Delta Prelude Maatschappelijke dimensies van ondergronds ruimtegebruik
ing. J. (Han) B.M. Admiraal MBA
Delta Prelude
#
Maatschappelijke dimensies van ondergronds ruimtegebruik
ing. J. (Han) B.M. Admiraal MBA
Inhoud
ISBN 90-77525-03-3
Inleiding
7
Professionele bureaucratie
13
Risicomaatschappij
19
Wederkerigheid
27
Uitdagingen voor het lectoraat
35
Persoonlijke woorden
37
Referenties
38
Colofon
39
Delta Prelude Maatschappelijke dimensies van ondergronds ruimtegebruik
Rede uitgesproken bij de aanvaarding van de benoeming tot lector ondergronds ruimtegebruik aan de Hogeschool Zeeland op 15 maart 2004 door ing. J.(Han) B.M. Admiraal MBA.
Floating free as a bird Sixty foot leaps it's so absurd From up here you should see the view Such a lot of space for me and you The Moody Blues – Floating On the album
#
“To our childrens childrens children”
7
8
Kernbegrippen in dit korte voorwoord zijn exploratie en adaptie. De mens heeft het vermogen om te verkennen, te ontdekken en zo oplossingen te zoeken voor actuele en toekomstige problemen. Daarnaast hebben wij ook een vermogen ons steeds opnieuw aan te passen aan nieuwe omstandigheden, ook al betekent dit het herschikken van oude waarden. Wat dit te maken heeft met ondergronds ruimtegebruik? Ik hoop u duidelijk te maken dat ondergronds ruimtegebruik een ontwikkeling is, die juist bij uitstek op de twee genoemde vermogens een beroep doet. Niet voor niets wordt de ondergrond, de bodem zo u wilt, geschetst als ‘het laatste frontier’ in de Ruimtelijke Verkenningen 2000. Een zoektocht naar verdiepend ruimtegebruik staat dan ook in de traditie van exploratie en adaptie, vermogens die een integraal onderdeel van onze cultuur vormen.
De ondergrond leeft. Ruimtelijke Verkenningen 2000 Een halve eeuw geleden vergaapte Nederland zich aan Walt Disney’s natuurfilm De Woestijn leeft. Op en zelfs in die ongenaakbare zandvlakte bleek nog van alles te gebeuren.We zouden tegenwoordig ook zo’n film kunnen maken over de ondergrond. De ondergrond lééft – als ecologisch systeem, maar ook als decor van een snel toenemend aantal menselijke activiteiten.
9
Delta Prelude
Wij zijn een natie van zeevaarders. Op de boulevard van Vlissingen prijkt het standbeeld van admiraal Michiel de Ruyter, één van onze grootste zeehelden. Iets verder aan het begin van het Bellamypark staat het beeld van Frans Naerebout. Redder, maar zeker ook loods. Loods van de VOC, die hier in Zeeland een prominente rol had. De zeevaart heeft in de Gouden Eeuw zorg gedragen voor een enorme welvaart in ons land. Niet alleen een financiële welvaart, maar zeker ook een culturele. Het was een tijd waarin zeevaarders op ontdekkingsreis gingen. Zij verkenden de wereld om zich heen en gingen op zoek naar nieuwe mogelijkheden. En ze deden dat in veel gevallen in het algemeen belang, of in ieder geval in het belang van de mensen die achter hen stonden. In die tijd was het ook gebruikelijk om de kaapvaart te legaliseren. Er werden kaperbrieven verstrekt, waardoor het hier niet meer ging om een ordinaire schurkendaad, maar om een legaal handelen. De regelgeving paste zich als het ware aan de nieuwe ontwikkelingen aan, omdat deze een enorme voorspoed beloofde voor allen.
Maatschappelijke dimensies van ondergronds ruimtegebruik
Mijnheer de voorzitter van het college van bestuur, dames en heren,
Eind jaren 80 zijn er vanuit Nederland een aantal missies naar Japan gereisd om te kijken hoe in dat land omgegaan wordt met het probleem van schaarste aan ruimte. Een probleem dat onder meer wordt aangepakt door de ondergrond verder te verkennen en te exploiteren. Deze missies leverden een aantal belangrijke noties op. In ieder geval werd erkend dat de ondergrond een belangrijke rol kan spelen in het ruimtelijk vraagstuk.Tevens werd ingezien, dat de ondergrondse ruimte voor meer dan alleen tunnels benut kan worden. En als laatste, en misschien op dat moment wel meest belangrijke, men kwam terug met het inzicht, dat het toepassen van de boortechniek in relatief slappe bodems mogelijk moest zijn. Dit alles leidde tot een ontwikkeling in Nederland die begin jaren 90 aanleiding gaf voor een tweetal belangrijke initiatieven. Allereerst het besluit om in Nederland een praktijkproject met een geboorde tunnel te starten, de Tweede Heinenoordtunnel, en daarnaast het initiatief om het Centrum Ondergronds Bouwen op te richten. Beide initiatieven waren van groot belang voor de ‘kennisimpuls ondergronds bouwen’, die er uiteindelijk mede verantwoordelijk voor is dat ik u hier vandaag mag toespreken.
Vlissingen, ca. 1675.
11
Over ratio, transities en kaperbrieven
De VOC dreef handel en maakte jacht op specerijen. Vele schepen verlieten Holland om na jaren terug te keren, volgeladen met specerijen en thee. In 1598 verlieten vijf schepen Rotterdam. Eén van de schepen was “De Liefde”, het schip dat in 1600 voor de kust van Japan strandde. Opmerkelijk was dat de Hollanders een uitnodiging kregen om vooral terug te komen. Dit leidde tot de vestiging van een handelspost op het eiland Hirado. In 1640 besloot Japan dat alle invloed van buitenaf moest worden geweerd. Het land werd letterlijk afgesloten van de buitenwereld. Alleen de Hollanders mochten blijven, nu vanaf het eilandje Deshima, in de baai bij Nagasaki. Opvallend is dat de goede banden met Nederland bleven. Zo mogelijk nog opvallender zijn de werken, die verricht werden door de Nederlandse ‘watermannen’, ingenieurs in eigen land nauwelijks bekend, in Japan ware helden. In 2000 werden met het ‘Johannes de Rijke Memorial Symposium’ de 400 jaar handelsbetrekkingen tussen Nederland en Japan gevierd. Johannes de Rijke, afkomstig uit Colijnsplaat, was één van de watermannen. Hij verbleef ruim 30 jaar in Japan en werkte aan veel waterbouwkundige projecten. Op het symposium was veel aandacht voor wat er in de loop van de geschiedenis allemaal heeft plaatsgevonden. Maar er was ook plaats voor nieuwe ontwikkelingen. Zo werd tijdens het symposium aandacht besteed aan ondergronds bouwen. Bijna symbolisch werd hiermee benadrukt dat na 400 jaar nog steeds sprake is van technologische kennisuitwisseling tussen beide landen.
Inleiding
1
Tweede Heinenoordtunnel De Tweede Heinenoordtunnel vormde, samen met de Botlekspoortunnel, de twee door de Minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen praktijkprojecten met een geboorde tunnel. Het opdoen van kennis en ervaring was één van de doelstellingen, de mogelijkheid om in een praktijksituatie onderzoek te doen de tweede. Met name deze tweede component leidde tot een directe betrokkenheid van het net opgerichte Centrum Ondergronds Bouwen (COB) bij dit project. Door het COB zijn zowel op de noord- als zuidoevers van de Oude Maas meetvelden ingericht. Daarbij werden metingen verricht tijdens de passage van de tunnelboormachine. Deze metingen werden vergeleken met predicties, die vooraf gedaan waren aan de hand van computermodellen. Op deze manier kon, in interactie met de werkelijkheid, de betrouwbaarheid van de computermodellen worden vastgesteld. Naast de meetvelden werd er ook meetapparatuur ingebouwd in tunnelsegmenten om het gedrag van de ‘tunnel-lining’ te kunnen meten, met name de vervormingen op het moment dat de tunnelring het boorschild verlaat. De metingen hebben een schat aan informatie opgeleverd, die in meerdere COB rapporten is vastgelegd. Het onderzoeksprogramma is aansluitend gecontinueerd bij de Botlekspoortunnel. Vanaf 2000 kent het COB het zogenaamde Gemeenschappelijk Praktijkonderzoek Boortunnels.Vanuit dit onderzoeksprogramma wordt nu onderzoek gedaan bij alle boortunnelprojecten in Nederland. Noemenswaardig zijn zeker ook de metingen die door het projectbureau Noord-Zuidlijn ten behoeve van de nieuwe metro in Amsterdam gedaan zijn bij de Tweede Heinenoordtunnel. Door de situatie in de Amsterdamse binnenstad op een schaal 1:1 na te bootsen konden ook hier waardevolle metingen gedaan worden.
Tweede Heinenoordtunnel onder de Oude Maas.
12
In ruim 20 jaar tijd is het denken over ondergronds bouwen in het bijzonder en ondergronds ruimtegebruik in het algemeen gerijpt tot volwassenheid. Ik stel met name, dat het hier gaat over het denken en niet het handelen als zodanig. Dit laatste, het doen, is naar mijn mening nog steeds niet het stadium van incidenten ontstegen. Ik wijt de grote kloof tussen denken en doen op het gebied van ondergronds ruimtegebruik aan de transitie, waarin wij als samenleving verkeren. Een transitie mede naar andere vormen van ruimtegebruik die hard nodig is, gelet op de druk op de ruimte in ons land. Deze transitie brengt met zich mee dat er gehandeld moet worden vanuit een nieuw paradigma, waarvan de contouren inmiddels wel bekend zijn, maar die nog niet door iedereen als zodanig zijn geïnternaliseerd. De gevolgen hiervan zijn dat qua ondergronds ruimtegebruik iedereen zeer enthousiast is als het gaat om het concept en de conceptuele oplossingen, die hieruit voortkomen. Zodra het echter aankomt op beslissingen inzake toepassing, blijft men veelal steken in traditionele opvattingen over de hoogte van de kosten en het niveau van veiligheidsmaatregelen. Toch bestaat er wel degelijk een ratio voor ondergronds ruimtegebruik. Deze is goed te illustreren met een uitspraak van de Nederlandse ontwerper Friso Kramer: “Het gaat mij niet om die ondergrondse tunnels maar om de razendsnelle verbetering van het bovengronds leefklimaat”.Want dat is in feite de belofte van ondergronds ruimtegebruik: verbetering van het bovengronds leefklimaat. Kramer pleit ervoor om alle infrastructuur onder de grond te brengen om zo ruimte vrij te maken op het maaiveld om daar weer echt te kunnen léven. Hoe vergezocht dit idee misschien is voor sommigen, projecten als de ‘Big Dig’ in Boston in de Verenigde Staten laten zien dat deze werkelijkheid dichterbij is dan we mogelijk denken.
De ‘Big Dig’ laat zich niet makkelijk in korte tijd omschrijven. Het gaat immers om ‘the largest, most complex and technologically challenging highway project in American history’. Het meest in het oog springend onderdeel van het project is het vervangen van de I-93 snelweg, die hooggelegen dwars door Boston loopt, door een nieuwe ondergrondse snelweg. De in 1959 in gebruik genomen hooggelegen snelweg telde zes rijbanen. De nieuwe ondergrondse snelweg bestaat uit acht tot tien rijbanen. Hierdoor ontstaat in de binnenstad van Boston alleen al, 11 hectare aan nieuwe ruimte. Een kwart hiervan zal voor bebouwing gebruikt worden.Wat overblijft wordt park, of blijft gewoon open ruimte. In totaal levert de ‘Big Dig’ 60 hectare aan nieuwe ruimte op in Boston.
Maar hoe sympathiek ook, deze gedachte moet er niet toe leiden dat de ondergrond, de bodem zo u wilt, als vloerkleed van de samenleving gezien gaat worden. Die fout hebben wij al een keer gemaakt door ons afval op grote schaal in de bodem te stoppen. Dat dit tot een welhaast onmogelijke saneringsopgave heeft geleid moge voor iedereen duidelijk zijn. Het benadrukt, dat ontwikkelingen met betrekking tot de ondergrond ook en juist vanuit die ondergrond begrepen moeten worden. Het redeneren vanuit de ondergrond brengt ook sterk de inherente kwaliteiten van de ondergrond naar voren. In veel situaties wordt voor de ondergrond gekozen omdat deze bescherming biedt tegen omstandigheden aan het oppervlak.Van de ‘Yao Dongs’, ondergrondse
13
Inleiding
‘Big Dig’
patiowoningen in China, ‘Cappadocia’, schuilstad van christenen in Turkije, ‘Coober Pedy’, rotswoningen in Australië, tot ‘Underground City’ in Montreal, Canada.
Underground City, Montreal, Canada Montreal is welbekend door zijn klimatologische omstandigheden. Gedurende 4-5 maanden per jaar is er sprake van een barre winter. In februari kan de temperatuur dalen tot –32˚C en de totale sneeuwval per jaar kan oplopen tot 2,5 meter. In tegenstelling tot februari, kunnen de temperaturen in juli oplopen tot +32˚C. De ontwikkeling van een ondergrondse stad maakt dat de inwoners van Montreal zich gedurende het hele jaar met commerciële en sociaal-culturele activiteiten kunnen bezighouden. In de loop van 40 jaar is deze stad ontwikkeld tussen twee parallel aan elkaar uitgevoerde metrolijnen, zo’n 750 meter uit elkaar gelegen. De ondergrondse stad verwelkomt dagelijks zo’n half miljoen bezoekers en biedt vanuit de ondergrond toegang tot 80% van de kantoren in het zakengebied van Montreal. Verdere voorzieningen die in underground city te vinden zijn: · 1600 winkels · 40 restaurants · 10 metrostations · 30 bioscopen
Underground City, Montreal, Canada.
14
Maar is gebruik van de ondergrond louter beperkt tot geheel door grond omgeven constructies? De filmmaker Louis van Gasteren spreekt over zijn fascinatie met het Normaal Amsterdams Peil (NAP) en beschrijft dit als de werkvloer van Nederland. Impliciet geeft hij hiermee ook een barrière weer in ons ruimtelijk denken, namelijk die van het absolute grensvlak tussen boven- en ondergrond. Het maaiveld is om op te bouwen vertrekpunt voor onze ontwikkeling, de ondergrond speelt daar geen rol bij. In het denken over ondergronds ruimtegebruik wordt de overgang tussen onderen bovenwereld gezien als een overgangszone, een gebied waarin de reiziger zich verplaatst tussen twee werelden en waar nadrukkelijk aandacht aan besteed moet worden. De toegang tot een station van de nieuwe metro in Kopenhagen geeft dit mooi weer. Maar zouden de mogelijkheden van ondergronds ruimtegebruik niet juist veel rijker worden wanneer het absolute grensvlak, de werkvloer, een meer fluïde kwaliteit zou worden toegekend? Oplossingen als de Beurstraverse in Rotterdam en het Sijtwende project in Voorburg zijn hier goede voorbeelden van. Met name in dit laatste project is de toegepaste ‘tunnel op maaiveld’ een doorslaggevend concept gebleken. Voor velen is een ‘tunnel op maaiveld’ een contradictio in terminis. Ze geven daarmee treffend aan dat het denken over ondergronds ruimtegebruik in voortdurende beweging is en tegelijkertijd een exploratie vergt van dit voor velen nog onbekende frontier met eigen terminologie en concepten. Er is kortom sprake van een overgang, een transitie naar een ander denken over ruimtegebruik en ruimtelijke concepten.
Inleiding
Het omgaan met transities vereist dat deze geplaatst worden binnen de maatschappelijke samenhang waarin ze zich afspelen. Ik wil dan ook vanuit een drietal maatschappelijke dimensies naar de ontwikkeling van ondergronds ruimtegebruik kijken. Dat hierbij ook aansluiting wordt gezocht bij begrippen als duurzaamheid en veiligheid zal u niet verbazen, gelet op de kennisdomeinen van mijn gewaardeerde collega lectoren hier aan de Hogeschool Zeeland.
Beurstraverse Rotterdam.
15
14
Nederland kent een onteigeningswet die de overheid in beginsel het recht geeft om ten behoeve van het algemeen belang een individueel belang, zijnde het eigendom van een perceel grond, te ontnemen. Bij onteigening zal te allen tijde de rechter moeten toetsen of en in hoeverre het algemeen belang daadwerkelijk het individueel belang te boven gaat. In het geval van ondergronds ruimtegebruik kunnen we hier op een probleem stuiten, zoals door de onderzoeker Ploeger is gesignaleerd. Het probleem zit hem met name in het gegeven dat ondergronds ruimtegebruik in de meeste gevallen geen daadwerkelijk gebruik van de bovengrond met zich meebrengt. Immers een tunnel onder een weiland is nu juist aangelegd om geen verstoring van natuurwaarden bovengronds met zich mee te brengen.Toch zal in een dergelijk geval wel de juridische eigendomsverhouding goed geregeld moeten worden, wil door natrekking ingevolge het Burgerlijk Wetboek de eigenaar van de bovengrond niet tevens eigenaar worden van een stuk tunnel. De kern van het probleem schuilt in de rechtsopvatting dat het bovengrondse grondeigendom zich feitelijk onbeperkt uitstrekt naar beneden toe. De vraag is dan ook of in deze situatie, waar eigendom van de bovengrond niet strikt noodzakelijk is voor de aanleg van een tunnel, de rechter bereid zou zijn om op grond van de onteigeningswet het individueel belang opzij te zetten ten behoeve van het algemeen belang. Er heerst tot op zekere hoogte een chaos in de ondergrond. Een chaos, die zijn oorsprong vindt in de ondoorzichtigheid van de ondergrond. Daarmee is de ondergrond een prima medium om zaken in op te bergen en daarna te vergeten. Dit is zo ongeveer het probleem met kabels en leidingen in ons land. Miljoenen kilometers kwetsbare infrastructuur, waarvan niemand echt weet waar in de ondergrond deze zich bevindt. Dat is een groot probleem, al is het alleen maar vanuit de schadeen aansprakelijkheidsoptiek wanneer bij graafwerkzaamheden kabels of leidingen beschadigd worden. In beginsel kennen wij in Nederland het principe van ruimtelijke ordening, waarbij op lokaal niveau door middel van het bestemmingsplan, ruimtelijke functies geregistreerd en bestemd worden. Nog weinig lokale overheden zijn echter Kabel- en leidinginfrastructuur.
17
Over wirwar-regelingen en het broodrooster
Bij de aanleg van de Tweede Heinenoordtunnel werd voor de eerste keer in Nederland een tunnelboormachine (TBM) toegepast om een verkeerstunnel, dat wil zeggen een tunnel met een diameter groter dan circa vijf meter, te boren. Gelet op het geïnstalleerd vermogen van de toegepaste slurry-shield TBM, de bij dit proces horende scheidingsinstallatie alsmede generatoren, viel het totale werk onder de werkingssfeer van de wet milieubeheer. Dit had tot gevolg dat het totale werk werd aangemerkt als inrichting als bedoeld in deze wet. En of het nu gaat over een bouwwerk of een chemische fabriek, dat maakt in beginsel voor de wet milieubeheer niet uit. Alle activiteiten die op het bouwterrein werden uitgevoerd moesten in de milieuvergunning worden opgenomen, inclusief voorziene frituuractiviteiten in de kantine. Interessant is, dat gelijksoortige bouwactiviteiten die nog geen twee kilometer verderop werden uitgevoerd, niet onder de werkingssfeer van de wet milieubeheer vielen, omdat er geen sprake was van een inrichting als bedoeld in deze wet. Die activiteiten werden getoetst aan andere normen, in dit geval aan de algemene plaatselijke verordening.
Professionele bureaucratie
2
zo ver dat zij de werkingssfeer van het bestemmingsplan ook doorzetten beneden het maaiveld. Daarmee ontstaat niet alleen een wanordening, het niet reserveren van ruimte op langere termijn kan belangrijke ontwikkelingen tegenhouden. Zo is de gemeente Den Haag een toonbeeld van ondergronds ruimtegebruik door de vele ondergrondse parkeergelegenheden en verkeerstunnels in die stad. De vraag is echter of vanuit ruimtelijk perspectief bij al deze ontwikkelingen rekening is gehouden met toekomstige wensen op het gebied van ondergrondse vervoersinfrastructuur. De aanleg van een ondergronds metrosysteem zou in theorie ernstig gehinderd kunnen worden door de vele ondergrondse objecten. Ruimtelijke ordening is bij uitstek het instrument om deze afwegingen op langere termijn niet alleen te maken, maar ook vast te leggen in bestemmingsplannen. De Wet ruimtelijke ordening, die bestemmingsplannen regelt, verzet zich niet tegen het betrekken van de ondergrond bij ruimtelijke planning. Een eerste constatering is dat in een aantal situaties de huidige wetgeving zich niet verzet tegen ondergronds ruimtegebruik. Duidelijk is ook dat in een aantal andere situaties het van de interpretatie van bestaande regelgeving afhangt, of ondergronds ruimtegebruik wel of niet belemmerd wordt. In één geval leidt een dergelijke interpretatie zelfs tot een ongelijkheid in beoordeling van gelijke werkmethoden. Er zijn ook situaties aan te wijzen waarbij het vasthouden aan bestaande regelgeving tot ridicule situaties leidt. Het toepassen van het 30 meter criterium, voor de afstand tot een vluchtweg in gebouwen uit het Bouwbesluit op tunnels, lijkt op het eerste gezicht niet voor de hand te liggen. Enerzijds niet omdat tunnels geen gebouwen zijn - de geometrie is anders, waardoor ook de rookdispersie anders is -, anderzijds omdat het boren van tunnels uit kostenoogpunt onmogelijk wordt bij het klakkeloos toepassen van dit criterium. Het lijkt gerechtvaardigd aan te nemen dat dergelijke discussies, waarbij regelgeving die niet ontworpen is met het oog op ondergronds ruimtegebruik, maar wel hierop wordt toegepast, niet zullen voorkomen. Niets is echter minder waar. Veel van de discussies die op dit moment gevoerd worden over veiligheid in tunnels zijn te herleiden tot het rigide vasthouden aan bestaande regelgeving. Regelgeving, die het op grote schaal toepassen van ondergronds ruimtegebruik, en in het bijzonder lange tunnels, nooit heeft voorzien. In zijn boek ‘Van theemutscultuur naar walkman-ego’ beschrijft hoogleraar humanistiek Harry Kunneman de transitie van onze verzuilde samenleving naar een maatschappij, die gedomineerd wordt door individuele vrijheid. Eén van de zaken die hij, in navolging van de Duitse socioloog Habermas, signaleert is de dominantie van economisch- en bureaucratisch-professionele krachtenvelden ten opzichte van de leefwereld. Dit uit zich volgens Kunneman met name in de verhouding tussen cliënt en professionals. Een verhouding die volgens hem doorgaans verloopt volgens de beginselen van het ‘broodroostermodel’: “Een cliënt (…) wordt gedurende een bepaalde tijd blootgesteld aan de afgesproken behandeling (…) in de verwachting dat die behandeling een van te voren vastgestelde, bij voorkeur exact meetbare, verandering bij betrokkene teweeg zal brengen als oplossing voor een al even nauwkeurig gedefinieerde vraag of probleem.”
18
Kunneman is een postmodern denker. Als zodanig gelooft hij niet meer in ‘grote verhalen’ die een allesomvattende waarheid vertegenwoordigen.Waar hij wel in gelooft is dat mensen zich weer met elkaar moeten gaan verstaan.Wij moeten elkaar verhalen vertellen en daarover in dialoog met elkaar blijven. Dialoog en geen discussie, want discussie impliceert immers een vooringenomenheid vooraf. In dit verband noem ik een tweetal initiatieven die de contouren aangeven van wat Kunneman bedoelt. De huidige situatie rond kabels en leidingen in de ondergrond is het best te omschrijven als chaos. De regelgeving op dit punt is al jaren onduidelijk of ontbreekt in zijn geheel. De door de sector aan zichzelf opgelegde regulering voldoet qua uitwerking helemaal niet. Daarnaast is door de liberalisering van de telecomsector en de op handen zijnde liberalisering van de energiemarkt een enorme toename ontstaan van kabel- en leidingnetwerken in de ondergrond. Niet in het minst doordat gemeenten slechts 14 dagen hadden om bezwaar te maken tegen geplande tracés en deze daardoor doorgaans toestonden. Door het ontbreken van eenduidige toewijzing van verantwoordelijkheid is er alom verwarring ontstaan over wie voor de huidige situatie verantwoordelijk is. De nieuwe commerciële bedrijven hebben er geen enkel belang bij om op korte termijn te investeren in kosten voor beheer en registratie. Al helemaal niet in die voor het opruimen van kabels of leidingen die buiten bedrijf zijn.Tegelijkertijd is de omvang van de saneringsopgave dermate groot dat ook de overheid, uit angst om voor de totale kosten op te draaien, slechts schoorvoetend de eerste stappen zet. Kenmerkend is wel dat deze stappen zich in de vorm van een dialoog over visie uiten. Een dialoog tussen overheid en sector, gefaciliteerd door het COB. Waar die dialoog uit bestaat? Uit het elkaar verhalen vertellen en zoeken naar een gemeenschappelijke visie. Een gemeenschappelijk vertrekpunt van waaruit volgende stappen iets steviger gezet kunnen worden.
19
Professionele bureaucratie
Er doet zich bij het broodroostermodel echter een fundamenteel probleem voor, namelijk hoe te handelen als een cliënt niet voldoet aan de vooraf vastgestelde criteria. Met andere woorden het protocol voorziet in steeds weer hetzelfde resultaat in termen van een mooi stuk toast. Maar wat nu als de toast te licht of te donker uit het broodrooster komt?
In hetzelfde licht is het interessant om de recente oproep van de Nationale Speelraad om tot een dialoog te komen met als uitgangspunt ‘Elk kind heeft recht op een buil’, te bezien. De raad verzet zich met deze oproep tegen het moderne veiligheidsdenken waarbij op voorhand ieder risico vermeden moet worden. De vraag ‘Moeten onder elk hoog speeltoestel rubbertegels liggen?’ illustreert dit. Deze actie van de Nationale Speelraad is in tweeërlei opzicht noemenswaardig. Er kan een les worden getrokken uit de dialoog die de raad op gang wil brengen, als tegenhanger van het vasthouden aan het grote verhaal ‘alles moet veilig zijn’. Daarnaast geeft het heel duidelijk aan welke vreemde situaties ontstaan, wanneer bijna dogmatisch wordt vastgehouden aan regels, die daarmee hun doel voorbijschieten. Regels die gehandhaafd blijven, omdat het inzicht ontbreekt zaken aan te passen aan nieuwe tijden en inzichten. Een bericht uit Trouw van 26 februari 2002 illustreert dit wellicht nog duidelijker: “Verscheidene brancheorganisaties constateren dat veel eisen zo slecht op elkaar aansluiten dat brandveiligheidsregels bijna onuitvoerbaar zijn. Het komt voor dat nooddeuren die op grond van de monumentenvergunning naar binnen draaien, van de brandweer juist naar buiten moeten opendraaien.Wie dan maar een schuifdeur plaatst kan bedrogen uitkomen: Arbowetgeving bepaalt dat schuifdeuren niet als nooduitgang zijn toegestaan. Een door de milieudienst verplichte muur tegen geluidsoverlast kan op last van de brandweer weer gesloopt worden.”
Moeten onder elk hoog speeltoestel rubbertegels liggen?
20
Bij de beoordeling van ondergronds ruimtegebruik lopen we nu precies tegen dit probleem aan. In veel situaties wordt ondergronds ruimtegebruik in het broodrooster van bestaande regelgeving geperst, zonder de vraag te stellen of het broodrooster hiervoor wel geschikt is. De transitie naar anders omgaan met de ruimte in Nederland door veelvuldig gebruik van de ondergrond vraagt om het inzicht, dat protocollen misschien wel eens aangepast moeten worden aan deze nieuwe ontwikkeling. In mijn ogen is het cruciaal dat we ons steeds opnieuw de vraag stellen of het bestaande bestuurlijk-juridische instrumentarium toereikend is om een ontwikkeling als ondergronds ruimtegebruik te kunnen accommoderen. Dit vereist op de eerste plaats een dialoog met als resultaat het bijstellen dan wel het ontwikkelen van nieuw instrumentarium.
Sytwende in Voorburg: tunnel op maaiveld.
21
Professionele bureaucratie
Terecht geeft Kunneman aan dat er op zichzelf niets mis is met het broodroostermodel. Als dit leidt tot een snelle en efficiënte oplossing dan is dit model alleen maar te prefereren.Waar Kunneman’s kritiek zich op richt is de vasthoudendheid waarmee het broodroostermodel gehanteerd wordt, alsof er geen problemen kunnen bestaan die niet via dit model kunnen worden behandeld.
20
Wij leven vandaag de dag in een risicomaatschappij. Althans dat is wel de boodschap die de media ons dagelijks voorschotelt. Wellicht ook één van die redenen waarom ‘veiligheid’ als onderwerp hoog scoort op alle agenda’s, niet in het minst op de politiek bestuurlijke. De laatste jaren is de Nederlandse samenleving er nog eens nadrukkelijk op gewezen dat zaken in onze maatschappij totaal fout kunnen gaan met alle catastrofale gevolgen van dien. Het rijtje Bijlmermeer, Enschede, Eindhoven, Volendam en Maastricht lijkt dit beeld te bevestigen. Ook in het buitenland doen zich rampen voor, waarbij de tunnelbranden de afgelopen jaren nogal wat in beweging hebben gezet. De Mont Blanc-tunnel, de Tauern-tunnel, de Gothardt-tunnel en de skitrein in Kaprun. Dramatische gebeurtenissen met even dramatische gevolgen voor betrokkenen.
Brand Gotthard-tunnel. Stormvloedkering Oosterschelde.
23
Over het overbruggen van perceptiekloven
‘Fear factor’ is een reality-televisieprogramma van Amerikaanse oorsprong. Het programma draait om de vraag welke deelnemer een uitdaging aanneemt en weet te volbrengen. De uitdagingen variëren van bungeejumpen tot en met het in een bak met levende schorpioenen gaan zitten. U begrijpt het al, amusement zoals het hoort, thuis lekker griezelen en tenminste een aantal individuen, die dankzij het medium televisie hun grenzen weten te verleggen. ‘Fear factor’ gaat over het overwinnen van angst. Het gaat om individuen, die vrijwillig een risico nemen, hun angst overwinnen en daarmee een grens verleggen voor zichzelf. Interessanter is dat dit televisieprogramma illustreert dat er altijd wel mensen zijn die tot het uiterste willen gaan, de adrenaline in hun bloed willen voelen, die grote risico’s willen nemen om die ene grens te verleggen. Bergbeklimmers behoren ook tot deze categorie. Kennelijk accepteert een deel van de mensheid vrijwillig risico’s in bepaalde omstandigheden.
Risicomaatschappij?
3
De vraag is echter of de maatschappij nu echt veel risicovoller is geworden dan in voorgaande eeuwen. Leefden mensen toen ook al niet met verhalen over exploderende kruitmagazijnen of branden, die grote delen van een stad in de as legden, zoals de Delftse hoogleraar Vrijling recent betoogde? Volgens de Duitse socioloog Ulrich Beck is er heel wat anders aan de hand. Hij signaleert dat aan het begin van de 20e eeuw het primair sociaal conflict lag in de verdeling van welvaart over verschillende sociale groepen. Na de Tweede Wereldoorlog en vooral in het begin van de jaren 60 verschoof de aandacht naar de verdeling van macht in politiek en economie.Thans ligt de aard van het sociaal conflict in de verdeling en de mate van acceptatie van risico’s door verschillende sociale groepen, regio’s en toekomstige generaties. Het debat over duurzaamheid, waarbij het handelen van nu wordt afgezet tegen de gevolgen voor toekomstige generaties, is hiervan een goede illustratie. Kortom, als we Beck volgen dan is de huidige aandacht voor risico’s niet het gevolg van een toename in het aantal zich aan de samenleving voltrekkende rampen, maar aan een dieper liggend maatschappelijk proces. Wanneer we spreken over veiligheid in het algemeen en tunnelveiligheid in het bijzonder, is het wellicht goed om ons van deze notie bewust te zijn. Wie kent niet de aftiteling bij menige financiële advertenties: ‘winsten uit het verleden bieden geen garantie voor de toekomst’. Het nemen van risico’s is iets dat hoort bij ons dagelijks bestaan. Iedere dag opnieuw maken wij keuze’s waaraan impliciete risicoafwegingen ten grondslag liggen. Het begint al op het moment dat we de deur uitgaan, de weg oversteken of de auto pakken. Kennelijk gaat het hier om risico’s die wij impliciet acceptabel achten, die wij vrijwillig op ons nemen. Maar is dat nu wel zo? Worden we van kind af aan niet opgevoed over hoe we veilig de weg moeten oversteken? Gaat aan het mogen gebruiken van een auto niet een opleidingstraject vooraf om veilig gebruik van die auto mogelijk te maken. En is diezelfde auto niet in belangrijke mate voorzien van allerlei veiligheidsmaatregelen om in het onverhoopte geval van een aanrijding de gevolgen voor bestuurder en passagiers zo aanvaardbaar mogelijk te houden? Kortom, wij zijn ons bewust van de risico’s maar nemen tegelijkertijd ook maatregelen om de risico’s aanvaardbaar te houden. Een gevolg van hetgeen Beck constateert zou wel eens kunnen zijn dat we continu op zoek zijn naar normen, die het aanvaardbare risico definiëren. Maar hoe kunnen we deze normen bepalen? Volgens de Duitse hoogleraar Ortwin Renn vindt besluitvorming in de huidige politieke en bestuurlijk-juridische arena’s plaats op grond van deterministische gevolganalyses. Het voorzien van de meest voor de hand liggende gevolgen van besluiten, het afwegen tegen de bijhorende voor- en nadelen van verschillende opties, aan de hand van analysemodellen of van onderbuikgevoel, lijkt traditioneel de meest gekozen weg te zijn bij besluitvorming. Volgens Renn wordt besluitvorming dus wel gebaseerd op een norm van aanvaardbaar risico, alleen het aanvaardbare risico wordt langs deterministische weg bepaald. Kortom de kreet ‘als ik het kan verzinnen, dan gebeurt het’. De vraag doet zich echter voor of dit een efficiënt bepaald criterium is en of we als samenleving er goed aan doen onze middelen te investeren in maatregelen, die verband houden met risico’s die op die manier bepaald zijn.
24
Toch is er een groot probleem als we het hebben over het hanteren van probabilitische afwegingen in de besluitvorming. Dat wordt duidelijk als we naar de Deltawerken kijken. Met de ingebruikname van de Oosterscheldekering werd Zeeland veilig verklaard. De film ‘Delta-finale’ laat zien welke imposante civieltechnische werken hiervoor garant staan. De Deltawerken moeten er voor zorgen dat iedereen in deze provincie een bepaalde mate van veiligheid geniet. Een bepaalde mate, jazeker, want de maat is bepaald door de Deltacommissie. Een commissie van wetenschappers, die feitelijk de afweging heeft gemaakt tussen kans van optreden en noodzakelijke kosten van maatregelen om het risico af te wenden.Vanuit een economisch optimum is het aanvaardbare risico bepaald. En dat varieerde per regio, zodat tot op de dag van vandaag de dijkhoogten per dijkkring kunnen verschillen, mede op basis van de economische activiteit in een dijkkring en het aantal inwoners. Door schematisering, modellering is door wetenschappers bepaald wat aanvaarbaar was en niet. Een oprechte poging om probabilistisch afwegen mee te nemen in de besluitvorming. De vraag is echter of dit soort technocratische besluitvorming door middel van commissies van wijzen nog voldoende is in de huidige samenleving? Ik denk van niet. Ik baseer dat op het feit dat -zoals we bij Beck al zagen- de samenleving aan het veranderen is. Met het veranderen van de samenleving is juist ook de burger veranderd. Moderne organisaties ontdekken dat werknemers steeds minder ‘onderdelen van een machine’ zijn die op ieder moment vervangen kunnen worden, maar juist waardevolle moeilijk vervangbare bronnen, waar de organisatie op drijft. Het gaat dus om het serieus nemen van ‘gewone mensen’. Mensen worden in toenemende mate als subject gezien, als betrokken bij de zaak. In termen van veiligheid doet zich hier echter wel een door Renn gesignaleerd probleem voor. Anders dan de experts, die een gelijk gewicht toekennen aan kans en magnitude van een bepaald risico, zal het publiek intuïtief een hogere aandacht geven aan ‘kleine-kans-grote-gevolgen’ type van risico’s. Anders dan het voorbeeld met de meteorietinslag doet vermoeden, houdt het ons wel degelijk bezig. De gevolgen zijn dermate catastrofaal dat we genegen zijn er langer bij stil te staan, ook al is het risico, zijnde het product van oorzaak en gevolg, veel kleiner dan het risico van bijvoorbeeld autorijden. De percepties van publiek en experts verschillen nogal aanzienlijk in dit soort situaties zegt Renn. Hij pleit dan ook voor een nieuwe tak van communicatiewetenschap, die van de risicocommunicatie. Risicocommunicatie als domein dat zich bezighoudt met het
25
Risicomaatschappij?
Laten we dit eens nader bekijken aan de hand van een voorbeeld. De gehele aarde loopt op dit moment een reëel risico, dat een inslag door een meteoriet voor niet overzienbare gevolgen zal zorgdragen. De gevolgen zijn enorm, grote delen van de aarde worden in één klap vernietigd en een nieuwe ijstijd kan wel eens ontstaan door een jarenlange verduistering van de zon, door al het stof in de atmosfeer. Het zal duidelijk zijn dat niemand erg zenuwachtig wordt van dit langs deterministische weg bepaalde risico. Het is een reëel scenario in de zin van dat het kan gebeuren. Waarom dan niemand zenuwachtig wordt? Omdat we intuïtief aanvoelen dat het hier gaat om een heel kleine kans dat deze gevolgen zich zullen voordoen. En daarmee maken we intuïtief een probabilistische afweging van een deterministisch bepaald scenario. Probabilistisch wil niets anders zeggen dan dat we de kans bepalen dat bepaalde gevolgen zich voordoen. Het is dus gewoon statistiek. En het zal duidelijk zijn dat de inslag van een meteoriet niet de aanvaardbare norm wordt voor het bepalen van de mate van paraatheid en uitrusting van de hulpverleningsdiensten in een regio.
zojuist geponeerde vraagstuk.Want zegt Renn, zonder het overbruggen van de perceptiekloof tussen publiek en experts zal er altijd discussie blijven bestaan over risico’s en het daarmee samenhangend aanvaardbaar niveau van veiligheidsmaatregelen. Eén van de valkuilen waar wetenschappers in dreigen te vallen als het gaat om risico’s is schematisering. Zoals we net gezien hebben zijn er maatschappelijke- én organisatiesociologische redenen waarom de mens niet als object, maar als subject van veiligheid gezien moet worden. De implicatie hiervan is dat schematisering niet meer als enige waarheid in de veiligheidsdialoog gepresenteerd kan worden. Schematisering is een hulpmiddel dat door alle partijen minimaal begrepen moet worden om als geldig argument in een dialoog ingebracht te worden. De veiligheidsdialoog, een gesprek tussen partijen die per definitie niet boven elkaar staan, maar met elkaar een gesprek aangaan. Nu hoor ik u al denken ‘nog meer polderen’, maar ik kan u gerust stellen, het poldermodel staat niet model voor de veiligheidsdialoog.Waar het wel om gaat is dat alle partijen als authentiek en mondig worden erkend in deze dialoog, die vooral bedoeld is om intentioneel informatie met elkaar uit te wisselen. Daarmee is sprake van communicatie, maar op een andere wijze dan een ander te willen overtuigen. Het is meer bedoeld als een zoeken naar wat aanvaardbaar is voorafgaand aan besluitvorming. Want de veiligheidsdialoog wordt altijd gevolgd door besluitvorming door de institutie die daartoe bevoegd is. Op de besluitvorming volgt wellicht nog het belangrijkste, het leveren als overeengekomen. De Koninklijke Shell hanteert de trits dialoog-besluitvormingleveren als nieuwe strategie na de Brent Spar affaire. Een affaire waarvan Shell geleerd heeft dat de tot dan toe gehanteerde strategie van besluiten, aankondigen en verdedigen, niet langer stand hield. De veiligheidsdialoog is naar mijn overtuiging een object van onderzoek in die zin, dat er nog geen algemeen geldend model is. Dat zal er waarschijnlijk ook wel niet komen. Het gaat om een attitude vanuit het bestuur om in samenspraak met de samenleving te komen tot het vaststellen van aanvaardbare risiconormen. Dat zal niet eenvoudig zijn, maar dat is het huidig voortschrijdende debat ook niet. De vraag is ook of de codificering, zoals die nu voorzien is, wel het gewenste effect zal hebben.Want ook in die codificering wordt de mens niet als subject van veiligheid ervaren. Er is namelijk nog een tweede aspect aan het subject-zijn van veiligheid. De eerste is het erkennen van het publiek als legitieme partij in de veiligheidsdialoog. Het tweede is het herkennen van het publiek als partij die misschien wel de meest cruciale rol speelt in de gehele veiligheidsketen. Een herkenning die iedere vliegende toerist wel krijgt, maar die voor tunnelgebruikers misschien nog niet helemaal opgeld doet. Een ieder die wel eens gevlogen heeft ervaart het als redelijk normaal, dat voor iedere vlucht instructies worden gegeven hoe te handelen in het onverhoopte geval dat er iets misgaat. Sterker nog, het cabinepersoneel komt niet eens aan boord dan nadat het een miniexamen heeft afgelegd om te kijken of het alle veiligheidsmaatregelen paraat heeft voor het type vliegtuig waarin het vertrekt. Kortom, er is de herkenning van de passagier als belangrijke actor in zijn eigen redding, als die aan de orde mocht komen. Zelfredzaamheid, dat is wat de passagiers in de luchtvaart en gebruikers van tunnels gemeen hebben.
26
De Westerscheldetunnel heeft ook een prijzenswaardig initiatief genomen om haar vaste klanten te informeren over het gebruik van de tunnel en hoe te handelen in noodsituaties. De tunnelbeheerder erkent hiermee een verantwoordelijkheid naar de klanten en herkent die klanten als subject van veiligheid door ze te informeren. Het zou overigens goed zijn om dit initiatief te evalueren om hiervan te kunnen leren en dit initiatief ook met anderen te kunnen delen.
27
Risicomaatschappij?
Maar hoe staat het met die herkenning van tunnelgebruikers als belangrijke actoren in de veiligheidsketen? De Europese Unie heeft in ieder geval een brochure uitgegeven die u kunt downloaden via de website van de ANWB. Een brochure getiteld “Veilig rijden in autotunnels”. Het zou mijns inziens de moeite waard zijn om die brochure door een panel van communicatiewetenschappers te laten beoordelen. Er is een enorm gebruik van pictogrammen gemaakt in de hele brochure. Pictogrammen die herkenbaarheid voor ogen hebben, maar die wellicht alleen maar tot verwarring leiden, omdat ze op alle punten afwijken van pictogrammen die de weggebruiker in Nederland tot zich neemt.Wellicht met uitzondering van het redelijk universele pictogram voor de aanduiding van de vluchtweg.
Met het herkennen van de tunnelgebruiker als belangrijke actor en het uitdelen van folders zijn we er nog lang niet. Als zelfredzaamheid in de eerste minuten het uitgangspunt is van de veiligheidsstrategie dan dient de discussie niet te gaan over paraatheid van de hulpverleningsdiensten en aanrijminuten. Primair moet het gaan over de vraag of de gebruiker zelf zich bewust is van de rol die hij in zijn eigen redding moet spelen. Hoe er gehandeld moet worden als zich onverhoopt brand mocht voordoen. En hoe er gebruik gemaakt kan worden van de beschikbare veiligheidsvoorzieningen. Educatie van de weggebruiker op dit punt is een belangrijke, niet te verwaarlozen zaak. Er moet sprake zijn van een basale kennis bij iedere tunnelgebruiker die getriggerd kan worden door signalen en aangevuld kan worden met instructies ter plaatse op grond waarvan de tunnelgebruiker zich ook daadwerkelijk kan redden. Deze educatie is op zichzelf niet nieuw. Het sluit aan bij de eigen verantwoordelijkheid die iedere verkeersdeelnemer heeft in het verkeer. Alleen met de introductie van tunnels in de infrastructuur moet men, net als met het gebruik van vliegtuigen, de passende handleiding aan de gebruiker verschaffen. Maakt dit alles tunnels nu tot ongewenste artefacten, die we alleen moeten aanleggen als het helemaal niet anders kan, zoals voormalig Minister van Verkeer en Waterstaat, Tineke Netelenbos dit ooit stelde? Naar mijn idee zeker niet. Als het gaat over de aanvaardbaarheid van risico’s dan is het wellicht goed om al die demonische uitvindingen van ingenieurs te zien voor wat zij zijn, namelijk de basis van onze welvaart. Dat geldt ook voor de Westerscheldetunnel, een tunnel die een buitengewoon belangrijke maatschappelijke rol vervult voor deze regio. Maar zoals met alles moet er wel kundig mee omgegaan worden en moeten we allemaal weten hoe dit te doen en hoe te handelen als het onverhoopt misgaat. Datzelfde geldt voor chemische fabrieken die kunnen ontploffen en dijken die kunnen doorbreken of overstromen.Tot welke prijs moeten we maatregelen treffen? Die vraag kan alleen vanuit de veiligheidsdialoog beantwoord worden door te zoeken naar het economisch optimum tussen risico en kosten. Het veiligheidsoptimum dient naar menselijke maatstaf gedragen te worden door alle betrokken partijen. Daarmee is de veiligheidsdialoog geen eenvoudige opgave. Maar het aanvaardbare risico is niet iets wat uitsluitend in schematisering en normen te vangen is. Het is onderdeel van een sociaal proces dat over menselijke waarden gaat. De mens als subject van veiligheid en niet als gemodelleerd object.
Brede toegang tot metrostation Kongens Nytorv, Kopenhagen. Metrostation Kongens Nytorv.
28
28
4
Bij de opening van het HZ hogeschooljaar in september 2003 sprak oud bewindsman Hans Dijkstal. Hij gaf aan niets te hebben tegen ondergronds ruimtegebruik, mits dit niet te duur zou zijn. De huidige Minister van Verkeer en Waterstaat Karla Peijs verklaarde zich op de in december 2003 gehouden COB-middag voorstander van het gebruik van de ondergrond. Maar, voegde zij er aan toe, zie het als een uitdaging iets aan de kosten te doen.
Ondergronds ruimtegebruik is duurder dan traditionele methoden. Althans in de meeste situaties zal dit zo zijn. Het bouwen in de ondergrond staat in Nederland veelal synoniem voor onderwater bouwen. Met dat onderwater bouwen zijn specifieke risico’s gemoeid, die we pas ten dele op het spoor zijn. Betere inzichten in de risico’s en de aard en omvang ervan zal ongetwijfeld op termijn leiden tot kostenreducties.Technologische innovaties zullen hiertoe zeker ook kunnen bijdragen. Het blijft echter de vraag of al deze inspanningen zullen leiden tot een situatie waarbij ondergronds concurrerend wordt met bovengronds. Ik vrees van niet, om dezelfde reden dat vliegen duurder is en blijft dan transport per paard en wagen. Overigens is dat nog steeds geen reden om ons massaal weer op die laatste vorm van transport te werpen. Wat COB onderzoek wel heeft laten zien is dat de mogelijkheden van dubbel bodemgebruik tot interessante economische maar zeker ook financiële oplossingen kunnen leiden. Het succes van het Sijtwende project ligt in het zoeken naar een meervoudige benutting van de beschikbare ruimte, waardoor de mogelijkheid ontstaat voor een valide publiek private business case. De al eerder genoemde tunnel op maaiveld maakt het mogelijk om kantoren en woningen te ontwikkelen op een locatie, waar dat binnen de oorspronkelijke plannen niet mogelijk was geweest. Underground City, Montreal, Canada.
31
Wederkerigheid
Tijdens de eerste onderzoeksperiode van het COB is uitvoerig onderzoek gedaan naar een besluitvormingsmodel genaamd 'integraal afwegen’. Deze methodiek bestaat uit het opstellen van een vergelijking tussen de kosten voor een traditionele -veelal bovengrondse- oplossing en een meer innovatieve ondergrondse oplossing. De eerste vergelijking geeft doorgaans als resultaat dat tegen minder kosten bovengronds gebouwd kan worden. Door echter allerlei bijkomende effecten te monetariseren, slaat het beeld meestal om. Bij effecten moet u denken aan minder overlast tijdens de bouw en geen inkomstenderving van winkeliers. De methode is betrouwbaar en gebaseerd op bestaande economische praktijken.Toch valt er op deze methode af te dingen. Kernprobleem is dat, ook al wint een ondergrondse oplossing het van de traditionele oplossing, er qua kosten toch meer geïnvesteerd moet worden.
Over het lange termijnperspectief?
De kosten, vormen zij het finale struikelblok voor de ontwikkeling van ondergronds ruimtegebruik? Of vormen zij voor besluitvormers een handig argument om de drive van de ingenieurs enigszins te temperen? Gaat het over een transitie in het denken over publieke en private verhoudingen? Of zoekt de overheid een uitweg uit het gelimiteerd zijn van de eigen budgetten.
Daar ligt wel een sleutel voor het kostenprobleem. Door meer ontwikkelcapaciteit te creëren ontstaat ook meer investeringskapitaal.Toch levert dit niet voor alle situaties een oplossing. Een derde oplossingsrichting lijkt te zijn om naast dubbel bodemgebruik te zoeken naar ruimtelijk economische combinaties. Het accent ligt dan niet alleen op het dubbel bodemgebruik, maar op een koppeling aan regionale gebiedsontwikkelingen, al dan niet in combinatie met nieuwe financieringsvormen.
Ørestad project Tussen de stad Kopenhagen in Denemarken en het vliegveld Kastrup wordt op dit moment Ørestad gebouwd. Bijzonder aan dit project zijn een tweetal opvallende zaken. Nog voor de eerste ontwikkelingen in het gebied plaatsvonden is al begonnen met de aanleg van een bovengrondse metro. Deze metro duikt ondergronds zodra hij het gebied verlaat en gaat onder de stad Kopenhagen door, westwaarts naar Frederiksbjerg. De metro vormt als het ware de infrastructurele ‘backbone’ van het gebied. Wat het project zo bijzonder maakt is het feit dat de totale financiering van de aanleg van de metro uit de ontwikkeling van Ørestad wordt gehaald. Daarmee is Ørestad een goed voorbeeld van ruimtelijk economisch denken. Door meerdere ontwikkelingen bij elkaar te brengen blijkt het mogelijk te zijn een sluitende business case te maken.
Zichtkoepels. Metro Kopenhagen, station Kongens Nytorv.
32
Steeds meer begint de gedachte terrein te winnen dat met een kortetermijnbenadering geen recht gedaan wordt aan de ruimtelijke ontwikkeling van ons land. In feite is er door alleen naar de korte termijn te kijken geen perspectief voor toekomstige generaties. De problemen worden als het ware doorgeschoven in tijd en afgewenteld op generaties na ons.
Hoogleraar ondergronds bouwen Johan Bosch heeft bij zijn intrede aan de TU Delft de paradox van het ondergronds bouwen beschreven. Hij betoogt dat door het wachten met toepassen van ondergrondse oplossingen, de kosten alleen maar stijgen, hetgeen opnieuw tot uitstel leidt van deze oplossingen. Ik zou deze paradox wat verder door willen trekken naar het idee van ruimtelijke kwaliteit en investeringsbereidheid voor ruimtelijke oplossingen. De ruimtelijke paradox laat zich dan als volgt illustreren. Groot
Bereidheid om in ORG te investeren
Mate waarin ruimtelijke kwaliteit te bereiken is.
Groot
Klein
Klein Ruimtedruk Laag
Hoog
33
Wederkerigheid
Vanuit economisch perspectief worden er derhalve pogingen ondernomen om met meer waardering naar de ondergrond te kijken.Wordt deze niet te goedkoop verkocht tegen een te lage grondprijs? Of wordt, zoals de Delftse hoogleraar Van den Akker stelt, niet het verkeerde mechanisme gehanteerd in de vorm van een grondwaterbelasting? Daarbij wordt uitsluitend gekeken naar onttrekkingshoeveelheden van een medium dat in zichzelf niet schaars is. De voor het drinkwater ingestelde beschermingszones limiteren echter het gebruik op het maaiveld en in de ondergrond. Naar zijn mening zou dan ook die ruimte als uitgangspunt voor een prijskaartje genomen moeten worden, want in zijn ogen is de beschikbare ondergrondse ruimte schaars. In ‘De ondergrond van Nederland’ doet De Mulder pogingen om te komen tot een waardering van de ondergrond. Hij geeft echter aan dat dit nog eerste oefeningen zijn, omdat de economische berekeningsmethoden hiervoor zich nog in een ontwikkelingsstadium bevinden.
De paradox is, dat hoe langer we wachten met het toepassen van ondergrondse oplossingen, hoe meer de ruimtedruk zal toenemen. Door de stijgende grondprijzen zal de investeringsbereidheid ook toenemen, waardoor ondergronds ruimtegebruik kansrijk wordt. De kosten voor ondergrondse oplossingen zijn navenant meegestegen, betoogt Bosch. Dit zal niet alleen leiden tot uitstel, als er al gebouwd wordt is de mogelijkheid om in ruimtelijk kwalitatief opzicht nog iets te doen alleen maar kleiner geworden. Steden als Tokyo met een gigantische ruimtedruk en ruimtelijk creatieve oplossingen van weinig kwaliteit illustreren dit.
De grote vraag is of het maatschappelijk aanvaardbaar is ons handelen van nu te bepalen op grond van louter efficiencyoverwegingen, welke leiden tot grote nadelige gevolgen op langere termijn. Is de kern van duurzaamheid nu niet juist dit te voorkomen? Kortom, hoe goed doen wij het als rentmeesters van nu, als wij het nalaten te investeren in oplossingen, die Nederland leefbaar moeten houden voor de komende generaties. Zoals eerder geïllustreerd met Beck zou het grote debat van dit moment moeten gaan over de vraag hoe wij risico’s verdelen tussen de huidige en toekomstige generaties. De wijze waarop wij onze ruimte inrichten en gebruiken is in dat licht net zo goed onderwerp van debat als het uitputten van natuurlijke bronnen. Tokio, huizen en snelweg: ruimtedruk.
34
Hoewel wij zeker niet moeten nalaten om te zoeken naar efficiënte oplossingen in termen van innovatieve financieringsarrangementen en technische oplossingen, kan het zeker ook de moeite waard zijn om het gesprek gaande te houden over die oplossingen, die kwaliteit bieden voor nu en vooral op langere termijn. Kunneman spreekt in dit verband over een vermogen, een kwaliteit, van mensen die in de knel dreigt te komen wanneer wij buiten het broodrooster vallen. Dat wil zeggen dat, wanneer het heersend denken in termen van efficiency geen oplossing voor de ruimtelijke paradox biedt, wij de oplossing misschien wel in een ander systeem moeten zoeken.
Waar het feitelijk om gaat is de afweging tussen korte termijn en lange termijn. Is een investering in ondergronds ruimtegebruik een duurzame investering op lange termijn, die ook voor toekomstige generaties een perspectief biedt, of zien we het puur als een onnodig hoge uitgave in het hier en nu, terwijl er veel minder dure alternatieven voorhanden zijn? Interessant is in dit kader om te zien wat de Amsterdamse hoogleraar Dorien Pessers schrijft over wederkerigheid. Zij schrijft: “Wie zich verdiept in de betekenis van het wederkerigheidsbeginsel, raakt snel verstrikt in de complexiteit ervan.Wat zich aandient als een fundamenteel en eenvoudig principe – ‘voor wat hoort wat’ – blijkt bij nadere beschouwing een grondtoon van het bestaan te zijn.” Pessers beschrijft hoe die uitleg van het wederkerigheidsbeginsel leidt tot een te enge opvatting over rechten en plichten. Een kil zakelijke benadering die slechts rekening houdt met korte termijn effecten. “Partijen binden zich slechts beperkt aan elkaar, namelijk voorzover er sprake is van complementaire rechten en plichten en voorzover het welbegrepen eigen belang mede wordt gediend”. Efficiency als maatstaf der dingen. Pessers duidt dit aan met mutualiteit.Tegelijkertijd valt het haar op dat er meer aan de hand is in de samenleving. “Waarom verwacht een werknemer dat zijn loyaliteit – waartoe hij rechtens niet verplicht is en ook moeilijk verplicht kan worden – wordt beloond en dat een werkgever zich niet beperkt tot de letter van de arbeidsovereenkomst? Volgens Pessers gaat het hier om een moreel plichtsbesef dat te verklaren is uit de idee van de gift. Het gaat er niet om dat je geeft omdat een ander jou geeft, het gaat erom dat je geeft omdat ook jou gegeven is. De essentie van wat ook wel met rentmeesterschap wordt aangeduid is, dat er goed wordt omgegaan met dat wat ons gegeven is. Het begrip duurzaamheid voegt hier nog ‘met het oog op toekomstige generaties’ aan toe.
35
Wederkerigheid
De onderzoekers Boons en Le Blansch laten zien dat ook binnen de economie juist deze discussie gaande is. Zij noemen het werk van de Amerikaanse hoogleraar Jack Knight, die instituties juist ziet als het gevolg van het sociaal-conflict. Hij stelt dat in plaats van louter te kijken vanuit een efficiencyperspectief, de voordelen van de institutie voor afzonderlijke actoren ook meegewogen moeten worden. De filosoof John Rawls zegt in het verlengde hiervan dat het principe van efficiency niet als enige concept van rechtvaardigheid kan dienen. Kortom de ruimtelijke paradox dreigt ons in een spagaat te brengen tussen enerzijds het politiek-economische krachtenveld en anderzijds wat we eigenlijk allemaal graag willen: een kwalitatieve hoogwaardige leefomgeving, waarin het de moeite waard is om als mens te bestaan.
Pessers duidt dit geven aan met reciprociteit. Iets teruggeven omdat aan mij gegeven is. Het staat tegenover het ‘boter bij de vis’ van het kortetermijndenken.Wil er ook op langere termijn perspectief zijn in ruimtelijke zin, dan kan het niet anders dan dat er nu beslissingen genomen worden en investeringen worden gedaan voor later. Dat zijn we misschien wel aan ons menszijn verplicht. Nuchter kunnen we constateren dat dit alles niet helemaal nieuw is, getuige het Nederlands gezegde ‘de kost gaat voor de baat uit’. De neerlandicus Stoett verklaart dit als “om voordeel te behalen, moet men zich eerst de onvermijdelijk eraan verbonden onkosten getroosten.” Hij schrijft dit gezegde toe aan een uitspraak in Plautus’ komedie Asinaria. Titus Maccius Plautus was een wijs man, die leefde van 254 – 184 v.Chr. Wat Plautus benadrukt is, dat het op de eerste plaats gaat om de erkenning dat niet alles op basis van het nu, dus uit mutualiteitsoverwegingen, moet worden afgerekend. Reciprociteit vraagt om de wil, de lef, om in de toekomst te willen investeren, geïnspireerd door een visie op langere termijn en vanuit een vermogen om dit zo efficiënt mogelijk te organiseren. De architect Hubert Jan Henket, winnaar van de Schreudersprijs 2003 voor innovatief ondergronds ruimtegebruik, verwoordde het na de prijsuitreiking op de COB middag 2003 als volgt: “ondergronds ruimtegebruik vraagt durf, vertrouwen en is ongelooflijk complex”. In die woorden schuilt niet alleen een enorme uitdaging naar de toekomst, er is ook sprake van andere vermogens, andere kwaliteiten dan het langs de weg van het broodroostermodel beoordelen van ruimtelijke oplossingen. In mijn zoektocht naar maatschappelijke dimensies van ondergronds ruimtegebruik heb ik veel steun kunnen vinden bij auteurs buiten het domein van de technische wetenschappen. Pessers, Rawls, Kunneman en Beck zijn representanten van andere domeinen. Bèta’s duiden die aan met de omschrijving alfa of gamma. Het is mijn diepste overtuiging dat in de huidige transitie naar anders denken over ruimtegebruik, een domeinoverschrijdende dialoog noodzakelijk is. De ruimtelijke paradox en onze moeite met het oplossen hiervan geeft de grenzen aan van wat vanuit de technische wetenschappen op dit moment mogelijk is.Wij staan aan de start van een ontwikkeling waarbij steeds duidelijker wordt dat er een ‘delta-competentie’ moet komen, waarin aspecten van alfa, bèta en gamma zich verenigen. Het is voor het langetermijnperspectief verheugend om te zien dat in het moderne onderwijs en zeker ook met de onderwijsvernieuwing zoals die hier aan de Hogeschool Zeeland voorzien wordt, brede bachelors opgeleid worden, die wellicht al een deel van die ‘delta-competentie’ in de beroepspraktijk kunnen gaan invullen.Waarin moet die ‘delta-competentie’ voorzien? Wat mij betreft zijn dat drie aspecten die ik in deze rede heb behandeld: het gaat om visie durven hebben, de lef om op grond hiervan te besluiten en het vermogen dit alles zo efficiënt mogelijk te organiseren, de dialoog daarbij niet schuwend. Ik spreek de hoop uit dat we hiermee aan het begin staan van een nieuwe ontwikkeling die ik graag zou duiden met ‘Delta prelude’.
36
Metro bovengronds in Ørestad.
37
36
∆ In partnership met de Bachelor Built Environment ontwikkelen van een major underground construction, daarbij gebruikmakend van de kennis en ervaringen die in het COB zijn opgedaan. ∆ In partnership met een aantal overige bacheloropleidingen ontwikkelen van een brede minor die enerzijds de veelzijdigheid van ondergronds ruimtegebruik laat zien en anderzijds bijdraagt aan de ontwikkeling van de genoemde delta-competentie. Ook hier zal gebruik gemaakt worden van kennis en ervaring van het COB. ∆ In nauwe samenwerking met het lectoraat veiligheid werken aan onderzoek naar ‘risk communication’ als instrument om de perceptiekloof tussen professionals en het publiek te overbruggen. ∆ In samenwerking met COB, overheid en bedrijfsleven onderzoek doen naar de ontwikkeling van ‘tunnel facility management’ als onderdeel van een duurzame door ‘asset management’ geïnspireerde benadering voor weg- en spoorinfrastructuur. ∆ Samen met studenten werken aan opdrachten op het gebied van ondergronds ruimtegebruik en mij steeds opnieuw laten verrassen door het enthousiasme, de inspiratie en de creativiteit van de professionals van morgen. Waarin deze uitdagingen moeten voorzien? In ieder geval in het helpen van studenten om de HZ specifieke competentie voor wat betreft ondergronds ruimtegebruik te bereiken: “De student is zich bewust van de maatschappelijke problemen die voortkomen uit een schaarste aan leefbare ruimte en de specifieke oplossingsgerichte rol die ondergronds ruimtegebruik hierbij speelt. De student kan relaties leggen tussen zijn/haar vakgebied en vraagstukken die zich voordoen bij de realisatie van ondergronds ruimtegebruik. Hij/zij is in staat een bijdrage te leveren aan specifiek met ondergronds ruimtegebruik samenhangende vraagstukken in een multidisciplinaire context.”
Metro Kopenhagen, station Kongens Nytorv.
39
Uitdagingen voor het lectoraat
Uit het voorgaande moge duidelijk zijn dat er op tal van terreinen nog veel uitdagingen liggen voor mijn lectoraat. Ik wil hieronder een aantal van deze uitdagingen schetsen.
5
38
Er schuilt een groot gevaar in de poging mensen te noemen, die je op de weg gezet hebben die geleid heeft tot dit moment. Het gevaar zit er met name in dat je mensen vergeet te noemen. Ik wil dan ook beginnen met u allen te danken voor het feit dat u hier bent gekomen.Velen van u hebben mij, soms wellicht zonder dat te beseffen, in deze richting bewogen. Mijn dank daarvoor.
6
Op de eerste plaats aan de organisatie waar ik 19 jaar deel van mocht uitmaken, Rijkswaterstaat. Ik schijn ooit eens gezegd te hebben toen ik mee mocht werken aan de Tweede Heinenoordtunnel dat het mijn ambitie was om alle kennis en ervaringen te kunnen doorvertellen. Die ruimte heeft Rijkswaterstaat mij in alle opzichten geboden. Die ruimte geeft zij het lectoraat nog steeds in de financiële steun die wij ontvangen. Een woord van dank aan het bestuur van het Centrum Ondergronds Bouwen is zeer zeker op zijn plaats voor de ruimte die mij gegeven wordt om dit lectoraat te kunnen vervullen. Dank ook aan de Stichting CUR die mij sinds 1 januari een nieuwe werkbasis verschaft. De Hogeschool Zeeland wil ik noemen vanwege de visie om ondergronds ruimtegebruik te benoemen als HZ specifieke competentie en het lef om dit lectoraat in te stellen. Een woord van dank aan mijn collega’s hier aan de Hogeschool Zeeland. Lectoraten zijn een nieuw verschijnsel binnen een HBO dat toch al zo aan het veranderen is. Ik dank jullie voor de wijze waarop we kunnen samenwerken. Een bijzonder woord van dank aan mijn MBA begeleider uit Twente, Maarten van Riemsdijk. Maarten, jij zette mij aan om ook eens buiten het domein van de technische wetenschappen te kijken. Een aantal van de door mij gelezen auteurs als Rawls en Kunneman werden door jou aanbevolen. Ik dank je omdat jij de aanzet heb gegeven om mijn intuïties te kunnen plaatsen in theoretische kaders.Wij moeten nu echt eens dat artikel gaan schrijven. Lieve Jeannette, Koen-Jan en Laura, tot slot wil ik jullie nadrukkelijk bedanken voor de ruimte die jullie mij steeds weer geven om aan al die avonturen te beginnen. Een VOC schip kwam niet ver zonder zeilen en wind. Ik had al lang stilgelegen zonder jullie. Dames en heren ik dank u voor uw aandacht.
EFA. Satelietontvangststation Aflenz Oostenrijk.
41
Persoonlijke woorden
Toch zou ik een aantal persoonlijke dankwoorden willen uitspreken.
Admiraal, J.B.M. (2003). An Exploration of Contemporary Underground Space Use. Proceedings National Tunnelling Conference. October 2003, Jakarta, Indonesia. Akker, prof. Dr. Ir. C. van den (2002). Grondwater in de Vijfde Nota. In: Academische reflecties; de wetenschap aan het woord over de vijfde nota. Ministerie van VROM, Den Haag, mei 2002. Besner, Jaques (2003). The Underground City of Montreal, a win-win approach in the development of a city. Proceedings 1st. International Conference on Sustainable Development & Management of the Subsurface. November 2003, Utrecht, the Netherlands. Boons et al, Frank (2000). The Changing Nature of Business. International Books, Utrecht. Kunneman, Harry (1996). Van theemutscultuur naar walkman-ego. Contouren van postmoderne individualiteit. Amsterdam/Meppel: Boom. Gasteren et al, L.A. van (2000). In een Japanse stroomversnelling: berichten van Nederlandse watermannen – rijswerkers, ingenieurs, werkbazen – 1872-1903. Euro Book Productions, Amsterdam. Goes, Joost (2002). Ondernemers: regels brandveiligheid botsen. In: Dagblad Trouw van 26 februari 2002. Haaft, Gonny ten (2003). Kinderspel / ‘Elk kind heeft recht op een bult’. In Dagblad Trouw van 30 december 2003. Mulder et al, Ed F.J. de (2003). De ondergrond van Nederland. Geologie van Nederland, deel 7. TNO-NITG, Utrecht. Pessers, D.W.J.M (1999). Liefde, solidariteit en recht; een interdisciplinair onderzoek naar het wederkerigheidsbeginsel. Academisch proefschrift, faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit van Amsterdam. Ploeger, mr H.D. (1997). Privaatrechtelijke aspecten van de aanleg van boortunnels. Kluwer, Deventer. Rawls, John (1999). A Theory of Justice. Revised edition, Oxford University Press, Oxford, UK.
Referenties
Renn, Ortwin (1992). Risk communication:Towards a rational discourse with the public. In: Journal of Hazardous Materials, 29 (1992) 465-519. Elsevier Science Publishers B.V, Amsterdam. Vrijling, prof. Han (2003). Een ontwerpbeslissing: de veiligheid van gevaarlijke stoffen in Nederland. Lezing op de Betondag 2003, Betonvereniging, Gouda. (1982). Encyclopedie van Zeeland. Koninklijk Zeeuws genootschap der wetenschap, Middelburg. (2001). De ondergrond leeft, ruimtelijke verkenningen 2000. Rijksplanologische Dienst, Den Haag, juni 2001. (2003). Mogelijkheden voor registratie van buisleidingen. Rapport B225, COB, Gouda.
42
Tekst © Han Admiraal, 2004 Uitgave: Bos & Böttcher, Koudekerke Vormgeving: Apner Reclamebureau, Middelburg Fotoverantwoording Collectie Gemeentearchief, Vlissingen (blz. 6) Rijkswaterstaat Meetkundige Dienst, afdeling Multimedia, Delft (blz. 8, 18) Lloyd Gross, Montreal, Canada (blz. 10, 26) Robert Hagen, Rotterdam (blz. 11) Ton Borsboom, Nieuwegein (blz. 12) J. D. Chrispijn,Vlissingen (blz. 16) Van Hattum en Blankevoort, Woerden (blz. 17) ANP, Rijswijk (blz. 19) Archief auteur (blz 28, 30) Ørestad Development Corporation, Denemarken (blz. 25, 33, 34) Gustav Peichl (blz. 36)
Colofon
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur.
43
Han Admiraal (1959) studeerde Weg- en Waterbouwkunde aan de HTS te Rotterdam. In 1996 behaalde hij zijn Master in Business Administration bij TSM Business School aan de Universiteit Twente. Gedurende 19 jaar was hij in diverse functies werkzaam bij Rijkswaterstaat, onder meer als projectmanager van de Tweede Heinenoordtunnel. Sinds 1999 is hij programmadirecteur van het Centrum Ondergronds Bouwen en houdt hij zich bezig met onderzoek en kennisverspreiding over ondergronds ruimtegebruik. In 2003 is hij gestart als lector ondergronds ruimtegebruik aan de Hogeschool Zeeland. Beide functies vervult hij vanuit zijn werkbasis als senior stafmedewerker bij het Civieltechnisch centrum Uitvoering research en Regelgeving, de Stichting CUR te Gouda.
ISBN 90-77525-03-3
