Meer mogelijkheden voor herbestemming en transformatie Tekst: NRP Werkgroep Wet- en regelgeving1 Het zogenaamde Besluit Quickwins is op 1 november 2014 in werking getreden.2 Sindsdien geldt voor meer gevallen dan voorheen een snellere procedure. De procedure voor functiewijziging van bestaand vastgoed kan bijvoorbeeld sneller worden doorlopen. Ook is het makkelijker geworden om tijdelijk andere functies en tijdelijke bouwwerken toe te staan.3 Deze projecten vallen onder de zogenaamde kruimelgevallenregeling. Hierop is de reguliere Waboprocedure van toepassing. Dus is vergunningverlening binnen 8 weken mogelijk in plaats van de uitgebreide procedure van zes maanden. De verruimde kruimelgevallenregeling kan voor herbestemming en transformatie voordelen opleveren. Het Besluit Quickwins is immers gericht op het wegnemen van knelpunten binnen het bestaande stelsel van het omgevingsrecht. Daarbij wordt tegelijk uitvoering gegeven aan de motie Linhard c.s. die oproept om het eenvoudiger te maken om leegstaande kantoorgebouwen tijdelijk een andere maatschappelijk gewenste functie te geven. En wat betekent dit nu concreet voor u als adviseur of ontwikkelaar? U mag verwachten dat deze ruimere kruimelgevallenregeling altijd automatisch wordt toegepast. De praktijk wijst uit dat het nog ‘automatischer' kan dan nu gebeurt. Het is daarom van belang om als aanvrager van de omgevingsvergunning hierop alert te zijn en de gemeente indien nodig hierop te attenderen. Dit artikel gaat in op de wijzigingen in de wet- en regelgeving en geeft aan waar u op moet letten bij procedures voor herbestemming en transformatie. Zodat u terecht optimistisch bent over een snel verleende vergunning. Procedures voor afwijken bestemmingsplan Voor het afwijken van een bestemmingsplan of van een beheersverordening zijn verschillende procedures mogelijk. Dit is geregeld in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het kan dan gaan om tijdelijke afwijkingen of blijvende afwijkingen. Voor een ontwikkeling werd vaak gekozen voor het opstellen van een nieuw bestemmingsplan, die vervolgens werd vastgesteld door de gemeenteraad van de betreffende gemeente. Hiervoor geldt de voorbereidingsprocedure van de Wro (circa zes maanden). Deze procedure kan heel snel worden doorlopen, maar in de praktijk neemt het vaak veel tijd in beslag voordat het plan is vastgesteld (meer dan een half jaar). Daarna kan een beroepsprocedure bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgen, die doorgaans nog wel een jaar extra in beslag neemt. Met de Crisis- en Herstelwet (CHW) of door toepassing van de coördinatieregeling uit de Wro kan de beroepstermijn in bepaalde gevallen aanzienlijk worden verkort.4 Al met al is er toch veel tijd mee gemoeid. 1
De NRP Werkgroep wet- en regelgeving, onderdeel ruimtelijke ordening, bestaat uit: Michael Klijnstra (Lexence), Wilco van Oosten (Inbo), Joske Poelstra (Rho adviseurs voor leefruimte, penvoerder voor dit artikel) en Rob Tempelaars (Ymere). 2 De volledige naam van de AMvB luidt: Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Staatsblad 2014-333). 3 Naast de verruiming van de mogelijkheden voor functiewijzigingen en tijdelijke functies en bouwwerken omvat het Besluit Quickwins ook een nieuwe regeling voor mantelzorg en een aanpassing van het vergunningvrij bouwen. 4 De CHW is bijvoorbeeld al van toepassing als een bestemmingsplan meer dan 11 woningen mogelijk maakt. Daarnaast vallen veel andere projecten en plannen onder de CHW. De wet is daarop overigens automatisch van toepassing. Wel is het handig dat de gemeenteraad expliciet in het vaststellingsbesluit overweegt dat de CHW van toepassing is, in dat geval komt het plan bij de Raad van State op de CHW-stapel terecht en wordt binnen
In plaats van het vervangen van een geldend bestemmingsplan door een nieuw opgesteld bestemmingsplan met de bijbehorende uitgebreide procedure, kan van het geldende bestemmingsplan worden afgeweken. Dan wordt gekozen voor het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Voor het wijzigen van het gebruik kan op vier manieren van het bestemmingsplan worden afgeweken. In feite zijn dus vier soorten omgevingsvergunningen voor wijziging van het gebruik mogelijk: een binnenplanse omgevingsvergunning: de afwijkingsbevoegdheid is dan al voor verschillende situaties in het bestemmingsplan opgenomen, inclusief de relevante criteria voor afwijking; de omgevingsvergunning voor een kruimelgeval, buiten het bestemmingsplan om (buitenplans)5; een omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing (buitenplans); de tijdelijke omgevingsvergunning. Voor de eerste en tweede omgevingsvergunning is de reguliere Wabo-procedure van toepassing. Deze procedure houdt in dat na indiening van een complete aanvraag, de omgevingsvergunning binnen acht weken wordt verleend. Deze termijn kan worden verlengd met maximaal zes weken. Voor zowel de derde als vierde omgevingsvergunning was de uitgebreide Wabo-procedure van toepassing. Deze procedure houdt in dat na indiening van de aanvraag binnen zes maanden omgevingsvergunning wordt verleend; ook deze termijn kan met maximaal zes weken worden verlengd. De uitgebreide procedure is in grote mate vergelijkbaar met het bestemmingsplan. De vergunning wordt verleend door het college van burgemeester en wethouders, niet door de gemeenteraad. Wel is voorafgaand een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad nodig. Na vergunningverlening is er beroep mogelijk bij de rechtbank en daarna hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Functiewijziging Met het Besluit Quickwins zijn de mogelijkheden tot functiewijziging verruimd en versoepeld. Meer gevallen dan eerst zijn onder de kruimelgevallenregeling gebracht.6 Ofwel, meer initiatieven kunnen via de reguliere, kortere procedure worden vergund. Herbestemming en transformatie worden hierdoor eenvoudiger. Als een functiewijziging van een bestaand bouwwerk niet past in het bestemmingsplan, dan kan de functie worden toegestaan met toepassing van de reguliere procedure. Voor 1 november kon het gebruik ook al via de kruimelgevallenprocedure worden vergund. Echter, hiervoor gold een aantal beperkingen. Het mocht gaan om een wijziging tot maximaal 1.500 m2 bruto vloeroppervlak en het aantal woningen mocht niet toenemen. Deze beperkingen zijn geschrapt. Dit houdt in dat veel meer gevallen onder de kruimelgevallenregeling vallen, dus functiewijzingen met een groter oppervlak en nu ook voor woningen. Met het vervallen van de beperkingen wordt het eenvoudiger de grote leegstand van kantoren in Nederland op te lossen. Met toepassing van de kruimelgevallenregeling kan de herbestemming van bijvoorbeeld een kantoor tot appartementengeeen half jaar na afloop van de beroepstermijn uitspraak gedaan. De CHW maakt het ook mogelijk dat andere projecten onder de reikwijdte van de wet vallen, deze moeten dan worden opgenomen in het Besluit CHW, hier staan inmiddels verschillende infrastructurele en andere grote projecten in. Toepassing van de coördinatieregeling houdt in dat zowel het ontwerpbestemmingsplan als de aanvraag voor omgevingsvergunning - eerder was dit bijvoorbeeld de bouwvergunning of milieuvergunning – tegelijkertijd ter inzage worden gelegd, niet meer na elkaar. Vaststelling van het bestemmingsplan en verlening van de omgevingsvergunning vinden gelijktijdig plaats. Vervolgens wordt dit als ‘één pakketje’ ter inzage gelegd voor de beroepsprocedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak; de Rechtbank wordt overgeslagen. Vervolgens betekent dat binnen een half jaar na indiening van het verweerschrift, door de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak wordt gedaan. Voordat deze regeling toegepast kan worden is hiervoor wel een besluit van de gemeenteraad nodig tot coördinatie van bestemmingsplan en omgevingsvergunning. 5 Deze gevallen zijn opgenomen in artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. 6 Artikel 4 lid 9 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
bouw binnen acht weken worden vergund. Ook voor de herbestemming van monumenten kan de kruimelgevallenregeling worden toegepast. Voor monumenten gelden voor toepassing van de kruimelgevallenregeling geen beperkingen, anders dan bij vergunningvrij bouwen, dat slechts voor een deel van de monumenten geldt. Voor gemeentelijke monumenten is de reguliere Wabo-procedure van toepassing. Voor rijksmonumenten geldt meestal de uitgebreide procedure, waardoor het voordeel van toepassing van de kruimelgevallenregeling niet opgaat, zeker niet indien één aanvraag wordt ingediend. Het is wel mogelijk om, vooruitlopend op de monumentenvergunning, alvast voor het afwijken van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning aan te vragen. Daarvoor kan dan wel met toepassing van de reguliere procedure vergunning worden verleend. Het gaat hier voornamelijk om de functiewijziging van gebouwen binnen de bebouwde kom. Voor het landelijk gebied valt alleen de huisvesting van werknemers onder de kruimelgevallenregeling en is de reguliere procedure van toepassing. Gaat het om andere gevallen dan functiewijziging in het landelijk gebied, dan moet één van de andere omgevingsvergunningen worden aangevraagd. Voor het landelijk gebied verdient het dan ook aanbeveling om binnen het bestemmingsplan binnenplanse afwijkingsbevoegdheden op te nemen, zodat ook daar op een eenvoudige wijze functiewijziging kan worden toegestaan. Combineren van kruimelgevallen Tegelijkertijd met de functiewijziging van bestaande bouwwerken kan een bijbehorend bouwwerk worden aangevraagd.7 Een bijbehorend bouwwerk kan zowel een gebouw betreffen dat functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw als ook een uitbreiding van het hoofdgebouw zelf.8 Het bijbehorend bouwwerk is niet aan een maximale oppervlakte gebonden. Ook een uitbreiding van een gebouw met bijvoorbeeld 500 m2 valt hieronder. Uit de Nota van Toelichting op het Besluit Quickwins blijkt expliciet dat het mogelijk is om verschillende kruimelgevallen te combineren.9 In de afgelopen jaren was er altijd veel onduidelijkheid of verschillende vergunningen samen konden worden verleend. Aan die onduidelijkheid is per 1 november een einde aan gekomen, omdat het zo helder in de Nota van Toelichting is vermeld dat het kan. Wat betekent dit nu voor de praktijk? Dit houdt in dat de herbestemming van een gebouw gecombineerd met een uitbreiding met dezelfde omgevingsvergunning kan worden vergund, ook al is de uitbreiding in strijd met het bestemmingsplan. Het kan hierbij gaan om een uitbreiding in oppervlakte. Hieronder valt ook de uitbreiding van een gebouw in de hoogte, dus het vergroten van de bouwhoogte bijvoorbeeld met een extra bouwlaag. Bij het uitbreiden van een gebouw of het bouwen van een ondergeschikt bouwwerk mag het aantal woningen niet toenemen, voor dit kruimelgeval is die beperking wel blijven bestaan. [invoegen voorbeeld] Tijdelijke omgevingsvergunning Voor de inwerkingtreding van het Besluit Quickwins kon voor een periode van ten hoogste vijf jaar een tijdelijke situatie worden vergund. Hiervoor werd de uitgebreide procedure doorlopen. Tegenwoordig kunnen tijdelijk situaties worden vergund binnen acht weken en voor een periode van maar liefst tien jaar. Een motivering voor de tijdelijkheid is niet meer nodig; eerder moest strikt worden aangetoond dat de situatie echt binnen vijf jaar weer zou worden beëindigd. Bijvoorbeeld tijdelijke leslokalen bij scholen zijn vaak op die manier vergund. Het is nu zelfs zo dat het voor de gemeente mogelijk is eens te kijken of die tijdelijke situatie op die locatie goed past, zoals een ‘tijdelijk winkelcentrum’. Bevalt de situatie, dan kan vervolgens met een uitgebreide procedure, bijvoorbeeld na negen jaar, alsnog de permanente situatie worden geregeld. 7
Artikel 4 lid 1 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Zie begripsomschrijving van bijbehorend bouwwerk in artikel 1 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht: ‘uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak’. 9 Nota van Toelichting Besluit Quickwins, p. 51. 8
Tijdelijke bouwwerken hoeven pas na 15 jaar te voldoen aan de gebruikelijke bouweisen, zoals energieprestatienormen en dergelijke. Beperkingen Het verlenen van een omgevingsvergunning is geen vanzelfsprekendheid. Immers, een nieuwe functie of een nieuwe tijdelijk project, heeft effecten op de omgeving. Dat vraagt aandacht. Voordat de aanvraag voor omgevingsvergunning kan worden ingediend is het dan ook raadzaam het project met de gemeente en desgewenst met de omgeving, door te spreken. Bijvoorbeeld het parkeren, eventueel extra geluid of verkeer zijn dan belangrijke bespreekpunten. Deze zaken vooraf goed doornemen zorgt doorgaans voor een voortvarende vergunningverlening. Immers, wanneer een onderdeel niet goed is uitgezocht, kan de gemeente de aanvraag als het ware terugsturen met het verzoek de ontbrekende informatie alsnog aan te leveren. De termijn van acht weken wordt dan opgeschort, totdat de onderzoeken en daarmee de aanvraag compleet zijn. Het is verstandiger tijd te besteden aan het vooroverleg, omdat anders partijen in de procedures tegenover elkaar komen te staan. En dan is de regie van het proces al overgegaan naar de gemeente, de Rechtbank of de Afdeling. Tot slot kunnen met de kruimelgevallenregeling - ‘kruimel’ duidt alleen nog maar op de uiterst korte tijd van vergunningverlening van acht weken - relatief grote ontwikkelingen worden gerealiseerd. Hoe groter de ontwikkeling, hoe meer effecten voor de omgeving. In sommige situaties, bijvoorbeeld bij een grote bouwmarkt of detailhandelsvestigingen in een leegstaand pand van een voormalig transportbedrijf, is ontegenzeggelijk sprake van een grote verkeersaantrekkende werking. Het kan in zo’n situatie geen kwaad om zorgvuldig in te zoomen op diverse aspecten, met name het verkeersaspect, zodanig dat er een vormvrije m.e.r.-beoordeling plaatsvindt. Dit is een hele lichte vorm van een MER en vormt dus zeker geen onoverkomelijk obstakel; het is juist een heel toegesneden vorm van onderzoek. Is zo’n beoordeling beschikbaar, dan zijn de risico’s van een procedure vergaand geminimaliseerd. Voorbeelden Welke situaties kunnen via een kruimelgevallenregeling worden vergund? Appartementen in een kantoor, zelfs woningen in een voormalig ministerie of gebouw van Rijkswaterstaat. Een bouwmarkt in een leegstaand bedrijfsgebouw in de stad. Een gezondheidscentrum in een oud bedrijfspand of kantoorgebouw. Een tijdelijke supermarkt of een heel winkelcentrum in een nieuw woongebied of een supermarkt of winkelcentrum dat wordt verbouwd. Een parkeergarage nabij een station of bij een groot kantoorgebouw als bijbehorend bouwwerk. Uitbreiding van diverse bedrijfsgebouwen, winkelpanden, kantoren, eventueel met een nieuw, vrijstaand gebouw op hetzelfde perceel. Studentenhuisvesting in een kantoorpand. Als dit een tijdelijke situatie is, dan gelden er geen geluidsnormen op grond van de Wet geluidhinder. Een cultureel centrum in een historisch fabriekscomplex dat is vrijgekomen. In deze situaties is de geldende bestemming niet meer relevant; de afwijking voor deze veranderingen hoeft alleen maar te voldoen aan het principe van een goede ruimtelijke ordening. Conclusie Het Besluit Quickwins maakt het allemaal een stuk eenvoudiger om initiatieven te faciliteren. In ieder geval is de tijd die gemoeid is met de vergunningverlening drastisch ingeperkt. Dat brengt met zich mee dat het belangrijker is te investeren in overleg vooraf, met de gemeente en de omgeving. Snel helder krijgen welke onderdelen van het plan specifiek aandacht vragen, zorgt juist voor een voortvarend proces en voorkomt zo mogelijk procedures achteraf. Uiteindelijk gaat het er om dat een ontwikkeling past in de omgeving. De procedure kan dan wel verkort zijn, het blijft maatwerk om een
project in de bestaande omgeving in te passen. Er zijn al vele goede ervaringen opgedaan. Gebruik die ervaringen en voorbeelden om zo een goede gesprekspartner te zijn voor de gemeente en omgeving. Dan wordt het inderdaad allemaal ‘eenvoudiger en beter’ zoals de nieuwe regelgeving dit beoogt.
