Management accounting & control:
MANAGEMENT PARADIGMA’S BINNEN DE PUBLIEKE SECTOR: ZIJN DE DAGEN VAN NPM DAN NU ECHT VOORBIJ? In de publieke sector van vele landen hebben zich vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw omvangrijke hervormingen voltrokken. Deze hervormingen worden veelal aangeduid met New Public Management (NPM). Inmiddels zijn er vele studies verschenen over het vermeende succes of falen van deze hervormingen, die vooral het overnemen van sturingsprincipes uit het bedrijfsleven behelzen. Tevens is het de vraag of de onder NPM aangeduide manier van werken nog wel actueel is. Dit artikel gaat in op deze vragen en dan vooral op de inzichten die recent zijn verwoord door Christopher Hood en Christopher Pollitt, die als grondleggers van NPM worden beschouwd. Tevens wordt een overzicht gegeven van enkele alternatieve paradigma’s.
Dr. Tjerk Budding: Vanaf de Tweede Wereldoorlog tot aan het midden van de jaren zeventig van de vorige eeuw ontwikkelde de overheid zich in de meeste ontwikkelde landen tot een verzorgingsstaat, die zo veel mogelijk de sociale en economische behoeften van de burgers moest vervullen. Het belangrijkste beheersingsmechanisme binnen de overheid in die tijd was bureaucratische beheersing (ook wel gedragsbeheersing genoemd). Hierbij ging de aandacht vooral uit naar het adequaat vastleggen van te volgen procedures en het bewaken van de kwaliteit daarvan, oftewel het bewaken van de rechtmatigheid van de besteding van de middelen van de overheid. Midden jaren zeventig bleek mede door de oliecrisis dat er grenzen waren aan de capaciteiten van de overheid en kwam er de nodige kritiek op gang over het functioneren van de overheid. Deze werd het meest expliciet geuit onder president Reagan in de Verenigde Staten en Margaret Thatcher in het Verenigd Koninkrijk. Bij deze kritiek werd speciaal gewezen op drie punten. Ten eerste werd de overheid als te groot, te omvangrijk, gezien. Ten tweede zou de overheid betrokken zijn bij te veel activiteiten, kortom de reikwijdte werd ter discussie gesteld. Het derde punt betrof de werkmethoden van de overheid, de overheid zou in vergelijking met het bedrijfsleven niet effectief en efficiënt werken.
34
Early days of NPM Onder invloed van deze kritiek begonnen in de jaren tachtig overheden in diverse landen, vooral die in Noord-Amerika, West-Europa en de landen down under, met het doorvoeren van diverse managementhervormingen. Ongeveer een decennium nadat deze hervormingen waren ingezet verschenen er de eerste publicaties waarin deze werden gedocumenteerd. Deze publicaties kwamen grotendeels voor rekening van twee auteurs, Christopher Pollitt en Christopher Hood. Van eerstgenoemde verscheen zijn eerste boek over dit thema in 1990, dat snel werd opgevolgd in 1993 met een extensie daarvan. In deze werken gaat veel aandacht uit naar de term managerialism. Pollitt ziet managerialism als een ideologie die beter management ziet als transformatief, oftewel als een cruciale factor die veranderingen kan bewerkstelligen. Dit kan zowel betrekking hebben op het bedrijfsleven als op de publieke sector. Bij het bedrijfsleven is dan de verwachting dat goed management zal leiden tot een verbetering van de concurrentiepositie, bij de publieke sector is de verwachting dat goed management ertoe zal leiden dat meer met minder middelen kan worden gedaan. Pollitt neemt hierbij waar dat in de Angelsaksische wereld managerialism een toenemende rol speelt bij de overheid en dat managers als een cruci-
MCA: december 2014, nummer 6
alere factor worden beschouwd voor het goed functioneren van de overheid. Het meest populair in de academische literatuur werden echter de publicaties van een andere Engelse hoogleraar, Christopher Hood. Hij geeft in twee publicaties (de een in het door bestuurskundigen veel geciteerde Public Administration, de ander in het onder accountingwetenschappers hoog gewaardeerde journal Accounting, Organizations and Society) de ontwikkelingen die hij waarneemt in publiek management de term ‘New Public Management’ (NPM) mee (Hood, 1991 en 1995). Hood (1991 en 1995) onderscheidt zeven kenmerken van NPM. Groot en Van Helden (2012) onderscheiden twee onderliggende basisgedachten achter deze kenmerken. De eerste betreft de introductie van ‘marktconforme’ bedrijfsvoeringsmethoden in de collectieve sector. Hierbij kan worden gedacht aan moderne plannings- en budgetteringstechnieken. De tweede basisgedachte beoogt de aandacht van overheidsmanagers te verleggen van het besturen van handelingen (met daarvoor noodzakelijke gedetailleerde regelgeving) naar besturing van prestaties (en daarbij behorende decentralisatie van bevoegdheden).
Kritiek en alternatieven Ondanks dat NPM-technieken in vele landen werden doorgevoerd, kwam er ook veel kritiek op en rezen er twijfels over de toepasbaarheid en het succes van deze hervormingen. Een punt waar veelvuldig op werd geduid was het verschil in de mate waarin er sprake was van formele implementatie van hervormingen en de daadwerkelijke invloed op de dagelijkse praktijk (zie onder meer Ter Bogt en Van Helden, 2000). Uit diverse studies kwam namelijk naar voren dat die invloed in de praktijk veelal beperkt was. Een ander punt was dat in diverse publicaties werd gesteld dat de door NPM gepropageerde hervormingen niet goed toepasbaar zijn in de publieke sector. Zo stelt De Bruijn (2007) dat prestatiemeting – dat als een belangrijk NPM-onderdeel wordt gezien – in de publieke sector slechts mogelijk is als aan een achttal condities wordt voldaan, waaronder dat er sprake moet zijn van een stabiele omgeving. Dit is veelal niet het geval in een politieke context. Osborne (2006) benoemt in zijn paper nog twee andere kritiekpunten die naar voren komen in voor-
‘Veel kritiek en twijfels over toepasbaarheid en succes hervormingen’
gaand onderzoek. Ten eerste betreft dit de kritiek dat NPM lijkt vast te houden aan het toepassen van technieken uit het bedrijfsleven, die binnen het bedrijfsleven als verouderd worden gezien. Ten tweede geeft hij aan dat de intra-overheidsfocus niet meer past in een in toenemende mate plurale wereld. Met laatstgenoemde wordt het volgende bedoeld: vanaf de jaren negentig groeide het besef dat overheden onderdeel uitmaken van een netwerk van actoren. Het gaat hierbij niet alleen om burgers, maar ook om andere partijen, zoals organisaties uit het maatschappelijk middenveld (zoals zorginstellingen en onderwijs). Dit besef vormde het belangrijkste startpunt voor het ontwikkelen van alternatieve raamwerken, waarvan New Public Governance (NPG) en Public Value (PV) het bekendst werden. Beide raamwerken hebben diverse gemeenschappelijke elementen (vooral de focus op interorganisationele relaties, oftewel netwerken). Het concept public value werd geïntroduceerd door Mark Moore, hoogleraar aan Harvard University. In 1995 werd zijn boek Creating Public Value uitgebracht, waarin hij stelde dat vergelijkbaar met het bedrijfsleven waar het creëren van ‘private waarde’ centraal staat, het streven van de overheid erop gericht moet zijn om publieke waarde te creëren. Hij stelt dat publieke managers public value creëren als zij subjectieve oordelen over wat waardevol en effectief is, integreren met een diagnose van politieke verwachtingen.
Poging tot concretisering In een poging om het begrip public value verder te concretiseren, trekt Colin Talbot de parallel met de Balanced Scorecard en geeft aan dat er volgens hem drie belangen gebalanceerd en bewaakt moeten worden (Talbot, 2011: 30):
MCA: december 2014, nummer 6
35
‘De kosten zijn in het Verenigd Koninkrijk niet gedaald, maar juist gestegen’
~ Eigenbelang (self interest), wat omvat dat publieke organisaties diensten efficiënt en van een goede kwaliteit moeten leveren tegen een optimale prijs voor zowel de belastingbetaler/de burgers als ‘de klant’. ~ Publiek belang (public interest), dat de sociale uitkomsten van publieke dienstverlening benadrukt – het financieren en legitimeren van activiteiten die het welzijn van alle burgers bevorderen (hierin zit per definitie een herverdelende component). ~ Procedureel belang (procedural interest), dat de noodzaak van billijkheid, eerlijkheid en een adequaat proces benadrukt, in de wijze waarop mensen kunnen participeren in het publieke besluitvormingsproces en zelfs in het bepalen van individuele diensten. Kort gezegd gaat het er bij public value volgens Talbot om dat denkbeelden over efficiency en effectiviteit in het aanbieden van publieke diensten nauw worden verbonden met denkbeelden rond democratische legitimatie en vertrouwen. Om dan vervolgens te bewaken en na te gaan of er sprake is van public value creation, zou er vanuit vijf gezichtspunten gekeken moeten worden naar wat de overheid doet en hoe een en ander georganiseerd is, namelijk het gezichtspunt van: 1. vertrouwen en legitimiteit (bijvoorbeeld de zorg voor democratische en consultatieve processen); 2. hulpbronnen (bijvoorbeeld of deze economisch en sociaal zijn verworven); 3. processen (bijvoorbeeld in welke mate deze flexibel zijn voor individuele gevallen); 4. diensten (bijvoorbeeld in hoeverre deze effectief zijn en er keuzevrijheid is); 5. sociale uitkomsten (bijvoorbeeld of diensten sociale gelijkheid bevorderen).
36
Vooral in het Verenigd Koninkrijk zijn er de nodige instanties binnen de publieke sector (waaronder de centrale overheid, gemeenten en de BBC) aan de slag gegaan om public value denkbeelden in de praktijk te implementeren. In een studie voor de UK Cabinet Office (vergelijkbaar met het ministerie van Algemene Zaken in Nederland) met als doel te verkennen hoe het concept gehanteerd kan worden en verder kan worden ontwikkeld, benoemen Kelly, Mulgan en Muers (2002) de in hun ogen belangrijkste verschilpunten tussen public value (PV), NPM en de daarvóór geldende managementdoctrine, die zij benoemen als Traditional Public Management (TPM), en deze punten zijn samengevat in tabel 1.
Actualiteit Zoals we gezien hebben in het voorgaande deel van dit artikel is er de nodige kritiek gekomen op NPM en zijn er twijfels gerezen over het succes. Tevens is er een aantal alternatieve paradigma’s ontwikkeld. Maar hoe is de situatie nu? Tijdens een recent congres in Edinburgh dat georganiseerd werd door het European Institute of Advanced Studies in Management (EIASM) is aan de twee meest geciteerde auteurs op het vlak van NPM gevraagd om hierop te reageren. Deze bijeenkomst kan als bijzonder worden beschouwd, niet alleen omdat deze auteurs tijdens hetzelfde congres over dit thema mochten reflecteren, maar ook omdat beide heren inmiddels een respectabele leeftijd hebben bereikt. Tijdens het congres was het aan professor Hood om het spits over dit thema af te bijten. In zijn plenaire voordracht schetst Hood het dilemma van de overheid dat zij geacht wordt haar werk eerlijk, zorgvuldig en consistent uit te oefenen, terwijl er aan de andere kant in de kosten gesneden moet worden. Het is dan de vraag of het wel lukt om de kosten naar beneden bij te stellen bij dergelijke eisen. Om hier nader zicht op te krijgen heeft Hood gekeken naar hoe de kosten van de overheid van het Verenigd Koninkrijk zich hebben ontwikkeld de afgelopen twee decennia. Bij het uitvoeren van zijn onderzoek werd Hood ermee geconfronteerd dat het in de praktijk bijzonder lastig bleek om goede prestatiegegevens te bemachtigen. Soms zijn deze wel voor een beperkte tijdsperiode beschikbaar, maar de aansluiting van gegevens tussen meerdere tijdsperioden is bijzonder gecompliceerd. Op basis van zijn onderzoek constateert Hood dat de kosten in het Verenigd Koninkrijk niet gedaald, maar juist gestegen lijken te zijn, hetgeen
MCA: december 2014, nummer 6
niet aan de loonkosten lijkt te liggen, maar aan andere kosten. Onder de titel ‘Managerialism Redux’ verzorgde professor Pollitt de tweede lezing in Edinburgh. In zijn voordracht geeft Pollitt zware kritiek op de collega wetenschappers die NPM simpelweg ‘dood verklaren’. Hierover stelt hij: ‘They (NPM and managerialism - TB) have been burried alive by some academics, but nobody told most of the practitioners’.
Volgens Pollitt is NPM niet meer weg te denken, het is daarvoor te veel geïnstitutionaliseerd, mede omdat het de tijd daarvoor had, maar ook omdat ambtenaren zijn opgeleid in deze principes. Het grootste deel van zijn inleiding gaat echter over de vraag wat voor invloed de huidige financiële krapte heeft op het management binnen de overheid. Op dit vlak toont Pollitt aan dat er sprake is van een groot verschil tussen de praktijk in het Verenigd Koninkrijk alsmede de adviezen van con-
TRADITIONAL PUBLIC NEW PUBLIC MANAGEMENT ADMINISTRATION
PUBLIC VALUE (PV)
(NPM)
(TPM)
Publieke belangen
Gedefinieerd door politici/experts
Aggregatie van individuele voorkeuren, afgeleid van keuzes van klanten/ afnemers
Individuele en publieke voorkeuren (uitkomst van maatschappelijk debat)
Prestatiedoelen
Beheersen van input
Beheersen van input en output
Meerdere doelen: tservice output ttevredenheid tuitkomsten tbewaken van vertrouwen en legitimiteit
Dominant model van verantwoording afleggen (accountability)
Naar boven toe, via afdelingen naar politici en via hen aan het parlement
Naar boven toe via prestatiecontracten, soms extern naar klanten via marktmechanismes
Meervoudig: t burgers als beoordelaars van de overheid t burgers als gebruikers t belastingbetalers als financiers
Hiërarchische afdeling Bedrijfsleven of nauw gedeGeprefereerde finieerd publiek agentschap systeem van dienst- van zelfregulerende beroepsbeoefenaren op armslengte verlening
Breed scala aan alternatieven die pragmatisch geselecteerd worden (publieke sector agentschappen, joint ventures, burgerinitiatieven en een toenemende rol voor gebruikersvoorkeuren)
Benadering van publieke sector ethos
De publieke sector heeft het monopolie op het publieke sector ethos en alle publieke actoren hebben het
Geen enkele sector heeft het monopolie op ethos en geen enkel ethos is altijd van toepassing. Met deze waardevolle hulpbron dient voorzichtig te worden omgesprongen
Rol van publieke participatie
Beperkt tot stemmen Beperkt, afgezien van het bij verkiezingen en het gebruik van klanttevredenuitoefen van invloed heidsonderzoeken op gekozen volksvertegenwoordigers
Doel van managers
Reageren op politieke Het behalen van de afgeSpeel in op voorkeuren van burgers en geaanwijzingen sproken prestatiedoelstellin- bruikers, hernieuw mandaat en vertrouwen gen door het garanderen van hoogwaardige dienstverlening
Staat sceptisch tegenover publieke sector ethos (leidt tot inefficiëntie en het bouwen van rijkjes) – stelt liever dienstverlening centraal
Cruciaal – van vele kanten (klanten, burgers, belangrijkste belanghebbenden)
Bron: Kelly, Mulgan en Muers (2002), eigen vertaling
Tabel 1. Verschillen tussen TPM, NPM en PV
MCA: december 2014, nummer 6
37
sultancyfirma’s aan de ene kant en de praktijk in andere Europese landen aan de andere kant. In het Verenigd Koninkrijk wordt de centrale overheid in een recente white paper gezien als de ‘default provider’ van publieke diensten die alleen deze dienstverlening ter hand neemt als andere potentiële leveranciers, vanwege speciale redenen, niet beschikbaar zijn. De overheid in dat land heeft de afgelopen tijd de nodige taken uitbesteed. Pollitt neemt waar dat rapporten van grote consultancyfirma’s een grote gelijkheid vertonen met betrekking tot hun aanbevelingen voor de overheid: krimp de staat in, besteed uit, zoek partnerschappen en bevorder productiviteitsverhogende innovatie. Deze aanbevelingen bevatten vele elementen die op het NPM-gedachtegoed berusten. Tegelijkertijd ziet Pollitt dat in veel andere Europese landen (buiten het Verenigd Koninkrijk) er juist bewegingen zichtbaar zijn van NPM en managerialism af. Een van de redenen daarvoor lijkt te zijn dat publieke managementhervormingen niet in staat zijn de bezuinigingen te realiseren die in sommige landen nu nodig zijn. Alles overziend stelt Pollitt dat er geen sprake is van een vervanging van het ene managementparadigma door het andere, maar een gelijktijdig bestaan van verschillende doctrines en stijlen.
‘NPM is niet meer weg te denken bij de overheid’
op andere plekken juist een teruggang naar traditionelere managementvormen. Niettemin is NPM niet meer weg te denken, daarvoor is het inmiddels te veel geïnstitutionaliseerd in de wijze van management binnen de overheid. Literatuur ~ Bogt, H. ter en G.J. van Helden (2000). ‘Accounting change in Dutch government: Exploring the gap between expectations and realizations, Management Accounting Research, 11 (2), 263-279. ~ Bruijn, H. de (2007), Managing performance in the public sector, London: Routledge. ~ Groot, T.L.C.M. en G.J. van Helden (2012). Financieel management van nonprofit organisaties, Houten/Groningen: Noordhoff Uitgevers. ~ Hood, C.C. (1991). A Public Management for all Seasons? Public Administration, 69 (1), 3-19. ~ Hood, C.C. (1995), The ‘New Public Management’ in the 1980s: variations on a theme, Accounting, Organizations and Society, 20 (2/3), 93-109.
Conclusie
~ Kelly, G., Mulgan, G. en Muers, S. (2002). Creating Public Value; An analytical
Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn er omvangrijke wijzigingen zichtbaar in het management van publieke organisaties. Sinds die tijd zijn er diverse sturingsprincipes uit het bedrijfsleven overgenomen, die veelal worden aangeduid onder de titel New Public Management (NPM). Tegelijkertijd groeit het besef dat de overheid slechts een van de vele actoren is in een netwerk en hiermee afhankelijk is van andere partijen voor het doorvoeren van beleid. Dit heeft ertoe geleid dat er naast NPM ook andere managementparadigma’s hun intrede hebben gedaan. In de huidige tijd van financiële krapte bij de overheid is een veelkleurig beeld zichtbaar. Op sommige plekken zien we een hernieuwde opleving van het NPM-gedachtegoed,
38
framework for public service reform, London: Strategy Unit, Cabinet Office. ~ Moore, M. (1995). Creating Public Value, Cambridge: Harvard University Press. ~ Pollitt, C. (1990). Managerialism and the public services: the Anglo-American experience, Oxford: Blackwell. ~ Pollitt, C. (1993). Managerialism and the public services: Cuts or Cultural Change in the 1990s? (2nd ed.), Oxford: Blackwell Publishers. ~ Talbot, C. (2011). Paradoxes and prospects of ‘public value’, Public Money & Management, 31 (1), 27-34.
Dr. G.T. Budding (
[email protected]) is als hoofddocent Accounting verbonden aan het Zijlstra Center for Public Control and Governance van de Vrije Universiteit Amsterdam. Hij is tevens verbonden aan de afdeling Accounting van de VU. De auteur bedankt collega drs. H.G. van Hengel voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
MCA: december 2014, nummer 6
