38
GANTI RUG! KECELAKAAN - APA YANG DAPAT KITA AMBIL SEBAGAI PELAJARAN DARI PENGALAMAN SELANDIA BARU *)
Oleh : James C. Clad Pendahuluan. Maksud daripada ceramah ini adalah untuk menguraikan secara singkat ten tang pengaiaman Selandia Barn dalam mengetrclpkan suatu sistim gantirugi kecelakaan dan untuk menibahas persoaian-persoalan dan perkembanganperkembangan yang timbul daripadanya , dan juga untuk memetik sebagian pelajaran dari negeri saya mengenai pembatasan-pembatasan dalam usaha untuk menjamin kesejahteraan individu.
Sebelum tanggal 1 April 1974, seorang Selandia Baru yang mendapat kecelakaan dibeIjkan penyantunan yang sarna"seperti yang terdapat di negaranegara lain, termasuk Indonesia, Pertama-tama, si Korban harus dapat membuktikan bahwa kecelakaan tersebut disebabkan oleh kesalahan orang lain. Jika dia berhasil membuktikannya, dia bisa memperoleh pembayaran .ganti· rugi berdasarkan peraturan·peraturan yang tercantum dalarn hUKum adat, yang kami di Selandia Baru menyebutnya sebagai "common law". Jika kecelakaan tersebut timbul atau terjadi dalam saat melaksanakan tugasnya, maka terlepas dari persoalan siapa yang salah, buruh yang tertimpa kecelakaan itu dapat langsung memperoleh pembayaran ganti·rugi kecelakaan.
Akan tetapi, bilamana buruh yang tertimpa kecelakaan itu tidak memenuhi salah satu dari kedua kategori tersebut diatas, rnaka dia hanya dapat rnenerima tunjangan ala kadarnya. Banyak ahli hukum yang rnenentang cara-cara penyantunan ini. Kelengahan ataupun kelalaian sering dipandang sebagai suatu teka-teki yang mahal, atau bersifat untung·untungan seperti lotere. Dengan terbentuknya asuransi wajib uotuk kecelakaan-kecelakaan yang teIjadi di industri dan kecelakaan-kecelakaan akibat kendaraan bermotor, ini akan rnem berikan arti bahwa orang yang mernbuat kesalahan tidak perlu ditekankan untuk sepenuhnya menanggung kesalahannya. Sebaliknya keuntungan yang diperoleh seorang buruh atas pembayaran ganti·rugi kecelakaan tidak akan mencukupi kebutuhan dari keluarga bUruh tersebut. Undang-undang mengenai kesejahteraan buruh tidak Iebih hanya sekedar memberikan perlindlIDgan atau b~ntuan dalam ukuran pencarian nafkah yang wajar_ Deogan demikian jurang pemisah aotara orang-orang yang seeara langsung dapat menerima pemhayaran ganti-rugi kecelakaan dan orang yang mengajukan gugatan ganti-rugi melalui pengadilan, besar sekali.
Maka timbullah rasa ketidak adilan. Delapan tahun yang lalu, suatu *) Disampaikan pada ceramah yang d iselenggarakan o leh Y.P.K.A. bekerja-sama dengan
P.S.H.E. 1978.
Fakultas Hukum U.I. di Gooung UMUMRE pada tanggal 5 Oktober
gantt rug;
39
Badan Pemerintah yang disebut "Komisi Raja" rnenyajikan suatu laporan yang rnengusulkan suatu pemecahan yang tangguh atas persoalan ini. Dalam tahun 1972 Peraturan tentang Ganti-rugi Kecelakaan menjadi Undang-undang di Selandia Baru. Perundang-undangan ini telah digambarkan oleh seorang pengamat diluar negeri sebagai "suatu experimen yang unik", dan ada juga yang menyebut sebagai "milestone dalam sejarah hukum dan sosial". Sekarang, ganti-rugi untuk semua kecelakaan di Selandia Baru bukan lagi merupakan suatu experirnen; ini merupakan kenyataan. Apa yang telah dila1cukan oleh Selandia Baru adalah hal-hal sebagai berikut Undang-undang tahun 1972 telah menghapuskan hak untuk menuntut pembayaran ganti-rugi kecelakaan individu dan juga telah mengh apuskan ganti-rugi kecelakaan bagi buruh dan menghapuskan perundang-undangan mengenai jaminan sosial yang bertalian. Sebagai penggantinya, undang-undang sekarang memberikan ganti-rugi kecelakaan untuk seluruh orang-orang Selandia Barn, dan kadang-kadang seperti saya sendiri sebagai orang Selandia Baru yang bekerja diluar negeri berhak menerima ganti rugi kecelakaan tersebut, tidak peduli apakah kecelakaan terjadi di tempat pekerjaan, di rumah, di jalanan atau dalam saat berrekreasi, bah kan mungkin dalam saat kit a melakukan tindakan yang bersifat krirninil. Undang-undang te lah menghapuskan semua jenis ganti-rugi kecelakaan yang berdasarkan pad a kesalahan. Ganti-rugi kecelakaan sekarang diperuntukkan bagi semua karyawan/buruh, pekerja yang bekerja untuk dirinya sendiri, t'ekerja yang sudah pensiun, ibu rumahtangga, siswa, anak·anak, dan bahkan untuk semua turist dan pengunjung di Selandia Baru, termasuk orang~orang [ndonesia yang sementara berada disana. Badan yang menangani persoalan ini terbent uk pada tanggal I April 1974.
Badan ini disebut Komisi Ganti- Rugi Kecelakaan (K(;K). KGK ini tidak hanya bertanggung-jawab untuk membayar ganti-rugi, tetapi juga berkewajiban untuk mere habilitir dan mengadakan tindakan-tindakan pencegahan kecelakaan. Tugas-tugas ini oleh KGK dianggap sebagai fungsi-fungsi yang saling berkaitan dan menyeluruh, dan yang dilaksanakan dafam suatu usaha atau wadah yang manungga1. Bagaimana Komisi ini berhasil dalam memikul tanggung-jawab ini?
PENCEGAHAN KECELAKAAN Sebelum KGK sudah banyak organisasi-organisasi yang mempromosikan keselamatan kerja di Selandia Baru, termasuk Departemen-Departemen dan organisasi-organisasi rekreasi swasta. Dalam usaha ini timbul berbagai macam kegiatan. KGK mempunyai sumber-sumber yang luas, yang berasal daTi iuran-iuran para majikan, pajak-pajak kendaraan berrnotor dan dari pajak-pajak urn urn Jainnya. Bahkan sekarang di Selandia Baru sudah ada
40
hukum
dan
pembangunan
pendidikan mengenai pencegahan kecelakaan, dan usaha ini relatif maksimal bila kita pandang dari basis biaya percapita. Sebagai contoh, pada tahun fiskal yang lalu, 32 orang penasehat keselamatan kerja dari KGK telah membuka kursus-kursus yang jumlahnya tidak kurang dari 570, sebagian berlangsung Wltuk satu hari, dan sebagian lagi berlangsung I minggu. Dan lebih dari 1000 kuliah (ceramah) dihadiri oleh lebih dari 60.000 orang. Beratus'-ratus ribu diktat dibagi-bagikan secara gratis dan suatu dinas penasehat dibentuk untuk membantu "industri-industri dalam mencegah kecelakaan. Harus diakui bahwa ada satu point tertentu dalam mana kurang bermanfaatnya untuk mengeluarkan biaya dan membagi-bagikan diktat-diktat atau buku-buku kedJ. Mungkin hal ini disebabkan oleh piciknya pandangan manusia - bahwasanya : kecelakaan-kecelakaan itu hanya terjadi pada did ora ng lain saja. REHABILIT ASI Dalam menangani pekerjaan ini, KGK merasakan bahwa rehabilitasi dilaksanakan secara tidak teratur sebelum tahun 1974. Sebagai con!oh banyak dokter yang berpendapat bahwa rehabilitasi untuk korban kecelakaan sernata-rnata merupakan persoalan mereka saja. Akan tetapi KGK telah menyangkal secara terbuka bahwa "rehabilitasi itu mencakupi pengertian untuk memulihkan kemampuan/kemanfaatan ekonomi, sosiaI, mental dan fisik seperti semula". Dana riset tahun yang lalu berjumlah $72.000 , Jan sebagian besar dari dana ini oleh Komisi dipergunakan unhlk rnembentuk sebuah team yang t"er~ diri dari 38 orang officer yang bertanggung-jawab untuk mengetahui apakah reh abilitasi untuk para korban kecelakaan telah dilaksanakan denga~ baik. Secara umum officer-officer ini telah berhasil melaksanakan korban kecelakaan atas hak-haknya, mengadakan suatu program latihan ulangan, dan mengusahakan korban untuk kemhaU pada pekerjaannya semula. Persoalanpersoalan yang tim bul daripadanya adalah : a. badan-badan swasta seperti panti-
penga~
gallli ru~i
41
cara. Meskipun rancangan ganti-rugi kecclakaan merupakan hal yang sangat progresif, heberapa pengacara Selandia Baru merasa tidak puas dengan undang-undang yang baru. Mereka sangat dirugikan pencahariannya dalam kasus-kasus kecelakaan, dan perusahaan-perusahaan asuransi swasta pun berusaha menghalang-halangi teriaksananya rancangan ini. Mereka menghendaki bahwa pengaturan no-fault principle dibatasi pacta ket.:elakaan-kecelakaan yang terjadi di jalanan saja. (lni scbetulnya merupakan sistem yang sekarang Malaysia sedang mempertimbangkan nya; barn-baru ini Wakil Menteri Bagian lIukum Malaysia mengunjungi Selandia Bam untuk memhicarakan bagaimana untuk mendirikan suatu rancangan asuraDsi kecelakaan yang memberikan· penyantunan bagi 5i korban untuk scnlUa jenis kecelakaan yang terjadi di jaJanan di Malaysia). Ketua KGK baru-baru ini bicara tentang keberhasilan daripada pengaturan-pengaturan ganti-rugi keeelakaan dalarn undang-undang yang haru. nia berkata bahwa keberhasilan ini terletak pada : (a) peniadaan tragedi keuangan di Selandia Baru yang menyertai kematian atau kecelakaan; (b) Jogika daripada 3 peranan KGK (yakni: ganti-rugi keceJakaan, pen-' cegahan , rehabilitasi); adanya penghematan dalam rengurusan administrasi dalam memheri(e) kan ganti-rugi. (d) walaupun pada mulanya timbul tekanan-tekanan . namun secara umum dapal dikatakan sukscs, dan penyclesaian c1aim-claim dalam sistem ini lebih t.:epat daripada sistem yang terdahulu. Fakta-fakta bcrikut ini menggambarkan akibat dari suatu sistem ganti-rugi yang univcrsil : dairn-claim (tuntutan-tuntutan) masuk sebanyak 500 per harinya dalam sis tim ini. b. sampai dcngan tanggal 31 Desember 1977, daim-claim (tuntutan-tuntutan) yang dip roses olch Komisi berjumlah 471 .856. e. disaillping itll, Komisi 5udah men~heck, dan membayar biaya pengobatan atas pcrawatan Jokter yang berjumiah Jebih dari 5 juta. d. jum lah hiaya yang dikeluarkan pada waktu itu untuk perawatan-perawalan oi fllmah sakit, operasi dan pengobatan meneapai $36,3 juta , tclapi sckarang jllm lah itu hanya berkisar rata-rata $1,2 juta per bulannya . Scbali knya undang-undang baru tidak meneerminkan sukses yang sempurna ka rena :
a.
(a)
adanYl:l suatu kcganjilan antara jumlah ganU-rugi yang bcsar yang ditcrima oleh orang yang cci<.\ka dan jurnlah ganti-rugi yang kccil yang dilcrima olc h seseorang dari Dep-Sos jika dia sakit. (b) peril! adanya kctcntuan-kctcntuan undang-undang dan perincian yang Icbih Icngkap. (e) ganti-rugi yang hcrlcbih-lchihan eendcrung lIntuk merllsak sifat kejujuran llIanllsia dan mcngurangi kcpcrcayaan pada diri sendiri. Tt.:rlcpas dari kritikan-kritikan yang mcnonjol ini. kita hertanya apakah schctulnya pcrsoalan-pcrsoalan rokuk yang scdang dihadapi olch Pcncntang-
hukum dan pembangullon
42 penentang undang-undang yang baru itu?
1. 2. 3. 4.
Persoalan-persoalan tersebut adalah : Hilangnya hak-hak Biaya-biaya extra Birokrasi Kemerosotan daripada sifat nasional
I. HILANGNY A HAK-HAK
Penghapusan secara total atas herlakunya Penyantunan Hukum Adat untuk membayar ganti-rugi pada kecelakaan seseorang, membuat orang berpi-kiT bah wa 8uatu baluarti keadilan yang telah mengabad sedang dim usnahkan,
bah wa sekali lagi kita melihat Negara yang sudah maju sedang memindahkan keadilan dati pengadilan terbuka ke tengah-tengah buokrat lainnya. Akan tetapi dalam tradisi yang sudah mengabad tidak termasuk· tindakan-tindakan yang lengah (lalal), sebab kelengahan ini merupakan bagian tersendiri dalam perkembangan hukum modern. Jadi, apa sebetulnya yang hilang? Pendapatpendapat bisa saja berbeda, terutama dalam pemakaian kata-kata seperti "capricious" dan "lottery" oleh para advokat yang menghendaki perobahan dalam mereka menguraikan proses hukum adat. Akan tetapi dapatkah seseorang menyangkal bahwa dalam terhapusnya tindakan kelengahan, kita tel
kehilangan suatu penyantunan untuk memperoleh keuntungan bagi kelompok tertentu saja? Bagi mereka yang beruntung bagus sekali. Betul-betul ini meru-
pakan· penyantunan yang sempuma dan balk. Akan tetapi untuk seseorang yang tertimpa kecelakaan ditempat pekerjaan, yang tidak karena kelengahannya, penyantunannya tidak ada.
Sistem pembayaran ganti-rugi dalam lingkupannya yang terbatas mempunyai tujuan/maksud yang baik dalam masanya, tetapi ide keseluruhan
dati Ganti-Rugi Keeelakaan adalah untuk meniadakan keganjilan-keganjilan dan ketidak-adilan dalam proses penggantian kerugian karena kecelakaan.
2. BIA Y A-BIA Y A EXTRA Sepanjang majikan masih dikenakan pajak, premi yang semula diberi-
kan menurut Undang-undang Ganti-Rugi Keeelakaan Buruh sebanyak kifakifa 0,9 dati 1% gaji upah. Pem bayaran ganti rugi yang dilaksanakan menurut Un dang-un dang Ganti , Rugi Keeelakaan meneapai lebih .dari 1%. Banyak piemi-premi untuk asuransi swasta telah dikurangi, banyak juga yang dinaik-
kan, tetapi kenalkan tertinggi tidak melebihi 30e per $100 dari payroll. 1% pajak atas pekerja yang bekerja untuk dirinya sendiri tentu saja merupakan hal yang baru. Dan ini sebetulnya dalam praktek merupakan suatu policy asuransi kecelakaan wajib. Pajak -pajak yang dikenakan pada kendaraan-kendaraan bermotor akan naik 25% tahun inL Premi Asuransi Wajib Pihak Ketiga untuk sebuah mobil
pribadi sebesar $11.35 tahun lalu. Pembayaran ganti rugi kceelakaan yang cepat kenaikannya akan dinaikkan tahun ini sebesar $2.84. Kenaikan ini tidak begitu berarti dan dengan melihat keuntungan yang diberikan, ini mencerminkan. suatu penawaran yang menakjubkan diukur dalam stan dar asuransi dunia.
gan ri ruXi
43
3. B!ROKRAS! Kritik-kritik telah menyatakan bahwa adalah merupakan langkahmundur hila kita mengarn bil hak seseorang dari pengadilan dan memindal}kannya ketangan seorang birokrat. Akan tetapi : (a) Dari suatu keputusan pendahliluan yang diambil baik oleh Staff Komisi ataupun Agennya, ada hak untuk meminta Naik Banding. Naik Banding ini dilakukan baik oleh Komisi itu sendiri, atau oleh seorang Officer Pendengar. Dimaksudkan bahwa Officer-Officer Peildengar ini adalah orang-orang yang cukup cakap dan yang berada di daerah di mana Penggugat tinggal. Pendengar-Pendengar temama juga diminta untuk bertindak dan mungkin juga diminta bantuan dari pihak-pihak lain, untuk menangani kasus-kasus yang khusus. Akibat daripada cara ini maka proses birokrasi segera berpindah dari tangan birokrat itu sendiri ketangan anggautaanggauta masyarakat yang tidak terikat dan yang terpilih. (b) Terlcpas dari asal Naik Banding, Undang-undangjuga membcrikan langkah-Iangkah penuntlltan tam bahan, yakni ke Pengadilan Tinggi dan dalam hal-hal tertentu, bisa naik banding ke Mahkamah Agung, yang juga tUTUl mengawasi adanya pengaruh birokrasi. (c) Selanjlllnya Komisi diminta untuk melaporkan liap lahunnya kepada Parlemen dalam mana kita bisa memperdebatkan policy. Akhirnya apakah sebenarnya yang merupakan persoalan-persoalan hukum dari undang-undang yang baru'? I.
ART! DAR! "K ECELAKAAN" Oi Inggris dan di Sclandia Baru hukum terdapat dalam kasus-kasus. Definisi yang terkenal dari suatu "kecelakaan" dalam undang·undangfhukurn ncgcri say a berasal dari Lord Mac Naughton dalarn pidatonya di Fenton v. Thorley, suatu kasus yang tcrjadi dalam tah'iin 1903 di Inggris dan yang berbllnyi sebagai berikut : "Suatu kccelakaan adalah suatu kemalang<,ln yang tak terduga atau snatu kejadian yang tak diharapkan/direncanakan"
Ini kedcngarannya sedcrhana. Tetapi ada beberapa rersoalan yang mcngacaukan K(;K, yakni: (a) (b)
(c)
(d)
:.lpakah ncrvous ShOl:k patut menuapatkan ganti-rugi atau tidak:
bagaimana bisC:J mcrnbedakan an tara suatu kecelakaan dan penyakit (misalnya suatu benda herat menjatllhi kaki anda dan anda mendapat serangan jan tu ng, jadi bagaimana ini?) keracunan makanan dan persoalan mengenai arakah anda mempunyai kescganan tertentu terhadap suatu makanan, ataupun makanan itll sendiri kurang bagus; dan akhirnya. apa yang kita scbut "salah ohat", yakni suatu keadaan di mana pertolongan dokter malah membuat kCI,:clakaan menjadi lebih parah. Apakah ini merupl.lkan suatu kccelakaan atau bukan?
2. MI ' NINGKATNYA KONTROL TI ' !{HADAP RISIKO YANG DILAKlI-
hukum dan pembangunan
44
KAN OLEH NEGARA DAN KONSEKWENSI KEMUNDURAN DARI PENGADILAN DALAM MENYELESAIKAN PERSENGKETAAN. 3. BAHASA YANG RUWET DALAM PERUNDANG-UNDANGAN CANT! , RUGI KECELAKAAN :
ini
Ada lebih dati 350 pasal-pasal dalam Undang-Undang dan pasal·pasal mengalami perobahan sebanyak en am kali sejak tahun 1972.
~elah
Beberapa persoalan lain yang kini mempengaruhi ekonomi di Selandia Baru adalah : 1. Produktivitas yang Iebih rendah; menurut hukum, majikan harus mernbayar ganti rugi pacta minggu pertama, dan b~yak bumh mangkir kerja dalam minggu ini, meskipun kecelakaan mereka itu hanya kecelakaan kedl saja. 2. "Lump Sum ''t atau "'Pemhayaran Total Sekali Gus" untuk kematian atau caeat seumur hidup terlalu kecil menurut standar Selandia Bam, yakni hanya $12.000 maksimal. 3. Pengaruh pacta pasaran investasi : KGK telah menginvestasikan $29 juta, khususnya untuk memberikan jaminan sosial jangka pendek. KESIMPjJLAN
Jikil dibandingkan -'dengan praktek pembayaran ganti rugi kecelakaan di Indonesia (yang hampir seluruhnya merupakan suatu kontrak an tara majikan dan Tertanggung, atau yang tercantum dalam ikatan kerja pegawai negeri), maka Rancangan dari Selandia ~aru kelihatannya sangat berbeda. Dan boleh dikatakan sangat unik. Bahkan prinsip-prinsip dibalik rancangan ini, menarik perhatian banyak negara. Australia kini mempunyai konsep undang-undang untuk meniru pengalaman Selandra Baru dan beberapa negara Eropa sedang rnempelajari undang-undang Selandia Baru. Tetapi tidak hanya negara yang sudah maju saja tertarik. Sebagairnana disebutkan diatas, Malaysia sudah mulai rnengctrapkan sistern asuransi untuk kecelakaan di jalan. 'Hal yang sarna baru-baru ini terjadi di Samoa bagian barat, tetangga Selandia Baru di Lautan Pasifik. Samoa adalah suatu negara yang rniskin, tetapi biaya asuransi kecelakaan individu sanga!" besar dala,m ukuran ekonomi yang ada. Dalarn waktu mendatang saya yakin ,bahwa Indonesia akan scm akin tcrtarik pada pengaiaman Sclandia Baru.
HEAVEN IS, ABOVE ALL YET; THERE SITS A JUDGE THAT NO KING CAN CORRUPT ........................................ . , ., Langit TIl asih diatas segalanya; disana dudukl~h hakim yang oleh raja sekalipun tidak dal?at dibeli . . . ......... .
Shakespeare
