Please find enclosed the reactions (in Dutch) of the Flemisch Christian Workers Movement ACW on the Green Paper of the Commission on the Services of General Interest. Priez de trouver en annexe les réactions (en Néerlandais) du Mouvement Ouvrier Chrétien Flamand ACW sur le Livre Vert de la Commission sur les Services d’Intérêt Général.
GROENBOEK OVER DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG
Antwoorden van het ACW op vragen van de Commissie
Alvorens in te gaan op de organisatie en de financiering van de openbaredienstverplichtingen stelt zich de vraag waar het eigenlijk over gaat of, met andere woorden, wat de openbaredienstveplichtingen dan wel zijn. • In de energiesector is de kwantiteit van belang. Er moet genoeg stroom opgewekt worden. Voor de producenten betekent dit bevoorradingszekerheid of aanvoer van elektriciteit, gas, steenkool en petroleum. Voor de consument betekent dit leveringszekerheid. En er moet ook genoeg gas aangevoerd worden. De voorzieningszekerheid dient gewaarborgd. • In de vier onderscheiden netwerksectoren is de kwaliteit van belang. De degelijkheid van de productie (nucleaire en conventionele centrales, terminals, windmolens, televisiestations…), van de verbindingen (boven- en ondergrondse kabels, hoog- en laagspanningsmasten, pijpleidingen, spoor-, zee- en luchtwegen, treinstellen, vrachtwagens, zeeschepen, vliegtuigen, luchthavens, zendmasten…) en van het product (elektriciteit, gas, vracht, televisiebeelden, poststukken…). • Gezondheid hoort een derde openbaredienstverplichting te zijn. Veiligheid van productie (straling, verstikking…), van verbindingen (kruispunten, doortochten…) en van product (elektrocutie, ontploffingen, verkeersongevallen…). • Zowel in de stroom- en gasvoorziening als in het vervoer, de telecommunicatie en de post dient een continue dienstverlening gegarandeerd te worden. Beschikbaarheid van energie, transportmodi en postbedeling geldt als een vierde openbaredienstverplichting en heeft ook te maken met voorzieningszekerheid. • Een universele dienstverlening betreft de toegankelijkheid van de dienst in perifere regio’s. Het gaat om een territoriaal criterium. Denk aan postbodes die afgelegen landelijke boerderijen bedienen. • Een volgend punt betreft de betaalbaarheid van de dienst voor bestaansonzekere bevolkingsgroepen. Het gaat om een financiële norm. Denk aan specifiek sociale tarieven voor elektriciteit en gas. • Consumentenbescherming, reeds een communautaire doelstelling, heeft ook te maken met veiligheid en betreft de juistheid, de betrouwbaarheid, de doorzichtigheid en de verstaanbaarheid van aanbiedingen, prijsaanduidingen, gebruiksaanwijzingen, bijsluiters, overeenkomsten en rekeningen, de goederen en de diensten bij aankoop alsook de nazorg, het recht op proeftijd en de mogelijkheid tot teruggave, de waarborgregeling, de klachtenafhandeling en de geschillenbehandeling. • Milieubescherming, ook een communautaire doelstelling, betreft onder andere het verspillen van grondstoffen en het verkwisten van brandstoffen (hout, olie, gas, steenkool...), het vervuilen van de bodem en het verontreinigen van water en lucht (kernafval, broeikasgas…), het verstoren van ecosystemen en biodiversiteit enzovoorts. • Interconnectiviteit en interoperabiliteit raakt de kern van de netwerksectoren, namelijk de verbindingen tussen de netwerken, zowel binnen de lidstaten afzonderlijk als tussen de lidstaten onderling. • Pluralisme geldt als openbaredienstverplichting in de sector van de media.
WIE ORGANISEERT, EN HOE?
1
De overheid is ongetwijfeld verantwoordelijk voor het bepalen, het toebedelen, het controleren en het sanctioneren van de openbaredienstverplichtingen. Als de overheid zelf diensten van algemeen belang verzorgt, dan moet de overheid zelf openbaredienstverplichtingen nakomen. Als de overheid diensten van algemeen belang uitbesteedt aan bedrijven of verenigingen, dan moet de overheid, eventueel via marktregulatoren respectievelijk mededingingsautoriteiten, zorgen voor toezicht en handhaving alsook betaling.
WIE FINANCIERT, EN HOE? Het uitoefenen van openbaredienstverplichtingen brengt kosten met zich mee die niet zomaar mogen of kunnen afgewenteld worden op de prijs die een bepaalde gebruiker betaalt (responsabilisering). Het zijn niet de inwoners van afgelegen gebieden die zelf moeten opdraaien voor de beschikbaarheid van de dienstverlening. Het zijn niet de bestaansonzekere bevolkingsgroepen die zelf moeten opdraaien voor de betaalbaarheid van de nutsvoorziening. Maar het is ook niet vanzelfsprekend om de fiscale of parafiscale middelen in te zetten (solidariteit). Want mensen maken niet in dezelfde mate en niet op dezelfde manier gebruik van een bepaalde dienst. Een heffing, afhankelijk van het gebruik (responsabilisering), maar aangepast aan de draagkracht (solidariteit), lijkt dan een aanvaardbaar alternatief. Aldus veronderstelt het vergoeden of het betoelagen van de openbaredienstverplichtingen een evenwichtige verhouding tussen eigen bijdragen, (be)last(ing)en en sociaal en ecologisch gemoduleerde heffingen op het gebruik.
LIBERALISERING In de Europese Unie ontstaat zowel juridisch als commercieel een gemeenschappelijke markt zonder gemeenschappelijke openbaredienstverplichtingen, ingevolge het vrijmaken van markten binnen de lidstaten en het openstellen van grenzen tussen de lidstaten, ook voor diensten van algemeen belang. Een eenzijdige opvatting van subsidiariteits- en proportionaliteitsprincipes maakt dat het economische wel maar het sociale niet als een grensoverschrijdende en dus ook gemeenschappelijke aangelegenheid wordt beschouwd. Het verklaart mee de betrekkelijke achterstand van openbaredienstverplichtingen op markt- en mededingingsregels. Want lidstaten van de Europese Unie moeten bepaalde markten vrijmaken en mogen, onder bepaalde voorwaarden dan nog, een aantal openbaredienstverplichtingen afdwingen. Liberalisering is dus in beginsel verplicht. Maar openbaredienstverplichtingen zijn in regel vrijblijvend. Wel gelden binnen de Europese Unie uiteenlopende sociale en ecologische verplichtingen alsook verplichtingen ten aanzien van consumenten, op grond van zowel horizontale als verticale regelgeving overigens, doch niet verankerd in een voor openbaredienstverplichtingen regelgevende rechtsgrond. Een dergelijke rechtsgrond is nochtans nuttig en nodig, aan de ene kant om transsectoraal en sectorspecifiek openbaredienstverplichtingen te bepalen, aan de andere kant om terzake bevoegdheden te verdelen. Het veronderstelt niet alleen een juridische mogelijkheid, constitutioneel en legaal, maar ook een politieke wil.
EUROPA Onderdelen van een Europees raamwerk voor openbaredienstverplichtingen zijn als volgt in kaart te brengen. • Diensten van algemeen belang zijn geen doelstelling, laat staan een doelstelling op zich, maar openbaredienstverplichtingen dienen wel als een doelstelling vooropgezet om het algemeen belang te dienen. Dat kan gebeuren sector per sector, maar ook sectoroverschrijdend. Dat kan gebeuren regio per regio, maar ook regio-overschrijdend. En dan komt de Europese Unie naar voor als aangewezen institutioneel niveau om openbaredienstverplichtingen op te stellen en op te leggen. Bij het opstellen gaat het om maxima, om eindpunten, die lidstaten aanzetten tot verbetering. Bij het opleggen gaat het om minima, om beginpunten, die lidstaten toelaten
2
•
meer te doen. Een aantal openbaredienstverplichtingen, zoals sociale bescherming of sociale samenhang, is reeds bij de “doelstellingen” in het Verdrag opgenomen (onder Artikel 2 VEG). Maar een uitdrukkelijke vermelding van ‘openbaredienstverplichtingen’ als zodanig staat niet bij de doelstellingen in het Verdrag. Om openbaredienstverplichtingen als doelstelling te verwezenlijken dient ook “het optreden van de Gemeenschap” te worden aangepast of uitgebreid (onder Artikel 3 VEG). Enerzijds is al voorzien in “een gemeenschappelijk beleid op het gebied van het vervoer”, “maatregelen op het gebied van energie”, “het aanmoedigen van het invoeren en ontwikkelen van transeuropese netwerken” en dergelijke. Anderzijds is ook voorzien in “een beleid op sociaal gebied”, “een beleid op het gebied van het milieu”, “de versterking van de economische en sociale samenhang”, “een bijdrage tot het verwezenlijken van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid”, “een bijdrage tot de versterking van de consumentenbescherming” en dergelijke. Om de eventueel ontbrekende beleidshefbomen te kunnen invullen en om rekening te kunnen houden met een veranderende invulling van de openbaredienstverplichtingen past het ‘een beleid ten behoeve van diensten van algemeen belang’ of ‘maatregelen ter verwezenlijking van openbaredienstverplichtingen’ op te nemen. Het moet niet gaan om ‘een gemeenschappelijk beleid’, want openbaredienstverplichtingen kunnen ook door de lidstaten worden georganiseerd, gefinancierd, gecontroleerd en gesanctioneerd, al blijft het nuttig en nodig dat gemeenschappelijk doelstellingen worden bepaald en drempelwaarden worden overeengekomen.
Redenen om doelstellingen en drempelwaarden gemeenschappelijk te regelen zijn zowel sociaal als economisch van aard. • Sociaal is van een Europees model geen sprake zonder een sokkel van grensoverschrijdend geldende openbaredienstverplichtingen. Zonder blijven diensten van algemeen belang onderontwikkeld. Een korf met gemeenschappelijk uitgetekende openbaredienstverplichtingen dient ook een dualisering van de Europese Unie ingevolge de uitbreiding tegen te gaan. • Economisch is een gemeenschappelijke markt onvolledig als openbaredienstverplichtingen niet grensoverschrijdend geregeld zijn. Want als bepaalde landen wel en andere geen openbaredienstverplichtingen erkennen en eerbiedigen, dan bestaat het gevaar dat de mededinging verstoord of vervalst wordt, en grensoverschrijdend handelsverkeer dient toch op een level playing field te gebeuren. De redenering speelt vooral in de kaart van lidstaten met een uitgebreide erfenis inzake openbaredienstverplichtingen. Eenmaal de openbaredienstverplichtingen in de “doelstellingen” en de diensten van algemeen belang in “het optreden van de Gemeenschap” opgenomen zijn, dient werk gemaakt van twee soorten richtlijnen, om zowel een kader te scheppen als sectorspecifieke toepassingen te voorzien. • Op grond van de voorgestelde verdragsaanpassingen dient een horizontale richtlijn uitgevaardigd om, ongeacht de respectieve sectoren, de diensten van algemeen belang van een aantal openbaredienstverplichtingen te voorzien. Een dergelijke richtlijn moet bepalen welke diensten van algemeen belang gevat worden, eventueel onderscheid makend tussen economische nutsvoorzieningen en andere en tussen netwerk- en andere sectoren, en welke openbaredienstverplichtingen bindend zijn. Ook de rol van de Europese Unie, zowel ten opzichte van de lidstaten als ten aanzien van de Europese sociale partners, moet verduidelijkt en afgebakend worden. • Vervolgens dienen algemene of bijzondere verticale richtlijnen zowel de horizontale richtlijn als de sectorale richtlijnen te vervolledigen. Algemene sectorspecifieke richtlijnen regelen een bepaalde sector en bevatten onder andere openbaredienstverplichtingen. Bijzondere sectorspecifieke richtlijnen regelen openbaredienstverplichtingen voor bepaalde door andere richtlijnen geregelde sectoren. Gegeven de verscheidenheid aan netwerksectoren en de verschillen tussen en binnen lidstaten enerzijds en de mogelijkheid dat de bereidheid om via richtlijnen tot een bindende en afdwingbare regelgeving te komen ontbreekt anderzijds dienen ook samenwerking en afstemming ontwikkeld te worden. • De coöperatiemethode (voor sociale politiek voorzien in Art. 137 VEG) laat de Commissie toe initiatieven te nemen om de samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen, bijvoorbeeld door middel van wetenschappelijk onderzoek, uitwisseling van gegevens en ervaringen of vergelijking van methoden en resultaten.
3
•
De coördinatiemethode (voor werkgelegenheidsbeleid voorzien in Art. 128 VEG) laat de Commissie toe initiatieven te nemen om de beleidsmaatregelen van de lidstaten onderling af te stemmen, inzonderheid door middel van doelstellingen en richtsnoeren, nationale actieplannen en indicatoren, benchmarking en best practices, verslagen en aanbevelingen.
Vanzelfsprekend kan het niet de bedoeling zijn de onderscheiden lidstaten een gemiddelde van de bestaande openbaredienstverplichtingen op te dringen. De in de afzonderlijke lidstaten bestaande verplichtingen moeten gehandhaafd blijven, onder andere door non-regressie-clausules. De lidstaten met weinig of slechte verplichtingen moeten op weg kunnen worden gezet om meer of beter te doen, door een bindende en afdwingbare regelgeving of door min of meer vrijblijvende afspraken. De nationale verworvenheden mogen niet naar beneden. Wel moet het communautair gemiddelde naar boven.
ANTWOORDEN OP DE VRAGEN VAN DE COMMISSIE Althans op een aantal van de dertig door de Commissie gestelde vragen (in bijlage) dient ook vanuit het maatschappelijk middenveld, en met name vanuit de christelijke werknemersbeweging, een antwoord gegeven. 1. Diensten van algemeen belang of openbaredienstverplichtingen dienen toegevoegd aan zowel de “doelstellingen” als “het optreden van de Gemeenschap” en voorzien van de geëigende bevoegdheden. Aan de ene kant een rechtsgrond om richtlijnen op te stellen en openbaredienstverplichtingen op te leggen. Aan de andere kant een rechtsgrond om coöperatie en coördinatie toe te passen op diensten van algemeen belang. 2. Om bevoegdheidsgeschillen te voorkomen moet duidelijk bepaald worden wie voor wat verantwoordelijk is. De Europese Unie staat in voor (maximale) doelstellingen, door coördinatie te verwerven, en (minimale) drempelwaarden, door richtlijnen te verankeren en door coöperatie te bewerkstellingen. De lidstaten staan in voor uitvoering, zowel organisatie en financiering als controle en sanctionering. Non-regressie-clausules moeten enerzijds voorkomen dat lidstaten openbaredienstverplichtingen zouden afbouwen en anderzijds toelaten dat lidstaten openbaredienstverplichtingen handhaven boven de door de Europese Unie aangeduide drempelwaarden. De invloed van diensten van algemeen belang op het handelsverkeer dient bij voorbaat ingeschat en feitelijk vastgesteld te worden. A priori kunnen vrijstellingen worden toegekend. Post factum kan een meldingsplicht volstaan. 3. Het antwoord op de vraag hangt af van de bepaling van openbaredienstverplichtingen en de omschrijving van diensten van algemeen belang. 4. Cfr. 1 en 2. Zowel het bewaken van de concurrentie als het reguleren van de markt dient van overheidswege te worden gewaarborgd, hetzij door staatsinstellingen, hetzij door afzonderlijke en onafhankelijke instellingen. Een communautaire regulator, al dan niet per sector, is, gezien de stand van de liberalisering en de staat van de integratie, vooralsnog niet opportuun. Wel opportuun zijn communautaire netwerken van sectorale regulatoren die onder andere gegevens en ervaringen uitwisselen en vergelijken alsook overleg plegen en afspraken maken. 5. Voor diensten van algemeen economisch belang in netwerksectoren dienen als openbaredienstverplichtingen te gelden voorzieningszekerheid (voor de energiesector), degelijkheid, veiligheid, beschikbaarheid, toegankelijkheid, betaalbaarheid, consumentenbescherming, milieubescherming, interconnectiviteit en interoperabiliteit en pluralisme (in de mediasector). 6. De lidstaten moeten liberaliseren en mogen openbaredienstverplichtingen hanteren. Het is totnogtoe dan ook niet eenvoudig de invloed van de sectorale regelgeving in kaart te brengen. Het uitbouwen van de coöperatie zou bijdragen aan het vergaren van kennis en het beoordelen van samenhang. 7. Het onderscheid tussen diensten van algemeen economisch belang en andere moet verduidelijkt worden aan de hand van een meer adequate en meer accurate maatstaf dan ‘marktgerichtheid’ of ‘verhandelbaarheid’. De rol van de non-profit moet niet alleen vastgesteld maar ook gevrijwaard worden. 8. Het antwoord op de aldus gestelde vraag vergt een ander groenboek.
4
9. Cfr. 5. Gezien een aantal openbaredienstverplichtingen toegelaten maar niet verplicht wordt, is de effectiviteit afhankelijk van de lidstaten, en is de effectiviteit van het gemeenschapsrecht bijgevolg gering. Overigens is een aantal richtlijnen nog niet in voege getreden. 10. Per definitie dienen openbaredienstverplichtingen te gelden voor diensten van algemeen belang, en Europees geconcipieerde openbaredienstverplichtingen a foriori in netwerksectoren, gezien het grensoverschrijdend karakter van de activiteiten. 11. Cfr. 2. Doelstellingen en drempelwaarden Europees. Organisatie, financiering, controle en sanctionering niet. 12. Cfr. 6 en 9. Overigens is de toelating, van de Europese Unie aan de lidstaten, om openbaredienstverplichtingen op te leggen nog geen Europese vastgelegde of Europees overeengekomen openbaredienstverplichting. Het gaat eigenlijk maar om ‘openbarediensttoelatingen’. 13. Cfr. 8. In onderwijs, gezondheidszorg, welzijn en dergelijke moet de rol van de non-profit terdege erkend, gewaardeerd, beschermd en aangemoedigd worden. 14. De Europese Unie dient, als het kan door overleg en als het moet door regelgeving, mee in te staan voor de bevoorradingszekerheid in geval van elektriciteit en aardgas. 15. De Europese Unie dient het aanleggen en uitbreiden alsook het onderhouden en herstellen van grensoverschrijdende of transeuropese netwerken mee gestalte te geven door zowel communautaire afspraken als financiële steun. 16. Bijvoorbeeld in de energiesector moeten rationeel energiegebruik en gebruik van warmtekrachtkoppeling en hernieuwbare energiebronnen als openbaredienstverplichting worden vastgelegd. Het geldt ook voor sociale en ecologische openbaredienstverplichtingen in de transportsector. 17. Gezien de toestand en de ontwikkelingen van de audiovisuele media in een aantal lidstaten is de bescherming van het pluralisme niet alleen wenselijk maar zelfs noodzakelijk geworden. Cfr. 8. 18. Cfr. 6 en 9. 19. Cfr. 1 en 2. Voorbeelden zijn betaalbaarheid in de energie- en toegankelijkheid in de transportsector. 20. Uitwisseling van gegevens en ervaringen en vergelijking van methoden en resultaten is een zaak van zowel de Europese Unie, via het bureau voor de statistiek, als de lidstaten (overheden), de markten (ondernemingen), de onderzoeksinstellingen en het middenveld, met onder andere sociale partners, milieu-, consumenten- en armen-verenigingen en andere breed-maatschappelijke organisaties, zoals anti-globalisten of alter-mondialisten. Niet alleen belanghebbende shareholders maar ook belangstellende stakeholders dienen aan bod te komen. Inzonderheid bestaansonzekere bevolkingsgroepen, slachtoffers bij uitstek van ontbrekende openbaredienstverplichtingen, moeten zich kunnen uiten. 21. Cfr. 6 en 9. 22. De financiering alsook de organisatie van openbaredienstverplichtingen dient de bevoegdheid van de lidstaten te blijven met inachtname van concurrentieregels en marktconformiteit. 23. Idem. 24. Idem. 25. Via coöperatie respectievelijk coördinatie moet het verwerven van kennis, het uitwisselen van gegevens en ervaringen, het overeenkomen van indicatoren en het vergelijken van methoden en resultaten tot een adequate en accurate prestatie-evaluatie kunnen leiden. 26. Diensten van algemeen economisch belang dienen zowel vanuit economisch oogpunt als vanuit sociale en ecologische maatstaven beoordeeld. Economisch verwijst dan naar een alomvattende kosten-baten-afweging. Sociaal verwijst naar werkgelegenheid, loonvoorwaarden, arbeidsomstandigheden en bestaanszekerheid. Ecologisch verwijst naar uitstoot van onder andere broeikasgassen (vrachtvervoer), geluids- en geurhinder (wegverkeer), gezichtsbederf (windmolens, kabels, masten), afval (atoomenergie), waterverontreiniging door te lozen en bodemvervuiling door te storten. Ook culturele criteria, zoals het taalgebruik in de media, hebben ter beoordeling van openbaredienstverplichtingen een rol te spelen. 27. Tal van peilingen, zowel lokale, regionale, nationale als communautaire, kunnen informatie en documentatie verschaffen over de meningen en de houdingen van de gebruikers. Adviesorganen, met zowel (ervarings)deskundigen als ‘middenvelders’, vervolledigen het beeld. Ook gegevens van ombuds- en klachtendiensten dienen in rekening gebracht. 28. Het statistisch bureau van de Europese Unie kan de betrouwbaarheid en de vergelijkbaarheid van de door de lidstaten aangeleverde gegevens natrekken.
5
29. Ook als het gaat over de diensten van algemeen belang moet de Europese Unie weerstand bieden tegen de druk om in de GATS een onomkeerbaarheidbepaling, een noodzakelijkheidstest, een geschillenregeling door middel van panels en een aanvechtbaarheidsvereiste ten aanzien van subsidies op te nemen. 30. De Europese Unie kan via projecten, programma’s, associatie-akkoorden, de Europese investeringsbank (EIB), de transeuropese netwerken (TEN’s) en andere communautaire initiatieven bijdragen tot de organisatie van netwerksectoren en de financiering van openbaredienstverplichtingen in ontwikkelingslanden.
6
