LERARENBELEID: KWALITEIT VOOR VANDAAG ÉN MORGEN

LERARENBELEID: KWALITEIT VOOR VANDAAG ÉN MORGEN

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, ingesteld bij wet van 15 mei 1997 (de Wet op de Onderwijsraad). De Raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Eerste en Tweede Kamer der StatenGeneraal kunnen de Raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De Raad bestaat uit negentien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Advies ‘Lerarenbeleid: kwaliteit voor vandaag én morgen’ uitgebracht aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Adviesnr. 990326/435, 26 mei 1999 Advies niet-ambtelijke commissie WOB

Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag Telefoon (070) 310 00 00

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Drs. M.L.M.H.A. Hermans Postbus 25000 2700 LZ Zoetermeer

Fax (070) 356 14 74 E-mail [email protected] www.onderwijsraad.nl

Ons kenmerk

Uw kenmerk

Den Haag,

990326/435 vL

AB/BAP/1999/17395 d.d. 28 april 1999

26 mei 1999

Contactpersoon/doorkiesnummer

Onderwerp

Nota 'Maatwerk voor morgen: het perspectief van een open arbeidsmarkt'

Bij bovenvermelde brief heeft de Onderwijsraad advies gevraagd over de Nota 'Maatwerk voor morgen: het perspectief van een open arbeidsmarkt'. Deze nota bevat, zoals u in uw adviesaanvrage aangeeft, voorstellen die, mede in het licht van de dreigende tekorten op de onderwijsarbeidsmarkt, tot doel hebben het beroep van leraren aantrekkelijker te maken, de kwaliteit van leraren te bewaken en de toegang tot het beroep ter verruimen. U nodigt de Raad uit u te adviseren over het beleid ten aanzien van de kwaliteit van de leraar, met name over de beleidsvoornemens in de nota die betrekking hebben op het stelsel van kwaliteitsborging. Het doet de Raad genoegen u hierbij het gevraagde advies ('Lerarenbeleid: kwaliteit voor vandaag én morgen') aan te bieden. De Raad staat in het algemeen positief tegenover uw voorstellen om de kwaliteit en de aantrekkelijkheid van het leraarsberoep te verbeteren. Ook in diversificatie van de instroom in het beroep kan de Raad zich, althans wat betreft het voortgezet onderwijs, onder een aantal condities vinden. Instroom van onbevoegden in het primair onderwijs evenwel wijst de Raad onvoorwaardelijk af. Leidende gedachte achter de advisering ten aanzien van de maatregelen die worden voorgesteld ter oplossing van de kwantitatieve problematiek is dat deze maatregelen onder geen beding de kwaliteit van het leraarschap, en daarmee van het onderwijs, mogen aantasten.

Namens de Onderwijsraad,

prof. dr. J.M.G. Leune voorzitter

mr. W.G.G.M. van Holsteijn wnd. algemeen secretaris

LERARENBELEID: KWALITEIT VOOR VANDAAG ÉN MORGEN

INHOUDSOPGAVE 1

INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

2

KADER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 De (on)aantrekkelijkheid van het beroep van leraar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1 Belasting van de sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2 Dynamiek in de onderwijssector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 De arbeidsmarktproblematiek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 3 3 7 8

3

DE BELEIDSVOORNEMENS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Kwaliteitseisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Arbeidsvoorwaarden (arbeidsmarkttoeslagen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Arbeidsvoorwaarden (beloningsdifferentiatie) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Werkdruk en taakbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.4 Leeftijdsbewust personeelsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.5 Bevordering van mobiliteit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 De kwaliteit van het beroep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Kwaliteitswet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Startbekwaamheidseisen als minimumkwaliteitsnorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Een publiekrechtelijk register van leraren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Diversiteit van de beroepsgroep (zij-instromers) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 11 12 13 13 15 15 16 16 17 17 18 19

4

LERARENOPLEIDINGEN EN NIEUWE WEGEN NAAR HET LERAARSCHAP . . 23

5

DE KORTE TERMIJN: DE URGENTIEPROGRAMMA’S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

6

SAMENVATTING EN CONCLUSIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Onderwijsraad, 990326/435, 26 mei 1999

1

INLEIDING

De beleidsnota ‘Maatwerk voor morgen: perspectief van een open onderwijsarbeidsmarkt’ (verder te noemen: de nota) wordt door de bewindslieden voorgesteld als een gespreksnotitie, niet als een blauwdruk en geeft een overzicht van aanzetten, voorzetten en beschrijvingen van al aan de gang zijnde activiteiten. De Raad constateert dat de nota beleidsaanzetten voor de (middel)lange termijn bevat alsmede beleid voor de korte termijn. Dit laatste heeft met name betrekking op de poging acute tekorten aan leraren weg te werken c.q. te voorkomen. Het valt de Raad op dat dit acute lerarentekort de nota sterk domineert; ook de publieke discussie over de nota is sterk op dit tekort geconcentreerd. Hoewel de Raad van oordeel is dat hier een ernstige kwestie ligt die een bedreiging voor de kwaliteit van het onderwijs kan vormen, is hij van mening dat vooreerst naar de (middel)lange termijn gekeken moet worden. De Raad gaat uiteraard wel in op de tekorten en de daarvoor voorgestelde pakketten van maatregelen. Met het uitbrengen van de beleidsreactie op het rapport ‘Vitaal Leraarschap’ van de ‘commissie modernisering leraarschap’ werd een proces van verandering en vernieuwing van het beroep van leraar op gang gebracht. In nota’s als ‘Vitale Lerarenopleidingen’ en ‘Verder met Vitaal Leraarschap’ werd die lijn doorgetrokken. Het Procesmanagement Lerarenopleidingen kwam met vérgaande voorstellen voor curriculumvernieuwingen. De beroepsgroep zelf werd intensief betrokken in een proces van formulering van beroepsprofielen en een beoordelingsstelsel. Thans ligt er de nota ‘Maatwerk voor Morgen’ met beleidsaanzetten voor de (middel)lange termijn en beleid om de klem van de arbeidsmarkt te weerstaan. In de nota worden drie wegen aangegeven waarlangs het lerarenbeleid verder vorm gegeven kan worden. Het gaat om het arbeidsvoorwaardenbeleid, het kwaliteitsbeleid en het opleidingsbeleid inclusief professionalisering. De nota is sterk beschrijvend; de Raad mist node een analyse van problemen, knelpunten en relevante ontwikkelingen die aan een diagnosestelling en vorming van beleid ten grondslag zou moeten liggen. Ook de oorzaken van het acute lerarentekort worden slechts summier van een analyse voorzien.1 In aansluiting hierop herinnert de Raad aan zijn advies van 15 juni 19982 waarin hij een analyse op hoofdlijnen van de problemen rond het leraarschap heeft gegeven. Deze hielden naar zijn mening verband met drie samenhangende probleemcomplexen, te weten de taakverzwaring van de leraar, de dreigende tekorten op de arbeidsmarkt en de kwaliteit van de instroom in het leraarsberoep. Ook schetste de Raad in dit advies een perspectief voor de aanpak van de problemen rond het leraarschap. Hij dacht hierbij aan verbetering van de aantrekkelijkheid van het leraarsberoep door vermindering van werkdruk en verbetering van de arbeidsvoorwaarden, modernisering van de lerarenopleidingen en verdere professionalisering door middel van onder andere verplichte nascholing. De Raad merkt in aansluiting op het voorgaande

1

Zie voor een eerder standpunt hierover : Discussienota “Vitale Lerarenopleidingen”. Advies van de Onderwijsraad d.d. 18 september 1995 aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Den Haag.

2

Toekomst leraren. Advies van 15 juni 1998. Den Haag: Onderwijsraad.

1

1. Inleiding

overigens op dat de minister, ondanks de aankondiging daarvan in zijn brief aan de Tweede Kamer d.d. 2 november 1998 inzake het Plan van Aanpak voor de arbeidsmarktproblematiek, in de nota geen reactie op dit advies heeft gegeven. De Raad acht het vraagstuk van de aantrekkelijkheid of onaantrekkelijkheid van het beroep van uitermate groot belang voor zowel de verdere vormgeving van het beleid ten aanzien van leraren als voor de aanpak van acute tekorten en te verwachten tekorten. Hij is voorts van oordeel dat bij een nadere beschouwing hiervan steeds de kwaliteit van het onderwijs richtinggevend behoort te zijn. Een zeer belangrijk element in het onderwijs acht hij daarbij de functie van leraar en de wijze waarop de leraar zijn functie uitvoert en uit kan voeren. Het is daarom belangrijk desiderata te formuleren omtrent het leraarschap van de toekomst. Wat betreft het lerarentekort, dit heeft naar het oordeel van de Raad mede zijn oorzaken in (te voorspellen) demografische ontwikkelingen, arbeidsmarktontwikkelingen en beleidsmaatregelen van de overheid. Hij komt op deze punten terug. De opbouw van dit advies is als volgt. In hoofdstuk 2 schetst de Raad het kader van waaruit de nota bekeken wordt. Als eerste invalshoek wordt gekozen voor de (on)aantrekkelijkheid van het beroep; er worden zes hiermee verband houdende clusters van factoren gesignaleerd. Vervolgens wordt de arbeidsmarktsituatie kort getypeerd. In hoofdstuk 3 gaat de Raad in op de beleidsvoornemens voor de (middel)lange termijn in. In paragraaf 3.1 worden een drietal kwaliteitseisen geformuleerd, in de vorm van contouren van het leraarschap voor de 21e eeuw. In de volgende drie paragrafen geeft de Raad een oordeel over respectievelijk de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid, de kwaliteit van het beroep en de diversiteit van de beroepsgroep (zij-instroom). Lerarenopleidingen en nieuwe leerwegen naar het leraarschap komen in hoofdstuk 4 aan de orde. In hoofdstuk 5 gaat de Raad in op de urgentieprogramma’s in verband met de acute tekorten. Het advies wordt in hoofdstuk 6 afgesloten met een samenvatting en conclusies.

2


2

KADER

Een snel veranderende samenleving vergt veel van haar onderwijs. De eisen aan de onderwijssector en de leraren worden hoger. In de volgende paragraaf (2.1) gaat de Raad in op het krachtenveld rond het leraarschap en in paragraaf 2.2 op de mede daardoor veroorzaakte situatie op de onderwijsarbeidsmarkt. 2.1

De (on)aantrekkelijkheid van het beroep van leraar

Het actuele vraagstuk van het dreigende tekort aan leraren kan naar de mening van de Raad niet los worden gezien van de problematiek die speelt rondom het algemene maatschappelijke imago van het beroep en de context waarbinnen leraren uitvoering moeten gegeven aan hun functievervulling. Oplossingsrichtingen moeten dan ook naar het oordeel van de Raad allereerst gezocht worden in een nadere analyse van de status en het imago van het beroep van leraar, nu en in de toekomst. De Raad wil in dit verband de aandacht vestigen op een zestal clusters van factoren die van invloed zijn op de dynamiek van de onderwijssector en de scholen daarbinnen, hetgeen vervolgens van invloed is op de wijze waarop leraren hun functie kunnen vervullen. Dit laatste is wegens ‘rolemodelling’ van groot belang voor nieuwe generaties van leraren. In het algemeen worden de hierboven bedoelde factoren negatief geduid in termen van belastend voor het systeem. In paragraaf 2.1.1 worden zij ook aldus beschreven. De Raad meent echter dat bedoelde factoren ook gezien kunnen worden als bijdragend aan de dynamiek van de sector. Hij gaat daar in paragraaf 2.1.2 op in.

2.1.1 Belasting van de sector Zoals gezegd worden in deze paragraaf een zestal clusters van factoren beschreven vanuit het perspectief van belasting van de sector. Toenemend aantal taken Op de eerste plaats betreft het de toenemende druk op het aantal taken dat de leraar vervult. Aan de school en dus aan de leraren worden allerlei taken toegewezen ter oplossing van maatschappelijke vraagstukken. Om er enkele te noemen: het vermeende verval van normen en waarden en het zogenaamde falen van ouders in de opvoeding3, de opleiding van zeer omvangrijke groepen leerlingen in het kader van de kenniseconomie, het terugdringen van de openbare onveiligheid, de verspreiding van kennis en waarden over tal van belangrijke zaken als Europa, vraagstukken van

3

Zie Rispens J., Meeus W.H.J. & Hermanns J.M.A. (1996) Opvoeden in Nederland: samenvatting en conclusies. In: Rispens J., Hermanns J.M.A. & Meeus W.H.J. (red.) Opvoeden in Nederland. Assen: Van Gorcum (p. 227-240). Deze auteurs concluderen op grond van een uitgebreid empirisch onderzoek dat het in het overgrote deel van de gezinnen goed gaat.

3

2. Kader

vrede en veiligheid, milieubedreigingen4 en het vergroten van sociale cohesie in de maatschappij.5 In toenemende mate worden scholen door de samenleving en in de publieke discussie aangesproken om hun aandeel te nemen in de oplossing van onder andere deze maatschappelijke vraagstukken. Dit legt enerzijds een claim op taken die raken aan de pedagogische zorg en de sociaal-culturele ontwikkeling van leerlingen en anderzijds op taken die de kennis- en vaardigheidsontwikkeling betreffen. De toegenomen zorgverbreding in het primair en voortgezet onderwijs geeft eveneens druk op de taakopvatting en beroepsuitoefening van leraren; een deel van het speciaal onderwijs is of wordt immers geïntegreerd in het reguliere onderwijs. De ruimere taakstelling van de school kan betekenen dat de leraar meer taken toebedeeld krijgt. Naar het oordeel van de Raad zou dit moeten leiden tot meer functiedifferentiatie in de schoolorganisatie. Het is van belang dat de leraar zich richt op zijn kerntaak te weten het ontwerpen en begeleiden van leerprocessen van leerlingen met als belangrijke component kennisoverdracht. Geconstateerd kan worden dat vrij algemeen taakstellingsfragmentatie binnen het beroep van leraar plaatsvindt, waardoor de werkdruk sterk toeneemt. In de praktijk ontstaat mede daardoor een tendens naar taakstellingsdifferentiatie. Deze zou expliciet gestalte moeten krijgen in de vorm van functiedifferentiatie in het onderwijs. Op dit laatste punt wordt in de volgende alinea teruggekomen. Professionalisering en functie-differentiatie Op de tweede plaats wordt van de leraar gevraagd actief betrokken te zijn bij processen van onderwijsverbetering en professionalisering van de schoolorganisatie. Ook wordt van de leraar verwacht een geëngageerde rol te spelen in de samenwerking tussen de school, de ouders en tal van op de school betrokken maatschappelijke actoren. Professionaliteit en beleidsvoering worden met elkaar verbonden. Om op al deze terreinen adequaat te kunnen handelen is het noodzakelijk continu de eigen professionaliteit aan te vullen en op een hoger niveau te brengen. Deze ontwikkelingen roepen de vraag op welke de kerntaken zijn die de school moet vervullen en hoe hieraan uitvoering wordt gegeven door de leraren. Een belemmering voor het zoeken naar een goede balans wordt gevormd door het relatief hoge aandeel van lesuren in de taakstelling van de leraar.6

4

Overigens blijkt uit onderzoek naar gebruik van educaties dat deze nog relatief weinig ingezet worden en dat zij slechts als een welkome aanvulling gezien worden. Leraren bepalen voornamelijk het gebruik hiervan (zie De Jong R. (1995) Educaties in het basisonderwijs: een onderzoek naar de omvang, het gebruik en de effecten van educaties. Eindrapport. Groningen: GION alsmede Vrieze G., Gennip H. & Van Pruissen S. (1995) De Leraar als poortwachter: leraren over hun invloed op het curriculum. Eindrapport. Nijmegen: ITS.

5

Lifelong learning for all. Meeting of the education committee at ministerial level, 16-17 january 1996. Paris: OECD (1996)

6

Zie bijvoorbeeld Leune die pleit voor verdere verlaging van het aantal wekelijkse lesuren voor een leraar (Leune J.M.G. (in druk) Het leraarschap: knelpunten en perspectieven. In: Kleijer H. & Vrieze G. (red.) Onderwijzen als roeping. Het lerarenberoep in discussie. Amsterdam/Leuven: SISWO, OOMO, Garant.)

4


Weliswaar ontwikkelt zich in de praktijk een tendens naar functiedifferentiatie waarbij taken ten behoeve van het primaire proces door anderen dan de leraar worden uitgevoerd, zoals de onderwijsassistenten in het basisonderwijs en in de bve-sector en de ict-systeembeheerder in het voortgezet onderwijs, maar deze ontwikkeling zou meer moeten doorzetten. Het komt de Raad voor dat een grondige bezinning op de functie en taakstelling van leraren in de schoolorganisatie van groot belang is. Mobiliteit Op de derde plaats is er sprake van een geringe mobiliteit binnen het beroep en van het onderwijsberoep naar andere beroepen en vice versa.7 Eenmaal leraar, altijd leraar, lijkt het wel. De toenemende wens van jongeren voor een beroepskeuze waarin dynamische ontwikkelingsmogelijkheden bestaan lijkt niet gehonoreerd te kunnen worden binnen de leraarsfunctie. Het beeld van de fuikwerking maakt mede dat het leraarsberoep zijn aantrekkelijkheid verliest. Leerlingkenmerken en attractiviteit van de leeromgeving Op de vierde plaats zijn leerlingen en hun leefsituatie veranderd. Ook bij leerlingen is, net als bij andere groepen in de samenleving, individualisering opgetreden8, met alle gedragsveranderingen en -patronen van dien. De mate van concentratie die leerlingen kunnen opbrengen lijkt sterk afgenomen. De leefsituaties van leerlingen (thuis, omgang met leeftijdgenoten in de vrije tijd) lijkt in toenemende mate af te wijken van de situatie op school op aspecten als variatie en zelfstandigheid en daarmee op het punt van aantrekkelijkheid.9 Van de leraren wordt niettemin een steeds groter engagement met jongeren verlangd ten behoeve van een goed verloop van leer- en ontwikkelingsprocessen. Van de school wordt verlangd - onverlet latend de ouderlijke verantwoordelijkheid - het mede uit de hierboven gesignaleerde ontwikkelingen voortvloeiend probleemgedrag op te vangen. De Raad onderschrijft de algemene opvatting dat de schoolgemeenschap en leraren in het leven van jongere en al wat oudere kinderen een belangrijke rol spelen. In het onderwijs gaat het immers niet alleen om kennisoverdracht maar ook om zaken als het versterken van sociale cognities en competenties en burgerschapszin. Binnen de primaire taak, het geven van onderwijs, wordt van de leraar dan ook nadrukkelijk gevraagd verantwoordelijkheid te dragen voor de pedagogische zorg voor de leerlingen. Deze laatste component, de sociale en emotionele begeleiding van leerlingen in het kader van leerprocessen, wordt steeds belangrijker.

7

Vermeulen meldt dat de uitstroom in 1996 uit het onderwijs 5,8% bedroeg tegenover het landelijke gemiddelde van 10,4% (Vermeulen M. (in druk) De Arbeidsmarkt van leraren. In: Kleijer H. & Vrieze G. (red.)(in druk) Onderwijzen als roeping. Het lerarenberoep in discussie. Amsterdam/Leuven: SISWO, OOMO, Garant.)

8

Er wordt zelfs al gesproken van “een nieuw soort leerling” (Vrieze G. (in druk) Leraren onder druk? In: Kleijer H. & Vrieze G. (red.) Onderwijzen als roeping. Het lerarenberoep in discussie. Amsterdam/Leuven: SISWO, OOMO, Garant.)

9

In dit verband wijst de Raad er op dat de aantrekkelijkheid van de leeromgeving door de inzet van informatieen communicatietechnologie en door nieuwe didactieken als nadruk op vaardigheidsleren, leren leren en opdrachtgestuurd onderwijs aanmerkelijk vergroot kan worden.

5

2. Kader

Het is ook deze laatste component die naar het oordeel van de Raad de aantrekkelijkheid of onaantrekkelijkheid van het beroep sterk bepaald. Beleidvoerend vermogen Op de vijfde plaats is er het vraagstuk van het beleidvoerend vermogen van instellingen. Dit vermogen is nog sterk in ontwikkeling voor wat betreft personeelsbeheer en -beleid. Volgens onderzoek is er een positief verband tussen goed ontwikkeld personeelsbeleid en een goed functionerend lerarenteam.10 Vergrijzing van het personeelsbestand, in ontwikkeling zijnde functie-differentiatie, noodzaak van continue werving van nieuw personeel en permanente deskundigheidsbevordering van het personeel, stellen hoge eisen aan het management van de school of instelling.11 Dit betekent een voortgaande versterking van de school als arbeidsorganisatie hetgeen voor de positie van de individuele leraren ingrijpende gevolgen zal hebben12, met name voor hun relatieve autonomie en functievervulling. Er ligt hier een belangrijke verantwoordelijkheid voor bestuur en management van scholen en aan hen worden dan ook grote eisen gesteld om een uitdagend arbeidsklimaat te scheppen. Omgevingsverandering Op de zesde plaats kan worden waargenomen dat er sprake is van een functievervulling in een omgeving die steeds hogere eisen stelt aan de leraar. Er is sprake van concurrentie tussen scholen, van een toenemende prestatiedruk, mede door openbaarmaking van Cito-scores, rendementsgegevens op de kwaliteitskaart en rangordes van scholen die in landelijke dagbladen worden gepubliceerd. Ouders stellen in toenemende mate eisen en vragen rekenschap van scholen. Ook de schaalvergroting en de fusieprocessen als gevolg daarvan zorgen voor grote veranderingen in de werkomgeving. Door de schaalvergroting is de centralisering en bureaucratisering van het eigen beleid van scholen toegenomen en ook deze factor heeft grote invloed op het leraarschap. Verder dragen ingrijpende beleidsprogramma’s, die tot omvangrijke vernieuwingen in de schoolse praktijk moeten leiden, bij aan de druk op de instelling of school en daarmee op leraren. De leraar moet zich bewegen tussen enerzijds een strak kader van roosters en regels en anderzijds flexibel en creatief inspelen op steeds veranderende onderwijsleersituaties. Omgaan met de spanning hiertussen vereist specifieke kennis, vaardigheid en houding. De Raad wijst er in dit verband op dat belasting een subjectieve kant heeft; de persoonlijkheid van de leraar speelt naast objectieve kenmerken van de werksituatie zeker een rol.13 Deze zaken in de

10

Vermeulen M. (1997) De school als arbeidsorganisatie: personeelsbeleid, organisatiekenmerken en arbeidsbeleving van leraren in scholen voor voortgezet onderwijs. Proefschrift Universiteit van Amsterdam.

11

De onderwijsarbeidsmarkt in beeld. SBO-jaarboek 1999 (1999). Den Haag: Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt.

12

Leune J.M.G. (in druk) Het leraarschap: knelpunten en perspectieven. In: Kleijer H. & Vrieze G. (red.) Onderwijzen als roeping. Het lerarenberoep in discussie. Amsterdam/Leuven: SISWO, OOMO, Garant.

13

Zie o.a. Van Gennip J. & Sleegers P. (1994) Taakopvatting en taakuitvoering van leraren. Nijmegen: ITS.

6


werkomgeving van de leraar concurreren met de aandacht voor de dagelijkse zorg voor de leerlingen en het verzorgen van goed onderwijs: als actor in het primaire proces en als schepper van voorwaarden om het primaire proces goed te kunnen laten verlopen.

2.1.2 Dynamiek in de onderwijssector Bovengenoemde clusters van factoren spelen een rol in de beroepsbeleving van leraren. Zij leggen naar het oordeel van de Raad een druk op het systeem van het onderwijs. Deze druk kan evenwel er ook toe leiden dat deze sector als een boeiend en dynamisch geheel gezien wordt. Onderwijsinstellingen zijn voortdurend op allerlei fronten in beweging zoals door verandering van leerinhouden en werkvormen, differentiatie in taken en functies van leraren en ander personeel, vernieuwingen in de schoolorganisatie e.a. De overheid speelt hierbij als aanjager en initiator een belangrijke rol. De sector zou daarom de nodige aantrekkingskracht op nieuwe werknemers moeten hebben. Maar, stelt de Raad vast, de vitaliteit die de sector zou kunnen uitstralen wordt nog veel te weinig herkend, niet in het minst doordat deze vitaliteit dreigt te bezwijken onder een te hoge maatschappelijke druk. De Raad is van oordeel dat als aan de hierna volgende voorwaarden wordt voldaan, de genoemde clusters van factoren in de beeldvorming en in de beleving van de direct betrokkenen een positieve lading kunnen krijgen. Hierdoor wordt de aantrekkelijkheid van de sector vergroot. S De overheid zou meer selectief te werk moeten gaan bij de vertaling van maatschappelijke behoeften en wenselijkheden in eisen te stellen aan het onderwijs. S Zij moet voorts meer investeren in mensen (loopbaanplanning, employability, taak- en functiedifferentiatie). S Ook de herstructurering van de staande organisaties moet de overheid (nog) meer bevorderen. S Het dynamisch karakter van de sector moet meer naar buiten toe worden uitgedragen. Met het oog daarop, vindt de Raad, is een diepgaande discussie nodig over de eisen die aan de leraren worden gesteld en aan de arbeidsorganisatie waarbinnen die eisen moeten worden gerealiseerd. Indringend moet worden gereflecteerd op de vraag aan welke kerntaken de school moet voldoen, welke nieuwe competenties gevraagd worden van de leraar en op welke wijze hieraan kan worden voldaan in een moderne arbeidsorganisatie. Van belang hierbij is tevens de vraag hoe de opbrengst van deze discussie helder naar de samenleving kan worden uitgedragen. De Raad heeft in het bovenstaande een aanzet gegeven tot bedoelde reflecties; hij pleit er voor dat aan het vraagstuk van het leraarsberoep een grondige studie wordt gewijd die de diverse ontwikkelingen14 in samenhang analyseert en van een synthese voorziet, als basis voor beleidsvorming.

14

Bedoeld zijn ontwikkelingen ten aanzien van de beroepsgroep, de curricula van de lerarenopleidingen en de kwaliteitsveranderingen in het onderwijs te weten inhoudelijke veranderingen (o.a. door de innovatie vmbo), didactische veranderingen (zoals adaptief onderwijs in het primair onderwijs en de introductie van het maatwerkconcept in de bve) en organisatorische veranderingen (de transformatie naar een professionele leeromgeving voor zowel leerlingen als medewerkers).

7

2. Kader

De Raad tekent hierbij aan dat voor hem de kwaliteit van het onderwijs richtinggevend is in de beoordeling van beleid met betrekking tot leraren. Een implicatie hiervan is onder andere dat eisen en taken ten aanzien van het beroep van leraar niet slechts vanuit het perspectief van (a.s.) leraren kunnen worden beschouwd. Het perspectief van andere betrokkenen, met name de vragende partij te weten leerlingen en hun ouders, is evenzeer van belang. De leraar is tenslotte een professionele dienstverlener. Het is derhalve zaak een goede balans te vinden tussen de belangen van de diverse betrokken actorgroepen. De Raad is van oordeel dat de huidige en op (middel)lange termijn te voorziene arbeidsmarktproblematiek voor een deel veroorzaakt wordt door de hiervoor genoemde clusters van factoren die van invloed zijn op de aantrekkingskracht van het beroep (status en imago). Blijkbaar worden deze factoren meer als belastend dan als uitdagend ervaren. Uiteraard zijn deze factoren niet de enige die het arbeidsmarktproces beïnvloeden. Ook algemeen maatschappelijke ontwikkelingen als wijzigingen in de bevolkingssamenstelling, arbeidsmarktparticipatie, arbeidsvoorwaarden en beleidsmaatregelen spelen een rol in het complexe proces van de arbeidsmarkt.15 De Raad bepreekt eerst kort in paragraaf 2.2 de situatie op de onderwijsarbeidsmarkt en gaat vervolgens in hoofdstuk 3 in op de beleidsvoornemens voor de (middel)lange termijn. Hij behandelt deze vanuit de volgende drie invalshoeken: de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid, de kwaliteit van het beroep en de diversiteit van de beroepsgroep. 2.2

De arbeidsmarktproblematiek

De kwantitatieve problematiek wordt vergroot door factoren als vergrijzing en economische hoogconjunctuur die andere verwante deelmarkten van de arbeidsmarkt sterker concurrerend maken. De arbeidsmarkt wordt steeds krapper, met name die voor hoger opgeleiden. Het onderwijs moet steeds nadrukkelijker concurreren met (wervende activiteiten in) andere sectoren op de arbeidsmarkt.16 Ook wordt de kwantitatieve problematiek beïnvloed door beleidsmaatregelen als bijvoorbeeld verhoging van de lesurentabel in de basisvorming van 30 naar 32 uur en de groepsgrootteverkleining in het basisonderwijs. Arbeidsvoorwaardelijke afspraken zoals bapo, adv, spaarverlof en fpu doen eveneens hun invloed gelden. De onderwijsarbeidsmarkt is voorts een gedifferentieerde markt waar de verschillende sectoren specifieke kenmerken vertonen.

15

Zie bijvoorbeeld Arbeidsmarktrapportage 1998. Primair onderwijs-voortgezet onderwijs-beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (1998) Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, p. 6.

16

Voor 29 van de 33 HBO-opleidingen (waaronder de lerarenopleidingen) wordt voor 2002 een 'goed' tot 'zeer goed' arbeidsmarktperspectief voorspeld (ITA-score). Dit kan zowel effect hebben op de keuze voor de opleiding als op de keuze voor een baan. Zie: De Arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2002.(1997) Maastricht: Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt.

8


De Raad concludeert dat door de toename van werkgelegenheid en de vergrote uitstroom van met name oudere werknemers een grote vraag naar leraren ontstaat. Er is sprake van onevenwichtigheid in de verhouding tussen vraag en aanbod die het speciaal onderwijs, het westen van het land en bepaalde vakken meer treft dan andere schoolsoorten, regio’s en vakken. Ook achterstandsscholen kampen relatief meer met de arbeidsmarktproblematiek dan andere scholen. In de drie betrokken sectoren (primair onderwijs, voortgezet onderwijs en bve) groeit de werkgelegenheid, maar er liggen verschillende oorzaken per sector aan ten grondslag. In het primair onderwijs zorgt vooral de groepsgrootteverkleining voor een forse toename van de werkgelegenheid, de toename van het aantal kinderen speelt een veel geringere rol.17 In het voortgezet onderwijs doen tekorten zich vooral voor bij de beroepsgerichte vakken in het voorbereidend beroepsonderwijs, en bij de vakken economie, wiskunde, scheikunde, klassieke talen en Duits. De vraag naar eerstegraads leraren zal relatief meer toenemen dan van tweedegraads leraren.18 De werkgelegenheid in de bve-sector is sinds 1994 gegroeid met 1%. Het aandeel van leraren in het personeelsbestand is iets afgenomen in verband met vermindering van het aantal contacturen, alsmede omdat niet-lesgebonden taken niet meer door leraren maar door onderwijs ondersteunend personeel worden uitgevoerd.19 In verband met de verwachte grote uitstroom van personeel uit de hogere leeftijdsklassen zal er sprake zijn van een toenemende vervangingsvraag. Voor het aanbod van nieuwe werknemers moet volgens de nota geput worden uit de volgende groepen: S recent afgestudeerden van lerarenopleidingen (jonge abituriënten), S wachtgelders, S de zgn. stille reserve, S zij-instroom (instroom van werkenden uit andere arbeidsmarktsectoren). Geconstateerd kan worden dat de instroom van abituriënten vanuit het voortgezet onderwijs en bve in de pabo groeiende is. Op termijn valt hier derhalve instroom van nieuwe leraren te verwachten. Voor de korte termijn is dit echter niet voldoende. De instroom in lerarenopleidingen voor het eerste- en tweedegraads gebied is uitermate laag20 en neemt nog steeds af.

17

Van der Neut I., Senders H., Vermeulen M. en Fontein P. (1999) Arbeidsmarktramingen primair onderwijs 1998 - 2009. Tilburg: IVA.

18

Arbeidsmarktrapportage 1998. Primair onderwijs-voortgezet onderwijs-beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (1998) Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

19

Deze verschuiving heeft o.a. te maken met de introductie van onderwijsvormen als zelfstandig leren en de realisatie van open leercentra. Zie Van Ojen Q.H.J.M. en Buist D.N.J. (1998) Arbeidsmarktbarometer bvesector 1997. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

20

Arbeidsmarktrapportage 1998. Primair onderwijs-voortgezet onderwijs-beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (1998) Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

9

2. Kader

Het aantal wachtgelders is zowel in het primair onderwijs, voortgezet onderwijs als in de bve-sector afgenomen na een aanvankelijke sterke stijging tot 1996. Het jaar 1996 is wat dit betreft te zien als een omslagpunt.21 Dit betekent dat de reserve hier aan het afnemen is. Dit verschilt per regio: in het westen zijn de wachtgelders ‘op’, in het noorden is er nog wel een potentieel aan wachtgelders. Er is extra inspanning nodig om dit potentieel te benutten, dat wil zeggen dat maatregelen moeten worden overwogen om inzet van wachtgelders buiten de eigen regio te bevorderen. De directe inzetbaarheid van mogelijke herintreders (stille reserve) is beperkt, zo laten recente ontwikkelingen met wervingscampagnes zien. Een belangrijk deel wil bij nader inzien niet herintreden of wil/dient eerst een opfriscursus te volgen. Ook het kunnen beschikken over mogelijkheden voor kinderopvang kan een belangrijke factor zijn. Degenen die nu elders een baan hebben, stellen salariseisen. Geconstateerd wordt dat de aanvangssalarissen in het onderwijs weliswaar zijn verhoogd en zich gunstig verhouden tot die in andere sectoren, maar dat na vijf en na tien jaar werkzaamheid de salarissen in die andere sectoren op zijn minst concurrerend zijn.22 Wat betreft zij-instroom zijn de Raad geen gegevens bekend dat deze bron substantiële betekenis zou hebben voor de aanwas van nieuwe leraren. Gelet op de geringe externe mobiliteit23 valt niet in te zien dat dit snel zal veranderen, tenzij zoals in paragraaf 2.1.2 werd aangegeven het beeld van de sector sterk in positieve zin zou veranderen. De Raad deelt de opvatting dat zij-instromers door het meebrengen van nieuwe denkbeelden en ervaringen bij kunnen dragen aan de dynamiek van de sector.

21

De onderwijsarbeidsmarkt in beeld. SBO-jaarboek 1999 (1999). Den Haag: Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt.

22

Zie de brief van de minister aan de Tweede Kamer d.d. 19/9/1997, kenmerk AB/BASP 97/13677, betreffende de vraag en aanbod van leraren primair- en voortgezet onderwijs en instroom in de lerarenopleidingen.

23

Vermeulen M. (in druk) De Arbeidsmarkt van leraren. In: Kleijer H. & Vrieze G. (red.) Onderwijzen als roeping. Het lerarenberoep in discussie. Amsterdam/Leuven: SISWO, OOMO, Garant.

10


3

DE BELEIDSVOORNEMENS

In de nota wordt een aantal maatregelen met betrekking tot de geschetste problematiek voorgesteld. De Raad beoordeelt deze beleidsvoornemens vooral in het licht van de kwaliteit van het onderwijs en de professionalisering van de leraar. De Raad formuleert daartoe in paragraaf 3.1 kwaliteitseisen in de vorm van contouren van het leraarsberoep voor de 21e eeuw. In de daarop volgende paragrafen en in de hoofdstukken 4 en 5 wordt het voorgestelde beleid getoetst. 3.1

Kwaliteitseisen

Op de eerste plaats behoren maatschappelijke ontwikkelingen ten principale mee hun vertaling te vinden in het onderwijs, zij het met in achtneming van de wenselijke geachte kritische weging die de Raad in paragraaf 2.1 formuleerde. Hij wees er in een eerder advies24 op dat de aansluiting van het onderwijs op maatschappelijke ontwikkelingen op peil moet worden gehouden door vernieuwing van de inhouden en aanpassingen in de werkorganisatie. Deze vernieuwingen en aanpassingen impliceren onder andere activerend leren en leren leren, geheel vernieuwde examenprogramma’s en hiermee verband houdende innovaties in de schoolorganisatie. Voor de leraren betekent dit met name het hanteren van een gevarieerder pakket aan leermiddelen (waaronder ict) en werkvormen (waaronder zelfstandig werken). Deze veranderingen in de inhoud, de didactiek en de schoolorganisatie hebben uiteraard ook implicaties voor de lerarenopleidingen. De Raad meent dat de inzet van informatieen communicatietechnologie er toe zal leiden dat geheel nieuwe leeromgevingen zullen ontstaan. Kenmerkend voor deze leeromgevingen is dat zij flexibel leren mogelijk maken met als belangrijk bindmiddel telematica.25 De leraar zal met name in deze leeromgevingen ontwerper en begeleider van leerprocessen dienen te zijn. Meer dan voorheen zal de leraar informatie moeten selecteren, kiezen en geschikt maken voor gebruik in zijn onderwijs. Onderwijs ontwikkelt zich naar “leren door doen”26 met de leraar als begeleider of supervisor. De leraar moet bijvoorbeeld tijdig ingrijpen door directe kennisoverdracht als hij merkt dat de leerling onvoldoende kennis verwerft. Het hebben van (parate) kennis blijft voor leerlingen onverminderd belangrijk.27 Zoeken, selecteren en geschikt maken van informatie en kennis voor specifieke leerlinggroepen vereist een hoogwaardige opleiding. Vanuit dit perspectief gezien meent de Raad dat er hoge eisen aan het instroomniveau voor lerarenopleidingen en de kwaliteit van de studenten moeten worden gesteld.

24

Startbekwaamheden leraar secundair onderwijs. Advies van 6 november 1998. Den Haag: Onderwijsraad.

25

Van den Dool P.C., Moonen J. C.M.M. & Kraan A.G. (1998) Van didactische driehoek naar lerend veelvlak. Naar een onderwijstechnologisch research programma met impact. Den Haag: NWO/PROO.

26

De Klerk L.F.W. (1997) JongLeren met Kennis. Rede ter gelegenheid van de 70e Dies Natalis van de Katholieke Universiteit Brabant. Tilburg: Tilburg University Press

27

Elshout-Mohr M. & Riemersma F.S.J. (1998) Kennis, vaardigheid en ‘leren leren’ als basis voor de lerende volwassene. Gids voor de opleidingspraktijk, afl. 27 oktober 1998, 6.14-5.Rie.1-20.

11

3. De beleidsvoornemens

Een tweede kwaliteitseis is dat het primair en secundair proces de essentiële processen in de school zijn en dat gekozen maatregelen mee in dat licht bezien moeten worden. De Raad is van oordeel dat de leraar de centrale figuur is bij de ondersteuning en begeleiding van leerprocessen van leerlingen en rekent dit tot het primaire proces van de school of instelling. Uitdrukkelijk rekent de Raad ook de pedagogische zorg tot dit primaire proces.28 De hoofdtaak van de leraar in het secundaire proces is het scheppen van voorwaarden voor een adequaat verloop van het primaire proces. Hiernaast kan de leraar ook bij dragen aan de school als arbeidsorganisatie als zodanig. Een derde kwaliteitseis is dat leraren deel moeten hebben aan het streven naar ‘een leven lang leren’ met name het op peil houden van kennis van en inzicht in relevante maatschappelijke ontwikkelingen zowel ten behoeve van de school als ten behoeve van de eigen employability. De rol als professional moet verder worden ontwikkeld gezien de toenemende differentiatie in taken die uitgevoerd moeten worden. Het realiseren van gewenste vernieuwingen en responsiviteit ten aanzien van maatschappelijke ontwikkelingen en de omgeving vereist een professional als ‘motor’; de leraar kan niet volstaan met het plannen en vormgeven van het traditionele curriculum.29 De Raad meent dat expertise ten aanzien van leerplanontwikkeling, systeembegeleiding en toetsontwikkeling binnen scholen c.q. instellingen aanwezig dient te zijn. De Raad ziet deze ontwikkeling voor scholen als noodzakelijk om als taakinstelling aan de doelstellingen te kunnen blijven voldoen in een voortdurend veranderende omgeving. De differentiatie in de formatie van de instelling zal daarom noodzakelijkerwijs toenemen. 3.2

Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid

De Raad kan in zijn algemeenheid instemmen met de redenering dat modernisering van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid kan bijdragen aan de kwaliteitsborging van het leraarsberoep en aan een oplossing voor het lerarentekort. Ook verbetering van de professionaliteit behoort tot de mogelijkheden. De Raad meent dat hierbij moet worden opgebokst tegen problemen van het gebrek aan een positief imago van het beroep, de vergrijzing die mee een factor kan zijn in de geringe belangstelling van jongeren voor werken in de onderwijssector en de zwakke positie van nieuwkomers in instellingen van onderwijs.30 Dit laatste speelt met name in het voortgezet onder-

28

Klaassen C. (in druk) De instructeur is dood, leve de begeleider-pedagoog. Over de pedagogische taak en de beroepsidentiteit van de leerkracht. In: Kleijer H. & Vrieze G. (red.) Onderwijzen als roeping. Het lerarenberoep in discussie. Amsterdam/Leuven: SISWO, OOMO, Garant.

29

Meelissen M.R.M. & Brandsma T.F. (1995) Nieuwe rollen en taken onderwijsgevenden basisonderwijs. Enschede: Universiteit Twente (OCTO). zie ook Vrieze over de invloed van externe druk (Vrieze G. (in druk) Leraren onder druk? In: Kleijer H. & Vrieze G. (red.) Onderwijzen als roeping. Het lerarenberoep in discussie. Amsterdam/Leuven: SISWO, OOMO, Garant.)

30

In ‘t Veld R., De Bruijn H. en Lips H. (1996) Toekomsten voor het funderend onderwijsbeleid. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Wat betreft de zwakke positie van nieuwkomers, veelal jongeren, in het onderwijs wijst het LAKS in het reguliere overleg met de staatssecretaris op de zwakke positie van jonge leraren en lio’s in schoolteams, terwijl dit wel de personen zijn die het dichtst bij de leerlingen zelf staan (Verslag Onderwijsoverleg primair en voortgezet onderwijs, 22 maart 1999).

12


wijs waar jonge leraren via het bij elkaar sprokkelen van een aantal deeltijdaanstellingen op diverse scholen een redelijk inkomen pogen te verwerven. Voor deze leraren is het ook moeilijk zich met een school te identificeren.

3.2.1 Arbeidsvoorwaarden (arbeidsmarkttoeslagen) Voor het oplossen van specifieke arbeidsmarktknelpunten wordt in de nota het verstrekken van toeslagen voorgesteld, maar nadere voorstellen wachten op een onderzoek hiernaar door het Centraal Planbureau. Onverlet latend de uitkomsten van dit onderzoek, wil de Raad opmerken dat weging van zwaarte van knelpunten geen gemakkelijke zaak is. Het gaat hier om tijdelijke toeslagen. Hierbij wordt met name gedacht aan het beter belonen van leraren die onder moeilijke omstandigheden moeten werken.31 Ook extra toeslagen in verband met tijdelijke knelpunten op de arbeidsmarkt valt als instrument te overwegen. De in de nota voorgestelde beleidsonderwerpen te weten normen voor differentiatie in functies, ontwikkeling van de professionaliteit van leraren, taakbelasting en werkdruk en bevordering van mobiliteit, vormen nog onderwerp van nader beraad tussen overheid en sociale partners. De Raad stelt op voorhand vast dat het hier belangrijke onderwerpen betreft die met spoed aangepakt dienen te worden. Hij heeft de indruk - zoals hij al in hoofdstuk één naar voren bracht - dat het beleid ten aanzien van leraren weinig dynamiek vertoont. De beleidsontwikkelingen ten aanzien van bijvoorbeeld de professionaliteitsbevordering van leraren, die hun oorsprong vonden in de ‘beleidsreactie Vitaal Leraarschap’ en waarbij de ontwikkeling van beroepsprofielen en een beoordelingssysteem in gang werd gezet, verlopen traag. Een versnelling in dit beleid is zeer wenselijk, ook met het oog op vergroting van het aantrekken van personen direct uit het bedrijfsleven. De in het voorgaande aangeduide traagheid in de dynamiek komt ook voort uit rechtspositionele blokkades die ontstaan door in cao’s vastgelegde afspraken.

3.2.2 Arbeidsvoorwaarden (beloningsdifferentiatie) De Raad stemt in met de gedachte om in het kader van een modern personeelsbeleid beloningsdifferentiatie op basis van loopbaanfasering mogelijk te maken. Anders dan de hiervoor besproken tijdelijke toeslagen op grond van specifieke (arbeidsmarkt)knelpunten, gaat het hier in principe om structurele beloningen. Voorstellen daarvoor hebben vooralsnog alleen betrekking op niveau-differentiatie binnen de functie van leraar.32 De beloning richt zich op niveau’s van beheersing van bepaalde afgesproken

31


32

Door Bolweg e.a. is ten behoeve van een dergelijke opzet een loopbaanfasenmodel uitgewerkt. Dit model heeft betrekking op een loopbaanfasering binnen het primaire proces, dus niet op een loopbaan gericht op middenkader of manager. Kernpunt is dat drie beheersingsniveau’s voor 10 gekozen competenties zijn omschreven. Competentiebeloning richt zich op aangetoonde ontwikkeling. Er is periodieke evaluatie zowel van personen als van het model van competenties zelf nodig. (Bolweg J.F., Daniëls J.J.M.C. & Twisk Th.F. (1998) Ideaaltypisch beloningsmodel voor het beroep van leraar. Berenschot.) Overigens is een dergelijke

13


competenties. Dit moet duidelijk blijken uit de functievervulling. Een leraar kan tot hogere niveau’s van functioneren komen door bijvoorbeeld scholing.33 Het door middel van scholing verkrijgen van meer of hogere bevoegdheden moet tot een betere betaling kunnen leiden. Een dergelijk beleid maakt het mogelijk oplossingen niet slechts te zoeken in generieke maatregelen maar maatwerk op instellingsniveau te realiseren. De Raad wijst er wel op dat integraal personeelsbeleid binnen de kaders van cao-afspraken kan raken aan de overheidsverantwoordelijkheid ten aanzien van de kwaliteit van leraren enerzijds, en aan het beleid terzake van autonomie en decentralisatie aan de andere kant. Bij het laatste beleid past meer een vorm van outputmeting in plaats van de voorgestelde inputmeting, te weten toezicht op de kwaliteit van het integraal personeelsbeleid door de inspectie. De Raad zou de voorstellen in dezen willen koppelen aan een differentiatie van het functiegebouw (formatie-differentiatie) van de onderwijsinstellingen, waarbij de functie van leraar één bouwsteen in dit gebouw vormt, maar waar vervolgens functies die liggen in de voorwaarden scheppende sfeer apart worden gedefinieerd en vervuld door anderen dan door ‘leraren’. De Raad denkt hierbij aan functionarissen zoals specialisten op het terrein van cultuureducatie en systeembeheer. De Raad meent ook dat hier een koppeling met het (toekomstige) register van leraren gelegd moet worden: blijvende opname in het register impliceert een periodieke herwaardering van het competentieniveau van de leraar en daarmee van zijn beloningsniveau. Scholing en nascholing acht de Raad in dit verband van cruciaal belang. Hij zou dit aspect, gelet op de voortgaande maatschappelijke ontwikkelingen alsmede het streven naar employability, als een speerpunt van beleid terzake willen zien. Naar het oordeel van de Raad -zie eerdere evaluatierapporten aangaande nascholing - heeft scholing in de praktijk geen duidelijke plaats in het school- en personeelsbeleid. De Raad zou de organisatie (schoolleiding, bevoegd gezag) meer instrumenten in handen willen geven om nascholing te doen inpassen in het schoolbeleid en toe te snijden niet slechts op de behoeften van het individu maar zeer zeker ook op de behoeften zoals die voortkomen uit het onderwijskundig beleid van de instelling. De Raad onderstreept hiermee het standpunt in de nota om organisatiebelangen en individuele belangen zorgvuldig tegen elkaar af te wegen. Continue scholing moet naar het oordeel van de Raad een van de grondelementen van de toekomstige Wet op het Leraarschap zijn, meer in het bijzonder van het in te richten register. Op termijn zal de wettelijke verankering van scholing door koppeling aan registerinschrijving naar verwachting bijdragen aan een positieve waardering van het beroep van leraar.

vorm van competentie-management niet zonder haken of ogen (zie bijvoorbeeld Thijssen J.G.L. (1998) Hindernissen voor competentie-management. Opleiding & Ontwikkeling, 7/8.) 33

Het volgen van scholing wordt in dit systeem niet extra beloond; immers scholing komt tot uiting in beter functioneren en dat wordt in dit systeem beloond.

14


3.2.3 Werkdruk en taakbeleid In het kader van taakbeleid, taakbelasting en werkdruk acht de Raad het een gelukkige gedachte om oneigenlijke leraarstaken te identificeren en toe te bedelen aan niet-onderwijzend personeel dan wel specialisten van buitenaf. De Raad ziet een ontwikkeling waarbij binnen het primaire proces tot taakdifferentiatie gekomen wordt. Ook in de formatie van de school of instelling ziet de Raad differentiaties ontstaan. De idee van kerntaken acht de Raad een goede zaak. Hij meent echter dat dit concept nog teveel geënt is op de bestaande situatie, waarbij lesgeven in de traditionele zin van het woord als de kerntaak wordt gezien. Dit perspectief zou in het lopende onderzoek naar taakbeleid en werkdruk mee moeten worden betrokken. Herbezinning op de taken van de leraar die leidt tot het aanbrengen van functie-differentiaties heeft echter wel implicaties voor nogal wat terreinen: de definiëring van het beroep van leraar en het beroepsprofiel, de organisatorische inrichting van de school, de organisatie van de leerprocessen van de leerlingen, de gewenste niveau’s van opleiding en de opleidingsstructuur, de inrichting van een Wet op het Leraarschap e.a. Zoals de Raad hierboven aangaf geven maatschappelijke ontwikkelingen alle aanleiding deze weg van herbezinning op taak en functie van de leraar in te slaan. De professionele autonomie van de (toekomstige) leraar zal er mee gebaat zijn evenals de kwaliteit van het onderwijs. De Raad meent dat het imago en de aantrekkelijkheid van het beroep van leraar aanzienlijke winst zal kunnen boeken.

3.2.4 Leeftijdsbewust personeelsbeleid Het voorgestelde ouderenbeleid, met nadruk op behoud van ouderen in het onderwijs, kan tot vermindering in de toename van de vacatureruimte leiden. De Raad tekent hierbij echter het volgende aan. Het is niet denkbeeldig dat enerzijds door ‘ervaringsconcentratie’34 leraren minder oog hebben voor nieuwe ontwikkelingen zoals inzet van ict, maar anderzijds dankzij hun ervaring excelleren op bepaalde onderwijstaken. De Raad pleit ervoor, mee in het licht van het beoogde taak- en werkdrukbeleid, uitvoering van specifieke taken waar mensen goed in zijn, mogelijk te maken. Het komt de Raad voor dat teamvorming van leraren met specialisatie van taken in de toekomst onontkoombaar zal zijn, gelet op de snelheid waarmee op sommige gebieden kennis- en vaardigheidsontwikkeling voort snelt. Het is uitermate belangrijk te zoeken naar een goede balans tussen jongeren en

34

J.G.L. Thijssen (1996) Leren, leeftijd en loopbaanperspectief. proefschrift. Deventer: Kluwer bedrijfswetenschappen.

15


ouderen in het lerarenbestand.35 Deze balans moet ook zichtbaar worden in de differentiatie in de leraarsfunctie en in de differentiatie in de formatie van de school of instelling.

3.2.5 Bevordering van mobiliteit In de nota wordt gewezen op een reeks van mobiliteitsbevorderende maatregelen zoals de mogelijkheid van bestuursaanstelling, extra middelen voor employability, mobiliteitsbureau’s e.a. Er wordt een beleidsanalyse aangekondigd om na te gaan of er nieuwe initiatieven nodig zijn op het vlak van interne en externe mobiliteit en ondersteuning daarbij van het ministerie. De Raad wijst erop dat de aantrekkelijkheid van het beroep zeer zou worden gediend met o.a. vergroting van mobiliteitsmogelijkheden. In paragraaf 2.1 wees hij al op de fuikvorming die met het leraarsberoep samenhangt. Een van de elementen die hierbij een rol spelen is de geslotenheid van de arbeidsmarkt: instroom van nieuwe leraren komt voornamelijk van afgestudeerden van lerarenopleidingen. Het zou zowel de kwaliteit van het onderwijs als de professionele ontwikkeling van het beroep ten goede kunnen komen als in- en uitstroom van en naar andere delen van de arbeidsmarkt wordt vergemakkelijkt. Dit mobiliteitsdenken zou zowel bij de rekrutering van nieuwe leraren als bij de ontwikkeling van functie- en formatiedifferentiatie een rol moeten spelen. De Raad verwacht dat de aangekondigde beleidsanalyse meer inzicht zal verschaffen in de daadwerkelijke aard en omvang van huidige mobiliteitsverschijnselen, alsmede knelpunten die optreden. In paragraaf 3.4 over zij-instromers komt hij hierop terug. 3.3

De kwaliteit van het beroep

De nota noemt als tweede hoofdlijn van het lerarenbeleid de versterking van de kwaliteit van het beroep. Het uitgangspunt voor de dienaangaande voorgestelde maatregelen is samengevat onder de noemer: “De verantwoordelijke leraar”. De Raad onderstreept, in aansluiting op zijn staande opvatting, de stelling in de nota dat de kwaliteit van het onderwijs in zeer grote mate wordt bepaald door de kwaliteit van de leraar. Hoewel er in het algemeen geen aanwijzingen zijn dat die kwaliteit niet goed is en het duidelijk is dat alle betrokken actoren zich inspannen om de bestaande kwaliteit te handhaven en te verbeteren, moet met de nota worden vastgesteld dat er op dit moment onvoldoende prikkels zijn om tegemoet te komen aan nieuwe kwaliteitseisen die door ontwikkelingen in de maatschappij en in het onderwijs aan de leraar worden gesteld. Onverlet latend de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de overheid en de eigen verantwoordelijkheid van schoolbesturen en lerarenopleidingen, meent ook de Raad dat de leraar zelf aangesproken mag worden op zijn verantwoordelijkheid voor het op peil houden en ontwikkelen van de eigen bekwaamheid.

35

De Raad merkt overigens wel op dat in de jaren tachtig vanwege de afnemende werkgelegenheid en de sterke rechtspositie van de zittende werknemers veel jongeren noodgedwongen de sector onderwijs moesten verlaten (Vermeulen M. (in druk) De Arbeidsmarkt van leraren. In: Kleijer H. & Vrieze G. (red.) Onderwijzen als roeping. Het lerarenberoep in discussie. Amsterdam/Leuven: SISWO, OOMO, Garant.) Het ware verstandig maatregelen op hun arbeidsmarkteffecten door te rekenen zoals ook het sectorbestuur onderwijsarbeidsmarkt bepleit (Arbeidsmarkt onder druk. Reactie op de initiatiefbrief van de minister van OC en W over de tekorten op de onderwijsarbeidsmarkt. (1999) Den Haag: Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt).

16


Mede ten einde dit laatste te stimuleren wordt in de nota vanuit eerder genoemde overheidsverantwoordelijkheid voorgesteld - in aansluiting op eerdere aankondigingen - de totstandkoming te bevorderen van een kwaliteitswet, aangeduid als “Wet op het leraarschap”. Deze moet, binnen een situatie waarin de onderscheiden verantwoordelijkheden in balans met elkaar zijn, in het bijzonder de leraren als beroepsgroep in een positie brengen de hun toegedichte verantwoordelijkheid waar te maken.

3.3.1 Kwaliteitswet Met de beoogde Wet op het leraarschap geeft de overheid een uitbreiding aan de activiteiten waarmee zij uitvoering geeft aan haar grondwettelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs, waaronder begrepen de kwaliteit van het leraarschap. De wet beoogt de basis te leggen voor een stelsel dat de kwaliteit van het leraarschap waarborgt en professionaliteit bevordert. Daarmee wordt de wet, aldus de nota, een kwaliteitswet gericht op de leraar. Zoals de Raad reeds eerder tot uitdrukking heeft gebracht, ondersteunt hij het voornemen te komen tot een dergelijke wet. Hij is het eens met de gedachte dat bedoelde wet de samenhang zichtbaar moet maken tussen de verschillende onderdelen van de kwaliteitszorg en moet aangeven welke actoren daarvoor verantwoordelijk zijn, waarbij centraal staan: • minimumkwaliteitsnormen voor de uitoefening van het beroep van leraar en de periodieke herijking daarvan; • een publiekrechtelijk register van leraren en certificering van nascholing en deskundigheidsbevordering, het laatste in relatie tot de minimumkwaliteitsnormen; • een assessment-instrumentarium, gebaseerd op de minimumkwaliteitsnormen, dat een ruimere toegang tot het beroep van leraar mogelijk maakt. De Raad staat in algemene zin positief tegenover opneming van genoemde elementen in de wet. In de hierna volgende paragrafen gaat hij daarop afzonderlijk in, zich daarbij conformerend aan de mate van globaliteit van de nota dienaangaande.

3.3.2 Startbekwaamheidseisen als minimumkwaliteitsnorm In het recente verleden heeft de Raad adviezen36 uitgebracht over de concept-startbekwaamheidseisen die zijn ontwikkeld voor het primair onderwijs en voor het voortgezet onderwijs en de bvesector. Hij heeft daarbij aangegeven dat startbekwaamheidseisen de volgende functies kunnen vervullen: • een referentiekader voor de eindtermen van het opleidingscurriculum; • een beoordelingskader voor de kwaliteit van het opleidingscurriculum; • een handreiking voor de verdere professionalisering; • een assessment-instrumentarium bij de beoordeling van leraren die mogelijk langs een andere weg dan de initiële opleiding een entree in het beroep willen maken.

36

Resp. Startbekwaamheden leraar primair onderwijs. Advies van 21 januari 1998. Den Haag: Onderwijsraad en Startbekwaamheden leraar secundair onderwijs. Advies van 6 november 1998. Den Haag: Onderwijsraad.

17


In de nota worden deze functies in andere bewoordingen eveneens vermeld. De Raad tekent hierbij aan dat instemming zijnerzijds met de functie van startbekwaamheidseisen als beoordelingsinstrument van zij-instromers niet impliceert dat hij zich ook geheel kan vinden in de voorstellen die in hoofdstuk 4 en bijlage 3 van de nota ten aanzien van de wijze van instroom van zij-instromers zijn geformuleerd. Hetzelfde geldt voor daarop betrekking hebbende voorstellen in bijlage 2 betreffende het register (voorwaardelijke registratie). Hij komt er in paragraaf 3.4 op terug. De Raad constateert met instemming dat in de nota wordt uitgegaan van een vijfjaarlijkse bijstelling van de startbekwaamheidseisen ten einde daarin relevante ontwikkelingen te kunnen verwerken zonder geleid te worden door de waan van de dag. Deze gedachte sluit aan bij de suggestie die de Raad in zijn eerder genoemde adviezen ter zake heeft gedaan. Verder ondersteunt hij de uitspraak in de nota dat het vaststellen en regelmatig bijstellen van startbekwaamheidseisen voor rekening komt van de minister, gelet op de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de overheid voor de bekwaamheid van leraren. Ook het wettelijk regelen van een publiekrechtelijk register, in welk verband bij of krachtens de wet voorschriften kunnen worden gegeven ten behoeve van handhaving van de kwaliteit, valt binnen dat kader. De ontwikkeling en bijstelling van de beroepsprofielen en de beroepsstandaard kan, gelet op de wenselijkheid een substantieel deel van de verantwoordelijkheid voor de beroepskwaliteit bij de beroepsgroep van leraren te leggen, een taak voor de beroepsgroep zelf zijn. Dit neemt volgens de Raad echter niet weg dat genoemde overheidsverantwoordelijkheid met zich mee brengt dat de profielen en de standaard, anders dan de bewindslieden menen, in de Wet op het leraarschap moeten worden verankerd.

3.3.3 Een publiekrechtelijk register van leraren In de nota wordt een korte schets gegeven van de opzet van het beoogde register van leraren. Daarbij wordt zo veel mogelijk aansluiting gezocht bij het model van registratie in de gezondheidszorg dat voor die sector geldt op grond van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Staatsblad 1993, nr. 655), de wet BIG. De keuze voor een publiekrechtelijk karakter wordt in bijlage 2 van de nota beargumenteerd vanuit het feit dat zowel op het terrein van de volksgezondheid als dat van het onderwijs de overheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft voor de kwaliteit. De Raad onderschrijft de keuze die hier wordt gemaakt en de overwegingen die daarbij gelden. Wat betreft de aansluiting bij de opzet van het BIG-register merkt de Raad op dat deze, hoewel de regeling voor de gezondheidszorg in hoofdzaak betrekking heeft op beroepsbeoefenaren die een zelfstandige praktijk uitoefenen, beredeneerd kan worden vanuit bepaalde ontwikkelingen die wijzen op veranderingen in de verhouding tussen de beroepsbeoefenaar en de instelling waar hij zijn beroep uitoefent. Er zijn aanwijzingen dat bedoelde situaties in de gezondheidszorg en het onderwijs naar elkaar toe zouden kunnen groeien. Genoemde ontwikkelingen zijn gesignaleerd in het

18


onderwijsjuridisch advies37 dat is uitgebracht ten behoeve van de opstelling van het advies “Tekenen voor kwaliteit” van de Stuurgroep Beroepskwaliteit Leraarschap van september 1996. In de nota wordt voorts aangegeven dat het stelsel in de Wet op het leraarschap vorm zal moeten krijgen, maar dat in eerste instantie alleen die onderdelen in werking zullen treden die het bouwen van het register en de (voorwaardelijke) registratie mogelijk maken van hen die reeds een onderwijsbevoegdheid hebben. Hoewel de Raad er begrip voor heeft dat de realisering van een volledig functionerend register een aantal jaren zal vergen, wil hij niet nalaten te benadrukken dat het daarbij, zoals ook de nota aangeeft, niet mag blijven. “Immers, één van de primaire doelstellingen van de Wet is het bieden van randvoorwaarden voor een blijvende borging van kwaliteit, ook van leraren die al les geven”. Daarop aansluitend merkt de Raad op, vooruitlopend op een uitgebreidere beoordeling als de voornemens zijn neergelegd in een concept-wetsvoorstel, grote waarde te hechten aan de mogelijkheid die de Wet op het leraarschap - analoog aan de Wet BIG - zou moeten bieden om aan handhaving van registratie voorwaarden te verbinden met het oog op een systematische bewaking, beheersing en verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. De in bijlage 2 aan de nascholing gewijde passages komen hem te vrijblijvend voor. De Raad herinnert in dit verband aan zijn advies ‘Toekomst leraren’38 waarin hij met nadruk naar voren heeft gebracht dat de noodzaak van het regelmatig onderhouden door leraren van hun professionaliteit een aantal maatregelen vereist, waaronder het verplicht stellen van nascholing. De afspraak in CAO’s dat een deel van de werktijd voor scholing is geoormerkt is slechts een eerste stap daarvoor. De Raad verwacht in dit opzicht veel van het register van leraren waarin periodieke scholing wettelijk vastgelegd kan worden. Over een aantal andere aspecten van de voorstellen, zoals bij voorbeeld het niveau van registratie en de mogelijkheid extra kwalificaties in het register zichtbaar te maken, kan de Raad zich in dit stadium nog niet uitspreken aangezien de voorstellen terzake onvoldoende uitgewerkt zijn en voor de desbetreffende onderwerpen veelal nadere studie nodig is. De Raad komt ook hierop in het kader van zijn advisering over het concept-wetsvoorstel graag terug. Ten slotte onderschrijft de Raad de uitspraak in de nota dat het van groot belang is dat het register voldoende draagvlak heeft in de samenleving, in het bijzonder bij de leraren zelf. 3.4

Diversiteit van de beroepsgroep (zij-instromers)

De Raad acht de overwegingen van de bewindslieden om tot een ruimere toegang tot het beroep te komen, namelijk aanbod vergroten en verhoging van de kwaliteit, legitiem. Ook het beeld van de fuikwerking waarover de Raad in paragraaf 2.1 schreef, kan door meer wederzijds verkeer tussen onderwijs en andere sectoren bijgesteld worden. Beloningsstructuren kunnen hierbij een rol spelen.

37

Mentink, D, P.W.C. Akkermans en A. Postma : Zorg voor de kwaliteit van het leraarsberoep, 23 juni 1997, Schoonhoven

38


19


De verbetering van de wervingspositie van onderwijs op de arbeidsmarkt door het loslaten van de loonevenredige verdeling vindt de Raad in beginsel een goede zaak. Hij zou in het kader van een ruimere toegang willen aandringen op een versnelling van de ontwikkeling van een assessment-instrumentarium op basis van beroepsprofielen en startbekwaamheidseisen. Deze instrumenten kunnen en moeten een belangrijke rol spelen in de vormgeving van alternatieve wegen tot het leraarsberoep. De Raad hecht er met betrekking tot zij-instromers zeer aan, ook in de huidige situatie van kwantitatieve tekorten, dat leerlingen te maken hebben met gekwalificeerde leraren. Met name in het primair onderwijs is het van groot belang zeer goed pedagogisch-didactisch geschoold personeel in te kunnen zetten. Immers, in die periode wordt de basis gelegd voor de latere schoolloopbaan en tekorten en achterstanden in die periode zullen niet of slechts met de grootst mogelijke moeite later ongedaan kunnen worden gemaakt. De Raad is dan ook van mening dat aan die periode voor wat betreft de personeelsvoorziening de grootst mogelijke zorg moet worden besteed en is van oordeel dat onbevoegde personeelsleden daar niet moeten worden ingezet. De Raad bedoelt hier met bevoegd het bezit van een getuigschrift van een door de overheid bekostigde opleiding die leidt tot het niveau van de startbekwaamheidseisen. Wat betreft andere delen van het onderwijs acht de Raad bevoegdheid eveneens van het allergrootste belang en dringt er dan ook op aan dat zij-intredende leraren na een ‘assessment’ onder verantwoordelijkheid van een lerarenopleiding (in goede samenwerking met de betrokken school) een uitstekende, op maat gesneden en gedegen opleiding volgen die binnen afzienbare tijd na indiensttreding tot de beoogde kwalificaties zullen leiden. Uit de ‘assessment’ moet in ieder geval een voldoende vakinhoudelijk basisniveau en affiniteit met de omgang met jongeren blijken. En bovendien dient de school of instelling over een gehonoreerde begeleiding te beschikken die in nauwe samenwerking met een lerarenopleiding de hierboven aangegeven opleiding kan ondersteunen. De Raad kan zich onder die voorwaarden grotendeels in de voorstellen terzake vinden, maar wijst directe plaatsing van onbevoegden in het primair onderwijs af. Eerder gaf de Raad te kennen dat de koninklijke weg om leraar te worden de lerarenopleiding is, hoewel een “tweede weg” zijn aantrekkelijke kanten kan hebben en hij deze ook niet zonder meer afwijst.39 Het is volgens de Raad denkbaar dat onder stringente condities met inachtneming van de grondwettelijke opdracht om zulks bij wet te regelen, de “tweede weg” kan worden gevolgd voor wat betreft het voortgezet onderwijs .40 Ook in de voorstellen voor een beoordelingsstelsel kan de Raad zich vinden. Met name het criterium dat een kandidaat die op basis van de assessment ongeschikt wordt bevonden, niet benoembaar

39

Discussienota “Vitale lerarenopleidingen”. Advies van 18 september 1995. Den Haag: Onderwijsraad.

40

Beleidsreactie ‘Vitaal leraarschap’. Advies van 5 november 1993. Den Haag: Onderwijsraad.

20


is in het primair of voortgezet onderwijs41, spreekt hem zeer aan. De duidelijke koppeling met het scholingstraject acht hij een goede zaak. De Raad ziet in dit verband ook mogelijkheden voor (langdurige) detachering vanuit het bedrijfsleven of andere maatschappelijke organisaties, met een eventuele terugkeergarantie. In verband met het aanboren van nieuwe doelgroepen zou de Raad nog willen wijzen op het gegeven dat in het westen van het land en op bepaalde scholen de problematiek ernstiger is dan elders. Daarbij constateert hij dat de bevolking in die regio relatief meer van allochtone oorsprong is, terwijl in het bestand van leraren deze groepen relatief ondervertegenwoordigd zijn. Een recent onderzoek42 geeft aan dat de markt voor allochtone abituriënten van lerarenopleidingen buitengewoon gunstig is, maar dat anderzijds de instroom vanuit allochtone groepen laag is. De relatief geringe instroom in havo en vwo vanuit allochtone groepen is hier mede debet aan. De Raad stelt voor dat in dit verband tenminste twee wegen nader worden onderzocht om de instroom van allochtone leraren te vergroten: - de verdere toerusting van leraren onderwijs in eigen taal tot groepsleraar; - de verdere toerusting van allochtone onderwijsassistenten tot groepsleraar c.q. leraar. Uiteraard dienen beide wegen te leiden tot het niveau van de geldende startbekwaamheidseisen.

41

Gelet op de verantwoordelijkheidsverdeling in de bve-sector kan aan instellingen in dat geval alleen het dringende advies gegeven worden de kandidaat niet in tijdelijke dienst aan te stellen.

42

Van der Linden I., Wolbers, M., Wijntuin P., Hoffius R. en Van der Velden R. (1999) Het neusje van de zalm. Een onderzoek naar allochtonen in lerarenopleidingen. Utrecht: Forum.

21

22


4

LERARENOPLEIDINGEN EN NIEUWE WEGEN NAAR HET LERAARSCHAP

In de nota wordt van de lerarenopleidingen een nieuwe vraaggeoriënteerde benadering gevraagd om bij te dragen aan de kwaliteitsverhoging en aan de oplossing van de arbeidsmarktproblematiek. De voorstellen bevatten het volgende: S het aanbieden van opleidingsroutes die meer recht doen aan de vraag van de scholen en de studenten, onder meer in de vorm van flexibele en duale trajecten; S het mogelijk maken van opleidingsroutes voor studenten uit andere HBO-opleidingen; S het verbreden van de opleidingen basisonderwijs (binnen bredere educatieve faculteiten) naar basisvorming/VMBO; S het mogelijk maken van opleidingsroutes voor zij-instromers; S het verbreden van de opleiding naar andere educatieve beroepen. Deze en mogelijk andere opleidingstrajecten worden aangeboden tegen de achtergrond van de beschikbare (concept-)startbekwaamheidseisen en inmiddels opgestelde gemeenschappelijke curricula. De verwachting bestaat dat de aantrekkelijkheid van de lerarenopleidingen zal toenemen. De beroepsmatige certificering blijft de centrale taak en verantwoordelijkheid van de lerarenopleidingen, ongeacht de aard en compositie van het opleidingstraject. Ook waar sprake is van een assessment om een lerarenopleiding te kunnen volgen (met name van belang voor zij-instromers) blijft de lerarenopleiding de eindverantwoordelijke instelling. De overheid is bereid de lerarenopleidingen tegemoet te komen in de realisatie van de gewenste veranderingen door in de regelgeving belemmeringen weg te nemen en tot tijdelijke additionele financiering over te gaan, waarbij met name de implementatie van ict in de lerarenopleiding verder gestimuleerd zal worden. Ook wordt hieraan een impuls gegeven door de bevoegdheidsregels voor docenten die werkzaam zijn in de lerarenopleidingen aan te passen, zodat een nauwere participatie van het onderwijsveld bij de inrichting en (meer praktijkgerichte) uitvoering van de lerarenopleiding mogelijk wordt. Bij de overwegingen rondom de vraaggeoriënteerde lerarenopleidingen wil de Raad opmerken gelukkig te zijn met de keuze om uitsluitend de bestaande lerarenopleidingen een rol te geven als het gaat om de certificering van opleidingstrajecten die toegang geven tot het beroep. Ook steunt de Raad het beleid van de overheid om de assessment-functie voor zij-instromers als taak neer te leggen bij de bestaande lerarenopleidingen (maar, voegt hij toe, wel in nauwe samenspraak met de afnemende scholen). Met de overheid is de Raad gelijkgestemd als het gaat over het handhaven van de inhoudelijke eisen zoals neergelegd in de (concept-)startbekwaamheidseisen en gemeenschappelijke curricula. Kwaliteitseisen mogen immers onder druk van de arbeidsmarktproblematiek nimmer worden verlaagd, omdat dit het toch al kwetsbare imago van de lerarenopleidingen en het leraarsberoep op termijn verder zou kunnen schaden. De Raad wenst evenwel ook een aantal kritische opmerkingen te plaatsen.

23

4. Lerarenopleidingen en nieuwe wegen naar het leraarschap

Op de eerste plaats moet worden gewezen op de ingrijpende interne aanpassingen die binnen de lerarenopleidingen nodig zijn om aan de vraaggeoriënteerde werkwijze te kunnen voldoen.43 De met name binnen het tweede- en eerstegraads domein reeds bestaande capaciteitsproblemen zullen ertoe leiden dat er steeds meer leertrajecten op maat ontworpen moeten worden. De interne organisatie van de lerarenopleidingen behoeft hiervoor een ingrijpende wijziging. Het is voorts de vraag of er voldoende kritische massa is en er toch niet een dringende noodzaak bestaat tot het stimuleren van een niet-vrijblijvende samenwerking tussen pabo’s, tweedegraads en eerstegraads lerarenopleidingen teneinde een samenhangend stelsel van lerarenopleidingen tot stand te brengen. Het voldoen aan de vraaggeoriënteerde benadering en het leveren van (individueel) maatwerk vereist op de tweede plaats niet alleen veel aandacht voor de architectuur van de verschillende leertrajecten en de inhoudelijke programmering daarbinnen, maar ook voor nieuwe opleidingsdidactische mogelijkheden om daar uitvoering aan te kunnen geven. Anders dan nu het geval is zal er intensiever gebruik moeten kunnen worden gemaakt van ict en andere vormen van leren van studenten (netwerkvorming van leergroepen., vormen van intervisie en supervisie, afstandsleren en praktijkleren). Op de derde plaats is het noodzakelijk het repertoire aan opleidingsbekwaamheden van lerarenopleiders ingrijpend te veranderen en uit te breiden . De Raad dringt er op aan ook de beroepskwaliteiten van lerarenopleiders in een register vast te leggen. Met name het werken met zij-instromers en het kwalitatief goed inrichten van duale opleidingen vraagt om specifiek daarop toegesneden expertise. Hoewel de Raad het toejuicht dat van de zijde van de overheid tijdelijk additionele middelen aan de lerarenopleidingen worden toegekend, spreekt uit de nota onvoldoende de erkenning van de complexe veranderingen die van lerarenopleidingen worden gevraagd. Het aanpassen van de interne organisatie, het ontwikkelen van een nieuwe architectuur van opleidingstrajecten, het ontwikkelen van opleidingsdidactische vernieuwingen (onder meer door middel van de inzet van informatieen communicatietechnologie) en het geven van een substantiële impuls aan de deskundigheidsbevordering van lerarenopleiders, vraagt in de kern om een ‘total redesign’ van de bestaande lerarenopleidingen. Dit geldt niet alleen voor het initiële opleidingsdeel, maar evenzeer voor de ontwikkeling van hiermee samenhangende post-initiële trajecten in de sfeer van verdere scholing (vak- of functiegericht), nascholing, omscholing en ondersteuning van leraren tijdens de beroepsloopbaan. Het bevreemdt de Raad niet dat de overheid binnen de vigerende besturingsafspraken en verantwoordelijkheden de belangrijkste rol voor het ingrijpende ‘redesign’ bij de lerarenopleidingen zelf neerlegt en door middel van het instrument van verantwoording achteraf vaststelt of aan de contractueel overeengekomen verplichtingen is voldaan. De Raad stelt zich de vraag waarom voor de beoogde ingrijpende vernieuwing van de lerarenopleidingen ogenschijnlijk weinig gebruik wordt gemaakt van elders beschikbare ervaring en expertise.

43

Zie onder meer: Studiegroep educatieve infrastructuur (1998) Een educatieve infrastructuur voor het onderwijs van de toekomst. Van versnippering naar bundeling van deskundigheden. rapport. s.a.; s.p.

24


De Raad legt de overweging voor in hoeverre het welslagen van deze ingrijpende veranderingen binnen de lerarenopleidingen een kwalitatieve impuls kan krijgen door in (in het bijzonder doch niet uitsluitend) regionaal verband tevens gebruik te maken van de beschikbare expertise van landelijke en regionale onderwijsverzorgingsinstellingen en educatieve partners vanuit de universiteiten. Indien hiervoor een bestuurlijk en zo mogelijk (nieuw) institutioneel samenwerkingsarrangement zou kunnen worden ontworpen, wordt naar de mening van de Raad een impuls gegeven aan de consistentie in scholing en nascholing van leraren (inclusief de ondersteuning bij de schoolontwikkeling) en wordt meer wetenschappelijke expertise benut om deze operatie succesvol uit te voeren. Niet uitgesloten moet worden dat zelfs een tijdelijke deelname van expertgroepen uit het buitenland het welslagen van het redesign van de lerarenopleidingen substantieel kan bevorderen. De Raad is van mening dat de ingrijpende veranderingen die van de lerarenopleidingen worden gevraagd tevens moeten worden geplaatst in de context van de samenwerking met de onderwijsverzorgingsinstellingen en de universiteiten, teneinde voor de nabije toekomst een educatieve infrastructuur te creëren die beter is toegesneden op moderne professionele eisen die worden gesteld aan de intrede in het beroep van leraar en het tijdens de beroepsloopbaan blijven voldoen aan de kwalitatieve eisen. De Raad realiseert zich dat met bovenstaande reflecties de complexiteit van de verandering verder wordt vergroot. Dit zal om de inzet van meer financiële middelen vragen, maar ook om een processturing die meer omvat dan een beperkt aantal jaren. Een organisatorisch en kwalitatief herontwerp van de educatieve infrastructuur is evenwel vereist voor het onderwijs in de 21e eeuw. Het gaat hierbij om een samenhangend stelsel van scholing en nascholing, schoolbegeleiding, toets- en leerplanontwikkeling en wetenschappelijk onderzoek. De Raad komt hier in de toekomst graag op terug. De Raad beveelt aan de gevraagde veranderingen van de lerarenopleiding te plaatsen in een bredere context en deze verandering tot stand te brengen met een substantiële inbreng van de kant van professionele externe adviseurs, bij voorkeur uit het bedrijfsleven. In deze sector zijn ervaringen voorhanden waar het onderwijs zijn voordeel mee kan doen en wordt niet alleen een inbreng vanuit een breder maatschappelijk perspectief aan de veranderoperatie onderworpen, maar ook het redesign van ‘buiten naar binnen’ wordt vormgegeven. Dit kan tot een verrijking leiden waarbij een volledig vernieuwde lerarenopleiding en een volledig herijkte onderwijsverzorgingsstructuur (waarbij onder andere bepaalde expertise binnen de scholen terecht komt), inclusief de benutting hierbinnen van relevant wetenschappelijk onderzoek, sterk gepositioneerd voor de toekomst uit te voorschijn kan komen. Voor de scholen die diensten betrekken van de ‘educatieve infrastructuur’ zou een vorm van bestuurlijke medeverantwoordelijkheid nadere overweging verdienen. Zeker nu de bereidheid van de overheid toeneemt om belemmeringen in de regelgeving weg te nemen, zou voor het ter hand nemen van dit perspectief geen aarzeling meer mogen bestaan.

25

26


5

DE KORTE TERMIJN: DE URGENTIEPROGRAMMA’S

De thans gesignaleerde en in de nabije toekomst te verwachten tekorten dienen volgens de Raad met spoed weggewerkt te worden. Vanzelfsprekend beseft hij ook dat de werkelijkheid in dit opzicht wel eens zeer weerbarstig kan zijn. Niettemin is hij van mening dat genomen en te nemen maatregelen, die op de korte termijn tekorten pogen weg te werken, zorgvuldig bekeken moeten worden op mogelijke schadelijke effecten voor de maatregelen die beogen verbeteringen op de (middel)lange termijn aan te brengen. Met name beeldvorming over het beroep van leraar vereist een zorgvuldige overdenking van maatregelen waarbij steeds de lange termijn belangen van kwaliteit van het onderwijs en professionalisering van het beroep van leraar richtpunten behoren te zijn. Onder de titel ‘Alle “hands” aan dek: de personeelsvoorziening in het onderwijs’, formuleren de bewindslieden een drietal urgentieprogramma’s. De programma’s hebben respectievelijk betrekking op het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de bve-sector. Zij zijn bedoeld om op korte termijn de kwantitatieve tekorten aan leraren op te heffen. De programma’s richten zich op de instroom, doorstroom en uitstroom van leraren in en uit de sector onderwijs. Bij instroom gaat het om afgestudeerden van lerarenopleidingen, werkloze leraren (wachtgelders) enerzijds en personen uit de stille reserve anderzijds. Voorts wordt ook gedacht aan zij-instroom volgens het bve-model. Bij doorstroom gaat het om de interne mobiliteit van het zittend personeel, alsmede werktijduitbreiding. Bij uitstroom gaat het om het vasthouden van het zittend personeel, met name oudere personeelsleden. De drie urgentieprogramma’s dragen elk hun eigen karakter. Voor het primair onderwijs is een regiegroep ingesteld waarvan naast de overheid veldorganisaties deel uitmaken. In deze regiegroep is een pakket aan maatregelen voor zowel de korte als de lange termijn afgesproken. Het pakket van maatregelen is een samenstel van voornemens en plannen. Het valt op dat concrete aanduidingen vrijwel ontbreken, behalve bij het vermeende succes van het aanspreken van de stille reserve. Qua omvang kan hier nog niet van een succes worden gesproken, en de wervingskracht in de toekomst is onzeker. Ten aanzien van het bereiken van nieuwe doelgroepen merkt de Raad op dat het actiepunt enerzijds vaag is geformuleerd en anderzijds de suggestie wekt dat ongekwalificeerde personen direct in het onderwijs werkzaam kunnen zijn. Het is vaag waar gesteld wordt dat ”meer maatwerk, meer vraaggestuurde cursussen en eventueel verruiming van de bevoegdheidsregeling (werken met tijdelijke bevoegdheden) kunnen de instroom van nieuwe doelgroepen en de doorstroom van leraren uit andere sectoren stimuleren”. Het actiepunt kan daarnaast een bedreiging voor de kwaliteit van het onderwijs inhouden, als gesuggereerd wordt dat personen met uiteenlopende ervaring en kwalificaties direct in het onderwijs geplaatst kunnen worden zonder een duidelijke 27

5. De korte termijn: de urgentieprogramma’s

toets van bekwaamheid vooraf en zonder duidelijke scholing voorafgaande aan de indiensttreding. De Raad wijst hier op de verantwoordelijkheid van de minister voor de kwaliteit van het onderwijs en van de leraar. De Raad herhaalt hier zijn eerder in paragraaf 3.4 ingenomen standpunt en meent dat ook voor de korte termijn problematiek er geen onbevoegde personeelsleden in het primair onderwijs mogen worden ingezet. Ten aanzien van het meer inzetten van het zittende personeel vraagt de Raad zich af of een andere organisatie van de werktijden wellicht tot besparing van leraren-uren /contacturen kan leiden. De Raad denkt hierbij onder meer aan een betere beheersing van de arbeidsduurverkorting door de opname van arbeidsduurverkorting aan zodanige regels te binden dat dit zo weinig mogelijk interfereert met lesgevende taken. De sociale partners zelf kunnen hier wellicht met creatieve oplossingen komen.44 Het urgentieprogramma voor het voortgezet onderwijs is nog ontwikkeling. Zo wordt bijvoorbeeld nog een regie-groep naar analogie met het primair onderwijs ingesteld. De Raad zal haar oordeel hieromtrent dan ook liever opschorten. Het valt hem overigens wel op dat veel van de genoemde aangrijpingspunten eerder betrekking hebben op de middellange termijn dan dat zij een oplossing bieden voor de korte termijn (zoals aantrekken nieuwe doelgroepen, modernisering arbeidsvoorwaarden, veranderingen in de onderwijsorganisatie). Ook hier wijst de Raad op zijn eerder ingenomen standpunt dat er geen sprake kan zijn van instroom van zij-instromers dan nadat het assessment-instrumentarium operationeel is en een adequate gehonoreerde begeleiding wordt gegarandeerd. Hij meent dat ten aanzien van zij-instromers uit een ‘assessment’ in ieder geval een voldoende vakinhoudelijk basisniveau en affiniteit met de omgang met jongeren moet blijken. Uit het urgentieprogramma voor de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie blijkt duidelijk dat de overheid zich hier sterk heeft teruggetrokken. De overheid spreekt mee, maar stelt zich anderzijds zeer terughoudend op. De Raad vraagt zich af of dit, waar het gaat om de kwaliteit van de leraar, geheel terecht is. De WEB (art. 4.2.1 en art. 4.2.2) biedt echter de mogelijkheid aan instellingen om personen zonder formele kwalificaties te benoemen. De Raad meent dat hier een belangrijk aandachtspunt voor de komende evaluatie van deze wet ligt. De ontwikkeling van functie-differentiatie acht de Raad een goede ontwikkeling; de daartoe in gang gezette pilots van duale initiële opleidingen ondersteunt hij. In het kader van een urgentieprogramma voor het oplossen van korte termijn problematieken ontbeert hij in de nota echter concrete plannen en effecten van al lopende initiatieven. Dit urgentieprogramma maakt op hem de indruk meer te passen in het middellange termijn beleid dan soelaas te bieden voor de korte termijn problematiek. Tenslotte Het totaal overziende tekent de Raad aan dat de noodzaak van investeren in onderwijs onbetwistbaar is. De achterblijvende financiering zoals die onder andere blijkt uit OESO-vergelijkingen van 44

In dit verband meent de Raad dat het voorstel van de Vereniging van Openbaar Onderwijs om de lestijden in vier dagen in plaats van in viereneenhalve dag te organiseren, de moeite waard is om door te rekenen op onderwijskundige en arbeidsmarkteffecten.

28


de laatste jaren45 vormt op termijn een ernstige bedreiging van het peil van het onderwijs en daarmee van de concurrentiepositie van Nederland in de wereldeconomie. Een tekort aan hoog opgeleiden wordt nu al ernstig gevoeld. Het komt de Raad voor dat een forse financiële impuls broodnodig is om het onderwijs van hoog tot laag een stimulans tot kwaliteitsbehoud en -verbetering te geven. De Raad wees hiervoor al op de sterke concurrentie die de onderwijssector van andere sectoren ondervindt daar waar het om de werving van personeel gaat. Voor de korte termijn oplossingen acht de Raad een forse financiële impuls noodzakelijk. Hierbij gaat het naar het oordeel van de Raad niet zozeer om structurele loonsverhogingen, maar om financiële arrangementen die het potentiele leraren makkelijker maken een baan in het onderwijs te aanvaarden. De Raad denkt hierbij verder aan maatregelen als vergoedingen voor opleidingskosten en opleidingstijd, voor woon-werkverkeer, aan vrijstelling van studieschulden, beschikbaarheid van kinderopvang e.d. Een bijkomend, maar zeer belangrijk effect daarvan kan zijn dat het vertrouwen in de sector onderwijs wordt hersteld. De hierna volgende suggestie brengt de Raad met grote nadruk onder uw aandacht. In de inleiding van dit advies heeft de Raad gesignaleerd dat de omvang van de kwantitatieve problematiek in het primair onderwijs vooral wordt beïnvloed door de invoering van de groepsgrootteverkleining in het primair onderwijs. In de bij de nota gevoegde arbeidsmarktramingen wordt de ernst van bedoeld effect als volgt beschreven. De groei van de werkgelegenheid in het primair onderwijs zal flink toenemen. Tussen 1998 en 2009 stijgt het aantal volledige banen met 12% (van bijna 94 000 naar 105 000). “De groei doet zich vooral in de eerste jaren (bedoeld zijn de eerste jaren van de periode 1998 - 2009) voor, met name als gevolg van de extra formatie bestemd om de gemiddelde groepsgrootte te verkleinen”.46 In 2000 stijgt het aantal met ruim 3000 volledige banen t.o.v. 1999, in 2002 stijgt het aantal met bijna 7000 volledige banen t.o.v. het jaar 2000. In 2002 gaat het om 11 500 personen (nieuwe leerkrachten). “De piek in 2002 heeft te maken met de groepsgrootteverkleining”.47 Ook uit de Arbeidsmarktrapportage Onderwijs 199848 blijkt dat de verkleining van de groepen in het basisonderwijs tot de piek in de werkgelegenheid in 2002 leidt; in de vierde voortgangsrapportage over de groepsgrootte in het basisonderwijs49 wordt gesteld dat kleinere groepen in de komende jaren leiden tot banen voor duizenden leraren. De bezetting van de ontstane vacatures moet voor ruim tweederde uit de stille reserve komen.

45

Zie o.m. Jaarverslag 98. Jaarverslag 1998 Onderwijsraad (1999). Den Haag: Onderwijsraad.

46

Van der Neut I., Senders H., Vermeulen M. en Fontein P. (1999) Arbeidsmarktramingen primair onderwijs 1998 - 2009. Tilburg: IVA, p. 55.

47

Van der Neut I., Senders H., Vermeulen M. en Fontein P. (1999) Arbeidsmarktramingen primair onderwijs 1998 - 2009. Tilburg: IVA, p.66.

48

Arbeidsmarktrapportage onderwijs 1998 (1998). primair onderwijs - voortgezet onderwijs - beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, p. 15.

49

Brief Groepsgrootte in het basisonderwijs, Tweede Kamer 1998-1999, 25065, nr. 12, 19 maart 1999.

29

5. De korte termijn: de urgentieprogramma’s

Onder stille reserve wordt verstaan de groep leerkrachten die sinds 1985 het onderwijs verlaten heeft met een andere bestemming dan werkeloosheid, pensioen of arbeidsongeschiktheid. In theorie zijn er 122 000 personen beschikbaar, maar praktische gezien gaat het om 26% daarvan die met of zonder voorwaarden in het onderwijs aan de slag zouden willen,50 dat zijn dus 31 720 personen. Bekend is inmiddels dat een wervingscampagne die in september 1998 is gestart, 312 personen heeft opgeleverd, dat is 0,9% van de praktische reserve. Een zekere pessimisme ten aanzien van de inzet van stille reservisten lijkt dan ook gegrond. Het is niet denkbeeldig dat men om de in belangrijke mate door de groepsgrootteverkleining veroorzaakte tekorten op te vullen, zijn toevlucht zal nemen tot het inzetten van onbevoegden in het onderwijs. De doelstelling van de groepsgrootteverkleining, kwaliteitsverhoging, wordt daarmee niet gediend. De Raad vindt dit dan ook - zoals eerder betoogd - zeer ongewenst. Gelet op het voorgaande acht de Raad het onvermijdelijk dat wordt overgegaan tot temporisering van deze beleidsmaatregel ten einde voor de korte termijn de druk op de arbeidsmarkt weg te nemen en ongewenste effecten voor de kwaliteit van het primair onderwijs te voorkomen; in de tussentijd kan dan vervolgens door gerichte inspanningen gepoogd worden tekorten op de middellange termijn beter te pareren. De door de voorgestelde temporisering vrijkomende gelden zouden naar het oordeel van de Raad geoormerkt moeten worden toegewezen aan maatregelen die de beoogde doelstelling, kwaliteitsverhoging, bevorderen. Hij denkt hierbij met name aan de inzet van informatieen communicatietechnologie, aan stimulering van professionalisering (met name door nascholing) en aan verbetering van de arbeidsvoorwaarden voor leraren.

50

Van der Neut I., Senders H., Vermeulen M. en Fontein P. (1999) Arbeidsmarktramingen primair onderwijs 1998 - 2009. Tilburg: IVA, p.73.

30


6

SAMENVATTING EN CONCLUSIES

De nota ‘Maatwerk voor morgen’ bevat beleidsaanzetten voor de middellange termijn en maatregelen om de klem van de arbeidsmarkt te weerstaan. In de nota worden drie wegen aangegeven waarlangs het lerarenbeleid verder vorm gegeven kan worden: het arbeidsvoorwaardenbeleid, het kwaliteitsbeleid en het opleidingsbeleid inclusief professionalisering. Voorts worden urgentieprogramma’s beschreven waarmee beoogd wordt het acute tekort aan leraren te bestrijden. Invalshoek De Raad plaatst de nota in het vigerende beleid ten aanzien van de ontwikkeling van het beroep van leraar en de kwaliteitsontwikkeling van de lerarenopleidingen. Hij meent dat voor een adequate beoordeling van de beleidsmaatregelen voor het oplossen van de acute tekorten het nodig is eerst zicht te hebben op beleid voor de (middel)lange termijn. Als invalshoek kiest de Raad voor een nadere exploratie van de (on)aantrekkelijkheid van het beroep van leraar. Hij signaleert een zestal clusters van factoren die van invloed zijn op de dynamiek van de onderwijssector en de scholen daarbinnen: S het toenemend aantal taken die de leraar dient te vervullen; S professionalisering en functie-differentiatie; S de (externe) mobiliteit in de loopbaan van de leraar; S leerlingkenmerken en attractiviteit van de leeromgeving; S de ontwikkeling van het beleidvoerend vermogen van de scholen; S omgevingsverandering die steeds hogere eisen stelt aan de functievervulling van de leraar. Bovengenoemde factoren spelen een rol in de beroepsbeleving van leraren. Bedoelde factoren worden gewoonlijk negatief geduid in termen van belastend voor het systeem. De Raad meent echter dat bedoelde factoren ook gezien kunnen worden als bijdragend aan de dynamiek van de sector. De Raad tekent hierbij aan dat voor hem de kwaliteit van het onderwijs richtinggevend is in de beoordeling van beleid met betrekking tot leraren. Een implicatie hiervan is onder andere dat eisen en taken ten aanzien van het beroep van leraar niet slechts vanuit het perspectief van (a.s.) leraren kunnen worden beschouwd. Het perspectief van andere betrokkenen, met name de vragende partij te weten leerlingen en hun ouders, zijn evenzeer van belang. Het is de bovenstaand aangeduide context waarbinnen het actuele arbeidsmarktvraagstuk naar de mening van de Raad moet worden geplaatst. Er is zijns inziens een diepgaande discussie nodig over de eisen die aan de leraren en de arbeidsorganisatie waarin zij werken, worden gesteld. Situatie op de arbeidsmarkt In alle drie sectoren primair onderwijs, voortgezet onderwijs en bve groeit de werkgelegenheid, maar oorzaken liggen per sector verschillend.

31

6. Samenvatting en conclusies

De Raad concludeert dat door de toename van werkgelegenheid en de vergrote uitstroom van met name oudere werknemers een grote vraag naar leraren ontstaat. Hij constateert voorts dat de lerarenopleidingen slechts ten dele aan de vraag zullen kunnen voldoen. Er is sprake van onevenwichtigheid in de verhouding tussen vraag en aanbod die het speciaal onderwijs, het westen van het land en bepaalde vakken meer treft dan andere schoolsoorten, regio’s en vakken. Ook achterstandsscholen kampen relatief meer met de arbeidsmarktproblematiek dan andere scholen. Kwaliteitseisen De Raad beoordeelt de in de nota voorgelegde beleidsvoornemens ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid, de kwaliteit van het beroep, de zij-instroom in het beroep, de leraren opleidingen en de urgentieprogramma’s mede tegen de achtergrond van de gesignaleerde kernproblemen en contouren van het beroep voor de 21e eeuw. Met dit laatste bedoelt de Raad dat ontwikkelingen in de maatschappij hun neerslag in het onderwijs moeten krijgen door vernieuwing van de inhouden en aanpassing van de organisatie. De eisen die dit stelt aan taak en functie van de leraar vormen belangrijke referentiepunten in de beoordeling. Hierbij is ook de invalshoek van ‘een leven lang leren’ van belang, in verband met de eigen professionaliteit van de leraar. Voor de Raad telt hierbij zwaar dat de school of instelling zich tot een professionele moderne arbeidsorganisatie ontwikkelt, hetgeen onder meer differentiatie in de formatie zal (moeten) betekenen. Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid De Raad kan zich over het algemeen vinden in de beleidsvoornemens ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid. Wel meent de Raad dat een forse financiële impuls nodig is om tijdelijke maatregelen die de aantrekkelijkheid van het beroep in de huidige gespannen arbeidsmarktsituatie sterk kunnen verhogen, mogelijk te maken. Hij meent dat het proces van professionaliteitsbevordering een krachtige impuls nodig heeft. De Raad stemt in met de gedachte van modernisering van het personeelsbeleid. Meer maatwerk in plaats van generieke maatregelen acht hij een goede oplossing voor de problemen, maar hij wijst in dit verband wel op de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de minister voor de kwaliteit van de leraar. Verbetering van de effectiviteit van de (na)scholing door deze verplicht te stellen acht hij een goede zaak. Ten aanzien van de werkdruk is een verdere differentiatie van de formatie een oplossing, mede afhankelijk van het beleidvoerend vermogen van de school. Vanzelfsprekend ligt hier een belangrijke relatie met de ontwikkeling van een Wet op het leraarschap. Kwaliteit van het beroep (Wet op het leraarschap) De Raad ondersteunt het voornemen te komen tot een Wet op het leraarschap. Hij is het eens met de gedachte dat bedoelde wet de samenhang zichtbaar moet maken tussen de verschillende onderdelen van de kwaliteitszorg en moet aangeven welke actoren daarvoor verantwoordelijk zijn. Hij meent wel dat de ontwikkeling en bijstelling van de beroepsprofielen en de beroepsstandaard, gelet op de wenselijkheid een substantieel deel van de verantwoordelijkheid voor de beroepskwali32


teit bij de beroepsgroep van leraren te leggen, een taak voor de beroepsgroep zelf kan zijn. Een en ander neemt niet weg dat de overheidsverantwoordelijkheid met zich mee brengt dat de profielen en de standaard in de Wet op het leraarschap moeten worden verankerd. De Raad merkt, vooruitlopend op een uitgebreidere beoordeling als de voornemens zijn neergelegd in een concept-wetsvoorstel, op grote waarde te hechten aan de mogelijkheid die de Wet op het leraarschap kan bieden om aan handhaving van registratie voorwaarden te verbinden met het oog op een systematische bewaking, beheersing en verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Over een aantal andere aspecten van de voorstellen, zoals bij voorbeeld het niveau van registratie en de mogelijkheid extra kwalificaties in het register zichtbaar te maken, kan de Raad zich in dit stadium nog niet uitspreken aangezien de voorstellen terzake onvoldoende uitgewerkt zijn en voor de desbetreffende onderwerpen veelal nadere studie nodig is. Diversiteit van de beroepsgroep (middellange termijn) De Raad wijst directe plaatsing van onbevoegden (zij-instroom) in het primair onderwijs af. In het primair onderwijs is het van groot belang zeer goed pedagogisch-didactisch geschoold personeel in te kunnen zetten. In die periode wordt immers de basis gelegd voor de latere schoolloopbaan en tekorten en achterstanden in die periode zullen niet of slechts met de grootst mogelijke moeite later ongedaan kunnen worden gemaakt. De Raad meent dat wat betreft de (middel)lange termijn zij-intredende leraren in het voortgezet onderwijs na een ‘assessment’ onder verantwoordelijkheid van een lerarenopleiding een uitstekende, op maat gesneden en gedegen opleiding moeten volgen die binnen afzienbare tijd na indiensttreding tot de beoogde kwalificaties leiden. Uit de ‘assessment’ moet in ieder geval een voldoende vakinhoudelijk basisniveau blijken, evenals affiniteit met omgang met jongeren. En voorts dient de school of instelling over een gehonoreerde begeleiding te beschikken die in nauwe samenwerking met een lerarenopleiding de hierboven aangegeven opleiding kan ondersteunen. Eerder gaf de Raad te kennen dat de koninklijke weg om leraar te worden de lerarenopleiding is, hoewel een “tweede weg” zijn aantrekkelijke kanten kan hebben en hij deze ook niet zonder meer afwijst. Het is volgens de Raad denkbaar dat onder stringente condities met inachtneming van de grondwettelijke opdracht om zulks bij wet te regelen, de “tweede weg” kan worden gevolgd. Lerarenopleidingen en nieuwe leerwegen naar het leraarschap In de nota wordt van de lerarenopleidingen een nieuwe vraaggeoriënteerde benadering gevraagd om bij te dragen aan de oplossing van de arbeidsmarktproblematiek. De Raad is gelukkig met de keuze om uitsluitend de bestaande lerarenopleidingen een rol te geven als het gaat om de certificering van opleidingstrajecten die toegang geven tot het beroep. Ook steunt de Raad het beleid van de overheid om de assessment-functie voor zij-instromers als taak neer te leggen bij de bestaande lerarenopleidingen. Met de overheid is de Raad gelijkgestemd als het gaat over het handhaven van de inhoudelijke eisen zoals neergelegd in de (concept-)startbekwaamheidseisen en gemeenschappelijke curricula. Hoewel de Raad het toejuicht dat van de zijde van de overheid tijdelijk additionele middelen aan de lerarenopleidingen worden toegekend, spreekt uit de nota onvoldoende de erkenning van de 33

6. Samenvatting en conclusies

complexe veranderingen die van lerarenopleidingen worden gevraagd. Het aanpassen van de interne organisatie, het ontwikkelen van een nieuwe architectuur van opleidingstrajecten, het ontwikkelen van opleidingsdidactische vernieuwingen onder meer door middel van inzet van ict en het geven van een substantiële impuls aan de deskundigheidsbevordering van lerarenopleiders (onder andere door het ontwikkelen van een register) vraagt in de kern om een ‘total redesign’ van de bestaande lerarenopleidingen. Dit geldt niet alleen voor het initiële opleidingsdeel, maar evenzeer voor de ontwikkeling van hiermee samenhangende post-initiële trajecten in de sfeer van verdere scholing (vak- of functiegericht), nascholing, omscholing en ondersteuning van leraren tijdens de beroepsloopbaan. De Raad legt in dit verband de overweging voor in hoeverre het welslagen van deze ingrijpende veranderingen binnen de lerarenopleidingen een kwalitatieve impuls kan krijgen door in regionaal verband tevens gebruik te maken van de beschikbare expertise van landelijke en regionale onderwijsverzorgingsinstellingen en educatieve partners vanuit de universiteiten. Hiervoor zou een bestuurlijk en zo mogelijk (nieuw) institutioneel samenwerkingsarrangement kunnen worden ontworpen. De korte termijn Onder de titel ‘Alle “hands” aan dek: de personeelsvoorziening in het onderwijs’, bevat de nota een drietal urgentieprogramma’s. De programma’s hebben respectievelijk betrekking op het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de bve-sector. Zij zijn bedoeld om op korte termijn de kwantitatieve tekorten aan leraren op te heffen. Ten aanzien van het primair onderwijs constateert de Raad dat ontstane en te verwachten tekorten grotendeels op het conto van de beleidsmaatregel groepsgrootte-verkleining moet worden geschreven. De Raad vreest dat gepoogd zal worden met inzet van onbevoegden (zij-instromers) in de behoefte aan leraren te voorzien, hetgeen niet zal bijdragen aan de doelstelling van de genoemde maatregel, te weten kwaliteitsverhoging. Hij wijst inzet van onbevoegden hier met klem af. Dringend beveelt hij aan de groepsgrootte-verkleining in de pas te laten lopen met de beschikbaarheid van voldoende bevoegde leraren. De door de voorgestelde temporisering vrijkomende gelden zouden naar het oordeel van de Raad geoormerkt moeten worden toegewezen aan instrumenten die op korte termijn op een meer effectieve wijze de beoogde doelstelling, te weten kwaliteitsverhoging, kunnen bevorderen. Hij denkt hierbij met name aan de inzet van ict, aan stimulering van professionalisering (met name door nascholing) en aan verbetering van de arbeidsvoorwaarden. De Raad constateert dat het pakket van maatregelen voor het voortgezet onderwijs nog sterk in ontwikkeling is en derhalve niet van een finale beoordeling is te voorzien. De Raad acht het een goede zaak dat de direct betrokkenen in de praktijk bij het vraagstuk van de tekorten wordt betrokken. Hij is van mening dat eerst van zij-instroom sprake kan zijn als het beoogde assessmentinstrumentarium operationeel is. Bovendien dient een adequate begeleiding op schoolniveau gegarandeerd te zijn. Naar zijn oordeel dienen naar voren gebrachte voorstellen door scholen en instanties serieus op hun onderwijskundige en arbeidsmarkteffecten doorgerekend te worden, zoals bijvoorbeeld voorstellen die de arbeidsduurverkorting betreffen. 34


De in de WEB neergelegde regeling voor de zij-instromers dient naar de oordeel van de Raad in het kader van de evaluatie van die wet een belangrijk aandachtspunt te zijn. Tenslotte tekent de Raad aan dat de noodzaak van investeren in onderwijs onbetwistbaar is. De achterblijvende financiering zoals die onder andere blijkt uit OESO-vergelijkingen van de laatste jaren vormt op termijn een ernstige bedreiging van het peil van het onderwijs en daarmee van de concurrentiepositie van Nederland in de wereldeconomie. Het komt de Raad voor dat een forse financiële impuls broodnodig is om het onderwijs van hoog tot laag een stimulans tot kwaliteitsbehoud en -verbetering te geven. Een bijkomend, maar zeer belangrijk effect daarvan kan zijn dat het vertrouwen in de sector onderwijs wordt hersteld.

35

LERARENBELEID: KWALITEIT VOOR VANDAAG ÉN MORGEN

Recommend Documents