HOOFDSTUK 2
2.0
STRATEGISCHE NOTIES
INLEIDING
In dit hoofdstuk 'Strategische noties' vindt u: 2.1
Het profiel van Tiel, zoals het college 10 juli 2012 heeft vastgesteld, bladzijden 2 t/m 3
2.2
De inleiding en motivatie bij het GSO IV programma waarin Tiel betrokkenheid, partnerschap en een financiële bijdrage vraagt van de provincie Gelderland, vastgesteld door het college op 7 februari 2012, bladzijden 4 t/m 5
2.3
Het referentiekader voor ZUS: Zelf doen, Uitbesteden of Samenwerken (febr. 2013), bladzijden 6 t/m 10, zoals besproken in de commissie bestuur d.d. 18 februari 2013
2.4
Toekomst van Tiel en regionale samenwerking (besproken in commissie bestuur d.d. 30 mei 2013), bladzijden 11 t/m 15
2.5
Toekomst samenwerking in GR Regio Rivierenland (dek 2013), bladzijden 16 t/m 23
Deze documenten zijn geënt op vele visies die in de loop der tijd zijn opgesteld en regelmatig herijkt worden. U vindt daarvan een overzicht in de Programmabegroting van de Gemeente Tiel. Sinds 1 januari 2014 kent Tiel een team beleid. Eén van de opdrachten voor dat team is om op basis van het coalitieakkoord en in nauwe afstemming met de politiek een samenhangende visie op te stellen. Een visie die richting geeft voor de toekomst en handvatten voor het stellen van prioriteiten en maken van (financiële) keuzes.
Pagina 1 van 23
2.1 PROFIEL VAN TIEL, CENTRUM VAN DE BETUWE Tiel is het centrum van de Betuwe. Een compacte stad met een historisch centrum, cultuur, bedrijvigheid en evenementen. Tiel is een aantrekkelijke woon- en werkstad en economische motor in de regio. Bovendien een stad in het centrum van het land, aan het spoor, de A15, de Waal en het Amsterdam-Rijn Kanaal en temidden van aantrekkelijk groen (landbouw en fruitteelt) en blauw (rivieren). Een stad die leefbaar en overzichtelijk is en waar nog sprake is van een menselijke maat en korte lijnen. Kortom, een levendige stad met ambitie. Stad van Flipje
opgaven Tiel streeft naar evenwicht in zijn sociaal-economische structuur door zorg te dragen voor: o Aantrekkelijk wonen en leven in Tiel: ontwikkeling van het Waalfront, te beginnen met de Westluidense Poort (woningen, cultureel kwartier en parkeervoorzieningen) en de Santwijckse Poort (woningen, winkels en parkeervoorzieningen); o Aanval op de uitval: voorzieningen en netwerken gericht op de 'samenredzaamheid' en participatie van de Tielse burgers, inclusief de meest kwetsbaren, onder meer door het verhogen van het scholingsniveau en met behulp van een stevige wonen-welzijn-zorgstructuur o Leefbare wijken herstructurering en renovatie in de nieuwbouwwijken van direct na de WO II in Tiel Oost en Tiel West, een wonen-welzijn-zorgnetwerk op wijkniveau en veiliger wijkteams. o Werkgelegenheid en arbeidsparticipatie extra banen op bedrijvenpark Medel en scholing én werk voor mensen met een uitkering. De tweejaarlijkse Stadsmonitor laat zien dat Tiel voortgang boekt op deze terreinen. Sinds 2005: is de leefbaarheid verbeterd, zowel in de beleving van de eigen inwoners als op basis van objectieve gegevens; is arbeidsdeelname relatief groot en het aantal uitkeringsgerechtigden relatief klein; is de werkgelegenheidsgroei hoger dan te verwachten op basis van de kenmerken van Tiel; waarderen bewoners hun woonomgeving hoger dan voorheen; geldt Tiel ook bij mensen buiten Tiel en/of Rivierenland als een aantrekkelijke woonstad. Het stedelijke voorzieningenniveau is nog wat lager dan gemiddeld. De goede bereikbaarheid van Tiel is cruciaal voor de vooruitgang die is geboekt. Het in stand houden van die bereikbaarheid heeft Tiel echter alleen voor haar binnenstad in eigen hand. kansen Tiel ziet toekomst als een attractieve en levendige woon- en winkelstad, de economische motor voor de regio én tegelijkertijd een leefbare stad waar alle inwoners kansen krijgen en benutten om deel te nemen aan de maatschappij. Dit wil Tiel bereiken door enerzijds te behouden wat we al hebben bereikt en wat Tiel op de kaart zet, zoals het ziekenhuis, de schouwburg en het uitgebreide onderwijsaanbod, alle met een streekfunctie. Daarnaast heeft Tiel ook veel kansen om zich verder te ontwikkelen: o door het woningbestand en voorzieningenniveau slim aan te vullen en uit te bouwen, afgestemd op een veranderende bevolkingssamenstelling in Tiel én in de regio: bouwen in het duurdere woningsegment; een ruim aanbod aan sportvoorzieningen; Pagina 2 van 23
de ontwikkeling van de poorten naar de historische binnenstad;
o door het onderwijsaanbod in Tiel en in de regio aan te laten sluiten bij de regionale economie: bevorderen van doorstroming van LBO naar MBO en versterken van het MBO in Tiel, met een goede aansluiting op de arbeidsmarkt en op het HBO in de omliggende grote steden. In de toekomst heeft Tiel en ook de regio vooral mensen in de zorg nodig en mensen met technische en ambachtelijke vaardigheden, dat past bij de traditie van de regio; o door voldoende werkgelegenheid en economische bedrijvigheid te creëren met nadruk op logistiek en recreatie en toerisme: de goede uitgangspositie van de ligging van de Betuwe aan de grote vervoersassen in Nederland benutten om de economie op peil te houden: de logistieke hotspot; de ligging temidden van groen en water benutten voor recreatie en toerisme; 'de Betuwe' als meerdaags aantrekkelijk verblijfsgebied profileren; o door een voldoende stedelijk voorzieningenniveau te creëren voor de eigen bevolking én voor het leefbaar houden van de kernen en het platteland in Rivierenland: versterken van de zorg-infrastructuur in Tiel; behouden en versterken van de culturele infrastructuur; behouden en versterken van de sportvoorzieningen. menselijke maat In het benutten van de kansen die er voor Tiel liggen is het van belang dat de inwoners van Tiel zich kunnen blijven herkennen in de schaal en maat van het lokale bestuur en zich ermee kunnen identificeren. Burgers noch maatschappelijke partijen zijn gebaat bij ingewikkelde structuren. Identificatie is de uitdaging voor de komende decennia. In plaats van alleen maar groei, afstand en groot, groter, groots draait het de komende jaren om eigenschaligheid en samenredzaamheid.. Tiel wil een gemeente zijn waar de menselijke maat maatgevend is: • identificeerbaar • toegankelijk voor inwoners, nieuwe bewoners en bedrijven • stimulerend voor eigen verantwoordelijkheid en initiatief van inwoners en bedrijven voor elkaar en voor de Tielse samenleving • efficiënt en effectief; niet duurder dan nodig • met korte lijnen • rechtvaardig en duidelijk Deze uitgangspunten zijn bepalend bij de vraag wat de gemeente Tiel in de toekomst zelf zal doen, wat samen met anderen wordt opgepakt en wat we andere organisaties vragen voor ons te doen.
College van B&W juli 2012
Pagina 3 van 23
2.2
UIT: GSO IV AANVRAAG MAART 2012
Tiel in de toekomst Tiel ziet zijn toekomst nadrukkelijk in het verlengde van de eerder aangebrachte focus: een attractieve centrumstad en economische motor voor de regio zijn én tegelijkertijd een leefbare stad waar alle inwoners kansen krijgen en benutten om deel te nemen aan de maatschappij. Maar Tiel ziet ook dat dit in de toekomst een zo mogelijk nog grotere opgave zal zijn dan voorheen. Economische groei en arbeidsdeelname evenals de leefbaarheid staan onder druk van de verwachte vergrijzing en ontgroening. Dit, gevoegd bij een terugtredende rijksoverheid, economische zware tijden en grote bezuinigingen op alle terreinen, lijkt een somber scenario te schetsen. Opgave voor de komende jaren …… Tiel ziet echter het glas liever half vol dan half leeg en voor Rivierenland is het misschien wel driekwart vol! Want in onze regio treedt de vergrijzing en ontgroening naar verwachting later op dan elders in Gelderland. Dat geeft ons de kans om tijdig te anticiperen. We kunnen ons woningbestand en ons voorzieningenniveau slim aanvullen en uitbouwen, afgestemd op een veranderende bevolkingssamenstelling in Tiel én in de regio. Het onderwijsaanbod in Tiel en in de regio moet aansluiten bij de regionale economie én met behulp van innovatieve leerconcepten zo zijn ingericht dat schooluitval geminimaliseerd wordt. De ligging van onze regio aan de grote vervoersassen in Nederland biedt een uitstekende uitgangspositie om de economie op peil te houden. Een logistieke hotspot kan in de regio daar een enorme impuls aan geven. De ligging van Tiel aan de Waal en de monding van het AmsterdamRijn Kanaal is in dat opzicht ideaal. Als relatief kleine stad in een regio met veel kleine kernen en twee kleine steden ligt de uitdaging voor Tiel in een hoge kwaliteit van het woon- en voorzieningenniveau. Alleen dan kan Tiel het stedelijk voorzieningenniveau bieden wat nodig is voor de eigen bevolking én voor het leefbaar houden van de kernen en het platteland in Rivierenland. En wat voor het voorzieningenniveau geldt, gaat even sterk op voor de werkgelegenheid en economische bedrijvigheid. Tiel wil als centrumstad werken aan deze opgave door een bloeiende en aantrekkelijke binnenstad te creëren, door voldoende (centrum)stedelijke voorzieningen te bieden en door samen met onze inwoners en maatschappelijke partners te zorgen voor een leefbare en veilige stad, waar iedereen in participeert. ……. in samenwerking Die opgaven voor de komende jaren willen wij, zoals gezegd, in samenwerking aangaan: o met onze inwoners Tiel kent een lange traditie van het betrekken van inwoners bij de ontwikkelingen in de stad en in de wijken. Dit, samen met de verduurzaming van de wijkstructuur, biedt een goede basis om samen met de mensen uit de stad de ontwikkeling, leefbaarheid en veiligheid van Tiel gestalte te geven. o met onze maatschappelijke partners In de co-financiering van dit programma komt de samenwerking met onze partners al tot uitdrukking. Alleen samen met onze natuurlijke partners de woningcorporaties SCW en SVT, met de zorg- en welzijnsinstellingen en met bedrijfsleven kunnen wij een aantrekkelijke en vitale centrumstad zijn. o met onze collega-steden Culemborg en Zaltbommel Culemborg en Zaltbommel staan voor nagenoeg dezelfde problemen als Tiel. Bestuurlijk is er voor gekozen om in samenwerking de stedelijke problemen aan te pakken en van elkaar te leren door goede projecten over te nemen en als gemeente niet zelf het wiel uit te vinden. Ook de omliggende gemeenten en kernen kunnen uiteraard gebruik maken van deze kennis en voorzieningen. Pagina 4 van 23
o met onze regio Rivierenland De schaal van Rivierenland, omringd door grote stedelijke centra als Utrecht, Den Bosch en Arnhem/Nijmegen vraagt om een uitgekiende stedelijke infrastructuur die in afstemming tussen de drie steden Culemborg, Tiel en Zaltbommel gerealiseerd kan worden. Keuzen op het terrein van economie, werkgelegenheid en bereikbaarheid moeten op regionaal (en wellicht ook provinciaal en rijks-)niveau worden genomen om versnippering te voorkomen en optimale winst voor de hele regio te bereiken. o met onze partner provincie Gelderland Om de opgaven voor de toekomst aan te kunnen gaan en met elkaar de stedelijke structuur in Rivierenland en in Tiel te versterken, hecht Tiel zeer aan het partnerschap met de provincie. Dankzij het Gelderse Stedelijk Ontwikkelingsbeleid kan de hele regio optimaal profijt trekken van de centrumpositie van Tiel.
Pagina 5 van 23
2.3
REFERENTIEKADER VOOR BESLUITVORMING OVER ZUS (ZELFDOEN, UITBESTEDEN, SAMENWERKEN) M.B.T.ONDERSCHEIDEN TAAKVELDEN
Inleiding In het college is in 2012 gesproken over de visie op regionale samenwerking. Daarop aansluitend is in oktober 2012 een begin gemaakt met de discussie over ZUS (zelfdoen, uitbesteden, samenwerken). Vervolgens besloot het college om als basis voor een discussie over hoe Tiel taken uitvoert, meer inzicht te krijgen in de ontwikkelingen, trends en uitdagingen voor Tiel en mogelijke antwoorden. Koos van Dijken van Platform 31 heeft in januari 2013 hierover een presentatie in het college en raad gegeven. Parallel aan deze strategische discussies liepen onderzoeken naar bezuinigingsmogelijkheden: de raad heeft bij de behandeling van de Perspectievennota 2011 opdracht gegeven voor een onderzoek naar bezuinigingsmogelijkheden bij uitbesteden van taakvelden als Vastgoed, Sportaccommodaties, Bureau Toezicht en Handhaving (BTH) en Beheer Openbare Ruimte (BOR). Om tot weloverwogen besluitvorming hierover te komen is in college en raad behoefte aan een referentie – en afwegingskader Beide discussies komen voort uit het besef dat 'niets doen' geen optie meer is. Er is een urgentie om de lokale overheid anders te organiseren en na te gaan welke taken Tiel ook in de toekomst wil uitvoeren. Als Tiel niet zelf de keuze maakt, dan wordt ze ingehaald door de realiteit. In deze notitie komen deze twee sporen samen. In de eerste paragraaf komt het WAT aan de orde: wat zijn de uitdagingen voor Tiel en welke antwoorden kan Tiel daarop geven. Vervolgens passeren in paragraaf 2 verschillende opties voor het HOE de revue, met voor en nadelen van elke optie. Tot slot komen in paragraaf 3 handvatten aan de orde om de vele aspecten en factoren te kunnen afwegen en een keuze te kunnen maken. 1. Wat Om meer inzicht te krijgen in ontwikkelingen, trends, uitdagingen voor Tiel en mogelijke antwoorden heeft Koos van Dijken van Platform 31 in januari 2013 een presentatie voor college en raad gegeven. De belangrijkste uitdagingen voor Tiel zijn: • strategisch blijven investeren in aantrekkelijke stad met een lange termijn visie o verbeteren woonmilieus en gebiedskwaliteiten o met snelheid en ambitie transformeren en verbeteren van bestaande woningvoorraad, o vasthouden aan Ruimtelijke Investeringsagenda o versterken wat de stad aantrekkelijk maakt (stedelijke voorzieningen, woonmilieus en bereikbaarheid) • creëer een ondernemende cultuur in Tiel en houdt dat lang vol: stimuleer en geef ruimte • neem verantwoordelijkheid voor de arbeidsmarkt en de kwaliteit van het onderwijs • sociale innovaties uitlokken, aanmoedigen en faciliteren m.n. door grote mate van vrijheid te geven: burgers en samenleving aan zet • transformeer, moderniseer, experimenteer en innoveer in de sociale pijler, probeer dat met visie, ambitie en tempo te doen in Rivierenland • kies pro-actief voor regionale samenwerking om grote uitdagingen met minder middelen adequaat aan te pakken Met minder middelen meer willen doen, vraagt om creativiteit, slim combineren en het idee loslaten dat je als lokale overheid alles zelf en alleen kan en moet doen. Tegen die achtergrond zou Tiel haar centrumfunctie kunnen invullen: zorgen dat Tiel een aantrekkelijke stad blijft / wordt voor de Pagina 6 van 23
hele regio en zinvolle coalities sluiten en verbanden aangaan in de regio. 2. Hoe Er zijn verschillende varianten mogelijk HOE we dat WAT ons te doen staat gaan aanpakken. We kunnen het zelf (blijven) doen, we kunnen taken uitbesteden en we kunnen taken samen met andere gemeenten oppakken. Hier zijn ook weer een aantal varianten en/of combinaties op mogelijk. In de praktijk lijken “uitbesteden” en “samenwerken” soms veel op elkaar. In beide gevallen gaat het om het “op afstand zetten” van taken. Figuur 1: “Zelfdoen, samenwerken of uitbesteden” Contract met marktpartij Uitbesteden
Subsidie overeenkomst met semi overheid
Samenwerken
“Voor en door” op basis van samenwerkingsovereenkomst
Zelf doen
Gemeenschappelijke regeling Bestuursovereenkomst Uitbesteden In de jaren’90 is een groot aantal taken, dat voorheen door de gemeenten werd uitgevoerd, geprivatiseerd. Denk bijvoorbeeld aan het beheer en de exploitatie van de sportvoorzieningen in Tiel of het uitbesteden van het groenbeheer aan aannemers. Uitgangspunt hierbij was/is dat uitbesteding aan de markt goedkoper zou zijn omdat er bedrijfmatiger (met winstoogmerk) en dus efficiënter zou worden gewerkt. Dit principe gaat alleen op als er daadwerkelijk sprake is van een marktsituatie met meerdere partijen die onderling met elkaar de concurrentie aangaan. Naast het uitbesteden van taken aan marktpartijen worden er ook taken “uitbesteed” aan semioverheidsorganisaties op basis van subsidieovereenkomst. Het gaat om vaste uitvoeringspartners (vaak stichtingen) zoals Mozaïek, de STMR, etc. Gemeente Amersfoort heeft dit ver doorgevoerd en is een voorbeeld van een regiegemeente. Soms wordt uitbesteden gecombineerd met (regionale) samenwerking. Je kunt bijvoorbeeld samen met andere gemeenten een taak uitbesteden aan een marktpartij (om je onderhandelingspositie te versterken). Samenwerken De afgelopen jaren zijn gemeenten steeds meer onderling gaan samenwerken vanuit het idee dat opschaling efficiency voordelen biedt. Samenwerking tussen gemeenten wordt steeds vaker geregeld via een samenwerkingsovereenkomst (“voor en door”). Dit is te vergelijken met “uitbesteden van taken” maar dan niet aan een markt partij, maar aan een andere overheid, vaak een gemeente. Denk bijvoorbeeld aan het uitvoeren van taken op gebied van werk en inkomen door Tiel voor de buurgemeenten. Een lichtere variant hierop is het (wederzijds) detacheren van ambtenaren. Een zwaardere variant is het gezamenlijk oprichten van een shared service centre op basis van een samenwerkingsovereenkomst. Het “uitbesteden” van BOR aan de AVRI valt onder deze categorie, omdat het beheer van de Pagina 7 van 23
openbare ruimte niet onder de gemeenschappelijke regeling AVRI valt. Het zal dan gaan om een vorm van “contractgestuurde dienstverlening”. Intergemeentelijke samenwerking kan ook worden geregeld via een gemeenschappelijke regeling (GR), waarbij taken én bevoegdheden vanuit de gemeente worden overgedragen aan de GR, bijvoorbeeld het RAR, de BSR, Lander, etc. Een GR kent ook enkele nadelen: - bestuurders en/of raadsleden dienen lokaal én regionaal belang (meerder petten) - een gemeente is zowel leverancier als afnemer - de directe gemeentelijke invloed op de sturing is minder Samenwerken kan ook op basis van een (bestuurs)overeenkomst. Een voorbeeld hiervan is het convenant dat ten grondslag ligt aan de subsidierelaties van de deelnemende gemeenten met de Bibliotheek rivierenland of het stadscontract met de Provincie Gelderland in het kader van GSO. 3. Handvatten Uit het voorgaande: wat staat Tiel te doen en hoe kan Tiel dat aanpakken, is een aantal handvatten te destilleren. Daarmee is een afweging te maken of Tiel een bepaald taakveld zelf wil blijven doen, of beter kan uitbesteden (aan de markt of aan een publiekrechtelijk orgaan) of dat Tiel op dat taakveld wil samenwerken (met andere gemeenten of met maatschappelijke organisaties). Hier is een waarschuwing op zijn plaats. Als de afweging per taakveld wordt gemaakt, bestaat het risico dat de 'winst' op het ene terrein teniet wordt gedaan door een keuze op een ander terrein. Zo is het de vraag of het zinvol is om te gaan samenwerken op het gebied van bedrijfsvoerings-taken, als tegelijkertijd veel uitvoeringstaken op een afstand worden gezet waarbij eigen overhead wordt opgebouwd. Is een taak eenmaal “op afstand gezet”, dan is het moeilijk en kostbaar om deze taken weer zelf te gaan doen. In de praktijk is dit meestal geen optie. De volgende criteria zijn van belang voor een afweging: 1. kostenbesparing 2. kwaliteitsvergroting 3. kwetsbaarheid / continuïteit Aangevuld met de 'k' van: 4. kansen voor personeel (zowel huidig als toekomstig); Vanuit de opgaven voor Tiel (zie paragraaf 1. komen hier nog drie criteria bij 5. mogelijkheden voor verbinden van terreinen/domeinen 6. mogelijkheid voor leren en innoveren 7. mogelijkheid om meerwaarde te bereiken door in de regio samen te werken En 'last but not least' 8. nabijheid c.q. menselijke maat en politieke legitimatie en sturing Korte toelichting per criterium: ad 1 kostenbesparing Uit onderzoek blijkt dat het helder en 'lean' maken van processen voorwaarde is om een kostenbesparing te realiseren. In beide gevallen is dit nodig om een zuivere kostenvergelijking te maken. Bij uitbesteden of samenwerken is er altijd sprake van (tijdelijke) ontvlechtingskosten. Denk bijvoorbeeld aan de achterblijvende overhead. Deze kosten moeten meegenomen in het calculeren van mogelijke besparingen. Door schaalvoordelen en/of concurrentie op de markt kunnen kosten worden verlaagd. Tegenover schaalvoordelen staan overigens ook schaalnadelen. In een grotere organisatie is meer interne afstemming en coördinatie nodig. Ook is er meer externe afstemming nodig, omdat de taken “op afstand” worden uitgevoerd. Dit kan de efficiency voordelen (deels) teniet doen.
Pagina 8 van 23
ad 2 kwaliteitsvergroting Vooraf moet helder welke kwaliteit gewenst is en wat er nú geleverd wordt (processen lean en mean), om te kunnen beoordelen of er sprake is van kwaliteitsvergroting. Bovendien heeft kwaliteit meerdere dimensies: de direct aan de taak gerelateerde kwaliteit en de afgeleide kwaliteit: de meerwaarde voor andere terreinen (zie ook ad 5). ad 3 kwetsbaarheid / continuïteit Schaalvergroting biedt voordelen bij onderbemensing door ziekte e.d. Maar uitbesteding van (te veel) onderdelen kan de achterblijvende organisatie ook kwetsbaarder maken. Het kan ook betekenen dat de achterblijvende organisatie zich meer kan focussen op wat zij als haar kerntaak beschouwt. Kwetsbaarheid heeft ook betrekking op de financiële, juridische, en personele risico's. ad 4 kansen voor personeel (zowel huidig als toekomstig) Professionalisering en verhogen van kwaliteit kan medewerkers kansen op doorgroei en professioneel plezier in het werk opleveren. Samenwerking of schaalvergroting biedt meer kansen op kennisuitwisseling en innovatie. Tegelijkertijd speelt bij elke verandering van een bestaande situatie onzekerheid over de toekomst. Afhankelijk van de omstandigheden kunnen de arbeidsvoorwaarden slechter uitpakken. Een sociaal plan kan hier (deels) een oplossing bieden. Vanuit het oogpunt van de gemeente als werkgever kan – in geval van samenwerking - een grotere organisatie voordelen bieden op de arbeidsmarkt: het is makkelijker om goed gekwalificeerd personeel aan te trekken. Bij veel taken buiten de deur zetten, geldt overigens het omgekeerde. ad 5 mogelijkheden voor verbinden van terreinen/domeinen Biedt het taakveld kansen om beleidsdoelen met elkaar te verbinden? In het geval van BOR en/of BTH is te denken aan een combinatie met wijkgericht werken (ogen en oren in de wijk), met arbeidsparticipatie: als opstap naar betaalt werk of met meer verantwoordelijkheid leggen in de samenleving: stimuleren en begeleiden van zelfbeheer. Misschien is er een basis voor sociale innovaties, bv. doelgroepen van de wet Werken naar Vermogen een rol geven of coöperaties oprichten van wijkbewoners. Behalve synergievoordelen op beleidsdoelen, zijn ook synergievoordelen op uitvoeringsniveau mogelijk, die niet behaald worden als de (uitvoerings)taken door verschillende organisaties worden uitgevoerd. Denk dus van te voren goed na welke taken bij voorkeur 'onder één dak' moeten worden georganiseerd en ga daarbij uit van een burgerperspectief. ad 6 mogelijkheid voor leren en innoveren Wat biedt de beste kansen om creatief te worden c.q. te blijven en innovaties (sociaal of technisch) tot stand te brengen? Hier ligt een duidelijke relatie met het voorgaande criterium, zijn er kansen om van 1 + 1 drie te maken?
ad 7 mogelijkheid om in regio samen te werken Tiel wil zijn centrumfunctie in de regio in samenwerking met andere gemeenten vorm geven. Welke kansen op dit terrein biedt het betreffende taakveld? Is het tegen die achtergrond juist verstandig om taakvelden uit te besteden, of is het beter om het in samenwerking met (enkele) andere gemeenten te doen. Van belang daarbij is om pro-actief en strategisch te bepalen met welke gemeenten Tiel wil samenwerken. Op termijn zou dit een herindeling of fusie kunnen betekenen. Ook speelt hier de vraag of Tiel een voorbeeldfunctie wil hebben (als bijv. Tiel BOR bij de AVRI onderbrengt, gaan ook anderen dat overwegen)
Pagina 9 van 23
ad 8 nabijheid c.q. menselijke maat, sturing en politieke legitimatie Is het betreffende taakveld belangrijk voor het contact tussen bestuur en samenleving? Is het een zichtbaar taakveld, is er sprake van 'het gezicht c.q. de ambassadeurs van de stad'? Is het voor de uitvoering van de taak belangrijk dat er lokale kennis (en binding) aanwezig is? Kan dit ook 'op afstand' worden georganiseerd? Om goed te kunnen sturen moeten (beleids)kaders op orde zijn en moet er sprake zijn van goed opdrachtgeverschap. Dit geldt des te meer als taken op 'afstand' worden gezet, terwijl de invloed gedeeld c.q. minder is. Direct bijsturen en flexibel inspelen op nieuwe ontwikkelingen is niet altijd mogelijk omdat er (contract)afspraken zijn gemaakt. Bovendien ontstaat veel expertise en beleid op basis van de dagelijkse praktijk. De uitvoerende organisatie op afstand bouwt op die manier veel deskundigheid op die bij de gemeente niet (meer) aanwezig is. Voorbeelden hiervan zijn de GGD en de AVRI. Dit maakt goede aansturing lastig. Kan de raad zijn kaderstellende én controlerende rol op een voor het betreffende taakveld geloofwaardige manier vorm geven en welk belang hecht de raad aan nauwe betrokkenheid? Als de betrokkenheid van college en de raad kleiner wordt, heeft dat consequenties voor de democratische legitimatie. 4. Afwegingsmodel De combinatie van de manier van organiseren met de criteria geven een afwegingsmodel. Dit model is per taakveld na te lopen en te waarderen met ++ en -- . Het zal echter duidelijk zijn dat het gesprek c.q. de discussie erover de échte handvatten biedt om tot een keuze te komen. In zo'n discussie zal het behalve over onderzoeksresultaten vooral gaan over succeskansen en risico-inschattingen. De werkelijkheid is te complex en te weinig maakbaar om in welke matrix dan ook te vangen. Dit model pretendeert daarom niet meer te zijn dan een hulpmiddel en een leidraad voor oordeels- en besluitvorming.
Zelfdoen
Samen doen
Uitbesteden
Taakveld Subsidie WGR overeenkomst 1. Kosten 2. Kwaliteit 3.Kwetsbaarheid 4. Personeel 5. Verbinding 6.Leren/innoveren 7.Regionaal 8. Politieke legitimatie 11 februari 2013 Concernstaf Sandra Reijmer, Ineke Stel Pagina 10 van 23
Bestuurs Markt overeenkomst
Subsidie
2.4
STRATEGIE OP TOEKOMST VAN TIEL EN REGIONALE SAMENWERKING Notitie voor de commissie Bestuur dd 23 mei 2013
1.
Inleiding
Twee vraagstukken hebben in 2013 de volle aandacht van het college en de raad: • wat is de visie op de toekomst van de stad en welke koers moet Tiel daarin varen? • hoe gaat de regionale samenwerking er in de toekomst uitzien en welke koers wil Tiel dáárin varen? In deze notitie komen beide vraagstukken samen. Toekomst van Tiel Er komen belangrijke ontwikkelingen op Tiel af: a) sociaal domein: drie decentralisaties b) economisch domein: kantorenleegstand, detailhandelscrisis, c) fysiek domein: stagnerende woningmarkt, terughoudende ontwikkelaars d) bezuinigingen (op alle terreinen). Om een antwoord hierop te vinden, onderzoekt Tiel de mogelijkheden van samenwerking met andere gemeenten en de mogelijkheid om taken uit te besteden: • Er is samenwerking gezocht met Culemborg en Geldermalsen op het gebied van de bedrijfsvoering en ook op het gebied van beleid en uitvoering vinden verkenningen plaats; • In regionaal verband werkt Tiel met de negen andere regiogemeenten samen bij bovenlokale en regionale vraagstukken als bedrijventerreinen en decentralisaties; • Er lopen onderzoeken naar uitbesteden van taken en het college heeft de ZUS-discussie gevoerd: wat doet Tiel zelf, wat gaat Tiel uitbesteden en op welke terreinen gaat Tiel samenwerken? Als handvat is een referentiekader opgesteld dat in de commissie Bestuur van maart 2013 is besproken en vastgesteld. Regionale samenwerking De organisatie van de regionale samenwerking in Regio Rivierenland is sinds 2010/2011 op een nieuwe manier vorm gegeven met vijf programmaraden en een AB van collegeleden. Na de zomer van 2012 is een evaluatieproces van deze nieuwe organisatievorm gestart. Tiel heeft ter voorbereiding daarop geformuleerd hoe Tiel de organisatie van regionale samenwerking in de toekomst ziet: • de inhoud waarop wordt samengewerkt bepaalt de vorm en structuur; • mogelijkheid van flexibele samenwerking op verschillende dossiers met verschillende partners (netwerksamenwerking); • de ‘lead’ in de uitvoering van de samenwerking op een dossier ligt bij de gemeenten en de gemeenteraden; • de programmaraden worden een ontmoetingsplatform; • de organisatie van Regio Rivierenland wordt een compact bureau dat met name procesondersteuning biedt bij: o uitvoering van de samenwerking op een dossier (projecten) en o de gewenste lobby-activiteiten voor structuurversterking en bovenlokale c.q. regionale thema’s richting provincie Rijk en Europa De brief waarin dit is verwoord, is in de commissie Bestuur van augustus 2012 aan de orde geweest. Uit de ‘hei-dagen’ van de regiobestuurders over de evaluatie van de organisatie van de regionale samenwerking is echter naar voren gekomen dat de visie van Tiel vooralsnog niet eenduidig omarmd wordt door andere gemeenten. Inmiddels is een regionale stuurgroep actief om de omvorming van de regio te begeleiden. Vanuit Tiel participeert de burgemeester in die stuurgroep, alsmede de griffier (namens de griffiers in de regio). Pagina 11 van 23
2.
Hoe verder?
De inschatting van het college is dat Tiel met 42.000 inwoners te kwetsbaar is om alle ontwikkelingen in de toekomst alleen het hoofd te bieden. Ook andere gemeenten denken na over deze materie. Er is veel dynamiek op dit terrein in de regio, binnen de provincie en op Rijksniveau (100.000+ discussie). Het college is van mening dat het beter pro-actief een koers kan uitstippelen, dan af te wachten waar alle dynamiek toe zal leiden. Dit past beter bij de rol die Tiel wil spelen. Er vanuit gaande dat Tiel op termijn niet alleen verder kan, ligt nauwere samenwerking met Culemborg en Geldermalsen dan alleen op de bedrijfsvoering voor de hand. Met Culemborg deelt Tiel de stedelijke problematiek, qua bevolkingssamenstelling en sociaaleconomische positie zijn Tiel en Culemborg vergelijkbaar. Ook is er sprake van een natuurlijke samenwerking in de infrastructuur van voorzieningen zoals onderwijs, zorg en cultuur(educatie). Met Geldermalsen is er ruimtelijk en qua vervoersassen een logische relatie. Alle drie de gemeenten zijn onderling verbonden zowel via snelweg als spoor. Bovendien weten deze drie gemeenten elkaar in de praktijk van alledag gemakkelijk te vinden op diverse dossiers. Ook op burgemeestersniveau zijn er korte lijnen en een plezierig contact. Deze onderlinge verhouding komt tot uitdrukking in de afspraak die de drie colleges onlangs maakten om bij quick wins of op te pakken thema's buiten bedrijfsvoering eerst voor elkaar te kiezen. 3.
Welke kansen biedt verdere samenwerking met Culemborg en Geldermalsen?
Intensievere relatie met Culemborg en Geldermalsen geeft meer gezamenlijke capaciteit om uitdagingen niet alleen het hoofd te bieden, maar actief innovatieve oplossingen te creëren. Kortom er kan meer bestuurskracht ontstaan. a) sociaal domein: de drie decentralisaties Hierin werken Culemborg, Geldermalsen en Tiel samen met de andere regiogemeenten. Gedrieën kan echter steviger invloed uitgeoefend worden en richting gegeven worden. Hierin zal wellicht een natuurlijk bondgenootschap optreden met Zaltbommel, de andere stad in onze regio. b) economisch domein: bedrijven, detailhandel, kantoren Samenwerking tussen Culemborg, Geldermalsen en Tiel betekent een vanzelfsprekende afstemming en coördinatie en daarmee sterkere positie in een schaarser wordende markt. Er is geen sprake meer van onderlinge concurrentie, maar van elkaar slim aanvullen, zodat de gemeenten elkaar versterken.. c) fysiek domein: stagnerende woningmarkt, terughoudende ontwikkelaars Dat geldt zo mogelijk nog meer in de ruimtelijke en gebiedsontwikkelingen: afstemming aan de voorkant op basis van gewenste ruimtelijke kwaliteit voorkomt concurrentie op aantallen en verstevigt de regionale positie. De combinatie Culemborg, Geldermalsen en Tiel heeft potentiële inwoners een breed palet voorzieningen en keuze te bieden: een aantrekkelijke winkelstad, een kleine historische stad of een plattelandskarakter. d) bezuinigingen (op alle terreinen). Intensieve samenwerking (evt. resulterend in een ambtelijke fusie) zal naar verwachting leiden tot meer effectiviteit/efficiency en dus tot kostenbesparing. Uiteraard zijn er bij nauwere samenwerking ook kanttekeningen te maken: bevolking Verkiest ook de bevolking van Tiel, Culemborg of Geldermalsen de samenwerking tussen deze drie gemeenten en is er sprake van onderlinge verbondenheid? Het is maar de vraag of de bevolking veel ‘last’ heeft cq zal hebben van nauwere samenwerking of een ambtelijke fusie. Tiel heeft voor haar organisatieontwikkeling nadrukkelijk de dienstverlening centraal gezet. Ook Culemborg wil blijkens haar Pagina 12 van 23
organisatiemissie “…deskundig en met verantwoordelijkheidsgevoel werken voor bestuur en samenleving, met als doel een goed functionerende gemeente en een stad waarin het plezierig samenleven is voor alle bewoners en bezoekers.” Lokale kleur, eigen identiteit en onderlinge verschillen zijn belangrijk en moeten ook zichtbaar (kunnen) blijven. Juist elkaar aanvullende diversiteit maakt een stad/gebied aantrekkelijk. Geldermalsen = plattelandsgemeente Culemborg en Tiel zijn beide steden en hebben beide vergelijkbare stedelijke problemen. Geldermalsen is daarop een uitzondering, dit is duidelijke een plattelandsgemeente met verschillende kernen. Zoals gezegd kan dit vanuit de optiek van Tiel (en Culemborg) een goede aanvulling zijn, het is de vraag of (de raad van) Geldermalsen dit ook zo zal ervaren. Optimale schaal om flexibel te kunnen blijven Er is een optimale schaal voor ambtelijke organisaties waarbij het nog goed mogelijk is om zowel kwaliteit en slagkracht te bieden als flexibel en wendbaar te zijn. Voorkomen moet worden dat er een log apparaat ontstaat. Mede omdat dan de beoogde kostenbesparing te niet gedaan wordt vanwege extra beheersingskosten. Wat die optimale schaal is, is mede afhankelijk van de specifieke omstandigheden. Bij nauwere samenwerking tussen Culemborg, Geldermalsen en Tiel zal dit onderwerp van onderzoek moeten zijn. Nabijheid, menselijke maat Dit is niet zozeer een kanttekening als wel een uitgangspunt dat Tiel wil handhaven. Het hangt ook samen met de voorgaande punten. De dienstverlening aan de burger en de samenleving moet ‘eigen’ zijn en tot stand komen in samenspraak met die 'eigen' samenleving. 4.
Wat zou doorontwikkeling van samenwerking tussen Culemborg, Geldermalsen en Tiel betekenen voor Tiel?
•
Bedrijfsvoering Op dit terrein hebben de colleges van Culemborg, Geldermalsen en Tiel zich al uitgesproken voor samenwerking. IM/ICT loopt voorop, onderzoek naar Financiën en P&O is afgerond en er wordt een onderzoek gestart naar het governance vraagstuk. Dit onderzoek krijgt een andere reikwijdte als de colleges en raden zich uitspreken voor verdergaande samenwerking. Die optie is ook in de huidige uitvraag als toekomstmogelijkheid geformuleerd.
•
Uitvoering In Tiel wordt overwogen het beheer openbare ruimte (BOR) en ook toezicht en handhaving (BTH) in te besteden bij de AVRI. Geldermalsen en Culemborg hebben de openbare ruimte in eigen beheer. Waarschijnlijk zou een zelfde keuze leiden tot grotere efficiencywinst. Het uitgangspunt van ‘lokale kleur’ en ‘nabijheid’ geeft echter voldoende ruimte om hierin een eigen afweging te maken. Op vele andere onderdelen van uitvoering (publiekszaken, juridische zaken, vastgoed-beheer, bestemmingsplannen) vinden op dit moment al verkenningen plaats van de mogelijkheden om als Culemborg, Geldermalsen en Tiel nauwer samen te werken. Voor de uitvoering van de Participatiewet is op regionaal niveau ingezet op een Regionale Infrastructuur Werk (RIW). Tiel is tevreden met deze ontwikkeling en met de invloed die zij daarop heeft. Datzelfde geldt voor het arbeidsmarktoverleg..
•
Beleid Beleid is bij uitstek het middel om politieke kleur en lokale eigenheid tot uitdrukking te brengen. De toegenomen complexiteit van de samenleving heeft er echter toe geleid dat veel beleid op een hoger schaalniveau tot stand komt, denk aan de transities (rijksniveau), de omgevingsvisie (provinciaal met een regionale inbreng), de invulling van de transities in het sociaal domein (in Pagina 13 van 23
regionaal verband). Een samenwerking tussen Culemborg, Geldermalsen en Tiel kan een steviger en efficiëntere inbreng hebben. Een vergelijking van de uitgangspunten en beleidskaders tussen de drie gemeenten zal inzicht geven in de meerwaarde van een nauwere samenwerking op dit terrein. •
5.
Lobby en vinden van derde geldstromen Al vaker is geconstateerd dat gericht en effectief lobby-en een zodanige investering vraagt in menskracht, dat dit noch in regionaal verband noch per gemeente veel gebeurt. Ook deelname aan Europese programma’s vraagt veel capaciteit. In combinatie kunnen Culemborg, Geldermalsen en Tiel effectiever capaciteit inzetten om bv. Europese subsidies te benutten, daarbij wellicht ondersteund vanuit het bureau van Regio Rivierenland. Wat zou doorontwikkeling van samenwerking tussen Culemborg, Geldermalsen en Tiel betekenen voor samenwerking in Regio Rivierenland?
Regio Rivierenland is op basis van de uitkomsten van de evaluatie op weg naar een aangepaste organisatievorm, waarbij uitvoering en beleid gesplitst worden. Tiel blijft zich inspannen voor de eerder geformuleerde inzet: te komen tot een compact regiobureau met een geconcentreerd beleidstakenpakket met minder bestuurlijke drukte met als doel een eensgezinde en effectieve samenwerking op regionale thema's en daar waar brede samenwerking noodzakelijk is. Als die noodzaak voor brede samenwerking door alle gemeenten ervaren wordt, blijkt er goed en effectief te worden samengewerkt, zie de Logistieke Hotspot, de samenwerking als het gaat om bedrijventerrein en de Regionale Infrastructuur Werk. Als Tiel kiest voor bredere en verdergaande samenwerking met Culemborg en Geldermalsen zal daar de meeste aandacht van de Tielse bestuurders naar uit gaan. Eén van de terreinen voor nauwere samenwerking is samen optrekken in Regio Rivierenland verband. 6.
Conclusie
Er is reden voor regionale opschaling: • Tiel alleen is te kwetsbaar om toekomstige ontwikkelingen (w.o. bezuinigingen) het hoofd te kunnen bieden. Ook de Gemeente Tiel kan het op termijn niet alleen. • Het is beter pro-actief een eigen koers uit te zetten, dan af te wachten wat anderen doen. Tiel moet voorkomen dat het voor voldongen feiten wordt geplaatst en/of zich isoleert. Keuze voor doorontwikkeling van de samenwerking met Culemborg en Geldermalsen • Verder gaan met de bedrijfsvoering. • Uitbreiden naar andere thema's en waar mogelijk de quick wins benutten • Samen optrekken en gezamenlijke kracht benutten, ook binnen Regio Rivierenland In Regio Rivierenland zet Tiel zich in voor de eerder geformuleerde koers • Alleen samenwerking op dossiers waarbij het nuttig en nodig is om die op een hoger schaalniveau dan Culemborg-Geldermalsen-Tiel op te pakken, bijvoorbeeld de decentralisaties in het sociaal domein • Een compact Regiobureau dat vooral procesondersteuning biedt • Vermijden van bestuurlijke en ambtelijke drukte. • Samenwerking tussen Culemborg, Geldermalsen en Tiel heeft voor Tiel prioriteit en in Regio Rivierenland verband trekken de drie gemeenten samen op. Pagina 14 van 23
Als Tiel een proces ingaat van nauwere samenwerking met Culemborg en Geldermalsen, is het van groot belang dat het college van Tiel eensluidend en eensgezind optreedt en zich volledig gesteund weet door de gemeenteraad. Deze eensluidende opvatting is ook van belang voor de koers met betrekking tot de toekomst van de regio Rivierenland, die onderwerp is van de conferentie voor alle raadsleden in de regio op 29 mei aanstaande. Daarom wil het college in de commissie Bestuur van 23 mei 2013 op basis van de besluitvorming over de bedrijfsvoeringszaken met de commissie in gesprek gaan over de overwegingen om nauwer te gaan samenwerken met Culemborg en Geldermalsen.
Pagina 15 van 23
2.5
TOEKOMST SAMENWERKING IN GR REGIO RIVIERENLAND
Raadsvoorstel d.d. 12 februari 2014
Onderwerp: Verbeteringen in de samenwerking in Regio Rivierenland.
Besluit: o In te stemmen met de in dit voorstel geschetste werkwijze om de positie van de raden in de samenwerking in Rivierenland te versterken op basis van de gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland; o In te stemmen met de instelling van een regionale agendacommissie en deze de in het voorstel genoemde taken te geven; o Het Algemeen Bestuur van Regio Rivierenland te verzoeken het Regiokantoor het initiatief te laten nemen in de afstemming tussen de planning-en-control-documenten van de diverse gemeenschappelijke regelingen tussen de Rivierenlandse gemeenten; o Het Algemeen Bestuur van Regio Rivierenland te verzoeken een voorstel voor te leggen om uitvoeringstaken van Regio Rivierenland te organiseren in andere of nieuwe gemeenschappelijke regelingen; o Kennis te nemen van de in dit voorstel geschetste veranderingen voor andere actoren dan de gemeenteraden. o Het college te verzoeken de besluiten op voorgaande punten bij het Algemeen Bestuur van Regio Rivierenland kenbaar te maken en na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 het voorstel in tweede lezing aan de raad in nieuwe samenstelling ter definitieve besluitvorming aan te bieden.
Samenvatting voorstel: De raden van de tien lidgemeenten van Regio Rivierenland hebben zich in 2013 gebogen over de verbetering van de samenwerking binnen Rivierenland. Voorliggend voorstel is een uitvloeisel daarvan. Kern van het voorstel is dat de raden hun kaderstellende rol waar kunnen maken door op cruciale momenten in beleidsprocessen te sturen. Dat gebeurt met inzet van een regionale agendacommissie en door te werken met startdocumenten op wezenlijke samenwerkingsonderwerpen die de instemming van de raden behoeven. Ook worden nadere voorstellen over het verbeteren van de controlerende rol van de raden gedaan door afstemming van diverse planning-en-control-documenten. Ten slotte wordt de raden gevraagd of zij een voorstel voor een efficiëntere organisatie van beleids- en uitvoeringstaken willen ontvangen. Afgesproken is de raden dit voorstel in eerste lezing vóór de gemeenteraadsverkiezingen van 19 maart 2014 te laten behandelen. Na de verkiezingen kunnen de raden in nieuwe samenstelling het voorstel in tweede lezing behandelen. Als de raden dan akkoord gaan, kunnen de gewenste verbeteringen worden doorgevoerd. Het voorstel is in de raadsconferentie van 9 december 2013 besproken en overwegend positief ontvangen. In het voortraject naar de conferentie toe zijn de griffiers, gemeentesecretarissen en collegeleden betrokken geweest.
Pagina 16 van 23
Aanleiding: In 2010 hebben de raden besloten om de samenwerking in Regio Rivierenland in een nieuwe structuur te gieten. Twee jaar later is (conform afspraak) begonnen met een evaluatie van deze nieuwe structuur. Hiertoe zijn op 25 september en 30 oktober 2012 de leden van het Algemeen Bestuur en de gemeentesecretarissen bijeen geweest om te spreken over de vraag hoe de samenwerking werd ervaren en wat goed ging en verbetering behoeft. Vervolgens heeft op 5 februari 2013 een conferentie voor alle colleges plaatsgevonden om de ervaringen te delen. De belangrijkste conclusies waren dat de democratische legitimering via de programmaraden onvoldoende uit de verf is gekomen en dat de wijze waarop de huidige structuur is geïmplementeerd niet optimaal is geweest. De raden uit de periode 2006-2010 hebben immers besloten tot de huidige structuur, terwijl de eerste raden die daarmee moesten werken (groten)deels uit nieuwe, in 2010 gekozen vertegenwoordigers bestonden. Geconstateerd werd dat de betrokkenheid van de gemeenteraden wisselend en onduidelijk is. Ook werd geconstateerd dat een versterking van het vertrouwen van de raden in de wijze waarop de regionale samenwerking gestalte krijgt voor de belangrijke opgaven waar we in Rivierenland samen voor staan cruciaal is. Daarom is op 29 mei 2013 een startconferentie voor alle raadsleden gehouden. Het doel was om de raadsleden te betrekken bij het proces van de evaluatie, zodat zij in de maanden na de conferentie mee zouden gaan denken over de vraag hoe zij ‘in positie’ komen om hun kaderstellende en controlerende taken beter waar te kunnen maken. In september en oktober 2013 hebben de raadsleden in de eigen gemeente verder gesproken over deze vraag (in onze gemeente op 31 oktober in de commissie bestuur) Daarbij: - zijn ervaringen uit het verleden gedeeld; - is van gedachten gewisseld over de onderwerpen waarop we in Rivierenland met elkaar samenwerken; - is de vraag gesteld hoe de raden ‘aan de voorkant’ bij beleidsvraagstukken betrokken willen zijn en - is gesproken over de manier waarop de raden hun controlerende taken zouden willen oppakken en de verschillen in de wijze waarop raden bij beleidszaken en bij uitvoeringszaken betrokken zijn. Bij deze sessies waren in het kader van de ‘ronde langs de raden’ steeds enkele leden van het Algemeen Bestuur aanwezig om over de punten van gedachten te wisselen. Zij hebben de informatie uit de verschillende raden meegenomen in de voorbereidingen naar een tweede conferentie, die 9 december 2013 is gehouden. Tijdens deze tweede conferentie is een oplossingsrichting die naar mening van het Algemeen Bestuur het meeste draagvlak bij de raden heeft gepresenteerd. Uitgangspunten voor deze oplossingsrichting waren: (1) de kaderstellende en controlerende rollen van de raden, (2) de noodzaak dat de raden op de momenten dat het ertoe doet aan zet komen, (3) het streven naar zo min mogelijk bestuurlijke drukte en (4) het behouden van het principe van verlengd lokaal bestuur als de basis voor regionale samenwerking. De oplossingsrichting is overwegend positief ontvangen door de aanwezige raadsleden. Op basis van hetgeen op 9 december 2013 besproken is, is dit voorstel ten behoeve van alle raden opgesteld. In het voortraject van die conferentie zijn de griffiers, gemeentesecretarissen en leden van het Algemeen Bestuur van Regio Rivierenland betrokken geweest. Wettelijke kaders en beleidskaders: Het basiskader van de samenwerking in Regio Rivierenland is de gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland. Aanleiding voor het verbetertraject waar dit voorstel onderdeel van is, was een evaluatie van een ingrijpende wijziging van de gemeenschappelijke regeling in 2010. Dit voorstel gaat niet uit van een nieuwe ingrijpende wijziging van de gemeenschappelijke regeling, maar zoekt de oplossingen voor de gesignaleerde problemen in betere werkwijzen en processen die recht doen aan de kaderstellende en controlerende rollen van de gemeenteraden. Wel kunnen als uitvloeisel van deze betere werkwijzen en processen enkele Pagina 17 van 23
wijzigingen in de gemeenschappelijke regeling noodzakelijk blijken. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als de raden een andere aansturing van beleid en uitvoering willen (zie pagina [5]). Een ander belangrijk kader is de regionale visie Verrassend Rivierenland: waard om bij stil te staan. In de sessies die de raden in september en oktober 2013 gehouden hebben, bleek dat zij de in deze visie gepresenteerde speerpunten van regionale samenwerking (recreatie en toerisme, de logistieke hotspot en agribusiness) over het algemeen onderschrijven. Wel gaven zij aan dat deze punten beter onder de aandacht moeten worden gebracht en afgebakend moeten worden. Bij het vormen van speerpunten moeten de raden aan de voorkant een grotere betrokkenheid krijgen. Dit speelt vooral naar de toekomst toe. Het eventueel toevoegen van nieuwe speerpunten is aan de raden. Verder onderschrijven de raden het belang van samenwerking ten behoeve van de transities op het sociaal domein, het Regiocontract en andere onderwerpen waarvan de landelijke en provinciale overheid verwachten dat wij ze met onze partners in Rivierenland oppakken. Regio Rivierenland zal de komende jaren de prioriteiten vooral bij de hiervoor genoemde onderwerpen moeten leggen, hetgeen betekent dat andere onderwerpen niet, of in ieder geval niet automatisch binnen het kader van de gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland, worden opgepakt. Beoogd effect: Een door de raden van alle lidgemeenten gedragen werkwijze van samenwerking tussen de gemeenten in Rivierenland, waarin de kaderstellende en controlerende rollen van de raden goed tot hun recht komen
Pagina 18 van 23
De uitwerking van het voorstel: Nieuwe werkwijze voor samenwerking in Regio Rivierenland: de raad op de voorgrond Verbeteringen ten behoeve van de kaderstellende rol van de raad Tijdens de raadsconferentie van 9 december 2013 is het belang van het op de voorgrond positioneren van de raad bij belangrijke vraagstukken omarmd. Het initiatief tot samenwerking (oppakken van een onderwerp) kan zowel van een raad, een college of (in verband met de signaalfunctie ten aanzien van landelijke en provinciale ontwikkelingen) het Regiokantoor komen. De raden bepalen echter of een traject ook echt wordt gestart en welke kaders daarbij gelden. De raden bepalen dit aan de hand van een startdocument. Dit startdocument wordt op advies van de regionale agendacommissie (zie hierna) opgesteld. Dit is een bondig document, waarin ten aanzien van het betreffende onderwerp zijn opgenomen: • de doelstellingen en doorlooptijd van de samenwerking; • de rol van de raden in het traject en bij de besluitvorming; • de mate waarin gemeenten vrije keuzes kunnen maken; • basisafspraken over de inzet van gemeentelijke mensen en middelen; • basisafspraken over de procesondersteuning door het Regiokantoor; • de terugkoppeling over de voortgang. Elk startdocument wordt (via het Algemeen Bestuur) aan alle raden voorgelegd en zij geven uiteindelijk groen of rood licht. Als de raden akkoord zijn, gaan de colleges binnen de gestelde kaders aan de slag. Op deze wijze geven de raden aan de voorkant aan op welke belangrijke onderwerpen wordt samengewerkt en welke kaders gelden. Niet alle onderwerpen waarbij wordt samengewerkt behoeven een goedkeuringsprocedure via een startdocument. Wethouders kunnen op basis van het collegeprogramma en binnen de kaders van de begroting samenwerking zoeken. Het Algemeen Bestuur besluit of het Regiokantoor deze samenwerking faciliteert. De raden krijgen inzicht in deze vorm van samenwerking via de documenten van de cyclus van planning en control (P&C-cyclus). Hiervoor is al even de regionale agendacommissie genoemd. Deze - met instemming van uw raad - in te stellen commissie is bedoeld om de raden te ondersteunen bij het zich samen ‘aan de voorkant’ positioneren. De commissie is als het ware de borgpen voor de juiste betrokkenheid van de raden. Deze commissie is adviserend van aard – zodat de raden zelf besluitvormend blijven – en wordt gevormd door twintig raadsleden (twee uit elke raad) onder voorzitterschap van de Regio-voorzitter. De regionale agendacommissie komt minstens twee keer per jaar bijeen en geeft advies aan het Algemeen Bestuur over: 1. de betrokkenheid en rol van de raden bij de strategische koers van de samenwerking; 2. de onderwerpen waarbij de raden betrokken willen zijn; 3. de wijze waarop de raden betrokken willen worden (o.a. communicatie, het eventueel instellen van een ad-hoc-werkgroep bij belangrijke items, rol bij besluitvorming) en 4. de lange-termijnplanning en agendasetting. De regionale agendacommissie bepaalt zelf op welke wijze zij haar taken vervult. De vergaderingen en verslagen zijn openbaar. Naast het instellen van de regionale agendacommissie wil de Regio de betrokkenheid van de raden vergroten door jaarlijks in mei een conferentie voor alle raadsleden te organiseren. Hier wordt vooruitgeblikt naar het komend jaar en verantwoording afgelegd over het afgelopen jaar. Het is de bedoeling dat daarnaast door het jaar heen een beperkt aantal informatiebijeenkomsten naar behoefte wordt georganiseerd (in overleg met de regionale agendacommissie). Tijdens de raadsconferentie van 9 december 2013 gaf een ruime meerderheid van de aanwezige raadleden aan de informatiebijeenkomsten te willen koppelen aan het Regiocafé, om een thema eerst grondig te bespreken en daarna ontmoeting te stimuleren. Eventueel kan de regionale agendacommissie tijdens de genoemde bijeenkomsten procesmatige informatie geven. Pagina 19 van 23
Verbeteringen ten behoeve van de controlerende rol van de raad Behalve het beter ‘in positie’ brengen van de raden om hun kaderstellende rol waar te kunnen maken, is het ook belangrijk om de raden in staat te stellen hun controlerende rol beter te kunnen uitoefenen. Het belangrijkste instrument hiervoor is de P&C-cyclus. Regio Rivierenland wil de eigen P&C-cyclus in overleg met de griffiers en de gemeentesecretarissen beter inbedden in de gemeentelijke processen, zodat ook uw raad hier voldoende controle op kan uitoefenen. Naast de P&C-cyclus is ook de communicatie over de uitvoering van de projecten die binnen de gestelde kaders door de raden worden uitgevoerd belangrijk voor de controlerende rol van de raden. Het Regiokantoor zal hiervoor de uniforme basisinformatie en voortgangsmonitoring verzorgen. De voortgang van projecten wordt via de Regio-website en sociale media gecommuniceerd. Dit gebeurt overigens al enige tijd als het gaat om de projecten die onder het Regiocontract vallen. Behalve uniforme voortgangsrapportages vanuit het Regiokantoor zullen ook de colleges door het Regiokantoor worden ondersteund in het samen en gelijktijdig communiceren over de voor de raden in politiek-bestuurlijk opzicht relevante onderwerpen. Deze informatie moet tijdig, bondig en zoveel mogelijk uniform zijn. Ook de controle door de raden op Regio Rivierenland moet niet op zichzelf staan. Binnen (en buiten) Rivierenland werken de gemeenten via een veelheid aan gemeenschappelijke regelingen met elkaar samen. Voor de gemeenteraden (en voor de colleges en de ambtelijke organisaties) zou het een vooruitgang zijn als deze gemeenschappelijke regelingen hun P&Cdocumenten meer op elkaar laten aansluiten. De begrotingen en jaarrekeningen zouden zoveel mogelijk volgens eenzelfde opzet geschreven moeten worden en op hetzelfde moment beschikbaar komen. Het Regiokantoor kan dit proces coördineren. Daarbij kan het Regiokantoor ook jaarlijks een regionale thema-avond voor de raden organiseren, waar zoveel mogelijk verbonden partijen een toelichting komen geven op hun stukken. Focus op een beperkt aantal beleidsthema’s De samenwerking tussen de gemeenten in Rivierenland staat niet ter discussie. Wederom is die samenwerking herbevestigd in de ‘ronde langs de raden’ en als belangrijk en noodzakelijk aangemerkt. Wel is geconstateerd dat we op heel veel terreinen samenwerken en dat daardoor het zicht van de raden op wat er gebeurt wordt bemoeilijkt. Daarom is focus belangrijk op die samenwerkingsvraagstukken die er voor Rivierenland toe doen. Het is breed gedragen dat de samenwerking in Regio Rivierenland zich moet richten op de onderscheidende speerpunten voor dit gebied, zijnde: - logistiek; - agribusiness; - recreatie en toerisme. Daarnaast is de samenwerking vanzelfsprekend ten aan zien van het Regiocontract met de provincie en ten aanzien van die zaken waarvan het Rijk of de provincie verwacht dat we die in Rivierenland samen oppakken. Bij dit laatste gaat het bijvoorbeeld om de woningbouwprogrammering (wens van de provincie) of de transities in het sociaal domein (WMO, jeugd, participatie). Bij de transities is de ondersteuning vanuit het Regiokantoor overigens al een zeer beperkte. Er worden vooral faciliteiten geboden aan de samenwerkende gemeenten (huisvesting, administratie). De regie over het proces, de uitwerking en invulling van de veranderingen en de besluitvorming vindt binnen de gemeenten plaats. De inhoudelijke inbreng komt vooral vanuit de gemeenten. Dit betekent dat Regio Rivierenland zich met minder onderwerpen gaat bezig houden. Voor de komende bestuursperiode zal voor de raden helder in beeld worden gebracht welke onderwerpen niet meer worden ondersteund als de focus op bovengenoemde punten komt te liggen. Het is dan aan de nieuwe raden om zich hierover uit te spreken. Daarmee is voor de Pagina 20 van 23
raden transparant op welke onderwerpen via de gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland wordt samengewerkt. Scheiding van beleid en uitvoering In het voorgaande kwam aan bod dat Regio Rivierenland zich vooral richt op de samenwerken ten aanzien van belangrijke beleidsvraagstukken. Op dit moment voert de gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland grote (Avri) en kleine (sociale recherche, inkoop, leerplicht, RMC) uitvoeringstaken uit, waaraan bijna altijd contracten ten grondslag liggen met de colleges. Het primaat van controle op deze taken ligt dan ook bij de colleges; zij zijn primair verantwoordelijk voor het informeren van de raden (over het verloop van de contracten). De aansturing van beleid en uitvoering is tijdens de ‘ronde langs de raden’ onderwerp van bespreking geweest. Ook het verschil in sturing (kaderstelling versus controle) door de raden kwam hierbij aan bod. De belangrijkste opmerking vanuit de raden hierover was dat zowel beleid als uitvoering goed georganiseerd moeten worden, met respect voor de rol van de raad. In de huidige praktijk blijkt het niet goed te werken dat beleids- en uitvoeringstaken binnen dezelfde gemeenschappelijke regeling zijn ondergebracht. Niet alleen binnen de organisatie leidt dit tot organisatorische moeilijkheden, ook lopen in de bestuurlijke gremia uitvoeringstaken en beleidsprocessen door elkaar. Hierdoor is de rol van het Algemeen Bestuur onduidelijk. Beleid en uitvoering zijn immers verschillende typen vraagstukken met een andere financiële impact en hebben daardoor een verschillend type aansturing nodig. Bovendien is de rol van de raad bij beleidstaken anders dan bij uitvoeringstaken. Waar beleidszaken van de raden een intensieve betrokkenheid bij de hoofdlijnen van het beleid vragen, kunnen de raden bij uitvoeringsdiensten algemene kaders meegeven en de uitvoering daarvan periodiek monitoren. Grote uitvoeringseenheden die zichzelf kunnen bedruipen, zouden in een aparte gemeenschappelijke regeling kunnen worden ondergebracht; de betrokkenheid van de raden kan dan op maat belegd worden. In het voorgaande is verwoord dat bij beleidszaken de raden de belangrijke onderwerpen bepalen waarop wordt samengewerkt en dat de colleges vervolgens de door de raden vastgestelde doelen gaan verwezenlijken. Hiermee zijn de uitvoeringstaken nog niet specifiek belegd. Daarom is het gewenst om Regio Rivierenland te vragen om met een voorstel te komen hoe beleid en uitvoering bestuurlijk anders georganiseerd kunnen worden, waarbij in beeld wordt gebracht wat de gevolgen zijn voor de gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland. Effecten voor de colleges, de gemeentelijke organisatie en de Regio-organisatie Bovenstaande voorstellen hebben gevolgen voor de wijze waarop de colleges en ambtelijke organisaties met elkaar samenwerken en voor de werkzaamheden van het Regiokantoor. Wij stellen u voor kennis te nemen van deze effecten. In de huidige werkwijze werken de collegeleden van de tien gemeenten intensief samen via de vijf programmaraden (Aantrekkelijk, Bereikbaar, Participerend, Welvarend en Zelfredzaam). Tijdens de ‘ronde langs de raden’ bleek dat de raden de organisatie van de programmaraden geen raadsissue vinden (zolang de kaderstelling door de raden goed is geregeld). Als beleid en uitvoering anders wordt georganiseerd, dan heeft dat gevolgen voor de samenwerking tussen collegeleden: de focus komt op het realiseren van beleid, uitvoeringstaken moeten (zoals hiervoor besproken) op een andere manier georganiseerd worden. De vijf programmaraden, waarin beleid en uitvoering nu samengaan, zullen in de huidige vorm dan ook niet worden voortgezet. Het is een zaak van het Algemeen Bestuur hoe de samenwerking tussen de collegeleden nieuw vorm wordt gegeven. Besluitvorming door de raden is hiervoor niet nodig. Dit zal voor de nieuwe bestuursperiode nadere invulling krijgen. De hoofdlijn hierbij is als volgt.
Pagina 21 van 23
Leden van de colleges ontmoeten elkaar in een ‘Platform’, waar ook maatschappelijke partijen participeren. Maatschappelijke partijen spelen namelijk een steeds belangrijkere rol op zich bij de uitvoering van projecten binnen de gemeenten en worden daarmee stevige samenwerkingspartners. Een Platform kan worden ingericht op bijvoorbeeld economisch, fysiek of sociaal gebied. Uit het Platform kan een onderwerp voor samenwerking naar voren komen. Onderwerpen die niet worden afgedekt door een collegeprogramma of begroting en belangrijk zijn voor de raden, worden via de regionale agendacommissie in een startdocument voorgelegd aan de raden. Bij akkoord van de raden komen de vakwethouders voor dit onderwerp volgens de afspraken in het startdocument bijeen om de doelen te verwezenlijken die in het startdocument zijn opgenomen. Het startdocument geeft aan welke gemeenten participeren. Daar waar de collegeprogramma’s of de begrotingen van gemeenten voldoende kaders bieden, komen die vakwethouders bij elkaar op onderwerpen waarvan hun colleges samenwerking nuttig en van toegevoegde waarde vinden. Dit hoeft dus niet per se met alle tien de gemeenten in Rivierenland. Ook voor elk regionaal speerpunt (logistiek, agribusiness, recreatie en toerisme) zullen vakwethouders op projectmatige basis bijeen komen. De collegeleden die aan een overleg van vakwethouders deelnemen doen dat met collegemandaat. Zij worden ondersteund door de ambtenaren uit de eigen gemeente. Het college informeert (zoals hiervoor besproken) de raad over de voortgang. Bij deze werkwijze blijft het Algemeen Bestuur verantwoordelijk voor de samenhang tussen de onderwerpen en kunnen de leden de vaste overleggen die zullen ontstaan voorzitten. Ook blijft het Algemeen Bestuur verantwoordelijk voor zaken die volgens de gemeenschappelijke regeling tot de verantwoordelijkheid van het Algemeen Bestuur behoren, bijvoorbeeld ten aanzien van de P&C-documenten en het werkgeverschap voor de medewerkers van de Regio zelf. Het Dagelijks Bestuur krijgt de regie over de werkzaamheden en heeft als aandachtspunt lobby en branding voor het Rivierengebied. Verder gaat het Dagelijks Bestuur over de uitvoering van de werkzaamheden en de bedrijfsvoering van de organisatie, zoals nu ook het geval is. Vanwege de wat stevigere invulling van het Dagelijks Bestuur, kan een aantal van drie leden te kwetsbaar blijken. In dat geval zal het Algemeen Bestuur de raden een voorstel voorleggen om het aantal leden van het Dagelijks Bestuur te verhogen. Het Regiokantoor zal zich moeten richten op de nieuwe samenwerking tussen de collegeleden. Dat betekent dat de medewerkers zich gaan richten op: • de ondersteuning van de samenwerkingsoverleggen over de onderwerpen waarop in Regio Rivierenland wordt samengewerkt; • de ondersteuning van de regionale agendacommissie, het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur; • de signaalfunctie ten aanzien van provinciale, landelijke (en Europese) ontwikkelingen; • de inhoud van de P&C-cyclus van Regio Rivierenland en de coördinatie van de P&Cproducten van andere gemeenschappelijke regelingen; • de communicatie over uitvoering van projecten aan colleges, raden, ambtenaren en derden en ondersteuning ten aanzien van uniforme informatieverstrekking door de tien colleges aan hun raden; • de coördinatie van het Regiocontract en communicatie daarover; • het verlenen van faciliteiten ondersteunend aan de gemeenten ten aanzien van de transities in het sociale domein; • procesmatige ondersteuning van flexibele samenwerking tussen gemeenten; • het opstellen van startdocumenten voor de raden (in samenwerking met de regionale agendacommissie); • het opstellen en bewaken van een lange-termijnagenda in afstemming met de griffiers en de secretarissen. Als het Regiokantoor zich op bovengenoemde zaken richt, zal de beleidsinhoudelijke bijdrage aan de samenwerking niet langer door het Regiokantoor geleverd gaan worden. Dit betekent dat gemeenten zelf ambtelijke capaciteit voor de inhoudelijke zaken waarop zij willen Pagina 22 van 23
samenwerken gaan leveren. In regionale projecten zal de benodigde beleidsinhoudelijke kennis dus vanuit de gemeentelijke organisaties worden ingebracht en zal het Regiokantoor een procesmatig faciliterende rol op zich nemen. Planning: Alle raden van de tien lidgemeenten van Regio Rivierenland zijn gevraagd om dit voorstel voor de gemeenteraadsverkiezingen te behandelen. Na de verkiezingen worden dezelfde voornemens opnieuw voorgelegd, zodat de raden in nieuwe samenstelling tot definitieve besluitvorming over kunnen gaan. Op die manier starten de nieuwe raden waar de huidige eindigen: met het vooruitzicht van een heldere werkwijze voor de regionale samenwerking die door alle raden gedragen wordt. De nieuwe raden zullen bij hun besluitvorming gelijk gevraagd worden uit hun midden de leden voor de regionale agendacommissie te benoemen. Het streven is er op gericht dat de nieuwe wijze van samenwerking in Regio Rivierenland na het zomerreces van 2014 concreet in de praktijk kan worden gebracht. Voorafgaand aan besluitvorming in tweede lezing wordt voor de nieuwe raden een inwerkprogramma opgezet. Hierin staan het verbetertraject waar dit voorstel onderdeel van is en inhoudelijke informatie over de belangrijkste onderwerpen van de regionale samenwerking centraal. Financiële consequenties: Niet van toepassing.
Burgemeester en wethouders van…….., de secretaris, de burgemeester,
Achterliggende stukken: Op de website van Regio Rivierenland www.regiorivierenland.nl treft u alle documenten, verslagen en presentaties aan die in het evaluatietraject van de samenwerking in Regio Rivierenland zijn verschenen. De informatie is op de homepage onder het snelmenu “Toekomst regionale samenwerking” te vinden.
Pagina 23 van 23
