Mensenrechten en nationaal belang Amerika’s strategie in de ‘war on terrorism’ Daniel S. Blocq
Heeft het Amerikaans buitenlands beleid van na 9/11 geleid tot de teloorgang van het internationale systeem van mensenrechten, of geeft het juist nieuwe impulsen aan dit systeem? Bij het zoeken naar een antwoord op deze vraag komt in dit artikel allereerst het internationale systeem van mensenrechten aan de orde zoals dat na de Tweede Wereldoorlog gestalte heeft gekregen, zowel op mondiaal als op regionaal niveau. Vervolgens wordt gekeken of dit systeem wel zo goed functioneerde als soms gesuggereerd wordt. In het tweede deel wordt ingegaan op het buitenlands beleid van de regering-Bush, het belang dat zij hecht aan democratie en mensenrechten in de strijd tegen het terrorisme, en haar reacties op onderdrukking en schendingen van mensenrechten. Inleiding Tijdens een massale demonstratie in de Oezbeekse stad Andijan op 13 mei 2005 werden honderden ongewapende mensen gedood door Oezbeekse strijdkrachten. Mensenrechtenorganisatie Human Rights Watch onderzocht de plaats van het onheil en concludeerde dat zich een ‘massaslachting’ had voorgedaan. In reactie op vragen van de internationale gemeenschap speelde de Oezbeekse regering de terrorisme-kaart. “De regering trachtte haar acties te rechtvaardigen door de gebeurtenissen te plaatsen in de context van terrorisme.”1 Dictators doen steeds vaker een beroep op de retoriek van de Amerikaanse ‘war on terrorism’ ter rechtvaardiging van schendingen van mensenrechten. Irene Khan, secretaris-generaal van Amnesty International meldde recentelijk: “Van Israël tot Oezbekistan, en van Egypte tot Nepal, hebben overheden openlijk mensenrechten en internationaal humanitaire rechten geschonden uit naam van nationale veiligheid en ‘counterterrorisme’.” Diverse non-gouvernementele organisaties menen dat de ‘war on terrorism’ afbreuk doet aan de strijd voor mensenrechten zowel binnen als buiten de Verenigde Staten. Binnen de Verenigde Staten is de reikwijdte van burgerrechten afgenomen, en in het verlengde daarvan zijn vragen gerezen over de onduidelijke behandeling van verdachten op Guantanamo Bay. Buiten de Verenigde Staten heeft de dreiging van terrorisme ook vele overheden ertoe aangezet bepaalde constitutionele rechten aan te scherpen. Sommige overheden gebruiken de ‘war on terrorism’ echter niet direct uit angst voor terroristische aanslagen, maar als sluier voor onderdrukking van de eigen bevolking. Critici menen dat de buitenlandse politiek van de Verenigde Staten ruimte geeft aan dictators om mensenrechten te schenden. De recente gebeurtenissen in Oezbekistan lijken de stelling van de critici te steunen. De Amerikaanse regering reageerde aanvankelijk mild op de gebeurtenissen in de voormalige sovjetrepubliek, nadat de autoriteiten van Oezbekistan aan het internationale publiek hadden uitgelegd dat de overheidshandelingen noodzakelijk waren in het kader van de ‘war on terrorism’. Het is een publiek geheim dat de regering van Oezbekistan al jaren mensenrechten schendt. In weerwil van berichtgeving van NGO’s mag de conclusie van het Oezbeekse drama niet luiden dat de Amerikaanse buitenlandse politiek na 9/11 leidt tot de teloorgang van het internationale systeem van mensenrechten. Ten eerste klinkt ten onrechte een soort idealisering van het internationale systeem van vóór 9/11 door, en ten tweede biedt de Amerikaanse buitenlandse politiek na 9/11 in vele opzichten juist mogelijkheden voor nieuwe impulsen voor het systeem.
1
Het internationale systeem van mensenrechten na de Tweede Wereldoorlog Tragische gebeurtenissen leiden vaak tot idealistische ondernemingen. De oprichters van de Verenigde Naties beloofden na de Tweede Wereldoorlog plechtig “komende geslachten te behoeden voor de gesel van de oorlog,” en “opnieuw ons vertrouwen te bevestigen in de fundamentele rechten van de mens, de waardigheid en de waarde van de menselijke persoon, in gelijke rechten voor mannen en vrouwen, alsmede voor grote en kleine naties.” De hoop werd gevestigd op een internationale orde gebaseerd op morele doelstellingen. In plaats daarvan ontwikkelde zich tijdens de Koude Oorlog een instrumentele orde waarin staten in hoge mate vasthielden aan de beginselen van onafhankelijkheid en externe soevereiniteit. Verenigde Naties Terwijl de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens, aangenomen door de Algemene Vergadering van de VN in 1948, nog getuigde van solidariteit en moraliteit binnen het politieke establishment, toonden de erop volgende onderhandelingen voor een internationaal verdrag voor de rechten van de mens de verdeeldheid en het wantrouwen tussen staten. Onverenigbare Koude Oorlog-ideologieën besmetten het mensenrechtendebat. In 1951 bewogen westerse staten de Algemene Vergadering ertoe een onderscheid te maken tussen burger- en politieke rechten enerzijds, en sociale, economische en culturele rechten anderzijds. Volgens het Westen moesten sociale, economische en culturele rechten – zoals het recht op werk, het recht op onderwijs, en het recht op onderdak – worden beschouwd als doelen of idealen, terwijl burger- en politieke rechten – zoals het recht op privacy, kiesrecht, en de vrijheid van meningsuiting – moesten worden gezien als harde regels. De gedachte achter het westerse standpunt was dat burgers de mogelijkheid moesten hebben zichzelf volledig te ontplooien zonder inmenging van de staat. Socialistische staten beweerden het tegenovergestelde, en betoogden dat burger- en politieke rechten zonder inmenging van de staat zouden leiden tot een onevenredige verdeling van het kapitaal, en zodoende schadelijk zouden zijn voor de gemeenschap. De controverse werd niet opgelost, en in 1967 werden aldus twee verdragsteksten aangenomen: het Internationale Verdrag voor Burger en Politieke Rechten (IVBPR), en het International Verdrag voor Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR). Het duurde nog een decennium voordat de verdragen in werking traden. Om de naleving van de verdragen te controleren, werd zowel in het IVBPR als in het IVESCR een aantal toezichtmechanismen opgenomen. De mechanismen demonstreren het relatief vrijblijvende karakter van de verdragen en de onderliggende staatgeoriënteerde politiek. Staten moeten bij ratificatie en op ieder ander moment dat het Mensenrechten Comité daarom verzoekt een rapport overleggen betreffende de interne mensenrechtensituatie, maar berispingen van het Comité naar aanleiding van de rapporten en onderzoeken hebben geen juridische gevolgen. Individuele en interstatelijke klachtprocedures zijn optioneel, en ondanks het feit dat een aantal staten hebben geopteerd voor de interstatelijke klachtprocedure heeft tot op heden nog geen enkele staat een klacht ingediend tegen een andere staat overeenkomstig de procedure. Regionale organisaties Regionale organisaties werden tijdens de Koude Oorlog, in tegenstelling tot de Verenigde Naties, in veel mindere mate gehinderd door strijdige ideologieën. De Raad van Europa, opgericht in 1949, was het belangrijkste instituut voor de promotie van mensenrechten en democratie in West-Europa na de Tweede Wereldoorlog. In 1950 nam de Raad het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden aan, en in 1959 werd het Europese Hof voor de Rechten van de Mens opgericht. De Raad van Europa werd een voorbeeld voor andere regionale mensenrechten organisaties. Maar ondanks de
2
snelle ontwikkelingen kon de Raad de voortdurende spanning tussen staatssoevereiniteit en internationale mensenrechten niet wegnemen. Individuele en interstatelijke klachtprocedures bleven slechts optioneel tot 1998, en ook nadien zijn nauwelijks interstatelijke klachten ingediend bij het Europese Hof. De klachten die zijn ingediend hebben een overwegend politiek karakter, zoals die tussen Griekenland en Turkije of tussen Noord-Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Aan de andere kant van de oceaan zette de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) in 1979 het Inter-Amerikaanse Hof voor de Mensenrechten op. Het optimisme rond de oprichting van het Hof maakte snel plaats voor pessimisme toen de productiviteit van het Hof laag bleek. Ondanks de erkenning van de jurisdictie van het Hof door meer dan twee derde van de OAS lidstaten – Canada en de Verenigde Staten hebben het oprichtingsverdrag van het Hof niet geratificeerd – heeft het Hof minder dan 150 uitspraken gedaan in meer dan 25 jaar. Ter vergelijking, zijn Europese broer – het Europese Hof – deed 718 uitspraken in 2004, 703 uitspraken in 2003, en 844 uitspraken in 2002. De Afrikaanse Unie, oorspronkelijk de Organisatie van Afrikaanse Eenheid, werd in 1963 voornamelijk opgericht om Afrika te ontdoen het juk van Europees imperialisme. De grondleggers van de Afrikaanse organisatie vestigden hun aandacht volledig op de realisering van externe zelfbeschikking. Zij wilden onafhankelijkheid van de voormalige koloniale onderdrukkers en concentreerden zich bijgevolg op antikolonialisme, racisme en apartheid. Het ontbreken van enige verwijzing naar mensenrechten in het oprichtingsverdrag van de Afrikaanse Unie doet vermoeden dat interne zelfbeschikking een minder voornaam onderwerp was. In 1981 nam de Afrikaanse organisatie nochtans het Afrikaanse Handvest inzake Mensen- en Volkerenrechten aan. Vele staten hebben de mensenrechten inmiddels geïmplementeerd in hun constituties. Verscheidene landen maken evenwel gretig gebruik van de ongeletterdheid en onwetendheid van de bevolking om regelmatig ongestraft mensenrechten te schenden.2 Het Midden-Oosten heeft nog geen operationeel regionaal mensenrechtenverdrag. De Arabische Liga nam in 1994 het Arabisch Handvest voor Mensenrechten aan, maar tot op heden is het Handvest niet in werking getreden door een gebrek aan ratificaties. Azië heeft om twee redenen geen regionaal mensenrechtenverdrag. Ten eerste staan de politieke diversiteit en spanningen tussen Aziatische staten een eensgezinde regionale organisatie in de weg. Ten tweede staan Aziatische staten huiverig tegenover internationale mensenrechten als gevolg van de angst voor (westers) cultureel imperialisme en het verlies van Aziatische waarden. Een onvolledig beeld? Het beeld van mensenrechten zoals dat in de vorige paragrafen is geschetst is wellicht eenzijdig volgens sommigen. De nadruk lag in hoge mate op afdwinging en naleving in plaats van inhoud. Maar zonder controle- en afdwingingsmechanismen blijven mensenrechtenregimes veelal ineffectief. Vooruitgang De internationale mensenrechtenbeweging heeft significante vooruitgang geboekt in de afgelopen 60 jaar, en het is onjuist om die vooruitgang te negeren. De totstandkoming van diverse mensenrechtenverdragen – het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Rassendiscriminatie (1965), het Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Discriminatie van Vrouwen (1979), het Verdrag tegen Foltering en Andere Wrede, Onmenselijke en Onterende Behandeling of Bestraffing (1984), en het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (1989) – en de oprichting van het Internationaal Strafhof zijn de voornaamste voorbeelden van de vooruitgang. Echter, het feit dat schendingen van
3
mensenrechten nog steeds veelal ongestraft kunnen plaatsvinden door een gebrek aan afdwingingsmechanismen is een gegeven dat moeilijk bestreden kan worden. Gebrek aan afdwingingsmechanismen De internationale gemeenschap kent geen overkoepelende politiemacht die naleving van mensenrechten kan afdwingen. De Commissie voor de Rechten van de Mens van de Verenigde Naties was bedoeld als belangrijk substituut voor een centraal afdwingingsorgaan. Diezelfde Commissie was onlangs het onderwerp van een hevige discussie. Kofi Annan legde uit: “Te vaak streven staten naar lidmaatschap om zich te vrijwaren van kritiek of om kritiek te leveren op anderen, in plaats van het steunen van de werkelijke taak van het orgaan, namelijk het controleren en bevorderen van de naleving van mensenrechten door alle staten.”3 Condoleezza Rice vulde de secretaris-generaal aan: “Niemand kan haar [de Commissie voor de Rechten van de Mens] serieus nemen.” Het Internationaal Strafhof mag in het kader van afdwingingsmechanismen niet onbesproekn blijven. Na de ‘overwinnaarstribunalen’ van Neurenberg en Tokio in 1945, en van Joegoslavië en Rwanda in respectievelijk 1993 en 1994, kwam het Internationaal Strafhof als een welkome instelling. Maar ook hier heeft politiek realisme het Hof geïnfecteerd. Uit angst voor politieke vervolgingen is de Amerikaanse regering een grootschalige campagne gestart om berechting van Amerikaanse onderdanen te voorkomen. Inmiddels zijn ongeveer honderd bilaterale verdragen gesloten die uitlevering van Amerikaanse burgers aan het Internationaal Strafhof moeten voorkomen. President George W. Bush schuwt geen zware maatregelen om internationale immuniteit te realiseren. Toen Kenia recentelijk weigerde een niet-uitleveringsverdrag met de Verenigde Staten te tekenen trok Bush militaire en financiële hulp direct in. Tenslotte wordt het probleem van afdwinging geïllustreerd door de gebrekkige capaciteit van de bestaande toezichtsorganen. Sommige staten blijken verdragen te tekenen en te ratificeren om aan het toezicht van de internationale gemeenschap te ontsnappen. De achterliggende gedachte, gesteund door de praktijk, is dat zodra staten een verdrag hebben geratificeerd zij niet langer verdacht worden van het schenden van de regels van het verdrag. Amerikaanse buitenlandse politiek: nationale waarden en belangen Buitenlandse politiek en mensenrechten hebben altijd op enigszins gespannen voet gestaan met elkaar in de Verenigde Staten. President Franklin D. Roosevelt werd bejubeld om zijn ‘Four Freedoms speech’ in 1941 waarin hij zich hard maakte voor internationale rechten van de mens. Ondanks het feit dat Roosevelt streefde naar een ‘morele orde’ konden de rechten van de mens en Amerikaanse nationale veiligheid geen gelijkwaardige status krijgen. Een nauwkeurige lezing van Roosevelt’s speech toont de ondergeschikte positie van mensenrechten ten opzichte van de nationale veiligheid van de Verenigde Staten in 1941. President Clinton zag zich tien jaar geleden geconfronteerd met eenzelfde dilemma. Naar aanleiding van enkele vredesmissies werd Clinton sterk bekritiseerd om zijn moreel geïnspireerde buitenlandse politiek. Analytici laakten Clintons beleid met betrekking tot Bosnië, Haïti en Somalië vanwege zijn politieke oriëntering op waarden in plaats van nationale belangen.4 Nationale belangen en nationale waarden sluiten elkaar niet noodzakelijkerwijs uit in buitenlandse politiek. Een staat kan in internationaal verband haar nationale waarden nastreven ter ondersteuning van haar nationale belangen. Dat is precies wat President George W. Bush tracht te doen. De Amerikaans buitenlandse politiek moet dus ook niet louter in termen van realisme of liberalisme worden gezien. Condoleezza Rice merkte terecht op: “Het is beiden.” De balans tussen waarden en belangen in de buitenlandse politiek wordt
4
bepaald door politieke en religieuze denkbeelden van de huidige Amerikaanse president en zijn regering. De huidige denkbeelden bieden, in tegenstelling tot sommige commentaren veel mogelijkheden voor vooruitgang van het internationale systeem van mensenrechten. Democratie en mensenrechten als strategie in de ‘war on terrorism’ George W. Bush is een gelovig christen. De invloed van de religie van de president blijkt onmiskenbaar uit typeringen van de Verenigde Staten als een ‘gezegend land’ en het Amerikaanse volk als een ‘gezegend volk’. Volgens Bush jr. hebben de Verenigd Staten een ‘missie’: de wereld verbeteren. In zijn State of the Union van 2003, verklaarde de president: “De vrijheid die wij respecteren is niet Amerika’s bijdrage aan de wereld, maar God’s bijdrage aan de menselijkheid.” Religieuze waarden spelen een belangrijke rol, maar vormen niet de enige en zeker niet de belangrijkste motor van de Amerikaanse buitenlandse politiek. Buitenlandse politiek wordt in hoge mate bepaald door het streven naar nationale veiligheid, en dat vereist meer dan religieuze denkbeelden. Naar aanleiding van ‘11 september’ heeft de regering-Bush een gewijzigde veiligheidsstrategie gepresenteerd. Op dit moment vormt terrorisme de grootste bedreiging voor de nationale veiligheid van de Verenigde Staten. De veiligheidsstrategie richt zich voornamelijk op het bestrijden van de oorzaken van terrorisme. Die oorzaken zijn omschreven als armoede, haat, en onderdrukking. Armoede en misnoegen zijn belangrijke grondvesten voor fundamentalisme en terreur volgens de regering. Armoede en terrorisme zijn weliswaar niet noodzakelijk verbonden, maar er bestaat een duidelijke relatie. Democratie en mensenrechten worden beschouwd als sleutel voor economische vooruitgang. Economische vooruitgang werkt vervolgens als katalysator voor democratische hervormingen, hetgeen een andere oorzaak van terrorisme, onderdrukking, elimineert. Het Amerikaanse streven naar bestrijding van armoede bleek recent toen de Britse premier Tony Blair op bezoek was bij George W. Bush in de Verenigde Staten. Toen premier Blair in juni Bush verzocht de financiële hulp aan Afrika te verhogen zei Bush in eerste instantie nee: niet omdat de president geen hulp aan Afrika wilde geven, maar omdat hij financiële hulp aan Afrika in de laatste vier jaar al had verdrievoudigd. Uiteindelijk gaf Bush toe, en verhoogde het Amerikaanse budget verder. Democratie en mensenrechten zijn niet alleen de sleutel in de strijd tegen armoede maar ook een wapen in de strijd tegen haat en wanhoop. Bush legde zijn theorie met betrekking tot het Midden-Oosten als volgt uit: “Indien die regio groeit in termen van democratie en voorspoed en hoop, dan zal de terrorisme beweging haar sponsors, haar rekruten, en de kwade gevoelens van ontevredenheid die de terroristen in leven houden verliezen.”5 Het laatste deel van de theorie van Bush betreffende de relatie tussen democratie en terrorisme betreft de doctrine van de democratische vrede: democratische samenlevingen voeren onderling geen oorlog, zij respecteren elkaars buren, en zij steunen geen terrorisme. De theorie is gebaseerd op de veronderstelling dat de meerderheid van een bevolking vrede en voorspoed nastreeft. Democratische leiders weten dientengevolge dat zij hun positie op het spel zetten wanneer zij een oorlog starten. Daardoor worden oorlogen slechts gevoerd als geen andere optie meer voorhanden is. Dictatoriale regimes daarentegen hebben oorlogen of de dreiging daarvan nodig om interne stabiliteit en rust te realiseren. Een gemeenschappelijke buitenlandse bedreiging kan tijdelijk de aandacht afleiden van bestaande interne spanningen. Amerikaanse reacties op onderdrukking en schendingen van mensenrechten De Amerikaanse overheid heeft de principes van democratie en mensenrechten hoog in het vaandel staan. Een van de redenen voor het omverwerpen van het regime van Saddam
5
Hoessein in Irak was zijn dictatoriale en repressieve regime. Cuba is altijd bekritiseerd en geboycot vanwege zijn ondemocratische bewind. Ook Syrië en Noord-Korea hebben zich nooit aan de strenge ‘controle’ van de Verenigde Staten kunnen onttrekken. De Amerikaanse regering lijkt een overduidelijk standpunt te hebben. Naar aanleiding van de Amerikaanse reacties op de protesten in Oezbekistan werd nochtans de vraag gesteld of de Verenigde Staten geen dubbele standaard hanteerden. Sommige media suggereerden dat de Verenigde Staten de onderdrukking in de voormalige sovjetrepubliek – democratische beginselen blijken al geruime tijd afwezig in Oezbekistan – oogluikend heeft toegestaan in het kader van politieke stabiliteit. Amerikaanse mensenrechtenrapportages wijzen uit dat de media niet volledig zijn geïnformeerd. Sinds 11 september hebben de Verenigde Staten zich ingezet voor democratie en mensenrechten in Oezbekistan middels dialoog en (non)financiële programma’s voor de Oezbeekse regering, Oezbeekse NGO’s en Oezbeekse burgers. Bovendien hebben de Verenigde Staten al voor de protesten in Oezbekistan hun financiële hulp teruggeschroefd na onvoldoende vooruitgang op het vlak van mensenrechten in Oezbekistan. Dialoog en financiële sancties zijn mooi, maar critici houden vol dat de dubbele standaard daarmee niet verdwijnt. Waarom met geweld het dictatoriale regime in Irak omverwerpen maar niet in Oezbekistan? Het antwoord van de regering is simplistisch maar enigszins begrijpelijk. De Verenigde Staten zijn niet in staat met geweld democratie en mensenrechten overal ter wereld te realiseren. In het verleden heeft de Amerikaanse regering tirannie en onderdrukking misschien wel toegestaan ten behoeve van politieke stabiliteit, maar de huidige filosofie luidt dat ondemocratisch bestuur uiteindelijk juist leidt tot politieke instabiliteit, en daarom ongewenst is. Conclusie De buitenlandse politiek van de Verenigde Staten in de vorm van de ‘war on terrorism’ heeft op bepaalde momenten geleid tot een inperking van mensenrechten zowel binnen als buiten de Verenigde Staten. De balans tussen de bescherming van individuen aan de ene kant, en liberale rechten – zoals het recht op privacy, het recht op fysieke en geestelijke integriteit, en het recht op een eerlijk proces – aan de andere kant, moest worden herzien. De conclusie dat de Amerikaanse buitenlandse politiek leidt tot het verval van mensenrechten doet de waarheid onrecht aan. Het internationale systeem van mensenrechten van voor 9/11 was niet zo goed als sommigen willen doen geloven. Mensenrechten behoren en behoorden veelal tot het nationaal politieke domein van staten. Bij afwezigheid van een internationaal afdwingingsmechanisme is de realisering van mensenrechten in hoge mate afhankelijk van de wil van staten druk op elkaar uit te oefenen om mensenrechten na te leven. Democratie en internationale rechten van de mens staan hoog op de agenda van de Amerikaanse regering. Toch blijven mensenrechtenactivisten terecht sceptisch met betrekking tot de intenties van de regering. Voor de regering zijn mensenrechten geen doel op zich. Overheidsfunctionarissen op ministeries van buitenlandse zaken moeten constant denken in termen van nationale veiligheid en nationaal belang. Pleitbezorgers van mensenrechten dienen daarom kritisch te blijven. Een constante toetsing van overheidshandelingen overal ter wereld is cruciaal voor de ontwikkeling van het internationale systeem voor de rechten van de mens. Vooruitgang vereist echter niet alleen een kritische blik maar ook een positieve houding waarbij een beroep wordt gedaan op overheidsbeleid ter ondersteuning van de mensenrechten beweging. Overheden zijn uiteindelijk de belangrijkste spelers in het internationale mensenrechtenspel. De buitenlandse politiek van Amerikaanse overheid geeft voldoende ruimte voor dat spel. Het is nu aan de mensenrechtenorganisaties om gebruik te maken van die ruimte. LTZ2 Daniel S. Blocq LL.M. is verbonden aan het Koninklijk Instituut voor de Marine. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel en vertegenwoordigt niet de mening van de Koninklijke Marine.
6
Noten 1. 2. 3. 4. 5.
‘“Bullets Were Falling Like Rain”, The Andijan Massacre, May 13, 2005’, Human Rights Report, juni 2005. Ike Odugu, ‘National Constitutions and Human Rights in Africa’, African and Asian Studies 2003, Vol. 2, No. 2 – pp. 101-121. Kofi Annan, ‘“In Larger Freedom”: Decision Time at the UN’, Foreign Affairs, 2005, Vol. 84, No. 3 – p. 70. Zie bijvoorbeeld Michael Mandelbaum, ‘Foreign Policy as Social Work’, Foreign Affairs, 1996, Vol. 74, No. 1 – pp. 16-32. President George W. Bush, ‘Remarks by the President at the United States Air Force Academy Graduation Ceremony’, Falcon Stadium 2004.
7
