Memo
Aan: Van:
Bas Nootenboom en Gert Logt
Betreft:
Nieuwe Wgr
Datum:
11-05-2015
Inleiding De Wet gemeenschappelijke regeling is gewijzigd. Daarbij is vastgelegd dat voor 15 april van enig jaar gemeenschappelijke regelingen/verbonden partijen de begroting en jaarrekening na vaststelling door het dagelijks bestuur, doen toekomen aan de raden. De raden hebben dan 8 weken, voorheen 6 weken, om met elkaar te overleggen en een zienswijze in te dienen. De gedachten gaan uit om de commentaren vanuit de raden gebundeld aan te beiden aan het DB van de GR1 Artikel 67A: Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoering organisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt vóór 15 april van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening aan de raden van de deelnemende gemeenten en aan de algemene besturen van de deelnemende waterschappen In onderstaande bijdrage van mr. Rob de Greef (Kerndocent van de VU Law Academy; Docent/onderzoeker staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit & partner bij KokxDeVoogd) wordt de problematiek nader geduid. Samen grip op gemeenschappelijke regelingen Samenwerking vermindert de vrijheid van een gemeente; samenwerken betekent immers zeggenschap delen. Ook gemeenteraden moeten elkaar daarin gaan vinden. Het college gaat zijn taken tezamen uitoefenen terwijl de gemeenteraden hun individuele colleges blijven controleren. Om deze controle goed te kunnen doen is niet alleen een (pro)actieve rol van de raad en een nieuw samenspel tussen raad en college nodig, maar vooral ook een samenspel van de eigen raad met de andere gemeenteraden die betrokken zijn bij de samenwerking. Gezamenlijke uitvoering betekent (deels) ook gezamenlijke kaders en controle. Alleen dan kan de raad sturen en voldoende grip houden! Met de recente decentralisaties is samenwerking alleen nog maar verder toegenomen. Bij die samenwerking gaat het vooral om de uitvoering. Het zijn daarom ook de colleges die de handen ineen slaan. De colleges zijn verantwoordelijk voor de samenwerking en het vertegenwoordigen van de belangen van de gemeente daarin. Natuurlijk is het wel zo dat samenwerking ook altijd betekent dat verschillende gemeentelijke belangen en het samenwerkingsbelang tegen elkaar worden afgewogen. Anders loopt de samenwerking vast. Gemeentebelang De raad controleert het eigen college of het gemeentebelang afdoende voor het voetlicht is gebracht in de samenwerking. De 1
artikel 35 lid 3: "De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam.. hun zienswijze over de ontwerp-begroting naar voren brengen
Memo
beperkte sturingsmogelijkheden van de raad richten zich op het handelen van de eigen bestuurders. Om de gemeenteraden meer sturingsmogelijkheden te geven, moeten de controle en verantwoording niet meer individueel plaatsvinden, maar moeten de raden de krachten bundelen! Een Amerikaans motto is: United we stand, divided we fall en dat gaat ook op voor de gemeenteraden. Als zij elk uitsluitend hun eigen college blijven controleren, dan is het voor de colleges makkelijk(er) om besluiten door de raden te krijgen. De wethouder heeft gevochten als een leeuw, maar is helaas overstemd door de anderen. Doel van de krachtenbundeling is ervoor te zorgen dat alle raden over dezelfde informatie beschikken en dat zij gezamenlijk een politieke vuist kunnen maken. Binnen het bestuur van het samenwerkingsverband, dat bestaat uit collegeleden, zal men iets moeten met politieke standpunten die in de meerderheid van de raden worden aangenomen in moties. Dit terwijl men het standpunt van een enkele raad vrij snel kan afdoen. Gezamenlijke kaders en controle versterken daarmee ook de positie van de individuele raad, al betekent het ook geven en nemen. Actief raadslid Dit vraagt om een actieve(re) rol van raadsleden, of in ieder geval van een paar raadsleden. Zo kan een raad denken aan een raadscommissie verbonden partijen. Zo'n commissie heeft als taak structureel in gesprek te zijn met het college over de tijdige en volledige informatievoorziening vanuit de samenwerkingsverbanden, terwijl de raad als geheel daaraan politieke consequenties moet verbinden. De raadscommissie (of de voorzitter daarvan) kan dan, gelet op het 'gevoelen in de raad', overleggen met vergelijkbare raadscommissies van de buurgemeenten om te komen tot afstemming tussen de raden. Door (ook) de controle samen te regelen, verliezen de raden misschien iets van hun afzonderlijke keuzeruimte maar ze krijgen daarvoor terug dat ze gezamenlijk daadwerkelijk meer effectieve politieke sturingsmogelijkheden krijgen. En het is in dit geval de raad die beslist waarover zij met andere raden compromissen sluit, dat bereidt het college niet voor. Dat past in de dualiseringsgedachte van gescheiden taken, rollen en verantwoordelijkheden. Voorheen Even terug naar het begin van de inleiding. Voorheen kwamen de jaarstukken en de (ontwerp-)begroting later en veelal op een moment dat deze lastig waren in te passen in de reguliere cyclus van commissies en raad, zeker omdat het college ook nog iets van de stukken moest vinden (voorbereiding van de raadsstukken gebeurt immers door college). Sommige gemeenten hadden/hebben een regeling: in basis in reguliere commissie en anders een schriftelijke ronde of de fracties konden instemmen met de concept zienswijze.) of een extra commissie- en/of raadsronde. Huidige situatie: De concept begroting en concept jaarstukken (zonder accountantsverklaring komen nu binnen (15 april is geweest en van OZHZ en DG&J zijn de stukken in ieder geval ontvangen). Voor colleges schijnt het nog lastig te zijn een zienswijze op alle deze verbonden partijen te geven. Mede omdat bij de jaarrekening het accountantsverslag niet aanwezig is en deze stukken nog kunnen wijzigen.2 Bovendien is er nog geen rekening mee gehouden met dit extra werk, want zo wordt het wel ervaren binnen de ambtelijke organisaties.
2
In de brief van BZK omtrent wijzigingen van de Wgr staat dat de jaarrekening, met verlag van de accountant, eveneens uiterlijk voor 15 april moet worden aangeboden aan de raden. Betreft brief van 5 december 2014. Afhankelijk van hetgeen in de gemeenschappelijke regeling is geregeld kan een zienswijze hierop worden ingediend
Memo
Maar dat is ook de gedachte achter deze wetswijziging. De raad kan op basis van de concept stukken zijn zienswijze geven en deze kunnen dan verwerkt worden in de definitieve begroting en definitieve jaarrekening. Deze komen daarna soms wederom naar de raden voor de definitieve zienswijze. Artikel 35 lid 3 en 4 regelen dit.3 Dus vroegtijdig de raden in positie brengen en mogelijkheid geven tot overleg, zoals ook beschreven door de heer De Greef. Maar hoe gaan we dit dan organiseren? Onderzoek Veel raden zijn op ontdekkingsreis hoe we hier nu mee om dienen te gaan. Op korte termijn zal elke gemeente zijn eigen weg bewandelen, mede op initiatie van het desbetreffende college. Maar op langere termijn? Hoe gaan we dat organiseren? Hoe wil de raad toch zijn zienswijze geven op de concept stukken en hoe gaan we dat doen, met name gericht op de toekomst? In de griffierskring Zuid-Holland Zuid is hierover onlangs gesproken en hebben we kennis genomen van hetgeen gebeurt in Westelijk Noord-Brabant met een aantal spelregels in een regionale concept nota verbonden partijen. Vanuit deze presentatie en discussie is deze memo opgesteld om te bezien hoe we als regio in de toekomst met dergelijke stukken om kunnen gaan, hoe organisaties daarmee zouden kunnen “handelen” en hoe de raden met elkaar in contact komen. Zover zijn we echter nog niet. In diverse West-Brabantse gemeenten hebben ze ook een interne lokale commissie regionale zaken waar AB stukken worden voorbesproken en nabesproken, zeker daar waar het verbonden partijen betreft met beleid. De heer De Greef doet hier ook een voorzet voor.
Korte termijn/inhoudelijk Als gevolg van de wetswijziging in de wet Gemeenschappelijke Regelingen, bestuurlijke opschalingen en fusies van GR’en zullen veel GR-teksten opnieuw door deelnemende gemeenteraden moeten worden vastgesteld. Het zou goed zijn als de deelnemende gemeenten in de ZHZ-regio vooraf en eenduidige insteek hanteren als het gaat om een aantal artikelen die in huidige regelingen ontbreken of niet goed zijn geregeld. Met de wet op de dualisering is weliswaar een en ander geregeld, maar veelal zijn de verordeningen niet aangepast. In de meeste GR teksten staan de oude termijnen opgenomen: die moeten sowieso opnieuw worden vastgesteld. Een ander voorbeeld is dat er 2 GR’n zijn in de AV die samengaan: GR RSD en GR Avelingen groep. Ook daar komen nieuwe GR teksten van. De 3
3. De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan hun zienswijze over de ontwerp-begroting naar voren brengen. Het dagelijks bestuur voegt de commentaren waarin deze zienswijze is vervat bij de ontwerp-begroting, zoals deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden. 4. Nadat deze is vastgesteld, zendt het algemeen bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan, zo nodig, de begroting aan de raden van de deelnemende gemeenten, die ter zake bij gedeputeerde staten hun zienswijze naar voren kunnen brengen.
Memo
bestuurlijke herindeling in deze regio is ook nog niet in alle GR teksten geeffectueerd. Kortom: naast de termijnen-aanpassing agv de wetswijziging zijn er nog een aantal andere redenen dat de GR teksten aangepast dienen te worden. Het betreft de volgende onderdelen: 1) Rekenkamer: de rekenkamer van een deelnemende gemeente kan (alleen of gezamenlijk met andere rekenkamers) onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid verrichten bij de Gemeenschappelijke Regeling; 2) Uittredingsvoorwaarden: bij het aangaan (of wijziging) van de regeling moet zijn onder welke voorwaarden een deelnemer kan uittreden uit de Gemeenschappelijke Regeling 3) Termijn: bij het aangaan (of wijziging) van de regeling moet duidelijk aangegeven worden voor welke termijn een gemeenschappelijke regeling wordt opgericht 4) Evaluatie: Iedere 4 jaar (1x per raadsperiode) wordt een evaluatie gehouden over nut en noodzaak van het voortbestaan van de GR. 5) Jaarrekening: gemeentes krijgen de mogelijkheid om zienswijze in te dienen op de jaarrekening. 6) Definitieve begroting: na vaststelling door het AB krijgen de raden de definitieve begroting toegezonden en kunnen zij gebruikmaken van het indienen van een zienswijze bij Gedeputeerde Staten. Insteek: deelnemende gemeenten besluiten niet over wijziging van of toetreding tot een gemeenschappelijke regeling voordat bovenstaande 6 punten goed verwoord zijn in de teksten van de Gemeenschappelijke regeling. Hoe gaan we dit nu oppakken in Zuid-Holland Zuid? Vanuit de griffierskring Zuid-Holland Zuid zijn twee griffiers aan de slag gegaan om een soort plan van aanpak te maken. Stap 1a: via bovenstaande memo/deze memo raadsleden informeren via de griffiers alsmede de collegeleden (inclusief gemeentesecretaris) van de onderscheiden gemeenten. Hierbij ook de beleidsvoorbereiders en de controllers meenemen. Dit zou via een gezamenlijke presentatie kunnen door de eigen griffier (eventueel) ondersteund door een griffier van een andere gemeente; Stap 1.b: n.a.v. bovenstaande stap 1 tegelijkertijd deze stap zetten: oproep om naast de drie griffiers (Molenwaard, Hendrik-Ido-Ambacht en Strijen (?)) vanuit andere gemeenten een jurist./beleidsvoorbereider, een controller en een raadslid te werven. Deze 6 mensen gaan dan in een werkgroepje aan de slag met voorstellen en nadere uitwerking. Hierbij ook facultatief een communicatiemedewerker laten aansluiten. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de nodige documenten uit West-Brabant (onder meer rekenkamerrapport Breda, rapport Bergen op Zoom zoals meegegeven aan de Griffierskring d.d.14 april 2015) Stap 1c.: Vanuit betrokken raadsleden uit de regio een soort denktank verbonden partijen groeperen. Kan meteen als klankbordgroep optreden voor actiepunt stap 1b.
Memo
Doel: -
Gecoördineerde actie om meer grip op de sturing te verkrijgen, meer betrokkenheid Meer verbinding gemeenten versus gemeenschappelijke regelingen; Positie van de raad/raden versterken Samenwerking meer van de gemeenteraad/-raden laten worden; Uniformiteit zonder eigenheid te verliezen
Resultaat: “Spelregels” om sturing en grip te geven op verbonden partijen in gezamenlijkheid
Memo
Bijlage Artikel 68 1. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt de ontwerpbegroting acht weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden, onderscheidenlijk acht weken voordat zij door het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan wordt vastgesteld, toe aan de raden van de deelnemende gemeenten en aan de algemene besturen van de deelnemende waterschappen. 2. De ontwerp-begroting wordt door de zorg van de deelnemende gemeenten en waterschappen voor een ieder ter inzage gelegd en, tegen betaling van de kosten, algemeen verkrijgbaar gesteld. 3. De raden van de deelnemende gemeenten en de algemene besturen van de deelnemende waterschappen kunnen bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan hun zienswijze over de ontwerp-begroting naar voren brengen. Het dagelijks bestuur voegt de commentaren waarin deze zienswijze is vervat bij de ontwerp-begroting, zoals deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden. 4. Nadat deze is vastgesteld, zendt het algemeen bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie, onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan, zo nodig, de begroting aan de raden van de deelnemende gemeenten en aan de algemene besturen van de deelnemende waterschappen, die ter zake bij gedeputeerde staten hun zienswijze naar voren kunnen brengen. 5. Het eerste, derde en vierde lid zijn van toepassing op besluiten tot wijziging van de begroting. In de gemeenschappelijke regeling kan worden bepaald ten aanzien van welke categorieën begrotingswijzigingen hiervan kan worden afgeweken. De artikelen 186 tot en met 213 van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing, voor zover daarvan bij of krachtens deze wet niet is afgeweken.
