EUROPESE COMMISSIE DIRECTORAAT -GENERAAL ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ZAKEN Dienst economische evaluatie Interne markt en nationale producten- en dienstenmarkten; mededingingsbeleid; analyse van het concurrentievermogen DIRECTORAAT -GENERAAL INTERNE MARKT Werking en effect van de interne markt - coördinatie - gegevensbescherming Interne markt: follow-up van het integratie- en hervormingsproces - evaluatie
Brussel,
Bijlage bij het verslag over de werking van de product- en kapitaalmarkten
Marktprestaties van netwerkindustrieën die diensten van algemeen belang aanbieden: een eerste horizontale evaluatie Werkdocument van de diensten van de heren Bolkestein en Solbes, leden van de Commissie
1
Inhoudsopgave 1.
2.
MARKTPRESTATIES IN DE NETWERKINDUSTRIEËN .....................................7 1.1.
Marktstructuur in netwerkindustrieën................................................................9
1.2.
Effectieve concurrentie en keuze voor de consument......................................17
1.3.
Marktintegratie: toegang, handel in elektriciteit en interconnectiecapaciteit....................................................................................19
1.4.
Prijsontwikkeling in de jaren negentig.............................................................24
1.5.
Ontwikkeling van de werkgelegenheid in de netwerkindustrieën...................29
VERPLICHTINGEN TOT OPENBARE DIENSTVERLENING............................32 2.1.
3.
4.
Overzicht van de openbaredienstverplichtingen..............................................33 2.1.1.
Geografische toegang: aan de universeledienstverplichtingen lijkt te zijn voldaan en de consumenten hebben in de meeste communautaire regio's gemakkelijk toegang tot openbare diensten.......................................35
2.1.2.
Prijsvoorschriften: diensten van algemeen economisch belang worden in het algemeen betaalbaarder ...................................39
2.1.3.
Openbaredienstverpichtingen met betrekking tot de kwaliteit van de dienstverlening: geen eenduidig beeld en een grote uitdaging.............................................................................46
2.2.
Kosten en financiering van openbaredienstverplichtingen..............................50
2.3.
De Europese dimensie van de universeleen openbaredienstverplichting..............................................................................54
RESULTATEN VAN EEN IN DE 15 LIDSTATEN GEHOUDEN KWALITATIEVE STUDIE OVER DE MENING VAN DE BURGERS OVER DIENSTEN VAN ALGEMEEN ECONOMISCH BELANG.......................55 3.1.
Elektriciteitsvoorziening..................................................................................57
3.2.
Gasvoorziening ................................................................................................58
3.3.
Vaste telefonie..................................................................................................58
3.4.
Mobiele telefonie .............................................................................................60
3.5.
Post en pakjes...................................................................................................61
3.6.
Luchtvervoer ....................................................................................................62
3.7.
Interlokaal vervoer per spoor ...........................................................................63
3.8.
Stedelijk vervoer..............................................................................................64
3.9.
Watervoorziening.............................................................................................65
CONCLUSIES ...........................................................................................................65
2
Samenvatting Aan dit verslag ligt het voorstel van de Europese Raad van Nice voor een horizontale evaluatie van de prestaties van bedrijfstakken die diensten van algemeen economisch belang aanbieden, ten grondslag. Het verslag is een aanvulling op het op 17 oktober 2001 door de Commissie goedgekeurde verslag aan de Europese Raad van Laken over diensten van algemeen belang (COM(2001) 598). Het verslag is een eerste poging tot evaluatie van de prestaties van sectoren die diensten van algemeen economisch belang aanbieden. Volgend jaar zal de Commissie methoden voor toekomstige evaluaties vaststellen. Het is niet de bedoeling de impact van de liberalisering te beoordelen, hoewel waar mogelijk wordt verwezen naar de eerste effecten van de openstelling van de markten voor het concurrentievermogen. Bij de diensten die de laatste jaren voor concurrentie werden opengesteld, is de marktstructuur geleidelijk gewijzigd. Op het gebied van de telecommunicatie is in de landen waar het eerst met de liberalisering is begonnen, het marktaandeel van de gevestigde exploitanten het meest teruggelopen, vooral bij de internationale gesprekken en de mobiele telefonie. Toch hebben deze gevestigde voormalige monopoliehouders nog steeds een groot marktaandeel. De komst van nieuwe bedrijven op deze markt heeft geleid tot een effectievere concurrentie, hoewel die bij de lokale gesprekken nog niet sterk is. Het GICP-indexcijfer voor telecommunicatie is sterk gedaald met gemiddeld ongeveer 3% per jaar tussen 1996 en 1998 en ongeveer 7,5% tussen 1999 en 2001. Door de prijsverlagingen is telecommunicatie voor Europeanen van alle inkomenscategorieën betaalbaarder geworden. Door de herstructurering van de tarieven zijn de vaste lasten voor de kleine gebruikers toegenomen, maar dankzij speciale tarieven voor burgers met een laag inkomen werden dezen tegen koopkrachtverliezen beschermd. De werkgelegenheid in deze sector is toegenomen, maar de groei van de markt als gevolg van de invoering van nieuwe technologieën en mobiele telefonie lijkt de belangrijkste oorzaak voor dit positieve resultaat te zijn. Het beeld dat de consumenten van de marktprestaties op het gebied van telecommunicatie hebben, is niet volledig in overeenstemming met de positieve resultaten die prijsstatistieken laten zien. In het algemeen zijn de consumenten behoorlijk tevreden met de mobiele technologie en zijn zij zich ook bewust van de tariefverlagingen, maar zij klagen wel over de hogere vaste lasten (bv. abonnementskosten), de ingewikkeldheid van de nieuwe tariefstructuur en in sommige landen de problemen in de relatie tussen consument en leverancier (bv. contracten die niet transparant zijn). In de energiesector hebben de gevestigde exploitanten nog steeds een aanzienlijk marktaandeel. De elektriciteitsprijzen zijn gedaald, waardoor de dienst betaalbaarder is geworden voor consumenten met een laag of gemiddeld inkomen. De voordelen voor huishoudens zijn echter niet zo groot als die voor grote consumenten. Bovendien zijn er grote prijsverschillen tussen de landen, waaruit blijkt dat er in de interne markt behoefte bestaat aan een integratie op energiegebied. De gasprijzen worden bepaald door de prijzen waartegen het gas geleverd wordt en de omstandigheden op de binnenlandse markt. Ook op dit gebied is er een duidelijke behoefte aan marktintegratie. De markten worden gesegmenteerd door fysieke knelpunten en een
3
inadequate binnenlandse deregulering zoals een niet-marktgerichte toegang tot de interconnectiecapaciteit. Gezien het grote marktaandeel van gevestigde exploitanten en het kleine aantal nieuwkomers in deze markten zouden een regulering en de toepassing van mededingingsregels in de nabije toekomst kunnen zorgen voor een eerlijke mededinging en goede marktprestaties in deze sectoren. Van alle bestudeerde diensten hebben elektriciteit en gas van de consumenten de hoogste cijfers voor geleverde diensten gekregen, hoewel de consument niet echt tevreden is met de elektriciteitsprijzen. Bij het vervoer over land (spoor en weg) speelt kwaliteit een belangrijke rol. De consumenten appreciëren de kwaliteit van de dienstverlening. Bij het kwalitatieve opinieonderzoek over de kwaliteit van de dienstverlening komt het stedelijk vervoer uit de bus als de sector waarover de consument in het algemeen het minst tevreden is. De consument is ook vrij ontevreden over de spoorwegen, maar de verschillen tussen de landen zijn groot en in sommige lidstaten zijn de consumenten zeer tevreden (zoals in Finland, Denemarken, Oostenrijk, Spanje en Portugal). Ten aanzien van het stedelijk vervoer zijn er aanwijzingen dat een "gecontroleerde concurrentie" (d.w.z. een openbare aanbesteding waarbij de begunstigde gedurende bepaalde tijd exclusief toegang tot het netwerk krijgt) beter voldoet dan volledige deregulering of een openbare dienstverlening. Voor het luchtvervoer schrijven de consumenten de aanzienlijke prijsverlagingen toe aan de concurrentie. De gevolgen van de gebeurtenissen van 11 september voor het vervoer zijn in deze enquête buiten beschouwing gebleven. Er zijn nog niet voldoende gegevens om de gevolgen van de liberalisering voor de diensten van algemeen belang op lange termijn te kunnen vaststellen. Op basis van de beschikbare informatie lijkt er evenwel geen bewijs te zijn voor de stelling dat liberalisering uiteindelijk een negatieve invloed op de totale marktprestaties heeft gehad, tenminste wat de betaalbaarheid en de universele diensten betreft. Universele dienstverlening is een realiteit op het gebied van telecommunicatie en posterijen, maar er moet rekening worden gehouden met nieuwe ontwikkelingen wat de technologie, de vraag en de behoeften van de consument betreft. In vergelijking met de Verenigde Staten biedt Europa een betere dienstverlening wanneer wordt gekeken naar de geografische dichtheid van het postnetwerk. Kwaliteit wordt de belangrijkste uitdaging voor de diensten van algemeen belang. Kwaliteitsindicatoren geven een minder duidelijk beeld van de prestaties van deze diensten.
4
Inleiding In Nice heeft de Europese Raad een verklaring van de Raad "Interne markt" goedgekeurd waarin wordt opgeroepen tot een periodieke evaluatie van de wijze waarop de diensten van algemeen economisch belang "hun taken vervullen, met name op het gebied van kwaliteit van dienstverlening, toegankelijkheid, veiligheid en billijke en transparante prijzen. Die evaluatie kan plaatsvinden op basis van uitwisseling van goede praktijken of "peer review", bijdragen van de lidstaten en verslagen van de Commissie, zulks op het passende niveau, bijvoorbeeld in het kader van het proces van Cardiff." Dit verslag is een eerste poging tot een horizontale evaluatie van de prestaties van markten die diensten van algemeen economisch belang bieden. Het is de bijdrage van de Commissie aan een debat dat nog zal worden verrijkt door de speciale aandacht die de lidstaten dit jaar in hun nationale Cardiff-verslagen aan deze diensten zullen geven. Dit verslag is een aanvulling op het verslag van de Commissie aan de Europese Raad van Laken over diensten van algemeen belang, dat de Commissie op 17 oktober 2001 heeft goedgekeurd [COM(2001) 598 def.]. Het verslag is niet bedoeld als een evaluatie van de openstelling van diverse marktsectoren voor mededinging en liberalisering op EU- dan wel nationaal niveau. Het volledige effect van de liberalisering kan nu nog niet worden gemeten of geëvalueerd. Er is meer ervaring met de werking van deze markten onder competitievere omstandigheden nodig om de liberalisering ten volle te kunnen analyseren. Toch zal waar mogelijk worden verwezen naar de eerste gevolgen van de openstelling van de markten voor mededinging. Netwerkindustrieën worden gekenmerkt door de levering van producten of diensten aan de eindgebruikers via een "netwerkinfrastructuur", die de consument koppelt aan de leverancier. Bij een economische evaluatie van netwerkindustrieën die diensten van algemeen economisch belang bieden, moet rekening worden gehouden met het duale karakter van deze bedrijfstakken. Ten eerste zijn ze economisch belangrijk: ze vertegenwoordigen tegenwoordig ongeveer 6% van het BBP van de EU en van de werkgelegenheid. Verder hebben de prijzen in de netwerkindustrieën een directe of indirecte invloed op de prijzen in de economie als geheel en op het concurrentievermogen. Ten tweede hebben de door deze bedrijfstakken verleende diensten van algemeen belang een directe invloed op het welzijn van de burgers. De toegang tot kwalitatief goede diensten van algemeen belang aan de burgers tegen betaalbare prijzen is een beleidsdoelstelling die bij de beoordeling van de marktprestaties in aanmerking moet worden genomen. Het Verdrag erkent de doelstellingen van de Unie inzake openbare dienstverlening, die de lidstaten om sociale redenen en in verband met de cohesie hebben vastgesteld. Artikel 153 legt ook nadruk op het belang van de consumentenbescherming. In het eerste deel van dit verslag worden de marktprestaties van geselecteerde netwerkindustrieën geanalyseerd. De nadruk ligt hierbij op de ontwikkeling van de marktstructuur, effectieve mededeinging, prijzen en werkgelegenheid. In het tweede deel wordt gekeken naar de verplichtingen in verband met de universele en openbare dienstverlening en ook wordt de huidige praktijk in geliberaliseerde en niet-geliberaliseerde sectoren beoordeeld. In het derde deel wordt gekeken naar het
5
oordeel van de consumenten over de dienstverlening en de gevolgen van de liberalisering. Daarna volgen conclusies.
6
1.
M ARKTPRESTATIES IN DE NETWERKINDUSTRIEËN
In dit deel wordt een analyse gegeven van recente ontwikkelingen in de marktprestaties van de netwerkindustrieën. Het is niet zo zeer de bedoeling de effecten van de liberalisering op zich te meten, als wel om de prestaties van de netwerkindustrieën in een geliberaliseerd klimaat te evalueren. Openstelling van de netwerkindustrieën voor concurrentie moet een aantal voordelen bieden. Door de concurrentie te stimuleren neemt het aantal marktpartijen toe en heeft de consument meer keus. Ook zal het ondernemingen ertoe dwingen de productie te rationaliseren en de gebruiker een betere dienst te verlenen. Tenslotte moet concurrentie leiden tot convergentie van de prijzen in Europa op een lager niveau. Door al deze voordelen moet het welzijn van de gebruikers toenemen, mits er passende maatregelen worden genomen om de rechten van consumenten te waarborgen. Het gevaar bestaat evenwel dat als gevolg van de concurrentie de prijsdaling ten koste gaat van de werkgelegenheid en de kwaliteit van de dienstverlening. Al deze aspecten worden hier in de context van het liberaliseringproces besproken. Eerst wordt een beschrijving gegeven van de veranderingen in de marktstructuren, de effectiviteit van de mededinging en de mate waarin deze industrieën openstaan voor internationale concurrentie. Vervolgens wordt de ontwikkeling van de prijzen en de werkgelegenheid in deze sectoren geanalyseerd. In het algemeen is een analyse van de marktprestaties in netwerkindustrieën een complexe aangelegenheid. Ten eerste is het moeilijk de relatieve bijdrage van de verschillende segmenten van deze bedrijfstakken aan de algehele prestatie van de sector te beoordelen: terwijl sommige segmenten misschien al zijn geliberaliseerd, kunnen andere nog monopolistische structuren vertonen. Zo beïnvloeden zowel de marktstructuur van de energieproductie als die van de energievoorziening het prijsniveau, maar de positieve effecten van de liberalisering van de productie kunnen schuilgaan achter resterende monopolies bij de transmissie en de distributie. Ten tweede zijn sommige elementen moeilijk te kwantificeren omdat ze kwalitatief zijn - zoals de tevredenheid van consumenten - of omdat er geen gegevens zijn. Ten derde is het niet altijd makkelijk om de gevolgen van de liberalisering voor de prijzen en de werkgelegenheid te scheiden van de gevolgen van technologische veranderingen. Tenslotte is de liberalisering in sommige sectoren nog maar net begonnen, zodat er nog maar nauwelijks gevolgen zichtbaar zijn. Deze analyse zal dan ook geconcentreerd zijn op markten waar de liberalisering vroeg is ingezet en waar meer gegevens beschikbaar zijn: telecommunicatie, elektriciteit en gas.
Kader 1 Recente belangrijke juridische maatregelen voor geliberaliseerde netwerkindustrieën Op EU-niveau zijn belangrijke maatregelen getroffen of voorgesteld om de concurrentie in de netwerkindustrieën ten voordele van de Europese consumenten te vergroten. Op 1 januari 1998 werd de telecommunicatiesector in de meeste lidstaten volledig geliberaliseerd. Dit was het hoogtepunt in ruim tien jaar van liberalisering en harmonisatie waarin verschillende richtlijnen tot stand kwamen: de richtlijn inzake telecommunicatiediensten (90/388/EEG, diverse malen gewijzigd), de ONP-richtlijn (90/387/EEG), de huurlijnenrichtlijn (92/44/EEG), de vergunningenrichtlijn (97/13/EG), de interoperabiliteitsrichtlijn (97/33/EG) en de spraaktelefonierichtlijn (98/10/EG). In juli 2000
7
heeft de Commissie zes voorstellen - die bekendstaan als het telecompakket - gepubliceerd ter bevordering van eerlijke concurrentie, transparantie en consumentenbescherming. Van deze maatregelen werd Verordening nr. 2887/2000 inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk in december 2000 goedgekeurd. Op elektriciteitsgebied legde een communautaire richtlijn (96/92/EG) de fundamentele regels voor de openstelling van de markten voor concurrentie vast. Een belangrijke doelstelling is het om door de efficiëntie te vergroten lagere prijzen te bevorderen. De richtlijn berust op twee pijlers: vrije keuze voor hiervoor in aanmerking komende consumenten en vrije toegang voor derden tot het transmissienetwerk. De openstelling van de markt vindt plaats in drie etappes: op 19 februari 1999 kregen grote consumenten de kans zelf hun leverancier te kiezen. In de tweede stap in februari 2000 nam de omvang van de geliberaliseerde nationale elektriciteitsvraag toe van 26% tot 28%. Een derde stap is gepland voor februari 2003, wanneer dit percentage omhooggaat naar 33%. Veel landen (Oostenrijk, Duitsland, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) hebben evenwel besloten verder te gaan en de vraagzijde van deze markten volledig te liberaliseren. Ze zullen worden gevolgd door Denemarken, Spanje en Nederland (allen 2003), Ierland (2005) en België (2007). Luxemburg en Italië overwegen deze mogelijkheid nog. Momenteel staat 65% van de vraag naar elektriciteit in de EU open voor concurrentie. In de gassector werd in 1998 een communautaire richtlijn (98/30/EG) goedgekeurd, waardoor vanaf augustus 2000 ten minste 20% van de markt moest zijn opengesteld. Dit percentage moet worden verhoogd tot 33% in 2008. De meeste landen zijn nu al verder en ongeveer 80% van de vraag naar gas in de EU staat open voor concurrentie. Alleen het Verenigd Koninkrijk en Duitsland hebben de vraag naar gas officieel volledig geliberaliseerd, hoewel er in Duitsland enige vertraging is bij de volledige omzetting van de richtlijn. Deze landen zullen worden gevolgd door Oostenrijk (2002), Spanje en Italië (beide 2003), Nederland (2004), Ierland (2005), België (2006) en Zweden (2008). In Luxemburg moet het percentage uiterlijk in 2010 boven 99% liggen. In maart 2001 heeft de Commissie een reeks maatregelen voorgesteld om de gas- en elektriciteitsmarkt in 2005 in de gehele Europese Unie voor alle consumenten open te stellen en om een kader te bieden voor de ontwikkeling van effectieve grensoverschrijdende elektriciteitsmarkten die worden ondersteund door een passende infrastructuurcapaciteit. Ook werden strengere bepalingen inzake ontbundeling en toegang voor derde partijen beoogd. Op het gebied van posterijen en vervoer zijn ook communautaire maatregelen genomen, maar deze zijn minder ingrijpend. De recente mededeling van de Commissie over "Het Europese vervoerbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen" bevat ongeveer 60 voorstellen ter bevordering van de efficiëntie, kwaliteit en veiligheid van het vervoer. Volgens die mededeling blijft het een belangrijke prioriteit toezicht te houden op de toepassing van de regels voor het creëren van een interne markt. In juli 2000 kwam de Commissie met voorstellen om het begrip gecontroleerde concurrentie uit te breiden tot de markten voor vervoer van reizigers over de weg, per spoor en over binnenwateren. In februari 2001 keurde de Raad het pakket infrastructuurrichtlijnen (2001/12, 2001/13 en 2001/14) goed. In de eerste is sprake van openstelling van de toegang tot het gehele spoorwegnet in de EU in 2008, terwijl het trans-Europees netwerk voor goederenvervoer per spoor (TERFN), dat betrekking heeft op 70% van de per spoor vervoerde vracht, in 2003 moet worden opengesteld. De tweede richtlijn biedt spoorwegmaatschappijen met een vergunning toegang tot het gehele EU-net, terwijl de laatste richtlijn betrekking heeft op de toegang, de capaciteitstoewijzing en de heffing van rechten. Vervolgens heeft de Commissie voor eind dit jaar een tweede spoorwegpakket aangekondigd met voorstellen voor de liberalisering van het binnenlandse vervoer, de cabotage en de internationale reizigersmarkten. Wat de posterijen betreft, werd met Richtlijn 97/67/EG een eerste stap in de richting van liberalisering van deze sector gezet. Op 30 mei 2000 heeft de Commissie een voorstel voor een richtlijn tot wijziging van deze richtlijn goedgekeurd om de openstelling van de Europese markt voor postdiensten voor concurrentie te versnellen.
8
1.1.
Marktstructuur in netwerkindustrieën
Een beschrijving van de marktstructuur in netwerkindustrieën is lastig, vooral omdat gegevens ontbreken (hoewel de recente ontwikkeling van enkele structuurindicatoren door de Europese Commissie een begin van een oplossing voor deze situatie kan bieden). Ten tweede veranderen traditionele structuren, de wetgeving terzake en de eigendomskenmerken allemaal tegelijk. Terwijl er vroeger op nationaal niveau werkzame, verticaal geïntegreerde monopolies waren, meestal in eigendom van de staat, wordt thans gestreefd naar een enkele Europese markt met prijzen die de juiste economische signalen geven.
9
Tabel 1: Marktstructuur telecommunicatie (1998) Jaar van liberalisering
Eigendom (1998)
Marktstructuur (1998)
Interlokaal
Internationaal
Openbare exploitant
Aandelen overheid
Interlokale gesprekken Exploitanten
Aandelen, Aanleider delen, nr. 2
B
1998
1998
Belgacom
51%
7
100%
DK
1996
1996
Tele Denmark
0%
8
95%
D
1998
1998
Deutsche Telekom
61%
21
100%
EL
2001
2001
OTE
65%
1
E
1998
1998
Telefonica
0%
F
1998
1998
France Telecom
IRL
1998
1998
I
1998
L
Marktaandeel gevestigde exploitant (1999)
Internationale gesprekken Exploitanten
Aandelen, leider
Aandelen, nr. 2
Lokaal
Interlokaal
Internationaal
7
100%
0%
99,0%
95,0%
89,0%
B
8
75%
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
DK
0%
21
100%
0%
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
D
100%
0%
1
100%
0%
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
EL
3
97%
3%
3
97%
3%
99,0%
91,0%
89,0%
E
71,2%
13
100%
0%
14
98,4%
88,5%
82,3%
F
Telecom Eireann
80%
1
100%
0%
1
100%
0%
n.v.t.
n.v.t.
IRL
1998
Telecom Italia
5%
4
100%
0%
4
100%
0%
99,8%
93,0%
68,0%
I
1998
1998
PT Administration
100%
1
100%
0%
1
100%
0%
100,0%
100,0%
89,0%
L
NL
1997
1997
KPN Telecom
43,8%
3
80%
3
80%
99,0%
95,0%
80,0%
NL
A
1998
1998
PT Austria
100%
11
100%
0%
13
100%
0%
85,0%
85,0%
85,0%
A
P
2000
2000
Telecom Portugal
25%
1
100%
0%
1
100%
0%
100,0%
100,0%
100,0%
P
FIN
1993
1993
Sonera
78,8%
20
55%
40%
14
100,0%
96,0%
96,0%
FIN
S
1994
1992
Telia
100%
15
83%
93,0%
76,0%
62,0%
S
UK
1985
1986
British Telecom
0%
>20
76%
73,4%
65,0%
49,4%
UK
0%
10%
15
68%
346
46%
27%
Bron: OESO en Europese Commissie.
11
Marktleider 19 96 20 00
Belangrijkste concurrent -1 UK 996 -2 00 0
UK
-1 9 SE 96 -2 00 0
SE
-1 9 ES 96 -2 00 0
ES
19 PT 96 -2 00 0
PT -
19 NL 96 -2 00 0
NL -
-1 9 LU 96 -2 00 0
LU
IT -
IT -
-1 9 IE 96 -2 00 0
IE
19 EL 96 -2 00 0
EL -
-1 DE 996 -2 00 0
DE
-1 9 FR 96 -2 00 0
FR
FI -1 99 FI 6 -2 00 0
-1 DK 996 -2 00 0
DK
-1 9 BE 96 -2 00 0
BE
-1 OE 996 -2 00 0
OE
marktaandeel
Grafiek 1: Marktaandeel mobiele telefonie
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Andere
Bron: BIPE en eigen berekeningen 12
Wegens hun specifieke kenmerken functioneren netwerkindustrieën niet zoals traditionele markten. Ten eerste is er vaak sprake van netwerkexternaliteiten, d.w.z. de waarde van een dienst hangt af van het aantal als pakket aangeboden diensten en/of het aantal personen dat van de dienst gebruikmaakt. Zo neemt bij de telecommunicatie de waarde van een telefoonlijn toe naarmate er meer personen aangesloten zijn (onderling afhankelijke vraag) en er meer diensten tegelijk worden aangeboden, zoals aansluiting op internet, wekdiensten, weersvooruitzichten enz. Deze externaliteiten hebben op deze markten positieve en negatieve uitwerkingen op het verbruik. Diensten die door een toenemend aantal personen worden gebruikt, worden steeds attractiever, terwijl diensten waarvan steeds minder mensen gebruikmaken, ook minder attractief worden. Ten tweede worden netwerkindustrieën vaak gekenmerkt door de aanwezigheid van een essentiële voorziening, d.w.z. een input die door een dominant bedrijf wordt gecontroleerd en waartoe een concurrent zeker toegang moet krijgen om een hiervan afhankelijke markt te bereiken waarop geen of duidelijk te weinig concurrentie is en waarvoor geen steekhoudende economische reden bestaat om concurrenten de toegang te weigeren. De toegang tot een dergelijke voorziening is voor de concurrent onontbeerlijk indien er geen vervangingsmiddel voor deze voorziening is of mogelijk is omdat er geen alternatieve methoden zijn om de hiervan afhankelijke markt te bedienen en het voor de verzoekende partij om technische, juridische of economische redenen onmogelijk of buitengewoon moeilijk is om zijn eigen voorziening alleen of samen met anderen tot stand te brengen. Voorbeelden hiervan zijn het aansluitnet bij de telecommunicatie en het hoogspanningsnet voor elektriciteit. Aangezien het dominante bedrijf dit onvervangbare gedeelte van het netwerk beheerst, kan het de toegang ertoe gemakkelijk weigeren om zo zijn marktmacht tot andere markten uit te breiden. De wetgever en de mededingingsautoriteiten moeten hieraan extra aandacht besteden omdat deze kenmerken een perfecte concurrentie moeilijk haalbaar maken. Er is te rekenen met een grotere concentratie dan op traditionele markten. In deze bedrijfstakken kunnen parallel aan elkaar twee ontwikkelingen worden waargenomen: de splitsing van voorheen als een enkele markt beschouwde markten in verschillende markten (bv. productie tegenover distributie) en een toenemende concurrentie op een aantal van deze markten (de niet-beschermde). Overigens komt het theoretische niveau van marktopening niet perfect overeen met het niveau van de werkelijke concurrentie, die vaak zeer afhankelijk is van goede wetgeving en met name van een goede ontbundeling en een effectief toezicht op de tarieven en de toegangsvoorwaarden voor het netwerk, aangezien tekortkomingen de toegang tot de markt voor nieuwe concurrenten kunnen bemoeilijken of verhinderen. Tabel 1 laat zien dat de telecommunicatiesector in 1998 (het jaar van de verplichte volledige liberalisatie in de meeste lidstaten) nog hoofdzakelijk uit nationale monopolies bestond. Sindsdien is het aantal exploitanten toegenomen, maar er zijn nog steeds vertragingen bij de ontbundeling van het aansluitnet 1 , de implementatie van de carriervoorkeuze en de nummerportabiliteit. Bovendien blijft zelfs in geliberaliseerde segmenten het marktaandeel van de gevestigde exploitanten zeer hoog. De mobiele telefonie laat daarentegen significanter wijzigingen zien, waarschijnlijk vooral door de snelle technologische ontwikkelingen en omdat het om een geheel nieuwe sector gaat. Uit grafiek 1 blijkt dat de markt zich ontwikkelt van een monopolie naar een oligopolie. In dit geval is het aantal marktdeelnemers namelijk beperkt door het frequentiespectrum, zodat er maar weinig licenties zijn waarop zij kunnen bieden. Gewezen zij op twee 1
De implementatie van Verordening nr. 2887/2000 van het Europees Parlement en de Raad inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk is verplicht vanaf januari 2001. 13
belangrijke resultaten. In elk land zijn er drie of vier exploitanten, behalve in Nederland met vijf providers en Luxemburg waar slechts twee exploitanten hun diensten aanbieden. Ten tweede lijken de netwerkexternaliteiten een belangrijke rol te spelen omdat de marktleider overal, behalve in Griekenland, al in 1992 zijn diensten aanbood. Sterker nog, in op twee na (Griekenland en Duitsland) alle landen is de marktleider van vandaag de vroegere monopolist, dan wel was deze al marktleider in 1992, indien er toen al sprake was van concurrentie. Op het gebied van de elektriciteit heeft de geleidelijke openstelling van de markten ook tot interessante resultaten geleid. In tabel 2 wordt aangegeven dat het marktaandeel van de gevestigde exploitanten bij de elektriciteitsopwekking en van de drie belangrijkste distributeurs lager is in de landen die al het verst met de liberalisering gevorderd zijn. Gegevens over het marktaandeel bij de distributie moeten evenwel met de nodige voorzichtigheid worden betracht. Ook al is het marktaandeel van een specifieke distributeur op nationaal niveau niet belangrijk, toch is de distributie in sommige landen nog steeds in handen van lokale monopolies met een marktaandeel van 100% in het gebied of de gebieden waar ze actief zijn. Hetzelfde liberaliseringsverhaal kan worden verteld voor gas, hoewel er door een gebrek aan gegevens geen eenduidige conclusies kunnen worden getrokken (tabel 3). In de postsector blijft de marktconcentratie hoog, met name voor de brievenpost, waar de huidige richtlijn slechts in een marginale openstelling voor concurrentie voorziet. De gevestigde exploitanten behouden hun dominante marktaandeel ook in landen waar de liberalisering al verder is gevorderd dan de richtlijn verlangt. De marktconcentratie is zelfs groter geworden op nevenmarkten als de pakket- en expresdiensten waar van oudsher wel sprake is van concurrentie, omdat de gevestigde exploitanten door talrijke fusies en overnames hun marktaandeel hebben versterkt. Dit heeft tot spanningen geleid omdat deze marktdeelnemers nog steeds een uitgebreid monopolie bezitten in hun kerngebied, de brievenpost. In het algemeen ontwikkelt de marktstructuur in netwerkindustrieën zich van monopolie tot oligopolie, waarbij de gevestigde exploitant dominant is. Men kan zich afvragen (1) of deze situatie het eindresultaat is of dat we ons in een overgangsperiode bevinden, en (2) of ondanks het blijvend grote marktaandeel van sommige ondernemingen de mededinging nog toeneemt. De eerste vraag is moeilijk te beantwoorden; het marktaandeel van de gevestigde exploitanten is echter altijd lager in landen waar de liberalisering het eerst begon. De tweede vraag wordt in het volgende deel beantwoord.
14
Tabel 2: Marktstructuur elektriciteit
Elektriciteit
Openstelling markt (2001)2
Marktaandeel grootste opwekker (1999)
Marktaandeel grootste drie distributeurs (1999)
Ontbundeling transmissie
Toegang netwerk
Geïmplementeerd 2001 2007
51,7%
42%
Wettelijk
Gereglementeerd
88,9%
Wettelijk
Gereglementeerd
2003 Geïmplementeerd 1997
26% 26%
100% (1 bedrijf) 32% n.v.t.
Wettelijk Eigendom
Gereglementeerd Gereglementeerd
Management
Gereglementeerd
Management
Op contractbasis
Management
Gereglementeerd
Wettelijk
Gereglementeerd
Wettelijk
Gereglementeerd
n.v.t. Wettelijk Wettelijk
n.v.t. Gereglementeerd Gereglementeerd
Wettelijk Eigendom
Gereglementeerd Gereglementeerd
Eigendom
Gereglementeerd
Volledige liberalisering
Oostenrijk
100%
België3,4
35%
Denemarken Finland
90% 100%
Frankrijk
30%
Duitsland
100%
Griekenland
30%
Ierland6
30%
2005
96,6%
Italië7
45%
2004
71%
Luxemburg Nederland Portugal
40% 33% 30%
Afwijking 2004
13,5% 32,6% 58%
Spanje Zweden
54% 100%
44,7% 53%
VK 8
100%
2003 Geïmplementeerd 1998 Geïmplementeerd 1998
96% (1 bedrijf) 62% (2 bedrijven 5) 100% (1 bedrijf) 97% (1 bedrijf) 93% (1 bedrijf) n.v.t. 80% 90% (1 bedrijf) 94% 52%
15%
37%
95% Geïmplementeerd 1999
28,1% 98%
Bron: Europese Commissie, ECB, OXERA voor de regeringen van het VK en NL. Gepubliceerd oktober 2000.
2 3 4 5 6 7 8
Openstelling van de markt is het theoretische percentage van de vraag dat openstaat voor concurrentie. Er loopt een inbreukprocedure. Gemeenten hebben een wettelijk monopolie op de distributie. Met inbegrip van wederzijds eigendom. Thans meer dan 3 leveranciers. In Italië kunnen kleine consumenten hun vraag bundelen om de drempels te passeren. In Noord-Ierland is de elektriciteitsmarkt slechts voor 35% open. In Noord-Ierland en Schotland is er sprake van ontbundeling op managementniveau.
15
Tabel 3: Marktstructuur gas
GAS
Oostenrijk België Denemarken Finland10 Frankrijk 11 Duitsland5 Griekenland Ierland Italië 12 Luxemburg Nederland13 Portugal Spanje Zweden Verenigd Koninkrijk
9 10 11 12 13 14
Openstelling markt (eind 2000)9
Volledige liberalisering
49% 59% 30% Afwijking 20% 100% Afwijking 75% 96% 51% 45% Afwijking 72% 47% 100%
2002 2006
Geïmplementeerd - 2000 2005 2003 Uiterlijk 2010 2004 2003 2008 Geïmplementeerd - 1998
Aandeel van het gas dat door derden met toegang wordt vervoerd (schatting maart 2001) <5% <2% 0% n.v.t. 1% 2% n.v.t. n.v.t. 16% 0% 17% n.v.t. 7% 0% 100% 14
Ontbundeling transmissie
Toegang netwerk
Boekhouding Boekhouding Wettelijk Boekhouding Boekhouding Boekhouding
Op contractbasis Gereglementeerd Gereglementeerd Gereglementeerd Gereglementeerd Op contractbasis
Management Wettelijk Boekhouding Boekhouding
Gereglementeerd Gereglementeerd Gereglementeerd Hybride
Wettelijk Boekhouding Eigendom
Gereglementeerd Gereglementeerd Gereglementeerd
Openstelling van de markt is het theoretische percentage van de vraag dat openstaat voor concurrentie. Weliswaar is er in Finland een monopolie voor de gasinvoer, maar er is een nevenmarkt. Er loopt momenteel een inbreukprocedure tegen Frankrijk en Du itsland. De markten staan open op vrijwillige basis, maar een wettelijk kader ontbreekt. In Italië kunnen kleine consumenten hun vraag bundelen om de drempels te passeren. Gereglementeerd voor distributienetwerken; de regelgever geeft "richtsnoeren" voor toegang tot de transmissie op contractbasis. Alleen in het VK is de eigendom volledig ontbundeld, zodat alle gas door derden wordt vervoerd.
16
1.2.
Effectieve concurrentie en keuze voor de consument
In de geliberaliseerde sectoren moeten de regelgevende instanties ervoor zorgen dat de consumenten zelf hun leverancier kunnen kiezen, dat er sprake is van een effectieve concurrentie tussen de leveranciers en dat de universele dienst wordt verleend. Wanneer een monopolie verandert in een markt met meer mededinging, moeten er in beginsel meer diensten worden aangeboden en moeten de prijzen dalen. Wanneer er evenwel een oligopolie met slechts enkele dominante marktdeelnemers ontstaat, zoals nu het geval is, worden de voordelen van de liberalisering niet altijd in volle omvang aan de consument doorgegeven. Wanneer er slechts enkele ondernemingen op de markt actief zijn, kunnen zij de neiging hebben hun gedragingen impliciet op elkaar af te stemmen. Bovendien kunnen sommige delen van het netwerk als natuurlijke monopolies worden beschouwd, wat de toename van de concurrentie kan bemoeilijken omdat er regelgeving nodig is. De mededingingsautoriteiten en de wetgever moeten er daarom voor zorgen dat de spelregels op alle niveaus van het netwerk worden nageleefd. Effectieve mededinging in de netwerkindustrieën hangt ook af van de toegang tot het niet-geliberaliseerde deel van de sector. De toegang kan om allerlei redenen worden bemoeilijkt. De financiële voorwaarden kunnen zo zijn vastgelegd dat ze voor nieuwkomers economisch onaanvaardbaar zijn. De regelgevende instanties moeten hier zorgdragen voor niet-discriminerende praktijken. Ook kunnen technische omstandigheden de toegang tot bepaalde consumenten in de weg staan. Op het gebied van de telecommunicatie heeft de toegang tot het aansluitnet en de carriervoorkeuze in sommige landen vertraging opgelopen wegens het ontbreken van digitale telefoonlijnen, die noodzakelijk zijn om toegang te krijgen. Ook kan beperking van de mededinging op het ene niveau van de aanbodketen gevolgen hebben voor de mededinging op andere niveaus. Tenslotte hangt een effectieve concurrentie ervan af of de marktdeelnemers ervoor zorgen dat de concurrentie ook werkelijk functioneert. Weliswaar kunnen de consumenten rekenen op lagere prijzen en een ruimere keuze, maar tezelfdertijd hebben zij te kampen met een ingewikkelder markt wat de verhouding tussen prijs, kwaliteit, betrouwbaarheid en verwante diensten betreft. Zij moeten deze nieuwe ingewikkelde markt nog doorgronden. Omdat dit leerproces lang kan duren, moet het publiek worden gesensibiliseerd. Bewezen is dat de consument honkvast is (m.a.w. een nieuwe leverancier moet veel goedkoper zijn): ondanks lagere tarieven in de orde van grootte van 15-25% was slechts 20 tot 25% van de consumenten op de binnenlandse gasmarkt in het VK na een jaar concurrentie van leverancier veranderd 15 . Een deel van het probleem ligt in de bundelingsstrategie van de gevestigde exploitanten, die de levering van het hoofdproduct soms koppelen aan de levering van enkele andere producten, tot ontevredenheid van de consument. Daarnaast is er ook een regelingen nodig om lastige administratieve procedures bij de overgang van consumenten naar een andere leverancier te voorkomen. In verschillende sectoren is een toename van het aantal exploitanten een eerste stap bij de beoordeling van een effectieve concurrentie. Op het gebied van de telecommunicatie lijkt het aantal marktdeelnemers in de vaste telefonie in alle lidstaten, behalve in Spanje en Luxemburg, voldoende om de concurrentie bij de interlokale en internationale gesprekken te waarborgen. Voor lokale gesprekken wordt de marktstructuur in de meeste lidstaten nog steeds gedomineerd door de gevestigde exploitanten. Belangrijke uitzonderingen zijn het VK
15
Keith Leslie, David Kausman en Gustav Bard (1999), " European Power: Managing Through Deregulation", The McKinsey Quarterly, no. 1, blz. 38-51.
17
en Duitsland waar het marktaandeel van de gevestigde exploitant tot 70% is gedaald. In de sector van de mobiele telefonie neigen de marktstructuren tot een oligopolie. Grafiek 2: Effectieve concurrentie bij lokale gesprekken - Percentage van de bevolking dat voor lokale gesprekken uit diverse exploitanten kan kiezen (2000) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% B >5 exploitanten
DK
D
100%
3%
E
F
IRL
I
100%
10%
15%
3-5 exploitanten 2 exploitanten
35%
L
25%
12%
10%
1%
NL
A
S
UK
100%
100%
100%
100%
100%
25%
Bron: Europese Commissie. De cijfers voor Zweden en het VK hebben betrekking op de totale markt voor telefoongesprekken (lokaal, interlokaal en internationaal). Voor Portugal en Griekenland geldt een afwijking.
Grafiek 3: Effectieve concurrentie bij interlokale en internationale gesprekken Percentage van de bevolking dat voor interlokale en internationale gesprekken uit diverse exploitanten kan kiezen (2000) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% >5 exploitanten
B
DK
D
100%
100%
100%
E
IRL
I
100%
90% 10%
3-5 exploitanten 2 exploitanten
F 100%
L
NL
A
FIN
S
UK
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Bron: Europese Commissie. De cijfers voor Zweden en het VK hebben betrekking op de totale markt voor telefoongesprekken (lokaal, interlokaal en internationaal). Voor Portugal en Griekenland geldt een afwijking.
18
Voor de energiesector geven de tabellen 2 en 3 het theoretische (d.w.z. wettelijke) niveau van de marktopening aan. Zoals hierboven al is gezegd, is er geen informatie over het werkelijke aantal leveranciers beschikbaar. In de meeste landen blijft de voorziening voor kleine consumenten evenwel in handen van monopolies. Dit geldt ook voor de postsector. De openstelling van de markten heeft geleid tot bezorgdheid over de kwaliteit van de aangeboden diensten. Toegenomen concurrentie zou dienstverleners ertoe kunnen dwingen prijsverlagingen te compenseren met een dienstenaanbod van lagere kwaliteit. Hiervoor zijn slechts weinig gegevens beschikbaar. De indicatoren voor telecommunicatie, postdiensten en vervoer duiden evenwel niet op een dergelijke kwaliteitsvermindering. In het tweede deel van dit verslag worden enkele van de indicatoren nader besproken. 1.3.
Marktintegratie: toegang, handel in elektriciteit en interconnectiecapaciteit
Een belangrijk aspect van het zorgen voor concurrentie is de openstelling van de binnenlandse markten voor concurrentie vanuit het buitenland. Dit betekent dat buitenlandse concurrenten juridisch en technisch de mogelijkheid wordt geboden op de binnenlandse markt actief te zijn. Voor de regelgevende instanties is dit een moeilijke, maar belangrijke taak. In de telecommunicatiesector kan deze toegang worden beperkt door de beschikbaarheid van door de regelgevende instanties aangeboden licenties, door het aantal interconnectieovereenkomsten tussen de exploitanten, door de beschikbaarheid van lijnen en misschien ook door de technologie. Tabel 4 geeft het aantal bestaande interconnectieovereenkomsten voor het tot stand brengen van verbindingen met vaste en mobiele netwerken. Dit aantal geeft het potentiële aantal directe concurrenten voor die segmenten aan. Bij de cijfers kan geen onderscheid worden gemaakt tussen binnenlandse en buitenlandse exploitanten, maar het relatief grote aantal overeenkomsten voor interconnecties tussen vaste netwerken onderling zijn bemoedigend omdat ze aangeven dat buitenlandse ondernemingen toegang tot binnenlandse netwerken hebben. Voor interconnecties tussen mobiele netwerken zijn er minder overeenkomsten, maar dit is zeker het gevolg van het kleinere aantal exploitanten. Tabel 4: Interconnectie bij telecommunicatie (2000). Aantal bestaande interconnectieovereenkomsten voor het tot stand brengen van verbindingen met vaste en mobiele netwerken B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
Vast naar mobiel
3
10
4
3
24
13
2
10
Vast naar vast
19
129
117
0
35
200
13
Mobiel naar mobiel
3
1
n.v.t.
3
3
0
1
NL
A
P
5
54
10
51
5
124
12
6
1
7
1
63
FIN
184 3
S
UK
11
5
22
239
2
6
Een andere indicator voor de openstelling van de markten voor internationale concurrentie is het aantal grensoverschrijdende fusies en overnames in deze sector. De meeste ervan spelen zich evenwel alleen op binnenlands vlak op en zijn het gevolg van een herstructurering van binnenlandse maatschappijen. Er is geen significant verschil tussen de groei van het aantal binnenlandse fusies en overnames in deze sector en die van het aantal fusies en overnames voor de economie als geheel. Toch is er de laatste tijd sprake geweest van een snelle toename
19
van het aantal intracommunautaire en internationale fusies en overnames met een Europees bedrijf als doelwit. De ontwikkeling gaat echter het hardst bij de internationale fusies en overnames waarbij een Europees bedrijf de bieder is. Grafiek 4: Fusies en overnames op het gebied van telecommunicatie 200
14000
180 12000 160
10000
140
120 8000 100 6000 80
60
4000
40 2000 20
0
0 1991
1992
1993
1994
1995
Binnenlands Internationaal (doelwit in EU)
1996
1997
1998
1999
Intra-EU Internationaal (doelwit buiten EU)
Alle sectoren van de economie (rechterschaal)
Bron: Europese Commissie
Tabel 5: Mate van openheid van de elektriciteitsmarkten in de Europese Unie Saldo in verhouding Mate van GWh Binnenlandse tot de Invoer Uitvoer openheid 2000 vraag binnenlandse % vraag % Luxemburg 100 6446 737 5823 -98,0 61,7 Oostenrijk 59800 13808 15110 56890 2,3 25,4 Denemarken 34300 8318 7678 34873 -1,8 22,9 Nederland 85800 22927 4031 104891 -18,0 12,9 Portugal 42000 4704 3779 35444 -2,6 12,0 België 78400 11644 7319 82859 -5,2 11,4 Zweden 140500 18308 13632 146526 -3,2 10,9 Frankrijk 510400 3059 71902 410310* 16,8 9,1 Duitsland 515300 44276 42428 504761* -0,4 8,6 Finland 67200 12206 326 79071 -15,0 7,9 Italië 253300 44831 484 297653 -14,9 7,6 Spanje 197500 12266 7833 201803 -2,2 5,0 Griekenland 49200 1730 1741 48870 0,0 3,6 VK 353400 14307 135 367656 -3,9 2,0 Ierland 22300 169 71 21634 -0,5 0,6 EU 2409500 218999 177206 2280969* -1,8 8,7 Bron: FPE (2001), Eurostat, UCTE en eigen berekeningen. * Gegevens voor 1999. De mate van openheid wordt berekend als de verhouding tussen de som van in- en uitvoer en tweemaal de binnenlandse vraag. Nettoproductie minus energieverbruik bij pompstations (afgerond)
20
De situatie in de energiesectoren wijkt hier niet veel van af. Tabel 5 geeft een beeld van de mate van openheid van de elektriciteitssector in 2000, gedefinieerd als de verhouding tussen de som van in- en uitvoer en tweemaal de binnenlandse vraag. Luxemburg, dat voor zijn verbruik grotendeels van invoer afhankelijk is, heeft de hoogste mate van openheid en ook in Oostenrijk en Denemarken is de binnenlandse vraag geheel open. Frankrijk is de enige grote netto-exporteur in de Europese Unie. Tabel 6: Structuur van productie, handel, overdrachtcapaciteit en prijs in de elektriciteitssector
Carolingische landen (Oostenrijk, Benelux, Frankrijk, Duitsland) Noordse landen (Denemarken, Finland, Noorwegen, Zweden) VK-Ierland Italië Iberisch schiereiland (Portugal, Spanje) Griekenland
Waterkracht en andere
Nucleair
2000
Nettoproductie (TWh)
Thermisch
Productiestructuur % Binnenlandse vraag (TWh)
Fysieke handel in elektriciteit (TWh)
Netto-overdrachtscapaciteit (zomer 2000, werkdag, piekuren, in het land) Prijspeil EU=100
In
Uit
In MW
Theoretisch*16 TWh
1267,7
40,3
47,6
12,
1165,5
30,7
66,8
11960
104,8
101,7
385,0
18,4
19,8
61,8
383,8
7,1
5,3
3260
28,6
64,9
379,6
76,8
20,6
2,5
389,3
14,3
n.v.t.
2000
17,5
88,0
262,4
79,0
0,0
21,0
297,7
44,9
0,5
5650
49,5
154,8
245,0
57,8
24,3
17,9
237,2
8,4
2,8
1200
10,5
101,0
49,8
90,8
0,0
9,2
48,9
1,7
1,5
1300
11,4
n.v.t.
Bron: Eurostat, ETSO, UCTE, Nordel en eigen berekeningen.
Er is evenwel enige bezorgdheid over knelpunten tussen de regionale markten in opkomst. De elektriciteit in Europa lijkt namelijk te zijn georganiseerd in vijf regionale markten17 met verschillende kenmerken van vraag en aanbod en een uiteenlopende productiestructuur. Deze markten worden gesegmenteerd door fysieke verzadiging. Het gaat hier om de Scandinavische markt die via de "Nordpool" onderling verbonden is, de Italiaanse markt, de VK-Ierse markt, de Iberische markt en wat de auteur de "Carolingische" markt noemt, bestaande uit Duitsland, Frankrijk, de Benelux, Zwitserland en Oostenrijk. Hoewel dit onderscheid misschien wat kunstmatig is 18 , is het toch een interessant gezichtspunt voor een onderzoek van de elektriciteitssector in Europa. Enkele verbindingen kunnen zorgen baren, zoals de relatieve isolatie van het Iberisch schiereiland, het Verenigd Koninkrijk en Ierland. 16 17 18
D.w.z. voor 365 dagen en 24 uur per dag. Cacheteux, Jean-Marie (2001), "La libéralisation suit son cours sur le marché européen de l'électricité", Bulletin Financier BBL, No. 2363, maart 2001. Er is bijvoorbeeld ook sprake van congestie binnen de "Carolingische" markt zelf omdat er onvoldoende capaciteit is en het aan gemeenschappelijke regels voor de toekenning van capaciteit ontbreekt.
21
In tabel 6 berekenden wij de vraag, de feitelijke fysieke handel en de netto-overdrachtscapaciteit voor deze vijf markten plus Griekenland. Hieruit komen enkele interessante punten naar voren. Ten eerste komen de "regionale" productie en vraag sterk overeen en is het niveau van de regionale handel vrij laag. Ten tweede zijn er, zoals hieronder wordt uiteengezet, aanzienlijke prijsverschillen tussen deze regionale markten, die kunnen worden verklaard uit verschillen in de productiestructuur. Deze twee elementen samen leiden tot de conclusie dat deze markten relatief geïsoleerd zijn. Dit wordt bevestigd door de zeer geringe netto-overdrachtscapaciteit, een indicator voor fysieke knelpunten, tussen deze gebieden. Interessant is dat de werkelijke handel in elektriciteit in de meeste gebieden dicht bij het theoretische maximum ligt, wat duidt op congestieproblemen. Grafiek 5: Bruto-invoer van aardgas in de Europese OESO-landen in 2000
Overige 3%
Nederland 12% Verenigd Koninkrijk 5% Overige EU 2%
Voormalige USSR 39% Noorwegen 16%
Overige OPEC 3%
Algerije 20%
Bron: IEA.
Op de gasmarkt is het probleem nog ingewikkelder omdat uiteindelijk het grootste deel van het in Europa verbruikte gas uit derde landen wordt ingevoerd, zoals blijkt uit grafiek 5. Bovendien kunnen er, evenals voor elektriciteit, technische en capaciteitsproblemen zijn. Het is daarom niet verrassend dat, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, de markten betrekkelijk open zijn, zoals blijkt uit tabel 7. Men kan zich evenwel afvragen hoe belangrijk de bilaterale stromen binnen de EU zijn en of deze grote openheid niet enkel duidt op een afhankelijkheid van een paar niet-EU-landen en niet op handel tussen de lidstaten. Bestemmingsclausules, die weliswaar illegaal zijn, kunnen wederverkoop voorkomen. Er is ook steeds meer sprake van fusies en overnames in de energiesector. Wel lijkt het beeld sterk op dat voor de telecommunicatie, met andere woorden het leeuwendeel van de fusies en overnames vindt in het binnenland plaats en de aanzienlijke stijging is het resultaat van het feit dat Europese nutsbedrijven buiten de Europese Unie investeren. Dit wijst erop dat deze markten weliswaar geleidelijk worden opengesteld maar toch nog niet werkelijk openstaan voor internationale concurrentie. Een soortgelijke situatie ziet men in de postsector.
22
Grafiek 6: Fusies en overnames bij elektriciteit, gas en water
180
14000
160 12000 140 10000 120 8000
100 80
6000
60 4000 40 2000 20 0
0 1991
1992
1993
1994
1995
Binnenlands Internationaal (doelwit in EU) Alle sectoren van de economie (rechterschaal)
1996
1997
1998
1999
Intra-EU Internationaal (doelwit buiten EU)
Bron: Europese Commissie. Elektriciteit, gas en water behoren tot klasse 49 van de SBI.
Tabel 7: Aardgassaldi in de Europese Unie
2000 mln m3
Nederland Frankrijk Spanje Portugal Luxemburg Finland Zweden Griekenland België Duitsland Italië Oostenrijk Ierland Denemarken VK
Productie
72719 1593 160 0 0 0 0 36 0 21196 16698 1803 1188 8157 115214
Invoer
17342 40718 15967 2377 19038 4196 881 2048 15990 76555 57237 6078 2905 0 2343
Uitvoer
41889 954 0 0 0 0 0 0 0 5410 49 16 0 3171 13408
Saldo in verhouding tot VerandeMate van de vraag (m.u.v. ring in Brutoverbruik* openheid verandering in voorraden % voorraden % 43 48557 51 61,0 2988 38860 -96 53,6 397 15631 -99 51,1 6 2363 -100 50,3 69 18957 -100 50,2 0 4196 -100 50,0 0 881 -100 50,0 31 2055 -98 49,8 -104 16819 -100 47,5 951 91388 -77 44,8 -1256 70340 -77 40,7 337 7528 -77 40,5 1 4093 -71 35,5 85 4903 64 32,3 866 103283 11 7,6
Bron: IEA en eigen berekeningen. Het saldo wordt berekend als de verhouding tussen de netto-uitvoer en het verschil tussen productie en netto-uitvoer. De mate van openheid wordt berekend als de verhouding tussen de som van in- en uitvoer en tweemaal het brutoverbruik. *Incl. statistische verschillen, die niet zijn vermeld.
23
1.4.
Prijsontwikkeling in de jaren negentig
De prijsontwikkeling in de netwerkindustrieën hangt niet alleen af van de mate van mededinging en de integratie van de markten, maar ook van technologische ontwikkelingen, grotere efficiëntie, ontwikkeling van de regelgeving en het gebruik van prijzen als beleidsinstrument. Ten eerste zullen deze voordelen worden beïnvloed door problemen bij de interconnectie tussen de verschillende segmenten. Ten tweede kunnen verschillen in regelgeving tussen de landen leiden tot verschillen in de prijsontwikkeling. Er zijn bijvoorbeeld grote verschillen tussen de landen in de regelgeving met betrekking tot de prijsvorming: zo kunnen de elektriciteitsprijzen worden geregeld via het rendement of via maximumprijzen. Ten derde heeft de mate waarin de overheid prijzen als instrument voor de internalisering van de externaliteiten wil gebruiken, ook invloed op de prijzen. Zo heeft de toepassing van het "de vervuiler betaalt"-beginsel - om het energieverbruik en de schadelijke gevolgen ervan voor het milieu te rationaliseren - tot hogere prijzen geleid omdat de consument nu te maken krijgt met de kosten van vervuiling. Kader 2 Verwacht effect van de liberalisering op de prijzen Op middellange termijn wordt verwacht dat liberalisering van de netwerkindustrieën leidt tot een benedenwaartse prijsconvergentie , omdat de mededinging toeneemt en de markten opengaan. Op korte termijn evenwel kunnen diverse elementen deze tendens verstoren. Ten eerste kan een nieuwe tarifering die de kosten beter weergeeft, voor sommige segmenten en/of in sommige landen leiden tot een prijsverhoging . Doel van de liberalisering van de netwerkindustrieën is immers niet per se een prijsverlaging, maar een grotere effectiviteit, wat betekent dat de prijzen de kosten zo goed mogelijk moeten weergeven. In het verleden kunnen bepaalde sectoren zijn gesubsidieerd, of compenseerden monopoliehouders verliezen in het ene segment met winsten in het andere. Bij de meeste segmenten zal liberalisering een eerlijke concurrentie bevorderen, waardoor de subsidiëring in sommige gevallen kan worden beëindigd. Bijgevolg hoeft de convergentie niet noodzakelijkerwijze op korte termijn naar beneden te zijn gericht. Ten tweede kan de prijsspreiding zelfs toenemen indien de liberalisering niet in alle landen in hetzelfde tempo plaatsvindt. Aangezien er nog geen effectieve interne markt voor netwerkindustrieën is tot stand gebracht, vindt de prijsconvergentie wellicht niet zo snel plaats als gewenst. Ten derde vindt er misschien wel geen benedenwaartse prijsconvergentie plaats omdat liberalisering alleen onvoldoende is voor een effectieve mededinging in alle marktsegmenten. Het gevaar bestaat dat niet-geliberaliseerde segmenten de voordelen van de liberalisering in andere segmenten plukken zodat niet alle voordelen aan de consument worden doorgegeven. Zo is liberalisering van de elektriciteitsproductie onvoldoende wanneer de elektriciteitsvoorziening in de hand van lokale monopolies blijft die de prijzen hoog houden. Ondanks deze voorbehouden ziet men in sectoren en landen waar sprake is van liberalisering toch vaak opvallende parallellen tussen liberalisering en prijsverlaging. Er blijkt namelijk een aanzienlijke correlatie te bestaan tussen liberalisering van de netwerkindustrieën en lagere prijzen. Recente studies geven ook steun aan het standpunt dat toegenomen concurrentie als gevolg van liberalisering geen negatieve gevolgen voor de kwaliteit en de variatie van de producten heeft en dat de productiviteit erdoor is toegenomen. De gevolgen van privatisering zijn minder duidelijk. Op sectoraal niveau is het algemene beeld dat liberalisering leidt tot lagere prijzen. Deze positieve prijseffecten zijn al aangetoond in sectoren die sneller voor concurrentie werden opengesteld en moeten toenemen naarmate de liberalisering voortschrijdt. In een recente studie toonden Martin en Vansteenkiste 19 aan dat meer liberalisering voor internationale en interlokale 19
Martin, R. and Isabel Vansteenkiste (2001), "Regulatory reforms in EU telecommunications and electricity markets - heading towards price convergence?", Intereconomics, vol. 3/36, May-June 2001, blz.131-140. 24
gesprekken tot een verlaging van de telecommunicatieprijzen met ongeveer 15% per jaar leidde. De liberalisering van de elektriciteitssector bleek ook een prijsverlaging voor industriële gebruikers te hebben teweeggebracht. Uit de studie blijkt overigens ook dat er nog ruimte is voor verdere prijsverlagingen, die uiteindelijk aan de consument moeten worden doorgegeven. De studies laten ook een correlatie zien tussen liberalisering en lagere prijzen in de energiesector. De conclusies van deze analyses wijzen erop dat de gevolgen van de liberalisering nog niet volledig tot hun recht zijn gekomen en dat er nog veel ruimte voor verdere prijsverlagingen is. Op macro-economisch niveau kan men overal in de economie prijsverlagingen verwachten omdat de netwerkindustrieën een belangrijk deel van de economie uitmaken en een aanzienlijke invloed op de kosten in deze sectoren hebben. De Europese Centrale Bank (2001) schat dat de combinatie van prijsverlagingen in de telecommunicatie - en de elektriciteitssector ertoe hebben bijgedragen dat de inflatie van het GICP voor het gehele eurogebied tussen 1999 en 2000 0,1 procentpunt lager uitviel20 . Lopes (2001) neemt aan dat bij een verlaging van de elektriciteitsprijzen met 10% de consumentenprijzen met ongeveer 0,35% teruglopen. Om de hierboven uiteengezette redenen kan het effect op de prijsspreiding echter minder eenduidig zijn.
Grafiek 7: Geharmoniseerd indexcijfer van de consumentenprijzen in de EU
130
Gas 125
120
115
Diensten
1996 = 100
110
Algemeen indexcijfer 105
Elektriciteit 100
95
90
Telefoon en fax 85
2001 M07
2001M04
2001M01
2000M10
2000M07
2000M04
2000M01
1999M10
1999M07
1999M04
1999M01
1998M10
1998M07
1998M04
1998M01
1997M10
1997M07
1997M04
1997M01
1996M10
1996M07
1996M04
1996M01
80
Bron: Eurostat
De prijsontwikkeling loopt van sector tot sector uiteen. Voor de telecommunicatie-uitrusting en -diensten is er voor EU15 sprake van een duidelijke prijsdaling. Tussen januari 1996 en augustus 2001 zijn de prijzen nominaal met ongeveer 16,5% teruggelopen. De daling was het sterkst in Ierland, Duitsland en het VK. De prijsdaling verliep in twee fasen. Tussen januari 1996 en december 1998 daalden de prijzen met gemiddeld bijna 3% per jaar. Vervolgens versnelde de prijsdaling tussen januari 1999 en mei 2001 tot gemiddeld ongeveer 7,5% per jaar. Het prijspatroon loopt echter uiteen naargelang het type gesprek. De prijzen voor mobiele, internationale en interlokale gesprekken liepen terug, maar dit kan niet worden gezegd voor lokale gesprekken, waar de liberalisering in een langzamer tempo plaatsvindt en waar ook de nieuwe tarifering, die met de relatieve kosten in 20
Europese Centrale Bank (2001), Price effects of regulatory reform in selected network industries, maart 2001, blz. 5. 25
overeenstemming is, van invloed is. Bovendien is er door een verschillende snelheid van de liberalisering in de landen niet noodzakelijkerwijs sprake van een geringere prijsdispersie.
euro zonder belastingen voor 3 minuten tijdens piekuren
Grafiek 8: Prijspeil telecommunicatie 1995-2000 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1995
1996 lokaal
1997 interlokaal
1998
1999
internationaal
2000 mobiel
(gewogen gemiddelde EU) Bron: Martin & Vansteenkiste, Teligen.
In de elektriciteitssector is de liberalisering in de meeste landen nog maar net van start gegaan, zodat het effect op de prijzen op EU-niveau nog vrij beperkt is. Tussen januari 1995 en januari 2001 daalden de prijzen met slechts 2% en onlangs kwamen ze weer op het niveau van 1996. Toch is deze geringe daling nog positief in vergelijking met de prijsontwikkeling in de economie als geheel of in de dienstensector, waar de prijzen met respectievelijk 9,4% en 13,3% stegen. Bovendien blijken de prijzen te zijn gedaald in landen waar de liberalisering eerder plaatsvond. Achter het totaalbeeld gaan verschillende ontwikkelingen per land en per segment schuil. Om te beginnen is elektriciteit geen primair product en is de prijs ervan afhankelijk van de ontwikkeling van de olie- en gasprijzen21 . Ten tweede loopt het effect van land tot land uiteen naargelang de structuur van de elektriciteitsopwekking (thermisch, nucleair, water, wind enz.).
21
De stabiliteit van de elektriciteitsprijzen is des te opmerkelijker omdat de prijs van aardolie in dezelfde periode bijna verdubbeld is. 26
Grafiek 9: Wijziging in de elektriciteitsprijzen tussen 1996 en 2001
40 35,3 30 22,2
21,9 20
10 6,4 %
1,5
3,9
2,8
0 -1,3
-3,3 +
-4,7
* * -1,7
-2,5
-3,4
*
-3,8 -6,9
-10 -11,1
-11,7 -13,8
-4,0
-13,3 -16,0
-20
-17,2
-6,0
-5,6 -5,9 -6,5
*1999 +200 0
-15,8
-20,4 -22,9
-23,9 -26,7
-30
-27,9
-40 B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
Industrie
L
NL
A
P
FIN
S
UK
EU15
Huishoudens
Bron: Eurostat Voorbehoud: een deel van de stijging voor het VK kan het gevolg zijn van een stijging van de wisselkoers. Industrie: prijswijziging in % in euro's (zonder belastingen) per 100 kWh voor gemiddelde industriële gebruiker: jaarlijks verbruik 2 000 MWh. Maximumvraag 500 kW; jaarlijkse last: 4000 uur. Huishoudens: prijswijziging in % in euro's (zonder belastingen) per 100 kWh voor gemiddelde huishoudelijke gebruiker: jaarlijks verbruik 3 500 kWh, waarvan 1 300 kWh 's nachts; standaardwoning 90 m2 .
De specifieke capaciteitssituatie op elk van de "regionale" elektriciteitsmarkten - zoals gedefinieerd onder 1.3 - is een eerste prijsbepalende factor. De "Carolingische" markt wordt gekenmerkt door een capaciteitsoverschot, terwijl de Italiaanse markt een vraagoverschot heeft. De andere markten zijn min of meer in evenwicht. Twee andere factoren beïnvloeden de prijzen: de kostenstructuur en de kracht van de concurrentie. Terwijl ongeveer 65% van de elektriciteit in de Noordse landen door waterkracht- en kerncentrales wordt geproduceerd, wordt een groot deel van de Italiaanse markt nog voorzien door traditionele thermische centrales wat de elektriciteitsproductie duurder maakt. Op concurrentiegebied hebben de markten zich niet met dezelfde snelheid ontwikkeld. Terwijl de liberalisering in de Noordse landen al flink is gevorderd, wordt de "Carolingische" markt nog steeds gekenmerkt door een geringe concurrentie. Zoals hierboven al is aangegeven, hebben ook de Iberische en Italiaanse markten te kampen met marktstructuren waarin enkele bedrijven een dominante positie hebben. Het verbaast daarom niet dat er in Europa grote verschillen in elektriciteitsprijzen zijn. Op de Noordse markt bedraagt de prijs voor huishoudens constant minder dan 70% van het EU-gemiddelde. Op de VK/Ierse markt is dit minder dan 90%. De Iberische markt laat op lange termijn een benedenwaartse convergentie naar het EU-gemiddelde zien. Daar staat tegenover dat de prijzen op de Italiaanse markt zeer hoog blijven tot wel 150% van de gemiddelde EU-prijzen. De fysieke verzadiging tussen deze regio nale markten 27
belemmert de convergentie van de elektriciteitsprijzen, hoewel hier ook andere oorzaken meespelen. Ook al worden deze fysieke knelpunten verwijderd, dan nog hoeven de prijzen niet te convergeren, bijvoorbeeld wegens een inadequate deregulering en liberalisering in het binnenland, zoals een niet-marktgerichte toegang tot de interconnectiecapaciteit. Voorbeelden hiervan zijn een tegen concurrentie gericht gedrag van verticaal geïntegreerde gevestigde exploitanten, langetermijncontracten, vervoertarieven enz. Grafiek 10: Ontwikkeling van de elektriciteitsprijzen
170
150
EU = 100
130
110
90 70
50 1992
1993
Iberisch
1994
1995
Italiaans
1996
1997
VK/Iers
1998
Noords
1999
2000
2001
Carolingisch
Bron: Eurostat, structuurindicatoren (prijs in euro's per 100 kWh voor de gemiddelde huishoudelijke gebruiker: jaarlijks verbruik 3 500 kWh, waarvan 1 300 kWh 's nachts; standaardwoning 90 m2 ). Prijzen zonder belastingen. Ongewogen gemiddelde voor elk gebied.
De gasprijzen hebben sinds 1996 een interessant verloop gekend. Na een langzame stijging in 1997 met ongeveer 5% daalden ze geleidelijk met ongeveer 2% tot het derde kwartaal van 1999, toen er sprake was van een sterke stijging die tot nu voortduurt. In augustus 2001 was het GICP voor gasprijzen 27,5% hoger dan in 1996. De ontwikkeling van de gasprijzen is enigszins eigenaardig. Om met het belangrijkste te beginnen, de gasprijs ligt in het algemeen vast in langetermijncontracten en wordt van tijd tot tijd geïndexeerd met de olieprijzen. In de tweede plaats zijn de meeste landen nettogasimporteur, wat een reden kan zijn voor de divergentie tussen de grote producerende landen (zoals het VK en Nederland) en de niet-producerende landen die gas moeten importeren. Anderzijds kan dit ook een oorzaak voor prijsconvergentie zijn, omdat de niet-producerende landen het gas gewoonlijk op dezelfde internationale markten kopen. Op de middellange tot lange termijn kan ook concurrentie met andere energiebronnen, zoals aardolie, van invloed zijn op de prijzen. Ten slotte kan de marktstructuur in ieder land aanleiding geven tot prijsverstoringen; dit is afhankelijk van de mate van concurrentie bij het vervoer en de distributie. Evenals voor elektriciteit het geval is, zijn er ook hier aanwijzingen voor inadequate binnenlandse deregulering en liberalisering, zoals de invloed van langetermijncontracten met leveranciers uit derde landen, een gebrekkige transparantie ten aanzien van bestaande capaciteiten of het ontbreken van een toewijzigingssysteem voor deze capaciteiten, wat op korte tot middellange termijn concurrentie verhindert. De prijsontwikkeling in geselecteerde landen geeft interessante informatie. Wat het meest opvalt, is dat de prijzen lager zijn naarmate de binnenlandse productie groter is. In de twee grootste gasproducenten in de EU, het VK en Nederland, zijn de prijzen over de gehele periode het laagst geweest. Vervolgens komen Duitsland en Italië met gemiddelde prijzen. Frankrijk, een vrij kleine producent, volgt, terwijl de prijzen het hoogst zijn in 28
landen die zeer weinig of geen gas produceren. Een ander belangrijk punt is dat de producerende landen er beter in lijken te slagen prijsverhogingen binnen de perken te houden. Terwijl de meeste landen de laatste tijd te kampen hebben met prijsstijgingen genoten de grote Noordzeeproducenten van vrij stabiele prijzen. Vermoedelijk is dit het gevolg van verschillen in de contracten. De gasmarkt lijkt zeer gesegmenteerd te zijn met in de loop der tijd stabiele prijsverschillen. Grafiek 11: Gasprijzen in de Europese Unie E 11
euro's per gigajoule
10
DE 9
B
F
8
7
UK 6
NL 5
1992
1993
1994
1995
D
E
1996 F
1997 NL
1998 UK
1999
2000
2001
B
Bron: Eurostat (geselecteerde landen) Prijzen in euro's, zonder belastingen, per gigajoule voor de gemiddelde huishoudelijke gebruiker: jaarlijks verbruik 83,7 GJ; uitrusting: koken, warmwater en centrale verwarming.
1.5.
Ontwikkeling van de werkgelegenheid in de netwerkindustrieën
Evenals voor de prijsbeoordeling moeten ook bij een analyse van de ontwikkeling van de werkgelegenheid in de netwerkindustrieën voorbehouden worden gemaakt. Ten eerste zijn mutaties in de werkgelegenheid als gevolg van de liberalisering moeilijk te onderscheiden van mutaties om andere redenen, zoals de groei van de sector ten gevolge van de opkomst van nieuwe diensten of van technologische veranderingen. Bovendien kunnen mutaties in het personeelsbestand in voorheen beschermde segmenten ook gewoon het gevolg zijn van substitutie-effecten, omdat consumenten bijvoorbeeld overschakelen van vaste-lijntechnologie naar mobiele telefonie. Ten tweede kunnen er op macro-economisch niveau verschillende effecten meespelen. De vermindering van de werkgelegenheid in de betrokken sector kan worden gecompenseerd door nieuwe banen in de rest van de economie, die ontstaan dankzij prijsverlagingen voor de aangeboden diensten en als gevolg hiervan een stijging van het concurrentievermogen van de bedrijfstakken die van deze diensten gebruikmaken. De beoordeling van deze ontwikkeling op macro-economisch niveau is problematisch en gaat de doelstellingen van dit verslag te buiten. Er kan echter wel meer worden gezegd over de werkgelegenheid op sectoraal niveau en bij de gevestigde exploitanten. Natuurlijk maakt men zich zorgen over het feit dat liberalisering bij een grotere concurrentie kan leiden tot een geringere werkgelegenheid. Voor de gevestigde exploitanten is dit inderdaad waarschijnlijk, al was het maar omdat door de openstelling van de markten voor concurrentie liberalisering automatisch tot een afname van hun marktaandeel zal leiden. Liberalisering biedt echter ook mogelijkheden voor nieuwe banen. Ten eerste leidt de komst van nieuwe concurrenten tot nieuwe banen. Ten tweede 29
kan een grotere concurrentie de groei van de markt stimuleren, waardoor het verkoopvolume voor alle concurrenten, en dus ook voor de gevestigde exploitanten, toeneemt. De vraag is of liberalisering per saldo een gunstige invloed op de werkgelegenheid heeft of niet. Vanuit dynamisch oogpunt kunnen zich verschillende situaties voordoen. Ten eerste kan de gevestigde exploitant zich op de openstelling van de markt voor concurrentie voorbereiden door zijn werknemersbestand te verkleinen. Wanneer deze openstelling dan heeft plaatsgehad, kan de werkgelegenheid in de sector toenemen door de gecombineerde invloed van nieuwe banen bij de concurrenten en de groei van de sector. Dit leidt dan tot een J-curve voor de werkgelegenheid. Maar wanneer de gevestigde exploitanten hun arbeidskrachten in dienst houden totdat ze werkelijk met concurrentie te maken krijgen, is het uiteindelijke effect op de werkgelegenheid afhankelijk van de relatieve invloed van drie onderling afhankelijke elementen: een daling van het aantal werknemers bij de gevestigde exploitanten, de nieuwe banen die de concurrenten creëren en de groei in de sector die een positief effect op de werkgelegenheid heeft. De telecommunicatie biedt een interessant beeld omdat de liberalisering er verder is gevorderd dan in de energiesector. Afgezien van België en Zweden is de totale werkgelegenheid in de telecommunicatiesector tussen 1996 en 2000 in alle landen toegenomen. In zeven landen steeg de werkgelegenheid zelfs met meer dan 20%. De bijdrage van de nieuwe concurrenten in de werkgelegenheid was in alle lidstaten positief. Opvallender nog is dat de werkgelegenheid bij de gevestigde exploitanten in vijf lidstaten ook is toegenomen (Denemarken, Finland, Ierland, Luxemburg en Nederland). De belangrijkste conclusie luidt dat, met uitzondering van België en Zweden, het creëren van nieuwe banen in verband met de opkomst van nieuwe concurrenten het verlies van banen in de landen waar de gevestigde exploitant zijn personeelsbestand heeft verminderd, meer dan goed maakt. Grafiek 12: Nieuwe banen en banenverlies in de telecommunicatiesector 1996-2000 55
45
35
%
25
15
5
-5
-15
-25
AT
B
DK
Fin
F
DE
EL
Ire
gevestigde exploitant
IT
Lux
NL
anderen
P
E
S
UK
totaal
Bron: BIPE en eigen berekeningen
Bij een zorgvuldige bestudering van de sector zien we dat hier twee effecten spelen. Bij het vaste net zijn in de meeste landen banen verloren gegaan, vooral bij de gevestigde exploitant. De daling van de werkgelegenheid was het grootst in Griekenland en Portugal. In Oostenrijk en Ierland bleef de werkgelegenheid daarentegen min of meer 30
gelijk, terwijl deze in Nederland en Luxemburg bij het vaste net sterk toenam. In de meeste landen werd het banenverlies bij de gevestigde exploitant evenwel gedeeltelijk gecompenseerd door de nieuwe banen die de nieuwe concurrenten creëerden. Het is moeilijk te zeggen of de oorzaak van de daling van de werkgelegenheid in dit segment moet worden gezocht in de liberalisering of in de vervanging door nieuwe communicatiemiddelen. Ten tweede zijn door de ontwikkeling van nieuwe technologieën, en met name de mobiele telefonie, in de sector als geheel veel nieuwe banen ontstaan. Men moet evenwel de specifieke situatie in ieder land in het oog houden, omdat de vervaardiging van telecommunicatieapparatuur of kabels in sommige lidstaten een aanzienlijk effect kan hebben. Grafiek 13: Bijdrage van de verschillende segmenten aan de verandering in de werkgelegenheid in de telecommunicatiesector, 1996-2000
50 45 40
% van totale werkgelegenheid
35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 A
B
DK
Totaal
FIN
F
vast net
D
EL
IRL
mobiel
I
L
kabel
NL
P
E
S
UK
apparatuur
Bron: BIPE en eigen berekeningen.
Om twee redenen is de beoordeling in de energiesector moeilijker. Ten eerste is er nog niet in alle landen sprake van liberalisering en ten tweede ontbreken gegevens. Een recente door de Europese Commissie in opdracht gegeven studie 22 , die is gebaseerd op vragenlijsten bij ondernemingen, geeft aan dat de elektriciteits- en de gassector tussen 1990 en 1995 14-17% van hun arbeidskrachten zijn kwijtgeraakt. De helft van deze daling komt voor rekening van het Verenigd Koninkrijk. Bovendien zouden de vakbonden vrezen dat er over vijf jaar nog eens 25% van de banen zouden verdwijnen. Met de interpretatie van deze cijfers moet men echter voorzichtig zijn aangezien de bestudeerde periode in de meeste landen niet overeenkomt met de periode van intensieve liberalisering en ook zijn er geen gegevens die de vrees van de vakbonden ten aanzien van de werkgelegenheid bevestigen of tegenspreken.
22
ECOTEC (2001), "The effects of the liberalisation of the electricity and gas sectors on employment", Eindverslag aan de Europese Commissie: http://europa.eu.int/comm/energy/library/ecotecfinalreport.pdf. 31
2.
VERPLICHTINGEN TOT OPENBARE DIENSTVERLENING
Bij openbaredienstverplichtingen gaat het om diensten die de dienstverleners niet of niet op de juiste wijze zouden verrichten indien ze op hun eigen commerciële belangen afgaan. Hiertoe behoren alle door de overheid vastgelegde wettelijke plichten die een of alle verstrekkers van deze diensten worden opgelegd om te voldoen aan de essentieel geachte behoeften van burgers en bedrijven in de EU. Naar hun aard kunnen ze zeer uiteenlopen (technisch, boekhouding, gedrag, milieu, sociaal of economisch). De openbaredienstverplichtingen lopen van land tot land uiteen. Doorgaans worden ze door de lidstaten voor de exploitanten op hun grondgebied vastgelegd en beantwoorden ze aan allerlei specifieke nationale sociale doelen. De activiteit van de Gemeenschap op dit gebied is beperkt tot de vaststelling van minimumnormen voor de gehele EU en van gemeenschappelijke regels ter voorkoming van verstoringen van de concurrentie in de interne markt. Er bestaan allerlei normen en praktijken in de EU, zodat er geen gemeenschappelijk referentiekader voor alle lidstaten. Voor een beoordeling van de dienstverrichtingen van algemeen belang overeenkomstig de nationale vereisten is een analyse per lidstaat nodig, wat buiten het bestek van deze horizontale analyse valt. Omdat een gemeenschappelijk referentiekader ontbreekt, zijn de communautaire beginselen en doelstellingen inzake diensten van algemeen belang de enig mogelijke noemer voor de beoordeling van de openbare dienstverlening op deze markten die voor alle lidstaten geldt. Bij de vaststelling van het referentiekader moet rekening worden gehouden met de thans geldende EU-wetgeving en met de laatste herziene voorstellen van de Commissie over openbaredienstverplichtingen. Samen vormen ze een beter referentiekader voor een beoordeling. Alle bestaande dienstverplichtingen die op de in dit gedeelte van het verslag bestreken sectoren van toepassing zijn, zijn in vier categorieën samengevoegd: prijsvoorschriften, toegangsvoorwaarden voor klanten, kwaliteitsvoorschriften en andere voorschriften. De eerste drie hebben directe economische implicaties: een prijsvoorschrift heeft directe gevolgen voor het welzijn van de consument en de concurrentie op de markt, de toegangvoorwaarden voor klanten leggen de exploitanten minimumleververplichtingen op, en de kwaliteitsvoorschriften zijn van invloed op de kosten en de vraag, aangezien de uiteindelijke kosten van de verstrekte dienst en de vraagpatronen bij een kwaliteitsverandering aanzienlijk kunnen variëren. Aan de openbaredienstverplichtingen kunnen doeleinden van technische of sociale aard ten grondslag liggen die een ingewikkelder economische beoordeling nodig maken. Deze zijn samengevoegd in de vierde categorie. Langetermijnplanning, milieuoverwegingen of cohesieaspecten vergen specifieke technieken, die moeilijk in een algemene, horizontale evaluatie als de onderhavige kunnen worden toegepast. Daarom blijft deze vierde groep van verplichtingen hier buiten beschouwing. Toch moet er bij een algehele beoordeling van de prestaties van deze dienstverlenende sectoren rekening mee worden gehouden, zowel vanuit economisch als vanuit sociaal oogpunt. Onderstaande beoordeling van de openbaredienstverplichtingen is sterk afhankelijk van de beschikbaarheid van gegevens. Het verzamelen ervan vergt een langdurige, gecoördineerde inspanning. Sommige door de Commissie voorgestelde maatregelen omvatten ook vereisten inzake verslaglegging, maar tot dusverre zijn er onvoldoende gegevens voor een grondiger economische beoordeling van de openbaredienstverplichtingen, die voor alle lidstaten consistent is.
32
Hieronder volgt een korte beschrijving van de verplichtingen inzake openbare dienstverlening op het gebied van telecommunicatie, binnenlands vervoer, posterijen, elektriciteit en gas. Daarna wordt aandacht besteed aan de resultaten van prijs-, toegangsen kwaliteitsvoorschriften. Tenslotte wordt ingegaan op de kosten, de financiering en gemeenschappelijke aspecten van openbaredienstverplichtingen. 2.1.
Overzicht van de openbaredienstverplichtingen
In tabel 8 wordt een overzicht gegeven van de bepalingen die in bestaande of voorgestelde richtlijnen en verordeningen van de EG23 zijn opgenomen. Er werd gekozen voor de meest recente bepalingen over overheidsdiensten omdat ze strengere sociale en economische eisen stellen die beter zijn aangepast aan het huidige en verwachte niveau van openstelling van de markt. Dit eenvoudige overzicht toont aan dat het openbaredienstprofiel voor de telecommunicatie en de posterijen min of meer gelijk is, terwijl het binnenlands vervoer en vooral de elektriciteits- en gassector een afwijkend profiel hebben. Voor alle sectoren is de consumentenbescherming evenwel een gemeenschappelijke factor. In de telecommunicatiesector en bij de posterijen zijn de universeledienstverplichtingen (inclusief kwaliteit en betaalbaarheid) van het allergrootste belang. Aangewezen universeledienstverleners moeten de dienstverlening verzorgen voor alle gebruikers die hiertoe een redelijk verzoek doen. Deze verplichtingen gelden niet altijd voor andere exploitanten. Universele toegang tot de dienstverlening is geen gebruikelijke openbaredienstverplichting in de gassector en heeft geen bruikbaar equivalent in de vervoerssector (m.a.w. het is moeilijk een universeledienstverplichting op het gebied van "mobiliteit" vast te stellen). Op energie- en vervoergebied is de kwaliteit van de dienstverlening het belangrijkst. Kwaliteitsaspecten en de veiligheid voor het vervoer of de continuïteit van de bevoorrading voor elektriciteit en gas zijn de belangrijkste factoren voor een goede openbare dienstverlening. In alle betrokken sectoren bestaan prijsregelingen, maar met uiteenlopende modaliteiten. De prijzen moeten betaalbaar zijn, doorzichtig en vaak kostengericht, terwijl ze binnen een land ook uniform moeten zijn en niet-discriminerend voor vergelijkbare consumenten. Vaak zijn voor bepaalde groepen consumenten wel speciale tarieven verplicht of toegestaan.
23
COM(2000) 7 van 26.7.2000 voor het personenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren; EG-Richtlijnen 96/92 en 98/30 en COM(2001) 125 van 13.3.2001 voor elektriciteit en gas, COM(2000) 392 van 12.7.2000 voor telecommunicatie en Richtlijn 97/67/EG voor de postdiensten.
33
Overzicht van de openbaredienstverplichtingen
Tabel 8 Telecommunicatie
Prijsvoorschrift De prijs van de universeledienstverplichting moet betaalbaar zijn. Speciale tarieven voor minderbegunstigde consumenten.
Postdiensten
De prijzen voor de universele dienst moeten betaalbaar zijn, kostengericht, transparant en niet-discriminerend.
Binnenlands openbaar reizeigersvervoer (Spoor, weg en binnenwateren) Elektriciteit Opwekking Transmissie / Distributie
Hoogte en transparantie van de tarieven kunnen worden geregeld.
Levering
Geregelde of goedgekeurde uniforme tarieven voor vergelijkbare consumenten. Speciale tarieven voor lage-inkomensgroepen. Speciale bescherming van kwetsbare verbruikers. Geregelde of goedgekeurde tarieven kunnen ook door de nationale regelgevers worden vastgesteld.
Gas
Luchtvervoer
Vrije prijsstelling, behalve voor bepaalde routes.
Toegangsvoorschrift Alle burgers moeten een universele toegang van de gespecificeerde kwaliteit krijgen tegen betaalbare prijzen, ongeacht hun woonplaats, mits ze een redelijk verzoek hiertoe indienen; hierrbij moet rekening worden gehouden met de nationale omstandigheden. Informatie over telefoonnummers. Aantal openbare telefooncellen. Universele toegang: "permanent aanbod (…) op alle punten". Normen voor dichtheid van toegangspunten. Transparant en niet-discriminerend.
Kwaliteitsvoorschrift Termijn voor aansluiting. Tijd voor reparatie mankementen. Foutenpercentage per aansluitingslijn. Percentage niet tot stand gekomen gesprekken. Tijd voor totstandbrenging verbinding. Antwoordtijd voor diverse diensten. Percentage werkende openbare telefooncellen. Klachtenbehandeling over telefoonrekening.
-De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de normen voor de kwaliteit van de dienstverlening vastgesteld en bekendgemaakt zijn teneinde een postdienst van goede kwaliteit te garanderen. -Zich aanpassen aan de technische, economische en sociale omgeving en aan de behoeften van de gebruikers. Geen universeledienstverplichting. Frequentie, snelheid, punctualiteit, Uitbreiding van het netwerk. Vervoerdienst betrouwbaarheid, informatie, gezondheid en naar minder dichtbevolkte gebieden. veiligheid van reizigers en procedures voor geschillenbeslechting. Veiligheid van de aanvoer voor primaire Veiligheid van de aanvoer. energiebron. Universele dienst. De lidstaten moeten Gegarandeerde aansluiting op het net voor alle ervoor zorgen dat alle consumenten op burgers onder redelijke omstandigheden. Criteria hun grondgebied recht hebben op voor minimale dienstverlening (bv. maximale tijd elektriciteit van een specifieke kwaliteit voor reparatie). tegen betaalbare prijzen (in de Bescherming tegen afsluiting. Recht op voorgestelde richtlijn). restitutie bij storing van de aanvoer. Minimaal gespecificeerde kwaliteit.
Niet-verplichte universele dienst.
Veiligstelling van de aanvoer. Geregelde aanvoer. Minimaal gespecificeerde kwaliteit. Recht op restitutie en compensatie indien de kwaliteitsnormen niet worden gehaald. Termijn voor service.
Openbare dienst beperkt tot een zeer beperkt aantal routes door art. 4 van Verordening (EG) nr. 2408/92 en art. 87, lid 2, van het Verdrag.
Bescherming van de belangen van de reizigers. Veiligheidsvoorschriften. Regeling van de continuïteit, regelmatigheid en capaciteit voor lijndiensten.
Andere doelen Speciale voorwaarden voor personen met een handicap, afsluiting en diverse sociale vereisten. Consumentenbescherming.
- Transparantie van de rekeningen. - Harmonisatie van technische normen.
Gevolgen voor het milieu, regionale cohesie, integratie tussen verschillende vervoerwijzen. Milieu-overwegingen. Langetermijnplanning. Beheer van knelpunten. Milieu-overwegingen.
Transparantie van informatie. Mechanismen voor de afhandeling van geschillen.
Beheer van knelpunten door regelgevers. Milieu-overwegingen. Langetermijnplanning. Sociale en economische cohesie. Consumentenbescherming (speciaal voor kwetsbare consumenten). Regelgeving inzake luchthaveninfrastructuur. Luchtverkeersgeleiding.
34
2.1.1. Geografische toegang: aan de universeledienstverplichtingen lijkt te zijn voldaan en de consumenten hebben in de meeste communautaire regio's gemakkelijk toegang tot openbare diensten Uitgaande van het huidige penetratieniveau van vaste en mobiele telefonie in de lidstaten is op het gebied van telecommunicatie de dienstverlening praktisch universeel. Uit een enquête bij bijna 45 000 huishoudens in de EU bleek dat eind 1999 96% toegang tot telecommunicatie had. In Zweden, Luxemburg, het VK en Frankrijk was de dienstverlening praktisch universeel. Dertien lidstaten hadden een penetratieniveau van 90% of hoger en alleen in Portugal was dit niveau vrij laag met iets meer dan 81% (zie grafiek 14). De technologie heeft bijgedragen tot deze goede marktresultaten. Dankzij de mobiele telefonie zijn de toegangsproblemen in geïsoleerde regio's opgelost. In Finland heeft bijvoorbeeld 18% van de huishoudens alleen een mobiele telefoon24 . Hieruit blijkt het belang van de evolutionaire aard van de universele dienst. De universeledienstverplichtingen moeten op flexibele wijze worden vastgesteld, zodat bij de waarborging van een goede openbare dienstverlening rekening kan worden gehouden met technologische veranderingen en veranderingen in de vraag. Grafiek 14: Huishoudens met een vaste telefoonaansluiting, mobiele telefoon of beide P
37%
12%
33%
IRL E
51%
38%
D
32%
6% 7%
50%
23%
B
70%
30%
A
7%
58%
39%
FIN
8%
48%
58%
EU 15
18%
39%
NL
36%
58%
IT
62%
EL
5%
39%
DK
5%
37%
33%
UK
61%
41%
LUX
30% 55%
55%
F
20%
53%
55% 53%
S
45% 72%
0%
10%
20%
30%
Beide
25%
40%
50%
Alleen mobiel
60%
70%
80%
90%
100%
Alleen vast
Bron: The situation of telecommunications services in the regions of the EU. Gallup-studie voor DG INFSO 2000.
Voor een nauwkeuriger beoordeling van het huidige dienstverleningsniveau zijn gedetailleerdere statistische gegevens nodig. Uit de telecommunicatiepenetratie op regionaal niveau blijkt dat er gebieden zijn waar de universele dienstverlening nog niet voltooid is. In zes regio's ligt het percentage huishoudens zonder - vaste of mobiele telefoon tussen 19 en 25% en in 21 regio's tussen 11 en 19%. Veel van deze regio's bevinden zich in landen met de laagste algemene dekkingscijfers. Sommige liggen echter 24
Door technische factoren (bv. storingen) kan de toegang echter ook negatief worden beïnvloed, wat in Ierland het geval lijkt te zijn (zie hoofdstuk 3.4). 35
in landen met een hoge dekking, alsmede in Spanje waar de regionale spreiding voor telecommunicatiediensten hoog is. Economische overwegingen (d.w.z. andere dan "geen behoefte" of "anderszins aan de behoefte voldaan") verklaren 50% of meer van de gevallen van huishoudens zonder vaste telefoonaansluiting in Italië, Portugal en Zweden. Overal, behalve in Zweden, Denemarken en Oostenrijk, zijn de kosten van het gebruik van de diensten als reden voor het feit dat de vraag naar vaste aansluitingen beneden het potentieel ligt, belangrijker dan de aansluitingskosten (zie grafiek 17). Tabel 9: Huishoudens zonder vaste of mobiele telefoon in de Europese regio's Aantal regio's waar het percentage huishoudens zonder telefoon ligt tussen: Aantal regio's 0–1% 51 1–2 % 39 2–3% 27 3–4% 26 4–6% 26 6–8% 17 8 – 11 % 11 11 – 19 % 21 19 – 25 % 6 Bron: The situation of telecommunications services in the regions of the EU. Gallup-studie voor DG INFSO 2000.
Ook voor de postdiensten is de dienstverlening praktisch universeel. De toegangsvoorwaarden worden bepaald door het aantal brievenbussen, postkantoren en leveringsdepots en hun dichtheid. Uiteraard zijn de nationale omstandigheden (bevolkingsdichtheid, uitgestrektheid van het land en stadsbevolking) van invloed. Grafiek 15: Postdienst: toegangsvoorwaarden in de EU en de USA
250
204,5
200
150
100
40 50
17,6
38,4 13
3,4
1,5
4,5
0 Brievenbussen per 10 000 Brievenbussen per 1 000 inwoners km2
Postkantoren per 10 000 inwoners
Europa
Postkantoren per 1 000 km2
USA
Bron: Study on the conditions governing access to universal postal services and networks – Ctcon-studie voor DG MARKT, 2001.
De Verenigde Staten kunnen ondanks de verschillen in geografische en demografische omstandigheden als benchmark voor de evaluatie van de toegangsvoorwaarden in de EU
36
worden gebruikt. De dekking van de postdiensten in de EU is veel groter dan in de VS (10 keer meer postvestigingen per 1 000 km2 bijvoorbeeld, zie grafiek 15). De ruimtelijke dichtheid en de dichtheid per hoofd van de bevolking van brievenbussen in de lidstaten varieert sterk. Zo bedraagt het aantal brievenbussen per 1 000 inwoners in Spanje 1 en in Zweden 4,1. Voor het aantal brievenbussen per km2 zijn de verschillen nog groter (23 in Finland, een zeer uitgestrekt, dunbevolkt land, tegen 499 in het VK). Hetzelfde geldt voor postkantoren en postagentschappen (zie tabel 10). Een universeledienstverplichting lijkt daarom geen bron van zorg te zijn. Tabel 10: Dichtheid van het postnet Brievenbussen: ruimtelijke dichtheid en dichtheid per hoofd van de bevolking
Postkantoren en postagentschappen: ruimtelijke dichtheid en dichtheid per hoofd van de bevolking
Postkantoren en Postkantoren en postagentschappen per postagentschappen per 10 000 inwoners 1 000 km² B 1,9 647 1,4 46,4 DK 1,9 228 2,1 25,9 D 1,7 392 1,7 38,8 EL 1,3 102 1,3 10 E 1 74 2,8 21,8 F 2,2 245 2,8 31 IRL 1,7 90 5,2 27,3 I 1,3 239 2,5 46,8 L 2,7 453 2,5 41,8 NL 1,2 464 1,4 53,5 A 2,7 247 3,1 28,1 P 1,7 204 3,5 41,2 FIN 1,5 23 3,1 4,6 S 4,1 89 1,6 3,5 UK 2,1 499 3,1 75,9 Bron: Study on the conditions governing access to universal postal services and networks – Ctcon-studie voor DG MARKT, 2001. Brievenbussen per 1 000 inwoners
Brievenbussen per 1 000 km²
Toegang tot de postbestelling is van het grootste belang in deze sector, waar de consumenten twee derde van alle poststukken ontvangen. Op enkele uitzonderingen na gaat de dienstverlening bij de 263 miljoen particuliere brievenbussen in de Europese Unie verder dan het door de richtlijn vereiste minimum: eens per dag, 5 dagen per week. Deze spreiding van de toegangsvoorwaarden weerspiegelt het vraagpatroon dat specifiek voor elk land is. In landen met grote dunbevolkte gebieden en een sterke concentratie van de bevolking in de steden is de dichtheid wat vestigingen en brievenbussen betreft, meestal geringer dan in dichtbevolkte landen. Landen waar de postmarkt relatief openstaat voor concurrentie (Zweden en Finland) geven geen significant anders dienstverleningspatroon te zien, tenminste wanneer men rekening houdt met de nationale kenmerken. Het grote, vertakte postnetwerk wordt niet gelijkmatig gebruikt. De gebruikers hebben een verschillend gebruikspatroon en zijn niet gelijkmatig over het grondgebied verdeeld. Dit betekent in feite dat de infrastructuur voor verschillende segmenten van het netwerk op zeer uiteenlopende wijze wordt gebruikt. Het ophalen en bestellen van poststukken bij grote bedrijven vindt buiten het netwerk plaats omdat de postexploitanten de post direct bij het bedrijf ophalen en bezorgen. Het netwerk wordt vooral door kleine bedrijven en de burgers gebruikt. Het MKB is verantwoordelijk voor een groot aandeel van het 37
postvolume en het postinkomen, maar maakt doorgaans maar van een klein aantal vestigingen gebruik. Ook het vraagpatroon van de burgers is geografisch gezien zeer onevenwichtig. Grafiek 16 laat zien dat bijna 88% van de brievenbussen wordt gebruikt voor het verzamelen van maar 12% van de door de EU-postdiensten behandelde post. Dit wijst op een laag gebruiksniveau van een groot deel van de capaciteit van het netwerk. Een ander cijfer uit die grafiek bevestigt deze indruk: 68% van alle postverkeer wordt afgehandeld door maar 0,10% van de toegangspunten. Dit betekent dat 99,8% van de toegangspunten maar 32% van het postverkeer afhandelen. De sociale kosten en voordelen zijn dan ook onevenwichtig over het netwerk verdeeld. De dynamiek van de vraag in de loop der tijd kan deze verschillen nog doen toenemen. Technologische innovaties bieden alternatieven voor sommige postdiensten, terwijl de demografische ontwikkeling de vraagdruk op netwerksegmenten die al weinig worden gebruikt nog verkleint, waardoor deze onevenwichtigheid wordt geaccentueerd. Universeledienstverleners maken steeds vaker gebruik van flexibele oplossingen om deze ontwikkeling de baas te worden (zo gaat het bij 40% van de openbare vestigingen om agentschappen en concessiehouders). Deze tendensen wijzen eens te meer op het belang van een evolutionaire benadering van de vaststelling van universeledienstverplichtingen en de middelen om hieraan te voldoen in sectoren met een veranderende vraag. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met de ontwikkeling van de voorkeuren van consumenten en burgers, terwijl een bevredigende voorziening van de diensten die voor de consumenten het belangrijkst worden geacht, moet worden gegarandeerd. Grafiek 16: Netwerkgebruik voor postdiensten
68%
87,30%
90% 80% 70% 60% 50%
12%
40%
0,10%
30% 20% 10% 0% Brievenbussen
*Inrichtingen voor de behandeling van de post voor grote ondernemingen
Aandeel van het netwerk dat wordt gebruikt voor de uitvoering van het desbetreffende aandeel van het postverkeer Aandeel van het postverkeer
Bron: Study on the conditions governing access to universal postal services and networks – Ctcon-studie voor DG MARKT, 2001. * Toegangspunten, sorteercentra en openbare voorzieningen die uitsluitend zijn bestemd voor zakelijke klanten die grote hoeveelheden brieven en pakjes aanbieden.
In de vervoers- en energiesector zijn de toegang tot en de beschikbaarheid van diensten moeilijker te evalueren. In de energiesector is de situatie geheel verschillend voor elektriciteit en gas. In enkele perifere lidstaten van de Unie (Griekenland) is geen gas 38
beschikbaar, en in andere landen geldt dit voor bepaalde regio's (bv. Portugal). Helaas zijn er geen vergelijkbare indicatoren voor de geografische dekking van gas en elektriciteit. Gezien de aard van de vervoersdiensten en de geografische dimensie ervan is het in deze sector nog moeilijker de voorwaarden voor toegang en beschikbaarheid van land tot land, regionaal en sectoraal, te bekijken. In de energiesector zijn de geografische vraagpatronen stabieler en wordt het recht op aansluiting op het netwerk van oudsher verzekerd door wettelijke verplichtingen ten aanzien van transmissie en distributie. Deze zijn zorgvuldig geregeld om onredelijke leverweigeringen te vermijden, terwijl er compensatiemechanismen zijn voor vertragingen bij de levering. In verband met de voortschrijdende openstelling van de markt voor concurrentie is de waarborging van de toegang van de consument tot het net belangrijker geworden. De onlangs voorgestelde wijziging van Richtlijn 96/92 heeft geleid tot de mogelijkheid van een universeledienstverplichting in de elektriciteitssector. Bovendien zijn enkele lidstaten actiever opgetreden met programma's voor financiële ondersteuning voor de aansluitkosten voor consumenten in afgelegen plattelandsgebieden (Zweden). In de vervoerssector is het minimumaanbod beperkt tot bepaalde vliegroutes of de uitbreiding van netwerken tot minder dichtbevolkte gebieden. Het duidelijkste voorbeeld van deze openbare dienst is de verplichting de geografische toegang tot luchtvervoersdiensten te waarborgen. Artikel 4 van Verordening nr. 2408/92 staat beperking van de vrije toegang tot routes toe wanneer de lidstaten van oordeel zijn dat sommige verbindingen een openbaredienstverplichting vereisen. Sedert 1993 hebben Duitsland, Frankrijk, Ierland, het VK, Italië, Portugal, Zweden en Spanje voor een beperkt aantal diensten openbaredienstverplichtingen gesteld. Het gaat om verbindingen tussen eilanden of afgelegen dan wel minder ontwikkelde regio's en de rest van het land. In een zeer beperkt aantal gevallen gaat het om internationale lijnen. Voor sommige eilanden van bovengenoemde landen wordt de toegang tot het luchtvervoer mogelijk gemaakt met staatssteun. De ervaring heeft de compatibiliteit van dit stelsel aangetoond, waarin concurrentie wordt gecombineerd met openbaredienstverplichtingen. 2.1.2. Prijsvoorschriften: diensten van algemeen economisch belang worden in het algemeen betaalbaarder De prijsvoorschriften zijn niet in alle sectoren en alle landen gelijk. Maximumprijzen voor groepen diensten, dan wel specifieke diensten, vaste of gereguleerde tarieven en speciale tarieven voor specifieke gebruikersgroepen worden alom voor alle diensten met openbaredienstverplichtingen toegepast. Ze hebben allemaal een gemeenschappelijk doel: het verstrekken van een dienst van een bepaalde kwaliteit tegen een betaalbare prijs. Informatie over de betaalbaarheid van diensten van algemeen belang is moeilijk te verkrijgen. In enquêtes bij de consumenten kan hen om een oordeel over de betaalbaarheid worden gevraagd 25 . De grafieken 14 en 17 geven een goed beeld van de mening van de consumenten over de betaalbaarheid van telecommunicatiediensten. Door de informatie in deze grafieken te combineren ziet men dat in zes lidstaten in 1999 minder dan 1% van de huishoudens om economische redenen geen vaste telefoon had. In
25
Een belangrijk element voor de tevredenheid van de consumenten is de prijs. Bij de vaste telefonie zijn dezen vaak bezorgd over de aansluitkosten en de ontwikkeling van nieuwe betaaldiensten. 39
negen lidstaten bedroeg dit percentage 6% en in slechts één land stelde 11% van de huishoudens zich geen vaste telefonie te kunnen veroorloven. De verschillen tussen de landen in de betaalbaarheid van openbare diensten geven min of meer de nationale verschillen in inkomensniveau weer. Een dienst wordt betaalbaarder naarmate het beschikbare inkomen van de consument toeneemt en de prijs van de dienst daalt. Er zijn indicatoren voor de betaalbaarheid geconstrueerd voor telecommunicatie, elektriciteit en gas. Ze worden gedefinieerd als het percentage van het inkomen per hoofd van de bevolking dat nodig is voor het verwerven van een bepaald dienstenpakket. Voor iedere dienst zijn twee indexcijfers gedefinieerd, voor mensen met een verschillend inkomensniveau die tegen verschillende prijzen verschillende dienstenpakketten kopen. Hierdoor is het mogelijk bij de ontwikkeling van de indicatoren rekening te houden met de vermogensaspecten. Het eerste indexcijfer is vastgesteld voor mensen die tot de laagste 20% van de inkomensverdeling behoren, terwijl het tweede indexcijfer mensen betreft in de inkomensklasse van 40-60% (zie kader 3). Grafiek 17: Redenen om af te zien van vaste telefonie 9%
E L LUX
1,9%
5%
12%
6%
FIN
9%
20%
UK
10%
17%
A
16%
DK
16%
NL
1%
17%
2,6%
15%
19%
F
3%
18%
18%
E
1%
15%
3% 18%
20%
D
28%
EU 15
4%
16%
25%
S
4%
18%
22%
B
6% 14%
25%
IRL
6%
18%
11% 19%
13%
7%
34%
P
28%
IT
10% 27%
40% 0%
10%
20%
3% 19%
30%
40%
50%
4% 60%
70%
Kosten van het gebruik van de dienst worden te hoog geacht Aansluitkosten zijn te hoog Niet in staat de totale kosten te controleren of te voorzien
Bron: The situation of telecommunications services in the regions of the EU. Gallup-studie voor DG INFSO 2000.
Kader 3
Indexcijfers van de betaalbaarheid Doorgaans behoren betaalbare prijzen tot de doelstellingen die de overheid voor diensten van algemeen economisch belang vaststelt. Deze betaalbaarheid hangt af van de ontwikkeling van de tarieven, maar ook van de vaste lasten die de nutsbedrijven vaak in rekening brengen, en van het beschikbare inkomen van de consumenten en van andere gebruikers. Om te kunnen zien of deze doelstelling wordt gehaald zijn in dit verslag voor telecommunicatie, elektriciteit en gas indexcijfers van de betaalbaarheid vastgesteld. Deze worden gedefinieerd als het percentage van het persoonlijk inkomen dat nodig is om een bepaald dienstenpakket te
40
verwerven26 . De waarde van deze indexcijfers wordt gegeven in de grafieken 18, 19 en 20, waar de betaalbaarheid van deze diensten in 1996 en 2001 met elkaar worden vergeleken. Gezien het belang van de vermogensaspecten bij de verstrekking van diensten van algemeen economisch belang zijn er indicatoren ontwikkeld voor de laagste inkomensklassen en voor huishoudens met een gemiddeld inkomen. Voor de eerste groep werd het gemiddelde inkomen per hoofd van de bevolking van de 20% van de huishoudens met het laagste inkomen in ieder land gebruikt. Voor de andere groep werd gekozen voor huishoudens met een inkomen per hoofd van de bevolking rond de mediane waarde (tussen 40 en 60%). Voor 1996 zijn de gegevens over het gemiddelde inkomen per hoofd van de bevolking van de huishoudens in het eerste en derde quintiel van de inkomensverdeling ontleend aan het Europese panelonderzoek bij de huishoudens (ECHP). Aangezien er de laatste jaren geen ECHP-gegevens meer zijn geproduceerd, is het inkomen per hoofd van de bevolking geschat op basis van de groeicijfers voor dit inkomen in de lidstaten. Deze schatting is alleen nauwkeurig wanneer de inkomensverdeling voor deze inkomensklassen ten opzichte van het nationale gemiddelde niet sterk veranderd is. Over korte perioden lijkt dit een plausibele hypothese. In de telecommunicatiesector zijn de totale kosten voor particuliere consumenten geschat aan de hand van door Teligen aan het Directoraat-generaal Informatiemaatschappij verstrekte gegevens. Deze omvatten de vaste lasten en de gesprekskosten voor particuliere consumenten die met 220 en 1 000 gesprekken respectievelijk tot de kleine en middelgrote gebruikers behoren. Hierbij is gebruikgemaakt van de definitie van het PSTN-pakket van het Directoraat-generaal Informatiemaatschappij. Het gaat hoofdzakelijk om binnenlandse gesprekken. De kleine consumenten geven een typisch gebruik te zien voor consumenten rond het 10%-percentiel bij de spreiding van de telefoonrekeningen. De middelgrote gebruikers staan voor gebruikers rond de mediaan van de spreiding van de telefoonrekeningen. Grafiek 21b geeft een betaalbaarheidsindexcijfer voor speciale lage tarieven. Voor elektriciteit en gas zijn er geen gegevens over de vaste lasten per consumententype beschikbaar. Hier wordt consumenten met een laag en mediaan inkomen onderscheiden aan de hand van hun verbruiksniveau. Consumenten met een laag inkomen worden geacht maar 1 200 kWh per jaar te verbruiken, terwijl de mediane consument 3 500 kWh zou verbruiken. Voor gas worden consumenten met een laag inkomen geacht 8,37 GJ per jaar te verbruiken om te koken en water te verwarmen, terwijl consumenten rond het mediane inkomen 83,7 GJ zouden verbruiken. Voor deze verschillende consumptiepatronen gelden verschillende tarieven. Uiteraard veranderen verschillen in de beschikbaarheid van de dienst en in de klimatologische omstandigheden in het geval van gas de "gemiddelde" samenstelling van het pakket per land, wat het nut van het indexcijfer voor vergelijkingen tussen de landen beperkt.
Uit grafiek 18 blijkt dat tussen 1996 en 2001 het deel van het persoonlijk inkomen dat nodig is om het standaardpakket aan telefoongesprekken te kopen, in de meeste landen is gedaald. De betaalbaarheid van telecommunicatiediensten is met name toegenomen in landen met een vrij laag inkomenspeil. Enkel in Frankrijk en het VK is de betaalbaarheid van standaardtarieven voor de laagste inkomenscategorie enigszins gedaald, maar dit wordt enigszins gecompenseerd door lage speciale tarieven (zie grafiek 21b). Grafiek 19 laat zien dat de elektriciteitstarieven in 2001 beter betaalbaar waren dan in 1996. Er is geen significant verschil in de spreiding van de voordelen tussen de minst begunstigde burgers en die met een mediaan inkomen. In Portugal en Spanje is het deel van het inkomen dat nodig is voor de betaling van elektriciteit, het sterkst gedaald.
26
Inkomen, lasten en tarieven worden gedefinieerd in de nationale valuta's. De tarieven omvatten alle belastingen. Alle huishoudens worden geacht uit vier personen te bestaan. 41
Grafiek 18: Betaalbaarheidsindexcijfer voor telecommunicatie (a) Consumenten met een laag inkomen % 5,0 4,4 4,5 4,0
3,7
3,5
3,1
2,4 2,3
2,5
2,2
2,0 1,5
3,1
2,9
3,0
1,7 1,4 1,3 1,2 1,2
1,2 1,0
1,0
0,8
0,9
1,6
1,5 1,4
1,3 1,0
1,0
0,7
0,5 0,0 at
be
de
dk
es
fr
1996
gr
ie
it
nl
pt
uk
2001
Deel van het inkomen per hoofd van de bevolking dat nodig is om het jaarlijks verbruik van het standaardpakket telefoongesprekken (vaste kosten + 220 PTSN-gesprekken) te betalen, dat vooral uit binnenlandse gesprekken bestaat. De consumenten behoren tot de 20% met het laagste inkomen.
(b) Consumenten met een gemiddeld inkomen %
4,5 3,9
4,0 3,5 3,0
2,7
2,9
2,7 2,5
2,5
2,1
2,0
1,7
1,6
1,6
1,2
1,5 1,0 1,0
1,3 1,2 1,0
1,1 0,9
0,8
0,9 0,6
1,1 1,2
1,0
1,1
0,8
0,5 0,0 at
be
de
dk
es
fr
gr
1996
2001
ie
it
nl
pt
uk
Deel van het inkomen per hoofd van de bevolking dat nodig is om het jaarlijks verbruik van het standaardpakket telefoongesprekken (vaste kosten + 1000 PTSN-gesprekken) te betale,n dat vooral uit binnenlandse gesprekken bestaan. De consumenten behoren tot de middelste inkomensklasse (40-60%). Bron: Diensten van de Commissie aan de hand van gegevens van Eurostat en het Teligen-verslag over telecommunicatietarieven met behulp van pakketmethoden.
42
Grafiek 19: Betaalbaarheidsindexcijfer voor elektriciteit (a) Consumenten met een laag inkomen %
4,5
4,0 4,0 3,5
3,0
3,0
2,8
2,5 2,0
1,8
1,8 1,6
1,5 1,5 1,0
0,9
1,0
1,3 1,1
1,1
1,0 0,8
0,8 0,8
0,8
1,3 1,2 1,3
1,0
1,2 1,0 0,9
0,5 0,0
at
be
de
dk
es
fr
gr
ie
1996
it
nl
pt
uk
2001
Deel van het inkomen per hoofd van de bevolking dat nodig is om het jaarlijks verbruik van 1 200 kWh te betalen. De consumenten behoren tot de 20% met het laagste inkomen.
(b) Consumenten met een gemiddeld inkomen 4,5
4,1 3,8
4,0 3,5
3,1 2,9
2,8
3,0 2,5 2,0 1,5
1,5 1,11,0
1,1
1,2
1,3
1,8
1,7
1,7
1,3
1,5 1,3
1,2
0,9
1,0
1,3
1,3 1,0
1,2
1,0
0,5 0,0 at
be
de
dk
es 1996
fr
gr
ie
it
nl
pt
uk
2001
Deel van het inkomen per hoofd van de bevolking dat nodig is om het jaarlijks verbruik van 3 500 kWh te betalen. De consumenten behoren tot de middelste inkomensklasse (40-60%). Bron: Diensten van de Commissie met behulp van Eurostat-gegevens.
De verbeteringen bij de betaalbaarheid van gas zijn minder uitgesproken (zie grafiek 20). Langetermijncontracten en het feit dat de uiteindelijke prijs sterk afhankelijk is van de ontwikkeling van de inkoopprijs, beperken de mogelijkheden voor prijsverlagingen. Toch is gas duidelijk betaalbaarder geworden in landen met een snellere inkomensstijging (Ierland), en in Nederland voor consumenten met een verbruik van minder dan 8,37 GJ.
43
Grafiek 20: Betaalbaarheidsindexcijfer voor gas (a) Consumenten met een laag inkomen % 2,5 2,0
2,0
1,8 1,7 1,5
1,5
1,5
1,0
1,0
0,8 0,8
0,9 0,9
0,8 0,7
0,6
0,7
0,7
0,5
0,5
0,4 0,2
0,0
at
be
de
es
fr
ie
1996
it
nl
uk
2001
Deel van het inkomen per hoofd van de bevolking dat nodig is om het jaarlijks verbruik van 8,37 GJ gas te betalen. De consumenten behoren tot de 20% met het laagste inkomen.
(b) Consumenten met een gemiddeld inkomen %8,0 6,7 7,0
6,4 5,7
6,0
4,9 5,0 4,0 3,0
3,6 2,2 2,2
2,2 2,0
at
be
2,0
2,1 2,0
2,2 1,7
2,1 2,0
2,1
1,8 1,7
1,0 0,0
de
es 1996
fr
ie
it
nl
uk
2001
Deel van het inkomen per hoofd van de bevolking dat nodig is om het jaarlijks verbruik van 8,37 GJ gas te betalen. De consumenten behoren tot de middelste inkomensklasse (40-60%). Bron: Diensten van de Commissie met behulp van Eurostat-gegevens.
Voor postdiensten is de betaalbaarheidstrend niet zo duidelijk. Sinds de invoering van de postrichtlijn in 1997 zijn de prijzen voor een binnenlandse brief gemiddeld met minder dan 2% gestegen, terwijl het prijsverschil tussen het laagste en het hoogste tarief kleiner is geworden. Voor vervoerdiensten is de betaalbaarheid niet gemakkelijk meet- en vergelijkbaar. De volatiliteit van de brandstofprijzen en de uiteenlopende tarieven per route maken het meten moeilijk. Alleen in het luchtvervoer, waar de prijzen niet gereguleerd zijn, is er duidelijk sprake van tariefsverlagingen. Het effect van de dereguleringspakketten van de EU heeft evenwel aanzienlijk bijdragen tot de verscheidenheid van prijzen en dienstverleningsformules die nu voor de reiziger beschikbaar zijn. Anders dan in bijvoorbeeld de VS zullen de effecten van de deregulering in Europa waarschijnlijk minder snel zichtbaar worden, maar het luchtvervoer is in ieder geval betaalbaarder geworden nu de economy- en de speciale tarieven zijn gedaald (zie tabel 11). 44
Tabel 11: Gemiddelde wijzigingen in luchtvaarttarieven tussen de hoofdsteden van het eurogebied, 1997-20001 Business-tarief Economy -tarief Promotietarief Een luchtvaart+23,2 (11) -15,5 (11) -6,5 (11) maatschappij Twee luchtvaart+14,1 (10) -16,4 (11) -2,7 (11) maatschappijen Drie luchtvaart+7,7 (7) -7,9 (7) -5,4 (8) maatschappijen [-17,8 (6)]2 Vier luchtvaart-14,5 (2) +13,3 (3) -11,8 (4) maatschappijen [-23,5 (2)]2 Bronnen: ECB-maandbericht, augustus 2001, met gegevens van de Europese Commissie "Economische hervorming: verslag over de werking van de communautaire producten- en kapitaalmarkten 2000" ("Cardiff-rapport") en ECB-berekeningen. 1) De cijfers tussen haakjes geven het aantal eurolanden aan waarop de categorie van toepassing is. Zo bood bijvoorbeeld in alle eurolanden (behalve Finland, waarvoor geen gegevens beschikbaar zijn) minstens één luchtvaartmaatschappij diensten tegen business-tarief aan. In slechts twee landen boden vier luchtvaartmaatschappijen diensten tegen business-tarief aan. 2) De cijfers tussen de vierkante haakjes zijn exclusief één euroland met een zeer atypische prijsontwikkeling.
De betaalbaarheid van openbare diensten wordt versterkt door speciale tarieven voor bepaalde sociale groepen. Ook in dit geval is telecommunicatie de enige sector waarvoor vergelijkbare informatie op EU-niveau beschikbaar is. Grafiek 21a geeft het percentage huishoudens in plattelandsgebieden, steden en agglomeraties die dergelijke speciale contracten hebben. Twee dingen vallen direct op: het percentage personen met dergelijke contracten is niet te verwaarlozen, maar het overheersende contracttype betreft "tariefkorting", wat niet noodzakelijkerwijs te maken met een overheidsdienst. Grafiek 21a: Vaste telefonie: speciale tarieven en tariefkortingen
100% 90% 80% 70% 60%
72%
74%
84%
50% 40% 5%
30% 20%
4%
10%
12%
23%
7% 19%
0%
Platteland Tariefkortingen
Steden
Agglomeraties
Tarief voor kleine gebruikers of speciaal tarief
Geen
Bron: The situation of telecommunications services in the regions of the EU. Gallup-studie voor DG INFSO 2000.
45
Grafiek 21b: Betaalbaarheidsindexcijfer voor telecommunicatie: speciale tarieven voor kleine gebruikers %
5,0 4,4
4,5 4,0 3,5
3,2
3,0 2,5
2,0
2,0 1,5
1,3 1,0
1,0 0,5
1,2 0,7 0,5
0,7 0,5
0,8 0,6
be
de
dk
1,2 0,9 0,9
1,3
1,1 1,0
0,8
0,6
0,0 at
es
1996
fr
it
nl
pt
uk
2001
Percentage van het inkomen per hoofd van de bevolking dat nodig is om een jaarlijks pakket telefoongesprekken (vaste kosten + 220 PTSN-gesprekken tegen speciale lage tarieven) te betalen, hoofdzakelijk binnenlandse gesprekken. De consumenten behoren tot de 20% met het laagste inkomen. Bron: Ddiensten van de Commissie aan de hand van gegevens van Eurostat en het Teligen-verslag over telecommunicatietarieven met behulp van pakketmethoden.
2.1.3. Openbaredienstverpichtingen met betrekking tot de kwaliteit van de dienstverlening: geen eenduidig beeld en een grote uitdaging De marktprestaties hangen sterk af van de kwaliteit van de verleende dienst. Het motief voor een openbaredienstverplichting is vaak de wens een sociaal aanvaardbare kwaliteit van de dienstverlening te bereiken. In andere gevallen is de kwaliteit zo belangrijk dat het het leidmotief voor de openbaredienstverplichting is; hierop wordt dan nauwgezet toezicht uitgeoefend en er worden regels voor vastgesteld. Om voor de hand liggende redenen is de veiligheid binnen het ruimere kader van de kwaliteit van de dienstverlening een hoofddoelstelling van het beleid inzake het reizigersvervoer per spoor. De veiligheidsindicatoren kunnen snel veranderen. Een enkel ongeval kan leiden tot een plotselinge stijging van de cijfers voor één land. Daarom is het moeilijk conclusies te trekken zonder te beschikken over lange tijdreeksen. Wat de effecten van "gecontroleerde concurrentie" op de veiligheid betreft, tonen de cijfers voor Zweden tussen 1997 en 1999 een vermindering van het aantal ongevallen met dodelijke afloop met 0,36% ten opzichte van 1990-1994. In het VK is sprake van een kleine stijging met 0,03%. Hoewel op basis van deze cijfers geen conclusies mogen worden getrokken en het ook niet mogelijk is algemene conclusies te trekken, wijzen deze cijfers er niet op dat een "gecontroleerde concurrentie" tot een verslechtering van de veiligheidsbalans van de spoorwegen heeft geleid.
46
Tabel 12: De trein is nog altijd het veiligste vervoermiddel Sterftecijfer per miljoen personen Weg Spoor Veerboot Lucht
113 0,29 0,27 0,51
Ongevallen met dodelijke afloop per miljoen personen/km 110 4 33 8
Per miljoen personen/uur 3300 200 1050 3650
Bron: Europese Raad voor de verkeersveiligheid
Bij andere wijzen van binnenlands vervoer staat kwaliteit bij de openbaredienstverplichting centraal. 27 Zo is de vraag naar stedelijk vervoer zeer gevoelig voor kwaliteitswijzigingen. Om redenen in verband met het milieu, het energieverbruik en de stedenbouw is het in deze sector een centraal beleidsdoel de vraag te verleggen van particulier naar openbaar vervoer. Dit kan worden bereikt door de kwaliteitsnormen voor de dienstverlening te verhogen. Grafiek 22: Jaarlijkse wijziging in het gebruik van de bus en het stedelijk railvervoer gedurende de jaren negentig (grote steden in de EU) Steden zonder concurrentie
Steden met gecontroleerde concurrentie
6,0%
4,0%
2,0% Gemiddelde 0,0% Gemiddelde -2,0%
-4,0%
-6,0%
-8,0%
Bron: Directoraat-generaal Energie en vervoer. Vierde kaderprogramma vervoer - PETS-project (Pricing European Transport Systems,. EUR 19967 en).
Een vergelijking van de verschillende concurrentiesystemen duidt erop dat "gecontroleerde concurrentie" (een openbare aanbesteding waarbij de begunstigde gedurende bepaalde tijd exclusief toegang tot het netwerk krijgt) betere resultaten oplevert dan andere wijzen van dienstverlening. Bij volledige deregulering is dienstverlening tegen lagere kosten dan bij "gecontroleerde concurrentie" mogelijk, maar dit kan ertoe leiden dat de kwaliteit tot een minimum wordt teruggebracht. Anderzijds geeft openbare dienstverlening wellicht niet de juiste stimulansen om vraagpatronen te
27
In feite wordt een openbaredienstverplichting vaak ingevoerd ter compensatie van de gevolgen van marktfalen en om ervoor te zorgen dat er weer gelijke uitgangspunten ontstaan voor de concurrentie tussen de verschillende vervoersvormen. 47
veranderen en bovendien is het minder kosteneffectief. 28 De gegevens in grafiek 22 lijken de conclusies van het witboek over het vervoersbeleid, dat onlangs door de Commissie werd goedgekeurd, te bevestigen: gecontroleerde concurrentie kan beter dan gesloten marktstructuren nieuwe vraag naar stedelijk vervoer aanlokken. 29 De vraag naar reizigersvervoer per spoor is in de landen met "gecontroleerde concurrentie" ook toegenomen. Uit grafiek 23 blijkt dat de vraag in het VK en Zweden meer toenam dan in alle andere lidstaten. Het verband tussen de grotere vraag en de betere kwaliteit is in deze sector evenwel moeilijk vast te stellen. 30
P
AT
IT
NL
L
DE
DK
EUgemiddelde
Ire
B
F
Fin
EL
E
S
UK
Grafiek 23: Jaarlijkse wijziging van het aantal reizigers -kilometer bij de spoorwegen, 1994-99
8,0% 6,0% 6,0%
4,0%
3,9%
3,6% 2,7% 2,5% 2,5% 2,3%
2,0%
1,5% 1,4% 1,1% 0,0% 0,0%
0,0% -0,1% -1,1%
-2,0%
-2,9%
-4,0%
-3,4%
Bron: Europese Commissie, Directoraat-generaal Energie en vervoer
In de energiesector spelen kwaliteitsvoorschriften een grote rol. Vergunningen of contracten voor dienstverlening of de exploitatie van bepaalde lijnen specificeren doorgaans een minimaal dienstverleningsniveau. In sommige gevallen waarin een minimaal dienstverleningsniveau bijzonder belangrijk is (bv. continuïteit van de 28
29
30
In een studie voor de Commissie [Vierde kaderprogramma vervoer - PETS-project (Pricing European Transport Systems. EUR 19967 en)] wordt geschat dat de productie van busdiensten in een gedereguleerde omgeving 1,44 euro per bus-km kost, bij gecontroleerde concurrentie 2,26 euro per bus-km en in een gesloten markt 3,02 euro per bus-km. Uit de kwalitatieve studie naar de houding van de consumenten (zie hoofdstuk 3.8) blijkt dat de tevredenheid met het stedelijk vervoer geringer was dan die met alle andere behandelde vervoerssectoren. Dit wordt bevestigd door de resultaten van de Eurobarometer-enquête over diensten van algemeen belang, die vorig jaar werden gepubliceerd (beschikbaar op http://europa.eu.int/comm/dgs/health_consumer/library/surveys/sur15_fr.pdf). In de Eurobarometer over diensten van algemeen economisch belang lagen de waarden voor de algemene tevredenheid van de consumenten met de diensten in Zweden en het Verenigd Koninkrijk iets boven het EU-gemiddelde, maar de andere landen presteerden relatief beter. Uit de enquête bleek ook dat op EU-niveau de algemene tevredenheid van de respondenten met de spoorwegen lager was dan die voor alle andere onderzochte sectoren. De respondenten uit het VK gaven aan dat er op het punt van vertragingen, comfort, veiligheid en het personeel dat dienst heeft, sprake is van verslechteringen (sectie 3.7). 48
elektriciteitsvoorziening) verlangen de nationale regelgevers vaak een vergoedingsmechanisme om consumenten voor schade als gevolg van storingen bij de voorziening te compenseren. Voordeel van deze vorm van kwaliteitsregeling zijn de geringe informatievereisten, nadeel het gebrek aan transparantie met betrekking tot het feitelijke kwaliteitsniveau van de markt. Omdat de kwaliteit van de energie steeds meer financiële consequenties heeft, overwegen sommige nationale autoriteiten economische stimulansen om een minimaal kwaliteitsniveau voor de consumenten te garanderen. In landen met een geprivatiseerd netwerk blijken aanvullende minimumeisen te bestaan om een minimale kwaliteit van de elektriciteit te garanderen. Zo worden in het VK geldstraffen opgelegd wanneer de elektriciteitsnormen niet worden gehaald. Voor de elektriciteitssector zijn er nauwelijks indicatoren voor kwaliteitsprestaties. De Raad van Europese regelgevers op het gebied van de energie heeft de resultaten van een eerste benchmarkstudie over de kwaliteit in deze sector (continuïteit van de voorziening, commerciële kwaliteit en voltage) gepubliceerd. Hierbij is gebruikgemaakt van de gegevens uit vijf lidstaten (VK, Nederland, Spanje, Italië en Portugal). De vergelijkbaarheid van deze gegevens is beperkt en er zijn alleen ruwe vergelijkingen voor de "continuïteit van de voorziening" mogelijk. Hieruit blijkt dat op het punt van stroomstoringen bij de consument Nederland en het VK het best presteren. 31 In de telecommunicatiesector is voor de tevredenheid van de consument vooral de kwaliteit van de openbaredienstverplichting van belang. Tabel 13 geeft beknopte informatie over de situatie met betrekking tot de negen gestandaardiseerde indicatoren die in het pakket telecommunicatieregelgeving worden genoemd. Het percentage ontbrekende gegevens en het gebrek aan vergelijkbaarheid tussen de landen is de enige eenduidige conclusie die uit deze tabel kan worden getrokken. Weliswaar lijken de wachttijden bij diensten via de telefonist te verbeteren, maar in veel landen is het storingspercentage per toegangslijn verslechterd.
31
De consumenten lijken tevreden met de elektriciteitsvoorziening. Het ontbreken van transparantie bij de tariefstructuren, de contractvoorwaarden en de rekeningen wordt evenwel gezien als probleem bij de besluitvorming over het veranderen van aanbieder, maar ook als algemeen probleem (hoofdstuk 3.1). 49
Tabel 13: Veranderingen in de kwaliteit van de dienstverlening in de telecommunicatie: aantal landen dat een verbetering, geen verandering of een verslechtering in de kwaliteit van de dienst laat zien sinds 1998 Indicator voor de kwaliteit van de dienst voor telecommunicatie
Landen die een verbetering laten zien / op een totaal van
Landen die geen verandering laten zien / op een totaal van 4/8
Landen die een verslechtering laten zien / op een totaal van
Wachttijd bij eerste aansluiting op 4/8 het net Storingspercentage per toegangslijn 3/10 1/10 6/10 Storingshersteltijd 4/7 1/7 2/7 Percentage mislukte oproepen 1/8 3/7 4/7 Benodigde tijd voor het ontvangen 3/3 van de kiestoon (1) Wachttijden bij diensten via de 5/5 telefonist Wachttijden bij 1/2 1/2 inlichtingendiensten Percentage functionerende 3/5 2/5 openbare betaaltelefoons (munten en telefoonkaarten) Nauwkeurigheid van de rekening 3/5 2/5 Bron: Zesde verslag over de tenuitvoerlegging van het pakket telecommunicatieregelgeving. Commissie(2000) 814.
Goede informatie over contracten, rekeningen en prijstransparantie zijn belangrijke aspecten van de marktprestatie. In de postsector moeten de prijzen kostengericht en transparant zijn. Bij elektriciteit, telecommunicatie (vaste en mobiele telefonie) en gas is de prijstransparantie zowel voor huishoudens als voor kleine bedrijven van belang. De commerciële kwaliteitsnormen lopen aanzienlijk uiteen wat contracten, informatie over rekeningen en tarieven betreft. Helaas is de beschikbare informatie niet vergelijkbaar en systematisch, maar uit diverse landen en voor diverse diensten zijn er berichten over klachten van consumenten op dit gebied. 2.2.
Kosten en financiering van openbaredienstverplichtingen
Nadat we de prestaties op het gebied van de openbare dienstverlening hebben geanalyseerd, moeten we ook een oordeel geven over de beginselen en praktijken die aan de financiering ervan ten grondslag liggen. De verscheidenheid aan openbaredienstverplichtingen is ook het belangrijkste kenmerk van de wijze waarop deze verplichtingen worden gefinancierd. In traditionele elektriciteitssystemen, waarbij de consument geen vrije keus had, was het logische gevolg van het monopolie de leververplichting. Regeringen droegen de monopoliehouder op alle elektriciteit van de gespecificeerde kwaliteit te leveren die alle gebruikers in het monopoliegebied nodig hadden. In ruil voor deze verplichting kreeg de exploitant monopolievoordelen. Gezien het natuurlijke monopolie bij de transmissie is deze situatie voor transmissie-exploitanten nog niet gewijzigd. In een elektriciteits- en gasmarkt waar concurrentie heerst, is voor dienstverplichtingen een andere structuur noodzakelijk. In veel gevallen kunnen dergelijke verplichtingen worden opgelegd aan alle elektriciteitsmaatschappijen, ook de nieuwe, teneinde een minimale universele dienstverlening te garanderen. Als het evenwel zinvol lijkt
50
specifieke ondernemingen deze verplichting op te leggen, is financiële compensatie beter dan afsluiting van een deel van de markt. Tabel 14: Kosten van de openbaredienstverplichting voor het reizigersvervoer per spoor (mln euro) Lidstaat
1997
1998
1999
Inkomen per reizigers-km 1999 (euro) 0,062
Totale steun per reizigers-km 1999 (euro) 0,081
Oostenrijk 616 654 656 1191/69 604 641 641 België 2092 2108 2119 0,064 0,279 1191/69 328 331 336 Denemarken 439 364 757 n.v.t. 0,140 1191/69 224 199 476 Finland 43 41 39 0,018 0,011 1191/69 40 38 38 Frankrijk 6063 6034 6127 0,072 0,092 1191/69 1460 1414 1550 Duitsland 10093 10372 9982 0,126 0,137 1191/69 4210 4521 4504 Griekenland 311 464 530 0,026 0,331 1191/69 0 0 0 Ierland 133 136 180 n.v.t. 0,129 1191/69 81 85 102 Italië 5980 5690 5390 0,460 0,131 1191/69 162 166 167 Luxemburg 11 164 182 n.v.t. 0,607 1191/69 7 73 70 Nederland 762 1610 1806 0,085 0,126 1191/69 154 259 234 Portugal 20 20 100 0,027 0,023 1191/69 19 19 50 Spanje 1550 1431 1395 0,042 0,073 1191/69 297 295 234 Zweden 895 997 824 0,087 0,111 1191/69 57 65 64 VK 2881 2858 2506 0,134 0,065 1191/69 2804 2795 2399 VK16,8 12,6 15,7 Noord-Ierland 1191/69 16,6 12,5 15,5 EU 2721 0,085 0,093 1191/69 Bron: Europese Commissie, Directoraat-generaal Energie en vervoer. Vierde kaderprogramma vervoer PETS-project (Pricing European Transport Systems, EUR 19967 en).
Voor telecommunicatie geldt een soortgelijk financieringsmechanisme. Negen lidstaten hebben een universeledienstfonds opgericht, maar in slechts twee landen (Frankrijk en Italië) is dit ook in werking gesteld. Bij het reizigersvervoer per spoor werden dankzij Verordening 1191/69 de in de leveringscontracten opgenomen openbaredienstverplichtingen aangevuld met transparantie-eisen. In het kader van deze verordening moeten overdrachten aan spoorwegmaatschappijen worden gemeld. Afgezien van het positieve effect van dit voorschrift op de mededinging kunnen dankzij de transparantie bepaalde parameters voor de nationale spoorwegmaatschappijen worden vergeleken. Tabel 14 vermeldt de steun
51
die per land aan de spoorwegen wordt verleend en die in het kader van de verordening is gemeld en andere steun die tussen 1996 en 1999 voor de spoorweginfrastructuur is gegeven. De laatste twee kolommen geven de steun per reizigers-km en de inkomsten per reizigers-km, waardoor een beeld van de orde van grootte van de kosten van de openbaredienstverplichting wordt gekregen. Wat de postdiensten betreft, financieren de meeste universeledienstverrichters (met Zweden en Finland als uitzondering) hun universeledienstverplichtingen hoofdzakelijk met inkomsten uit de voorbehouden diensten. De thans van kracht zijnde Richtlijn 97/67/EG geeft toestemming voor een compensatiefonds voor dienstverplichtingen dat door een onafhankelijk orgaan wordt beheerd. De richtlijn bevat ook de boekhoudregels, zodat transparantie en op de kosten gebaseerde prijzen voor de universele diensten zijn gewaarborgd. Alle lidstaten hebben maatregelen genomen om aan deze eisen te voldoen. Bij de fondsen voor openbare en universele diensten worden de totale kosten en inkomsten van de universeledienstverrichting berekend. Op basis van de nettokosten wordt dan de overdracht berekend. 32 In de praktijk is dit niet eenvoudig. Kostenberekening is een moeilijke opgave die is gebaseerd op het begrip niet-vermijdbare kosten, maar het berekenen van de voordelen van de universele dienst is al niet makkelijker. Tabel 15 toont de berekeningen voor Frankrijk en Italië in 1999. Een vergelijking van de berekeningsmethode voor de kosten van de universeledienstverplichtingen in de twee landen toont duidelijke verschillen. Tabel 15: Schatting van de kosten van de universele dienst in de telecommunicatie Totale nettokosten in mln euro's Onrendabele gebieden/klanten Openbare telefooncellen Telefoonboeken/inlichtingen Sociale tarieven Indirecte en immateriële voordelen Totale nettokosten
Frankrijk 237 29 0 0 0 265
Italië 74 34 0 0 -46 62
Netto kosten per aansluiting in mln euro's Onrendabele gebieden/klanten Openbare telefooncellen Telefoonboeken/inlichtingen Sociale tarieven Indirecte en immateriële voordelen Totale nettokosten per aansluiting (€)
Frankrijk
Italië
7,0 0,8 0 0 0 7,8
2,8 1,3 0 0 -1,8 2,4
Bron: Zesde verslag over de tenuitvoerlegging van de telecommunicatieverordeningen
De voorgestelde wijziging van de communautaire voorschriften in telecommunicatiesector omvat richtsnoeren voor de berekening van de nettokosten een regeling voor kostendekking of gezamenlijke financiering33 . Voorgesteld wordt invoering van stimulerende maatregelen voor een kosteneffectieve vervulling van
de en de de
32
en £8
33
In het VK schatte de regelgever de kosten van de universele dienst in juli 1999 op £53-73 miljoen de inkomsten op £61 miljoen, wat betekent dat de nettokosten £12 miljoen of de netto-inkomsten miljoen bedroegen. In aanvulling op de voorschriften in de mededeling van de Commissie van 27 november 1996 over evaluatiecriteria voor de nationale systemen ter berekening van de kosten en ter financiering van universele dienst in de telecommunicatie, waarin dit onderwerp ook ter sprake komt.
de de
52
universeledienstverplichtingen, om onzekerheden en de belasting van de berekening van de nettokosten van de universele dienst te vermijden. Ook voorziet het voorstel in de mogelijkheid de nettokosten te dekken via de overheidsbegroting, en in de toewijzing van de verplichtingen via een aanbesteding of een veiling. De financiële middelen moeten zodanig worden verzameld dat de markt hierdoor minimaal wordt verstoord. In ieder geval blijft de toekenning van compensatie in beginsel beperkt tot situaties waarin de nettokosten van de universele dienst positief zijn. Bij het binnenlandse vervoer zijn de kosten en de financiering van de openbaredienstverplichting sterk afhankelijk van de minimalisering van de kosten van de dienstverlening. Er blijken aanzienlijke verschillen in efficiëntieniveau te zijn, die voortvloeien uit een uiteenlopend regelgevend kader. Stadsbusdiensten die in gederegulariseerde markten opereren, zijn 75% efficiënter bij het dekken van de totale kosten van het dienstenaanbod dan bedrijven in in sterkere mate gecontroleerde markten. De verhouding wordt meer dan eens zo groot wanneer particuliere en openbare bedrijven met elkaar worden vergeleken. Bedrijven die onder vrije marktvoorwaarden worden geëxploiteerd, waren tot kostendekking in staat ook al daalden hun inkomsten per eenheid met wel 90%, wat duidt op veel lagere productiekosten. Bovendien draagt "gecontroleerde concurrentie" aanzienlijk bij tot een vermindering van de omvang van de vereiste subsidies doordat de exploitatiekosten in sterkere mate door de tarieven worden gedekt. In steden met een gecontroleerde concurrentie is het aandeel van de exploitatiekosten dat door de tarieven wordt gedekt, in de jaren negentig met 1,7% toegenomen, terwijl dat in steden zonder concurrentie slechts 0,3% is (zie grafiek 24). Grafiek 24: Jaarlijkse wijziging in de dekking van de exploitatiekosten door de tarieven, in grote steden in de EU in de jaren negentig
Kopenhagen
Helsinki
Stockholm Wenen
Brussel
Parijs
Amsterdam
Madrid
Stuttgart
Genua
1,0%
Berlijn
2,0%
Venetië
3,0%
Dublin
4,0%
Rotterdam
5,0%
Barcelona
6,0%
Londen
München
Keulen
Porto
gemiddelde 1,7%
Lyon
Turijn
Hamburg
-2,0%
gemiddelde 0,3%
Lissabon
-1,0%
Frankfurt
0,0%
-3,0% Bron: Directoraat-generaal Energie en vervoer; Vierde kaderprogramma vervoer - PETS-project (Pricing European Systems, EUR 19967 en).
In de spoorwegsector zijn de inkomsten per eenheid hoger naarmate het bedrijf meer commerciële autonomie heeft. Dit heeft tot gevolg dat de inkomsten per trein-kilometer hoger zijn, gemiddeld 6%, en de exploitatiesubsidies lager (tot 37%). In het VK en in Zweden waar de infrastructuur en de diensten gescheiden zijn, zijn de inkomsten per eenheid 78% resp. 13% hoger dan in landen zonder deze scheiding. Hun productiekosten
53
per eenheid zijn tot 51% lager zodat er 49% minder subsidie per trein-kilometer nodig is. 34 2.3.
De Europese dimensie van de universele - en openbaredienstverplichting
Gezien hun aard hebben enkele algemene economische diensten een communautaire dimensie, waarvoor de Commissie speciale aandacht heeft. Een toename van de vraag naar de meeste van deze diensten, de integratie in de interne markt en de geleidelijke openstelling van veel sectoren voor concurrentie zullen het belang van deze communautaire dimensie in de nabije toekomst nog vergroten. In veel gevallen vergt deze communautaire dimensie initiatieven op EU-niveau om maatregelen te coördineren en administratieve en marktregelingen op nationaal niveau te vergemakkelijken. Dit is het geval voor de luchtvaart, waar congestieproblemen en de verkeersgeleiding de Commissie ertoe brachten voorstellen voor een gemeenschappelijk Europees luchtruim in te dienen. Ontwikkeling van de communautaire dimensie is van essentieel belang voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang in de energiesector. Voor gas is uitbreiding van het net van wezenlijk belang om de randgebieden van de Unie toegang tot deze energiebron te geven. In de elektriciteitssector is de ontwikkeling van een fysieke en marktinfrastructuur ter ondersteuning van een Europese elektriciteitsmarkt een van de belangrijkste variabelen voor succes bij de huidige omvorming van deze sector. Momenteel heeft de intracommunautaire handel in elektriciteit betrekking op slechts 8% van de totale vraag. Hoewel dit meer is dan vroeger, ligt het, gezien de huidige prijsverschillen tussen de landen, maar iets onder de mogelijke handel in elektriciteit. De interconnectiecapaciteit op EU-niveau beperkt de handelsmogelijkheden voor elektriciteit. Dit kan belangrijke consequenties voor de toekomstige ontwikkeling van de sector in een open en competitief klimaat hebben. Een van de redenen voor de recente gebeurtenissen op de Amerikaanse elektriciteitsmarkt was de relatieve isolatie van het Californische net ten opzichte van de rest van het elektriciteitsnet van de Verenigde Staten. Bovendien is de integratie van de energiemarkten een essentiële voorwaarde voor een effectieve mededinging. Voldoende interconnectiecapaciteit is een noodzakelijke voorwaarde voor een snelle toegang tot de nationale markten, zonder dat vertraging optreedt door nieuw te bouwen capaciteit. De huidige beperkingen van de interconnectiecapaciteit in Europa maken dit tot een prioriteit voor het EU-beleid, zoals tot uiting komt in de binnenkort te verschijnen mededeling over het Europese initiatief inzake de energie-infrastructuur. De communautaire dimensie van de energiemarkten is niet beperkt tot het fysieke netwerk. Het creëren van een echte interne markt voor energie vereist de ontwikkeling van marktregelingen die nog geen communautaire dimensie hebben bereikt. Dit omvat de ontwikkeling van congestiebeheerssystemen en transmissietarieven voor grensoverschrijdende elektriciteitshandel, waarover voorstellen zijn gedaan in het nieuwe wetgevingspakket dat de Commissie eerder dit jaar heeft gepresenteerd (COM(2001) 125). Voor de postdiensten is de communautaire dimensie gekoppeld aan de kwaliteit van de dienstverlening op EU-niveau. Deze lag onder de nationale normen, maar door recente verbeteringen wordt de achterstand snel ingelopen. Het percentage 34
Pricing European Transport Systems. Studie voor het Directoraat-generaal Energie en vervoer van de Europese Commissie, 2001. 54
postbestellingen dat binnen drie dagen na aanbieding op de bestemming aankwam, bedroeg in 1994 iets meer dan 69%. De richtlijn voor de gedeeltelijke openstelling van de markt voor postdiensten bevatte een aantal kwaliteitsdoelstellingen: 85% van de intracommunautaire bestellingen moest binnen drie dagen na de dag van aanbieding (J+3) en 97% binnen vijf dagen (J+5) ter plekke zijn. Deze doelstellingen werden in 2000 gemiddeld behaald. Een punt staat nog open: normalisering van de meetmethoden, waaraan momenteel door CEN wordt gewerkt (grafiek 25). Grafiek 25: Kwaliteit van de intracommunautaire dienstverlening voor A-post (met prioriteit)
120
100
97%
J+5
85%
J+3
97,2
98,7
92,5 92,4
80
99,3
99,6
99,7
99,8
96,2
98
98,9
99,3
99,8 99,6
J+6
J+7
J+8
J+9
J+10
84,3
74,3 69,1
60
40
43,5
20 14,1 0
7,7 J+1
J+2
J+3
J+4
J+5
bezorging op tijd, 1994 (in %) bezorging op tijd, 2000 (in %)
Bron: International Post Corporation
3.
RESULTATEN VAN EEN IN DE 15 LIDSTATEN GEHOUDEN KWALITATIEVE STUDIE OVER DE MENING VAN DE BURGERS OVER DIENSTEN VAN ALGEMEEN ECONOMISCH BELANG
In aanvulling op de horizontale evaluatie van de diensten van algemeen belang heeft de Commissie een kwalitatieve studie laten uitvoeren over de mening van de burgers over diensten van algemeen belang35 . De conclusies van deze kwalitatieve studie laten zien wat de geënquêteerde burgers denken over de prestaties van deze diensten, een onontbeerlijk element voor de evaluatie van deze prestatie, dat volledigheidshalve samen met de resultaten van de voorgaande secties in aanmerking moet worden genomen. Deze sectie geeft de eerste samenvattende resultaten van deze studie, waarvan de belangrijkste doelstellingen waren: – een evaluatie van de mate van tevredenheid van de Europese consumenten met verschillende diensten van algemeen economisch belang: algemeen en tevredenheid met de prijzen; – vaststellen wat volgens de betrokken consumenten de essentiële componenten van de kwaliteit van de dienst zijn;
35
De studie is opgezet en gefinancierd door de Directoraten-generaal Gezondheid en consumentenbescherming en Interne markt, in samenwerking met de Dienst Pers en communicatie. 55
– een analyse van hun mening over en hun reacties op de (voorgenomen) liberalisering van deze markten; – een grondig onderzoek van hun mening over de aan de dienstverleners opgelegde openbaredienstverplichtingen. Speciale aandacht werd hierbij besteed aan de elektriciteitsvoorziening, de vaste en mobiele telefonie, het luchtvervoer, het interlokale railvervoer en het openbaar vervoer in steden. In de enquête werd zowel naar de tevredenheid in het algemeen en de ontwikkeling daarvan als naar de tevredenheid ten aanzien van de prijzen en de ontwikkeling daarvan gevraagd. Vervolgens werd gevraagd naar de redenen voor (on)tevredenheid. Op het gebied van de gasvoorziening, de postdiensten en de watervoorziening werd een beperkter onderzoek uitgevoerd. Met de kwalitatieve studie wordt niet beoogd de mate van tevredenheid statistisch nauwkeurig te meten, maar men probeert inzicht te krijgen in de redenen en factoren die eraan ten grondslag liggen. De cijfers die uit dit onderzoek voortvloeien, moeten daarom worden gezien als approximatieve indicatoren die een orde van grootte aangeven. De resultaten worden gegeven in tabel 16. Tabel 16: Beoordeling van de tevredenheid met de belangrijkste bestudeerde diensten Sociale categorieën midden-hoger
Sociale categorieën midden-lager
Sociaal zwakkere bevolkingsgroepen
Elektriciteit - Tevredenheid algemeen 7/7,5 7 7 - Tevredenheid met prijzen 5/5,5 5 5,5/6 Vaste telefonie - Tevredenheid algemeen 6 6/6,5 7 - Tevredenheid met prijzen 5 5 5,5 Mobiele telefonie - Tevredenheid algemeen 6,5/7 7/7,5 7,5 - Tevredenheid met prijzen 5 6 6 Luchtvervoer - Tevredenheid algemeen 6,5/7 7 7/7,5 - Tevredenheid met prijzen 5,5/6 6 5,5/6 Interlokaal vervoer per spoor - Tevredenheid algemeen 5,5 6/6,5 5,5/6 - Tevredenheid met prijzen 4,5 5,5 5,0 Openbaar vervoer in steden - Tevredenheid algemeen 5,5 5,5/6 5,5 - Tevredenheid met prijzen 5,5 5/5,5 5/5,5 Voetnoot: Afgeronde gemiddelden op een schaal van 0 tot 10. Bron: OPTEM, "Qualitative study carried out in the 15 Member States on peoples’ attitudes to services of general economic interest", 2001.
De studie werd uitgevoerd in groepsdiscussies met per lidstaat drie discussies waaraan personen uit de volgende sociale klassen deelnamen: – hogere en middenklassen (leidinggevend personeel, middenkader en vrije beroepen); – lagere en middenklassen (arbeiders en employés);
56
– sociaal zwakkere bevolkingsgroepen (personen sociaal-economische omstandigheden bevinden),
die
zich
in
moeilijke
plus, in elke groep, enkele ouderen die het minder breed hebben. Anders dan de eerste twee discussiegroepen, die in de hoofdstad of in een zeer grote stad in elk land werden georganiseerd, werd voor de derde groep gekozen uit een middelgrote stad, waar mogelijk eerder toegangsproblemen voor bepaalde diensten kunnen bestaan. Een eerste resultaat van de studie betreft de mate van tevredenheid naar sociale klasse: zonder dat het gaat om een systematische regel, valt op dat de tevredenheid in het algemeen, en ook bij de prijzen, in de laagste sociale klasse gemiddeld niet lager is dan in de rijkere bovenlaag, en soms zelfs groter. Deels kan dit het gevolg zijn van verschillende verwachtingspatronen en een uiteenlopende vraag. 3.1.
Elektriciteitsvoorziening
Het gaat hier om een fundamentele dienst van essentieel belang, waar men niet zonder zou kunnen en die zonder storingen moet functioneren. Van alle bestudeerde diensten is het de dienst waarvoor de algemene tevredenheid het hoogst is omdat, uitzonderingen en speciale gevallen daargelaten, wordt voldaan aan de vereisten van toegang tot de dienst en continuïteit van de voorziening. In vergelijking met deze essentiële fundamentele voorwaarden worden de andere factoren van de dienst min of meer van secundair belang geacht of voor kennisgeving aangenomen (men stelt spontaan nauwelijks vragen over de precieze kenmerken van de dienstverlening). Over het geheel genomen is de algemene tevredenheid in Noord-Europa groter dan in het zuiden, maar feitelijk zijn er alleen in Griekenland ernstige klachten. Met de prijzen is men echter minder tevreden terwijl dit criterium wegens het ontbreken van duidelijk gedifferentieerde criteria voor de kwaliteit van de dienst voor een voorziening die voor het dagelijks leven van wezenlijk belang is, bijzonder belangrijk is. Aangezien slechts weinig mensen beschikken over objectieve prijsreferenties in absolute waarden, is de ontevredenheid met de prijzen nauw verbonden met het feit dat prijsstijgingen worden gezien in een context waar de consument in het algemeen machteloos is. In de weinige landen waar de markt voor concurrentie is opengesteld, wordt deze zelf niet in twijfel getrokken, maar in het algemeen ziet men ook niet dat deze de consument belangrijke verbeteringen heeft gebracht: het prijsvoordeel wordt doorgaans als minimaal, van voorbijgaande aard of onzeker gezien of zelfs ontkend; onduidelijke tarieven (ook in andere landen worden deze bekritiseerd) ontmoedigen de meeste mensen om profijt te trekken van de concurrentie; ook blijkt uit de gesprekken niets van een merkbare verandering in de algemene kwaliteit van de dienstverlening. Wat de andere landen betreft, krijgt de idee van openstelling van de markt een vrij gunstig onthaal in Griekenland (wegens de ontevredenheid met de nationale elektriciteitsmaatschappij), Ierland, Italië en Portugal: men denkt dat dit tot iets lagere prijzen en een verbetering van de service leidt. In andere lidstaten is er daarentegen een aanzienlijk wantrouwen. Het lijkt noodzakelijk en logisch de elektriciteitsbedrijven openbaredienstverplichtingen op te leggen; soms wordt er alleen getwijfeld aan de noodzaak van de verplichting om bij
57
huishoudens die hun rekeningen niet kunnen betalen toch de stroom niet af te snijden (een plicht die de leverancier wordt opgelegd, of een taak voor de sociale dienst). 3.2.
Gasvoorziening
Deze markt werd minder diepgaand geanalyseerd, al is het maar omdat hij niet in alle lidstaten even ver ontwikkeld is: in Finland, Zweden, Denemarken, Duitsland, Ierland en Griekenland waren slechts weinig geënquêteerden op het gasnet aangesloten, terwijl het voor veel Spanjaarden nog een nieuwe energiebron is. Hoewel men voor de tevredenheid met deze dienst geen cijfer hoefde te geven, blijkt uit een analyse van de commentaren dat de waardering bij de meeste gebruikers hoog is. De waarderingsfactoren voor de dienst zijn in wezen gelijk aan die voor de elektriciteitsvoorziening, maar aan de veiligheid wordt een veel groter gewicht toegekend aangezien het om een potentieel gevaarlijke energiebron gaat. In deze context lijkt de tevredenheid in het algemeen hoger te zijn dan voor elektriciteit. De geënquêteerden hebben minder vaak kritiek op de facturering en de duidelijkheid van de tarieven en rekeningen. Bovendien ziet bijna iedereen aardgas als een bijzonder economische energiebron (voorbehouden op dit punt zijn er alleen in Spanje en Italië en bij enkele Nederlanders en Duitsers die kritiek hebben op de indexering van de gasprijs aan de olieprijs). In de enige lidstaat waar de markt voor concurrentie is opengesteld - het Verenigd Koninkrijk - heeft men ten aanzien van het liberaliseringsproces ongeveer dezelfde houding als voor elektriciteit, maar wegens de veiligheid is men terughoudender bij het veranderen van leverancier. In de andere lidstaten is de mening gelijk aan die over elektriciteit, maar de vraag naar een openbare exploitant of een zeer strenge controle door de overheid is hier sterker. In het algemeen geldt dit ook voor openbaredienstverplichtingen. 3.3.
Vaste telefonie
In het algemeen is men vrij positief over deze dienst, maar de tevredenheid over de prijzen is vrij laag. De algemene tevredenheid blijkt hoger dan elders te zijn in Finland, Zweden, Duitsland, België en Ierland en lager in Nederland, Italië, Spanje en Griekenland. De tevredenheid met de prijzen is vrij hoog in Duitsland, Ierland en Portugal, maar laag in Denemarken, Nederland, Luxemburg, Frankrijk, Italië, Spanje en Griekenland. Deze oordelen hebben echter betrekking op verschillende situaties, aangezien het cijfer voor de mate van (on)tevredenheid betrekking kan hebben op de vroegere of de nieuwe exploitanten, of op de algemene situatie na de invoering van concurrentie. Achter de schijnbaar gunstige algemene beoordeling in vijf landen gaat daarom in werkelijkheid een vrij positief beeld van de traditionele exploitant in Finland, Zweden en Ierland, maar veel heftiger kritiek uit Duitsland en België schuil.
58
In de landen waar de algemene tevredenheid het laagst is, gaat deze doorgaans gepaard met een aanzienlijke ontevredenheid met de tarieven; deze betreft in wezen de traditionele exploitant in situaties waar de concurrentie een zekere vlucht heeft genomen. Deze economische ontevredenheid is ook zichtbaar in Luxemburg en Frankrijk, waar de algemene tevredenheid met de gevestigde nationale exploitant evenwel positiever is. In de andere landen (met een bescheiden mate van tevredenheid) worden uiteenlopende meningen aangetroffen. Over het geheel genomen houdt de tevredenheid verband met de technische kwaliteit van de dienst (beschikbaarheid van de verbinding, continuïteit en snelle reactie bij storingen, geluidskwaliteit van de verbinding enz.) en vaak ook met het bestaan van nieuwe, gewaardeerde diensten (gedetailleerde rekening, voice mail, doorschakeling van oproepen enz.). De traditionele exploitant wordt zelden bekritiseerd over fundamentele aspecten, maar de nieuwe concurrerende exploitanten worden op uiteenlopende wijze beoordeeld (vrij negatief naar het schijnt in het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Spanje - tenminste een aantal ervan, en met name die welke hun eigen lokale infrastructuur hebben). De ontevredenheid heeft in hoofdzaak betrekking op twee aspecten: q
de tarieven, ook al is men het er algemeen over eens dat de kosten van het bellen echt zijn gedaald na de invoering van concurrentie (hetzij door nieuwe exploitanten van vaste, maar soms ook mobiele telefonie, of omdat de traditionele exploitant onder druk van de concurrentie zijn tarieven ook heeft verlaagd): de ontevredenheid betreft in dit geval de aansluitkosten - omdat deze zijn gestegen, omdat men vindt dat deze intrinsiek hoog zijn of omdat men tegen aansluitkosten op zich is. Ook als de historische exploitant zijn gesprekskosten aanzienlijk verlaagt, wordt hij ervan verdacht dit alleen te hebben gedaan omdat hij ertoe was gedwongen, te proberen dit te compenseren met hogere abonnementsgelden of nieuwe betaaldiensten, en met name liever winst te willen maken dan de abonnee te laten profiteren van de productiviteitswinst die naar men weet of vermoedt met de nieuwe technologieën wordt bereikt. De tarievenjungle en de problemen bij het vergelijken van de tarieven van concurrerende exploitanten worden soms ook bekritiseerd.
q
de klant-leverancierverhouding, die in verscheidene landen sterk wordt bekritiseerd (bv. Finland, Duitsland, België, Italië, Spanje en Griekenland). Anders dan op de elektriciteitsmarkt, waar de criteria voor de beoordeling van de kwaliteit van de dienst, afgezien van de prijs, op enkele essentiële factoren zijn geconcentreerd en waar de ideale klant-leverancierverhouding in wezen een ontbreken van deze relatie is, omdat dit betekent dat er geen problemen zijn, zijn de verwachtingen ten aanzien van vaste telefonie meer uitgesproken en gevarieerd. Bovendien verwacht men hier sterker dat concurrentie tot lagere prijzen leidt: de consument ziet hier een markt in ontwikkeling, of zelfs een markt waar een revolutie plaatsvindt, terwijl de elektriciteitsmarkt statischer wordt gevonden.
De mening over de openstelling van de markt voor concurrentie (die overal plaatsvindt, maar overal op verschillende wijze of op verschillende wijze waargenomen) zijn in het algemeen zeer positief. De openbaredienstverplichtingen worden op verschillende manieren beoordeeld; sommige worden zelfs als onontkoombaar gezien, zoals toegang tot nooddiensten. 59
3.4.
Mobiele telefonie
In het algemeen is de tevredenheid met de mobiele telefonie vrij hoog en aanmerkelijk hoger dan die met de vaste telefonie. Hetzelfde geldt voor de tevredenheid met de prijzen. Het algemene oordeel is in de verschillende landen homogener, hoewel men in Denemarken, Ierland en Spanje minder tevreden is. Er is meer verschil wat de tevredenheid met de prijzen betreft; deze is vooral in Zweden, Duitsland, Nederland, Denemarken en Spanje bijzonder gering. De tevredenheid berust in alle landen op praktisch dezelfde factoren: – technische factoren: geografische dekking, permanente en continue verbindingen, kwaliteit van de "lijn"; – het bestaan van innovatieve diensten die in de vaste telefonie niet bestaan of zich daar nog maar in het beginstadium bevinden; – de kwaliteit van de klant-leverancierverhouding en de verleende service (onmiddellijke beschikbaarheid, duidelijkheid en kwaliteit van antwoorden, beleefdheid van contactpersonen); – tarieffactoren: het prijspeil zelf, maar ook het bestaan van allerlei formules of "pakketten", de duidelijkheid of het ontbreken daarvan bij de prijsstelling, middelen voor controle of zelfcontrole van het verbruik. Niet-tarieffactoren, en met name technische factoren, spelen een rol bij de vrij lage cijfers die in sommige landen voor de algehele tevredenheid worden gegeven (niet altijd dekking in het gehele land; in Ierland worden de frequente storingen van gesprekken bekritiseerd). Wanneer men vindt dat de tarieven hoog zijn (of blijven), kan ook het algemene cijfer ongunstig worden beïnvloed, afgezien van de lage cijfers die voor de prijsaspecten alleen worden gegeven (zowel in "volwassen" markten, waar de apparatuur zich snel heeft ontwikkeld, als in markten die pas enige tijd in ontwikkeling zijn). In het algemeen wordt de vrij grote algemene tevredenheid in een aantal landen verklaard door een combinatie van aspecten: – de verscheidenheid en het permanente karakter van innovatieve diensten, die ervoor zorgen dat mobiele telefonie completer is dan vaste telefonie en nog steeds iets "wonderbaarlijks" heeft; – de kwaliteit van de service aan de klanten, die vaak zeer gunstig afsteekt bij de situatie bij de vaste telefonie; – de relatieve nieuwheid van de mobiele telefonie, wat betekent dat de mensen gemakkelijker excuses accepteren voor tekortkomingen die zij de vaste telefonie niet zouden vergeven (bv. onvolledige dekking). Omdat de markt nog in ontwikkeling is, gaat men er expliciet of impliciet van uit dat de problemen zullen worden verholpen.
60
De relatieve mate van tevredenheid met de prijzen wordt bepaald door verschillende factoren: * de keuze mogelijkheid, waardoor men de prijsformule kan kiezen die het meest op de eigen behoeften is afgestemd; * de vergelijkbaarheid van de tarieven, die niet eenvoudig is (dit betreft vooral personen die geen ervaring hebben met het gebruik van mobiele telefonie); toch lijkt de keus van de formule meestal minder problemen op te leveren dan de keus van de exploitant; * de mogelijkheid zijn verbruik in de gaten te houden en op ieder moment te controleren "hoe men ervoor staat" en het gebruik van vooraf betaalde kaarten, waardoor men wordt gestimuleerd paal en perk te stellen aan het gebruik, zodat men de waargenomen hoge gesprekskosten kan relativeren; * geen aansluitkosten voor men kan bellen; * de gangbare mening dat de prijzen aanvankelijk hoog waren, maar sindsdien zijn gezakt en nog verder zullen dalen naarmate deze relatief nieuwe markt zich in een competitieve context blijft ontwikkelen. In deze markt, die er in deze vorm nog nooit is geweest, lijkt de concurrentie tussen de verschillende exploitanten voor iedereen natuurlijk, logisch en noodzakelijk. Sommigen wijzen voor de dalende prijzen, de hoge kwaliteit van de dienstverlening en de voortdurende uitbreiding van de functies naar de concurrentie; anderen hebben zo hun twijfels over de prijsverschillen tussen de exploitanten (afgezien van formules die gemakkelijk kunnen worden vergeleken), maar voor iedereen is duidelijk dat de concurrentie zeker gunstige effecten heeft gehad. 3.5.
Post en pakjes
Voor deze markt is een beperkte enquête gehouden. De tevredenheid met de traditionele dienstverlening door de posterijen loopt van land tot land uiteen. De tevredenheid is het grootst in Finland, Denemarken, Luxemburg, Ierland en Portugal, waar men vaak zelfs de indruk heeft dat de dienst verbetert. In drie landen (België, Italië en Spanje) is er veel kritiek op het administratieve en bureaucratische karakter van de posterijen en op de late bestelling. In diverse andere landen vraagt men zich daarentegen af of er sprake is van een "openbare dienst" en gedragen de posterijen zich meer en meer als particuliere, op winst gerichte ondernemingen. Dit geldt vooral voor Zweden, Denemarken en Duitsland, waar men zich zorgen maakt over het sluiten van postkantoren, het gebruik van supermarkten of benzinestations als punten voor het ophalen en verzamelen van post (kritiek die ook in Finland wordt gehoord) en over de stijgende kosten van niet-standaardprestaties (ook in andere landen een gevoelig punt), bv. aangetekende brieven, postwissels en pakjes. Voor de traditionele dienstverlening wordt de mate van tevredenheid vooral bepaald door criteria als de voor het bestellen benodigde tijd, de veiligheid (geen verloren brieven) en de kosten (die voor gewone brieven gewoonlijk laag of in ieder geval redelijk wordt beschouwd); een ander criterium is de aanwezigheid van postkantoren en de vriendelijkheid van het personeel, en soms de hoeveelheid transacties waarvoor men op het postkantoor terecht kan en het gedrag van de brievenbestellers. 61
Zeer weinig mensen, zelfs in landen waar de ontevredenheid groot is, geloven dat deze dienst ooit kan worden opengesteld voor concurrentie. Ook op de pakjesmarkt loopt de mate van tevredenheid uiteen. Deze is het grootst in Finland, Luxemburg, Ierland en Portugal en het laagst in Zweden, Duitsland, Nederland, België en Italië. De belangrijkste criteria voor (on)tevredenheid zijn de snelheid van de bestelling, de inachtneming van termijnen (in sommige gevallen gegarandeerd) en de fysieke behandeling van pakjes (bv. dat ze onbeschadigd aankomen, niet bij de voordeur worden neergezet wanneer de geadresseerde niet thuis is enz.) en de prijs. Het is algemeen bekend dat er op dit gebied concurrerende "particuliere" diensten bestaan. Technisch gezien wordt hun kwaliteit als uitstekend beoordeeld, maar hun prijzen worden voor particulieren onbetaalbaar geacht (wie ervan gebruikmaakt, doet dit gewoonlijk in een professionele of commerciële context). In het algemeen gaat men uit van twee soorten diensten die twee verschillende markten bedienen. 3.6.
Luchtvervoer36
Over het geheel genomen is de algemene tevredenheid met het luchtvervoer (bij degenen die ervan gebruik hebben kunnen maken, niet in alle landen bij alle sociale categorieën) vrij groot en in geen van de lidstaten is de tevredenheid gering. Ook op het gebied van de prijzen is de tevredenheid vrij groot (over het geheel genomen krijgt deze dienstverlening in dit opzicht de hoogste cijfers), hoewel de consumenten in Zweden, Duitsland, Nederland en, naar het schijnt, Italië lage cijfers gaven om blijk te geven van hun ongenoegen. De criteria voor de vaststelling van de tevredenheid met de kwaliteit van de dienstverlening zijn in alle landen gelijk: veiligheid (een essentiële eis, met name gezien de huidige moeilijke situatie), de toestand waarin het vliegtuig zich bevindt (wat van invloed is op het veiligheidsgevoel), de beschikbare ruimte en het comfort van de zetels, de service tijdens de vlucht (maaltijden, dranken, amusement) en op de grond (de snelheid of traagheid bij het inchecken, het aan boord gaan zelf en het uitstappen, het verzamelen van de bagage), inachtneming van de dienstregeling, het verschaffen van informatie bij vertraging en de vakbekwaamheid en vriendelijkheid van het personeel. De mate waarin aan deze kwaliteitscriteria wordt voldaan, loopt van maatschappij tot maatschappij, en zelfs van vlucht tot vlucht, vaak ver uiteen, maar men bekijkt dit in het licht van het zeer uitgebreide assortiment vluchtprijzen, wat de laatste jaren de belangrijkste ontwikkeling is geweest: men kan een tarief kiezen dat een reis betaalbaar maakt en zijn verwachtingspatroon daaraan aanpassen. Doorgaans beschouwt men dit als het resultaat van de toegenomen concurrentie tussen een groter aantal maatschappijen, wat deel uitmaakt van de huidige luchtvervoersmarkt. Grote ontevredenheid komt met name voort uit de afwezigheid van prijsconcurrentie (in sommige landen bijvoorbeeld voor binnenlandse vluchten).
36
Vóór de gebeurtenissen in september. 62
3.7.
Interlokaal vervoer per spoor
De mate van tevredenheid met deze dienst loopt zowel wat de algemene kwaliteit als wat de prijs betreft van land tot land sterk uiteen. Soms is ook de mate van tevredenheid in de ene sociale categorie veel groter dan in de andere. Voor zover men onder deze omstandigheden nog een Europees gemiddelde kan vaststellen, ligt het cijfer voor beide categorieën vrij laag. Een beoordeling wordt bovendien bemoeilijkt door het feit dat de geënquêteerden in de verschillende groepen niet altijd dezelfde diensten in gedachten hebben, met dezelfde maatschappijen reizen, dezelfde redenen om te reizen hebben of met dezelfde frequentie reizen: een eerste indruk van de cijfers kan misleidend zijn. Over het geheel genomen moet het volgende onderscheid worden gemaakt: Landen waar de tevredenheid vrij groot is: Finland, Denemarken, Oostenrijk, Spanje en Portugal. In deze landen is het gevoel wijdverbreid dat de diensten de laatste jaren zijn verbeterd, hetzij wat de moderniteit en het comfort van het materieel en de uitgestrektheid van het netwerk hetzij wat de verbetering door nieuwe en/of snellere lijnen (Spanje, Portugal en Denemarken: het laatste land in verband met de Grote Belt) betreft. Ook is er tevredenheid over de dichtheid van het netwerk, de inachtneming van de dienstregeling en het gedrag van het personeel. De tarieven worden gunstig beoordeeld in Finland (ondanks enige kritiek op de hervorming van het systeem, waardoor het nodig is plaatsen te reserveren), Spanje en Portugal; in Denemarken en Oostenrijk is de tevredenheid met de prijzen echter minder uitgesproken. Landen met een gemiddelde mate van tevredenheid of waar deze van persoon tot persoon sterk varieert: Zweden, België (ondanks ogenschijnlijk hoge gemiddelden), Luxemburg, Frankrijk en Griekenland. In Zweden lijkt de tevredenheid met de non-stop rijdende zakentreinen vrij groot te zijn en middelmatig wat de andere aspecten van de dienstverlening betreft. De privatisering en de aanwezigheid van diverse exploitanten op het netwerk geven geen aanleiding tot bijzondere opmerkingen, afgezien van enig commentaar over het ongemak dat gepaard gaat met het wisselen van exploitant wanneer de reis meer dan een netwerk beslaat. De prijzen worden vrij redelijk geacht. In België worden de vrij talrijke klachten over punctualiteit (en stakingen), comfort en netheid deels gecompenseerd door de opvatting dat de prijzen redelijk zijn. In Luxemburg worden de basiscomponenten van de dienst goed geacht. De dienst is niet duur, maar wordt als langzaam en niet erg modern en dynamisch beschouwd. In Frankrijk verschillen de meningen als gevolg van de toenemende discrepantie tussen de snelle en comfortabele (maar dure) TGV-treinen en de traditionele lijnen waarover de indruk veel ongunstiger is, zowel in het algemeen als wat de ontvangst, informatie en aanvullende diensten, zoals catering, betreft.
63
In Griekenland wordt niet veel gebruikgemaakt van de trein. Afgezien van enige moderniseringen (intercitytreinen) vindt men de spoorwegen over het geheel genomen ouderwets, maar niet erg duur en algemeen toegankelijk. Landen met een hoge mate van ontevredenheid : het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Nederland, Ierland en Italië. In het Verenigd Koninkrijk zijn er vaak klachten over vertragingen, ontbrekend comfort, vuil, personeel dat vooral afwezig is, en veiligheid; daarbij komt nog dat de prijzen steeds stijgen. De privatisering wordt alom veroordeeld, omdat deze als de bron van alle ergernis wordt gezien. In Duitsland wordt de DB flink bekritiseerd; de verschillen in standaard tussen de verschillende delen van het netwerk vallen hier nog meer op dan in Frankrijk: de hightechtreinen zijn in feite gereserveerd voor zakelijke reizigers omdat ze duur zijn (en de tarifering in het algemeen ondoorzichtig is), terwijl de rest van het net als middelmatig en enigszins verwaarloosd wordt beschouwd (sluiting van nevenlijnen, geringe investeringen). In Duitsland wint de gedachte aan openstelling van het spoornetwerk voor concurrentie terrein, mits onrendabele lijnen open blijven. Soortgelijke kritiek komt uit Italië In Nederland heeft men in het algemeen de indruk dat de dienst middelmatig en slechter geworden is (vertragingen, gebrek aan informatie, gebrek aan aansluitende verbindingen voor bepaalde bestemmingen, geen comfort), terwijl men daarnaast de indruk heeft dat de prijzen stijgen. In Ierland is men van mening dat de dienst niet erg betrouwbaar en comfortabel is, maar wel erg duur, en dat het netwerk er nogal op achteruit is gegaan. Wanneer de essentiële componenten van de kwaliteit van de dienstverlening worden geanalyseerd, ziet men wat de verwachtingen van de gebruikers zijn (waaraan in het ene land beter wordt voldaan dan in het andere land en soms in het ene deel van het netwerk beter dan in het andere deel): snelheid, punctualiteit, een minimum aan comfort of verbetering van het comfort, duidelijke informatie, efficiëntie, vriendelijk personeel en uiteraard continuïteit en bediening van het gehele netwerk. Misschien afgezien van Duitsland ontmoet het vooruitzicht van een dienst die openstaat voor concurrentie de nodige scepsis, aangezien het begrip "openbare dienstverlening" van wezenlijk belang wordt geacht, met alle verplichtingen die daaruit voortvloeien op grond van het communautaire beleid. 3.8.
Stedelijk vervoer
Dit bestrijkt een uitgebreid terrein. Stedelijk vervoer wordt in zeer uiteenlopende mate gebruikt door de verschillende bevolkingsgroepen, zodat vergelijkingen bijzonder moeilijk zijn (vooral omdat de in het woon-werkverkeer af te leggen route voor iedereen anders is). De algemene tevredenheid met het stedelijk vervoer blijkt van alle onderzochte diensten het laagst te zijn, maar de prijzen worden wel veel acceptabeler geacht.
64
Sommige landen worden gekenmerkt door positieve en vrij homogene beoordelingen, bv. Finland, Denemarken en Oostenrijk, terwijl Duitsland, Ierland en Nederland zich aan het andere eind van de schaal bevinden. Wat de prijzen betreft, lijken de Finnen en Denen in alle bevolkingscategorieën tevredener te zijn dan de burgers in andere landen. Hetzelfde geldt voor veel Belgen, Portugezen en Grieken, terwijl Duitsers, Nederlanders, Ieren en Britten doorgaans ontevreden zijn. Uit het commentaar van de geënquêteerden ziet men waarom deze tevreden zijn: goede verbindingen, directe routes of gemakkelijke, snelle aansluitingen, frequentie, snelheid, minimaal comfort (zitplaatsen), netheid en toestand van de voertuigen en vriendelijkheid (of juist niet) van de chauffeurs. Wat de tarieven betreft, staan betaalbare prijzen, abonnementen en goedkope tarieven voor bepaalde bevolkingsgroepen, alsmede tariefsystemen voor de verschillende vervoerssystemen in de stad en duidelijkheid van de tarifering centraal. De mening over privatisering of de aanwezigheid van diverse exploitanten hangen in grote mate af van de plaatselijke situatie. De meningen lopen uiteen van ernstige ontevredenheid met de bestaande dienstverlening en als gevolg hiervan het verlangen naar concurrentie tot vrees voor een slechtere openbare dienstverlening en gestresst personeel. 3.9.
Watervoorziening
Nog meer dan elektriciteit wordt water als een essentiële behoefte gezien en niet zozeer als een dienst. Er zijn betrekkelijk weinig criteria voor de beoordeling van de tevredenheid: de kwaliteit van het water (gezondheid, smaak, geen luchtjes of kleur); continuïteit van de voorziening, snelle reactie bij een leidingbreuk of voor onderhoud (en een waarschuwing vooraf wanneer de watervoorziening moet worden onderbroken); de prijs, waarover veel mensen die in een collectief huishouden wonen, geen flauw idee hebben. Andere elementen van de dienstverlening zijn er praktisch niet. De tevredenheid is hoog in Finland, Zweden, Denemarken, Duitsland (maar minder in Leipzig), Oostenrijk, Nederland en België en bij een deel van de steekproef in Italië, Spanje, Portugal en Griekenland (in de steden). De tevredenheid is middelmatig in Luxemburg en vrij laag in het Verenigd Koninkrijk en Ierland, waar men vindt (of vermoedt) dat de kwaliteit acteruit is gegaan. In Luxemburg en het VK is er kritiek op de stijgende waterprijzen. De geënquêteerden weten vaak niet of hun drinkwaterleverancier een publiek of een privaat bedrijf is. Wel is men het er in het algemeen over eens dat men voorzichtig moet zijn bij het privatiseren van zo'n belangrijke dienst, die verband houdt met de menselijke gezondheid (in ieder geval moet er van overheidswege sprake zijn van zeer streng toezicht op de exploitanten). 4. (1)
CONCLUSIES Omdat de netwerkindustrieën specifieke kenmerken hebben, mag men op korte of middellange termijn geen perfecte concurrentie met een groot aantal spelers 65
verwachten. De laatste tijd is het aantal concurrenten toegenomen, wat heeft geleid tot prijsverlagingen, met name in sectoren en landen waar al eerder sprake was van liberalisering. Op lange termijn wordt gehoopt dat door een voldoende aantal exploitanten een effectieve concurrentie kan worden bereikt. (2)
Er zijn aanwijzingen dat de werkgelegenheid in de telecommunicatie is toegenomen dankzij de ontwikkeling van de mobiele telefonie en de gedeeltelijke compensatie van het banenverlies bij de gevestigde exploitanten.
(3)
Uit de analyse blijkt ook dat het marktaandeel van de gevestigde exploitanten in de meeste landen zeer hoog is gebleven, met name in de energiesectoren. De telecommunicatiesector laat evenwel een evenwichtiger beeld zien, aangezien het marktaandeel van de gevestigde exploitanten in de opengestelde segmenten van de langeafstandsgesprekken, de internationale gesprekken en het mobiele telefoonverkeer is teruggelopen. Hiervoor kunnen verschillende elementen worden aangevoerd. De consumenten zijn zich wellicht niet altijd bewust van de diensten die concurrenten kunnen aanbieden of ze willen gewoon geen verandering. Dit kan ook het gevolg zijn van het feit dat de gevestigde exploitanten in verband met de concurrentie lagere prijzen vragen. Dit gedrag kan in sommige gevallen nog worden versterkt door een strategie waarbij in de geliberaliseerde segmenten prijsconcurrentie wordt aangegaan, terwijl men grote winsten blijft behalen in segmenten die nog niet voor concurrentie zijn opengesteld. Het gevaar bestaat dat een te soepele nationale regelgeving de voordelen van de liberalisering deels in gevaar brengt, waardoor alleen dominante spelers in niet-geliberaliseerde segmenten de vruchten van de liberalisering kunnen plukken. De doorgifte van de volledige voordelen aan de gebruikers wordt soms ook verhinderd doordat oligopolies de plaats van de monopolies innemen.
(4)
Een andere belangrijke ontwikkeling is de afwezigheid tot dusverre van interne markten voor netwerkindustrieën, hoewel er vooral in de mobiele telecommunicatie bedrijven ontstaan die heel Europa bestrijken. De afwezigheid van deze interne markten versterkt de behoefte aan gecoördineerde of consequent toegepaste voorschriften voor alle lidstaten. Nu ontwikkelen de markten zich nationaal of regionaal. Er zijn belangrijke fusies en overnames in deze sectoren op binnenlands niveau, wat wijst op een omvorming van de bedrijfstakken, maar internationaal gezien is de herstructurering nog vrij beperkt. In sommige sectoren, zoals de elektriciteit, zijn de capaciteitsknelpunten tussen de netwerken een struikelblok voor integratie. In andere sectoren (bv. gas) zorgen de natuurlijke hulpbronnen van de landen voor ongelijkheden. Deze elementen mogen de effecten van eventuele tekortkomingen in het nationale liberaliserings- en dereguleringsproces evenwel niet maskeren, met name niet wanneer deze het gevolg zijn van problemen in verband met de toegang tot het net.
(5)
Het gevaar bestaat dat de huidige toename van het aantal concurrenten slechts een overgangsfase is en dat de gevestigde exploitanten hun marktdominantie uitbuiten om de concurrentie op korte termijn te weerstaan, potentiële nieuwelingen uit te schakelen en de concurrentie op lange termijn te beperken. Daarom hebben de regelgevende en concurrentieautoriteiten een belangrijke rol om te zorgen voor eerlijke concurrentie en een niet-discriminerende toegang tot de niet-geliberaliseerde segmenten van netwerkindustrieën.
66
(6)
Er is nog onvoldoende materiaal om de langetermijneffecten van de liberalisering op de diensten van algemeen belang te beoordelen, maar op basis van de beschikbare informatie lijkt er geen bewijs te zijn voor de stelling dat liberalisering uiteindelijk een negatieve invloed op de algemene marktprestaties heeft, tenminste niet wat de betaalbaarheid en de universele dienstverlening betreft. Het is nog te vroeg om de langetermijneffecten van de liberalisering te beoordelen, maar tot nu toe duiden bovengenoemde indicatoren op een verbetering wat de betaalbaarheid betreft, tenminste op het gebied van telecommunicatie en elektriciteit. De universele dienst is een realiteit op het gebied van telecommunicatie en bij de postdienst, maar er moet rekening worden gehouden met verschillen bij de vraag. De universele dienst moet flexibel genoeg worden vastgesteld om veranderingen in technologie of vraagpatroon gemakkelijk in aanmerking te kunnen nemen. Kwaliteit wordt dé uitdaging voor de diensten van algemeen belang. Kwaliteitsindicatoren laten een minder eenduidig beeld zien en het resultaat is gezien de problemen met de beschikbaarheid van gegevens moeilijk te beoordelen. Uit de kwalitatieve studie blijkt evenwel dat het gebrek aan doorzichtigheid in de tariefstructuren en de rekeningen in een aantal sectoren, en met name bij elektriciteit en stedelijk vervoer, een probleem is. Een gecontroleerde concurrentie lijkt mogelijkheden voor een kwaliteitsverbetering te bieden. In andere sectoren kan meer toezicht en een verbetering van de transparantie ertoe bijdragen de kwaliteitsnormen te verhogen.
(7)
Het regelgevend kader lijkt zich te ontwikkelen naarmate de openstelling van de markt voorschrijdt. De evolutionaire aard van de openbaredienstverplichtingen vereist flexibele, veelvuldig aangepaste definities van die verplichtingen. Starheid bij de regelgeving kan het effect van de openbare verplichtingen uiteindelijk doen omslaan van positief naar negatief, van voordeel naar nadeel, indien onvoldoende rekening wordt gehouden met de vraag, de technologie en het bevolkingspatroon. Dit is vooral van belang voor de oude sectoren, waar de vraag afneemt en de netto sociale kosten van het handhaven van de openbaredienstverplichtingen een sociale last kan worden. Deze evolutionaire aanpak moet ook rekening houden met de ontwikkeling en de voorkeuren van consumenten en burgers en een tevredenstellende verstrekking waarborgen van de diensten die de consumenten het belangrijkst vinden.
(8)
Tot dusverre leverde de financiering van de openbaredienstverplichtingen geen ernstige moeilijkheden op. Wanneer compensatie voor openbare dienstverlening nodig is, kan de Commissie hier overeenkomstig de bepalingen van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag toestemming voor verlenen. Op het gebied van telecommunicatie zijn overeenkomstig de communautaire voorschriften financieringsmechanismen ingesteld, waar echter zelden gebruik van wordt gemaakt. Toch dienen deze mechanismen een openbaar doel. Ze bieden een veiligheidsnet dat de financiering van deze diensten van algemeen economisch belang waarborgt. Vereenvoudigde systemen moeten ertoe bijdragen de last van de regelgeving en de relatieve onzekerheid als gevolg van de toepassing van deze financieringsmechanismen te verminderen. Verbeteringen zijn mogelijk in gevallen waarin de financiering gekoppeld is aan de verlening van een vergunning, een contract of een concessie voor de dienstverlening, teneinde de transparantie te verbeteren en ervoor te zorgen dat diensten van de vereiste kwaliteit tegen minimale sociale kosten worden geleverd.
67
(9)
De communautaire dimensie van diensten van algemeen economisch belang moeten worden versterkt. Er is een duidelijke behoefte aan verdere integratie van deze marktdiensten als integraal deel van de geleidelijke openstelling van de betrokken sectoren voor concurrentie; maar de noodzakelijke waarborgen voor de bescherming van de consument moeten wel worden gehandhaafd. Het huidige gebrek aan soepelheid en de organisatorische en infrastructurele knelpunten verhinderen de invoering van interne markten voor de verschillende diensten, terwijl er veel ruimte is voor een grotere intracommunautaire handel, met name op energiegebied.
(10)
Nationaal en communautair toezicht op deze sectoren is van essentieel belang voor de verbetering van de prestaties. Ook is het van wezenlijk belang dat de regelgevers optimale praktijken vaststellen. De resultaten van het toezicht moeten algemeen bekend worden gemaakt, zodat ook de consumenten de altijd dure marktinformatie kunnen verzamelen. Regelmatige verslaglegging door de nationale regelgevers moet de doorslag geven bij de vaststelling van de belangrijkste indicatoren voor diensten van algemeen economisch belang. Zoals is aangekondigd in het verslag over diensten van algemeen belang, dat de Commissie op 17 oktober 2001 heeft goedgekeurd [COM(2000) 598 def.], komt de Commissie in 2002 met een mededeling waarin een methode wordt vastgesteld voor een horizontale beoordeling van bepaalde diensten van algemeen economisch belang. Hierbij zal speciale aandacht worden besteed aan de mening van burgers en consumenten over de prestaties van deze diensten.
(11)
Omdat de kwalitatieve studie over de mening van de consumenten over de prestaties van diensten van algemeen belang van land tot land en van sector tot sector zeer uiteenlopende resultaten bleek op te leveren, is het moeilijk algemene conclusies te trekken. Ondanks het communautaire regelgevend kader voor sommige sectoren lijkt de situatie toch van lidstaat tot lidstaat uiteen te lopen. Het is mogelijk in sommige landen en sommige sectoren gebieden aan te wijzen waar ontevredenheid heerst. Dit duidt op het belang van lokale bijzonderheden, zoals de geschiedenis, een verschillende wijze van tenuitvoerlegging van de regels op nationaal of lokaal niveau en zelfs verschillende verwachtingen of voorkeuren bij de consumenten. Opmerkelijk is ook dat de statistische informatie enerzijds en de opvattingen van de consumenten anderzijds grote verschillen in marktomstandigheden laten zien. Ondanks de algemene verbeteringen op het punt van de algemene betaalbaarheid van vaste telecommunicatie klagen consumenten bijvoorbeeld over hogere abonnementsgelden. Op het gebied van elektriciteit worden objectieve voordelen als gevolg van lagere elektriciteitstarieven teniet gedaan door de klachten van de consumenten over het gebrek aan transparantie in de tariefstructuren, de contractvoorwaarden of de rekeningen. Anderzijds komen de klachten van de consumenten over de spoorwegen op een moment dat het aantal reizigers is gestegen tot een niveau dat sinds de jaren veertig niet meer is bereikt.
68
