se z koncepce odvíjejí • Sledovat a shrnovat zkušenosti s přípravou koncepcí a s prací koncepčního systému a vyvozovat z toho závěry • Ověřit a zajistit, že koncepční systém pracuje koordinovaně (nebo ve vzájemné informaci) s těmito dalšími činnostmi: o Legislativní činnost o Příprava a předkládání materiálů zadavateli, například materiálů, předkládaných vládě o Praxe řízení, pokud se týká koncepční práce o Rozhodování na nižších organizačních úrovních (obce a kraje) a vyšších organizačních úrovních (EU a OSN) o Odborná práce mimo kompetenci zadavatele a mimo jednotlivé koncepce, pokud její výsledky jsou pro práci koncepčního systému nezbytné o Příprava zvláště důležitých kompetenčních a nevládních koncepcí mimo kompetenci zadavatele • Monitorovat realizaci a vyvozovat závěry pro zlepšení koncepčního systému.

PŘÍLOHA 2: PRAXE ŘÍZENÍ Obsah textu „Praxe řízení“ Situace: Pozitiva a. Improvizace. b. Kulturní tradice c. Podnikatelský sektor. d. Dílčí zlepšení e. Globalizace f. Význam pozitiv Situace: Negativa g. Spolupráce a boj o moc h. Profesionálnost i. Komunikace j. Koordinace. 172 11 01 15 Metodika dilci [1]

k. Dobrá praxe l. Zkušenost po roce 1989 m. Reforma a fiskální omezení n. Korupce o. Demokracie p. Potřeby krajů a obcí q. Hodnocení r. Vzdělávání s. Koncepčnost. t. Kolektivní rozhodovatel U. Výkonné orgány v. Postoje Ověření Potenciální nedostatky Návrh akce

Osvědčilo se užít následující příklady při vzdělávacích akcích. Typická agenda je (1) dohoda s účastníky o cíli a postupu kurzu, (2) prezentace některého příkladu nebo malé skupiny příkladů, jejich diskuse a předběžný návrh závěru, (3) opakování bodu „2“ několikrát, (4) pokus o shrnutí závěrů, (5) registrace závěrů, včetně odchylných názorů a názoru moderujícího praktika, (6) použití závěrů pro jiné účastníky jako podnět k diskusi.

Souhrn textu o praxi řízení Řízení v naší správě je horší než ve vyspělých a v některých transitivních (tj. post-totalitních a rozvojových) zemích, lepší než v některých jiných transitivních zemích, pomalu se zhoršuje a účinné zlepšovací akce nebyly dosud zahájeny. Současný stav je jednou z vážných překážek dalšího rozvoje ČR. Jako všude existují i u nás zaměstnanci, kteří mají velmi vhodné schopnosti k řízení i výbornou motivaci a postoje k práci. Pravděpodobně je jich u nás poměrně stejně, jako ve vyspělých zemích. Když připočteme naši vynikající schopnost improvizovat, jsou asi naši nejlepší pracovníci přinejmenším na světové úrovni. V některých případech se to jeví dobrou operativní prací. Pro většinu zaměstnanců je naše situace obtížná. Celková dysfunkce veřejné správy je nevede správným směrem, nýbrž naopak. Proto je nízká odborná úroveň. Proto jsou také u nás zvláště silné některé obtíže, které sužují veřejnou správu všude: předstírání práce, neplnění úkolů a dohod, nekoordinovanost, nekoncepčnost, neprofesionalita, nekomunikativnost, hádavost a pomlouvačnost. Situaci zhoršují zejména následující vlivy: Schopnost improvizace, která nám jednou bude silnou pomocí, vede i k neprofesionální práci. Velmi intenzivní je boj o moc mezi politickými stranami (protože správa není nezávislá) i mezi jednotlivými pracovníky. Podobný vliv má korupce. Nedostatek aktivních světových zkušeností by vyžadoval pomoc praktiků se světovou zkušeností. Naše správa se však takové spolupráci brání částečně proto, že špatně řízená dřívější spolupráce byla málo 173 11 01 15 Metodika dilci [1]

účinná, částečně v rámci boje o moc. Celková atmosféra, předpisy a zákony jsou nevyhovující. Dosavadní pokusy o zlepšení byly většinou neúčinné ze čtyř hlavních důvodů. Předně byly nekoordinované a nekoncepční. Za druhé se některých neúčastnili praktici s prokazatelně úspěšnou světovou zkušeností, která vlivem minulosti chybí i našim velmi schopným zaměstnancům; a jiné byly připravovány zahraničními konzultanty bez aktivní účasti našich odborníků. Za třetí byly ovlivněny bojem o moc. Za čtvrté vzdělávání buď napodobovalo vyspělé země, nebo se orientovalo více na znalosti než na praktické dovednosti a motivaci. Neúčinné pokusy o zlepšování neúčinné veřejné správy jsou, bohužel, bludným kruhem v mnoha transitivních zemích. I tak u nás existují dobře řízená pracoviště. Koncepci zlepšení řídicího procesu musí po provedení auditu navrhnout a po schválení vést skupina odborníků, kteří mají praktické zkušenosti s řízením v naší správě i ve světě. Jejich práce musí být nezávislá. Nezávislost celé veřejné správy na politických stranách bude teprve výsledkem uvažovaného zlepšení. Od začátku musí být proto zajištěna potřebná nezávislost samotné navrhované skupiny od mimořádně silného boje o moc, který v naší veřejné správě dosud existuje. Řešení dílčích otázek musí navrhnout domácí i světoví zkušení a úspěšní praktici v nezávislých týmech. Je nutná návaznost na nadnárodní, krajskou a obecní úroveň. Zejména je nutné plně využít iniciativu schopných a motivovaných zaměstnanců naší veřejné správy a integrovat domácí a světové praktické zkušenosti. Za těchto podmínek bude zlepšení poněkud rychlejší než v jiných tranzitivních zemích, s prvními prokazatelnými výsledky během několika měsíců a zásadními výsledky během několika desetiletí od zřízení navrhované skupiny. Pokud bude nutno snižovat stavy zaměstnanců před přijetím koncepce zlepšení, účinnost správy dočasně poklesne a celkové zlepšení se zdrží. Podobně dojde ke zdržení, budou-li se opakovat pokusy o změnu v praxi řízení, jako dosud ovlivňované bojem o moc a buď ignorující, nebo napodobující světovou praxi. Uvažovaný proces zlepšení bude zahájen, až nositelé moci problém pochopí a až to bude pro ně takticky výhodné. Do té doby se naše správa bude pomalu vyvíjet samospádem, protože naši lidé mají potřebné schopnosti. Jedním z vlivů bude styk se správou v zahraničí, která má své vlastní potíže i úspěchy, z nichž se budeme pomalu učit. Rozhodujícím vlivem bude generační výměna, poněkud oslabená tendencí každého systému ovlivňovat nadcházející generaci podle svých mocenských potřeb. Velmi dlouhodobá prognóza řízení v naší ústřední státní správě je dobrá.

Situace Přehlédnutím názvů odstavců si čtenář může ověřit, které pozitivní a negativní jevy jsou zde shrnuty. Situace je ilustrována vybranými příklady. Písmenem „V“ jsou označeny příklady z vyspělých zemí, například v západní a severní Evropě, severní Americe a podobně. Písmeno „T“ označuje transitivní, to jest postkomunistické a rozvojové země. Některé z nich, například Slovinsko a Estonsko, v praxi řízení poměrně pokročily. Jiné, například na východ a jih od nás, jsou na tom hůře než my. Jeví se řada pozitivních příznaků. 174 11 01 15 Metodika dilci [1]

Pozitiva a. Improvizace. Historie dala naší národní povaze rysy národa, který přežil roli západní hráze Slovanů, občasná vítězství a časté oprese a nakonec dvě diktatury. Proto patříme mezi světové špičky ve schopnosti improvizovat. Současný trend praxe řízení předpokládá jako dřív (a) definování a dodržování jasných řídicích procesů a struktur, (b) promyšlení cesty dopředu a samozřejmě (c) trvalé sledování účinnosti práce. Urychlování světových společenských změn a komplexnost současných problémů však v poslední době vede k akcentování dalších schopností u vedoucích pracovníků. Patří sem schopnosti (d) udržovat neformální komunikační kanály, (e) sdílet přijaté konkrétní cíle s co největším množstvím spolupracovníků a zejména (f) poradit si v nečekané situaci, tedy improvizovat. V budoucnosti nám naše improvizační schopnosti zajistí víc prospěchu, než by nám přineslo navrtání ropy. Příklad V. Do konce devadesátých let dvacátého století se řemeslo řízení zabývalo hlavně formálními strukturami a procesy, jejich zaváděním a odpovídajícími požadavky na zaměstnance. Dobře fungující orgány mají dnes tyto otázky do značné míry vyřešené a zájem se rozšířil na dva další problémy. (1) Jedním z nich jsou neformální styky. Ukázalo se například, že CEO nejúspěšnějších firem tráví poměrně hodně času neformálnímí kontakty se zaměstnanci na různých úrovních vedení a s různým zaměřením. Při tom jsou opatrní, aby nic, co řeknou, nemohlo být vykládáno jako příkaz nebo pokyn, protože to by oslabovalo definované kompetence. Podobně musí zabránit, aby se takové neformální porady nestaly kanálem pro pomluvy a kritiky nadířzených. Podle množství času, který takovým kontaktům věnují, je patrné, že je považují za důležité. (2) Roste důležitost schopnosti improvizovat. Kromě aktivit, které formální struktura a formální procesy ošetřují, musí být vedoucí pracovníci schopni rychle a účinně reagovat na nečekané situace. Lidé v ČR schopnost improvizace mají velmi vyvinutou a bude jim jednou k prospěchu. U obou problémů ovšem platí, že se uvedená řešení uplatní tam, kde formální organizace a formální procesy fungují. Proto u nás musíme odejít od praxe neformalitou a improvizací nefungující formální struktury a procesy nahrazovat.

b. Kulturní tradice Praxe řízení v naší veřejné správě je ovlivněna tím, že spolu jinými zeměmi postkomunistickými a rozvojovými patříme mezi transitivní země. Stejně jako jim nám chybí zkušenost s moderní veřejnou správou, ale proti většině z nich máme zásadní výhodu v tradici vzdělání. Můžeme se rozcházet v hodnocení určitého zákona nebo určitého desetiletí našeho vzdělávání, ale ve srovnání s mnohými zeměmi na jih a na východ od naší republiky je to u nás jiný svět. Od konce devatenáctého století se také rozvíjela naše správa. I k ní můžeme být přehnaně kritičtí, když se zapomeneme podívat na jiné transitivní země.


c. Podnikatelský sektor Hyperkritické hlasy projevují obavu o naši celkovou morálku a v oboru řízení o naši schopnost se naučit zodpovědnosti. Zkušenost to nepotvrzuje. Příklad V (tedy z vyspělé země): Podnikatel, který zaměstnává pracovníky několika postkomunistických zemí, vidí rozdíly v jejich přístupu. Málo z nich má od začátku zodpovědný přístup, zejména ke kvalitě své práce. Podle jeho názoru však Češi poměrně rychle pochopí situaci a přizpůsobí se. Zde nejde o řízení, ale je to příznak známé dobré skutečnosti. Dobré řídící schopnosti se u nás jeví předně u části drobných a středních podnikatelů a za druhé v zahraničních firmách, jejichž vrcholové vedení má světovou praktickou zkušenost. Všude na světě část pracovníků má pro praxi řízení vrozené schopnosti, část se praxi řízení naučí a část je nenaučitelná. Subjektivní zkušenost indikuje, že se v tomto směru příliš nelišíme od vyspělých zemí. Zdánlivý negativní dojem je způsoben celkovou špatnou organizací a nedostatkem zkušeností, nikoli relativní kulturní invariantou. To zdaleka neplatí o všech transitivních zemích a ČR je na tom poměrně dobře d. Dílčí zlepšení Zlepšovací trend řízení v naší veřejné správě má od převratu na svém kontě některé dílčí výsledky. Organizační struktury se přizpůsobují, zavedli jsme kraje, pracovníci se učí jazyky a informatiku, úvod do řízení se učí na školách i v kurzech. Předně se tak přímo pomáhá praxe řízení zlepšit. Za druhé získáváme zkušenosti, jak takovou pomoc organizovat. Zejména vzdělávání pro veřejnou správu má jako celek mnohé úspěchy na školách i v kurzech. Tato zpráva se orientuje na malou část vzdělávacího procesu, týkajícího se praxe řízení a to pouze na některých místech. Neměla by být interpretována jako všeobecná kritika, zejména nikoli jako všeobecná kritika vzdělávacího procesu.

e. Globalizace Jednou z příčin našich potíží byla vnucená izolace od vyspělého světa. Dnes naši lidé cestují, studují v cizině, spolupracují na mezinárodních akcích. Zejména vliv EU se projevuje jak organizovaným vzděláváním, tak neformálním získáváním zkušeností při spolupráci. Řídicí aparát EU je podstatně účinnější než náš a některé jeho nedostatky jsou spíše na opačné straně než nedostatky naše. Protože EU je nová a velká, aparát je poměrně pomalý a rigidní. Po vstupu budeme narážet na formální nedostatky ve své práci, například při získávání fondů. To nám pomůže k první fázi zlepšení, i když cena se nám bude zdát poměrně vysoká. Bude pokračovat koncentrace na formální povinnosti vůči EU, která už oprávněně začala. To však bude na úkor snahy po dobrém řízení v ostatních částech veřejné správy a zvýšení konkurenceschopnosti, což také vyžaduje účinné řízení. Druhá fáze zlepšení bude založena na internalizaci poznání, které přijali i jiní před námi: že účinné řízení veřejné správy je v globálním světě nezbytné, i kdyby EU neexistovala. Je ještě nezbytnější pro konkurenci uvnitř EU. V rámci vstupu do EU budeme muset zlepšit i ty funkce veřejné správy, které nominálně nejsou na EU orientovány. Globalizace a vstup do EU se projeví i odlivem mozků, kdy nejschopnější lidé budou odcházet do ciziny, pokud už neodešli do soukromého sektoru. 176 11 01 15 Metodika dilci [1]

f. Význam pozitiv Samotná uvedená pozitiva jsou pohledem z jedné strany a nestačí na návrh dalšího postupu. Plynou z nich však o řízení ve veřejné správě tři závěry. Předně lze bojovat proti přehnané kritičnosti a postoji „u nás je všechno špatně a nic nejde zlepšit“. Tento postoj se v poslední době posiluje i u některých vedoucích pracovníků veřejné správy a v budoucnosti by nepomáhal motivaci, která bude pro zlepšení nezbytná. Za druhé budeme přejímat hodně zkušeností z vyspělých zemí. Nesmíme se dostat do pozice pasivního otloukánka, který promeškal dobu pro svou iniciativu a teď oddaně přejímá vše, co se mu nařizuje, aniž by to upravil a tak využil svých schopností. Za třetí je patrné, že praxe řízení ve veřejné správě se u nás bude v celku pomalu zlepšovat i pro pokračování v nulové variantě řešení, tj. když se změny budou připravovat podobně, jako dosud. Následující odstavce o negativech ukazují, že nulová varianta by byla prohibitivně nákladná.

Negativa Mnohá negativa byla identifikována na jednotlivých místech v ČR a v jiných transitivních zemích. Bude věcí navrhovaného ověření zjistit, jak jsou u nás rozšířená. Je jim věnováno více místa než pozitivům ze stejného důvodu, proč se lékař zabývá více zraněnou nohou než zdravou. Bylo by ukvapené usuzovat z počtu řádků nebo z ilustrativních příkladů, že u nás je všechno špatně. g. Spolupráce a boj o moc Všude existuje zároveň spolupráce a boj o moc. V transitivních zemích je boj o moc natolik silný, že spolupráci vytlačuje a ohrožuje pracovní výsledky. V podnikatelském sektoru může přehnaný interní boj o moc vést ke konkurenční neúčinnosti firmy a její adaptaci nebo likvidaci, tedy z hlediska společnosti k řešení. Ve veřejné správě tomu tak není. Byly nalezeny dvě nebezpečné formy přehnaného boje moc. Příklad T (tedy z transitivní země): V ministerstvu se neprovádí periodické písemné profesionální hodnocení úkolů ani pracovníků. Standardní postup jmenování do funkcí a povyšování je na podkladě osobních vztahů. Nikdo se tomu nediví a nikdo z vedoucích se to nesnaží zlepšit na pracovištích, která mu podléhají. Na vedoucí místa se dostávají někdy neschopní kariéristé, kteří ani neumí řídit, ani nevidí důvod se tomu učit. Uvedené obtíže, které všude existují jako částečná brzda, se zde staly základním způsobem práce. Příklad T. Podstatná část pracovníků byla protlačena politickými stranami. Mnozí nemají schopnosti na svou roli. Mnozí se snaží zalíbit svým sponzorům, místo aby se snažili odvést dobrou práci. Při změně po volbách nelze posoudit, kdo má schopnosti k řízení a kdo je exponent politické strany. Zejména se tato obtíž projevuje na dvou místech. Předně jsou politicky jmenováni náměstkové ministrů. Není nikdo, kdo by profesionálně řídil ministerstvo, protože ministr je politický aktér a řídicí schopnosti u něho nelze často ani předpokládat, ani před jmenováním ověřit. Náměstkové, reprezentující různé koaliční strany a zejména různé frakce téže strany, užívají veřejné správy jako zbraně v politickém i osobním boji. V očích pracovníků by cesta nahoru měla být spojena s dobrou prací. Nyní je 177 11 01 15 Metodika dilci [1]

spojena s politickou protekcí. Za druhé při zřizování regionů nebyla zavedena opatření proti stranické politizaci. Značná část jejich vedoucích pracovníků jsou exponenty stran. Příklad T. Příklad chyby. Poradní orgán vlády byl orientován na vybraný problém. Státní zaměstnanci připravili návrh zprávy, který byl poradním orgánem diskutován. O závěrech se hlasovalo. V zápisu o diskusi bylo uvedeno ve shodě se skutečností, že většina s návrhem souhlasí. Nebyl uveden odlišný názor, sdílený asi třetinou účastníků. Předsedající se domníval, že stačí, když každý bude mít možnost se vyjádřit v připomínkovém řízení. Nevysvětlil skutečnost, že někteří z účastníků diskuse nebudou připomínkovým místem; že po připomínkovém řízení nebude čas na podstatné změny, které byly v diskusi navrženy; že minoritní pozice nebudou zpracovány a proto že o nich nebude možno rozhodnout; že vypořádání s připomínkami v připomínkovém řízení bude provádět výhradně jedna strana v boji o moc; že se zamezuje vedoucím pracovníkům a rozhodovatelům, aby se včas seznámili s některými odbornými pozicemi, což byl právě cíl, pro který byl poradní organ zřízen; ani že aplikovaný postup obecně vede při ustavování poradních orgánů ke jmenování stoupenců místo expertů s různými odbornými pozicemi. Stranická politizace působí škody několika způsoby. Ztěžuje vybírání schopných pracovníků. Pracovníci jednají v zájmu své strany místo v zájmu společnosti. V době politických šarvátek se pracovníci nevěnují práci. Při změně po volbách je situace těžko řešitelná a konflikty i změny trvají dlouho. Místo koncepčního myšlení jsou limitem horizontu příští volby. Příklad T. Podklady pro rozhodování se připravují a upravují na několik úrovních. Každý z účastníků se snaží zkreslit materiál předně v zájmu svém, své jednotky a své strany a zadruhé tak, aby se zalíbil bezprostřednímu nadřízenému. Konečný rozhodovací materiál není jednostranně zkreslen podle předsudků vedoucí strany, jako tomu bylo v diktatuře, ale je nedešifrovatelnou rezultantou dílčích zájmů, často kontradiktorních a často nerealizovatelných. Přepracovaný rozhodovatel někdy stihne obhájit své osobní zájmy, zřídka dokáže zavést jako kritérium zájem společnosti, které se z přípravy materiálů vytratilo. Výsledkem je neúčinná praxe řízení, zkreslený výběr řídicích pracovníků a špatný image v očích občanů. Pracovníci, kteří se boji o moc nedostatečně věnují, jsou eliminováni. Příklad T: Porovnejme zkušenosti z koordinace pevnou rukou, týkající se podobné činnosti ve třech různých zemích. Koordinace v (tehdy západním) Německu probíhala většinou písemně. Každý ze spolupracovníků více či méně prováděl, co mu bylo uloženo. Podobná činnost v USA vyžadovala periodické porady s osobní přítomností. Pouze písemný kontakt byl méně účinný. V ČR bylo nutné s každým z hlavních účastníků individuálně promluvit nebo poobědvat, jinak se jevilo riziko předstíraného plnění. Bylo to časově náročné, ale pak spolupracovníci pracovali spíše lépe, než v prvých dvou uvedených příkladech. Ve veřejné správě transitivních zemí se iniciativa nevyplácela. Vznikla tradice pasivity a čekání na příkaz, kromě případů, kdy byl na aktivitě osobní zájem. Termín „proaktivní“ je málo známý a jím označená vlastnost není rozšířená. Mnoho změn v praxi řízení přichází naproti tomu z USA, kde kulturní tradice podporuje „self-starters“, osoby s iniciativou. Je to 178 11 01 15 Metodika dilci [1]

jeden z příkladů, proč nekritické přejímání rad a procesů z jiného prostředí bývá neúčinné. Na druhé straně jsou naši lidé i v tomto směru přizpůsobiví a na vhodné prostředí brzy reagují pozitivně. Je rozumná naděje, že se iniciativnost našich lidí posílí Příklad V: V průmyslové výrobě je výhodné umožnit dělníkům a technikům, aby podávali zlepšovací návrhy. Postup pro motivaci a zpracování návrhů se vyvinul v Japonsku, USA a sovětské sféře. Cíl byl takřka stejný, ale účinné procesy byly odlišné. Pokusy o nekritický přenos japonských zkušeností do USA neuspěl. Osvědčilo se nechat se inspirovat, nikoli napodobovat. h. Profesionálnost Příklad V: Během školního vzdělávání i v praxi se pracovník učí maximálně využít cizích zkušeností. Někdy je sám odborníkem, například v některém oboru techniky nebo ekonomice. Jindy se snaží využít odborníků jako podřízených, kontrahentů nebo konzultantů. V celkovém oboru řízení byl sám jako odborník vzděláván a získával zkušenosti ve fungujícím prostředí. Má-li specifický problém v řízení, jeho základní přístup je „najít konzultanta, který to umí a tím posílit svůj vlastní úspěch“. Potíž vznikne, když si neuvědomí, že mu chybí specifická znalost nebo zkušenost a místo konzultace příliš dlouho improvizuje. Příklad T: Protože všichni kolem amatérsky improvizují, není nebezpečné také improvizovat. Kdo příliš shání konzultace, je kritizován, že je málo schopný a že plýtvá fondy. Neschopní vedoucí nechápou, že praxe řízení je jedna z profesí. Cítili by se pokořeni a mohli by se oprávněně bát kritizováni, kdyby přiznali, že praxi řízení nezvládají. I ti, kteří nutnost pomoci vidí, nenacházejí způsob, jak si ji vyžádat, aniž by tím v boji o moc ohrozili sama sebe. Naši vedoucí rychleji chápou profesionalitu například ve statistice nebo technice než v řízení. To se stalo, podobně jako politika a rodičovství, oborem, o kterém se každý domnívá, že mu rozumí. Příklad T: Protože u nás není dost pracovníků s úspěšnou praktickou zkušeností v řízení, je nutno zahrnout zahraniční pomoc. Často si naši zájemci nedovedou pomoc vyžádat nebo její aplikaci řídit. Místo vybírání nejvhodnějších konzultantů často pasivně přijímáme výběr odjinud, který může a nemusí být vhodný. Nedovedeme konzultanty zaměřit, vést a zajistit jim informace a komunikace, zvláště při předávání závěrů. Z toho také plynou nedostatky jejich zpráv, které jsou někdy v principu správné, ale neaplikovatelné. My však nedostatečně využíváme i toho, co je v jejich výsledcích dobrého. Zejména často vezmeme na vědomí diagnózu, odmítneme navrženou terapii a nerozhodneme nic. V podnikatelském sektoru jsou porovnatelné zahraniční konzultace poněkud úspěšnější, i když určité potíže přetrvávají. Jako příklad uveďme některé praktické zkušenosti z konzultací. • Předně vždycky bývá obtížné najít pracovníka s několikanásobnou praktickou zkušeností, například v ekonomice a chemii barev. Podobně je v transitivních zemích obtížné najít pracovníka se zkušeností místní i světovou. Standardní přístup je pověřit dva odborníky, aby pracovali, konzultovali a doporučovali společně. To je ovšem něco jiného, než určit zahraničnímu odborníkovi místního asistenta. Najít jako zkušeného místního odborníka je 179 11 01 15 Metodika dilci [1]

obtížné, protože pomoc vyžadují organizace, které mají potíže s řízením. V nich bývají schopní vedoucí plně vytíženi a přepracováni. • Druhá zkušenost doporučuje zajistit si dobrou konzultaci na samotném začátku činnosti, když jsou ještě cesty otevřené, a na konci činnosti, když byl dokončen koncept závěrečné zprávy. • Třetí zkušenost je pokud možná referovat periodicky ústně s promítáním přehledů, spíše než pouze psaním zpráv. • Hlavním problémem konzultací v transitivních zemích je nedostatek politické a exekutivní vůle k realizaci závěrů. I s tímto problémem jsou praktické zkušenosti, ale závěry jsou poněkud složitější. • Do vzdělávání o praxi řízení je třeba zařadit i tyto otázky. Nestačí je konstatovat. Vhodnější je požádat frekventanty, aby prezentovali své zkušenosti jako ústní případové studie a diskutovat je. Příklad T: V některých transitivních zemích se již nutnost profesionálního přístupu prokázala. Protože u nás jsou pracovníci zvláště schopní improvizátoři, není nutnost profesionálního přístupu dosud všem patrná. Proto je u nás profesionalizace praxe řízení dočasně pomalá. Později, až bude situace horší a zřejmá většímu počtu našich vedoucích, bude náprava o něco obtížnější, ale jistě ještě možná. Mnozí pracovníci v naší veřejné správě nechápou pojem profesionality vůbec a v řízení zvláště. Situace v jejich bezprostředním okolí ztěžuje zlepšení nedostatků i těm, kteří pojem profesionality pochopí. Příklad V: Reformu veřejné správy ve vyspělé zemi řídila skupina asi dvaceti praktiků. Dohromady měli v úhrnu přibližně tři sta padesát let zkušeností. Do toho se počítá prokazatelně úspěšné praktické řízení ve veřejné správě nebo soukromé firmě. V porovnatelné situaci v transitivní zemi byl úhrn rovný nule. Účastníci měli pouze rozsáhlé zkušenosti v neúčinné místní správě. Zkušení konzultanti komentovali občas k jednotlivým dílčím otázkám, ale nemohli posoudit celkovou koncepci reformy. Jeden z členů skupiny v transitivní zemi se cítil v soukromém hovoru dotčen tímto porovnáním. Argumentoval, že to není jeho vina, že nemohl pracovat za totality ve fungujícím systému. Uváděl, že byl na stáži a na služebních cestách, že studoval literaturu a že zastával vedoucí místa v transitivní zemi. Nebylo lehké mu vysvětlit, že ho nikdo z ničeho neobviňuje, ale nedostatek úspěšných praktických zkušeností je skupině přece jen na závadu, jak její výsledky potvrdily.

i. Komunikace V bojové situaci je komunikace s nepřítelem špatná taktika. V transitivní zemi je každý spolupracovník potenciální nepřítel. Je proto pochopitelná snaha informovat potenciální nepřátele co nejméně a co nejpozději. Znalost praxe komunikování se málo rozvinula a její porušování se přijímá jako samozřejmost.


Příklad V: Na přípravě složitého materiálu pracuje několik týmů. Každý vzniklý i předběžný materiál je autorem označen číslem jedna až čtyři podle odhadovaného významu pro jiné týmy, takže například stručný a obecně velmi významný materiál je označen jedničkou. Na začátku byly všem možným zájemcům posílány materiály, značené jedna a dvě. Každý mohl odpovědět, že chce víc informací a v tom případě byla jeho adresa přeřazena do příslušného adresáře. Podobně si mohl vyžádat méně informací. Kromě toho se samozřejmě posílaly materiály těm, kterých se evidentně týkají. Tímto postupem se předně zajistilo, že každý je informován tolik, kolik mu vyhovuje a že rozesílání je automatické a bez časových ztrát. Zejména se však změnil postoj k tomuto kanálu. Dříve se komunikace omezovala buď pro úsporu času odesílajícího a příjemce nebo v rámci boje o moc. Popsaný postup boj o moc do značné míry vyloučil. Právě tak se zavedlo, že každé sdělení, určené specifickému adresátovi, je potvrzeno s odhadem, kdy bude poslána věcná odpověď. Protože takové potvrzení vyžaduje k odeslání kolem deseti vteřin, neodeslané potvrzení indikovalo zneužití boje o moc, nikoli nedostatek času. Význam těchto opatření není v technickém postupu, ale v nutnosti trvale vychovávat komunikační zvyklosti v době, kdy elektronická komunikace hraje důležitou roli. Příklad T. Jeden předpis stanovil bezpečnostní opatření pro posádku letadel. Jiný předpis stanovil vízové povinnosti, kontrolované pohraničními orgány. Ani v jednom případě se přípravy neúčastnili ti, kterých se to bude týkat. V obou případech vznikly potíže a konflikt a bylo nutno narychlo předpisy měnit po jejich schválení. Příčinou je absence jasného požadavku na spolupráci při přípravě podkladů, platného pro celou státní správu. I u nás se komunikace, včetně zkreslování a zadržování, k boji o moc intenzivně zneužívá a bude nutná potřebná výchova.

j. Koordinace. Koordinací se rozumí podpora práce dvou nebo více organizačních jednotek tak, aby práce směřovala ke společnému cíli, když každá jednotka zodpovídá za věcný obsah své práce. Může mít dvě formy. Při koordinaci lehkou rukou (light hand coordination) koordinátor podporuje vzájemnou informovanost mezi týmy a účinný pracovní proces, ale nedává týmům ani procedurální příkazy. Při koordinaci pevnou rukou (strong hand coordination) může, většinou výjimečně, takové příkazy dát. Jednou z příčin nekoordinovanosti v transitivních zemích je nepochopení praktické role každé z formy koordinací, neznalost praktického provádění a pokusy o amatérskou improvizaci. Druhou příčinou je boj o moc, kdy každý chce dělat, co se mu zlíbí. Bez profesionálně řízených koordinačních aktivit není současná veřejná správa schopna účinné funkce.

k. Dobrá praxe Dobrou praxí (best practice) v nějakém problému se obvykle rozumí souhrn vyhodnocených praktických postupů, jak tento problém ošetřit. Je založena na praktických zkušenostech dobrých odborníků a respektuje světový vývoj i místní podmínky. Je doporučená. Těm, kteří si přejí se od ní významně odchýlit, se navrhuje odchylky stručně vysvětlit, aby mimo jiné 181 11 01 15 Metodika dilci [1]

mohly být použity při občasné revizi dobré praxe. Někdy je dobrá praxe zavedena povinně v kompetenci toho, kdo tak rozhodl. Dobrá praxe řízení ve veřejné správě zahrnuje výběr technik, metod a procesů, jak řídit práci. Kde je tradice účinného řízení, bývá psaná dobrá praxe zčásti nebo úplně nahrazena touto tradicí, předávanou při spolupráci a proto neexistuje v kompletní a ideální formě. V prostředí, kde se dobrá praxe teprve zavádí a kde denní spolupráce není dostatečným vodítkem, musí dobrá praxe existovat ve psané formě alespoň v rudimentární verzi. Důležitá je i široká komunikace při její přípravě. Je vhodné při přípravě zaznamenat varianty výběru, co by padalo v úvahu k zahrnutí do psané formy, (například zahrnout výběr technik pro hodnocení). Do samotné psané dobré praxe se obvykle shrnují pouze vybrané varianty. Většinou je dobrá praxe pouze doporučená a nad potenciálními uživateli neexistuje ve věci dobré praxe společné vedení. Odhad, jak bude zavádění probíhat, vyžaduje proto dobrou znalost terénu. U nás není dobrá praxe řízení ve veřejné správě aplikovaní ani v tradiční, ani ve psané formě. Její jednotlivé komponenty jsou nekoordinovaně zaváděny někdy kompetentně a účinně, někdy nikoli. Předběžně se zdá, že do první verze dobré praxe řízení v naší veřejné správě by měly být zahrnuty zejména tyto komponenty: řízení porad; zadávání a sledování úkolů; hodnocení osob, týmů, úkolů a organizačních jednotek; vzdělávání; krizové řízení; koncepční práce; jednání s obtížnými spolupracovníky; neformální komunikační kanály a atmosféra pracoviště. Ukázalo se, že v mnoha případech jsou vybrané techniky a přístupy dostatečně popsány a jde v první řadě o jejich výběr a identifikaci. Nesmí dojít k pokusím o duplicitu s existujícími učebnicemi. Je nutné ověřit, jak jsou ošetřeny komponenty ekonomické, politické, vztahů k EU a právní. Bude nutné vzít v úvahu rozdíly mezi potenciálními uživateli. Psaná dobrá praxe řízení má několik důležitých rolí. Předně je nutná trvalá a intensivní interakce s jiným změnami ve veřejné správě, pokud právě probíhají. Za druhé je psaná forma základem pro vzdělávání o dobré praxi, zejména pro selekce námětů případových studií. Zatřetí psané shrnutí umožňuje jeho kritiku a tím zlepšení příštích verzí. Příklad T: Navržená praxe řízení byla široce kritizována. Ti pracovníci, kteří se cítili za související otázky zodpovědní, se snažili hájit. Jejich cílem pochopitelně nebylo navrhnout, jaká zlepšení jsou možná a nutná, nýbrž dokázat, že pracují dobře. Kritika byla nejasná, protože nebylo patrné, jaký stav v praxi řízení by měl existovat, kdo tento cíl schválil a kdo ho má realizovat. Možnost věcné diskuse s cílem zlepšit situaci se zvrhla ve vzájemné obviňování. Jednou z příčin byla snaha návrh dobré praxe připravit v izolaci a pak ho dát na vědomí všem. Nezdařilo se zajistit, aby účastníci se cítili jako spoluautoři (ownership).(Nutnost spoluautorství je v dobré praxi řízení v naší veřejné správě zvláště důležitá)


l. Zkušenost po roce 1989 Na začátku devadesátých let se projevovala ochota mnoha zaměstnanců veřejné správy změnit způsob práce. Celková situace neumožnila, aby ve svém úsilí dostali účinnou pomoc. V polovině devadesátých let došli mnozí k přesvědčení, že je možné existenčně přežít zlepšením taktiky boje o moc bez zvýšení profesionality a účinnosti práce. U některých pracovníků to souviselo se snahou mimalizovat pracovní úsilí, u jiných s přesvědčením, že se ničemu nedá pomoci. V současné době to vede ke snížené motivaci ke zlepšení. Praxe řízení je tím postižena zvláště silně, protože je dnes nekontrolovatelná. Zároveň u nás existuje řada pracovníků správy, kteří na příležitost ke zlepšení praxe řízení čekají. Jejich pasivita je založena na reálném ocenění situace, protože bez dobře řízené podpory seshora by jejich osamělé reformní pokusy mohly být neúčinné či nebezpečné, nebo se tak alespoň skutečně domnívají. m. Reforma a fiskální omezení Naše probíhající reforma veřejné správy je nesporně nutný krok. Pokud se týče praxe řízení, nejsou ošetřeny dva aspekty. Předně plán reformy se praxí řízení nezabývá, jeho směr není z tohoto hlediska hodnocen a specifická opatření nejsou zahrnuta. Zadruhé reforma může být realizována jen takovými nástroji, jaké jsou k dispozici. Tyto nástroje jsou samy postiženy neúčinnou praxí řízení, jejíž zlepšení je jedním z cílů reformy. Jde tedy o problém bludného kruhu. To je v reformních snahách v celém světě časté. Znamená to ztížení, ale nikoli prevenci úspěchu, pokud se tato okolnost bere výslovně a trvale v úvahu. Podobně je všeobecně známo, že na začátku je těžká diagnóza a lehká terapie a později že je tomu naopak. Většina reforem veřejných správ probíhá, když vhodná příležitost přešla. U nás se to mimo jiné projeví ve fiskální oblasti. Příklad V: Reforma veřejné správy byla zahájena s podporou politické vůle. Po první etapě došlo k intenzivní revizi plánu, která se nakonec ukázala úspěšná. Pokud se týče praxe řízení, neprojevovaly se obavy z nedostatku znalostí a zkušeností, které byly na dobré úrovni. Obavy byly spíše z poklesu motivace v souvislosti s redukcí stavů. Nakonec redukce proběhla poměrně klidně následkem bohatých odměn a penzí, které se vláda rozhodla poskytnout. Byla obviňována, že si vykupuje klid za cenu plýtvání penězi poplatníků. Na obvinění se zapomnělo, správa funguje bez zhoršení motivace i bez zhoršení praxe řízení a politici i zaměstnanci jsou spokojeni. Naše cesta bude muset počítat s opačnou situací a nedostatek financí už teď zlepšení praxe řízení vážně narušuje. Pokud se fondy příliš omezí, povede to k podstatně větším výdajům později. Totéž tvrdí o své kauze odpůrci několika desítek jiných omezení. n. Korupce ČR na tom není v otázce korupce ve srovnání se světem nejlépe. Specifická antikorupční opatření probíhají nebo se chystají.


Příklad T: Vedoucí úředník rozhodl způsobem, který vedl k obohacení externího kontraktora a k vážným ztrátám pro zadávající úřad. Při vyšetřování se předně ukázalo, že je obtížné průběh případu rekonstruovat. Související porady byly zmatené. Jejich zápisy byly neúplné, nesrozumitelné a natolik zkreslené, že nebylo zvykem proti nim nic namítat. Cíle práce nebyly jasné a nikdo v úřadě jim nerozuměl. Rozhodovací pravomoci byly určeny nejasně a bez zřetele k prevenci korupce. Okolní situace nebyla lepší. Zadruhé podobně chybná opatření se prováděla i v minulosti a v jiných odborech, protože stávající praxe řízení nevedla k účinným rozhodnutím. Korupce nebyla prokázána. Nedošlo ani k postihu vedoucího za zcela chybná rozhodnutí, protože nebylo prokazatelné, jaká je jeho vina na celkové neúčinné praxi. Při špatné praxi řízení je obtížné identifikovat trestuhodně chybná rozhodnutí. To není hlavní problém korupce, ale s bojem proti korupci to souvisí. o. Demokracie Jednou z povinností pracovníka veřejné správy je sloužit v mezích zákona občanům. V transitivních zemích je to často porušováno buď při servisních aktivitách, kde je bezprostřední styk s žadateli, nebo v zaměření celkové činnosti instituce. Obě tyto povinnosti kladou na praxi řízení obtížné požadavky, má-li se předejít zdržování práce a protežování některých skupin občanů. V běžném hovoru se zde obvykle mluví o demokracii nebo jejím nedostatku. Teoreticky je s ní praxe řízení samozřejmě kompatibilní. Ve skutečnosti posilování demokracie zlepšováním praxe řízení vyžaduje trvalé úsilí, diskuse případových studií, hodnocení servisních aktivit a sledování činnosti instituce jako celku, nejčastěji v souvislosti s přípravou koncepcí Příklad T: Vysoký úředník byl intensivně motivován jak k plnění svých povinností, tak k pomoci občanům ve věcech své kompetence. Neměl vrozené schopnosti k řízení, potřebné vzdělání ani zkušenosti. Pojem demokracie v úřadě nechápal. S nejlepšími úmysly vnucoval spolupracovníkům i občanům své názory. Na jeho poradách nebylo jasné, o čem se jedná a co se rozhodlo. Závěry interpretoval po svém v pevném přesvědčení, že ostatní se mýlí. Pozice občanů, se kterými nesouhlasil, nepředal dál s odůvodněním, že jsou chybné. Dialog s veřejností považoval za zbytečný. Doporučení ke zlepšení činnosti instituce ignoroval a pravděpodobně nechápal. Podstatné části jeho práce byly pravděpodobně nepoužitelné a zabránily v ošetření důležitého problému. Nebyl však hodnotící proces, který by toto podezření ověřil. Jeho současné nepochopení řízení a nepochopení demokracie způsobilo pravděpodobně škody, kterým ani jeho motivace, dobrá vůle a všeobecná inteligence nemohly zabránit. Nedostatek demokracie v minulosti naučil občany ignorovat tlak nacistických i komunistických nositelů moci, jak by měli občané změnit své postoje. Nejlepší taktikou bylo tlak ignorovat a myslet si svoje. Při změnách v praxi řízení je důležitá změna postojů k práci a k boji o moc. Ukázalo se jako neúčinné o postojích pouze přednášet, přemlouvat a radit, protože reakcí je často ignorování, jak se to lidé naučili za diktatur. I to je jedním z důvodů, proč dobře připravené případové studie jsou účinnější, pokud jsou založeny na konkrétních 184 11 01 15 Metodika dilci [1]

případech. Poněkud pomáhá diskuse mezi účastníky i s vedoucím případové studie, který měl praktické zkušenosti.

p. Potřeby krajů a obcí Tato zpráva se zabývá praxí řízení na státní úrovni, která souvisí s řízením na všech úrovních veřejné správy. Zlepšení praxe řízení na krajích je poměrně obtížnější a teď právě poměrně důležitější, než na jiných úrovních. Nesmí dojít ani ke stopě nátlaku na práci krajů, protože praxe řízení je plně v jejich kompetenci. Prakticky však není možné v současných podmínkách hledat izolované řešení pro státní úroveň a pro každý kraj, protože není dost zkušených odborníků i protože činnost všech spolu úzce souvisí. Pro regionální orgány bývá všude ve světě obtížné si vybrat z nabídek konzultantů, které dostávají a i zde by na požádání měla být k dispozici pomoc. Zejména je nutná příprava dobré praxe řízení, připravená s kraji a pro kraje. Tato zpráva se nezbývá specificky obecní úrovně, protože to v daných omezeních nebylo možné. Navrhovaná opatření by měla tuto mezeru doplnit, pokud se projeví jako proveditelné.

q. Hodnocení Do dobré praxe řízení patří u hodnocení pracovníků, úkolů, organizačních jednotek a dočasných týmů. Ze širokého seznamu technik se dají najít postupy, vhodné pro naši situaci. Ty musí také hodnotit existující praxi řízení. To je v transitivních zemích obtížné, protože na začátku nejsou k dispozici vhodní hodnotitelé, ale ukazuje se to jako možné. Příklad T: Zavádění hodnotícího procesu ztěžuje vzpomínka na komunistické kádrování, která některé pracovníky vede k odmítání jakékoli techniky hodnocení. Zároveň na jiných místech téže země probíhají pokusy o zavedení improvizovaného, bezohledného a neúčinného hodnotícího procesu, který by ve vyspělých zemích nebyl přijatelný. I to zhoršuje motivaci. Nikdo na to neupozornil.

r. Vzdělávání Vzdělávání o praxi řízení ve veřejné správě musí být založeno na přijaté dobré praxi a koordinováno s jejími ostatními komponentami. Kromě toho musí být vyučováno praktiky v řízení, nebo alespoň takoví praktici musí hrát rozhodující roli při přípravě vzdělávacího procesu. U nás dobře probíhá na mnoha místech vzdělávání ve znalostech, například o zákonech, organizaci EU a podobně. Vzdělávání o dovednostech je podstatně odlišné. I v něm máme dílčí úspěchy, například v učení práce s počítači nebo učení jazyků (i když u jazyků bylo od začátku devadesátých let vyškoleno poměrně málo frekventantů). Kromě úspěšných příkladů, které je třeba pochválit, je vzdělávání o praxi řízení často neúčinné. Musí to být vzdělání v dovednostech, zatím co někdy probíhá jako vzdělání ve znalostech. Je nutné pečlivě připravit pracovní materiály, vybrat a aplikovat některou z technik případových studií, umožnit frekventantům zkoušet si řešení sami, pomoci jim výsledky 185 11 01 15 Metodika dilci [1]

odborně vyhodnotit a poradit jim na podkladě konkrétních zkušeností. Do dobré praxe, která musí být základem vzdělávání o praxi řízení, patří mimo jiné procesy výběru frekventantů, hodnocení jejich práce i hodnocení vzdělávacího procesu, verifikovatelný odhad dalšího rozvoje praxe řízení a vliv navrhovaného vzdělávacího procesu na tento rozvoj. Příklad V: Pro kurz byl připraven podrobný instrukční materiál, založený na úspěšné akci před několika léty. Situace byla zjednodušena a důvěrné údaje pozměněny. Případovou studii věcně řídil asi polovinu doby vedoucí pracovník, který za původní akci zodpovídal a spolupracovali s ním další odborníci. Třicet frekventantů pracovalo v pěti skupinách a každá řešila tři dílčí úkoly. Každému úkolu předcházel podrobný výklad přednášejících. Po zpracování každého úkolu byla vybrána jedna skupina, ta prezentovala své řešení (s promítáním bodového přehledu z počítače) a následovala diskuse. Asi polovina času v případové studii připadla na prezentace a diskuse a polovina na práci ve skupinách. Výběr frekventantů byl velmi selektivní a byl založen na rozhovorech i na posuzování jejich dosavadní práce. Příklad T: Přednášející měl zkušenosti s přednášením a byl na stáži ve vyspělé zemí. Sám nikdy nezodpovídal za úspěšné řízení větší organizační jednotky na světové úrovni, ani jeho osnovu žádný takový praktik neposoudil. Výběr námětů k přednášení a výběr popisovaných technik a metod byl zcela na přednášejícím. Přednášel většinou dobře a zajímavě zpracované úseky z učebnic a jiných publikací. Dvacet frekventantů byli pracovníci správy, kteří se právě mohli uvolnit. Přednášky se jim líbily. Po návratu frekventanti neměli nikoho, kromě přednášejícího, na koho se obrátit pro konzultace. Rok po návratu na pracoviště nacházeli dvě možnosti. Jedna možnost byla zkoušet aplikovat, co se naučili. Při tom naráželi na praktické problémy, o kterých se přednášející nezmínil, protože s nimi neměl zkušenost. Na zavedení změny neměli kompetenci a nevěděli, jak při zavádění širších změn postupovat. Naráželi na ostrý odpor kolegů, kteří nechtěli své zvyky měnit a aktivní frekventanty kurzu izolovali.Osobní změny s ponecháním nezměněné situace v okolí nebyly většinou úspěšné. Druhou možností bylo v nejlepším případě zapomenout, co se naučili a v horším případě sami sebe přesvědčit, že přednášky byly naivním snem a že pokusy o změnu jsou a budou marné. Příklad T: Zkušená zahraniční vzdělávací organizace uspořádala za mezinárodní fondy sérii přednášek v transitivní zemi. Byli si vědomi, že jejich obvyklé kurzy by byly pro hostitelskou zem nevhodné. Vybírali proto z místního tisku zajímavé problémy a diskutovali s frekventanty jejich možná řešení. Frekventanti byli zklamáni, protože nikdo jim nemohl věcně poradit. Sami věděli, že opatření, uvažovaný přednášejícími, by byla v místních podmínkách pravděpodobně nevhodná. Příklad T: Instituce vyhlásila soutěž na realizaci vzdělávání. Nikdo v instituci neměl dost praktických světových zkušeností, aby mohl posoudit, zda takové zkušenosti mají uchazeči v soutěži, kteří měli vzdělávání zajistit. Bylo podáno doporučení, aby návrhy posoudili kvalifikovaní externisté. Doporučení nebylo realizováno, protože instituce nechápala jeho význam a protože jeho realizaci nezvládla vzhledem k interním problémům s praxí řízení. 186 11 01 15 Metodika dilci [1]

Nebylo proto možno posoudit kvality nabízených kurzů. Vzdělávání se osvědčilo na znalostní problémy a selhalo dovednosti, zejména na praxi řízení. Příklad V: Plán podpory vzdělávání pečlivě promyslel riziko, že frekventanti po skončení kurzu opustí veřejnou správu. Podkladem k rozhodnutí byly dosavadní místní zkušenosti; zpráva, porovnávající zkušenosti zahraniční; a osobní názory zahraničních praktiků. Byl proveden odhad, jaký úbytek pracovníků lze čekat a připraven plán opatření. Pro vzdělávání v praxi řízení se toto riziko jevilo zvláště silné a bylo ošetřeno v dohodách, které před zahájením kurzů podpisovali frekventanti a zaměstnavatel. Příklad T: Existující plán podpory vzdělávání pracovníků vůbec neuvážil, jaká část frekventantů by mohla odejít a co v té věci dělat Příklad V: Připravovalo se ustavení semiautonomní etnické oblasti. Osmnáct měsíců před ustavením bylo zahájeno vzdělávání budoucích úředníků, z nichž mnozí prošli již většími nebo menšími zkušenostmi ve fungující veřejné správě. Vzdělávání byly připravováno koordinovaně s návrhem dobré praxe při řešení očekávaných typických úkolů se zřetelem na zvláštní podmínky v této oblasti. Vzdělávání začalo kurzy a pokračovalo stážemi a končilo opět kurzy. V kurzech se mimo jiné aktivně řešily případové studie z nedávné minulosti za přítomnosti praktiků, kteří tyto případy ve skutečnosti úspěšně řešili Příklad T: Byla ustavena regionální úroveň správy. Dva roky před začátkem její činnosti bylo navrženo připravit doporučení dobré praxe pří řešení typických úkolů. Stejný požadavek pro některé úkoly vyslovovali po zahájení činnosti mnozí zaměstnanci. Bylo připraveno vzdělávání pro pracovníky správy. Vzdělávání bylo účinné pro znalosti, ale nikoli pro praxi řízení. O dobré praxi nebylo rozhodnuto a nebyla připravena. Příklad T: Úspěšný kurz ve vyspělé zemi byl založen mimo jiné na třech předpokladech. Předně byl doplňkem k předchozí praxi frekventantů v prostředí, kde praxe řízení vcelku uspokojovala. Za druhé byl adaptován na potřeby organizačních a řídicích struktur v zemi vzniku. Za třetí frekventant po kurze přišel do fungující organizace a přizpůsobil se. Kurz byl přenesen do transitivní země. Ani jeden z předpokladů nebyl splněn. To byl důvod, proč se kurz neosvědčil, ačkoli v zemi původu byl považován za výborný. Příklad V: Celostátní systém vzdělávání pracovníků veřejné správy byl vyhodnocen a reformován. Ve věci řízení se zavedlo rozlišení základních otázek a praxe. Předně: byla posílena spolupráce s vybranými universitami jejich role byla zaměřena na základní otázky. Podrobně byly dohodnuty směry celodenního studia i kurzy studia při zaměstnání. Za druhé: praxi řízení učil institut, který byl součástí správy. Přednášející byli výhradně praktici s úspěšnou zkušeností ve vedení správy. Za třetí: vzdělávání ve speciálních dílčích problémech bylo zadáváno externím organizacím. Vzdělávací proces byl trvale nezávisle hodnocen. Jeho odborné a věcné zaměření bylo v rukou komise, složené hlavně ze zkušených vedoucích pracovníků správy, kde byli zastoupeny i univerzity, odbory a zahraniční experti. Když později došlo ke správní reformě, poskytla tato komise důležitá doporučení a na přípravě a realizaci reformy aktivně spolupracovala. 187 11 01 15 Metodika dilci [1]

Příklad V: Dobrým příkladem pravidelné vzdělávací činnosti byl tříměsíční internátní kurz pro vybrané mladé správní zaměstnance. Bylo vybráno dvacet mladých lidí, o kterých se předpokládalo, že mají zvláště dobré předpoklady pro vedoucí pozice. Praxi řízení byla věnována zvýšená pozornost. O svých zkušenostech přednášeli a diskutovali i pracovníci správy od náměstků ministra do vedoucích oddělení. Kurz byl velmi pozitivně vyhodnocen nejen obsahově, ale zejména z hlediska motivace: účastníci byli během kurzu velmi aktivní a jejich pracovní motivace po kurze ještě vzrostla. Příklad T: Občané ČR se naučili češtině neformálně, protože celé jejich okolí mluvilo česky. Otázce „jak se mluví správně česky? Kde jste se to naučil“ by mnozí ani nerozuměli. Naproti tomu když se chce učit česky občan Pekingu, udělá nejlépe, když projde organizovaným kurzem. Podobně pracovníci, kteří od začátku pracují v dobře řízeném pracovišti, někdy nechápou význam pojmu „praxe řízení“, protože to je něco, co dělá (většinou v postačitelné kvalitě) každý. Kde však tato tradice chybí, je třeba systematicky praxi řízení zlepšovat. Napodobovat u nás organizační struktury vyspělých zemí bez péče o systematické zlepšení praxe řízení by bylo kontraproduktivní. Každá zem má své problémy, ale každá má jiné: jsou například země, kde fundamentální ideologie některých zaměstnanců jsou daleko nebezpečnější, než u nás a vyžadují specifická ošetření, která my nepotřebujeme.

s. Koncepčnost. Veřejná správa má roli kontrolní, koncepční a operativní (včetně krizové). Je-li praxe řízení neúčinná, jako je tomu v některých transitivních zemích, je pochopitelně priorita koncepční práce nízká. Není čas na přípravu řešení problémů, o jejichž příchodu se ví, ale které nejsou ještě urgentní. Někdy se o nich připravují věcné a odborné podklady, ale ty nejsou ve formě, která umožňuje konkrétní rozhodnutí. Jsou často věcně správné, ale neobsahují dostatečně připravené závazné úkoly, jejichž schválením začne realizace. Teprve když se problémy stanou zcela urgentními, zahájí se příprava koncepce. K řízení přípravy se neužívá žádné vyzkoušené a adaptované metody, nýbrž se improvizuje. Kdo je u moci, rozhodne o hlavním zaměření, jak problém řešit. Relativně malá skupina rozpracuje jedinou variantu řešení a ovlivní ji podle vlastních mocenských zájmů. Komunikace s jinými správními orgány, s nevládními organizacemi a odborníky odlišných názorů bývá slabá, protože příprava se považuje spíše za zbraň v boji o moc než za nástroj spolupráce. Potom se návrh pošle k připomínkování. Zásadní nesouhlas při připomínkování vede k hádání, ale není čas ani zájem připravit a věcně porovnat další varianty řešení ani odlišná hodnocení. Chybí odhady následků a integrace s jinými souvisejícími problémy. Není ani čas na profesionálně řízený dialog s odbornou a širokou veřejností. Rozhodovatel si je vědom nedostatků předloženého materiálu, ale rozhodnutí už nelze odkládat. Následuje boj nad problémem, který není věcně jasný a rozhodnutí, které je většinou sporné. Pozornost se pak ve chvatu obrátí k jiným problémům. Potíže s realizací ztíží operativní práci – je to bludný kruh. Druhý bludný kruh je posilování praxe řízení, když příprava rozhodnutí o takovém posilování je řízena neprofesionálně, jako je tomu dosud. Je to další důvod, proč zavedení 188 11 01 15 Metodika dilci [1]

adaptovaných a vyzkoušených metod pro přípravu koncepce by mělo mít prioritu: když neumíme připravit koncepci zlepšení, nepodaří se nám ji realizovat.

t. Kolektivní rozhodovatel Krajské zastupitelstvo, poslanecká sněmovna nebo senát rozhodují kolektivně. Měli by dostat návrhy usnesení, která se odvíjejí z profesionálně připravené koncepce. I v takovém případě proběhne boj o moc, protože to je součástí demokratického procesu. Je to však boj nad připraveným návrhem, kde jsou známé a porovnané možné varianty řešení, očekávané následky i pozice odborníků a veřejnosti. V transitivních zemích (a někdy i ve vyspělých zemích) často chybí koncepce, ve které jsou různé varianty a různé pozice porovnané a ze které se odvíjí návrh usnesení, například návrh zákona. Zejména bere koncepce v úvahu i jiná uvažovaná opatření a tak vzdálenou budoucnost, jak je dohledná. Volení zástupci nemohou chybějící koncepci nahradit ani individuálně ani ve výborech. Nenahrazuje ji ani věcný záměr opatření, který shrnuje jen zlomek potřebné koncepční činnosti. Dochází ke konfliktům nad nedostatečně připraveným a projednaným materiálem. Pozměňovací návrhy jsou improvizované a orientované na boj o moc, protože nemají z čeho vycházet. Schválený dokument často neuspokojí.

u. Výkonné orgány Podobné problémy se objevují i ve výkonných orgánech. Příklad V: Předpokládá se, že materiály pro vládu byly připraveny v široké spolupráci. (Proces, podobný našemu připomínkovému řízení, předně ověří, že skutečně spolupráce fungovala a za druhé dořeší detaily). Ve většině sporných otázek se najde při spolupráci společné řešení. Kde se nenašlo, jsou uvedeny a porovnány různé pozice a členové vlády je při svém jednání vezmou v úvahu. Někdy se najde jeden nebo několik bodů zásadního nesouhlasu o velmi důležitém opatření. Následuje, čemu se místně říká „plánovaná srážka vlaků“ (scheduled train wreck): stoupenci obou stran si to ve vládě vybojují. To je časově náročné, ale je to přijatelné, protože výjimečné. Škoda je omezená, protože boj probíhá nad připravenými a porovnanými variantami, je infomovaný a omezený na otázky, které nejsou jinak řešitelné. Příklad T: Materiály pro vládu se přichystají na jednom ministerstvu s omezenou konzultací. Během připomínkového řízení přicházejí připomínky od detailních až po zásadní nesouhlas. Není čas na pochopení rozdílů v přístupech, na hledání přijatelných řešení ani na vyjasnění terminologických nedorozumění. Přepracovaná vláda buď rozhoduje na vysoké úrovni konfliktu a s velkou ztrátou času o nevhodných materiálech, nebo materiály často vrací Příklad V: Rozhodovací materiály pro vládu jsou připraveny ve formě a délce, která vládě vyhovuje. Mají množství odkazů na podrobný materiál. Detailní metodika přípravy a předkládání materiálů byla zavedena během šesti měsíců poměrně rozsáhlým a pečlivě připraveným vzdělávacím, organizačním a hodnotícím procesem, zatím co před tím 189 11 01 15 Metodika dilci [1]

existovaly pouze stručné admistrativní předpisy. Po třech (podle některých názorů pěti) létech se stala metodika samozřejmostí “jako silniční pravidla pro zkušeného řidiče“. Dnes se místo užití pojmu „metodika“říká „tak se to dělá“

v. Postoje Byl již uveden podstatný rozdíl, že praxe řízení v naší veřejné správě je dovednost, nikoli znalost. Z předchozího textu vyplývá také, že problém je zejména ve změně postojů a že ani dovednost sama nestačí. Návrhy postupu to musí brát v úvahu.

Ověření Následující doporučení se týká zlepšování závažných činností ve veřejné správě, které souvisí s řízením práce (management) i s řízením společnosti (vládnutí, governance). Doporučuje se při přípravě, provádění a hodnocení výsledků práce ověřit, nakolik jsou splněny tyto podmínky: • Profesionální nezávislost: Práce má být odstíněna od možných vlivů boje o moc. Jako test uvažme fiktivní předpoklad, že by profesionálně nesprávný postup byl prosazován vedoucím v organizační struktuře, politikem nebo bohatým podnikatelem. Byla by možnost tomuto tlaku odolat? (Profesionální nezávislost je obvykle zaručena při jiných činnostech, jako je řízení vozidla, statický výpočet staveb nebo vedení účetnictví. Zákazník nemůže nařídit statikovi, aby postavil most se slabším nosníkem, než je profesionálně správné. Není však výjimkou nátlak politika na koordinátora přípravy koncepce, aby odložil konzultaci s občany). • S tím souvisí jistota zaměstnání pracovníků veřejné správy: Dosud u nás neexistuje nezávislost veřejné správy. Mnozí její zaměstnanci vidí nebezpečí, že za pomoc při prosazování lepších postupů mohou být později postiženi, například propuštěni z práce. Za těchto podmínek je obtížné od nich čekat spolupráci na procesu zlepšování. Je třeba jim garantovat jistotu. • Místní zkušenost: Je nutná praktická znalost místní situace a spolupráce budoucích realizovatelů. Tyto znalosti se musí zahrnout do aktivní práce. Nestačí občasná konzultace se zahraničním odborníkem. Typické chyby bývají ve zprávě zahraničního odborníka, která nechápe a nerespektuje místní situaci. • Profesionální zkušenost: Od pracovníků veřejné správy a od spolupracujících externistů se často nerozumně čeká, že sami dodají expertízu v řízení složitých aktivit, kterou u nás nebylo možno získat. Jsou pak neprávem kritizováni, i když dobře pracují například při administrativě úkolů nebo v ekonomii. Je nutné zajistit: o Buď: Někdo z aktivních spolupracovníků má praktickou úspěšnou zkušenost s podobnou aktivitou na světové úrovni. Nestačí služební cesty, studium knih nebo na škole, stáže. Je nutná aktivní práce v zemi, kde veřejná správa funguje, nikoli tedy v transitivní zemi před úspěšnou reformou. 190 11 01 15 Metodika dilci [1]

o Nebo: Užívá se metody nebo podrobně popsaného postupu, který se prakticky osvědčil. Pokud jde o zkušenost z odlišného prostředí, je třeba ji adaptovat na místní poměry. Na to je třeba rezervovat čas. • Zadávání úkolů: Někdy provádějící úkolu nerozumí, nepovažuje ho za proveditelný nebo ho vidí jako kontraproduktivní. V transitivních zemích je však často pro provádějícího nebezpečnější se zeptat nebo upozornit, než úkol provést špatně. Osvědčují se tyto způsoby zadání úkolů: o Buď: Stručné jednosměrné zadání u rutinních a jednoduchých úkolů. Jedním z výsledků výcviku vojenské jednotky je situace, když každý rozumí stručným povelům. Podobně ve veřejné správě stačí často stručné zadání rutinní práce. o Nebo: Zadání je jasné a přesné a provádějící potvrdí,  že mu rozumí,  že ho provede v určeném termínu a určené kvalitě  a že nevidí nečekané následky o Nebo: Zadávající sdělí provádějícímu informace, které zná a které má čas sdělit. Provádějící si ihned sám napíše zadání a ihned ho dá na vědomí zadávajícímu. Ten se v případě nutnosti ozve. • Zatím co málo schopní úřednící zahálejí, schopní úředníci jsou chronicky přetížení. To vede k poškozování jejich zdraví a k předstíranému plnění nereálných úkolů v nereálných termínech. Kromě zlepšeného řízení práce a zlepšeného výběru úředníků je nutné: o Buď: Dát jim možnost dílčí úkoly subkontrahovat o Nebo: Úkoly omezit • Boj o moc ztěžuje přípravu změn, která musí být orientovaná spíše k práci než k boji. Je nutné: o V začátku práce koncentrovat motivované stoupence změn a nepřipustit zdržování od pracovníků, kteří se musí stavět proti (například z důvodů, uvedených výše) o Potom přitáhnout do spolupráce co možná všechny potenciální spolupracovníky. Musí mít možnost se přípravy změn účastnit a cítit se spoluautory (ownership of a process) o Vždy se objeví pokusy o bojkot (odmítnutí spolupráce) a sabotáž (znehodnocování dosavadních výsledků práce). Je nutné:  Zkusit si neformálně ověřit, proč se někteří pracovníci tak chovají a zkusit jim pomoci  Počkat na vhodnou příležitost, využít politické vůle, zajistit postih pachatele a diplomaticky ho použít ho jako výchovného příkladu. Ve většině tranzitivních zemích stačí pro začátek jeden až dva příklady. Je nutné předem upozornit nositele politické vůle, že k takovým případům bude ze začátku docházet a že bude nutná jeho jednoduchá intervence  Na přechodnou dobu nebo v případě nevychovatelnosti pachatele izolovat Je vhodné výslovně odpovědět na otázku: Nakolik jsou tyto podmínky zajištěny? Pokud aktivita nebyla ukončena, další otázky jsou: Bude to stačit? Jak to lze zlepšit? Závěry se doporučuje zapsat. Záleží na situaci, jak široce mají být zveřejněny. 191 11 01 15 Metodika dilci [1]

Návrh akce v praxi řízení Akce je založena na těchto principech: • Zlepšení je urgentní a akce musí začít urychleně. Zahájí se proto prozatímní skupinou, „konzultačním servisem“. Jednou z jeho úkolů bude i navrhnout trvalé řešení. • Skupina bude plně spolupracovat s existujícím procesem, daným usnesením vlády a dodá do něho zejména praktickou světovou zkušenost s řízením a se zlepšováním řízení. • Skupina bude navrhovat a komentovat proces zlepšení. Nebude mít pravomoci, které by mohly interferovat s existujícím systémem. • Skupina bude zahrnovat pracovní skupinu (dva pracovníky na plný úvazek) a poradní skupinu (domácích i zahraničních špičkových praktiků jako poradců se symbolickým honorářem). • Skupina bude ze začátku nezávislá, aby se urychlil začátek práce a omezil boj o moc. • Konzultační servis bude společný i pro koncepční práci, protože nebude dostatek špičkových odborníků ani fondů na dvě různé skupiny. Při přípravě je třeba ověřit, zda vyhovuje složení založené skupiny, například odpovědí na tyto otázky: • V praxi se ukázalo, že v některých případech se někteří spolupracovníci snažili bez ohledu na zájem společnosti prosadit skrytě některou z těchto pozic: a. Dosavadní pokusy o uvažované změny byly úspěšné. b. Dosavadní pokusy o uvažované změny byly neúspěšné. c. Je třeba prosadit pozici určité politické strany, orgánu veřejné správy, nevládní organizace, církve, podnikatelské skupiny, odborářské skupiny a podobně. d. „Chci, aby mi tato práce pomohla v osobní kariéře“. V našem případě předpokládáme, že nikdo ze spolupracovníků se o něco takového nepokusí. Přesto je vhodné odpovědět na otázku: Kdyby se někdo pokusil, jak mu v tom bude zabráněno? • Má skupina dostatečné znalosti o současné místní situaci? Budou k dispozici zkušenosti z různých úrovní řízení, od vedoucích až do podřízených pracovníků? z různých orgánů? z různých profesí? z různých přístupů k variantnímu řešení? Projevili někteří ze členů v minulosti iniciativu směrem ke zlepšení řízení? • Sečtěte u všech členů vedení dobu, po kterou pracovali ve vedoucích funkcích ve fungující veřejné správě. (Sem patří vyspělé země a takové transitivní, tj. post-totalitní nebo rozvojové země, ve kterých je veřejná správa asi na podobné úrovni účinnosti jako ve vyspělých zemích. Nepočítají se stáže, studia, vyučování, práce ve špatně fungující správě). Připadá vám tento součet dostatečný? • Je zahájený proces dostatečně podpořen počtem spolupracovníků, financemi, podmínkami práce (kanceláře, informatika, přístup k literatuře a podobně)? Má příprava plánu dostatečnou politickou podporu? Kdy lze očekávat politickou podporu k realizaci plánu (to nemusí být hned)? Ve vyspělých zemích bývají tyto podmínky splněny poněkud více a odpověď na uvedené otázky lze obvykle najít neformálně. V transitivních zemích se pro jistotu doporučuje vzít v úvahu a zapsat výslovnou odpověď různých hodnotitelů, i když se jejich pozice budou pochopitelně lišit. 192 11 01 15 Metodika dilci [1]

V porovnatelných případech se ukázalo, že obtížným problémem takové poradní skupiny je integrace, zejména v těchto dimenzích: • Dílčí problémy. Typickým omylem bylo například rozhodnout při celkové reformě státní správy odděleně a bez celkové koncepce o počtu zaměstnanců, mzdách, struktuře (například velikosti ministerstev a roli agentur) a o procesu zavádění změn (zejména změny postojů a praxe řízení). • Profese a praktické zkušenosti spolupracovníků, zejména z oboru ekonomie, sociálních vztahů, řízení ve veřejné správě, řízení změn, práva a podobně. Omylem je jistě podklady nedopracovat. Typickým omylem je však také vypravovat příliš podrobně aspekty, o kterých chyběly zkušenosti, například zpracovat naivně právní detaily bez právníků. To někdy vede k mocenskému boji, když autoři prvního naivního návrhu ho musí v boji o moc hájit. Je třeba u spolupracovníků podporovat pocit „vlastnictví“, kdy se většina cítí spoluautorem spíše než obětí návrhů změn. Později je podobná dezintegrace nebezpečná při zpracování jednotlivých dílčích problémů. Tak například v důležitém dílčím problému „vzdělávání o řízení“ se prokázaly jako podstatné tyto dimenze: • Úroveň, například obecní, krajská a státní. Zákon stanoví, kdo za kterou úroveň odpovídá. Chybou je řešit každou úroveň odděleně, to jest nebrat v úvahu situaci a plány ostatních úrovní. Tak se nevyužívá zkušených praktiků, kterých zejména v malých transitivních státech nebývá mnoho, a ztěžuje se budoucí spolupráci mezi úrovněmi i mobilita. • Znalosti (kde cílem je přijmout a pochopit informaci), dovednosti (naučit se provádět nějakou činnost) a postoje (kde cílem je postoje pracovníků posílit nebo změnit). Praxe řízení souvisí nejvíce se postoji a potom z dovednostmi. Je chybou založit vzdělávání o praxi řízení převážně na znalostech. Všechny tři dimenze však musí být ošetřeny. • Zkušenosti s vedením správy, s vyučováním a s řízením ve fungující správě. Typická chyba probíhá takto: Úředníci (kteří nemají žádnou z těchto zkušeností) vypíší konkurs a zvolí lektory nebo jejich organizace (kteří mají pouze zkušenost s knižní znalostí, s vyučováním znalostí a s praxí ve špatně fungující správě) izolovaně pro státní úroveň a orientují se výhradně na znalosti. Současní vedoucí (kteří mají zkušenost pouze s neúčinným řízením) nebo frekventanti (kteří ještě zkušenosti nemají) si vyberou a absolvují kurzy. Všem chybí pochopení integrace i představa o budoucím střednědobém průběhu, zejména o ošetření situace, když se frekventant vrátí na neúčinně řízené pracoviště.

Navrhuje se uvážit toto jmenování: Jmenuji vás předsedou konzultačního servisu, orientovaného na podporu koncepční práce a praxi řízení podle zprávy „Koncepce a řízení“. Ukládám vám vytvořit pracovní skupinu, tj. ji založit, vést a ve vhodnou dobu předat vašemu nástupci, kterého určím. V souhlase s platnými pravidly budete disponovat finančním limitem pro příští rok ve výši 5,29 mil Kč. Úřad vlády vám zajistí administrativní a vláda vám zajistí politickou podporu. Jednou měsíčně budete podávat stručnou věcnou a finanční zprávu o činnosti konzultačního servisu a jednou ročně podrobnou zprávu. Vaším prvním úkolem je předložit do 30 dnů plán práce skupiny a návrhy na jmenování prvních členů poradní skupiny. 193 11 01 15 Metodika dilci [1]

V podmínkách, podobných našim, vedlo jmenování dočasného předsedy ke snížení boje o moc v začátcích práce, když je proces nejcitlivější.

Dílčí úkoly O postupu pro zlepšení bude rozhodnuto na návrh konzultačního servisu, které vezme v úvahu mimo jiné následující návrhy, uvedené pod názvy “ostrůvky zlepšení” , “diskuse zkušeností”, „koncepce zlepšení praxe řízení“ a „spolupráce s reformou státní správy“. Uvádějí se proto, že byly poměrně úspěšné v podmínkách, podobných naší současné situaci. Obě činnosti navazují na jiné činnosti v rámci reformy státní správy a mohou být nastartovány poměrně rychle po schválení. Jsou omezeny na praxi řízení.

OSTRŮVKY ZLEPŠENÍ (islands of excellence) Doporučuje se vybrat malý počet organizačních jednotek. Limitem bude počet zkušených pracovníků, kteří mohou sloužit jako instruktoři, nebo jako neformální poradci (coaches). Přednostně budou vybrány jednotky, jejichž vedoucí jeví o zlepšení aktivní zájem (na rozdíl od občasných paušálních kritik je takových jednotek poměrně dost). V nich bude • intenzivně realizována akce „diskuse zkušeností” • zajištěna podpora neformálních poradců • společně navrženy a realizovány změny • prováděno pravidelné hodnocení Zkušenosti z ostrůvků budou později rozšířeny: Nesmí dojít k fromalistickému řešení. Ostrůvky mohou být nastartovány pouze, kde je zjištěna motivace a podpora.

DISKUSE ZKUŠENOSTÍ Porady budou probíhat jednou týdně po dobu devadesáti minut ve skupinách patnácti účastníků s jedním moderátorem. Počet skupin bude záležet na okamžitých podmínkách. Na poradách se provádějí tyto činnosti: • Nejprve prezentace popisu skutečné obtížné situace a realizované nebo nerealizované principy zlepšení. Potom diskuse. Nakonec shrnutí pozic diskutujících, které mohou být použity v pozdějších poradách jiných účastníků. Každý je tedy zároveň žákem a učitelem. Prezentace je o buď písemná, předem nadiktovaná moderátorem z vlastní zkušenosti o nebo přímo ústně prezentovaná moderátorem z jeho zkušenosti a zapsaná společně s pozicemi účastníků o nebo prezentovaná ze zkušenosti některým z účastníků o nebo kopie příkladu, publikovaného v některé z učebnic • Ve vhodnou dobu shrnutí několika vybraných diskutovaných příkladů, zejména formulace o principů úspěšného řešení a rizik neúspěšného řešení o rozdílů mezi místními situacemi, zejména ezi situcí ve státní správě ČR a cizinou o návrhy opatření o komentáře k podobným závěrům jiných skupin 194 11 01 15 Metodika dilci [1]

• Kromě toho se závěry periodicky (například jednou ročně) shrnou. Poznámky • Pokud se účastní praktici z ciziny, je nutné uvážit jazykové znalosti účastníků. • V periodickém ročním shrnutí se osvědčili vysokoškolští studenti v rámci svých úkolů. • Podstatný je o postup od konkrétního k obecnému a o dvojitá role každého účastníka, jako žáka i jako zdroje informací/učitele • V minulosti byli pro ČR třikrát neformálně navržení zahraniční experti, ale naše správa neprojevila zájem. Příští kontakty bude nutno založit na formálním požadavku naší strany. • U nás, podobně jako v jiných transitivních zemích, se v uvažované problematice objevují dva omyly. Jedním je ošetřovat specifické problémy bez praktické zkušenosti se zahraniční praxí. Druhým je napodobovat některé zahraniční řešení bez pochopení, v jakých podmínkách vzniklo. KONCEPCE ZLEPŠENÍ PRAXE ŘÍZENÍ Doporučuje se, aby konzultační servis zajistil diskusi a revizi této zprávy a shrnulo ji do koncepce, jak zlepšit praxi řízení ve státní správě ČR. Zvláště důležité budou interakce s těmito činiteli: • Vedoucí pracovníci reformy veřejné správy. Cílem je zajistit vzájemnou kompatibilitu • Praktici s domácí i zahraniční zkušeností. Cílem je zajistit praktickou orientaci koncepce Koncepce by měla kromě jiného obsahovat: • Plán zavádění změn, včetně počtu frekventantů a nákladů • Odhady průběhu změn, to jest vlivu na každodenní práci. První odhady může být nutnou provádět některou z technik profedionální aproximace. SPOLUPRÁCE S REFORMOU STÁTNÍ SPRÁVY Následující doporučení se týkají reformy státní správy. Předpokládá se, že k řešení tohoto úkolu vzniká nebo vznikl tým řešitelů. Doporučuje se zajistit tento průběh: • Příprava bere v úvahu praktické zkušenosti s funkcí veřejné správy a se změnami způsobu práce, reorganizací nebo reformou. • Praktické zkušenosti zahrnují o zkušenosti v ČR i zkušenosti v některé vyspělé cizí zemi o v obou případech práci na nižším i práci na vedoucím místě, vyžadující rozhodování o operativních i o zásadních otázkách. • Praktické zkušenosti se uplatňují spoluprací zkušených odborníků. Pokud takoví oborníci nepracují jako členové týmu, který úkol řeší, budou pracovat jako konzultační skupina, jak je uvedeno níže. Pokud takoví odborníci v týmu pracují a mohou uvedené činnosti provádět, konzultační skupina se nezakládá. • Konzultační skupina se skládá z jednoho nebo několika odborníků, interních nebo externích, na plný nebo částečný úvazek, domácího nebo zahraničního původu, honorovaných interně nebo externě nebo nehonorovaných.


• Kromě konzultační skupiny existují někdy i jiné zdroje informací, které konzultační skupinu nenahrazují. Jsou to odborníci s jinou zkušeností, než je praxe řízení na domácí a světové úrovni, získanou zejména studiem, učením, stážemi a podobně. • Nikdo v konzultační skupině nemá zájem na výhodách pro některou osobu nebo skupinu. Zejména nikdo v konzultační skupině nepřijímá instrukce nebo příkazy od některého orgánu, na který by uvažované změny mohly mít vliv. Není-li výjimečně jiná možnost a některý odborník v konzultační skupině patří do takového orgánu, je zajištěno, že jedná pouze za svou osobu jako expert. • Pokud je to vhodné, pracuje kromě toho v konzultační skupině i odborník se zkušeností v řízení v podnikatelském sektoru, i když nemá zkušenosti ve veřejném sektoru. Podobně je někdy vhodné využít jiné odborníky. • Jedna konzultační skupina se orientuje na celý samostatně řízený úkol a tedy na celý řešitelský tým úkolu. Podle potřeby se mohou ustavit další konzultační skupiny, orientované na dílčí problémy úkolu a na dílčí týmy. • Konzultační skupina nenahrazuje tým úkolu. Rozsah své práce si určuje sama po dohodě s vedením úkolu. Jsou dobré zkušenosti s časově velmi omezenou účastí vysoce kvalifikovaných odborníků. • V době, kterou uzná za vhodné, konzultační skupina o doporučuje řešení problémů a postup práce o vyjadřuje se k výsledkům práce, názorům a doporučeným závěrům. o shrnuje pro informaci relevantní zkušenosti z praxe svých členů • Konzultační skupina se zejména zabývá o zadáním práce pro řešitelský tým o návrhem zásadních principů řešení o návrhem postupu a harmonogramu řešení úkolu o konečným textem závěrečné zprávy úkolu. • Konzultační skupina začíná pracovat na začátku práce týmu. Pokud nebyla včas vytvořena, vytvoří se co nejdříve, jak je to možné. • Nedoporučuje se pracovat bez konzultační skupiny a po ukončení práce pouze dát výsledky ad hoc vytvořené skupině k vyjádření.


SEKCE 9 ODKAZY Knižní publikace: (autor P. Pergler) Bloková Metoda. (Návod k přípravě podkladů pro strategická rozhodnutí). MFČR, Praha, 2009 Strategická práce. 2007

(Úvod, včetně hodnocení aplikací v ČR). Nadační fond pro EZ, Praha,

V periodicích mimo jiné v češtině vyšlo: (autor P. Pergler) 1. Také od úřadů se požaduje profesionální rozhodování. HN 1996 07 26 2. Ani Šalomoun by si neporadil. Ekonom 1999 č. 13 3. Existuje nějaké poučení z kauzy Matiční ulice? LN 1999 11 23 4. (Časopis Veřejná správa uveřejnil sérii článků v roce 2000) 5. Josef Lux. LN 200 11 23 6. Kvalitní rozhodování není osobní válka. MFD 2002 04 17 7. Bezděk, V., Pergler, P.: Dva vládní úkoly. HN 2007 01 22 8. Zídek, T., Pergler, P.: Rozhodovat společně. Ekonom 2007 č. 6 Digitálně je v češtině mimo jiné k dispozici: (autor P. Pergler, není-li jinak uvedeno) 1. Seminář Senátu 2. Koncepce a řízení (Sitrep) 3. Koncepce a řízení (Zpráva týmu odborníků, které jmenoval předseda vlády.) 4. Koncepce a řízení (Přílohy ke zprávě) 5. Životopis autora 6. Řídicí výbor SUR 7. Příklady SPV v cizině 8. Chyby při SPV 9. Rada vlády 10. Naděje na zlepšení (populární text) 11. Principy dobré praxe SPV 12. Vysvětlivky 13. Doporučení předsedovi vlády 14. Sdělení od V. Bezděka 15. Externí skupiny pro SPV 16. Přechodné období zavádění SPV 17. Možná začneme trochu lépe rozhodovat (populární text) 18. Podrobné dodatky k metodice SPV 19. Strategie a vyprázdnění politiky 20. Příprava podkladů 21. Principy strategické práce: Časté otázky 22. Zdroje informace o strategické práci 197 11 01 15 Metodika dilci [1]

23. Posílení strategické práce na úrovni vlády ČR: souhrn situační zprávy ke dni 2010 03 31 24. Principy metodické práce na úrovni vlády: stručný souhrn 25. Vysvětlivky a rizika 26. Máme možnost omezit ztráty a konflikty (populární text) 27. Strategická práce na úrovni vlády: jak ji zavést a jak ji provádět 28. Principy strategické práce:… koncept materiálu pro vládu 29. Desatero hříchů (populární text) 30. Sdělení náměstka ministra financí předsedovi vlády ČR z 2010 06 28 (souhrn doporučení, materiál pro vládu) 31. Metodika strategické práce 32. Reformy: návrh postupu (viz stránka 14) 33. Příprava vyjednávání 34. Příprava návrhů strategií (sitrep, doporučení E. Outraty a P. Švece) 35. Příležitost pro obě strany konfliktu (populární text) V práci jsou další texty, zejména: Metodika SVP, Dodatky k metodice a Bloková metoda

Při přednáškách, seminářích a pracovních poradách byly občas užity zejména tyto publikace jiných autorů v češtině:

1. Hloušek, Vít a Lubomír Kopeček (eds.): Demokracie.

Masarykova universita, Brno,

2007

2. Keřkovský, M., Vykypěl, O.: Strategické řízení

(Teorie pro praxi, 2. vydání), C. H.

Beck, Praha, 2006 3. Mallaya, Thaddeus: Základy strategického řízení a rozhodování. Grada, Praha, 2007 4. Metodický postup pro zpracování Státní politiky životního prostředí. MŽPČR, 2009 5. Ochrana, František: Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky. Univerzita Karlova, Praha, 2010 6. Pěnkavová, H: Zahraničí. (Přehled organizačních struktur v cizině, souvisejících se strategickou prací), 2005 7. Porter, M. E.: Konkurenční strategie. Victorie Publishing, Praha, 1992 8. Potůček, Martin (ed.): Manuál prognostických metod SLON, Praha, 2006 9. Potůček, Martin a kolektiv: Strategické vládnutí a Česká republika. Grada, Praha, 2007 10. Projekt „Vazby národní politiky ČR…“. MMRČR, červen 2010 11. Půček, M., Ochrana, F., a kol.: Chytrá veřejná správa. MMRČR, Praha, 2009 12. Rosinski, P.: Koučování v multikulturním prostředí. Management Press, 2009 13. Strategický rámec udržitelného rozvoje ČR. MŽPČR, Praha, 2010 14. Tetřevová, L. a kol.: Veřejný a podnikatelský sektor. Professional Publishing, 2009 198 11 01 15 Metodika dilci [1]

15. Veselý, A., Nekola, M. (ed): Analýza a tvorba veřejných politik.

Sociologické

nkladatelství, Praha, 2007

16. Wright, Glen, Juraj Němec: Management veřejné správy. Ekopress, Praha, 2003 17. Zakaria, Fareed: Budoucnost svobody. Academia, Praha, 2005

Byly užívány i následující cizojazyčné zdroje 1. Ansoff, H. I.: Implanting Strategic Management. Prentice Hall, 1990 2. Buzzel, R, B. Gale: The PIMS Principle. Free Press, New York, 1987 3. Burke, Edmund: Selected works of Edmund Burke. Liberty Fund, Indianapolis, 1999 4. Citizens talking to Citizens (Příručka a souhrn zkušeností). 2006. 17 stránek 5. The Globe and Mail Public Policy Wiki [online]. aktualizováno 2009-02-27 Dostupné z http://policywiki.theglobeandmail.com/tiki-index.php 6. Heierbacher, Betty: Dialogue nad Deliberation News. (Pravidelný dopis). 2007 – 2010 7. Judis, John: The Paradox of American Democracy. Random House, New York, 2001 8. Miles, R. E., C. C. Snow: Organizational Strategy, Structure and Process. McGraw Hill, …Stanford University Press, 2003 9. Mintzberg, H.: The Rise and Fall of Strategic Planning. Prentice Hall, 1994 10. Potůček, M.: Strategy in Government. The United Kingdom Experience in Capacity to Govern … NISPAcee, Bratislava, 2004 11. Pruitt, Bettye, and Philip Thomas: Democratic Dialogue. (Příručka pro organisátory dialogu). …2007. 243 stránek 12. Schlager, E.: Policy Making and Collective Action. 1995, Policy Sciences, vol. 28 (1995), No. 3, p. 243-270 13. Sirianni, Carmel, Lewis Friedland: Civic Innovation in America. U of California Press, 2001 14. --: European Governance. A White Paper. European Commission, 2001 15. --:Getting governance right. McKinsey Quarterly, 2002, č. 4 16. Fielding University, Santa Barbara: Dialogue, Deliberation and Public Engagement. Certificate …Program. 17. Dean, M.: Governmentality: Power and Rule in Modern Society. Sage London, 2008 18. Dror, Y.: Public Policymaking Reexamined. San Francisco: Chander Publishing Company, 1968 19. Kooiman, J.: Modern Governance: New Government-Society Interactions. London, Sage, 1993 20. Mulgan, G., Potůček, M.: Strategy in Government. The United Kingdom Experience. In: Potůček, M. (Ed.): The Capacity to Govern in Central and Eastern Europe. NISPAcee, Bratislava 2004


21. Petrs, B. G., Wright: Public Policy and Administration, Old and New. In: Goodin, R. E., Klingemann, H-D. (Eds.) (1996). A New Handbook of Political Science. Oxford University Press, p. 628-641., 1996 22. De Wit, B., Meyer, R.: Strategy (Process, Content, Context). West Publishing Company, New York, 1995 23. Dobson, P., Starkey, K., The Strategic Management Blueprint. Blackwell Publishing, Oxford, 1993 24. Mintzberg, Q. and J., The Strategy Process: Concepts, Contexts and Cases. West Publishing Company, New York, 1995 25. Glenn, J. C.: Participatory Methods. In Glenn, J. C. and Gordon, T. J. (eds.), op. cit., 2003 26. Gordon, T. J.: Cross-impact Analysis. In Glenn, J. C. and Gordon, T. J. (eds.), op. cit., 2003 27. Slocum, N.: Participatory Methods Toolkit. A Practitioner`s Manual. Brusels : King Baudouin Foundation and the Falmish Institute for Science and Technology Assessment (viWTA) in collaboration with the United Nations University – Comparative Regional Integration, 2003 28. Decision - Making Processes and Central Agencies in Canada. Federal, Provincial and Territorial Practices. Privy Council Office. Canada, 1998

V posledních deseti létech přispělo ke strategické práci několik set zpráv o praktických zkušenostech. Následují odkazy na některé zkušenosti 1. Desítky souvisících metod a dílčích technik jsou známé pod zkratkami a názvy, například: PEMS (Policy and Expenditure Management System), BM (Block Method), MBO (Strategy/Mgmt by Objectives), Town Meeting, World Café, Open Space Technology, Scored Cards, Grouputer, GovLoop, SWOT, Delphi, NDDIE, Citizen Juries, Deliberative Democracy (Joe Fishkin ve Stanfordu) 2. Některé přístupy jsou známé podle vlád, které je zavedly (a někdy podle jmen jejich stoupenců nebo úřadů): Švédsko, Finsko, Spojené království (CO, Turnbull), Dánsko, Rakousko, Kanada (PCO, Trudeau), Australie, Nový Zéland, Slovinsko, Japonsko (MITI, Takase), 3. Celkové přístupy k demokracii vyvolaly některé metodické postupy: Filadelfia2, Ústav pro iniciativu a referendum, Planungszellen, teledemokracie, e-demokracie, Mehr Demokratie, 4. Významný je „European Governance, A White Paper, European Commission, 2001“ (zejména o části III, Proposals for Change, oddíl 2); další EU dokumenty; a Citizens as Partners (OECD 2001). 5. Konference a série konferencí odpovídají dalším metodickým směrům, například: Dialogue and Deliberation (D&D) bylo zaměření sedmi konferencí v Austrálii, Asii a Americe s desítkami pracovních skupin a následných iniciativ. Počáteční zájem vlády prezidenta Obamy seslábnul během politických konfliktů. 200 11 01 15 Metodika dilci [1]

6. V ČR probíhá činnost na udržitelném rozvoji, práci pro EU a řadě dalších podkladů. Výsledkem dosud často nejsou strategie, ale spíše materiály, použitelné pro přípravu strategií. 7. Dílčím příspěvkem je i celosvětová nestrukturovaná webová diskuse, zejména blogy a facebooky 8. Vliv měly i některé publikované přístupy podnikatelského sektoru, například spojené s těmito jmény: Barry, Brega, Buzzell, Collis, Cronin, Hamel, Hunnius, Kramer, Kranz, Liedtka, Mason, Miles and Snow, Miller, Pateman, Porter, Tichý. Diskuse v severní Americe koncem roku 2010 a začátkem roku 2011 byly ovlivněny těmito vládními materiály: Connecting Government (Management Advisory Committee of the Australian Public Service), The Horizontal Challenge (Canada School of Public Service), Wiring it Up? Whitehall´s Management of Cross-Cutting Policies and Services (UK: Performance and Innovation Unit); článkem A Primer on Horizontal Management (Tom Fitzpatrick, Optimum Online, vol. 39, Issue 4); a starším návrhem: Citizen Involvement (Committee on Government Productivity, Ontario, Canada). Hlavním zdrojem významné informace byly jako vždy prezenční kontakty se zkušenými praktiky, které potvrdily zrychlující se rozvoj metodiky strategické práce. Ukázalo se, že pro ČR jsou potenciálně významné praktické zkušenosti z činností a zemí, kde se to nečekalo.

Následující zdroje uvádějí některé rysy, porovnatelné s SPV 1. Policy-making in the EU. Centre for European Policy Studies, Brussels, 2009 07 20 2. C2D2 Conference 2010, NCDD updates 3. Mainstreaming sustainable development into EU policies. COM (2009) 400, 2009 07 24 4. Collaboration on Policy. Caledon Institute on Social Policy, Ottawa, 2009 5. United Nations Program on Development 6. CivicEvolution.org 7. http://www.tamarackcommunity.ca 8. Public Agenda 9. http://www.thataway.org/?p=2387 10. http://www.deliberative-democracy.net/ 11. https://bit.ly/eggP8V (konference leden 2011)

Není-li uvedeno jiinak, je autorem P. Pergler, [email protected] 243 Belford, Ottawa K1Z 7A9, Canada, phone 1 (613) 729 3782 Lípová 18, 120 00 Praha, Česká republika, (420) 224 923 646 Autor pracoval na SPV v cizině a ČR (v ČR občas od 1995 do 2009 v zaměstnaneckém nebo smluvním vztahu m.j. k veřejné správě, v roce 2010 bezplatně jako soukromá osoba). Uvedené názory jsou jeho osobní.


SEKCE 10 ANGLICKÉ TEXTY BLOCK METHOD Short Description

The problem Experience has shown that there are several formal objectives common to the process of policy elaboration in many different situations: 

To achieve a policy that will pass all the approval stages, will bring some benefit to the society in its own policy domain, and not do much harm in other domains



To take into account the positions of citizens and other stakeholders, and their needs as they perceive them



To prepare a policy proposal in limited time, with limited funds, and limited (but all available) information and in the existing general situation



To be acceptable to those in power, for instance to maintain the power base, bring enhanced power, financial benefit, or a sense of accomplishment; to deliver acceptable decision background without information overload; and not to frighten them, so as to not prevent application of the process.



To facilitace mutual communication of Citizen and thein communication with governmental and othe organisations.

Until the last few decades, the above objectives have been mutually exclusive. The hypothesis of the following text is that now, on the contrary, these objectives are only achievable jointly, and that none of them is achievable separately. A policy elaboration method should consist of both: 

A management technique that helps to elaborate effectively on a policy proposal with as much joint work and as much dialogue as desired by society (aspect of management)



A political mechanism that strengthens democracy by elaboration of decision background jointly with citizens and other stakeholders and in a dialog with them (aspect of governance).

There is a need to concurrently adapt both the policy elaboration process and the citizens’ participation process so that they fit together. What is occasionally criticized as citizens’ passivity is frequently a reasonable reaction to a process where participation is unlikely to 202 11 01 15 Metodika dilci [1]

have a real effect, where the whole policy process is insufficiently effective. Elaboration of a policy proposal is frequently so strongly influenced by power game in the elaboration phase that it is increasingly unsatisfactory to all participants, from politicians to citizens. A suitable method should minimize these dangers. It is an important question to determine who makes the decisions based on a policy proposal. The described process tries to make abuse of the proposal elaboration process as difficult as possible, but does not directly interfere with the decision. The important question of who is the decisionmaker is left to other mechanisms. This increases the probability that the process is in practice applicable. It is assumed that the danger of abuse of a more effective process (or of the decrease of the conflict) is sufficiently low; no proof of this assumption is available yet. Experience has show that broad joint policy work is a communication tool that is less conflictoriented and more coexistence-orinented than many other tools The following text is a discussion of one method from the mentioned points of view.

Block Method Block Method is one of several policy elaboration procedures. It is based on experience in North America, Japan, and West Europe and has been positively evaluated by participants and decisionmakers. It is ready for the next application, but some aspects are yet to be verified and final evaluation will take some time. The method helps with participation and dialogue with the public, in integrating results from municipal to highest organizational level. It also helps integrate results different domains, professions and aspects. The method includes web support, techniques for dialogue and for professional impact estimates and political impal analysis.

Main Features of the Block Method The procedure in a specific application is relatively simple, being a simplification of the general model described below. (It is somewhat like an atlas of geographic maps, where each user finds the maps he needs, relying on the authors that the maps are not mutually contradictory and that they will lead him, where he wants.) The general model can be applied for different applications and different conditions and has the following features 

The basic work is performed by an independent basic team, led by a coordinator. The team consists of the best available experts wherever they are employed and whatever are their opinions and positions. (A different approach, not used here, is working for instance only with experts from one ministry) Frequently some members are temporarily assigned full time, to the project some work part-time, some in an advisory capacity, and some on a volunteer basis. 203




Every citizen and every organization may prepare their own policy option or any other document. These become components of the material. If the options are submitted to the coordinator in an agreed upon structure, they are compared with results of the basic team, as far as it is possible within limits of time.



The procedure makes integration of partial results possible. The following dimensions of integration have been found as relevant: o

primary domains, for instance transportation, agriculture

o

cross cutting domains that go across primary domains, for instance social aspects, environment

o

horizontal levels, for instance from municipal to European Union

o

epistemological levels (mathematical and formalized language, language with defined concepts, plain conversation language, unverbalized experience)

o

conlusions of partial teams

o

professions of participans, for instance lawyer, economist, expert on potatoes

o

professional and scientific disciplines, eg. economics, sociology

o

positions of experts and positions of other citizens, are identified during joint work and during dialog

From this list, only those dimensions are chosen that are relevant in a specificicapplication. 

There are experts identified and professional teams organized, each working on one key problem, for instance, social impact of milk subsidies in the region Pilsen. Most key problems correspond to one position on each chosen dimension. If we see a proposal as a puzzle, each key problem is a building stone.



Main outcome from each team, so called block, has the same structure that fits for any position on any dimension and for any team. The block includes especially the following components: o

Overall vision and goals. The goals may be verifiable or nonverifiable.

o

Options of specific decisions

o

Impact estimates of these decision or their joint impact. There is a procedure, how to use in the framework of the block both deterministic and probabilistic estimates and nonformalised position statements.

o

Specification of conditions, under which the estimates have been made

o

Auxiliary documents, for instance description and analysis of the situation and of the problem, list of literature and of sources of the information 204


The common structure has been developed by trial and error so that it can be used for any substantive content and that it can be used in all necessary operations. 

The first four components of each block are elaborated on in options that are mutually compared



Several blocks, each describing one key problem, constitute together a block on a higher level. This situation may exist on several levels if needed. A simple policy is elaborated on as one key problem



Key problems are integrated as needed along all used dimensions up to the level of policy. The result of each integration step has the same block structure. There exist an integration procedure that can be applied, as far as it is known, in all mentioned dimensions. Integration of problems leads to larger and more heterogeneous working teams. The larger the teams are, the less effective is the work in face-to-face meetings and more effective is the work on the web.



There exists a special internet program that supports elaboration of blocks, thein integration, joint work, and dialog about them



The integration goes from the bottom to the top. Concurrent is the process of specification that goes from the top down. It starts by options of the overall policy vision



The policy proposal is continually integrated with other important documents, especially with other policies. This means to take into account potential impact of these documents on the policy under elaboration and, if possible, also vice versa



The elaboration is cyclical. The first cycle uses usually a drastically simplified model. The next cycles are more perfect and are limited by time, funds, workforce and information. All proposals are only estimates and approximations. Their limits are explicitly specified.



During the elaboration, the team summarizes and compares facts. It tries to avoid any substantive decisions, as this is a prerogative of the decisionmaker. The team tries to reach consensus, if it is possible without pressure



The team also recommends one or some of the options.



Depending of the agreement between the coordinator and decisionmaker, the team may also o

consider the political aspects

o

negotiate

All conclusions of the team are preliminary and the final decision rests fully with the decisionmaker. 205 11 01 15 Metodika dilci [1]



From the start of the work, there are two common activities. Everybody who is interested gets information within limits of his interest. He may also state his position or identify an important problem o

During joint work, any professional or another citizen and any organization and institution may elaborate on their own document on any level of integration and submit it to the coordinator. Typically they submit options of visions, decisions, or impact estimates of any block, including the policy as a whole. As far as possible, the basic team works with such documents in a similar way as with documents it created itself. Practically it is possible only if the received documents have the standard block structure and are submitted at a time that has been first agreed upon

o

In the dialog everybody may record this position even if he does not Intel participate actively in the joint work. Positions may be related to existing documents or to informations that have been prepared in a simplified form for the dialog. If a partner in a dialog chooses to use the web, the existing program considerably simplifies the work and limits information losses.

The objective of a joint work and the dialog is not only to create to good proposal, but especially to strengthen communication within to the society, strengthen mutual understanding and habit to work together, rather than fight prematurely and techen practically democratic principles 

It is coordinator´s responsibility to take, as far as practically possible, all known positions into consideration and to inform the decisionmaker. This is limited by time, by funds and by input capacity of the decisionmaker. Practically, only the most promising options are being elaborated on to avoid information overload and loss of effort. No positions, however, are censored out on purpose because of their content. Options that the basic team cannot elaborate on may be elaborated on, in the standard structure, by any other team. The decisionmaker and the public will have access to them. No guarantees, however, exist as who will really study them and whether Theky will be accepted.



The proposal is decision background for the decisionmaker and it includes: o

Executive summary in a length, form and structure as requested by the decisionmaker. As far as possible it includes the most important options and positions. The summary includes references to the complete document. If an audio-visual presentation takes place, the summary may include selected items

o

Complete document, including : 

More detailed specifically edited materials that are too lengthy to be included to the executive summary



All substantive documents and most important procedural documents, prepared during the elaboration 206


The decisionmaker has seldom time and energy to study certain parts of the complete document. More frequently the complete document is used by 

advisor to the decisionmaker



authors of decision background for higher decisionmakers, for instance cabinet minister, cabinet, lower house, upper house, or president,



Authors of documents for media and media themselves



Officers implementing the policy



The public, usually represented by organizations, evaluating decisionmaker as a politician in the framework of the democratic process

the

Components of the proposal The main role of the team is to elaborate on the proposal. It frequently includes the following components: 

Option „laissez faire“ or „ zero option“. In this case the decisionmaker starts no new action or even terminates some ongoing actions. Comparison with the zero option also helps to understand the meaning of the other options.



„Expected option“, that the decisionmaker preferred before he got the proposal. This option is prepared even in the case that experts in the team do not agree with it. To leave it out could lead to improvisation in the decision process which is frequently not too succesful.



„Negative option“. Authors of the proposal are warning the decisionmaker against this option by predicting the expected impact. This is more correct and more diplomatic, than to persuade the decisionmaker as what not to do.



„Ideal options“. None of them will be accepted in the extreme form as stated. Realistic options are created by a compromise between or combination of ideal options.



“Adaptation options”, to be used, when the situation takes an unexpected turn. The more complex is the policy, the more is the maker afraid that he will lose his decision space. Frequently his main objective is not to choose the best option, but to avoid catastrophic impacts.



One option jointly recommended by the authors the proposal, or several options, each of them recommended by some of the authors.




Decription and analysis of relevant problems, objective, criteria, history, foreign experience, legal and other aspects, ideological and philosopical problems. Description of the process how the policy has been elaborated on. Notes on the literature, on documentation and on other policy document.



Preliminary proposals for executive and fiscal decisions for the immediate future and brief objectives of future bills. These are preliminary suggestions for decisions that will be based on the policy.



Verification as how the policy can be implemented within an acceptable time limit

Steps First step is to decide, whether the policy has to be elaborated on, revised or so. The initiative usually comes from the future decisionmaker or from other experts or stakeholders who submit a recommendation to the decision maker. In a well managed system every executive, who is responsible for an organisation unit, is responsible also for the continuing existence of an appropriate policy document. This may be for instance deputy minister, or cabinet minister, or the cabinet or city council. The following questions are usually considered: Is there a valid policy, or its approximation, or several documents that jointly play the role of the policy? If so, is there revision or improvement needed for some of the following reasons? 

The situation has changed



The policy is not deep or detailed enough



It has not the features mentioned above in the section „ Main Features... „

If policy documents exist, these question have to be answered. If no policy exist, it is always necessary to start the elaboration or at least to start preparing selected documents in a coordinated way.

Second step is an assignement from the future decisionmaker, for instance city council or cabinet minister, for a coordinator to elaborate on the documents. Usually the coordinator is told the domain of the policy and the most relevant limits, especially: 

When the output is due? 208




What financial funds are available for the elaboration process?



What will be the participation of employees, reporting to the future decisionmaker



How will the decisionmaker give advice for the future elaboration during the work

Third step is writing of a preliminary workplan in a small group of two to four people. The plan usually included time schedule, choice of the method and suggestion for the basic team. At the start it helps to get at least advice from somebody who has necessary practical experience.

Fourth step is a meeting with stakeholders and persons who are interested in joint work. Only the procedure is discussed here, not the substantive questions. After the meeting the coordinator modifies the plan and informs all potential interested parties, if necessary also the public. Following this is the elaboration proper, depending on the situation. Only the main features are summarized below.

Step five is constitution of working groups and of a guiding committee and introduction of a coordination procedure. A detailed briefing is organized as needed.

Step sixth Working groups elaborate on the first outputs in the dialog with interested parties. The work is first oriented to 

the identification of ideas, principles and proposed decisions,



estimates of their impact.

There exists a detailed manual for steps six to eight, based on the unified block structure.

Step seven The blocks are elaborated on in a dialog, especially in the following directions: 

deeper elaboration of aspects, that have been elaborated on in step sixth



verification whether the existing conclusions are valid and who agrees with them 209




bringing the policy proposal up to date



integration with other blocks, ie. conclusion, how the output of one block impacts on another block and necessary adaptations. As far as possible, this includes also blocks, elaborated on outside of the basic team



integration with polices, activities and situations outside of the policy under preparation



inclusion of outputs from the dialog and from consultations with the decisionmaker

Step eight The situation in the elaboration process is evaluated. If the conclusions are satisfactory and if the time schedule expects it, go to step nine, else go to step seven. If new blocks are needed, they are prepared in the framework of step six. (There exists a detailed manual, describing the process).

Step nine A summary of conclusion is prepared as a decision background and submitted to the decision maker. Complete documentation is made available.

Step ten The decisionmaker gets an independent evaluation of the proposal. He revises it in the framework of political, tactical and substantive confidential negotiations and makes the decision about the policy. If there exists a sequence of several consecutive decisionmakers, the work continues with agreement with them.

Step eleven The process of policy elaboration is evaluated 

first by the policy team



second by an independent evaluator

and conclusions are used as a basis for future improvements.

Step twelve The work of the basic team is 

extended, if there exists a sequence of several consecutive decisionmakers



terminated



suspended until the next elaboration cycle 210




continued in a reduced extent until to next cycle with the objective to o

participate during the implementation

o

monitor the situation as a preparation for the next cycle

o

methodically consult the professionals who elaborate on other polices.

Work up to now From mid-nineties, the Block Method has been developed and tested in several places, including the Ministry of Agriculture of the Czech Republic. It has been described in manuals and in other documents. There has been at one time a maximum of 150 team members with planned and coordinated activity. The number of participants in the dialog is not accurately known. At present, the method and documentation is being revised and an improved internet program is being prepared. The method has been favorably evaluated by the minister and deputy ministers, public servants, experts and citizens. The following positive features have been tentatively identified: 

Possibility of effective participation



Good integration possibilities



Relatively fast work. The specified structure and help by internet decrease workload of experts. It also decreases the risk that positions of some participants get lost, which would increase conflict and decrease motivation of these and other participants



Low conflict during the elaboration phase (impact on the level of conflict during the decision phase is not known)



Resistance to efforts to sabotage, censure or bias the work



Possibility to finish, revise or partially integrate policies that have been started by other methods or by improvisation

The method has also some disadvantages and limits, and there are some uncertainties: 

Only some of the mentioned dimensions have been tested



The final stages of the policy life have not taken place for political reasons



The result in a postcommunist country should suggest suitability elsewhere. However, this has not been proven



Work and management procedures, usual in developed countries and not so usual in postcommunist and third world countries, have to be applied. It may take several 211


months to establish them, even if participants are motivated. After this, the work in postcommunist society is similar to developed countries 

Where the overall effectiveness of management is low and the internal power game is very strong, some public servants may start by boycotting or sabotaging the work. Political will is needed to persuade them to communicate and to actively participate



Some politicians are afraid, because they do not understand the method or methods or because of bad previous experiences with other methods. Some are afraid, because they do understand the method and do not wish a shift in policy orientation from thein own to public interests. It would seem that the ongoing increasing failure rate of poorly prepared and unconsulted policies might make them occasionally reconsider. It may take time. In the meantime, it would seem necessary to develop the method, to implement it as far as possible, to evaluate results and to adapt the method accordingly



The process has been found to be resistant to external political and economic pressure, but it is not clear, whether this will be true under any circumstances



Only decades of time and dozens of complete applications will show, whether the method tends to prepare better or worse policies from the point of view of the society



Block Method is not appropriate



o

for very simple policies (where improvisation may be sufficient),

o

for policies with deadlines for first policy proposals under a few months (where crisis procedures might be more useful),

o

in cases, when the solution is already known to the future decisionmaker and only implementation is looked for (this includes also dictatorial decisions from above, and use of policies to personal and other narrow goals)

o

in the absence of political will.

The evaluation above has not been as a whole independently verified. The experience it is based on is far too limited to be seen as a proof.

Additional information Several reports and manuals about the Block Method are being revised. The contact on the main author is [email protected] . Any comment and any information on comparable procedures would be welcome.


A COMMUNICATION METHOD Summary This is to summarize some experience with a process of communication, consultation and coordination of work that has been recently used in the Czech Republic under the name of Block Method. It has been used originally for policy elaboration, where the following conditions had to be met: 

Teams of stakeholders, public servants, private companies, NGOs, experts and other citizens, as well as individuals, participate in active work



Citizens have also an opportunity to participate in a dialogue, ie. to recese information and to state their positions without performing active work



Responsibilities for dealing with the issue at hand are divided horizontally and vertically and may not be allways clear



Information to be processed is quantitative; in a professional language using defined concepts; or in a plain language



All considerations, from long range and general to short range and specific, are potentially of importance



There is an effort for consensus, but existence of many different positions and options has to be expected



Definition of the problem, incoming infomation and positions of participants chase in time



Decision support is needed on partial small issues that have to be integrated into more comprehensive ones and so on up to four levels.

The main features of the method are as follows: 

The policy is being developped as a system of blocks, each of them again a system of blocks and so on. All blocks have a similar structure that does not interfere with its content



The process is action oriented. Analysis, description, arguments are important, but secondary to the action-oriented components



There exists a defined process for integration, desintegration, comparison and revision of blocks




The method is flexible and can be adapted to situation. To change the main features would, however, probably lead to disappointments.



Everybody can participate. There are only two limits on information processing: (a) cost of each component of the policy development work, (b) input informatik capacity of decisionmakers, ie. danger of their information overload

The following experience has been made: 

The method and its specific application has been formally and informally evaluated as successful. It is, however, no universal approach. In each specific case a choice between methods has to be made. Improvisation, ie. absence of any defined method, does not seem promissing.



The general atmosphere around was one of intensive power game. The power game has been mostly moved from the policy elaboration stage to the decision stage, but the impact of the general atmosphere on the team work could not be completely prevented.



The procedure was (and has been seen as) transparent; the problem of potential information overload has been solved only partially



The method has been originally policy-elaboration oriented. It has been found to be also effective for networking, motivation and education. People seemed to learn more as actors than as students.



The method has been used up to the national level. An extension to supranational level has been suggested, but no experience with this extension has been made yet.



The following impacts of the method have been seen as positive: possibility to integrate knowledge internaly within the policy and also externally; possibility to involve many different people, from scientists to people with limited education; good interface with the decisionmaker; resistance to sabotage and abuse.



The following features of the method have been found as negative or missing: it Leeds political will to get started, but may in some cases prevent the decisionmaker to achieve his political tactical objectives and therefore may be hard to sell; it generates also fast output concerning urgent problems, but would be ineffective as a crisis management tool; most participants enjoyed using the method, but a small but important minority of people, who are more power-game oriented than joint-work oriented, participated only under pressure; no explicit comparison has been made yet with processes of the 214


open method of coordination, and of reinforced co-operation; the role of media is defined, but has not been sufficiently tested. 

The process has been expected to include negotiations as a part of the power game; in fact there has been less negotiation than expected and more of joint work and dialogue.



The method is faster than improvisation with broad consultation, but slower than an improvised centralized decision without consultation. It should make the decision process and especially implementation faster nad less conflict prone, but no hard experience in this direction is available yet.



The process helps to break down institutional barriers and to promote partnership



Without a specialized computer program support, the work would be prohibitively slow and expensive. Without effective management and a well defined techniques, delays and conflict would probably occur. The computer support, the mathematical aspects, management and used techniques are not, however, the main features of the approach



Electronic communication is far most effective. The method must give, however, at every moment also a free choice between group and individual face-to-face communication, use of media, paper mail and several other mechanisms



Some poeple, even very intelligent and competent, hate any defined procedure. Mostly they can be somewhat educated, but it takes time

The Block Method seems, on incomplete evidence, to be compatible with the conclusions of the White Paper on Governance, and with the following statement by president Prodi: I believe we have to stop thinking in terms of hierarchical layers of kompetence separated by the subsidiarity principle and start thinking, instead, of a networking arrangement, with all levels of governance shaping, proposing, implementing and monitoring policy together.

The problem Experience has shown that there are several formal objectives common to the process of policy elaboration in many different situations: 

To achieve a policy that will pass all the approval stages, will bring some benefit to the society in its own policy domain, and not do much harm in other domains




To take into account the positions of citizens and other stakeholders, and their Leeds as they perceive them



To prepare a policy proposal in limited time, with limited funds, and limited (but all available) information and in the existing general situation



To be acceptable to those in power, for instance to maintain the power base, bring enhanced power, financial benefit, or a sense of accomplishment; to deliver acceptable decision background without information overload; and not to frighten them, so as to not prevent application of the process



To facilitate mutual communication of citizens and their communication with governmental and other organisations.

Until the last few decades, the above objectives have been mutually exclusive. The hypothesis of the following text is that now, on the contrary, these objectives are only achievable jointly, and that none of them is achievable separately. A policy elaboration method should consist of both: 

A management technique that helps to elaborate effectively on a policy proposal with as much joint work and as much dialogue as desired by society (aspect of management)



A political mechanism that strengthens democracy by elaboration of decision background jointly with citizens and other stakeholders and in a dialog with them (aspect of governance).

There is a need to concurrently adapt both the policy elaboration process and the citizens’ participation process so that they fit together. What is occasionally criticized as citizens’ passivity is frequently a reasonable reaction to a process where participation is unlikely to have a real effect, where the whole policy process is insufficiently effective. Elaboration of a policy proposal is frequently so strongly influenced by power game in the elaboration phase that it is increasingly unsatisfactory to all participants, from politicians to citizens. A suitable method should minimize these dangers. It is an important question to determine who makes the decisions based on a policy proposal. The described process tries to make abuse of the proposal elaboration process as difficult as possible, but does not directly interfere with the decision. The important question of who is the decisionmaker is left to other mechanisms. This increases the probability that the process is in practice applicable. It is assumed that the danger of abuse of a more effective process (or of the decrease of the conflict) is sufficiently low; no proof of this assumption is available yet. Experience has shown that broad joint policy work is a communication tool that is less conflict-oriented and more coexistence-orinented than many other tools The following text is a discussion of one method from the mentioned points of view. 216 11 01 15 Metodika dilci [1]

Block Method Block Method is one of several policy elaboration procedures. It is based on experience in North America, Japan, and West Europe and has been positively evaluated by participants and decisionmakers. It is ready for the next application, but some aspects are yet to be verified and final evaluation will take some time. The method helps with participation and dialogue with the public, in integrating results from municipal to highest organizational level. It also helps integrate results different domains, professions and aspects. The method includes web support, techniques for dialogue and for professional impact estimates and political impal analysis.

Main Features of the Block Method The procedure in a specific application is relatively simple, being a simplification of the general model described below. (It is somewhat like an atlas of geographic maps, where each user finds the maps he needs, relying on the authors that the maps are not mutually contradictory and that they will lead him, where he wants.) The general model can be applied for different applications and different conditions and has the following features 

The basic work is performed by an independent basic team, led by a coordinator. The team consists of the best available experts wherever they are employed and whatever are their opinions and positions. (A different approach, not used here, is working for instance only with experts from one ministry) Frequently some members are temporarily assigned full time, to the project some work part-time, some in an advisory capacity, and some on a volunteer basis.



Every citizen and every organization may prepare their own policy option or any other document. These become components of the material. If the options are submitted to the coordinator in an agreed upon structure, they are compared with results of the basic team, as far as it is possible within limits of time.



The procedure makes integration of partial results possible. The following dimensions of integration have been found as relevant: o

primary domains, for instance transportation, agriculture

o

cross cutting domains that go across primary domains, for instance social aspects, environment

o

horizontal levels, for instance from municipal to European Union

o

epistemological levels (mathematical and formalized language, language with defined concepts, plain conversation language, unverbalized experience)

o

conlusions of partial teams

o

professions of participans, for instance lawyer, economist, expert on potatoes

o

professional and scientific disciplines, eg. economics, sociology 217


o

positions of experts and positions of other citizens, are identified during joint work and during dialog

From this list, only those dimensions are chosen that are relevant in a specificic application. 

There are experts identified and professional teams organized, each working on one key problem, for instance, social impact of milk subsidies in the region Pilsen. Most key problems correspond to one position on each chosen dimension. If we see a proposal as a puzzle, each key problem is a building stone.



Main outcome from each team, so called block, has the same structure that fits for any position on any dimension and for any team. The block includes especially the following components: o

Overall vision and goals. The goals may be verifiable or nonverifiable and mostly serve as criteria

o

Options of specific decisions

o

Impact estimates of these decision or their joint impact. There is a procedure, how to use in the framework of the block both deterministic and probabilistic estimates and nonformalised position statements.

o

Specification of conditions, under which the estimates have been made

o

Auxiliary documents, for instance description and analysis of the situation and of the problem, list of literature and of sources of the information

The common structure has been developed by trial and error so that it can be used for any substantive content and that it can be used in all necessary operations. 

The first four mentioned components of each block are elaborated on in options that are mutually compared



Several blocks, each describing one key problem, constitute together a block on a higher level. This situation may exist on several levels if needed. A very simple policy is elaborated on as one key problem



Key problems are integrated as needed along all used dimensions up to the level of policy. The result of each integration step has the same block structure. There exist an integration procedure that can be applied, as far as it is known, in all mentioned dimensions. Integration of problems leads to larger and more heterogeneous working teams. The larger the teams are, the less effective is the work in face-to-face meetings and more effective is the work on the web.



There exists a special internet program that supports elaboration of blocks, thein integration, joint work, and dialog about them 218




The integration goes from the bottom to the top. Concurrent is the process of specification that goes from the top down. It starts by options of the overall policy vision



The policy proposal is continually integrated with other important documents, especially with other policies. This means to take into account potential impact of these documents on the policy under elaboration and, if possible, also vice versa



The elaboration is cyclical. The first cycle uses usually a drastically simplified model. The next cycles are more perfect and are limited by time, funds, workforce and information. All proposals are only estimates and approximations. Their limits are explicitly specified.



During the elaboration, the team summarizes and compares facts. It tries to avoid any substantive decisions, as this is a prerogative of the decisionmaker. The team tries to reach consensus, if it is possible without pressure



The team also recommends one or some of the options.



Depending of the agreement between the coordinator and decisionmaker, the team may also o

consider the political aspects

o

negotiate

All conclusions of the team are preliminary and the final decision rests fully with the decisionmaker.



From the start of the work, there are two common activities. Everybody who is interested gets information within limits of his interest. He may also state his position or identify an important problem o

During joint work, any professional or another citizen and any organization and institution may elaborate on their own document on any level of integration and submit it to the coordinator. Typically they submit options of visions, decisions, or impact estimates of any block, including the policy as a whole. As far as possible, the basic team works with such documents in a similar way as with documents it created itself. Practically it is possible only if the received documents have the standard block structure and are submitted at a time that has been first agreed upon

o

In the dialog everybody may record his position even if he does not Intel participate actively in the joint work. Positions may be related to existing documents or to informations that have been prepared in a simplified form for the


dialog. If a partner in a dialog chooses to use the web, the existing program considerably simplifies the work and limits information losses. The objective of a joint work and the dialog is not only to create to good proposal, but especially to strengthen communication within to the society, strengthen mutual understanding and habit to work together, rather than fight prematurely; and teaches practically democratic principles 

It is coordinator´s responsibility to take, as far as practically possible, all known positions into consideration and to inform the decisionmaker. This is limited by time, by funds and by input capacity of the decisionmaker. Practically, only the most promising options are being elaborated on to avoid information overload and loss of effort. No positions, however, are censored out on purpose because of their content. Options that the basic team cannot elaborate on may be elaborated on, in the standard structure, by any other team, usually at their own cost.. The decisionmaker and the public will have access to them. No guarantees, however, exist as who will really study them and whether they will be accepted.



The proposal is decision background for the decisionmaker and it includes: o

Executive summary in a length, form and structure as requested by the decisionmaker. As far as possible it includes the most important options and positions. The summary includes references to the complete document. If an audio-visual presentation takes place, the summary may include selected items

o

Complete document, including : 

More detailed specifically edited materials that are too lengthy to be included to the executive summary



All substantive documents and most important procedural documents, prepared during the elaboration

The decisionmaker has seldom time and energy to study certain parts of the complete document. More frequently the complete document is used by 

advisor to the decisionmaker



authors of decision background for higher decisionmakers, for instance cabinet minister, cabinet, lower house, upper house, or president,



Authors of documents for media and by media themselves



Officers implementing the policy



The public, usually represented by organizations, evaluating decisionmaker as a politician in the framework of the democratic process

the


Other considerations There has been considerable impact of the process on some participants. Most remarkable has been the influence on stakeholders and experts, who worked jointly in teams. The degree of understanding that has been achieved has been considerably higher than are typical for discussions on paper or face to face. The necessary condition for this result seems to be one of the principles of the method: the goal of the elaboration is to prepare options and to Compaq them after some understanding has been achieved. Deciding as who is right comes later. Basically it is the responsibility of the decisionmaker. During the elaboration, only limited effort is spent to this purpose, mainly when recommendations for the decisionmaker are being prepared. Impact on participants in the dialogue has been less obvious. It has been, however, much stronger than the impact of any other procedure that the participants in the dialogue have been likely to participate in. The feeling of partnership that develops in joint work develops less in the dialogue. Another consideration is related to the process of negotiation. The Block Method has at this moment no specific features for the negotiation process. Either it deliveres result to the team (eg. Exempt Staff) of the decisionmaker and they organize the negotiation, or some components of the negotiation process is performed by the policy staff on behalf of the decisionmaker. The organization and tactics of the negotiation process does not depend on the Block Method, but the input into the negotiation process is guaranteed by this method.

Work up to now From mid-nineties, the Block Method has been developed and tested in several places, including the Ministry of Agriculture of the Czech Republic. It has been described in manuals and in other documents. There has been at one time a maximum of 150 team members with planned and coordinated activity. The number of participants in the dialog is not accurately known. At present, the method and documentation is being revised and an improved internet program is being prepared. The method has been favorably evaluated by the minister and deputy ministers, public servants, experts and citizens. The following positive features have been tentatively identified: 

Possibility of effective participation



Good integration possibilities



Relatively fast work. The specified structure and help by internet decrease workload of experts. It also decreases the risk that positions of some participants get lost, which would increase conflict and decrease motivation of these and other participants



Low conflict during the elaboration phase (impact on the level of conflict during the decision phase is not known) 221




Resistance to efforts to sabotage, censure or bias the work



Possibility to finish, revise or partially integrate policies that have been started by other methods or by improvisation

The method has also some disadvantages and limits, and there are some uncertainties: 

Only some of the mentioned dimensions have been tested



The final stages of the policy life have not taken place for political reasons



The result in a postcommunist country should suggest suitability elsewhere. However, this has not been proven



Work and management procedures, usual in developed countries and not so usual in postcommunist and third world countries, have to be applied. It may take several months to establish them, even if participants are motivated. After this, the work in postcommunist society is similar to developed countries



Where the overall effectiveness of management is low and the internal power game is very strong, some public servants may start by boycotting or sabotaging the work. Political will is needed to persuade them to communicate and to actively participate



Some politicians are afraid, because they do not understand the method or methods or because of bad previous experiences with other methods. Some are afraid, because they do understand the method and do not wish a shift in policy orientation from thein own to public interests. It would seem that the ongoing increasing failure rate of poorly prepared and unconsulted policies might make them occasionally reconsider. It may take time. In the meantime, it would seem necessary to develop the method, to implement it as far as possible, to evaluate results and to adapt the method accordingly



The process has been found to be resistant to external political and economic pressure, but it is not clear, whether this will be true under any circumstances



Only decades of time and dozens of complete applications will show, whether the method tends to prepare better or worse policies from the point of view of the society



Block Method is not appropriate o

for very simple policies (where improvisation may be sufficient),

o

for policies with deadlines for first policy proposals under a few months (where crisis procedures might be more useful)

o

fro confidential policies

o

in cases, when the solution is already known to the future decisionmaker and only implementation is looked for (this includes also dictatorial decisions from above, and use of policies to personal and other narrow goals) 222


o 

in the absence of political will.

The method has been officially positively ebvaluated. The wording of the evaluation above has not been, however, independently verified. The experience it is based on is far too limited to be seen as a final proof.

Additional information Several reports and manuals about the Block Method are being revised.Any comment and any information on comparable procedures would be welcome.

DECISION BACKGROUND This is a short information and suggestion about methodological work, concerning the process for elaboration of decision background for complex societal decisions, including policies. Jointly with main stakeholders, the process should develop decision options and organize a dialogue that should be effective for mutual communication. For brief description see the paper „02 04 12 A Communication Method“

Situation Basic principles of the process have been formulated and one of possible specific methods, under the name of „Block Method“, has been developped nad applied in the Czech Republic in the nineties on the departmental level. Both the formal nad informal evaluation has been positive, but final eveluation will have to wait on applications on national and supranational levels. There have been some international contacts with experts, mainly in the European Union. The prime minister of the Czech Republic requested in 2002 a draft for a cabinet decision that would introduce this approach to government departments. As yet, there is no certainty as whether the draft will be approved. Later in 2003, a revised version of a detailed manual on the Block Method will be made available. It includes also necessary computer programs, examples, a „how-to“ advice and a list of typical errors. Possibility of joint work, concerning the mentioned approach and the Block Method, is being considered by the School of International and Public Relations, Prague, and the future School of Political Studies, University of Ottawa, Canada

Questions 223 11 01 15 Metodika dilci [1]

Information would be appreciated from persons who are taking part in a related aktivity or have published about it; or who know about others who do; or who can identify related methodologies, experiences or case studies. The topic is are follows: Procedures for elaboration of decision background for complex societal decisions (see the mentioned paper): 

Principles



Methods and techniques



Concrete applications, their evaluation and criticism



Specific problems o

Participation of and dialogue with the public

o

Interdependence of several decisions

o

Role of media, of the web and of e-governance

o

Role of NGOs, unions, political parties, public service, elected officials

o

Resistance of the process to power game, corruption and pressure

o

Multinational and multicultural decisionmaking process


SEKCE 11 SOUVISEJÍCÍ TECHNIKY S přípravou zásadních strategií/ komplexních společenských rozhodnutí souvisí řada činností, kterými se zde podrobněji nezabýváme. Odborníci, kteří proces přípravy řídí, by s nimi měli být alespoň natolik obeznámeni, že si mohou najít vhodné konzultanty a spolupracovníky nebo že se seznámí s potřebnými návody. Z důvodů, zmíněných v úvodu, nebylo dosud možné existující informace shrnout. Proto následuje alespoň vyjmenování těch nejdůležitějších, vzájemně velmi rozdílně zaměřených. Podrobnější informace jsou k dispozici na požádání.  Analýza rizika. V rozporu s názvem se do takto nazývané činnosti zahrnuje zejména použití výsledků analýzy k přípravě strategických rozhodnutí, u kterých lze pouze pravděpodobnostně odhadnout negativní vlivy na některé důležité dopady. V poslední době se analýza rizik stává komponentou pravděpodobnostního (probabilistického) přístupu ke strategické práci. Při ní se předpokládá nejistota skoro všech předpovědí dopadů, kladných či záporných. Některé z nich jsou aproximovány deterministicky: tak například se autoři návrhu rozhodnou, že pravděpodobnost ekonomické světové krize v příštím roce odhadnou jako nulovou a tím některé dopady, uvedené ve svém návrhu, budou aproximovat jako jisté. V odkazech k takovým návrhům se pak uvádí informace, potřebná k vysvětlení a eventuální verifikaci. Některé techniky, užívané k pravděpodobnostním odhadům, byly u nás vyzkoušeny a fungují stejně, jako v cizině: příkladem jsou modifikace techniky, známé pod názvem Delphi.  Scenáře nebo scenária (terminologie není ustálená). Typickými součástmi návrhu strategie je vize, zaměřená na zásadní otázky problému a návrhu; konkrétní část, zaměřená na konkrétní rozhodnutí a jejich dopady; a podpůrné materiály. Scenářem se v poslední době nazývá samostatný dokument, obvykle menšího rozsahu, který předběžně shrnuje všechny tři součásti budoucí strategie, pokud jsou autorům scenáře známé nebo pokud si je tito autoři přejí navrhnout a sdělit. Scenáře připravují zejména výzkumné a akademické organizace, nevládky a vládní orgány a politické organizace. Většinou v době jejich vzniku neexistuje přijatý proces, který by zpracovávanou problematiku dovedl až do rozhodnutí a realizace. Když je později takový proces zahájen, jsou existující scénáře významným příspěvkem k urychlení. U nás se scénáři zabývá například na Karlově universitě pracoviště CESES pod názvem strategické inovace.  Demokratická příprava návrhů strategií užívá několika přístupů ke komunikaci. Nejvíce strukturalizovaná je spolupráce, při které společný tým a týmy vážných zájemců formulují v dohodnuté struktuře a harmonogramu své vlastní varianty a opakovaně je navzájem porovnávají. Každý občan má kromě toho možnost kdykoli poslat svůj nestrukturovaný příspěvek, to jest svůj názor v jakékoli struktuře a formě. Jeho začátek (například prvních 300 znaků) je zavěšena na web a z něho lze klepnutím přejít na plný text příspěvku. Autoři variant nebo koordinátor přípravy mohou podle potřeby svolat prezenční porady se zájemci. Jejich závěry se objeví hlavně v příspěvcích a variantách. Během práce probíhají neformální porady s rozhodovateli, jejichž frekvence a délka je dána obvykle zájmem a časovými limity rozhodovatelů. Jejich cílem není rozhodovat, nýbrž pochopit pozici budoucích rozhodovatelů a zajistit, že alespoň jedna z variant jim odpovídá. Omezí se tak riziko, že návrh, který je výsledkem značného úsilí, bude V některých případech stačilo zajistit, že s budoucími rozhodovateli komunikuje jeden z týmů, připravujících varianty. Po zpracování návrhu obvykle probíhá vyjednávání, které má převážně 225 11 01 15 Metodika dilci [1]





mocenský charakter a obvykle není transparentní. Po schválení některé varianty strategie následuje implementace, zejména formou legislativních a exekutivních rozhodnutí, která zahrnuje specifické komunikační přístupy. Legislativní procesy jsou podrobně ošetřeny a souvisí se strategickou prací ve dvou bodech. Předně: principy demokratického přístupu k přípravě návrhu strategie jsou formulovány tak, že proces aplikace na přípravu jednotlivých návrhů formálně nevyžaduje, pokud je známo, legislativní změny. Tento přístup je však odlišný od dosavadních principů, které nejsou stanoveny zákonem, nýbrž zvykem. Dosud vycházíme z procesů přípravy jednotlivých legislativních opatření, která jsou často jen částečně vzájemně integrována, chybí jim odhady dopadů, nejsou formulována ve variantách a neprošla definovanou spoluprací s veřejností. Byly slyšet názory, že jde o zásadní změnu principů, která musí být porovnána se existujícími principy legislativní činnosti i v případě, že by formálně nebyl nalezen rozpor. Zadruhé: Implementací schválené varianty strategie jsou většinou mimo jiné legislativní rozhodnutí. Schválená strategie může kromě jiného obsahovat zadání, podobné věcnému záměru zákona. Pokud je známo, ani zde nedochází ke konfliktu s formálními pravidly. I zde bude nutné ověřit, zda je tomu tak u formálních pravidel a u celkové interpretace. Taktika jednání. Ve srovnání se západními státy je u nás více rozvinutá schopnost improvizovat. Kromě mnohých výhod je s ní spojeno riziko zvýšeného konfliktu a úzkých zájmů osob, organizací a organizačních jednotek. Když se zavádí nový účinný postup, je nutný postup, podstatně odlišný od praxe například ve Velké Britanii, Skandinávie nebo Australie. Postup musí být podrobně připraven na podkladě informací o místních postojích a zkušenostech, stejně jako o světové praxi. Při jeho první prezentaci je třeba u nás očekávat velmi intenzivní kritiku. Její podstatou je podvědomá nebo vědomá obava, že se zavádí pouze jiná improvizace a v zájmu jiných úzkých zájmů. Proto je třeba trpělivě ukázat, že jde o vyzkoušené postupy a hands on je společně nacvičit. Na námitky a podezření je nutné ukázat konkrétní zkušenost a důvody, proč je doporučovaný postup vhodný. Je nutná společná aktivita, nestačí rozeslání písemných materiálů ani referát s odpovědí na otázky v náhodné sekvenci. Tato situace je odlišná od výše uvedených států. Příkladem může být dohoda o přípravě vizí, jestliže se tak má spolupráce začínat hned po dohodě o procesu. Úspěšný byl tento postup (a) Předvedeny dva konkrétní příklady vize jiného problému. (b) Vysvětlena role vize v přípravě návrhu. (c) Vysvětlena struktura vize a její součásti. (c) Navrženo omezení, například „na webu bude uvedeno prvních 1000 znaků materiálu s odkazem na kompletní materiál“. (c) Doporučeny časové termíny. (e) Ověřeno, nakolik byl výklad pochopen a vysvětlena rizika, kterým je nutné čelit. (f) Vysvětleny záruky proti zneužití práce pro úzké zájmy (ačkoli nikdo nevyslovil podezření). (g) Účastníci navrhli změny. (h) Společně připravena fiktivní vize a znovu diskutována forma a struktura. (j) Shrnuty závěry.

Dále jde o nasazení počitačových programů, nutných pro demokratickou přípravu strategií. Zásluhou ministra zemědělství byly tyto programy připraveny a úspěšně nasazeny. Na podkladě domácích a zahraničních zkušeností byla navržena aktualizace, která byla opakovaně s veřejnou správou dohodnuta, ale prozatím k ní nedošlo. Mezitím softwarová a hardwarová podpora programů zastarala. Proto součástí uvedených dohod byl i redesign. Tím se rozumí úprava programů pro nové softwarové a/ nebo hardwarové prostředí. Jde o tyto programy:  Program pro formulaci návrhu jedné varianty návrhu strategie. Tento program ulehčí práci autorům, ale zejména zajistí, že struktura návrhu bude odpovídat dohodě a že ji účastníci omylem nebo úmyslně nezkreslí. To je nutné, protože při zkresleném návrhu roste při porovnávání komunikační šum a konflikt. Bez tohoto programu je 226 11 01 15 Metodika dilci [1]







demokratická příprava možná, ale obtížnější, pomalejší a potenciálně možná konfliktnější Program pro porovnávání variant. Ke každému místu návrhu kterékoli varianty může vážný zájemce podat příspěvek o libovolné délce. Ke každému místu návrhu si čtenář může vyžádat prezentaci prvních řádek všech příspěvků k tomuto bodu. Klepnutím na některou z těchto řádek si může vyžádat prezentaci celého příspěvku. Proces porovnávání je podrobně propracovaný, využívá tento program a nelze jej improvizovat. Je jistě možné navrhnout jiný proces porovnávání s jiným počitačovým programem. Prozatím se zdá nepravděpodobné, že v praktických případech lze demokratické porovnání komplexních návrhů realizovat bez dedikovaného programu. Program pro přípravy synoptického porovnání variant. Program připraví k vyvěšení tři řady stránek A4 nad sebou, kde každý sloupec stránek odpovídá jedné variantě. Synoptik se osvědčil pro předběžné diskuse a zejména pro jednání s budoucímn rozhodovatelem. Některé další programy podporují Blokovou metodu

Následují informace o programech. Dosud neprošly redakcí.

Návod k užití programů „Příprava podkladů“ a „Dialog“ Následující text je výňatek z knihy Bloková metoda /Návod k přípravě podkladů pro strategické rozhodnutí/

Příprava podkladů Máte připravit podklad k důležitému rozhodnutí, například ke změně dotační politiky v zemědělství. Podklad k rozhodnutí je obvykle rozsáhlý a během zpracování se vyvíjí. Jeho hlavními cíli je předně shrnout všechny relevantní zkušenosti, aby byly k dispozici spolupracovníkům. Za druhé jsou na něm založeny materiály pro určitého uživatele, například pro rozhodovatele, pro účastníky dialogu nebo pro média. Osvědčeným způsobem zpracování takovýchto podkladů je použití Blokové metody.

Počítačový program „Příprava podkladů“ je založen na použití Blokové metody. Šablona, která je v programu prezentována, umožní zapsat podklad pro rozhodnutí o závažném společenském problému. Návrh podkladu se nazývá "blok". Šablona, která je v programu užívána, pomůže uživateli zapsat blok ve vhodné struktuře. Ve stejné struktuře můžete zapsat i dílčí blok, který bude integrován s dalšími dílčími bloky do podkladu. Každý blok můžete zapsat v několika postupných verzích. Každá verze zápisu bloku může být od základní až po velmi rozpracovanou. Nejpohodlnější způsob, jak se naučit zaznamenat zápis bloku, je zúčastnit se semináře nebo si vyžádat konzultaci. Není také těžké se naučit provést zápis sami, bez semináře i bez 227 11 01 15 Metodika dilci [1]

konzultace. Je to o něco těžší, než se naučit posílat SMS, ale podstatně jednodušší, než se naučit pracovat například s Wordem. Proces učení zdrží uživatele nanejvýš maximálně několik hodin. Přesto doporučujeme aspoň prvotní konzultaci u firmy e-Fractal s.r.o. v Praze. Potom bude užití programu uživateli šetřit čas.

Dialog Pro dialog během přípravy nebo později lze užít počítačový program "Dialog". Jeho vstupem může být jakýkoli text, včetně výstupu programu "Příprava podkladu". Každý ze zájemců o dialog může svůj příspěvek vztáhnout ke kterémukoliv bodu v kterékoliv části materiálu. Po schválení správcem systému se takový příspěvek bezprostředně objeví jako odkaz (hyperlink) a kdokoliv z dalších zájemců si jej může najít nebo k němu zase dál připomínku vytvořit. Zpráva i příspěvek může být napsána v jakémkoliv textovém editoru (MS Word, …) nebo v HTML jazyce a může mít jakékoli přílohy. Po nějaké době se řešitelský tým obvykle rozhodne na nové verzi popisů, do které potom podle své úvahy příspěvky zapracovává. V každém případě však příspěvky, které jednou byly registrovány jako odkazy, už tak zůstávají do budoucna pro každého, kdo by chtěl mít jistotu, že si je nezkresleně může nastudovat. Program „Dialog“ spravuje firma Fractal v Praze. Podrobnosti o programu „Dialog“ Program „Dialog“, spravované firmou Fractal v Praze, umožňuje podat příspěvek k vybranému místu každého materiálu. Tato praxe souvisí se zkušeností, že je obtížné a časově prohibitivně náročné využít příspěvků, která se týkají několika různých míst a zároveň zahrnují celkové obecné úvahy. Materiál, ke kterému byly podány příspěvky s využitím jednoho z programů, vypadá takto:

Při najetí kurzorem na symbol “k tomuto bodu byl zaslán příspěvek” se objeví přechodně rámeček se souhrny příspěvků k tomuto bodu. Příklad je v následujícím rámečku:

2001 12 05: Svaz NNO: Škoda bude vyšší, asi 200 až 300 milionů Kč. 2001 12 06: Karel Hladký: Navrhuje se zvýšit trestní sazby v zákoně a tím snížit škodu na 1/2 2001 12 06: Tým “Ekonomika”: Varianta V3.1E tuto škodu prakticky eliminuje 2001 12 09: Karel Hladký: Nebude-li včas schválena vyhláška, škoda se silně zvýší 2001 12 09: Jana Schwarzová: Proces odhadu škody je chybný


Kliknutím se otevře hypertextové okno nebo hypertextová okna s úplnými vybranými příspěvky. Příklady jiných souhrnů k různým bodům:

2001 10 15: Svaz NNO: Zákon nebude nikdy přijat. Navrhujeme zcela odlišnou variantu vize. 2001 10 16: Karel Hladký: Je nutný odhad alespoň na deset let dopředu 2001 10 16: Jiří Navrátil: Navrhuji doplnit rozhodnutí “odložit o dva roky” 2001 10 17: Tým “SČ”: Odhad je v rozporu se zkušenostmi v Německu 2001 10 17: Tým “SČ”: Vize je v rozporu s projevenými zájmy všech krajů

Poznámka 1: Pro případ velmi velkého počtu vážných zájemců byla navržena možnost souhrny příspěvků filtrovat podle přání čtenáře (dosud nenaprogramováno) Poznámka 2: Přesná forma souhrnů a hypertextový proces záleží na užité verzi programu Poznámka 3: Každý blok se aktualizuje, když to uzná za vhodné jeho autorský tým. Do aktualizované verze bloku přenesou autoři hlavní příspěvky k minulé verzi bloku. Přenos se nepodařilo automatizovat a je poněkud závislý na úsudku autorů; všechny původní příspěvky jsou spolehlivě přístupné v minulé verzi bloku. Tento postup je jedním z nedostatků blokové metody. Poznámka 4: Je uveden postup spolupráce s vážnými zájemci, kteří se předem přihlásili. Podobně (ale poněkud odlišně) lze občas v rámci dialogu umožnit komukoliv podat příspěvek, aniž by se identifikoval. Kromě toho lze v rámci dialogu v omezené míře uplatnit i nestrukturalizované, papírové, ústní nebo skupinové příspěvky, ale jejich využití je obvykle odlišné a podstatně nižší než při spolupráci. Poznámka 5: Lze podat příspěvek k určitému bodu jiného příspěvku. Poznámka 7: Struktura bloku se vyvíjela opakovanými pokusy. I poměrně malé nevyzkoušené změny struktury bloku mohou znemožnit úspěšné využití. Naproti tomu specifické programy pro připojování příspěvků k určitým místům jsou pouhou obměnou všeobecně známých programů a lze je bez obav nahradit, pokud by existující specifické programy nevyhovovaly. Poznámka 8: Bloková metoda umožňuje také podat vlastní návrhy variant bloků, včetně variant celé strategie


ZADÁNÍ PROGRAMU „PŘÍSPĚVKY“ Následuje částečný koncept zadání programu pro strategickou práci. Koncept je určen programátorovi k doplnění a úpravě v osobní diskusi s autorem a nahražuje koncepty, zpracované dříve. Součástí práce programátora je i příprava návodů a testy na naivních uživatelích. Autorem je P. Pergler, pp@pergler org.

Uživateli programu je koordinátor a neomezený počet přispěvatelů, které koordinátor zařadil na seznam přispěvatelů. Seznam přispěvatelů se může měnit. Nejprve koordinátor pověsí na web základní text o prakticky neomezené délce, který může obsahovat texty, grafiku, barvy a podobně. Základní text připravil jeho autor. Koordinátor rozhodne, zda je základní text přístupný komukoli nebo jen přispěvatelům Potom o existenci textu informuje všechny přispěvatele. Každý uživatel může zaslat ke každému základnímu textu libovolný počet příspěvků. U každého příspěvku určí místo v základním textu, ke kterému příspěvek patří. Z textu je vždy vidět, na která místa byl zaslán nějaký příspěvek. Před využitím každého příspěvku ho schválí koordinátor.

Při kliknutí na místo, kam byl zapsán příspěvek, se objeví přechodně rámeček se souhrny příspěvků k tomuto bodu, podaných některým přispěvatelem. Příklad rámečku následuje:

2001 12 05: Svaz NNO: Škoda bude vyšší, asi 200 až 300 milionů Kč. 2001 12 06: Karel Hladký: Navrhuje se zvýšit trestní sazby v zákoně a snížit škodu na 1/2 2001 12 06: Tým “Ekonomika”: Varianta V3.1E tuto škodu prakticky eliminuje 2001 12 09: Karel Hladký: Nebude-li včas schválena vyhláška, škoda se silně zvýší 2001 12 09: Jana Schwarzová: Proces odhadu škody je chybný Při dvojkliknutí se níže objeví také souhrny všech ostatních došlých příspěvků k tomuto základnímu textu. Mohou být řazeny chronologicky, jak došly, nebo podle umístění v základním textu, nebo podle přispěvatelů. Kliknutím na souhrn příspěvku se otevře hypertextové okno s úplným vybraným příspěvkem. Příklady jiných souhrnů různých příspěvků:

2001 10 15: Svaz NNO: Zákon nebude nikdy přijat. Navrhujeme odlišnou variantu vize. 230 11 01 15 Metodika dilci [1]

2001 10 16: Fakulta UKVDP: Je nutný odhad alespoň na deset let dopředu 2001 10 16: Jiří Navrátil: Navrhuji doplnit rozhodnutí “odložit o dva roky” 2001 10 17: Tým “SČ”: Odhad je v rozporu se zkušenostmi v Německu 2001 10 17: Tým “SČ”: Vize je v rozporu s projevenými zájmy všech krajů

Lze podat příspěvek k určitému místu jiného příspěvku.

Když koordinátor uzná za vhodné základní text aktualizovat, není možné k němu podávat další příspěvky. Zájemci jsou ihned informováni na začátku základního textu, kdy bude připravena aktualizovaná verze základního textu a jak se bude jmenovat, a později jsou informováni o cestě k aktualizovanému textu. Následuje informace pro uživatele, který si přeje poslat příspěvek k základnímu textu. Předpokládá se, že se již dohodl s koordinátorem na své spolupráci a na jménu své skupiny, tj. na označení autora příspěvku. Následuje informace pro zájemce. Ošetření korespondence je také úkolem programu Příspěvky: Můžete se účastnit na přípravě návrhu strategie různými způsoby.

Můžete nám kdykoli poslat na tuto naši e-adresu svůj názor na otázky, týkající se uvedené strategie. Pokud nebude nebezpečí rozporu se zákonem, uložíme ho na všeobecně přístupné této webové adrese. Nemůžeme zaručit, kolik lidí si ho bude přát číst a zda bude schválen, ale snažíme se všech názorů co nejlépe využít. Můžete a nemusíte se podpsat nebo uvést svou adresu

Můžete si vyžádat pravidelné informace o nových materiálech. Pošlete nám na naši e-adresu svou elektronickou adresu, následovanou jedinou číslicí. Uveďte číslici 1, chcete-li dostat asi jednou měsíčně jednostránkovou zprávu o průběhu a výsledcích práce. Uveďte číslici 2, chcete-li dostávat podrobnější zprávy, přibližně tak týdně.

Napište nám na tuto naši e-adresu, přejete-li si být přispěvatelem. Tím budete mít možnost aktivně spolupracovat, zejména navrhnout vlastní variantu celkového nebo částečného řešení nebo věcně komentovat varianty jiné (to je odborná a časově velmi náročná, ale vítaná a důležitá činnost). 231 11 01 15 Metodika dilci [1]

Program Příspěvky zajistí i zasílání materiálů, které koordinátor označí „1“ nebo „2“. Koordinátor může také označit materiály číslicí „3“, aby byly rozesílány všem přispěvatelům. Příspěvek má tento formát bez omezení délky: Název základního textu. Souhrn Text příspěvku První řádku doplňuje program Příspěvky automaticky.

Souhrn má tento formát s maximem 100 znaků: Datum. Autor. Text Datum má tento formát YYYY_MM_DD Příspěvek bude potvrzen jedním ze dvou sdělení od koordinátora, uvádějícím i název základního textu a souhrn. Děkujeme za příspěvek a umístili jsme ho k textu

Uvedený příspěvek jsme bohužel nemohli uveřejnit

Odmítnutý názor bude potvrzen takto:

Názor jsme bohužel nemohli uveřejnit. Litujeme, že vzhledem k časové náročnosti přípravy nemůžeme o něm vstupovat do korespondence.

ZÁPIS ODHADOVANÝCH NÁSLEDKŮ V zápisu bloku se uvádí, jaké následky a náklady rozhodnutí se dají očekávat. Osvědčilo se zapisovat je vždy ve stejném formátu, aby se pohodlně četly a aby se s nimi dobře pracovalo. Jeden takový možný formát nyní uvedeme. Lze ho užít pro tabulky ve Wordu i Excelu a lze proto na něm provádět řadu operací. Tabulka shrnuje odhady pravděpodobnostní i deterministické. Vysvětlíme si nyní následující příklad. 232 11 01 15 Metodika dilci [1]

ROZHODNUTÍ R1: Schválit zákon Ano Ne R2: Zvýšit podpory 20% nebo méně Více PODMÍNKY P1: Vstup do EU V 2002 nebo dříve Později NÁSLEDKY N1: Počet podniků 5 let po vstupu Vzroste Poklesne N2: Příjem zaměstnanců vzroste o pětinu nebo méně více PRAVDĚPODOBNOST ZDROJ

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

** 0

80 20

x

0 **

** 0

90a 10a

x

0+ **-

VÚE 1

BF 2

a velmi hrubý odhad VÚE Výzkumný ústav ekonomický ŘT1 řešitelský tým Ekonomika Tabulka 3.2

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 5

60 VÚE 3

ŘT1 4

BF

Bohumil Forster

Tabulka shrnuje odhady dvou následků, N1 a N2, pro různé možnosti rozhodnutí a různé stavy podmínek. Ve sloupci 2 jsou uvedeny odhady výzkumného ústavu VÚE. Týkají se situace, plynoucí ze dvou rozhodnutí: když zákon bude schválen (řádka 3) a subvence budou zvýšeny o pětinu nebo méně (řádka 6). Odhad platí za podmínky, že ČR vstoupí do EU v roce 2002 nebo dříve (řádka 10). Pro tento případ se odhaduje, že počet podniků určitě vzroste (řádka 15). Pravděpodobnost, že nevzroste, je uvedena v řádce 16 jako 0. Nulové pravděpodobnosti se někdy v tabulce vynechávají. Podobně je jisté, že příjem zaměstnanců vzroste o pětinu nebo méně (řádka 19). Protože pravděpodobnosti jsou již uvedeny, zůstává řádka 21 prázdná. Ve sloupci 3 jsou uvedeny odhady zdroje, značeného BF. Rozhodnutí a podmínky jsou pro naši celou tabulku stejné. Odhaduje se 80% pravděpodobnosti, že počet podniků vzroste a 20% pravděpodobnosti, že počet podniků klesne (řádky 15 a 16). Podobné odhady v řádkách 19 a 20 obsahují upozornění na nepřesnost odhadu, jak je formuloval zdroj BF.


Ve sloupci 3 je uvedena odhadnutá pravděpodobnost, že dojde ke dvěma následkům zároveň: počet podniků vzroste (řádka 15) a počet zaměstnanců vzroste o pětinu nebo méně (řádka 19). V tomto případě není v uvedených řádkách dost místa na všechny potřebné kombinace. Odhadnutá pravděpodobnost 60% je proto uvedena v řádce 21. Pro stejná rozhodnutí a podmínky bychom tedy pro všechny kombinace následků potřebovali čtyři sloupce. Takové odhady se provádějí obtížně a proto zřídka. Výjimečně se někdy odhaduje, že pravděpodobnost je menší než 0,5%, ale není zcela nulová. Takový odhad se značí 0+ (sloupec 5, řádka 19). Podobně pravděpodobnost mezi 99,5% a 100% se někdy značí **- (řádka 20).

Souhrny a zprávy pro rozhodovatele nebo do dialogu shrnují obvykle odhady z několika zdrojů. Typicky se užívají tyto údaje: Aritmetický průměr Medián Minimální odhad, aritmetický průměr, maximální odhad Minimální odhad, zdroj tohoto odhadu, aritmetický průměr, maximální odhad, zdroj tohoto odhadu Apoximace pravděpodobnostních odhadů deterministickými (to je poněkud nebezpečný postup) Odhady se získávají nejčastěji z matematických modelů nebo úsudkem expertů. Obojí vyžaduje znalost patřičných technik. Některé techniky jsou založeny na otázce „kolik byste vsadil proti sto korunám, že se to stane?“ Častou chybou bývá nedorozumění o podmínkách. Vždy se nepodaří získat kvantitativní odhady pravděpodobností. Laici i experti někdy dají přednost slovnímu označení na ordinální stupnici. Převod na kvantitativní údaj je vždy sporný a nebezpečný. V některých případech se následující převod ukázal jako cesta z nouze: Převod odhadů pravděpodobnosti Verbální ordinální údaj

Přibližný kvantitativní údaj v %

(Vyloučeno) Extrémně nízká Velmi nízká Nízká Střední, půl na půl Vysoká Velmi vysoká

0 2 10 25 50 75 90 234


Extrémně vysoká (Určitě)

98 100

Převod je hrubý a nespolehlivý Jiný druh tabulky uvádí přímo odhadovaný výsledek. Pro pravděpodobnostní odhady je příprava tabulek dle uvedeného vzoru a zejména získávání potřebných odhadů výsledku svízelné. Užívají se často tabulky podle vzoru, který následuje. Podobně lze zapisovat údaje o rozhodnutí a o podmínkách (řádka 2). Následuje příklad části tabulky:

ROZHODNUTÍ R1: Schválit zákon R2: Zvýšit podpory 20% nebo méně Více PODMÍNKY P1: Vstup do EU V 2002 nebo dříve Později NÁSLEDKY N1: Počet podniků 5 let po vstupu (vzrůst v %) ZDROJ

b

Ano

Ano

Ne

Ne

x

x

x

x

x

x

x

x

+20

0

-15

?b

VÚE 1

BF 2

VÚB 3

ŘT1 4

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 14 12 13 5

nelze odhadnout bez znalosti kvót

V řádce 11 jsou uvedeny odhady počtu podniků, jak je jednotlivé zdroje formulovaly. Vždy je důležité zaznamenat případné pochybnosti, otázky nebo výhrady, jako v údaji „b“ v řádce 11, a zaznamenat je přesně tak, jak je uvedl zdroj.

Způsob značení řádek a sloupců závisí na užité technice.


METODIKA STRATEGICKÉ PRÁCE: dílčí otázky demokratického přístupu

Recommend Documents