Maatregelen gericht op oudere werklozen bij de herziening van de Werkloosheidswet: minder bescherming, meer activering?

Maatregelen gericht op oudere werklozen bij de herziening van de Werkloosheidswet: minder bescherming, meer activering?

Corine van de Wetering 10071849 [email protected] Masterscriptie Arbeidsrecht Datum: 3 november 2014 Universiteit van Amsterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Scriptiebegeleider: Mevrouw mr. dr. B.B.B. Lanting Tweede lezer: Mevrouw prof. dr. M. Westerveld

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

p. 2

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding tot het onderzoek 1.2 Probleemstelling 1.3 Opzet van het onderzoek

p. 4 p. 4 p. 5 p. 6

Hoofdstuk 2 De arbeidsmarktpositie van oudere werklozen 2.1 Inleiding 2.2 Het aandeel ouderen in de WW 2.3 Kansen op uitstroom naar werk 2.4 Belemmerende factoren bij de re-integratie van oudere werklozen 2.4.1 De percepties van werkgevers 2.4.2 De arbeidsmobiliteit van ouderen 2.4.3 De financiële risico’s voor werkgevers 2.4.4 Het zoekgedrag van oudere werklozen 2.5 Deelconclusie

p. 7 p. 7 p. 7 p. 8 p. 10 p. 10 p. 11 p. 11 p. 12 p. 13

Hoofdstuk 3 De twee kern re-integratiemaatregelen 3.1 Inleiding 3.2 De maximale WW-uitkeringsduur wordt ingekort 3.3 Het eerder moeten aanvaarden van passende arbeid 3.4 De invloed van de hervormingen op de activering van oudere werklozen 3.4.1 Hervormingen in een tijd van onzekerheden 3.4.2 De arbeidsmarktpositie van oudere werklozen 3.4.3 Sollicitatieactiviteiten op de eerste dag van werkloosheid 3.4.4 Verdringing op de arbeidsmarkt 3.5 Deelconclusie

p. 15 p. 15 p. 15 p. 16 p. 17 p. 17 p. 18 p. 18 p. 19 p. 20

Hoofdstuk 4 De reparatie van de verkorte WW-duur in cao’s 4.1 Inleiding 4.2 De praktijk van cao-aanvullingen 4.3 Het repareren van de verkorte WW-duur in cao’s 4.4 De effecten van het repareren van de verkorte publiekrechtelijke WW 4.4.1 De beoogde werkgelegenheidsstijging 4.4.2 De re-integratieprikkels voor werklozen 4.4.3 De re-integratieprikkels voor werkgevers 4.5 Deelconclusie

p. 21 p. 21 p. 21 p. 22 p. 22 p. 22 p. 23 p. 24 p. 25

Hoofdstuk 5 Een internationale vergelijking 5.1 Inleiding 5.2 België

p. 26 p. 26 p. 26 2

5.3

5.4

5.5

5.2.1 Het Belgische WW-stelsel 5.2.2 De kans op werkhervatting van oudere werklozen Zweden 5.3.1 Het Zweedse WW-stelsel 5.3.2 De kans op werkhervatting van oudere werklozen Leren van het buitenland 5.4.1 Werkzekerheid door vroegtijdige interventie 5.4.2 Loondoorbetalingsverplichting bij ziekte Deelconclusie

p. 26 p. 28 p. 29 p. 29 p. 29 p. 30 p. 30 p. 31 p. 32

Hoofdstuk 6 Conclusie 6.1 De moeizame re-integratie van oudere werklozen 6.2 Het activeringsgehalte van de nieuwe re-integratiemaatregelen

p. 34 p. 34 p. 35

Bijlage

p. 37

Literatuurlijst

p. 38

3

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1

Aanleiding tot het onderzoek

Onvrijwillige werkloosheid is voor zowel de werkloze en zijn naaste omgeving als voor de samenleving een groot kwaad. 1 Door de economische crisis – waar Nederland al enkele jaren in verkeert – zijn de werkloosheidscijfers de pan uit gerezen met als gevolg dat ook het aantal WW-uitkeringen flink is toegenomen. De tot de oudere leeftijdscategorieën behorende werklozen vormen een grote groep in deze WW-bestanden. Zorgelijk is dat de kans op herintreding in het arbeidsproces, zeker na het verloop van de eerste werkloosheidsmaanden, voor met name deze groep WW’ers buitengewoon laag is. 2 In september van het jaar 2013 hadden van de ruim 400 duizend WW-gerechtigden meer dan 116 duizend een leeftijd tussen de 45 en 55 jaar. Bijna 104 duizend werklozen waren ouder dan 55 jaar. Ten opzichte van september 2012 betreft het een stijging van een half procent onder de groep 45-55-jarigen en 1.3 procent onder de groep 55-plussers. 3 Het kabinet heeft de urgentie onderkend om de stijgende werkloosheidstrend onder de oudere beroepsbevolking een halt toe te roepen. Daartoe heeft het Ministerie van SZW voor de jaren 2013 en 2014 een bedrag van 67 miljoen euro beschikbaar gesteld. 4 Cruciaal daarbij is het vergroten van de (brede) inzetbaarheid van werknemers, zodat voorkomen wordt dat zij door gebrek aan vitaliteit en scholing geen kansen (meer) hebben of krijgen op de arbeidsmarkt, en daardoor een (langdurig) beroep moeten doen op een WW-uitkering. 5 Het kabinet heeft tezamen met de sociale partners in een sociaal akkoord (april 2013) tevens afspraken gemaakt over enkele wijzigingen in de WW. De Wet Werk en Zekerheid is een uitvloeisel van de in dit akkoord gemaakte afspraken, waarbij opvalt dat de focus wordt verlegd van bescherming naar activering van werklozen. Daartoe wordt de maximale duur van de publiek betaalde WWuitkering met veertien maanden teruggebracht tot 24 maanden en wordt de termijn voor het aanvaarden van passende arbeid aangescherpt. 6 Uit de memorie van toelichting bij de WWZ kan worden opgemaakt dat de wetgever de volgende doelstellingen beoogt te bereiken: “Door de maximale duur van de WW te beperken wordt de WW activerender, sluit de uitkeringsduur meer aan op wat internationaal gangbaar is en wordt een bijdrage geleverd aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën.” 7 De wetgever verdedigt de verkorting van de WW-duur enigszins vluchtig met het argument dat het Nederlandse WW-stelsel, met een relatief genereuze werkloosheidsuitkering voor 1 Vonk 2013, p. 110. 2 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 6.

3 UWV, Nieuwsflits Arbeidsmarkt, september 2013, p.2-3. Zie ook: Inspectie SZW, Kansen voor oudere Ww’ers (45+)!,

R14/02, p. 15.

4 ‘Actieplan 55-plus Werkt’. Zie: http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2013/10/02/actieplan-55-plus-werkt.html. 5 Zie: http://www.ser.nl/nl/actueel/werkprogramma/rol-sociale-partners-arbeidsmarktinfrastructuur-ww.aspx. 6 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 52. 7 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 54.

4

oudere WW-gerechtigden met een lang arbeidsverleden, internationaal bezien uit de pas zou lopen en verwacht dat werklozen door een verkorting van de WW-duur geprikkeld worden om snel(ler) te solliciteren naar een nieuwe baan. 8 Gelet op het hoge werkloosheidspercentage onder de oudere beroepsbevolking in België en de daar geldende onbeperkte uitkeringsduur en de lage (langdurige) werkloosheidscijfers onder dezelfde groep in Zweden dat – met een (in beginsel) maximale duur van driehonderd dagen – een veel kortere maximale uitkeringsduur kent dan Nederland, is deze verwachting niet geheel onbegrijpelijk. De vraag is echter of er zo gemakkelijk een link gelegd kan worden tussen enerzijds de lengte van de uitkeringsduur en anderzijds de mate waarin (oudere) werklozen worden geprikkeld tot werkhervatting. Tegelijkertijd merkt de memorie van toelichting op dat de wetgever de sociale partners de gelegenheid biedt om de wettelijke uitkeringsduur van twee jaar door middel van afspraken in cao’s te repareren. 9 Een dergelijke verlenging zou wellicht haaks kunnen staan op het uitgangspunt dat een kortere WW-duur, en dus een korter financieel vangnet, meer prikkelt tot werkhervatting. Dit zou kunnen inhouden dat de verwezenlijking van de activeringsdoelstelling bij de WWZ, zoals blijkt uit de memorie van toelichting, niet wordt bereikt. 1.2

Probleemstelling

Recente onderzoeken hebben aangetoond dat de kans op re-integratie voor met name oudere werklozen sterk afneemt naarmate de eerste werkloosheidsmaanden zijn verstreken. 10 Dit is uiterst zorgwekkend. Het verkorten van de WW-duur en het eerder moeten accepteren van passende arbeid om oudere WW-gerechtigden te prikkelen sneller te gaan solliciteren naar een nieuwe baan lijkt dus een stap in de goede richting. De mogelijkheid voor sociale partners om de verkorte WW-duur via cao-afspraken te repareren, lijkt echter niet aan te sluiten bij het uitgangspunt dat werkloosheidsbescherming vanwege de prikkel tot werkaanvaarding niet te lang mag duren. Daarom zal ik aandacht besteden aan onderzoek waaruit blijkt of verlenging van de financiële bescherming bij werkloosheid van invloed is op werkhervatting. Daarnaast zijn er meerdere factoren die van invloed kunnen zijn op de lage re-integratiekansen van oudere werklozen. Ik wil dan ook bezien welke factoren volgens de literatuur de moeizame zoektocht naar nieuw werk voor deze groep werklozen kunnen verklaren. Ik wil tevens nagaan of uit onderzoek naar de werkloosheidssituatie in België en Zweden is gebleken of er een verband is tussen enerzijds de duur van de WW-uitkering en anderzijds de kans op werkhervatting van oudere werklozen. In deze scriptie staat dan ook de volgende probleemstelling centraal: Wat zou de verkorting van de WW-duur (en de reparatie in cao’s) en het sneller moeten aanvaarden van passende arbeid kunnen betekenen voor de activering van oudere werklozen en hoe moet de verkorting van de WW-duur worden beoordeeld gelet op de ervaringen met een langere respectievelijk kortere uitkeringsduur in België en Zweden? 8 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 52. 9 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 54. 10 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 6.

5

1.3

Opzet van het onderzoek

Om een antwoord te formuleren op bovenstaande probleemstelling zal ik in hoofdstuk 2 allereerst aandacht besteden aan de werkloosheidsproblematiek onder de oudere beroepsbevolking in Nederland. Hoe groot is het aandeel ouderen in de WW en welke factoren verklaren volgens de literatuur hun geringe kansen op uitstroom naar werk? In hoofdstuk 3 besteed ik aandacht aan het sociaal akkoord en de daarin overeengekomen reintegratieinstrumenten voor een activerender WW. Waarom ziet de wetgever het verkorten van de (maximale) WW-duur en het eerder moeten aanvaarden van passend werk als belangrijk voor de (snellere) re-integratie van oudere WW-gerechtigden? Vervolgens kijk ik naar de opvatting van enkele economen of, en zo ja in hoeverre, deze op re-integratie gerichte maatregelen een bijdrage zullen leveren aan de activering van oudere werklozen. In het vierde hoofdstuk besteed ik onder andere aandacht aan de mogelijkheid tot reparatie van de WW-duur in cao’s. Waarom maakt de wetgever een dergelijke aanvulling op de WW mogelijk en heeft de wetgever zich ook bedacht of een dergelijke verlenging strookt met het uitgangspunt dat een kort(er) financieel vangnet prikkelt tot werkhervatting? Welke invloed heeft een dergelijke reparatie volgens bestaand onderzoek op de re-integratieinspanningen van werkgevers en ex-werknemers? In hoofdstuk 5 neem ik de werkloosheidsregelingen van België en Zweden onder de loep wat betreft de maximale WW-duur. Welke arbeidsmarktperspectieven hebben oudere werklozen aldaar en welke factoren liggen daaraan ten grondslag? Is er inderdaad een verband tussen enerzijds de korte WW-duur in Zweden en de snelle werkhervatting van oudere werklozen in dat land en anderzijds de onbeperkte WW-duur in België en de geringe werkhervatting aldaar? Het nemen van een kijkje over de grens kan inspirerend werken voor de inkleuring van ons nationale WW-stelsel en dus ga ik bezien wat Nederland zou kunnen leren van het buitenland. Tot slot zal ik in het zesde hoofdstuk, door middel van een conclusie, een antwoord geven op de probleemstelling.

6

Hoofdstuk 2 De arbeidsmarktpositie van oudere werklozen 2.1

Inleiding

De Nederlandse economie verkeert sinds het jaar 2008 in zwaar weer. Een dergelijke economische crisis gaat vaak hand in hand met een toename van de werkloosheid onder de beroepsbevolking, en dat is nu dan ook niet anders. Volgens het CBS kwam de (voor seizoensinvloeden gecorrigeerde) werkloosheid in augustus van dit jaar uit op 632 duizend werklozen. Dit komt neer op acht procent van de beroepsbevolking (ter vergelijking: in augustus 2008 bedroeg de werkloosheid in Nederland 2.8 procent). Het statistiekbureau merkt op dat het aantal werklozen in de maand augustus van dit jaar voor de vierde maand op rij is gedaald, maar benadrukt dat deze daling vrijwel volledig voor rekening kwam van werklozen jonger dan 45 jaar. 11 Met andere woorden: het zijn met name de werklozen in de oudere leeftijdscategorieën die moeite hebben met het vinden van nieuw werk. De vraag die in dit hoofdstuk centraal staat luidt dan ook als volgt: hoe groot is het aandeel ouderen in de WW en welke factoren zijn volgens de literatuur van invloed op de geringe uitstroom van oudere WW-gerechtigden naar nieuw werk? 2.2

Het aandeel ouderen in de WW

Om te voorkomen dat werkloos geraakte werknemers na het verlies van hun baan direct aangewezen zijn op een minimum bijstandsuitkering, dan wel afhankelijk zijn van een eventuele partner of het teveel aan eigen vermogen moeten gebruiken om in hun levensonderhoud te voorzien, biedt de Nederlandse Werkloosheidswet werknemers een verzekering tegen het risico van inkomensverlies als gevolg van werkloosheid. Daarmee vervult de WW-uitkering een belangrijke functie op de arbeidsmarkt door mensen na ontslag inkomenszekerheid te bieden. 12 De economische crisis (lees: bedrijfsreorganisaties, faillissementen, fusies en overnames) heeft de afgelopen jaren geleid tot een toename van het aantal mensen met een dergelijke WW-uitkering. Zo blijkt uit cijfers gepubliceerd door het CBS dat in de maand december van het jaar 2012 het aantal verstrekte WW-uitkeringen met 340 duizend anderhalf keer hoger lag dan vijf jaren daarvoor. 13 Volgens de Inspectie SZW zijn er naar leeftijdscategorie wel grote verschillen waar te nemen. Binnen de groep 45-55-jarigen is het aantal WW’ers van eind 2008 tot augustus 2013 toegenomen met 170 procent. Bij de groep 55-plussers was in die periode sprake van een stijging van het aantal WW’ers met 77 procent. De groei van het aantal WW’ers was in die periode nog veel sterker in de lagere leeftijdscategorieën: binnen de groep 15-25-jarigen was 11 Bron: CBS. Te raadplegen via: http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/dossiers/conjunctuur/publicaties/conjunctuurbericht/inhoud/maand/2014-058pb.htm. 12 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 51. 13 Bron: CBS. Te raadplegen via:

http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/dossiers/vergrijzing/publicaties/artikelen/archief/2013/2013-3833-wm.htm.

7

sprake van een stijging van 389 procent en binnen de groep 25-35-jarigen is het aantal WW’ers toegenomen met 289 procent. In procenten gemeten is er dus een afnemend stijgingspercentage waar te nemen bij de oudere leeftijdscategorieën, maar in absolute aantallen gemeten is het aantal WW’ers binnen de groep 45-55-jarigen het sterkst gestegen met een toename van ruim 73 duizend WW-gerechtigden. 14 Uit CBS-cijfers volgt dan ook dat in december van het jaar 2012 de meeste uitkeringen werden verstrekt aan deze groep werklozen (maar liefst 29 procent van het totaal aantal WW-uitkeringen). De gegevens in de onderstaande staafgrafiek laten zien dat vijf à zes jaren daarvoor de grootste groep in de WW nog bestond uit 55-65-jarigen. Volgens het statistiekbureau is deze verschuiving het gevolg van de in het jaar 2006 teruggebrachte maximale uitkeringsduur van vijf jaar naar de huidige 38 maanden. Mede door die maatregel is het aandeel 55-65-jarigen met een WW-uitkering in vijf jaar tijd van 38 tot 25 procent afgenomen. 15 De WW-gerechtigden in beide leeftijdscategorieën vormen echter nog altijd de grootste twee groepen in de WW-bestanden (zie onderstaande grafiek). 16

2.3

Kansen op uitstroom naar werk

Het grote aandeel ouderen in de WW is opvallend. Allereerst gezien het feit dat er steeds meer ouderen op de arbeidsmarkt verblijven en onder een vast contract werkzaam zijn. Zo ligt de netto arbeidsparticipatie van 55-65-jarigen met een percentage van 35 procent in het jaar 2012 met 17 procent hoger dan in het jaar 2002. 17 Ook heeft de versobering c.q. afschaffing van financieel voordelige prepensioen- en VUT-regelingen ertoe geleid dat steeds meer ouderen tot een hogere leeftijd werkzaam blijven. 18 Niettemin is het aandeel ouderen in de WW gestegen. 14 Het gaat hier niet telkens om dezelfde groep personen, omdat mensen in de loop der tijd van leeftijdsklasse kunnen

veranderen. Zie voor dit hele stuk met percentages: Inspectie SZW, Kansen voor oudere WW’ers (45+)!, R14/02, maart 2014, p. 21. 15 CBS. Te raadplegen via:

http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/dossiers/vergrijzing/publicaties/artikelen/archief/2013/2013-3833-wm.htm.

16 CBS. Te raadplegen via:

http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=37879WWJ&D1=0&D2=1-5&D3=0&D4=(l-11)l&HDR=T&STB=G1,G2,G3&VW=G. 17 Erken, Klokkenburg en Van der Werff 2013, p. 45. 18 Zie over dit onderwerp: Kamerstuk I 2006/07, 30 370, nr. 1.

8

De reden voor het hoge aandeel ouderen in de WW moet gezocht worden in de uitstroom van deze groep uit de WW wegens werkhervatting. Volgens het UWV vinden de meeste WW’ers die uitstromen naar werk een nieuwe baan binnen (gemiddeld) twee tot zeven maanden na de start van hun uitkering. 19 In veel gevallen is de maximale uitkeringsduur ruim voldoende om een dergelijke kortdurende zoekperiode te overbruggen. Toch slaagt een grote groep – met name oudere – WW’ers er niet in om vóór het aflopen van de WW nieuw werk te vinden. Dit volgt onder andere uit cijfers van het CBS: in het jaar 2012 had ruim een derde van de WWgerechtigden tussen de 45 en 65 jaar een verwachte baanvindduur van minimaal twee jaar. Een dergelijke baanvindduur lag voor werklozen in de jongere leeftijdscategorieën, 25-45jarigen en 15-25-jarigen, met een percentage van 18 respectievelijk 8 procent aanzienlijk lager. 20 Uit onderzoek van het UWV blijkt dat in dat jaar slechts drie op de tien 57-plussers erin slaagde om tijdens zijn/haar uitkeringsperiode nieuw werk te vinden (ter vergelijking: in de leeftijdsgroep tot 55 jaar slaagde meer dan de helft daarin). 21 Oudere werklozen hebben dan ook de grootste kans om na de WW in de bijstand terecht te komen. 22 Volgens verschillende onderzoeken zijn er twee algemene factoren die van invloed zijn op de re-integratiekansen van werklozen. 23 Allereerst is er het leeftijdselement. De kans op het vinden van nieuw werk neemt sterk af naarmate de leeftijd van WW-gerechtigden toeneemt. Na het bereiken van de 45-jarige leeftijd gaat deze kans nog eens versneld achteruit. Succesvolle re-integratie is tevens afhankelijk van de werkloosheidsduur. Volgens Van de Berg en Van Ours neemt de kans op uitstroom af naarmate werklozen langer in de WW zitten.24 Door de reeds gevorderde leeftijd van oudere WW-gerechtigden, hebben zij van meet af aan een kleine(re) kans op werkhervatting met een alsmaar groter wordende kans op langdurige uitkeringsafhankelijkheid tot gevolg. De kans op succesvolle herintreding is dan ook het grootst in de eerste werkloosheidsmaanden. Dit geldt overigens ook voor jongere werklozen, maar voor oudere werklozen geldt echter meer nog dan voor jongere werklozen dat de (verstreken) werkloosheidsduur bepalend is voor de verwachte baanvindduur. Zo blijkt uit cijfers van het CBS dat na één jaar WW-uitkering slechts twintig procent van de ingestroomde 60-64-jarigen een baan vindt tegenover ruim zestig procent van de personen jonger dan veertig jaar. 25 De grote moeite die oudere werklozen doorgaans hebben met het vinden van nieuw werk, is volgens het CBS structureel van karakter. Toch lijkt de kans op succesvolle herintreding in de 19 De Vries 2014, p. 19.

20 Bierings en Loog 2013, p. 2 en 3. 21 Dit volgt uit een analyse van de uitkeringsinstantie UWV, dat gepubliceerd is in het: UWV kennisverslag 2014-1, maart

2014, p. 17-22.

22 Zie het hele stuk: UWV, Na de WW in de bijstand: de doorstroom van WW naar bijstand per gemeente tot en met 2015,

oktober 2014.

23 Bijvoorbeeld de onderzoeken uitgevoerd door de Inspectie SZW (kansen op duurzame uitstroom naar werk voor oudere

WW’ers) en een onderzoek van het UWV waarvan de resultaten zijn neergelegd in het UWV Kennisverslag 2014-1.

24 Van den Berg en Van Ours 1994, p. 438. 25 CBS, ‘Werkhervattingskansen na instroom in de WW, leeftijd is niet het enige dat telt’, 2012, p. 9. Zie ook: Kamerstukken

II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 63.

9

afgelopen jaren iets te zijn verbeterd ten opzichte van de eerste crisisjaren. Zo ligt het percentage ouderen met een baanvindduur onder de zes maanden nu vele malen hoger dan in de periode 2003-2011. 26 Ook volgt uit cijfers van het CBS dat in het jaar 2012 ruim een kwart van de WW-gerechtigden in de leeftijdsgroep 45-65-jarigen erin slaagde een baan te vinden. 27 In verschillende onderzoeksrapporten, waaronder een rapport geschreven door de Inspectie SZW, 28 wordt er dan ook op gewezen dat de re-integratiekansen van oudere werklozen niet zo gering zijn als menigeen denkt. Hoewel ook onderkend wordt dat de uitstroompercentages van oudere WW’ers beduidend lager liggen dan die van personen jonger dan 45 jaar, is er volgens het onderzoekrapport van de Inspectie SZW toch nog steeds sprake van een aanzienlijk percentage oudere WW-gerechtigden dat wel uitstroomt wegens werkhervatting. Uit dit onderzoek, dat over de jaren 2006-2012 heeft plaatsgevonden, volgt dat van de groep WW’ers in de leeftijdscategorie 45-55 jaar toch nog 55 procent een succesvolle herintrede maakte op de arbeidsmarkt. In de groep werklozen ouder dan 55 jaar re-integreerden ongeveer 34 procent. De resultaten uit dit onderzoek laten tevens zien dat ook bij een langere uitkeringsduur de kans op uitstroom blijft bestaan, echter een langere werkloosheidsduur komt de kans op werkhervatting niet ten goede. 2.4

Belemmerende factoren bij de re-integratie van oudere werklozen

In de vorige paragraaf is komen vast te staan dat eenmaal werkloos geraakte ouderen, zeker na het verstrijken van de eerste werkloosheidsmaanden, grote moeite hebben met het vinden van een nieuwe baan. Dit verklaart het grote aantal ouderen met een WW-uitkering. Een belangrijke vraag die vervolgens opkomt is: waarom is de verwachte baanvindduur voor oudere WW-gerechtigden langer dan voor jongeren? Blijkbaar neemt de aantrekkelijkheid van werkzoekenden voor werkgevers af naarmate eerstgenoemden een hogere leeftijd hebben. In deze paragraaf ga ik bezien welke mogelijke verklaringen er zijn volgens de literatuur voor de slechte arbeidsmarktpositie van oudere werklozen. 2.4.1 De percepties van werkgevers Allereerst kan een verklaring gevonden worden in de negatieve percepties van werkgevers over onder meer het aanpassingsvermogen, de productiviteit en inzetbaarheid van oudere werknemers. 29 Jongere werkzoekenden krijgen de voorkeur boven oudere werklozen vanwege onder meer de aanname dat oudere werknemers vaker ziek, minder productief en mobiel zijn vergeleken met hun jongere collega’s en tevens moeite hebben om vertrouwd te raken met recente technologische ontwikkelingen. 30 Bij de vraag of deze (voor)oordelen in de praktijk terecht zijn kunnen grote vraagtekens worden gezet, maar dit doet het probleem niet

26 Bierings en Loog 2013, p. 3 en 4. 27 Bierings en Loog 2013, p. 9.

28 Inspectie SZW, Kansen op duurzame uitstroom naar werk voor oudere Ww’ers, Nota van Bevindingen 14/02a. 29 Zie het gehele stuk: Gelderblom 2011. 30 Zie de gehele stukken: Halen en Schippers 2007 en Dalen, Henkens en Schippers.

10

verminderen. Uiteindelijk zijn het toch de werkgevers die besluiten een sollicitant wel of niet aan te nemen. 31 2.4.2 De arbeidsmobiliteit van ouderen Een andere verklaring kan zijn dat bij het naderen van de pensioengerechtigde leeftijd de toekomstige waarde van werknemers in de ogen van werkgevers afneemt. Dit blijkt uit het feit dat werkgevers (en ook werknemers) minder investeren in kennis en vaardigheden naarmate de leeftijd vordert. Dit is enigszins logisch daar de terugverdientijd van de investeringen korter is naarmate men ouder wordt, 32 maar heeft wel als gevolg dat de mobiliteit in Nederland sterk bij jongeren zit en weinig bij ouderen. 33 Door een eenzijdig arbeidsverleden zijn oudere werklozen dus slechts beperkt inzetbaar. Daarnaast vraagt de versnelde technologische vooruitgang en de verhevigde internationale concurrentie om een toenemend aanpassingsvermogen van werknemers en voortdurende scholing, ook op oudere leeftijd. 34 Het feit dat er gedurende de loopbaan van oudere werknemers minder geïnvesteerd wordt in verdere ontwikkeling dan bij jongeren, maakt de kans op werkhervatting in geval van werkloosheid voor de groep oudere WW-gerechtigden erg klein. 35 2.4.3 De financiële risico’s voor werkgevers Een derde mogelijke verklaring is het feit dat werkgevers bij het in dienst hebben van oudere werknemers hoge(re) financiële risico’s lopen dan wanneer zij een personeelsbestand hebben dat (bijna) geheel uit jongeren bestaat. Art. 7:629 lid 1 BW bepaalt dat werkgevers in Nederland gedurende twee jaar verplicht zijn het loon van hun zieke werknemers door te betalen. Naast dit financiële risico heeft de Nederlandse wetgever ook andere verplichtingen opgelegd aan bedrijven. Zij hebben gedurende de eerste twee ziektejaren een aantal preventieen re-integratieverplichtingen zoals het mogelijk maken van werkhervatting binnen het eigen bedrijf of, indien niet mogelijk, elders. 36 Daarnaast mag de werkgever het dienstverband niet opzeggen gedurende twee jaar na ziekmelding. 37 Daar iedere rationeel denkende werkgever deze lasten wil minimaliseren of – liever nog – wil voorkomen, heeft de wetgever beoogd positieve effecten te bereiken op het gebied van verzuimpreventie en re-integratieinspanningen door bedrijven. Dit is gunstig voor zieke werknemers, maar voor oudere werklozen is er een belangrijke (mogelijke) keerzijde namelijk het gevaar op risicoselectie. 38 De werkgever zal bij het aannemen van werknemers gaan screenen mede op basis van de verwachte kosten van ziekteverzuim. Nu werkgevers – 31 Pennings 2014, p. 3. 32 Euwals en Ter Weel 2013, p. 5.

33 Zie: http://m.mejudice.nl/m/a/ar/nederlandse-arbeidsmarkt-in-europees-perspectief-jongeren-mobiel-ouderen-

honkvast.

34 Zie voor dit hele stuk: http://m.mejudice.nl/m/a/ar/nederlandse-arbeidsmarkt-in-europees-perspectief-jongeren-

mobiel-ouderen-honkvast.

35 Bijma 2012, p. 4-6. 36 Zie: art. 7:658a lid 1 BW.

37 Zie: art. 7:670b lid 1 BW. 38 Friperson en De Jong 2013, p. 35.

11

volgens onderzoek van TNO 39 in veel gevallen overigens onterecht – het beeld hebben dat oudere werknemers vaker ziek zijn dan hun jongere collega’s, is de kans groot dat oudere werknemers minder vaak of in het ergste geval zelfs helemaal niet meer worden aangenomen door werkgevers. Het aantrekken van een ouder persoon is immers extra onvoordelig door het in hun ogen verhoogde risico op het daadwerkelijk intreden van de (hoge) kostenpost. Om selectiegedrag van werkgevers tegen te gaan is de wetgever na de privatisering van de Ziektewet met aanvullende maatregelen gekomen die erop gericht zijn het verzuimrisico van ouderen te compenseren. Dit zijn de no-risk polis (art. 29b ZW), waarbij het financiële risico bij ziekte wordt gedragen door de overheid indien een werkgever een oudere aanneemt die in de WW zit, en de mogelijkheid om de verplichte loondoorbetaling bij ziekte voor oudere werknemers te verkorten. Uit een onderzoek van SEO Economisch Onderzoek blijkt echter dat geen van deze twee maatregelen de aannamekans van oudere sollicitanten in de praktijk significant vergroot. Dit komt onder meer doordat de meeste werkgevers de kosten van langdurig ziekteverzuim van werknemers hebben herverzekerd, zodat de mogelijke kosten van dit ziekteverzuim slechts beperkt van invloed zullen zijn op het aannamebeleid van werkgevers. 40 2.4.4 Het zoekgedrag van oudere werklozen Een laatste verklaring kan gevonden worden in het zoekgedrag van oudere werklozen. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de financiële zekerheid die de WW biedt aan werklozen gelijk opgaat met de verplichting om snel en actief op zoek te gaan naar een nieuwe bron van inkomsten. 41 Hoewel een grote groep oudere werklozen zeer gemotiveerd is en blijft om te werken en dus vanaf de eerste werkloosheidsdag actief solliciteert, moet er volgens de Inspectie SZW wel geconstateerd worden dat een deel van de oudere WW’ers in de praktijk minder intensief en breed zoekt dan nodig is met het oog op het vinden van nieuw werk. Ook wanneer een jaar werkloosheid is verstreken en de regelgeving eist dat WW’ers op zoek moeten gaan naar alle algemeen geaccepteerde arbeid, blijkt dat relatief veel WW’ers hun zoekgedrag niet aanpassen. 42 Wellicht heeft dit te maken met het feit dat ouderen over het algemeen een langdurige WW-uitkering hebben opgebouwd en het vinden van een nieuwe baan – ook na één jaar werkloosheid – voor deze groep (nog) niet noodzakelijk is. Zo blijkt uit onderzoek van het UWV dat veel WW-gerechtigden pas gaan zoeken op het moment dat de uitkeringsduur op zijn einde loopt. 43

39 TNO 2012. Ziekteverzuim in Nederland in 2010. Te raadplegen via:

https://www.tno.nl/downloads/pb_2012_11_ziekteverzuim_in_nl_2010.pdf. 40 SEO Economisch Onderzoek, Wat maakt oudere werknemers aantrekkelijk?, september 2012, zie samenvatting

voorafgaande aan het verslag.

41 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 52. 42 Inspectie SZW, ‘Kansen voor oudere Ww-ers (45+)!’, maart 2014, p. 8.

43 UWV, Invloed van verkorting van de maximale WW-duur, Kennismemo 10/09 2010, p. 4. Zie voor een overzicht

Zwinkels, W. En J. Besseling, Werkhervatting van de cliënt in de WW, Project Evaluatie van het herziene Stelsel van Sociale Zekerheid, 1997.

12

Daarnaast blijven oudere WW-gerechtigden in de praktijk vaak te lang zoeken in hun eigen vakgebied of sector. 44 Het zoeken naar een nieuwe baan die aansluit bij het werk waaruit men werkloos is geworden is enigszins logisch daar ouderen vaak veel ervaring hebben opgebouwd die specifiek betrekking heeft op één sector. Het vinden van een nieuwe baan die daarbij aansluit heeft als bijkomstigheid dat de werknemer de voorheen opgedane kennis en ervaring kan toepassen bij zijn/haar nieuwe werkzaamheden en dit kan doorgeven aan collega’s. In de praktijk blijken veel oudere WW-gerechtigden daarentegen juist in andere sectoren meer kans te hebben op werkhervatting. De sector waarin een oudere uitkeringsgerechtigde werkzaam was vóór de instroom in de WW heeft dan ook een grote invloed op de uitstroomkans naar werk. Zo blijkt uit cijfers van het CBS dat van de 50plussers die werkzaam waren in de bouwnijverheid het uitstroompercentage veel hoger lag dan het gemiddelde van alle 50-plussers. 45 Tevens volgt uit een rapport van het UWV dat WW’ers die één jaar of langer werkloos zijn, vaker van sector wisselen dan degenen die korter dan een jaar werkloos zijn.46 Wanneer ouderen dus lang blijven zoeken naar een baan die aansluit bij de baan waaruit zij werkloos zijn geworden, is de kans uiteindelijk aanwezig dat ze toch van sector moeten wisselen. Met het oog op het feit dat de kans op werkhervatting afneemt naarmate de leeftijd vordert en de werkloosheidsduur toeneemt, is een dergelijke omslag in het zoekgedrag dan vaak al te laat. Tevens blijkt uit een onderzoek uitgevoerd door AStri Beleidsonderzoek- en advies 47, dat verricht is onder werkloze ouderen die erin geslaagd zijn om na zes maanden werkloosheid werk te vinden, dat actief zoekgedrag een wezenlijke rol speelt in hun kansen op re-integratie. Het zijn de volhouders die niet alleen één keer per week solliciteren op een vacature, maar ook netwerken en actief contacten leggen met bedrijven die na de eerste zes maanden van werkloosheid nog een kans hebben op het vinden van een baan. 48 Uit het onderzoek blijkt echter dat veel oudere WW-gerechtigden door de ene afwijzing na de andere enigszins ontmoedigd raken en niet meer weten hoe het zoekproces voort te zetten. 49 Dit heeft het aantal spooksollicitaties (kansloze sollicitaties om maar aan de sollicitatieplicht te voldoen) onder oudere werklozen doen toenemen. 50 2.5

Deelconclusie

Ouderen die werkloos raken hebben over het algemeen een langdurige WW-uitkering opgebouwd. Desondanks zijn velen van hen niet in staat om gedurende die relatief lange uitkeringsperiode nieuw werk te vinden terwijl veel jongere werklozen – met een korte(re) 44 Raad voor Werk en Inkomen, G(oud)! Kansen creëren voor werkloze ouderen, Den Haag: RWI, p. 5. Zie hiervoor ook het

stuk: Stichting van de Arbeid, Investeren in inzetbaarheid, beleidsagenda 2020.

45 Geertjes 2012, p. 40 en 41. 46 UWV, Sectorwisselingen van WW’ers bij werkhervatting: Rapportage over 2012, december 2013, p. 10-14.

47 AStri, Herintreding werkloze 55-plussers, oktober 2011. 48 Raad voor Werk en Inkomen, G(oud)! Kansen creëren voor werkloze ouderen, Den Haag: RWI 2011, p. 5 en 6.

49 AStri, herintreding werkloze 55-plussers, oktober 2011, p. 4. 50 Zie, http://www.trouw.nl/tr/nl/4324/Nieuws/archief/article/detail/1739096/2005/02/17/Sollicitatieplicht-blijft-

vruchteloos.dhtml.

13

WW-duur – hier wel in slagen. Raar is dit niet, daar recente onderzoeken hebben aangetoond dat de kans op werkhervatting afneemt naarmate de WW-gerechtigde ouder is en langer in de WW zit. Baanvindduren van meer dan twee jaar zijn voor oudere WW-gerechtigden dan ook eerder regel dan uitzondering. Dit heeft geleid tot een groot aandeel ouderen in de WW. Toch blijkt de kans op uitstroom voor oudere WW-gerechtigden niet zo gering te zijn als menigeen zou verwachten. Willen werkzoekenden die kans benutten dan is over het algemeen een hoge zoekintensiteit vereist. Het zoekgedrag van veel oudere werklozen blijkt in de praktijk daarentegen niet breed en intensief genoeg te zijn met het oog op re-integratie. Zij blijven vaak te lang zoeken in de sector waaruit ze werkloos zijn geworden en zijn niet snel bereid om concessies te doen. Andere mogelijke verklaringen voor het feit dat er een groot aantal ouderen in de WW zitten zijn de negatieve percepties van werkgevers over de inzetbaar van oudere werknemers, hun mobiliteit en ziekteverzuimfrequentie. Dit laatste heeft grote financiële risico’s voor werkgevers. Zij proberen deze kostenpost dan ook waar mogelijk te minimaliseren door jonger personeel aan te nemen in plaats van oudere werknemers. Een oudere WW-gerechtigde komt daarom minder snel en minder vaak weer aan het werk dan een jongere werkloze, wat het patroon van een dalende werkhervattingskans en een stijgende kans op inactiviteit onder oudere werklozen doet verklaren. 51 Geconcludeerd kan worden dat op het moment dat oudere werknemers werkloos raken zij te maken krijgen maken met treurige arbeidsmarktperspectieven, terwijl de kans op baanverlies voor oudere werknemers juist relatief laag is. Dit verklaart enerzijds het hoge aandeel ouderen in de WW en anderzijds de stijgende participatiegraad van ouderen op de arbeidsmarkt.

51 Euwals en Ter Weel 2013, p. 8.

14

Hoofdstuk 3 De twee kern re-integratiemaatregelen 3.1

Inleiding

Teneinde de huidige economische crisis te beteugelen en de arbeidsmarkt te hervormen heeft het kabinet tezamen met de sociale partners gefundeerde afspraken gemaakt over de volle breedte van het arbeidsmarktbeleid in de vorm van een sociaal akkoord. 52 Werklozen worden door het huidige WW-stelsel goed beschermd bij werkloosheid door een loongerelateerd financieel vangnet, een lange uitkeringsduur en de mogelijkheid om gedurende één jaar nieuw werk te zoeken op het eigen niveau. Met de aanpassingen in de WW wil de wetgever hier verandering in brengen. Eén van de belangrijke thema’s in het sociaal akkoord is dan ook de focusverlegging van bescherming naar de activering van werklozen. 53 Daartoe wordt de maximale duur van de WW-uitkering verkort en de termijn voor het aanvaarden van passende arbeid aangescherpt. 54 In dit hoofdstuk ga ik bezien waarom de wetgever deze twee reintegratiemaatregelen als belangrijk ziet voor de (snellere) re-integratie van oudere WWgerechtigden en welke opvattingen economen hebben omtrent de effectiviteit van deze op reintegratie gerichte maatregelen in de praktijk. 3.2

De maximale WW-uitkeringsduur wordt ingekort

De memorie van toelichting bij de Wet Werk en Zekerheid noemt het zorgelijk dat de kans op het vinden van nieuw werk, met name onder oudere WW-gerechtigden, sterk afneemt na het verstrijken van de eerste werkloosheidsmaanden. Om deze slechte arbeidsmarktpositie van ouderen te verbeteren wil de wetgever de WW activerender maken. Een van de maatregelen om deze doelstelling te bereiken behelst de verkorting van de maximale WW-duur. De huidige maximale WW-uitkeringsduur van 38 maanden stimuleert oudere werklozen onvoldoende om zich snel en actief te storten op het vinden van nieuw werk. Door de maximale uitkeringsduur met veertien maanden terug te brengen naar 24 maanden wordt onder meer beoogd een actievere zoekmentaliteit onder oudere werklozen te realiseren. 55 De gedachte is dat zij door een kortere uitkeringsduur – en dus een korter financieel vangnet – sneller geprikkeld worden om te gaan solliciteren. De huidige maximale WW-duur van 38 maanden wordt met ingang van 1 januari 2016 geleidelijk aan per kwartaal met één maand teruggebracht. Op 1 juli 2019 – na veertien kwartalen – is de maximale WW-duur dan ingekort tot twee jaar. De opbouw van WWrechten blijft voor de eerste tien arbeidsjaren onveranderd zodat ook de starters op de

52 Lubbers 2013, p. 8-9. 53 Pennings 2014, p. 1.

54 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 52. 55 Directorate for Employment, Labour and Social Affairs, Working Better with Age Netherlands: Assessment and main

recommendations, April 2014, p. 9.

15

arbeidsmarkt de zekerheid hebben van een financieel vangnet in geval van werkloosheid. 56 Gezien het feit dat een groot deel van de WW-gerechtigden in de loop van de eerste tien werkloosheidsmaanden een nieuwe baan vindt en dit aandeel in de daaropvolgende maanden niet veel meer toeneemt, bouwen werknemers onder het nieuwe WW-stelsel na het verloop van de eerste tien arbeidsjaren nog maar een halve maand WW per gewerkt jaar op. 57 Bij wijze van overgangsmaatregel wordt daarentegen het reeds opgebouwde arbeidsverleden tot 1 januari 2016 gerespecteerd. Dit wil zeggen dat elk arbeidsjaar vóór 2016 recht geeft op één maand WW-uitkering. Indien dit arbeidsverleden op 1 januari 2016 meer dan 24 jaar bedraagt, is echter wel sprake van een geleidelijke afbouw van de WW-duur tot het nieuwe maximum van 24 maanden. 58 Voor WW-gerechtigden die gedurende een korte tijd tussen twee banen een beroep doen op de Werkloosheidswet heeft de verkorting van de WW-duur slechts beperkt effect. Voor uitkeringsgerechtigden die een langere tijd een beroep moeten doen op de WW hebben de wijzigingen ten aanzien van de duur en de opbouw wel degelijk grote consequenties. De verkorting van de maximale WW-duur van 38 maanden naar 24 maanden is dan ook een maatregel dat met name oudere werklozen treft. Zij hebben immers over het algemeen een langdurig arbeidsverleden waardoor ze onder de huidige WW regeling een uitkeringsduur van meer dan 24 maanden hebben opgebouwd. Op basis van tabel 1 (zie bijlage), waarin de uitkeringsduur wordt weergegeven voor een werknemer die vandaag de dag zou worden ontslagen en in de toekomst, kan geconcludeerd worden dat voor werknemers met een kort arbeidsverleden de uitkeringsduur bij een ontslag in 2014 of in 2020 niet heel veel van elkaar verschilt. Dit heeft te maken met de overgangsregeling waarin geregeld is dat het arbeidsverleden van een werknemer tot 2016 gerespecteerd dient te worden. Bij een ontslag in 2040 ziet men dan ook grotere verschillen met de regeling van nu. Werknemers met een lang arbeidsverleden maken ten opzichte van de huidige WW-duur wel meteen een enorme terugval bij het intreden van werkloosheid in 2020. De tabel laat ook zien dat bij een ontslag in het jaar 2040 de uitkeringsduur (weer) – zoals onder de huidige WW regeling – oploopt naarmate men een langer arbeidsverleden kent. Het verschil met de huidige WW ligt hem dan louter in het feit dat werklozen een kortere uitkeringsduur ontvangen voor hetzelfde aantal gewerkte jaren. 3.3

Het eerder moeten aanvaarden van passende arbeid

Aan het recht op het ontvangen van een WW-uitkering zijn ook enkele verplichtingen verbonden. Een van deze verplichtingen betreft de verplichting om in voldoende mate te trachten passende arbeid te verkrijgen (art.24 lid 1 WW). Met de hervormingen in de WW wordt per 1 januari 2015 de termijn voor het aanvaarden van passende arbeid drastisch aangescherpt. Al na zes maanden werkloosheid, in plaats van de huidige twaalf maanden,

56 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 55. 57 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 53. 58 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 53.

16

wordt alle arbeid als passend aangemerkt. 59 Gedurende de eerste zes maanden mag de exwerknemer zich (net als in de huidige situatie) richten op het zoeken van arbeid die aansluit op het niveau van de baan waaruit hij werkloos is geworden. Daarna zal de werkzoekende elke functie moeten accepteren, ook als deze functie beduidend onder zijn niveau ligt of het salaris (aanzienlijk) lager is dan het laatstverdiende inkomen. 60 De wetgever heeft met deze maatregel dus een prikkel willen inbouwen voor werklozen om eerder werk op een lager niveau of tegen een lager loon te aanvaarden. 61 Om ervoor te zorgen dat een werknemer zich niet financieel hoeft te benadelen bij het accepteren van nieuw werk tegen een lager loon, wordt de huidige systematiek van urenverrekening vervangen door een systematiek van inkomensverrekening. Slechts en deel van de (extra) inkomsten zal dan in mindering gebracht worden op de uitkering waardoor wordt bereikt dat werkhervatting vanuit de WW altijd lonend is. 62 3.4

De invloed van de hervormingen op de activering van oudere werklozen

De verwachting is dat werklozen door de zojuist genoemden re-integratiemaatregelen in een vroeger stadium actief op zoek gaan naar nieuw werk en sneller arbeid accepteren onder het niveau waaruit men werkloos is geworden. Maar wat draagt de verkorting van de WW-duur van 38 naar 24 maanden en het in plaats van na één jaar werkloosheid reeds na zes maanden moeten accepteren van passende arbeid nu eigenlijk bij aan de activering van oudere werklozen? Zullen personen die 38 jaar gewerkt hebben – en dus ten minste 56 jaar zijn – en die volgens het sociaal akkoord reeds na 24 maanden in plaats van na 38 maanden het recht op uitkering verliezen, in de praktijk daadwerkelijk eerder een baan aangeboden krijgen? 63 De memorie van toelichting geeft geen enkele vermelding van een onderzoeksbron die een dergelijk verband ondersteunt. 64 Daarom kijk ik in deze paragraaf onder meer naar de opvattingen van enkele economen omtrent de haalbaarheid van de activeringsdoelstelling. 3.4.1 Hervormingen in een tijd van onzekerheden Het feit dat de maatregelen in de WW pas op termijn en gefaseerd worden ingevoerd heeft onder meer te maken met de veelgehoorde opvatting dat het doorvoeren van hervormingen in tijden van crisis, hoge werkloosheidscijfers en een relatief vastzittende woningmarkt (kortom, grote onzekerheden) niet verstandig is. 65 Dit heeft de regering doen besluiten de verkorting van de maximale WW-duur met ingang van 1 januari 2016 in te voeren, op het moment dat naar verluidt de economische crisis nagenoeg ten einde is. 66 59 Voor zover de arbeid voor de krachten en bekwaamheden van de werknemer is berekend tenzij aanvaarding om

redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van hem kan worden gevergd (art. 24 lid 3 WW). 60 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 57. 61 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 58. 62 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 58. 63 Pennings 2014, p. 2.

64 Pennings 2014, p. 2. 65 Zie bijvoorbeeld: http://www.volkskrant.nl/vk/nl/3184/opinie/article/detail/3348042/2012/11/14/VVD-en-PvdA-

verenigen-hun-slechtste-kanten.dhtml.

66 Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 52 en 65.

17

De veronderstelling van de wetgever is dus kennelijk dat werkzoekenden over een jaar of twee veel gemakkelijker een baan kunnen vinden dan nu het geval is. Hoewel de meningen verdeeld zijn, zijn er veel economen die hier hun vraagtekens bijzetten gezien het feit dat de werkgelegenheid op de Nederlandse arbeidsmarkt erg laag is. De verwachting is niet dat dit op de korte termijn volledig zal omslaan (overigens sector afhankelijk). 67 Zij stellen dat een verkorting van de WW-duur prima is in tijden van hoogconjunctuur, maar wijzen erop dat Nederland nog niet beland is in tijden van een forse economische groei. Nu wordt er in de media al snel gesproken van een hoogconjunctuur maar men moet zich dan realiseren dat dat mooier klinkt dan het daadwerkelijk is, want de groei die sinds de economische crisis bij hoogconjunctuur hoort is slechts twee procent. 68 Het is enigszins wrang te noemen dat de bescherming die de Nederlandse verzorgingsstaat biedt juist op het moment dat oudere werklozen het hard nodig hebben wordt afgekalfd zonder dat daar uitzicht op een baan voor in de plaats komt. De maatregelen in de WW, ook al gaan ze pas op termijn in, komen dus nog te vroeg. 3.4.2 De arbeidsmarktpositie van oudere werklozen De aanstaande hervormingen in de WW zullen de werking van de huidige Nederlandse arbeidsmarkt vermoedelijk niet verbeteren. De verkorting van de WW-duur en het eerder moeten accepteren van werk doen immers niets veranderen aan de slechte arbeidsmarktpositie van ouderen. Ook als oudere werklozen door de nieuwe re-integratiemaatregelen sneller geprikkeld worden om te gaan solliciteren, ligt de voorkeur van werkgevers nog altijd bij jongeren met als gevolg dat deze maatregelen niet zonder meer zullen leiden tot meer succesvolle herintredingen van oudere werklozen op de arbeidsmarkt, om nog maar niet te spreken over de beoogde snellere re-integratie. Het zijn immers de werkgevers die uiteindelijk het besluit nemen wie wel en wie niet aan te nemen, aldus Pennings. 69 3.4.3 Sollicitatieactiviteiten op de eerste dag van werkloosheid De gedachte is dat oudere werklozen door een kortere uitkeringsduur – en dus een korter financieel vangnet bij werkloosheid – sneller geprikkeld worden om te gaan solliciteren naar een nieuwe baan. Deze beredenering is goed te volgen, maar zet een dergelijke verkorting er wel toe aan om reeds vanaf de eerste dag van werkloosheid actief vacaturesites af te struinen? Door louter de lengte van de WW-duur te verkorten is er geen extra prikkel ingebouwd om juist in die belangrijke eerste werkloosheidsmaanden actief op zoek te gaan naar nieuw werk. Zo blijft de uitkeringshoogte van 75 procent van het laatstverdiende dagloon gedurende de eerste twee werkloosheidsmaanden en zeventig procent daarvan vanaf de derde maand ongewijzigd. Wellicht dat het eerder moeten accepteren van passende arbeid een stimulans zal zijn voor oudere werklozen om snel(ler) te gaan solliciteren. Ze mogen immers nog maar zes maanden op hun eigen niveau zoeken naar werk, en daarna zullen ze ook genoegen moeten 67 Zie, http://www.nrc.nl/carriere/2013/02/07/werkgelegenheid-krimpt-aantal-vacatures-stijgt/. 68 Zie:

http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2844/Archief/archief/article/detail/2445284/2011/06/15/DNB-voorziethoogconjunctuur.dhtml. 69 Pennings 2014, p. 3.

18

nemen met werk (ver) onder dat niveau. Op het moment ze de eerste zes maanden laten verstrijken door niet actief te zoeken lopen ze dus een groot risico qua niveau en salaris een (aantal) stap(pen) terug te moeten doen. Pennings is daarentegen van mening dat ook het eerder moeten accepteren van passende arbeid vermoedelijk weinig invloed zal hebben op het zoekgedrag van werklozen. “Zij zullen meestal toch vooral kijken naar werk dat het best past in hun situatie.” 70 3.4.4 Verdringing op de arbeidsmarkt Daar uit cijfers 71 van het CBS is gebleken dat in het jaar 2012 ruim een derde van de oudere werklozen in de leeftijdscategorie 45 tot 65 jaar te maken had met een verwachte baanvindduur van 24 maanden of langer, kan geconcludeerd worden dat het verkorten van de maximale WW-duur tot twee jaar voor veel ouderen te kort zal zijn om hun periode van werkloosheid te overbruggen. Deze re-integratiemaatregel zal dus serieuze gevolgen hebben voor oudere ex-werknemers die een langdurige periode van werkloosheid in het vooruitzicht hebben. Daarnaast is volgens Pennings aannemelijk dat, door al na een periode van zes maanden alle arbeid als passend te kwalificeren, juist de laagopgeleide ouderen moeite zullen hebben met het vinden van een nieuwe baan. In hun plaats zullen werkgevers voor het aantrekken van hoger opgeleide ouderen kiezen. 72 In het jaar 2012 had slechts 35 procent van de oudere werklozen een verwachte baanvindduur van minder dan zes maanden (CBS). 73 Dit weinig opbeurende cijfer in combinatie met de nieuwe re-integratiemaatregel dat bepaalt dat reeds na zes maanden werkloosheid alle arbeid als passend gezien moet worden, maakt dat er een reële verwachting is dat een groot percentage middelbaar en hoogopgeleide ouderen de laagopgeleide ouderen gaan verdringen op de arbeidsmarkt. Deze hoger opgeleide ouderen zullen op hun beurt vermoedelijk weer aan de kant geschoven worden op het moment dat er een geschikte jongere kandidaat solliciteert voor de functie, maar voor de minder goed opgeleide ouderen zien de baanperspectieven (zeker na die eerste zes maanden) er dus al helemaal slecht uit. Een hoger opgeleide werknemer die werkloos raakt zal op zijn beurt een sterkere inkomensval maken dan een lager opgeleide WW’er, maar zal waarschijnlijk minder kans hebben op werkloosheid daar bedrijven over het algemeen hun beste personeelsleden willen behouden. Pas op het moment dat het te lang duurt eer de economie aantrekt, dienen bedrijven dieper in hun organisatie te snijden en dus hun hogeropgeleide werknemers te laten gaan. Gelet op het feit dat straks reeds na zes maanden alle arbeid als passend wordt gezien en de verwachting is dat hoger opgeleiden de voorkeur zullen hebben boven de lager opgeleide ouderen, zullen eerstgenoemden over het algemeen ook sneller een nieuwe baan vinden dan de minder goed opgeleide ouderen. Al met al kan dus worden verwacht dat met name de oudere werklozen die laagopgeleid zijn geraakt worden door het eerder moeten aanvaarden

70 Pennings 2014, p. 4. 71 In het jaar 2012 had 34 procent van de in totaal 179 duizend werklozen van 45 tot 65 jaar een verwachte baanvindduur

van twee jaar of langer. Zie: Bierings en Loog 2013, p. 2. Zie ook: http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/dossiers/levensloop/publicaties/artikelen/archief/2013/2013-baanvindduurart.htm. 72 Pennings 2014, p. 4. 73 Bierings en Loog 2013, p. 3.

19

van passende arbeid. Deze re-integratiemaatregel komt hun kans op werkhervatting absoluut niet ten goede. 3.5

Deelconclusie

In het sociaal akkoord hebben het kabinet en de sociale partners twee re-integratiemaatregelen geïntroduceerd die de WW activerender moeten maken. De wetgever beoogt met de verkorte maximale WW-duur te bereiken dat werklozen geprikkeld worden sneller te solliciteren naar een nieuwe baan. Ook zullen werklozen voortaan na zes maanden WW-uitkering al het algemeen geaccepteerde arbeid moeten accepteren. Met deze maatregel wil de wetgever bewerkstelligen dat ouderen eerder werk onder hun eigen niveau aanvaarden. De versobering van de WW moet werklozen ertoe aanzetten om snel en actief op zoek te gaan naar nieuw werk. De verwachting is echter dat deze re-integratiemaatregelen niet zullen bijdragen aan de daadwerkelijke activering van oudere werklozen. Nederland is herstellende van een zware economische crisis. Veel bedrijven hebben noodgedwongen in hun personeelsbestand moeten snijden met als gevolg dat er momenteel een groot tekort is aan banen. Het activeren van ouderen is een mooi uitgangspunt, maar als er geen werk beschikbaar is dan zal het hen niet helpen met re-integreren. Bovendien stimuleert geen van beide re-integratiemaatregelen oudere werklozen om meteen in de cruciale eerste werkloosheidsmaanden actief te solliciteren. De reeds bestaande uitkeringshoogte blijft ongewijzigd gedurende de gehele looptijd van de WW, en dus ook in de beginfase. Snel en actief solliciteren is voor oudere werklozen echter van essentieel belang. Het kan het verschil maken tussen een succesvolle re-integratie op de arbeidsmarkt of (langdurige) uitkeringsafhankelijkheid. Daarnaast hebben ouderen door – deels onterechte – negatieve groepsbeelden een slechte arbeidsmarktpositie. Daar het de werkgevers zijn die uiteindelijk besluiten wie wel en wie niet aan te nemen, is dit negatieve beeld vermoedelijk het grootste struikelblok in het vinden van werk. De aanstaande re-integratiemaatregelen zullen daar weinig of niets aan veranderen.

20

Hoofdstuk 4 De reparatie van de verkorte WW-duur in cao’s 4.1

Inleiding

De WW-uitkering met een maximale duur van 24 maanden blijft onder de aanstaande hervormingen uitgekeerd worden door het UWV. Er wordt dan gesproken over het publiek gefinancierde deel van de WW. Sociale partners krijgen (zoals nu overigens ook het geval is) onder de nieuwe regelgeving de mogelijkheid om via cao-afspraken dit publiek gefinancierde deel aan te vullen met een privaat gefinancierd deel om zo de uitkeringsduur gelijk te laten zijn aan de huidige situatie. 74 Het feit dat het kabinet een dergelijke verlenging toestaat is merkwaardig, daar het kabinet met de verkorting van de WW-duur juist wil bewerkstelligen dat werklozen eerder op zoek gaan naar nieuw werk. Op het moment dat de verkorte WWduur in cao’s wordt verlengd, en dus de werkloosheidsbescherming wordt vergroot, is het uitgangspunt dat een groter financieel vangnet de prikkel tot activering en werkhervatting niet ten goede komt. Waarom maakt de wetgever een dergelijke reparatie dan toch mogelijk? En kan er uit bestaand onderzoek worden opgemaakt welke invloed het aanvullen van de wettelijke WW-uitkering heeft op de re-integratieinspanningen van ex-werknemers en werkgevers? 4.2

De praktijk van cao-aanvullingen WW

Uit een onderzoek 75 dat door AStri in samenwerking met Epsilon Research is uitgevoerd naar de praktijk en effecten van bovenwettelijke cao-aanvullingen bij onder meer werkloosheid, volgt dat een groot deel van de Nederlandse werknemers onder een cao valt waarin een aanvulling op de wettelijke uitkering bij werkloosheid is afgesproken. Van de honderd grootste cao’s bevatten 38 cao’s aanvullingen op de WW. Dit volgt uit de cao database van de Directie Uitvoeringstaken Arbeidsvoorwaardenwetgeving (UAW). Kort gezegd komt het erop neer dat werknemers op wie een dergelijke aanvulling van toepassing is, er qua uitkeringsduur of uitkeringshoogte op vooruit gaan ten opzichte van de reguliere (wettelijke) WW-uitkering in geval van werkloosheid. Uit dit onderzoek volgt dat van de totale uitkeringskosten in het jaar 2011, de kosten van het bovenwettelijk uitgekeerde deel 3,7 procent bedroegen. In dat jaar is voor bijna 170 miljoen aan bovenwettelijke uitkeringen WW betaald. Het totale bedrag voor de WW-uitkeringen bedroeg in dat jaar 4.377 miljoen euro. 76

74 Lubbers 2013, p. 9-10. Zie ook, Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3, p. 54. 75 AStri en Epsilon Research, Praktijk en effecten van bovenwettelijke cao-aanvullingen ZW, loondoorbetaling bij ziekte,

WIA en WW, februari 2014.

76 AStri en Epsilon Research, Praktijk en effecten van bovenwettelijke cao-aanvullingen ZW, loondoorbetaling bij ziekte,

WIA en WW, februari 2014, p. 54-55.

21

4.3

Het repareren van de verkorte WW-duur in cao’s

Cao-aanvullingen komen vaak tot stand in reactie op een verlaging of anderszins versobering van de wettelijke WW-uitkering. 77 Met dit gegeven in het achterhoofd en de door het kabinet in het sociaal akkoord gedane toezegging dat sociale partners bij machte zijn cao-afspraken te maken over aanvullingen op de verkorte WW-duur, is het aannemelijk dat de verkorting van de WW-duur zal leiden tot een groter aantal aanvullingen op de WW in cao’s. Een dergelijke verlenging kan echter haaks staan op het uitgangspunt dat een korter financieel vangnet meer prikkelt tot werkhervatting. Niettemin staat de wetgever een dergelijke verlenging toe. Een verklaring kan gevonden worden in het feit dat zonder een dergelijke gelegenheid tot reparatie de werknemersorganisaties niet zouden zijn meegegaan in het sociaal akkoord. De vakbonden behartigen namelijk de belangen van hun, voornamelijk oudere, leden en juist deze groep werklozen met een lang arbeidsverleden en kans op langdurige werkloosheid hebben belang bij aanvullingen op de WW ter compensatie van de verkorte WW-duur. 78 Een andere verklaring kan gevonden worden in het feit dat de wetgever een dergelijke verlenging niet kan verbieden met het oog op het recht van collectief onderhandelen. 79 4.4

De effecten van het repareren van de verkorte publiekrechtelijke WW

In principe is het uitgangspunt dat een korter financieel vangnet bij werkloosheid meer prikkelt tot werkhervatting. De mogelijkheid om de verkorte WW-duur middels afspraken in cao’s aan te vullen tot de huidige maximale uitkeringsduur van 38 maanden, lijkt haaks te staan op dit uitgangspunt. Daarom is een interessante vraag hoe de wetgever de reparatie van de verkorte WW-duur in cao’s ziet in relatie tot re-integratie. Hoe zit het met de activering van werklozen daar het wetsontwerp niet voorziet in condities die werkgevers en werknemers ertoe moeten aanzetten de werkloosheidsduur te beperken? Uit gegevens van het UWV zou bijvoorbeeld geconcludeerd kunnen worden of de mogelijkheid tot omscholing is gebruikt. In de memorie van toelichting ontbreekt echter een duidelijke visie daaromtrent. Daarom besteed ik in deze paragraaf aandacht aan bestaand onderzoek waaruit blijkt of cao-aanvullingen invloed hebben op de re-integratieinspanningen van ex-werknemers en werkgevers. 4.4.1 De beoogde werkgelegenheidsstijging Daar een nawettelijke duurverlenging op dit moment geldt voor ongeveer veertig procent van alle werknemers, verwacht het Centraal Planbureau dat dit een logische ondergrens zal zijn voor de mate van reparatie bij de aanstaande verkorting van de WW-duur. Deze huidige caoafspraken zijn volgens het planbureau immers tot stand gekomen zonder dat daartoe enige aanleiding is gegeven in een sociaal akkoord. 80 Onder de veronderstelling dat onder de aanstaande WW-duur verkorting bovenwettelijke reparatie plaatsvindt voor zestig procent van 77 AStri en Epsilon Research, Praktijk en effecten van bovenwettelijke cao-aanvullingen ZW, loondoorbetaling bij ziekte,

WIA en WW, februari 2014, p 5.

78 De organisatiegraad onder ouderen is veel hoger dan onder jongeren. Zie cijfers van het CBS. Te vinden op:

http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/arbeid-sociale-zekerheid/publicaties/artikelen/archief/2009/2009-2904-wm.htm.

79 Art. 6 ESH. Zie ook art. 4 van IAO-verdrag 98 inzake het recht zich te organiseren en collectief te onderhandelen. 80 CPB, Gevolgen Wet Werk en Zekerheid voor werkgelegenheid, CPB Notitie, november 2013, p. 8.

22

de werknemers zal de structurele werkgelegenheidsstijging volgens het CPB zo’n 0.3 procent bedragen hetgeen neerkomt op 20 duizend voltijdbanen, maar op het moment dat de sociale partners het sociaal akkoord letterlijk volgen en maximaal bovenwettelijk gaan repareren zal dat leiden tot een kleinere werkgelegenheidsstijging. 81 Wanneer in de praktijk voor tachtig procent gerepareerd gaat worden zal het werkgelegenheidseffect slechts 0.2 procent bedragen met als gevolg dat het beoogde werkgelegenheidseffect grotendeels teniet wordt gedaan. Om nog maar niet te spreken over het doen afnemen van de prikkels tot re-integratie daar een riantere uitkering bepaald geen stimulans biedt voor re-integratieinspanningen. 4.4.2 De re-integratieprikkels voor werklozen De wettelijke uitkering bij werkloosheid bevat primaire prikkels voor werknemers gericht op inkomensbescherming, arbeidsparticipatie en re-integratie. Cao-aanvullingen kunnen deze primaire prikkels omzetten in secundaire prikkels en hun doeltreffendheid doen afzwakken: de inkomensbescherming wordt in dat geval versterkt waardoor de prikkel tot arbeidsparticipatie of re-integratieinspanningen van werklozen wellicht afneemt. 82 Immers, wanneer het totale inkomen – dat wil zeggen de wettelijke werkloosheidsuitkering plus het bovenwettelijke gedeelte – een zodanige hoogte bereikt dat betrokkene er niet wezenlijk op achteruit gaat ten opzichte van het door betrokkene laatstelijk verdiende loon, kan dit financiële vangnet dat opgesteld is om werklozen in een tijd van financiële rust een nieuwe inkomstenbron te laten vinden juist averechts werken omdat het de drijfveer wegneemt om het eigen werk – indien mogelijk – te hervatten of een nieuwe baan te aanvaarden. Hetzelfde geldt voor het verlengen van de uitkeringsduur. Op het moment dat werklozen gedurende een langere periode recht hebben op WW, duurt het langer voordat deze werklozen genoodzaakt zijn een nieuwe bron van inkomsten te genereren. Een voorbeeld: veel mensen die uit een overheids- of onderwijsbaan werkloos raken hebben recht op een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering. Op het moment dat een werkloos geraakte persoon dan een nieuwe baan aanneemt in een andere sector, is het mogelijk dat bij het verlies van deze baan hij/zij geen recht meer heeft op het ontvangen van de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering. Waar het op neerkomt is dat het voor deze groep werklozen gunstiger is om een tijdje werkloos te zijn, en dus hun uitkeringsrechten te ontvangen, dan deze rechten (wellicht) te zien verdwijnen bij het aanvaarden van een nieuwe baan in een andere sector. 83 De waarschijnlijkheid dat de prikkel voor werklozen om reeds in de beginfase van zijn/haar werkloosheid actief op zoek te gaan naar nieuw werk zal afnemen bij cao-aanvullingen, geldt naar mijn mening des te meer daar de netto vervangingsratio (het netto inkomen bij werkloosheid in verhouding tot dat bij werkaanvaarding) van de Nederlandse wettelijke WWuitkering met 75 procent van het gemaximeerd dagloon gedurende de eerste twee

81 CPB, Gevolgen Wet Werk en Zekerheid voor werkgelegenheid, CPB Notitie, november 2013, p. 8. 82 AStri en Epsilon Research, Praktijk en effecten van bovenwettelijke cao-aanvullingen ZW, loondoorbetaling bij ziekte,

WIA en WW, februari 2014, p. 7. Zie ook het stuk van: Cuelenaere 2011.

83 Zie, http://socialezekerheidswijzer.wordpress.com/2013/08/29/herleving-een-kwestie-van-goed-werkgeverschap/.

23

werkloosheidsmaanden en daarna zeventig procent van dat dagloon, nog altijd zeer riant is. 84 Het relatief kleine verschil tussen de wettelijke uitkering en het netto loon van gemiddeld dertig procent beperkt de noodzaak om snel weer aan de slag te gaan en ontmoedigt de arbeidsparticipatie. Bij niet-tewerkstelling blijft de levensstandaard van werklozen immers in grote mate behouden, tenzij men vér boven het gemaximeerd dagloon heeft verdiend. Voor deze laatste groep mensen geldt echter dat zij over het algemeen toch wel weer werk vinden. 4.4.3 De re-integratieprikkels voor werkgevers Voor werkgevers geldt dat wanneer zij – mogelijk door een algemeen verbindend verklaring van de cao – verplicht zijn aanvullingen op de WW te financieren, dit een extra prikkel kan zijn om zich in te spannen de ex-werknemer te herplaatsen of te re-integreren. Zo wordt er wel gezegd dat het bieden van een aanvulling op de WW voor werkgevers een stimulans is om de re-integratieinspanningen van hun werknemers te controleren daar laatstgenoemden door een dergelijke controle extra gestimuleerd worden om nieuw werk te zoeken waardoor – indien succesvol – de kosten voor de WW aanvulling, die voor een groot deel ook op het bord van de werkgevers liggen, gedrukt worden. 85 Wat betreft deze controles is het van belang om onderscheid te maken tussen de periode waarin een aanvulling op de wettelijke WW wordt verstrekt (verhogen WW-uitkeringshoogte) en de periode na de WW waarvoor een aantal cao’s een nawettelijke uitkering kennen (verlengen WW-uitkeringsduur). 86 Wanneer er als gevolg van de verkorting van de looptijd van de WW-uitkering in een groot aantal cao’s de duur van de WW-uitkering gerepareerd wordt naar de ‘oude’ 38 maanden, spreken we dus van een nawettelijke uitkering immers de wettelijke uitkeringsduur wordt verlengd. Van belang is om te vermelden dat in zo’n nawettelijke uitkeringsperiode het de werkgever (of een externe uitvoerder) is die volledig verantwoordelijk is voor de controle van de sollicitatieactiviteiten. Het primaat ligt dan niet meer bij het UWV dat zich hiermee bezighoudt gedurende de looptijd van de reguliere WW. 87 Dit wil zeggen dat wanneer de sociale partners de verkorte WW-duur gaan repareren, het alleen de werkgevers zijn die door hun controles nog druk kunnen uitvoeren op de actieve re-integratie inspanningen van hun exwerknemers. Uit het onderzoek (uitgevoerd door AStri en Epsilon Research) volgt echter dat een dergelijke controle op dit moment door lang niet alle organisaties en bedrijven, waar aanvullingen op de WW van toepassing zijn, wordt gedaan. Des te kleiner de organisatiegrootte, hoe meer organisaties daarvan afzien. 88 Het is maar de vraag of deze houding van werkgevers onder de aanstaande hervormingen in de WW zal omslaan.

84 Caminada en Van Vliet 2012, p. 1 en 2. 85 AStri en Epsilon Research, Praktijk en effecten van bovenwettelijke cao-aanvullingen ZW, loondoorbetaling bij ziekte,

WIA en WW, februari 2014, p. 63-64.


WIA en WW, februari 2014, p. 65.


WIA en WW, februari 2014, p. 65.


WIA en WW, februari 2014, p. 64 (zie tabel 6.12 Controle re-integratie-inspanningen werknemers, naar organisatiegrootte).

24

4.5

Deelconclusie

Mijns inziens moet de wetgever zich wel degelijk hebben gerealiseerd dat een reparatie van de verkorte WW-duur haaks staat op het uitgangspunt dat een langere WW-duur minder prikkelt tot werkhervatting. Maar gelet op de vrijheid van collectief onderhandelen en het feit dat de reparatie van de verkorte WW-duur in cao’s voor de werknemersorganisaties een essentieel onderdeel is van het sociaal akkoord, is het niet raar dat de sociale partners deze mogelijkheid tot reparatie zijn overeengekomen. Uit bovenstaande paragrafen kan geconcludeerd worden dat aanvullingen op de reguliere WW in cao’s de re-integratieinspanningen van zowel ex-werknemers als werkgevers eerder ontmoedigt dan bevordert. Voor werklozen geldt dat een korter financieel vangnet meer prikkelt tot werkhervatting. Ik verwacht dan ook dat het aanvullen van de verkorte wettelijke uitkeringsduur tot de huidige 38 maanden het zoekgedrag van werklozen niet ten goede zal komen. Dit zal er tevens toe leiden dat de beoogde werkgelegenheidsstijging niet zal worden bereikt. Voor werkgevers geldt dat wanneer zij verplicht zijn aanvullingen op de WW te financieren, dit een extra prikkel kan zijn om zich in te spannen de ex-werknemer te herplaatsen of te re-integreren. Maar daar uit onderzoek blijkt dat in de praktijk veel, met name kleinere, bedrijven waar aanvullingen op de WW in cao’s zijn afgesproken afzien van controles op re-integratieinspanningen, is het maar de vraag of de reparatie van de verkorte WW-duur andere effecten zal sorteren.

25

Hoofdstuk 5 Een internationale vergelijking 5.1 Inleiding Niet alleen Nederland, maar ook andere Europese landen kennen een werkloosheidsuitkering bij het intreden van het werkloosheidsrisico. De inhoud van deze werkloosheidsregelingen verschilt per land. De vereisten voor het ontvangen van een werkloosheidsuitkering, de uitkeringsduur en de uitkeringshoogte zijn dan ook niet voor alle werklozen in Europa gelijk. Uit de memorie van toelichting bij de Wet Werk en Zekerheid volgt dat de Nederlandse wetgever zich met het verkorten van de maximale WW-duur heeft laten inspireren door andere Europese landen. Nederland zou wat betreft de WW-duur voor oudere werknemers met een lang arbeidsverleden ‘meer in de pas moeten lopen met omliggende landen’. 89 Uit de MISSOC-databank 90 blijkt dat Nederland met een maximale WW-duur van 38 maanden werklozen een langdurig financieel vangnet biedt, doch niet de langste. Onze zuiderburen, de Belgen, kunnen aanspraak maken op een werkloosheidsuitkering van onbeperkte duur tot aan de pensioengerechtigde leeftijd. In Zweden moeten werklozen het met een veel kortere werkloosheidsuitkering van (in beginsel) maximaal 300 dagen doen. 91 Algemeen bekend is dat in Zweden het percentage ouderen dat langdurig werkloos is erg laag ligt in vergelijking met andere Europese landen. De vraag rijst of hieruit geconcludeerd kan worden dat er een link is tussen enerzijds de duur van de WW-uitkering en anderzijds de kans op werkhervatting van oudere werklozen. Omdat het hier te ver gaat de duur van alle Europese werkloosheidsuitkering en de arbeidsmarktpositie van oudere werklozen in die landen in detail te bespreken, beperk ik mij in dit rechtsvergelijkende hoofdstuk tot de landen België en Zweden vanwege de langere respectievelijk kortere uitkeringsduur dan de 38 – straks 24 – maanden die we in Nederland kennen. Ik wil bezien of er inderdaad een verband is tussen enerzijds de korte uitkeringsduur in Zweden en de snelle herintreding van oudere werklozen in dat land. Betekent dit dan ook dat de onbeperkte uitkeringsduur in België automatisch leidt tot minder werkhervattingen onder oudere werklozen aldaar of zijn er toch ook andere elementen die een rol spelen bij de herintreding van oudere werklozen op de arbeidsmarkt? 5.2

België

5.2.1 Het Belgische WW-stelsel Om in België aanspraak te kunnen maken op de in duur onbeperkte werkloosheidsuitkering moet een ex-werknemer in de referteperiode (een bepaalde periode onmiddellijk voorafgaande aan de uitkeringsaanvraag) een minimum aantal dagen in loondienst hebben 89 Kamerstukken II 2013/14, 33 8181, nr. 3, p. 54. 90Zie:http://www.missoc.org/MISSOC/INFORMATIONBASE/COMPARATIVETABLES/MISSOCDATABASE/comparativeTableSe

arch.jsp.

91 Zie voor dit hele stuk: http://www.nrcnext.nl/blog/2012/02/01/next-checkt-‘wij-zijn-het-enige-eu-land-dat-nog-38-

maanden-ww-geeft’/.

26

gewerkt. In het Koninklijk Besluit van 23 juli 2012 92 is besloten de toegangsvoorwaarden voor het ontvangen van een uitkering te versoepelen door de referteperioden te verlengen. Ook degenen die na een periode van werkloosheid het werk hebben hervat kunnen nu gemakkelijker dan voorheen terugkeren naar de eerste (hogere) uitkeringsperiode. De exacte duur van de referteperiode en het aantal te bewijzen arbeidsdagen is afhankelijk van de leeftijdscategorie waarin de werkloos geraakte persoon valt. 93 De hoogte van de te ontvangen werkloosheidsuitkering wordt berekend op basis van het laatstverdiende loon, de gezinssituatie, het arbeidsverleden en de werkloosheidsduur. Wat de gezinssituatie betreft zijn er drie categorieën te onderscheiden: - samenwonenden met gezinslast; - alleenwonenden; - samenwonenden zonder gezinslast. Gedurende de eerste drie werkloosheidsmaanden ontvangen alle werklozen 65 procent van het laatstverdiende (begrensde) brutoloon. De hoogste loongrens bedraagt 2.466,59 euro per maand. Daarna ontvangen zij negen maanden een uitkeringspercentage van nog maar zestig procent – de eerste drie maanden begrensd tot de hoogste loongrens en de daaropvolgende zes maanden begrensd tot de intermediaire loongrens. 94 Wanneer het eerste werkloosheidsjaar voorbij is volgt een tweede uitkeringsperiode van twee maanden. Deze vaste periode wordt per gewerkt arbeidsjaar met twee maanden verlengd tot een maximum van drie jaar en is onderverdeeld in vijf fasen. Gedurende de eerste fase (maximaal twaalf maanden) is het te ontvangen loongerelateerde percentage afhankelijk van de gezinssituatie. Een samenwonende met gezinslast ontvangt zestig procent, een alleenstaande 55 procent en een samenwonende zonder gezinslast krijgt veertig procent van het laatstverdiende loon, doch begrensd tot de basisloongrens. 95 In de vier fasen die daarop volgen (elk zes maanden) wordt de werkloosheidsuitkering geleidelijk aan teruggebracht tot een minimale uitkering. Het te ontvangen bedrag is dan eveneens gekoppeld aan de gezinstoestand. In deze (derde) forfaitperiode, die op zijn laatst na 48 maanden bereikt wordt, is de uitkeringsduur onbeperkt. 96 Deze werkloosheidsregeling is relatief nieuw. Met ingang van 1 november 2012 is de degressiviteit van de werkloosheidsuitkering versterkt teneinde een zekere degressiviteit voor alle gezinssituaties te laten gelden (en niet alleen voor de samenwonenden). De hoogte van de te ontvangen uitkering valt nu sneller terug op een minimumbedrag. Met andere woorden: Het uitkeringsbedrag wordt lager naarmate men langer werkloos is. De regeling geldt niet voor werklozen die twintig jaar of langer in loondienst hebben gewerkt, 55-plussers en werklozen die minstens 33 procent blijvend arbeidsongeschikt zijn. Gezien het feit werknemers vaker van werk wisselen dan vroeger is per 1 januari 2013 ook het aanvangsniveau van de uitkering

92 Zie: http://www.ejustice.just.fgov.be/mopdf/2012/07/30_1.pdf#Page29. 93 Zie: http://www.rva.be/D_opdracht_W/Werknemers/T31/SubcontentNL.htm. 94 De intermediaire loongrens bedraagt € 2.298,90. 95 De basisloongrens bedraagt € 2.148,27.

96 Zie voor dit hele stuk: http://www.rva.be/D_Opdracht_W/Werknemers/T67/SubcontentNL-03.htm.

27

opgehoogd. Tijdens een korte werkloosheidsperiode tussen twee banen (maximaal 3 maanden) ontvangen werklozen nu 65 procent van het laatstverdiende loon in plaats van zestig procent. Een werkloze begint dus met een hoger loongerelateerd percentage, maar het uitkeringsbedrag zal vervolgens – al naargelang het aantal arbeidsjaren – sneller dalen dan voorheen. 97 Werklozen die 55 jaar of ouder zijn en een arbeidsverleden hebben van twintig jaar of langer, komen in aanmerking voor een verhoogde uitkering (anciënniteitstoeslag bovenop de werkloosheidsuitkering) indien zij in ieder geval reeds één jaar volledig werkloos zijn en geen conventioneel brugpensioen genieten. Dat een werkloze sinds minstens één jaar volledig werkloos moet zijn betekent dat een werkloze pas op z’n vroegst in de tweede uitkeringsperiode de toeslag kan ontvangen. Het uitkeringsbedrag dat een werkloze in een deelfase van de tweede periode ontvangt, zakt niet meer op het moment dat de werkloze de 55-jarige leeftijd bereikt, twintig jaar arbeidsverleden kan bewijzen of 33 procent volledig arbeidsongeschikt is. Het bedrag van deze toeslag varieert naargelang de familiaire situatie en de leeftijd van de gerechtigde. 98 Kennelijk is de Belgische wetgever dus van mening dat de groep oudere werklozen meer bescherming verdient met het oog op hun slechte arbeidsmarktpositie. 5.2.2 De kans op werkhervatting van oudere werklozen Ondanks de geleidelijke vermindering van het uitkeringsbedrag wordt de Belgische werkloosheidsverzekering met een onbeperkt financieel vangnet vaak gezien als onvoldoende activerend. Op basis van de Eurostat Labour Force Survey berekende het Steunpunt Werk en Sociale Economie (WSE) de herintredingskans van oudere werklozen in België. Geconcludeerd werd dat België op dat punt al enige jaren slecht presteert. Zo daalde het aandeel van de 50-plussers in het totaal van de indiensttredingen van 6,6 procent in het jaar 2007 naar 5,7 procent in 2009, en dit ondanks een onafgebroken stijging van het aandeel 50plussers behorende tot de beroepsbevolking (van 17,6 procent in 2003 tot 22,7 procent in 2009). 99 Over het algemeen hebben oudere werklozen in de andere Europese landen minstens twee keer zoveel kans op werkhervatting. In de Scandinavische landen en het Verenigd Koninkrijk is de kans dat een 50-plusser vanuit een periode van werkloosheid (opnieuw) een intrede maakt op de arbeidsmarkt zelfs nog vele malen hoger. 100 Indien een Belgische werknemer op een wat oudere leeftijd werkloos raakt, betekent dit dan ook vaak – in ieder geval vaker dan in andere Europese landen – een definitieve uitval uit het arbeidsproces. In de Belgische media zijn velen de mening toebedeeld dat deze weinig opbeurende cijfers te verklaren zijn door het passieve karakter van de werkloosheidsregeling. 101 De werkloosheidverzekeringen zijn in België dan ook een hoge kostenpost in vergelijking met andere landen, en dat terwijl uit Eurostat-cijfers blijkt dat de werkloosheidsgraad in het jaar

97 Zie, http://www.abvv.be/web/guest/files-nl/-/file/789330/&p_l_id=10184. 98 Zie voor dit hele stuk: http://www.werk.belgie.be/defaultTab.aspx?id=8724.

99 Zie, http://www.express.be/business/nl/economy/werkloze-50-plusser-is-vogel-voor-de-kat/124028.htm. 100 Zie, http://www.hrsquare.be/nl/persberichten/169/werkloze-50-plussers-zijn-niet-kansloos-op-de-arbeidsmarkt.

101 Zie, http://www.n-va.be/persbericht/belgie-heeft-op-spanje-na-hoogste-aandeel-werkloosheid-in-sociale-uitkeringen.

28

2013 met 8,4 procent ver onder het Europees gemiddelde (10,8 procent) lag. 102 De versnelde degressiviteit is een activerende maatregel, maar de uitkering is nog altijd onbeperkt in tijd. Dit laatste draagt niet bij aan de noodzaak tot het vinden van een nieuwe bron van inkomsten. 5.3

Zweden

5.3.1 Het Zweedse WW-stelsel De Zweedse sociale werkloosheidsverzekeringen zijn opgedeeld in twee delen. Om te beginnen kan een werkloze aanspraak maken op een – uit werkgeverspremies en contributies betaalde – vrijwillige verzekering ter compensatie van de gederfde inkomsten (de zogeheten inkomstbortfallsförsäkring). Het uitkeringsbedrag van deze vrijwillige verzekering is inkomensafhankelijk. Daarnaast bestaat er voor degenen die de 20-jarige leeftijd hebben bereikt en geen vrijwillige verzekering hebben afgesloten een uit werkgeverspremies betaalde basisverzekering (grundförsäkring). Deze verzekering keert een basisbedrag uit van maximaal 320 SEK (€ 37) per dag. De lidmaatschaps- en de arbeidsvoorwaarde (soort van referte-eis) bepalen voor welke uitkering een werkloze in aanmerking komt. Werklozen die ten minste twaalf maanden bij een werkloosheidsverzekeringsfonds aangesloten zijn geweest kunnen aanspraak maken op een inkomensgerelateerde uitkering van maximaal 680 SEK (€ 78) per dag. Werklozen van twintig jaar of ouder die geen lid zijn van een werkloosheidsverzekeringsfonds – of wel lid zijn maar (nog) geen twaalf maanden – maar wel aan de arbeidsvoorwaarde voldoen, krijgen het basisbedrag uitbetaald. Aan de arbeidsvoorwaarde is voldaan als tijdens de twaalf maanden onmiddellijk voorafgaande aan de periode van werkloosheid, minimaal zes maanden minstens tachtig uur per kalendermaand arbeid is verricht of tijdens een ononderbroken periode van zes kalendermaanden in zijn totaliteit ten minste 480 uur en minstens vijftig uur per maand is gewerkt. De inkomensafhankelijke uitkering bedraagt gedurende de eerste tweehonderd dagen tachtig procent van het laatstverdiende loon en daarna zeventig procent. Voor beide verzekeringen geldt dat de maximale uitkeringsduur is vastgesteld op driehonderd dagen. Wanneer een uitkeringsgerechtigde bij afloop van de maximale looptijd de zorg draagt over een kind dat jonger is dan achttien jaar, kan deze persoon aanspraak maken op een verlenging van de uitkeringsduur met 150 dagen (in totaal 450 dagen). 103 5.3.2 De kans op werkhervatting van oudere werklozen Het Zweedse werkloosheidssysteem heeft geresulteerd in een aantal opvallende werkloosheidscijfers. Met name de langetermijnwerkloosheid (gedefinieerd als langer dan één jaar) springt in het oog. Dat percentage ligt beduidend lager dan in andere Europese landen. Dit wil overigens niet zeggen dat Zweedse werknemers niet of nauwelijks werkloos raken. Het zegt iets over het korte tijdsbestek waarbinnen werklozen (weer) hun intrede doen op de

102 Zie, http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/VK14-formatie/1.1940564. 103 Zie voor dit hele stuk:

http://ec.europa.eu/employment_social/empl_portal/SSRinEU/Your%20social%20security%20rights%20in%20Sweden_en. pdf.

29

arbeidsmarkt. 104 Een verklaring kan gevonden worden in het activeringsbeleid dat dit land toepast. Werklozen worden vanaf het moment dat ze werkloos raken op verschillende manieren richting een terugkeer in het arbeidsproces geduwd. Om te beginnen door de zogeheten trygghetsråden. Deze transitiefondsen proberen, op kosten van werkgevers en vakbonden, werklozen via herscholingen en opleidingen naar nieuw werk (in groeiende sectoren) te begeleiden. De actieve hulp van transitiefondsen vindt over het algemeen reeds in een vroeg stadium plaats. Heeft een werknemer langer dan tien jaar voor hetzelfde bedrijf gewerkt dan moet hij reeds een half jaar voor het daadwerkelijke ontslag daarvan op de hoogte worden gesteld. Idealiter vinden de cliënten van de Zweedse transitiefondsen tijdens hun opzegtermijn een nieuwe baan en zitten ze dus geen dag zonder werk. 105 De lage uitkeringsbedragen in combinatie met een korte maximale looptijd zorgt er eveneens voor dat werklozen in de praktijk zelf een keuze maken: op zoek naar nieuw werk of een opleiding volgen. 106 5.4

Leren van het buitenland

In de vorige paragrafen is duidelijk naar voren gekomen dat oudere werklozen in Zweden, die gedurende een relatief korte periode uitkering een werkloosheidsuitkering ontvangen, een goede kans hebben op werkhervatting. Een maximale uitkeringsduur van 24 maanden zal naar alle waarschijnlijkheid dan ook eerder prikkelen tot werkhervatting dan een maximale uitkeringsduur van 38 maanden, maar uit de bovenstaande paragraaf valt tevens op te maken dat het succes in Zweden niet alleen te danken is aan de korte uitkeringsduur in dat land. Er zijn een aantal andere factoren die van invloed zijn op de werkhervatting van oudere werklozen en Nederland zou ook naar die factoren moeten kijken. 5.4.1 Werkzekerheid door vroegtijdige interventie In Zweden betalen bedrijven een bepaald percentage van de totale loonsom aan transitiefondsen. Zowel grote als kleine bedrijven kunnen aanspraak maken op de middelen uit die fondsen wanneer zij het (vaste) dienstverband met een werknemer wensen te beëindigen. De werknemer om wie het draait krijgt vervolgens, soms al voordat het ontslag is aangezegd, actieve van-werk-naar-werkondersteuning. Nederland kan veel leren van deze (vroegtijdige) zoekondersteuning. Ondanks het feit dat ouderen geen dag te verliezen hebben als het aankomt op het vinden van een nieuwe baan, zijn het de werkgevers die slecht nieuws vaak voor zich houden en komt het UWV pas om de hoek kijken op het moment dat werknemers eenmaal werkloos zijn.107 De rol van het UWV is daarnaast erg marginaal vergeleken met de rol van transitiefondsen. Het UWV biedt voornamelijk digitale ondersteuning terwijl in Zweden werklozen oog in oog komen te zitten met werkcoaches.

104 European Employment Observatory Review, Long-term Unemployment 2012, European Commission, september 2012,

p. 10 (tabel).

105 I. Borghouts en J. Witteman, De smeerolie van het Zweedse ontslagproces, De Volkskrant (31 maart 2014), p. 6-7. 106 Zie, http://www.erasmix.be/content/zweden-en-denemarken-het-walhalla-van-europa. 107 I. Borghouts en J. Witteman, ‘De smeerolie van het Zweedse ontslagrecht’, De Volkskrant (31 maart 2014), p.6-7.

30

Tegenstanders van een vroegtijdige aanpak stellen zich op het standpunt dat het zonde is te investeren in zoekondersteuning als een deel van de met ontslag bedreigde werknemers zelf in staat is om een nieuwe baan te vinden. 108 Deze redenering is enigszins begrijpelijk, maar gezien het feit dat de kans op re-integratie van ouderen met de dag afneemt is het in ieder geval voor deze kwetsbare groep op de arbeidsmarkt noodzakelijk dat zij zo snel mogelijk middels actieve begeleiding in de juiste richting gestuurd worden in hun zoektocht naar nieuw werk. Dit wil overigens niet zeggen dat er momenteel in Nederland niets gebeurt om mensen aan nieuw werk te helpen. Zeker in reactie op de economische crisis en de flexibilisering van de arbeidsmarkt investeert de overheid in verschillende van-werk-naar-werkprojecten. Denk aan de aanstaande transitievergoeding (vervanging van de huidige ontslagvergoeding) en de scholingsvoucher voor 55-plussers. Vooralsnog bestaat er in Nederland echter geen structureel nationaal van-werk-naar-werksysteem. 109 In Nederland kunnen bedrijven in overleg met vakbonden of ondernemingsraden een sociaal plan opstellen dat de personele voorzieningen regelt bij een reorganisatie. De grote bedrijven zijn over het algemeen betrokken bij een sociaal plan dat op hun werknemers van toepassing is. In het midden- en kleinbedrijf hebben werknemers die hun baan verliezen vaak minder geluk. Zij moeten het vaak doen met een door de werkgever opgesteld sociaal plan. Het is aan de werkgever om te besluiten vakbonden wel of niet te betrekken bij de totstandkoming daarvan. Volgens Borghouts-van de Pas 110 zal een nationaal structureel van-werk-naar-werksysteem ervoor zorgen dat Nederlandse werknemers bij zowel grote als kleine bedrijven toegang hebben tot een vroegtijdige en actieve begeleiding in hun zoektocht naar nieuw werk. Daarnaast zouden de Nederlandse vakbonden en werkgeversorganisaties een actievere rol kunnen spelen in het ontwikkelen van beleid en activiteiten om werknemers te helpen met het vinden van nieuw werk. 111 Ook kunnen de sociale partners hun verantwoordelijkheid nemen door in cao’s concrete afspraken te maken over zowel sectorale als intersectorale van-werknaar-werkbegeleiding en hoe daar in de praktijk invulling aan te gegeven. Volgens Pennings is het gemeenschappelijk belang van zowel werkgevers als werknemers evident: voorkomen dat mensen langdurig werkloos raken. Wanneer beide partijen ook daadwerkelijk meebetalen aan de WW door premies af te dragen (derde jaar WW) hebben ze er ook beide belang bij dat zo min mogelijk mensen gebruik maken van deze sociale verzekering. 112 5.4.2 Loondoorbetalingsverplichting bij ziekte Voor een juiste vergelijking van de re-integratiekansen is het ook van belang om te kijken naar het financiële risico dat Europese werkgevers dragen bij ziekte van hun werknemers. Nederland is uniek wat betreft de loondoorbetalingverplichting van twee jaar. In geen enkel ander land ter wereld zijn werkgevers voor zo’n lange periode verantwoordelijk voor het doorbetalen van het loon van zieke werknemers. In de meeste landen is de werkgever slechts

108 Zie voor dit hele eerste gedeelte het stuk van: Borghouts 2012. 109 Borghouts 2012, p. 72.

110 Principal consultant bij Ecorys en senior onderzoeker aan de Universiteit van Tilburg. 111 Borghouts 2012, p. 68.

112 Zie voor dit stuk: http://ser.nl/nl/publicaties/overzicht%20ser%20bulletin/2014/februari2014/regie-over-de-ww.aspx.

31

tussen twee en vier weken verantwoordelijk voor de loondoorbetaling. Daarna wordt het loon betaald via een sociale verzekering. 113 Uit de MISSOC-databank volgt dat wanneer een werknemer in Zweden wegens ziekte niet meer in staat is om zijn werkzaamheden te verrichten, hij in de regel vanaf de tweede tot en met de veertiende dag vervangend loon ontvangt van de eigen werkgever. Na die twee weken kan de zieke werknemer aanspraak maken op betaling van het ziekengeld door de Zweedse Socialezekerheidsdienst (in principe tot één jaar). 114 Ook wat betreft de uitkeringshoogte zit Nederland aan de hoge kant. Een Nederlandse werknemer die ziek wordt krijgt zeventig procent van zijn laatstverdiende loon doorbetaald. Dit is exclusief de (eventuele) aanvullingen bij cao. Alleen werknemers in de Scandinavische landen krijgen bij ziekte gemiddeld een hoger percentage van het loon doorbetaald door de werkgever. 115 In Zweden ligt dat (wettelijke) percentage op minstens tachtig procent, 116 maar de periode van loondoorbetaling door de werkgever is dus wel velen malen korter dan in Nederland. Het feit dat werkgevers in Zweden op het punt van ziekteverzuim minder financiële risico’s lopen dan de Nederlandse werkgevers, kan wellicht de relatief korte werkloosheidsduur onder de oudere werklozen in Zweden (deels) verklaren. Het verkleinen van het financiële risico dat werkgevers dragen bij ziekte zal wellicht tot een beter evenwicht leiden tussen enerzijds de positieve prikkels om ouderen in dienst te nemen en anderzijds de negatieve prikkels om ouderen geen baan aan te bieden. 5.5

Deelconclusie

Niet alleen in Nederland hebben ouderen moeite met het vinden van werk. Ook in onze buurlanden is het geen gemakkelijke opgave, maar er kan wel gezegd worden dat de perspectieven op het vinden van nieuw werk in sommige Europese landen beduidend beter zijn dan elders. Om te kijken of er een verband is tussen enerzijds de duur van de WWuitkering en de kans op werkhervatting van oudere werklozen heb ik eerst gekeken naar het werkloosheidsstelsel van België dat een onbeperkte uitkeringsduur kent. Afgezien van het feit dat het te ontvangen uitkeringsbedrag geleidelijk aan lager wordt naarmate de periode van werkloosheid voortduurt, blijkt de Belgische werkloosheidsregeling met een werkloosheidsuitkering dat onbeperkt is in tijd onvoldoende te activeren. Het percentage ouderen dat langdurig een werkloosheidsuitkering ontvangt is daar dan ook erg hoog. In Zweden zien we echter relatief kortdurende werkloosheidscijfers onder ouderen. De reden voor dat succes kan echter niet alleen gevonden worden in de korte uitkeringsduur van maximaal driehonderd dagen. Het is vooral het Zweedse transitiesysteem dat werklozen vanaf een vroeg stadium actief ondersteunt en stuurt in hun zoekproces, dat bijdraagt aan een snelle re-integratie van oudere werklozen op de arbeidsmarkt. Deze vroegtijdige interventie is een belangrijk leerpunt voor Nederland evenals de kortdurende loondoorbetalingsverplichting voor werkgevers bij ziekte. Nergens ter wereld is het financiële risico voor werkgevers bij 113 Friperson en De Jong 2013, p. 40. 114 MISSOC-databank. Zie voor ‘uitkeringen bij ziekte’ p. 9. Te vinden op:

http://ec.europa.eu/employment_social/empl_portal/SSRinEU/Your%20social%20security%20rights%20in%20Sweden_nl.p df.

115 Friperson en De Jong 2013, p. 40. 116 Zie: http://zweden.placement.nl/default.aspx?menu=276&id=3864.

32

ziekte zo hoog als in Nederland. De kans is dan ook aanwezig dat werkgevers in Nederland, met het risico op een tweejarige loondoorbetalingsverplichting, de voorkeur hebben voor jongere kandidaten omdat deze groep werknemers in hun ogen minder vaak ziek zijn.

33

Hoofdstuk 6 Conclusie Het positieve beeld van de arbeidsparticipatie van ouderen staat in schril contrast met de geringe herintredingskansen van oudere werklozen. Hoge en tevens langdurige werkloosheidscijfers zijn de harde realiteit. Zorgelijk is met name het feit dat de kans op werkhervatting voor deze groep WW-gerechtigden sterk afneemt naarmate de eerste werkloosheidsmaanden zijn verstreken. De aanpassingen in de WW worden dan ook verdedigd met het argument dat de WW minder bescherming moet bieden aan werklozen en activerender moet worden. Daartoe wordt de maximale duur van de WW teruggebracht en de termijn voor het aanvaarden van passende arbeid aangescherpt. 117 In deze scriptie heb ik bezien in hoeverre deze twee re-integratiemaatregelen een bijdrage zouden kunnen leveren aan het sneller aan het werk komen van ouderen en welk aandeel de bovenwettelijke reparatie door sociale partners daarin heeft. De probleemstelling luidde als volgt: Wat zou de verkorting van de WW-duur (en de reparatie in cao’s) en het sneller moeten aanvaarden van passende arbeid kunnen betekenen voor de activering van oudere werklozen en hoe moet de verkorting van de WW-duur worden beoordeeld gelet op de ervaringen met een langere respectievelijk kortere uitkeringsduur in België en Zweden? 6.1

De moeizame re-integratie van oudere werklozen

Er zijn verschillende mogelijke verklaringen voor het disfunctioneren van de arbeidsmarkt voor ouderen. Dit kan ten eerste liggen aan het negatieve verwachtingspatroon van werkgevers over de inzetbaarheid en het ziekteverzuim van ouderen. Er wordt een beeld geschetst van oudere werknemers die de ‘snelheid van de maatschappij’ niet kunnen bijbenen en moeite ondervinden op het gebied van recente technologische ontwikkelingen en ‘nieuwe media’. 118 Ondanks dat dit beeld in de praktijk slechts ten dele blijkt te kloppen, speelt het vaak een grote rol bij de aanwerving van nieuwe werknemers. Hierbij moet men onder andere denken aan het prefereren van een jongere kandidaat boven een oudere wegens een in de ogen van werkgevers verhoogt risico op een tweejarige loondoorbetalingsverplichting bij ziekte. Een tweede mogelijke verklaring is het feit dat oudere werknemers over het algemeen weinig mobiel zijn. Doordat niet in hun ontwikkeling is geïnvesteerd zijn zij bij werkloosheid slechts in een beperkt aantal beroepen inzetbaar. Een laatste verklaring kan gevonden worden in het zoekgedrag van oudere werklozen. Uit onderzoek is gebleken dat zij vaak minder intensief en breed zoeken dan nodig is voor werkhervatting. Het kan zijn dat de huidige tijd waarin afwijzingen voor deze groep eerder regel dan uitzondering zijn, hen enigszins hebben ontmoedigd om nog actief te zoeken naar een nieuwe baan. Daarbij komt dat ouderen onder de huidige Werkloosheidswet vaak een langdurige WW-uitkering hebben om op terug te vallen. De noodzaak tot onmiddellijke herintreding voor deze groep ex-werknemers is derhalve niet al te groot. Met een maximale WW-uitkeringsduur van 38 maanden schiet de huidige WW dan ook tekort in het activeren van deze groep werklozen. 117 Kamerstukken II 2013/2014, 33 818, nr. 3, p. 52. 118 Gomes en Mink 2012, p. 30.

34

6.2

Het activeringsgehalte van de nieuwe re-integratiemaatregelen

In het derde hoofdstuk stond de vraag centraal of de verkorting van de WW-duur en het eerder moeten accepteren van passende arbeid er in de praktijk toe zullen leiden dat oudere werklozen eerder een baan aangeboden krijgen. Hier kunnen om een aantal redenen grote vraagtekens bij worden gezet. Allereerst vanwege het gebrek aan baanopeningen op de Nederlandse arbeidsmarkt. Het stimuleren van werklozen om sneller te solliciteren naar een nieuwe baan is een mooi uitgangspunt, maar wil het ook leiden tot meer herintredingen zal er wel werk beschikbaar moeten zijn. Het na zes maanden werkloosheid moeten aanvaarden van passende arbeid zal er hoogstwaarschijnlijk toe leiden dat met name de laagopgeleiden oudere WW-gerechtigden door verdringing hun kansen op werkhervatting als sneeuw voor de zon zien verdwijnen. Zij zullen de banen zien gaan naar de hogeropgeleide oudere WWgerechtigden, die op hun beurt weer niet gekozen worden op het moment dat er een jongere geschikte kandidaat op de functie solliciteert. Tevens worden oudere werklozen door de verkorting van de WW-duur van 38 naar 24 maanden niet geprikkeld om in de eerste werkloosheidsmaanden, waarin de kans op werkhervatting voor hen het grootst is, actief te solliciteren. In het vierde hoofdstuk is er aandacht besteed aan de mogelijkheid tot reparatie van de verkorte WW-duur in cao’s in relatie tot het activeringsdoel. Daar relatief veel ouderen lid zijn van een vakbond is het niet raar dat werknemersorganisaties massaal oproepen tot afspraken omtrent aanvullingen op de WW in cao’s. Daar uit bestaand onderzoek van AStri en Epsilon geconcludeerd kan worden dat een hogere/langere inkomensbescherming bij werkloosheid de re-integratieinspanningen van werkgevers en ex-werknemers niet ten goede komt, kan verwacht worden dat het repareren van de verkorte WW-duur de prikkel tot werkhervatting niet zal bevorderen. Het in grote getalen bovenwettelijk repareren van de WW-duur zal er tevens toe leiden dat er minder extra banen gegenereerd worden dan de regering met deze maatregel voor ogen heeft. Kijkend naar Zweden is het niet alleen de korte WW-duur in dat land dat de grote kans op werkhervatting doet verklaren. Uit het vijfde hoofdstuk is gebleken dat de actieve en vroegtijdige zoekondersteuning door Zweedse transitiefondsen misschien een nog wel grotere rol speelt in de kans op werkhervatting. De zoekondersteuning in Nederland door het UWV is daarbij vergeleken erg marginaal. Het ontwikkelen van effectief beleid gericht op zoekondersteuning, waarbij ook de werkgevers worden betrokken, is een belangrijk leerpunt voor Nederland. Daarnaast zou ook het lagere financiële risico voor Zweedse werkgevers bij ziekte van hun werknemers de hoge kansen op werkhervattingen aldaar kunnen verklaren. Een kleiner financieel risico voor de Nederlandse werkgevers zou dan ook wellicht kunnen leiden tot een betere balans tussen enerzijds de positieve prikkels om een oudere werknemer aan te nemen en anderzijds het risico op loondoorbetaling bij ziekte. Opmerkelijk genoeg besteedt de memorie van toelichting daar geen aandacht aan.

35

Tot slot, is het niet zozeer de maximale WW-duur die kans op uitstroom naar werk bepaalt, maar met name de verstreken duur van de uitkering (werkloosheidsduur). Daarnaast spelen vooral de leeftijd van de uitkeringsgerechtigde, het opleidingsniveau en de sector waaruit zij werkloos zijn geworden een belangrijke rol in het berekenen van de kans op herintreding. De maximale WW-uitkeringsduur en het urenverlies waarop de WW gebaseerd is komen pas daarna als invloedhebbende factoren. 119 Kortom, maatregelen zoals de verkorting van de WW-duur en het eerder moeten aanvaarden van passende arbeid zullen in de praktijk vermoedelijk weinig of niet bijdragen aan de activering van oudere werklozen. In plaats van het recht op een uit publieke middelen gefinancierd derde jaar WW, zullen oudere werklozen dus voortaan een beroep moeten doen op de IOW of de op hen van toepassing zijnde cao-regeling. De verkorting van de WW-duur zal in de praktijk dan ook eerder een verschuiving van middelen inhouden dan het daadwerkelijk begeleiden van oudere werklozen naar nieuw werk. Deze reintegratiemaatregelen, en met name de verkorting van de WW-duur, zijn dus in de memorie van toelichting onder het mom van activering gepresenteerd, maar het op orde brengen van de overheidsfinanciën blijkt toch het primaire doel van de wetgever te zijn.

119 De Vries 2014, p. 20-21.

36

Bijlage • Tabel 1 In deze tabel wordt de uitkeringsduur weergegeven voor een werknemer die vandaag de dag zou worden ontslagen en in de toekomst: in het jaar 2020 en 2040. 120 Het arbeidsverleden De uitkeringsduur van de werknemer onder de huidige (in jaren) WW-regelgeving 5 jaar 10 jaar 12 jaar 14 jaar 16 jaar 18 jaar 20 jaar 22 jaar 24 jaar 26 jaar 28 jaar 30 jaar 32 jaar 34 jaar 36 jaar 38 jaar 40 jaar

5 maanden 10 maanden 12 maanden 14 maanden 16 maanden 18 maanden 20 maanden 22 maanden 24 maanden 26 maanden 28 maanden 30 maanden 32 maanden 34 maanden 36 maanden 38 maanden 38 maanden

De uitkeringsduur onder de nieuwe WW-regelgeving (ontslag in 2020) 5 maanden 10 maanden 11 maanden 12 maanden 14 maanden 16 maanden 18 maanden 20 maanden 22 maanden 24 maanden 24 maanden 24 maanden 24 maanden 24 maanden 24 maanden 24 maanden 24 maanden

De uitkeringsduur onder de nieuwe WW-regelgeving (ontslag in 2040) 5 maanden 10 maanden 11 maanden 12 maanden 13 maanden 14 maanden 15 maanden 16 maanden 17 maanden 18 maanden 19 maanden 20 maanden 21 maanden 22 maanden 23 maanden 24 maanden 24 maanden

120 De Kromme Rijn, Zware maatregelen in de WW, p. 1-2. Uitleg: een ex-werknemer met een arbeidsverleden van 24 jaar

zou onder de huidige regeling een WW-uitkeringsduur opgebouwd hebben van 24 maanden, immers voor elk gewerkt jaar is er één maand WW opgebouwd. Wanneer een werknemer met een arbeidsverleden van 24 jaar in het jaar 2020 wordt ontslagen wordt er allereerst gekeken naar het arbeidsverleden tot het jaar 2016 (het gerespecteerde arbeidsverleden). Het gaat dan om 20 jaar (van 1996 tot 2016) en dus 20 maanden WW. In de overige vier arbeidsjaren (2016 tot 2020) is slechts een 0.5 WW per gewerkt jaar opgebouwd dus in totaal 2 maanden (4 x 0.5 = 2 maanden). Totaal: 22 maanden WW. Wanneer een werknemer met een arbeidsverleden van 24 jaar in 2040 wordt ontslagen wordt de uitkeringsduur als volgt berekend: gedurende de eerste 10 arbeidsjaren wordt één maand WW opgebouwd (10 maanden WW) en daarna nog maar een halve maand per gewerkt jaar (14 x 0.5 = 7 maanden). Deze ex-werknemer heeft dus recht op 17 maanden WW.

37

Literatuurlijst Literatuur Andriessen 2012 S. Andriessen e.a., ‘Een quotum voor arbeidsgehandicapten: is dat verstandig?’, Sociaalbestek 2012, p. 35-37. AStri, Herintreding werkloze 55-plussers, oktober 2011. AStri en Epsilon Research, Praktijk en effecten van bovenwettelijke cao-aanvullingen ZW, loondoorbetaling bij ziekte, WIA en WW, februari 2014. Bakels 2011 H.L. Bakels e.a., Schets van het Nederlandse arbeidsrecht, Deventer: Kluwer 2011. Van den Berg en Van Ours 1994 G. van den Berg en J. van Ours, ‘Unemployment dynamics and duration dependence in France, the Netherlands and the United Kingdom’, Economic Journal 104, p. 432-443. Bierings en Loog 2013 H. Bierings en B. Loog, Verwachte baanvindduren werkloze 45-plussers, CBS Centraal Bureau voor de Statistiek, Sociaaleconomische trends, juli 2013/02. Bijma 2012 B. Bijma, ‘Onderzoeker Irmgard Borghouts over werkzekerheid: Sneller van werk naar werk’, SERmagazine 2012 nr. 12 – 2013 nr. 1, p. 4-6. Te vinden op: http://www.ser.nl/~/media/files/internet/publicaties/sermagazine/2012/december2012januari2013.ashx. Bijma 2014 B. Bijma, ‘Sociale partners aan de slag met uitvoering WW’, SERmagazine 2014 nr. 2, p. 7-9. Borghouts 2012 I. Borghouts, ‘Lessen over werkzekerheid uit Zweden en Spanje’, ESB dossier werkzaamheid jaargang 97 (4647s) 2012, p. 68-73. Borghouts en Witteman, ‘De smeerolie van het Zweedse ontslagrecht’, De Volkskrant: 31 maart 2014, p.6-7. Bovenberg 2009 L. Bovenberg e.a., ‘Hogere arbeidsparticipatie 55-plussers vereist betere functionerende arbeidsmarkt’, Me Judice, april 2009. Caminada en Van Vliet 2012 Koen Caminada en Olaf van Vliet, Nederlandse werkloosheidsuitkering nog altijd riant, www.mejudice.nl, 23 januari 2012.

38

CBS, Werkhervattingskansen na instroom in de WW, leeftijd is niet het enige dat telt, 2012. CPB Notitie, Gevolgen Wet Werk en Zekerheid voor werkgelegenheid, uitgevoerd op verzoek van het ministerie SZW, november 2013. Cuelenaere 2011 B. Cuelenaere e.a., Herintreding werkloze 55-plussers, AStri Beleidsonderzoek en –advies oktober 2011. Cuelenaere 2014 B. Cuelenaere e.a., ‘Praktijk en effecten van bovenwettelijke cao-aanvulingen ZW, loondoorbetaling bij ziekte, WIA en WW’, AStri en Epsilon Research, februari 2014. Dalen, Henkens en Schippers H. van Dalen, K. Henkens en J. Schippers, ‘Beelden van de productiviteit van ouderen bij werkgevers en werknemers’, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 25 (1), p. 6-19. Directorate for Employment, Labour and Social Affairs, Working Better with Age Netherland: Assessment and main recommendations, OECD, April 2014. Erken, Klokkenburg en Van der Werff 2013 H. Erken, L. Klokkenburg en S. Van der Werff, ‘Kan arbeidsmarktbeleid de positie van ouderen veranderen?, TPEdigitaal 2013 jaargang 8(1), p. 45-64. European Employment Observatory Review, Long-term Unemployment 2012, European Commission, September 2012. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Employment trends and policies for older workers in the recession. Europese Commissie, Ontwerp van het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid, Brussel: november 2013. Euwals 2013 R. Euwals e.a., ‘Ouderen moeilijk weer aan de slag: afstemming instituties biedt kansen’, CPB Policy Brief 2013/02. Euwals en Ter Weel 2013 R. Euwals en B. ter Weel, ‘Ouderen moeilijk weer aan de slag. Afstemming instituties biedt kansen’, CPB Policy Brief 2013/02, 2013. Fevang 2011 E. Fevang, S. Markussen en K. Røed, ‘The Sick Pay Trap’, Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit, Discussion Paper Series 5655, april 2011.

39

Fluit 2013 P.S. Fluit, ‘Vereenvoudiging van de WW: helaas nog niet eenvoudig genoeg’, Tijdschrift Recht en Arbeid 2013/3. Friperson en de Jong 2013 R. Friperson en P. de Jong, ‘Effecten van loondoorbetaling bij ziekte: een internationale vergelijking’, TPEdigitaal 2013 7(3), p. 35-48. Geertjes 2012 K. Geertjes, Kans op een baan na de WW nader bekeken, CBS Sociaaleconomische trend, 4e kwartaal 2012. Gelderblom 2011 A. Gelderblom, ‘Arbeidsmarkt ouderen’, SEOR, Rotterdam 2011. Van Genderen 2012 D.M. van Genderen e.a., Arbeidsrecht in de praktijk, Den Haag: Sdu Uitgevers 2012. Gomes en Mink 2012 M. Gomes en I. Mink, ‘Wel ouder, maar geen ‘oudje’?’, RADAR en Pluspunt 2012. De Graaf-Zijl en Hop 2007 M. De Graaf-Zijl en J. Peter Hop, 45-plus en 55-plus in de SUWI-keten. Hoe vergaat het oudere werklozen op zoek naar werk?, SEO economisch onderzoek, december 2007. Halen en Schippers 2007 H. van Halen en J. Schippers, Oudere werknemers door de lens van de werkgever, Den Haag: NIDI, 2007. Van ’t Hooft E. Van ’t Hooft, ‘Privatisering van de Ziektewet: een (d)evaluatie’, Liberaal Reveil 4. Inspectie der Rijksfinanciën Bureau Beleidsonderzoek, 10. Werkloosheid: rapport brede heroverwegingen, april 2010. Inspectie SZW, Kansen op duurzame uitstroom naar werk voor oudere WW’ers, nota van bevindingen, NvB 14/02a, februari 2014. Inspectie SZW, Kansen voor oudere WW’ers (45+)!, R14/02, maart 2014. Inspectie SZW, Literatuuranalyse Dienstverlening oudere werklozen, R13/05b, september 2013. De Jong 2012 W. de Jong, K. Geertjes, M. de Mooij-schep, A de Rijk en N. Sluiter, Werkhervattingskansen na instroom in de WW, leeftijd is niet het enige dat telt, CBS Centrum voor Beleidsstatistiek, 2012. 40

Keiren, Reitsma en De Vries 2013 R. Keiren, F. Reitsma en M. De Vries, Sectorwisselingen van WW’ers bij werkhervatting: rapportage over 2012, UWV Werkbedrijf december 2013. Van der Klaauw 2013 B. van der Klaauw, ‘Naar een moderne arbeidsmarkt’, TPE digitaal 2013 jaargang 7(2). Kooijman 1989 J.J.A. Kooijman, Recht op periodieke uitkeringen in het sociale zekerheidsrecht, Alphen aan den Rijn 1989. De Kromme Rijn, Zware maatregelen in de WW. Lubbers 2013 L. Lubbers, Resultaten sociaal overleg: de crisis beteugelen, de arbeidsmarkt hervormen, praktijkblad salarisadministratie nr. 9, juni 2013. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, KM 10-09 Invloed van verkorting van de maximale WW-duur, onderzoek november 2010. Nauta 2004 A. Nauta e.a., De mythe doorbroken: Gezondheid en inzetbaarheid oudere werknemers, TNO Arbeid, PlantijnCasparie: Amsterdam 2004. Pennings 2013 F.J.L. Pennings, ‘Sociale partners en uitvoering sociale zekerheid: terug naar af of nieuwe mogelijkheden?’, TRA 2013/12. Pennings 2014 F.J.L. Pennings, ‘Wetsvoorstel Werk en Zekerheid en de Werkloosheidswet’, TRA 2014/29. Pennings en Damsteegt 2009 F.J.L. Pennings en A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Deventer 2009. Raad voor Werk en Inkomen, (G)oud! Kansen creëren voor werkloze ouderen, Den Haag: RWI 2011. Rutledge 2014 Matthew S. Rutledge, How long do unemployed older workers search for a job?, Center for Retirement Research at Bosten College, number 14-3, february 2014. Slotboom 2013 S.T. Slotboom, Re-integratie van oudere werklozen, Regioplan Beleidsonderzoek, februari 2013.

41

Sociaal akkoord 2013, 2013. Te vinden via: . TNO 2012 TNO, Ziekteverzuim in Nederland in 2010. Te vinden op: . UWV, Invloed van verkorting van de maximale WW-duur, Kennismemo 10/09, 2010. UWV, Kennisverslag 2012-3, 2012. UWV, Na de WW in de bijstand: de doorstroom van WW naar bijstand per gemeente tot en met 2015, oktober 2014. UWV, Nieuwsflits Arbeidsmarkt, september 2013. UWV, Sectorwisselingen van WW’ers bij werkhervatting: Rapportage over 2012, december 2013. Vonk 2013 G.J. Vonk, Hoofdzaken socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2013. De Vries 2014 M. de Vries, ‘Werk vinden tijdens de WW’, UWV Kennisverslag 2014-1, p. 17-22. Van der Werff 2012 S. van der Werff e.a., Wat maakt oudere werknemers aantrekkelijk?, SEO Economisch Onderzoek: Amsterdam september 2012.

Internetbronnen Nederlandse websites: Abvakabo FNV, ‘Mythes en feiten over de arbeidsparticipatie van ouderen’. Te vinden op: Geraadpleegd in augustus 2014. ACLBV liberale vakbond, ‘hervorming van de werkloosheidsuitkeringen: de werkloosheidsuitkering zal sneller dalen richting een minimale uitkering’. Te vinden op: Geraadpleegd in juni 2014. Centraal Bureau voor de Statistiek. Te vinden op: Geraadpleegd in de periode april 2014 t/m september 2014.

42

Centraal Bureau voor de Statistiek. Te vinden op: Geraadpleegd in oktober 2014. Centraal Bureau voor de Statistiek. Te vinden op: Geraadpleegd in juni 2014. Centraal Bureau voor de Statistiek: Statline. Te vinden op: Geraadpleegd in de periode april 2014 t/m september 2014. CBS Statline. Te vinden op: Laatst geraadpleegd op 3 november 2014. De Sociale Zekerheidswijzer, ‘Herleving… een kwestie van goed werkgeverschap?’. Te vinden op: Geraadpleegd in oktober 2014. Europese Commissie: werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie, ‘Uw rechten per land’ Te vinden op: Geraadpleegd in mei 2014. R. Giebels, ‘DNB voorziet hoogconjunctuur’. Te vinden op: Geraadpleegd op 14 mei 2014. Me Judice, ‘Nederlandse arbeidsmarkt in Europees perspectief: jongeren mobiel, ouderen honkvast’. Te vinden op: Geraadpleegd in juli 2014. MISSOC-database. Te vinden via: Geraadpleegd in de periode juni 2014 tot en met oktober 2014. Nationaal Kompas Volksgezondheid, ‘Arbeidsparticipatie: zijn er verschillen tussen Nederland en andere landen?’. Te vinden op:

43

Geraadpleegd in juni 2014. NU, ‘Vakbonden zetten in op meer loon en derde jaar WW’. Te vinden op: Geraadpleegd op 15 september 2014. Rijksoverheid, ‘Quotumwet moet extra banen voor mensen met een beperking waarborgen’. Te vinden op: Geraadpleegd in juni 2014. Rijksoverheid, ‘UWV en minister Asscher presenteren actieplan 55-plus werkt’. Te vinden op: Geraadpleegd op 22 april 2014. RVA, ‘Volledige werkloosheid’. Te vinden op: Geraadpleegd in juli 2014. F. Schravesande, ‘Next checkt: ‘Wij zijn het enige EU-land dat nog 38 maanden WW geeft’’. Te vinden op: Geraadpleegd in mei 2014. SER, ‘Toekomstverkenning WW’. Te vinden op: Geraadpleegd in september 2014. SER, ‘Rol sociale partners bij toekomstige infrastructuur en inrichting WW. Te vinden op: Geraadpleegd in mei 2014. C. Spijkerman, ‘Werkgelegenheid krimpt, aantal vacatures stijgt’. Te vinden op: Geraadpleegd in juli 2014. Trouw, ‘Sollicitatieplicht blijft vruchteloos’, te vinden op: Geraadpleegd in juli 2014. C. Wijnmaalen, ‘VVD en PVDA verenigen hun slechtste kanten’. Te vinden op: Geraadpleegd in juni 2014. 44

Belgische websites:

45

Maatregelen gericht op oudere werklozen bij de herziening van de Werkloosheidswet: minder bescherming, meer activering?

Recommend Documents