M.e.r. zonder Nederlandse grenzen De effecten van plannen en projecten houden niet op bij de grens. Daarom gelden, ook voor milieueffect-rapportage (m.e.r.), Europese en internationale regels. Die regels waarborgen dat m.e.r. grenzeloos kan opereren. Dit artikel beschrijft hoe deze regels naar de Nederlandse situatie zijn vertaald, en illustreert de praktijk met m.e.r.-voorbeelden waar Nederland samenwerkte met buurlanden Duitsland en België.
Veel activiteiten in grensgebieden, maar ook buiten Nederland, kunnen milieugevolgen hebben in het
buitenland. En vice versa. Ook kunnen projecten zelf de grens overgaan. Water-, spoor- en snelwegen vormen vaak de verbinding tussen Nederland en het buitenland. Ook vele natuur- of industriegebieden
worden niet tegengehouden door grenspaaltjes. Juist vanwege deze verschillende grensoverschrijdende aspecten is Europese1 en internationale2 regelgeving over m.e.r. tot stand gebracht. Deze wordt hieronder kort toegelicht. Aan de hand van voorbeelden wordt dit geïllustreerd en worden een aantal geleerde lessen geïdentificeerd.
Screening en scoping Het eerste moment waar grensoverschrijdende aspecten aan de orde komen, is bij de vraag of een m.e.r. moet worden gedaan. Bij projecten die daadwerkelijk de grens over gaan, zoals een weg of een industriegebied, bepaalt de lengte en ligging van het gehele tracé en de totale omvang van het bedrijventerrein of een m.e.r. nodig is. De aanwezigheid van gevoelige gebieden aan beide zijden van de grens wegen daarbij natuurlijk mee. Ook projecten, geheel gelegen op Nederlands grondgebied, kunnen effecten in het buitenland hebben. De aard van deze effecten bepaalt mede de vraag of m.e.r. noodzakelijk is. In de screeningsfase moet dus naar het gehele plan of project worden gekeken, maar ook naar het deel dat in het buurland ligt. Als eenmaal is besloten dat een m.e.r. wordt gedaan, is de vraag tot hoever het m.e.r. moet reiken. Ook hier, in de scopingsfase, geldt dat het bereik van een m.e.r niet bij de grens kan worden afgesneden: m.e.r. dient ook de gevolgen over de grens in kaart te brengen. Bij het project Kolencentrale Eemshaven (zie kader) gebeurde dit onvoldoende. De effecten van de kolencentrale op natuurwaarden van enkele Duitse Waddeneilanden kwamen volgens de Nederlandse bestuursrechter onvoldoende in beeld en de vergunning werd vernietigd.
1
Richtlijn 2011/92/EU van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en
particuliere projecten en richtlijn 2011/42/EG van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s. 2
Verdrag inzake m.e.r. in grensoverschrijdend verband (Verdrag van Espoo) en Protocol inzake strategische
milieubeoordeling bij het Verdrag inzake m.e.r. in grensoverschrijdend verband (Protocol van Kiev)
Kolencentrale Eemshaven – project met grensoverschrijdende effecten Twee vergunningen die in 2008 zijn verleend voor de bouw van een kolencentrale in Eemshaven, de grootste zeehaven van Noord-Nederland, zijn vernietigd. De Nederlandse rechter oordeelde, in lijn met eerder uitgebracht advies van de Commissie voor de m.e.r., dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de toename van stikstof door de vergunde centrale op de Duitse Waddeneilanden (en Natura 2000-gebieden) Borkum, Memmert, Juist, Norderney en Baltrum. Wel is uitvoerig onderzoek gedaan naar de gevolgen voor de Nederlandse Waddeneilanden. Een blik op de kaart leert dat sommige Duitse gebieden dichter bij de geplande centrale liggen dan de Nederlandse gebieden. Dat betekent dat de grensoverschrijdende effecten beter in beeld hadden moeten zijn gebracht.
Een tweede voorbeeld zijn de effecten van de aanleg van een nieuwe weg op Nederlandse grondgebied met effecten op Belgische Natura 2000 gebieden (zie kader).
Structuurvisie Gebiedsontwikkeling N69 – project met grensoverschrijdende effecten De Nederlandse provincie Noord-Brabant wil met de herziening van de provinciale structuurvisie
Grenscorridor N69 de bereikbaarheids- en leefbaarheidsproblematiek op en rond de provinciale weg N69
oplossen en tegelijkertijd de kwaliteit van landschap, natuur, water, wonen, werken en recreëren verbeteren. De problemen die op de N69 ontstaan worden veroorzaakt door bestemmingsverkeer, maar ook voor een deel door doorgaand vrachtverkeer uit België. Aanpassingen aan de N69 zullen naar verwachting ook
verschuivingen in het verkeer in België veroorzaken. De Nederlandse Commissie voor de m.e.r. heeft dit MER getoetst. Daarbij heeft de Commissie opgemerkt dat de effectbeschrijving in het MER geen rekening heeft gehouden met mogelijke grensoverschrijdende effecten die door veranderende verkeerstructuren veroorzaakt kunnen worden.
De provincie heeft voor een aanvulling op het MER verkeersanalyses uitgevoerd die verder gaan dan alleen de Nederlandse verkeerstructuur. Daaruit bleek dat de grensoverschrijdende effecten op het verkeer gering
zijn maar dat aanzienlijke milieugevolgen voor Belgische beschermde natuurwaarden niet zijn uit te sluiten. Deze informatie was voor de provincie essentieel om uiteindelijk een goed onderbouwde keuze voor een voorkeursalternatief te kunnen maken.
Internationale verdragen Als duidelijk is dat grensoverschrijdende effecten een rol spelen bij een bepaald project, gelden extra procedurele eisen. Deze eisen vloeien voort uit het in 1991 tot stand gekomen VN-Verdrag van Espoo. Doel van het Verdrag van Espoo is te bewerkstelligen dat bij activiteiten met mogelijk belangrijke nadelige grensoverschrijdende milieueffecten: -
een m.e.r. wordt uitgevoerd,
-
het land waarin de activiteit plaatsvindt, voorafgaand aan het besluit over deze activiteit, het mogelijk benadeelde land en de betrokken bevolking informeert en bij de m.e.r. betrekt.
Er moet worden gehandeld alsof er geen grens is. Dat houdt in dat bekendmaking geschiedt en dat de
documenten ter inzage worden gelegd in het mogelijk benadeelde land. Overheidsinstanties en het publiek aan weerszijden van de grens kunnen deelnemen aan de procedures. Bovendien geldt de verplichting om met het benadeelde land te overleggen over het MER. Dit proces van informeren en betrekken verloopt dus door informatieuitwisseling en overleg. Het Verdrag van Espoo is gericht op projecten. In aanvulling daarop kwam in 2003 het Protocol van Kiev tot stand. Dit protocol waarborgt dat er ook bij plan-m.e.r. aandacht is voor grensoverschrijdende effecten. De Europese en internationale regelgeving over m.e.r. is naar de Nederlandse praktijk vertaald en in de Wet Milieubeheer opgenomen. Daarin zijn bijvoorbeeld bepalingen opgenomen over kennisgevingen in en
toezending van stukken aan het buurland. Daarin is ook bepaald dat de kosten van vertalingen ten laste van de initiatiefnemer komen.
M.e.r. procedures De m.e.r.-procedures in Nederland en dat van Duitsland en Vlaanderen verschillen. Dat is geen beletsel om gezamenlijk op te trekken. In tegendeel: het blijkt een interessante en leerzame ervaring. 1. Verschillen
Een belangrijk verschil tussen de Nederlandse en de Vlaamse regelgeving is dat de Belgische Dienst mer3 eerder in de procedures een meer bepalende en minder adviserende rol speelt dan de Nederlandse
Commissie m.e.r. Allereerst moet de Dienst mer vóór publicatie de kennisgeving van het voornemen volledig goedkeuren. Dat is in Nederland niet strikt geregeld en in principe de taak van het bevoegd gezag. Daarna volgt er in Vlaanderen, net als in Nederland, een openbare kennisgeving. Aan de hand van reacties van
insprekers en te raadplegen instanties en met gebruikmaking van de zogenoemde Richtlijnenboeken stelt de
Dienst mer richtlijnen op. In Nederland stelt het bevoegd gezag de richtlijnen vast en geeft de Commissie m.e.r. advies. In Vlaanderen neemt de Dienst mer deze taak dus van het bevoegd gezag over. In Vlaanderen mogen alleen gecertificeerde onderzoekers het MER opstellen. In Nederland zijn daar geen
regels voor. Als het MER klaar is, moet de Dienst mer het MER goedkeuren. Zij maakt daarbij gebruik van de reacties van te raadplegen instanties op een ontwerpversie van het MER. ‘Te raadplegen instanties’ zijn onder meer betrokken andere overheden en diensten van ministeries. In Nederland bepaalt de
overheidsinstantie zelf of de kwaliteit van het MER voldoende is. De Commissie voor de m.e.r. adviseert daarbij door een toetsingsadvies uit te brengen aan de overheidsinstantie. Bij haar toetsing kan de
Commissie op verzoek van de overheidsinstantie de inspraakreacties over het MER betrekken. Net als in Nederland staan er ook in Vlaanderen termijnen vast voor de verschillende procedurestappen.
In Duitsland verschillen de procedures per deelstaat. Belangrijk verschil tussen de Duitse en de Nederlandse procedures is dat de m.e.r.-procedure in Duitsland volledig is geïntegreerd in de moederprocedure. De betrokken overheidsinstantie is daarmee ook volledig verantwoordelijk voor de kwaliteit van het MER. 2. Bilaterale afspraken en afstemming
Wanneer het gaat over de generieke inzet van m.e.r., los van concrete projecten of plannen, dan onderhoudt de minister de contacten met de buurlanden. Over de afstemming bij concrete plannen en projecten heeft Nederland met Vlaanderen en Duitsland een
aantal bilaterale uitvoeringsafspraken. Als sprake is van een activiteit waarvoor een m.e.r. wordt uitgevoerd en er grensoverschrijdende milieugevolgen te verwachten zijn, dienen de autoriteiten in het land dat een
beslissing moet nemen over de voorgenomen activiteit, contact op te nemen met een aangewezen autoriteit
in het mogelijk benadeelde land (het aanspreekpunt). Voor Nederland zijn de provincies het aanspreekpunt. In gezamenlijk overleg tussen het aanspreekpunt in het mogelijk benadeelde land en het bevoegd gezag in het land van de voorgenomen activiteit, worden de instanties geïdentificeerd die geïnformeerd moeten worden.
3
De Dienst mer (‘m.e.r.’ wordt in Vlaanderen zonder puntjes geschreven) is de Vlaamse counterpart van de Nederlandse
Commissie m.e.r. De Nederlandse Commissie m.e.r. is een Stichting; de Dienst mer is onderdeel van het Departement energie, leefmilieu en natuur.
In Nederland onderhouden de provincies in principe de contacten met de autoriteiten uit het andere land over concrete projecten en plannen. De provincies informeren de minister van Infrastructuur en Milieu.
Alleen wanneer de provincies er zelf niet uitkomen, mengt de minister zich in een concrete procedure. Het komt geregeld voor dat projecten daadwerkelijk gerealiseerd worden over de landsgrenzen heen. Voorbeelden daarvan zijn de verdieping van het Schelde-estuarium (zie kader) en de hoogspannings-
verbinding tussen Doetinchem en Wezel (zie kader). Deze projecten worden gezamenlijk met de bevoegde autoriteit van een ander land opgestart. In de bilaterale overeenkomsten zijn ook hierover afspraken gemaakt. Dit waarborgt dat aan de wettelijke eisen van beide landen wordt voldaan.
Schelde-estuarium – samenwerking tussen Nederland en Vlaanderen Nederland en Vlaanderen werken in het Schelde-estuarium samen om de bescherming tegen
overstromingen te verbeteren; de bereikbaarheid van de havens (waaronder met name Antwerpen) te vergroten; en de unieke estuariene natuur te behouden en te versterken. Deze samenwerking heeft
geresulteerd in diverse grensoverschrijdende plan- en project- m.e.r. procedures. Deze procedures zijn
gezamenlijk opgepakt, rekening houdend met de m.e.r.-regelgeving in ieder van de landen. Zo is er een
Vlaams/Nederlandse werkgroep van deskundigen gevormd, die gezamenlijk adviseert over de richtlijnen en over de kwaliteit en volledigheid van het MER. Aangezien de Belgische Dienst mer een meer bepalende rol heeft t.o.v. de adviserende rol van de
Nederlandse Commissie m.e.r., is er voor gekozen om in de richtlijnenfase ruim de tijd te nemen voor discussie tussen de verschillende partijen over de eindconceptrichtlijnen. Daarmee is voorkomen dat het Nederlandse bevoegde gezag achteraf nog van zijn bevoegdheid gebruik hoefde te maken om de
(advies)richtlijnen te veranderen. In de toetsingsfase is er voor gekozen om de werkgroep het MER voor te laten toetsen. Als de gezamenlijke werkgroep het MER pas zou toetsen als de Dienst mer het al had
goedgekeurd, dan beperkte dat de ruimte om alsnog aanvullingen te vragen op het MER. Op deze manier kon de Dienst mer gebruik maken van de resultaten van de voortoets. Dat maakte de kans kleiner dat de werkgroep bij de uiteindelijke toetsing nog heel fundamentele tekortkomingen zou signaleren.
Dat alles laat onverlet dat natuurlijk ieder land zijn eigen verantwoordelijkheid heeft. Zo houdt de Nederlandse overheid zich het recht om zo nodig een aanvulling op het MER te vragen, wanneer zij dat gewenst acht, rekening houdend met de inspraak en het advies van de Commissie m.e.r.
Hoogspanningsverbinding tussen Nederland en Duitsland – grensoverschrijdend project Nederland en Duitsland willen een hoogspanningsverbinding tussen Doetinchem (NL) en Wezel (D) realiseren. Deze verbinding loopt door Nederland en Duitsland. Tussen begin en eindpunt zijn verschillende tracés mogelijk. Een tracé dat vanuit milieuoogpunt voor Nederland het beste scoort is niet
noodzakelijkerwijs ook het beste tracé voor Duitsland. Bij de keuze voor een tracé moet worden gelet op de omstandigheden aan beide zijden van de grens. Daarnaast kennen beide landen verschillende wettelijke
procedures waarlangs besluitvorming voor de hoogspanningsverbinding plaatsvindt. De m.e.r.-procedures
en de aard en omvang van de daarvoor benodigde onderzoeken zijn vergelijkbaar maar komen niet overeen.
In Duitsland kan bijvoorbeeld maar één tracé in procedure worden gebracht, terwijl in Nederland juist meer tracés moeten worden beschouwd. De uitdaging voor deze verbinding was om voor beide landen een geschikt tracé te vinden en de procedures zodanig in te richten dat in beide landen aan de wettelijke procedures kan worden voldaan. Daarom is eerst een gezamenlijke basis-effectenstudie uitgevoerd. In deze studie zijn de mogelijke principetracés (globaal niveau) tussen Doetinchem en Wezel geïnventariseerd. Voor het ontwerp van de principetracés is gebruik
gemaakt van een landschapsanalyse en zijn gezamenlijke uitgangspunten geformuleerd. De milieueffecten van deze principetracés zijn op hoofdlijnen onderzocht. Vervolgens is op basis van een aantal criteria
(bijvoorbeeld aantal nieuwe doorsnijdingen, doorsnijding van Natura 2000-gebieden, beïnvloeding aantal woningen) en los van de ligging van de grens, voor één tracé gekozen. Het punt waar dit principetracé de
grens passeert is vastgelegd en als ruimtelijk startpunt van de verdere tracering en de wettelijke procedures in beide landen genomen. Hierdoor is het mogelijk gemaakt om voor beide landen de tracering afzonderlijk uit te werken, aan de eisen van beide m.e.r.-procedures te voldoen, en tot een gezamenlijk tracé voor de verbinding Doetinchem-Wesel te komen.
Geleerde lessen M.e.r. kent geen grenzen. Uit onze ervaringen in de afgelopen jaren concluderen wij: ·
Realiseer je dat effecten niet aan de grens stoppen. Als daar onvoldoende aandacht voor is, leidt het onherroepelijk tot vertraging van het project. Voorbeelden zijn de kolencentrales en de N69.
·
Investeer in vroeg contact tussen overheden aan weerszijden van de grens. Dat vroege contact zorgt voor goede afstemming tussen verwachtingen en mogelijkheden. Een voorbeeld is het Scheldeestuarium.
·
Uit de ervaring met het Schelde-estuarium blijkt ook dat het nuttig is als deskundigen uit de betrokken landen samenwerken. Dat is de kortste weg naar een succesvol m.e.r.- traject.
·
Overbrug verschillen in procedure- en inhoudsvereisten tussen landen door het slim in elkaar schuiven van deze vereisten. Dat is bijvoorbeeld gebeurd bij de hoogspanningsverbinding tussen Nederland en Duitsland.
Kortom, verschillen zijn overbrugbaar en m.e.r. kan grenzeloos goed opereren.
Commissie voor de m.e.r. Dit oorspronkelijk Engelstalige artikel is opgenomen in Views and experiences 2012
