Lenia Samuel. Az Európai Szociális Karta esetjoga 1

Lenia Samuel ALAPVETŐ SZOCIÁLIS JOGOK

Az Európai Szociális Karta esetjoga1

Európa Tanács, Strasbourg, 1997

1

A fordítás első változatát készítette: Ottlik András. A fordítás elkészítését kezdeményezte: a Szociális és Családügyi Minisztérium. A fordítás szerkesztését az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány támogatta. A szakmai és nyelvi szempontú ellenőrzés, javítás nem jöhetett volna létre a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium megbízása nélkül. A fentieket elvégezte, kommentálta és a szöveget gondozta: Könczei György. A kötetnek 2002 óta új, bővített, második kiadásban megjelent változata is ismeretes: Lenia Samuel 2002. Fundamental Social Rights. Case law of the European Social Charter. Council of Europe, Strasbourg). Szerzője 2005. január 1-től a Szociális Jogok Európai Bizottságának tagja – a Szerk.

1

1. CIKK – A MUNKÁHOZ VALÓ JOG

Általános megállapítások A munkához való jog az Európai Szociális Karta által védett első jog. Amint arra a Bizottság az első felülvizsgálati ciklus alkalmával rámutatott, „alapvető jelentőségű a Karta összefüggésében, hiszen a Karta több olyan alapvető jogot is rögzít, amelynek hatékony gyakorlása elképzelhetetlen, ha nem biztosítják előbb a munkához való jogot” (Konklúziók, I, 13. o.)2. Példa erre az igazságos munkafeltételekhez való jog (2. cikk) és a méltányos díjazáshoz való jog (4. cikk). A munkához való jog azonban nem jelentheti azt, amit látszólag jelent, vagyis azt, hogy az államnak munkát kell biztosítania mindenkinek, aki erre igényt tart, hiszen ezt nyilvánvalóan lehetetlen lenne teljesíteni, mivel az, hogy van-e munka, a munkaerő-piaci helyzettől függ, és attól, hogy a munkakeresők ismeretei megfelelnek-e a piaci igényeknek. Ennek megfelelően az 1. cikknek nem az a célja, hogy munkát biztosítson mindenkinek, aki munkát keres, hanem négy olyan konkrét vállalásból áll, amely a munkaalkalmak javulását eredményezi. Első Konklúzióiban3 a Bizottság ezt világosan ki is mondta: „Jelen cikk célja a munkához való jog hatékony gyakorlásának biztosítása. Négy bekezdése a foglalkoztatáspolitika különböző vetületeit érinti. Továbbá: az 1. cikk nem csupán kimond egy elvet, hanem pontosan megmondja azt is, hogy a Szerződő Felek milyen eszközökkel alkalmazzák azt: − teljes foglalkoztatás; − szabad foglalkozás-választás; − ingyenes foglalkoztatási szolgáltatások; − szakmai pályaválasztási tanácsadás és szakmai átképzés (Konklúziók, I., 13. o.).”4

2

A Karta esetjogára hagyományosan ebben a formában hivatkozik a szakirodalom. Jelentése a következő: a Független Szakértők Bizottságának (1998-tól új néven: a Szociális Jogok Európai Bizottságának) következtetései, I. felülvizsgálati ciklus, 13. bekezdés – a Szerk.. 3 Amennyiben a nemzeti jelentések vizsgálat alapján egy tagállam „megfelel”, akkor a Szociális Jogok Európai Bizottsága nem tesz észrevételt, ha fejlődést mutat, pozitív következtetésekre jut. Amennyiben azonban nem felel meg, összefoglaló jelentésében az adott területek kritizált hiányosságait „negatív következtetések”-nek nevezve, részletező formában megküldi a Kormánybizottságnak, amely soron következő ülésén azokat elemzően megtárgyalja. Így születik a common law-típusú, angolszász jogcsalád logikájának megfelelően a Karta esetjoga, amely mára több tíz, vékonyabb-vastagabb kötetre rúg. (A Szerk.) 4 A hosszabb esetjogi idézeteket behúzással választottuk el a kötet főszövegétől (a Szerk.).

2

1. bekezdés – Teljes foglalkoztatás A Karta 1. cikkének első bekezdésében a Szerződő Felek vállalják, hogy

„a teljes foglalkoztatás elérése céljából elsődleges céljaik és felelősségük egyikeként fogadják el a foglalkoztatás lehető legmagasabb és legtartósabb szintjének elérését és fenntartását.” A Bizottsági esetjog szerint a Szerződő Feleknek bizonyítaniuk kell, hogy olyan következetes gazdaságpolitikát folytatnak, amely kifejezetten az ebben a rendelkezésben foglalt végső cél elérését szolgálja. A Szerződő Feleknek nem csak azt kell igazolniuk, hogy rendelkeznek megfelelő foglalkoztatáspolitikával: elvárják tőlük, hogy intézkedjenek is ennek végrehajtása érdekében, és elegendő információval szolgáljanak ahhoz, hogy a Bizottság értékelni tudja az eredményeket. A Bizottság kimondja, hogy e politikának − a rövid- és középtávú, valamint a tartós munkanélküliség helyzeteire kell irányulnia; − a területi egyenlőtlenségek elkerülését, leküzdését vagy csökkentését kell céloznia; − azon célt kell követnie, hogy a társadalmon belül minden dolgozói csoport helyzetét fenntartsa, vagy javítsa, különös tekintettel a nőkre, a fiatalokra, a középkorúakra és az idősebbekre; − ki kell terjednie a gazdaság minden ágazatára, beleértve a mezőgazdaságot is (a Konklúziók, II., 179. oldalán például a Bizottság tájékoztatást kért Ciprus kormányától arról, hogy milyen intézkedések történtek a mezőgazdasági munkanélküliség kezelésére). A Bizottság „úgy értelmezte ezt a rendelkezést, mint amely inkább az eszközök mintsem az eredmények vonatkozásában jelent kötelezettséget. Felismerte, miszerint ahhoz, hogy el lehessen dönteni, hogy egy ország valóban teljesíti-e a kötelességeit, dinamikus álláspontra kell helyezkedni, értékelni kell az adott pillanatban fennálló helyzetet, figyelembe véve a folyamatosan végzett tevékenységet.” (Konklúziók, I., 13. o.). Az 1. cikk 1. bekezdését dinamikus rendelkezésként jellemezték. Dinamikus jellege abból a tényből adódik, hogy a teljes foglalkoztatás progresszív eléréséről rendelkezik. A Bizottság a hasonló természetű rendelkezések kapcsán általánosságban kijelentette, hogy „E rendelkezések értelmében az évek során olyan magatartást kell tanúsítani, amellyel fejlődést lehet elérni a kijelölt irányban. Ezért minden érintett kormánynak értesítenie kell a Bizottságot minden, a Karta hatályba lépésének (vagy az előző beszámolónak) az időpontjától az adott beszámoló dátumáig beállott változásról. Következésképpen nem elegendő az adott pillanatban érvényes helyzet tisztán statikus bemutatása. Kifejezetten a fejleményekkel kell fog-

3

lalkozni, hogy a Bizottság értékelni tudja az egyes országok által az adott összefüggésben elért előrelépést” (Konklúziók, I., 9. o.). A Szerződő Feleknek lépéseket kell tenniük annak érdekében, hogy javulást érjenek el a hivatkozási időszak elején fennálló foglalkoztatási helyzethez képest. Ismét csak nem konkrét javulást kérnek, mivel ez sokszor csak hosszú távon jelentkezik; azt kell bizonyítaniuk, hogy foganatosítottak olyan intézkedéseket, amelyek hozzájárulnak a teljes foglalkoztatás eléréséhez. Ez igen világosan kifejezésre jutott a harmadik felülvizsgálati ciklus5 idején, amikor is a Bizottság kijelentette, hogy „a munkanélküliség csökkenése önmagában nem jelzi eléggé a teljes foglalkoztatás elérése érdekében tett erőfeszítéseket akkor, amikor például a munkanélküliség még mindig az aktív lakosság 5%-át érinti. Másrészt viszont a munkanélküliségi ráta számottevő növekedése sem akadályozza meg a Bizottságot abban, hogy arra a következtetésre jusson, miszerint eleget tettek a Karta követelményeinek, ha jelentős erőfeszítés történt a munkaerő-piaci helyzet javítására” (Konklúziók, III., 3. o.). A negyedik, az 1972-73-as évekre vonatkozó felülvizsgálati ciklus idején nyilvánvalóvá vált, hogy a növekvő infláció, illetve az olajválságokból adódó gazdasági visszaesés kezelésére a Szerződő Felek több olyan intézkedést is bevezettek, amelyek rövidtávon növelték ugyan a munkanélküliséget, de végső soron annak a csökkentését szolgálták. Azzal kapcsolatban, hogy a kérdéses intézkedés megfelel-e az 1. cikk első bekezdésében szereplő követelményeknek, a Bizottság a következőket hangsúlyozta. „A munkanélküliség túlzott növekedésének elkerülése érdekében, az 1. cikk első bekezdésének megfelelően foglalkozás-fenntartó lépéseket kell tenni az olyan tevékenységek mellékhatásainak ellensúlyozására, mint például a jelenlegi válság által szükségessé tett infláció-ellenes intézkedések… Speciális intézkedésekkel kell segíteni a munkakeresés terén hátrányos helyzetben levőket. 5

Az első látásra bonyolultnak tűnő felülvizsgálati ciklusokat legegyszerűbb konkrét példán áttekinteni. Az 1999. júniusi ratifikációt követően a Karta Magyarország vonatkozásában 1999. augusztus 7-én lépett hatályba. Így a Magyar Köztársaság 2001. augusztus 7-ig küldi majd meg nemzeti jelentését első ízben – ez lesz egyébként a XVI-1 felülvizsgálati ciklus –, teljes jelentést küldve minden ratifikált és nem ratifikált cikkelyről Azaz, a nem ratifikált cikkelyekről is kell – inkább áttekintő jellegű, mint a ratifikáltakhoz hasonlóan alapos – nemzeti jelentést készíteni. A Szociális Jogok Európai Bizottsága ezt is megvizsgálja, észrevételeit itt is közzéteszi, ennek azonban jogilag kötelező ereje nincsen. Ezt követően 2003. júniusában ismét teljes jelentést kell küldeni, mégpedig a XVII-1 felülvizsgálati ciklusban. Teljes jelentést ezután nem kell küldenie többé. Viszont 2005. júniusától beáll a normál, minden tagállamra érvényes jelentéstételi rendszer. Ekkor csak a kemény magba tartozó cikkelyekről kell majd jelenteni (1., 5., 6., 12., 13., 16., 19.), ez lesz a XVIII-1 felülvizsgálati ciklus. 2006. márciusában – XVIII-2 felülvizsgálati ciklus – a nem a kemény magba tartozó cikkelyek közül a 2., 3., 4., 9., 10., 15. következik. Majd 2007. júniusában megint a kemény mag következik: ez lesz a XIX-1 felülvizsgálati ciklus. 2008. márciusában – azaz a XIX-2 felülvizsgálati ciklusban – hazánk a kemény magba nem tartozó cikkelyek második csoportjáról küld majd jelentést: 7., 8., 11., 14., 17. és a 18. cikkelyekről – s így tovább. (A Szerk.)

4

Mindegy, hogy területi egyenlőtlenségekből vagy nemi alapon történő különbségtételből adódóan, vagy életkoruk miatt vannak nehéz helyzetben – hiszen az idősebb dolgozók esetében, éppúgy, mint a fiataloknál, nagyobb a munkanélküliség veszélye.” (Konklúziók, IV., XIV. o.). Hasonlóképpen, a Bizottság a hatodik felülvizsgálati ciklusban jelezte, hogy abban az esetben, ha az adott gazdasági helyzet nem kecsegtet a munkanélküliség jelentősebb csökkenésével, az 1. cikk 1. bekezdése értelmében a Szerződő Feleknek „elsődleges célként növelniük kell erőfeszítéseiket arra, hogy megfelelő gazdasági és szociális intézkedések révén csökkenteni lehessen a munkanélküliséget, különösen a leginkább érintett csoportok körében” (Konklúziók, VI., 12. o.).

Megfelelés-értékelés Első felülvizsgálati ciklusa során a Bizottság megállapította, hogy „Ha egy állam valaha is lemond a teljes foglalkoztatás célkitűzéséről egy olyan gazdasági rendszer javára, amely állandó munkanélküli-tábort eredményez, ezzel megsérti a Szociális Karta rendelkezéseit” (Konklúziók, I., 14. o.). A fent említett fejlemények fényében a Bizottság a nyolcadik felülvizsgálati ciklus alkalmával úgy döntött, hogy ezzel a bekezdéssel kapcsolatban nem fog konklúziókat elfogadni. Ehelyett a Bizottság áttekintette a követett politikákat és a megtett intézkedéseket. Kiderült, hogy még Spanyolország sem sértette meg ezt a rendelkezést, jóllehet a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus alkalmával (harmadik rész) a Bizottság megbizonyosodott arról, hogy a munkanélküliségi ráta elérte a 16,2%-ot, és a nők esetében a 23,8%-ot – és ugyanez volt a helyzet Írország esetében is, ahol a munkanélküliség szintje 15,8% volt. A konklúziók hiánya több tényezővel magyarázható. Amint erre már utaltunk, a munkanélküliség – az utóbbi évek során több országban jellemzővé vált – emelkedő irányzata nem jelenti feltétlenül a foglalkoztatás-politikák kudarcát, hanem gazdasági válságokat tükröz; a számokból ennek ellenére arra lehetne következtetni, hogy nem történik semmi a teljes foglalkoztatás érdekében, holott a tények éppen az ellenkezőjét mutatják. Továbbá: számos olyan munkanélküliség-ellenes intézkedés létezik, amelynek az eredménye nem látható előre, és amely esetleg csak jóval a bevezetése után fejti ki hatását – következésképpen lehetetlen dönteni ezek hatékonyságáról. A XIII-3. felülvizsgálati ciklus alkalmával (referencia-időszak: 1992-93), szinte valamennyi Szerződő Félnél nőtt a munkanélküliség szintje általában. A Bizottság komoly aggodalmat tanúsít némely dolgozói kategóriák munkanélküliségével kapcsolatban, és kéri, intézkedjenek, hogy javuljon a helyzetük – ilyenek azok, akik elmúltak negyvenöt évesek, akik fiatal dolgozók, akik tartósan (tizenkét hónapon túl) munkanélküliek, 5

a nők – akiknek a munkanélküliségi rátája magasabb és gyorsabban nő, mint a férfiaké, ami növekvő különbséget eredményez – illetve a fogyatékosok. Szintén az utolsó ciklusban bizonyítást nyert, hogy növekszik a munkanélküliség szintje − az idősebb dolgozók esetében Ausztriában; − a fiatalok esetében Finnországban, Franciaországban és Görögországban (ahol az összes munkanélküli 45,5%-a tizenöt és huszonnégy év közötti személy), Írországban, Olaszországban, Luxemburgban, Hollandiában, Portugáliában, Spanyolországban, Svédországban, Törökországban (főként a városi területeken élő, magas iskolázottsági szintű tizenöt és huszonnégy évesek körében – 1993-ban 30.2%) és az Egyesült Királyságban; − a tartós munkanélküliek körében, főként Ausztriában, Franciaországban, Görögországban, Írországban, Luxemburgban, Máltán (53%), Hollandiában, Norvégiában és Portugáliában; − a nők körében Cipruson, Franciaországban, Görögországban, Olaszországban, Luxemburgban és Portugáliában; Svédországban emelkedés mutatkozott a fogyatékos személyekre vonatkozó rátákban. Az kilencvenes évek második felében növekvő jelentőségre tett szert egy új irányzat: a részmunkaidős foglalkoztatás – főleg a nők körében (Írországban, Hollandiában, Portugáliában és az Egyesült Királyságban). A Bizottság nagy figyelmet szentelt ennek az irányzatnak, csakúgy, mint az alkalmi foglalkoztatás növekedésének (Spanyolországban és az Egyesült Királyságban) és a határozott időre szóló munkaszerződések szaporodásának (Franciaországban, ahol 1993ban ezek a szerződések tették ki az új felvételek 70%-át). A Bizottságot folyamatosan foglalkoztatja azoknak a fiatal külföldieknek a helyzete is, akik a Karta egyéb Szerződő Feleinek az állampolgárai. A XIII-1. Konklúziókban (41. o.) a Bizottság rámutatott arra, hogy megnőtt a külföldi munkanélküli dolgozók száma Svédországban. Konkrétabban: kérdéseket tesz fel azzal kapcsolatban, hogy milyen követelmények vonatkoznak a külföldi dolgozókra. Ausztriában például azt akarta tudni, hogy amikor ezek az emberek első ízben folyamodnak munkavállalási engedélyért, vajon azonos bánásmódban részesülnek-e a munkanélküli állampolgárokkal és idegen állampolgárokkal (Konklúziók, X2, 33. o.). Lejegyeztek azonban néhány pozitív eredményt is: a tartós álláskeresők újbóli beilleszkedését segítő intézkedéseknek volt némi hatása Hollandiában és az Egyesült Királyságban, ahol a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első felében változatlan maradt a munkanélküliség szintje; csökkent a nők és a férfiak munkanélküliségi rátái közötti különbség Ausztriában és Dániában; bizonyos szektorokban új állások jöttek létre és ez az adott szektorokban megfordította a munkanélküliség emelkedő irányzatát. 2. bekezdés – A dolgozó joga ahhoz, hogy szabadon választott foglalkozás alapján biztosíthassa megélhetését Ebben a bekezdésben a Szerződő Felek vállalják, hogy 6

„hatékonyan védik a dolgozó6 azon jogát, hogy szabadon választott foglalkozás alapján biztosíthassa megélhetését”. Az 1. cikk 2. bekezdésének függeléke7

„E rendelkezés nem értelmezendő úgy mint amely tilt vagy jóvá hagy bárminemű szakszervezeti biztonsággal kapcsolatos záradékot vagy gyakorlatot.” A Bizottság az első felülvizsgálati ciklus során felismerte, hogy „ez a rendelkezés szorosan összefügg két különösen fontos problémával: − a kényszermunka tiltásával, és − mindenfajta foglalkoztatási diszkrimináció megszüntetésével” (Konklúziók, I., 15. o.). Éppen ezért azt mondhatjuk, hogy ez a rendelkezés azt követeli meg a Szerződő Felektől, hogy védelmet biztosítsanak A. a kényszermunka, és B. a foglalkoztatási gyakorlatban jelentkező diszkrimináció ellen.

A.) A kényszermunka tilalma A kényszermunka elleni biztosíték a cikkben szereplő „szabadon választott” kitételből adódik. A harmadik felügyeleti ciklusban a Bizottság kifejezte azt a véleményét, hogy „ellentétes a Kartával bármely dolgozó kényszerítése arra, hogy óhaja ellenére és szabadon kinyilvánított beleegyezése nélkül munkát végezzen. Ugyanez vonatkozik arra, ha egy dolgozót arra kényszerítenek, hogy olyan munkát végezzen, amelynek elvégzésébe korábban szabadon beleegyezett, de amelyet a későbbiek során már nem akart elvégezni” (Konklúziók, III., 5. o.). A Bizottság az utóbbi értelemben vett kényszerítésnek és ezért a Kartával összeegyeztethetetlennek tekintette az olyan törvényeket, amelyek büntetőjogi szankcióval sújtják azt a kereskedelmi tengerészt, aki nem tér vissza hajójára, vagy nem hajt végre bizonyos parancsokat. Ugyanakkor a Bizottság, elismerve azt, hogy a hajó és főként a fedélzeten tartózkodók biztonsága a lehető legfontosabb tényező. Ugyanezen a Konklúziókban, és ismét a kereskedelmi tengerészek vonatkozásában, világosabbá tette a nem 6

Általában véve a „dolgozó” kifejezést a Karta a lehető legtágabb értelemben használja, beleértve a nőket és az önfoglalkoztatókat is. Kivéve, amikor a Karta vagy az adott szövegösszefüggés más értelmezést követel meg (mint például a 19. cikk 6. bekezdésének függeléke, amely kizárólag a dolgozó feleségére vonatkozik, és ezáltal kizárja a nő-dolgozókat; az önfoglalkoztatókkal kapcsolatban a 4. cikk 4. bekezdése a munkaviszony felmondására vonatkozó nyilatkozatról csak fix fizetésű munkavállalókra vonatkozhat; a 8. cikk, amely kifejezetten csak az alkalmazott nők védelmét célozza). 7 A Karta Függeléke általában fontosabb értelmezéseket ad meg egy-egy cikkre vonatkozóan, illetve definiálja a Karta hatályát a védett személyek körét illetően. Az 1. cikk 2. bekezdésének függeléke kimondja a semlegességet a szakszervezeti oltalmi záradékok vonatkozásában, ami azt jelenti, hogy egy olyan zárt üzemi berendezkedés, amelynek értelmében a dolgozónak kötelezően a szakszervezethez vagy egy bizonyos szakszervezethez kell tartoznia, nem olyan diszkrimináció, amelynek megelőzésére a Szerződő Félnek lépéseket kell tennie. Ennek megfelelően a Karta 1. cikkének 2. bekezdése, csakúgy, mint az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. cikke és a 87. sz. ILO Egyezmény (Szövetkezési szabadság és a szervezkedéshez való jog védelme) nem foglal állást a zárt üzemek jogszerűsége kérdésében. Ez a függelék azonban csak az 1. cikk 2. bekezdésére vonatkozik, és a Bizottság az 5. cikkben (szervezkedési jog) kimondta, hogy véleménye szerint a zárt üzemek ellentmondanak a szervezkedési szabadságnak (ld. az 5. cikket).

7

delmi tengerészek vonatkozásában, világosabbá tette a nem kényszerből végzett munkáról alkotott fogalmát, azt állítván, hogy „a büntető intézkedések megfelelő körülmények esetén jogosak lehetnek, ha olyan esetben alkalmazzák őket, amikor az intézkedésre okot adó cselekmény veszélyeztette, vagy veszélyeztethette volna a hajó biztonságát vagy a fedélzeten tartózkodók életét vagy egészségét. Ugyanez a helyzet a Bizottság nézete szerint a repülő-személyzet esetében is” (Konklúziók, III., 5. o.). Bizottság utalt arra, hogy ilyen esetekben a korlátozások nem léphetik túl a 31. cikkben (nemzetbiztonság és közegészségügy védelme) szereplő határokat. A Bizottság ugyanebben a ciklusban azt állította, hogy a fegyveres erők különleges státusza jogossá teheti a büntetőjogi szankciót az önkéntes kötelességvállalás [voluntary engagement] megsértése esetén is, anélkül, hogy ez a kényszermunka tilalmának megszegését jelentené. Számos Szerződő Félről kiderült, hogy megsérti a Kartát, mivel törvényinek rendelkezései büntetőjogi szankciót rónak ki a tengerészekre. Közülük némelyek ennek következtében módosították törvényeiket, összhangba hozva őket a Kartával8, mások azonban nem tették meg ezt, és továbbra is sértik a Kartát. Ez utóbbiak általában azzal érvelnek, hogy törvényeiket ma már nem alkalmazzák. Ám a Bizottság mindig azon a véleményen volt, hogy „a Karta ezen elvével ütköző elemeket tartalmazó országos törvények nem alkalmazása nem elegendő a rendelkezés ezen a ponton történő alkalmazásának a biztosítására. Következésképpen az ilyen törvényeket módosítani kell” (Konklúziók, V., 6. o.). Máskor pedig: „az országos törvények nem alkalmazása nem elegendő bizonyíték arra, hogy az állam megfelel ennek a rendelkezésnek” (ld. Konklúziók XIII-3., 66. o.).

Egyéb, a kényszermunka tilalmával ellenkező helyzetek Bár az Európai Közösségnek a kényszermunka tilalmára vonatkozó esetjoga eddig főként a kereskedelmi flottával és a légi közlekedési szektorral kapcsolatban fogalmazódott meg, más esetekről is kiderült, hogy nem összeegyeztethetők a tilalommal, különösen olyanok, amelyek túlmennek a Karta 31. cikke9 szerinti korlátozásokon is. Így a közszolgálatban – esetenként – munkavégzésre kényszerített köztisztviselők elleni büntetőjogi szankciók, a szélsőségesen 8

A helyzetet Németországban az 1974. október 29-i Kereskedelmi Hajózási Törvény orvosolta, Svédországban az 1973. május 18-i Kereskedelmi Hajózási Törvény, Norvégiában egy 1975-ös törvény, Cipruson az 1976-os, 11. számú Kereskedelmi Hajózási Törvény, Izlandon egy 1990. évi törvény, Spanyolországban egy 1992-es törvény és az Egyesült Királyságban egy 1994-es rendelet. 9 A Karta 31. cikke értelmében a Karta által szavatolt jogok és elvek kizárólagos engedélyezett megszorításai vagy korlátozásai azok, amelyeket „jogszabály ír elő, és szükségesek egy demokratikus társadalomban mások jogainak és szabadságjogainak, vagy a közérdek, a nemzetbiztonság, a közegészségügy vagy a közerkölcs védelmében szükségesek.”

8

hosszú kötelező szolgálati idő a fegyveres erőknél, és késlekedés a közalkalmazott által benyújtott lemondás megtagadásának elfogadása terén a közszolgálat némely területén.

Megfelelés-értékelés Az alábbi országokról derült ki, hogy megsértik a kényszermunka tilalmát az 1. cikk 2. bekezdése szerinti értelemben, mivel törvényeik büntetőjogi intézkedésekkel sújtanak olyan eseteket, amelyekben csupán szerződésszegés, vagy a szerződés be nem tartása történt, és nem valószínű, hogy ez személyi vagy vagyoni veszélyeztetéshez vezetne. Franciaország: A Kereskedelmi Tengerészet Fegyelmi és Büntetőtörvénykönyve 39. részének 4. bekezdése és 59. részének 1. bekezdése lehetőséget ad arra, hogy tengerészek ellen büntetőjogi szankciókat alkalmazzanak bizonyos, a hajó biztonságát vagy a hajón tartózkodók életét vagy egészségét nem érintő esetekben10 (Konklúziók, XIII-3., 62. o.). Görögország: léteznek olyan rendelkezések11, amelyek büntető szankciót rónak ki tengerészekre olyan esetben, amikor sem a fedélzeten tartózkodók biztonságát, sem életét vagy egészségét nem fenyegeti veszély (Konklúziók, XIII-3., 62. o.). Írország: Az 1894-es Kereskedelmi Hajózási Törvény értelmében az a tengerész, aki nem tér vissza hajójára, vagy nem hajtja végre a parancsot, büntetéssel sújtható, amely jelenthet börtönbüntetést is (a hajó fedélzetére történő erőszakos visszaszállításról [forcible conveyance] ld. a 222., 224. és 238. részt, és a fegyelmi vétségek büntetéséről a 221. részt és a 225. 1. b és c pontokat uo., 66. o.). Olaszország: A Tengerészeti Törvénykönyv [Navigation Code] 1091. és 1094. része büntető szankciót ír elő azon tengerész és polgári légi személyzet számára, aki elhagyja szolgálati helyét, vagy megtagadja a parancs teljesítését, akkor is, ha a kérdéses mulasztás nem veszélyezteti sem a hajó ill. repülőgép biztonságát, sem a fedélzeten tartózkodók életét vagy egészségét (uo., 68. o.) 10

A tizenkettedik felülvizsgálati ciklus alkalmával a Miniszterek Bizottsága ajánlást intézett – Görögországhoz (első rész), – Franciaországhoz, Olaszországhoz és Spanyolországhoz (második rész). A tizenharmadik felülvizsgálati ciklus alkalmával (első rész), a Miniszterek Bizottsága ajánlást intézett – Franciaországhoz (második ajánlás), – Görögországhoz (második ajánlás), – Olaszországhoz (második ajánlás), – Spanyolországhoz. (Ez a második ajánlás volt. Az első ajánlás kereskedelmi tengerészetben és az aeronautikai szektorban alkalmazott büntetőjogi szankciókra vonatkozott, a második ajánlás csak az aeronautikai iparban levőket érintette, mivel a tengerészekre vonatkozó büntetőjogi szankciókat elrendelő törvényt 1992-ben visszavonták) és – Írországhoz (első ajánlás). A Miniszterek Bizottsága megismételte ajánlásait Franciaország, Görögország és Olaszország számára a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus harmadik részében. 11 Pl.: az 1973-as Állami Tengerészeti Törvénykönyv [Code of Public Maritime Law], 205. cikk, 207. cikk 1. bekezdés, 208. cikk, 210. cikk 1. bekezdés, és 222. cikk; a Kereskedelmi Flottabeli kollektív szerződésről szóló 3276/1944. sz. Törvény 4. részének 1. bekezdése; a Tengerészeti kollektív viták rendezéséről szóló 299/1936 sz. Törvény 15. része.

9

Spanyolország: A légi személyzetre vonatkozó 1964. decemberi törvény fegyelmi vétség esetén büntetőjogi szankciót rendel el olyan esetben is, amikor ez nem veszélyezteti sem a repülőgép biztonságát, sem a fedélzeten tartózkodók életét vagy egészségét (uo., 74. és 75. o.). Törökország: A Kereskedelmi Törvénykönyv 1467. cikke felhatalmazza a hajó kapitányát, hogy erőszakot alkalmazzon azzal a céllal, hogy a tengerészeket visszavigye a hajóra, vagy, hogy a hajó megfelelő működését biztosítsa, illetve a fegyelem fenntartásának céljával. A Bizottság emlékeztetett arra, hogy bármely kényszermunkával kapcsolatos szankciókat olyan cselekményekre kell korlátozni, amelyek a hajó biztonságát vagy a fedélzeten tartózkodók életét vagy egészségét veszélyeztetik, és feltétlenül pontosan meg kell határozni ezeket, és mivel a Kereskedelmi Törvénykönyv 1467. cikke nem felelt meg ezeknek a kritériumoknak, a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy nem felel meg a Kartának (uo., 238. o.). Egyesült Királyság: A Kereskedelmi Hajózási Törvény 30c. része értelmében büntető szankciók alkalmazhatók olyan esetekben, amikor csak felbontják vagy nem tartják be a munkaszerződést a személyzet vagy a személyzet egy részének sztrájkja miatt, és amikor ez minden bizonnyal nem jelent személyi vagy vagyoni veszélyeztetést. 12 A Bizottság nem fogadta el a kormány azon állítását, hogy ez nem sérti a Kartát, mivel ez a rész kizárólag arra vonatkozik, ha a hajó személyzete vagy annak egy része sztrájkba lép, miközben a hajó úton van, és, hogy ezen az alapon soha nem emeltek még vádat. A Bizottság úgy vélte, hogy nem minden, a tengeren tartózkodó hajó fedélzetén kitört sztrájk veszélyezteti a hajó biztonságát vagy a fedélzeten tartózkodók életét, és a 30c rész nem felel meg a Kartának (uo., 78. o.). Az alábbi esetekben más okból adódik a nem megfelelés: Ciprus: A 79A és 79B Védelmi Rendelkezések [Defence regs] felhatalmazzák a kormányt arra, hogy közszolgálatra kényszerítsen alkalmazottakat, és hogy sztrájk-tilalmat rendeljen el a 31 cikkben megengedett korlátozásokkal nem összeegyeztethető esetekben (uo., 59. és 60. o.). Dánia: A Büntető Törvénykönyv 198. és 199. része büntetőjogi szankciókat ír elő a szándékos semmittevésért [deliberate idleness] vagy a létfenntartáshoz szükséges eszközök hiányáért, ha ezért az illető személy a felelős (uo., 61. o.). Görögország: A kötelező katonai szolgálatról szóló 1973. évi 1400. számú Határozat értelmében a több képzési tanfolyamot elvégzett hivatásos tisztek nem távozhatnak a hadseregből egy adott, akár 25 évig is terjedő, szolgálati idő letöltése előtt. A Bizottság úgy vélte, hogy ez az időtartam meghalad minden ésszerű határt, és nem indokolja sem a katonai pálya sajátos természete sem a képzés magas költsége13 (uo., 64. o.).

12

A 30c rész egy rendelkezés utolsó, még hatályos darabja (l. 28-29. és 31. rész), amelyet a Bizottság a harmadik ciklus óta bírál. A Miniszterek Bizottsága ajánlást intézett az Egyesült Királysághoz ezzel a kapcsolatban a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus harmadik részében. 13 A Miniszterek Tanácsa ajánlást intézett Görögországhoz a tizenkettedik ciklus első részére és a tizenharmadik ciklus első részére vonatkozóan (második ajánlás). Az ajánlást a tizenharmadik ciklus harmadik részére vonatkozóan megújították.

10

Hollandia: Az 1945-ös Munkaügyi Kapcsolatok (különleges hatáskörök) Különleges Rendelet [Labour relations, spec. powers, extraord. decree] 6. cikke értelmében sem a munkavállaló, sem a munkaadó nem mondhatja fel önként a munkaviszonyt a Regionális Munkaügyi Iroda igazgatójának engedélye nélkül (uo., 71. o.). A Bizottság a következő Szerződő Felek esetében elhalasztotta konklúzióját: Belgium: a: Bizonyos körülmények között meg lehet tagadni a hivatásos tisztek vagy altisztek felmondását. A Bizottság információt kért a megtagadás okairól és a szükséges szolgálati időről. b: Az 1948. augusztus 19-i törvény a közszolgálatok biztosításáról békeidőben elrendeli, hogy közös bizottságok döntsenek arról, hogy milyen intézkedéseket hozzanak, vagy milyen szolgáltatásokat nyújtsanak az alapvető szolgáltatások biztosítása érdekében, és arról, hogy milyen büntetőjogi szankciókkal sújtható az a dolgozó, aki megtagadja a döntéseknek való megfelelést. A Bizottság emlékeztetett arra, hogy azoknak a körülményeknek, amelyek közepette ezeket az intézkedéseket hozzák, indokoltnak kell lenniük a Karta 31 cikke szerint, és több kérdést is feltett, hogy értékelni tudja a helyzetet (ld. Konklúziók, XIII-2., 231. o.). Finnország: Az 1991-es 1080. sz. Készenléti Törvény [Readiness Act] rendelkezéseket tartalmazott az Államtanács által szükségállapoti körülmények között végrehajtható kötelező munkaerő kihelyezésről, például egy Finnország ellen irányuló fegyveres támadás esetén, Finnország területi integritásának súlyos megsértése esetén, ha a nemzetközi kereskedelem hirtelen zavara vagy bármely más, Finnországon kívül bekövetkezett konkrét esemény komoly fenyegetést jelentene a lakosság megélhetésére vagy a gazdaság alapjaira nézve, vagy nagyobb katasztrófa esetén. A Bizottság részletes tájékoztatást kért a »kötelező kihelyezés« jelentéséről, különösen a nemzetközi kereskedelem vagy egyéb konkrét, Finnországon kívül bekövetkező esemény esetén. Megkérdezte azt is, hogy alkalmazták-e már ezt a törvényt, és ha igen, milyen körülmények között (Konklúziók, XIII-3., 233. o. ). Görögország: Az 1974. évi 17. sz. Határozat engedélyezi a polgári lakosság mozgósítását „bármely, az ország gazdaságának és társadalmának szétzüllesztését eredményező előreláthatatlan helyzetben”. A Bizottságnak úgy tűnt, hogy ezt a kifejezést a túlságosan tágan értelmezik, mivel olyan kötelező munka-formákat is eredményezhet, amelyek a Karta 21. cikke értelmében az 1. cikk 2 bekezdése szerint nem megengedhetőek. Az utolsó beszámoló megállapította, hogy ez a rendelkezés már nem hatályos, és a Bizottság megkérdezte, mikor és milyen formában vonták vissza (Konklúziók, XIII-3., 62. o.). Írország: A Bizottság tájékoztatást kért olyan esetekről, amikor megtagadták vagy késleltették a tisztek azon kérésének engedélyezését, hogy elhagyhassák a hadsereget, megállapítva, hogy a fiatalok öt (tartalékosként hét) évre sorozhatók be, megkérdezte, hogy egy fiatalkorúként besorozott személy milyen életkorban és milyen anyagi feltételek mellett kaphat felmentést kötelezettségei alól (Konklúziók, XIII-3., 66. és 67. o.). Olaszország: a: A Büntető Törvénykönyv 328., 331., és 333. része börtönbüntetést ír elő a kötelesség-szegő köztisztviselők és közszolgálati alkalmazottak számára. A Bizottság megállapította, hogy a sztrájkhoz való jogot az alapvető közszolgálatok terén az 1990. június 12-i törvény 11

visszavonta, és hogy az olasz jelentés szerint a még érvényes rendelkezéseket csak abban az esetben alkalmazzák, ha a köztisztviselő magatartása a közösség alapvető érdekeit veszélyezteti. A Bizottság tájékoztatást kért minden egyes olyan esetről, amikor a gyakorlatban alkalmazták ezeket (ld. Konklúziók, XIII-3., 68. o.); b: az 1931. június 18-i 773. sz. Királyi Rendelet 2. része és az 1934.. március 3-i Királyi Rendelet 20. és 55. része felhatalmazza a prefektusokat, hogy szükségállapotban lépéseket tegyenek személyek rekvirálására az alapvető szolgálatok céljára. A Bizottság megállapította, hogy a kérdéses rendelkezések továbbra is szerepelnek a törvénykönyvben, annak ellenére, hogy a kérdést a fent említett 1990. évi 146. törvény már módosította, és, hogy egy 1961. május 22-i, az Alkotmánybíróság által hozott döntés a 773. sz. Határozat 2. részét részben alkotmányellenesnek nyilvánította. A Bizottság tudni akarta, hogy mely szolgálatokban kerülhet sor ilyen rekvirálásra, és tájékoztatást kért a kérdéses rendelkezések bármely alkalmazásáról (uo., 68. és 69. o.). Portugália: a: A Portugál Büntető Törvénykönyv 436. cikke úgy rendelkezett, hogy hat havi börtönbüntetéssel vagy pénzbírsággal sújtható az a tisztviselő, aki kötelességszegést ill. – mulasztást követ el azzal a szándékkal, hogy a közszolgálatot akadályozza, vagy bomlassza. A Bizottság kérte, hogy a következő jelentés mondja meg, hogy a rendelkezés mely helyzetekre vonatkozik, és milyen gyakorlati alkalmazására került sor; b: „különösen súlyos körülmények közepette” az 1974. november 20-i 637. sz. jogszabályi rendelet [legislative order] (az 1979. február 14-i 23A sz. Jogszabályi Rendelet és az 1980. május 17-i jogszabályi rendelet szerint módosítva) felhatalmazza a kormányt a polgári rekvirálás [civilian requisitioning] elrendelésére és olyan intézkedések foganatosítására, amelyek biztosítják „az alapvető közszolgálatok ill. a nemzetgazdaság létfontosságú szektorainak megfelelő működését”. A Bizottság tudomásul vette a közszolgálatok és a polgári rekvirálásra szóba jövő vállalatok listáját. Hogy megállapítsa, hogy a lista megfelel-e a Kartának, figyelemmel a 31. cikkre, a Bizottság tudni kívánta, hogy milyen körülmények között rendelhető el polgári rekvirálás, és különösen, hogy – a sztrájkok kivételével – hogyan értelmezi a portugál kormány a „különösen súlyos körülmények közepette” kifejezés fogalmát, és alkalmaztake a gyakorlatban polgári rekvirálást (Konklúziók, XIII-3., 234. és 235. o.). Törökország: a kényszermunka tilalmát az Alkotmány 18. cikke foglalja magában. Ennek ellenére létezik olyan munka, amelyet nem tekintenek „kényszermunkának”, beleértve, többek között, a polgári kötelezettségként kirótt munkát (18. cikk, 2. bekezdés). A jelentés szerint ez a megfogalmazás az Európai Emberi Jogi Egyezmény 4. cikkének 3.d bekezdésén alapul. A Szükségállapotokról Szóló, 1983. október 25-i 2935. sz. Törvény – az egyik olyan törvény, amely az Alkotmány 18. cikkének 2. bekezdését ülteti át a gyakorlatba – elrendeli, hogy természeti katasztrófát vagy járványt követően elrendelt szükségállapot idején a tizennyolc és hatvan év közöttiek kirendelhetők bizonyos feladatok elvégzésére. A Bizottság tudni kívánta, hogy létezik-e más olyan törvény is, amelyet az Alkotmány 18. cikkében található 2. bekezdés alkalmazására hoztak, és ha igen, melyek voltak a gyakorlati alkalmazás részletei (Konklúziók, XIII-3., 238. o.). 12

B.) A diszkrimináció minden formájának megszüntetése a foglalkoztatásban A Bizottság szerint az 1. cikk 2. bekezdése kötelezi a Szerződő Feleket mindenfajta foglalkoztatási diszkrimináció megszüntetésére, és ebben a vonatkozásban a 2. bekezdés a Karta Preambulumával együtt olvasandó, amely ugyanis elrendeli, hogy „a szociális jogokban való részesedést fajra, bőrszínre, nemre, vallásra, politikai nézetre, nemzetiségre vagy társadalmi származásra való tekintet nélkül biztosítani kell”, és megadja a diszkrimináció tiltott formáit. Emlékeztet arra, hogy mivel a Karta személyi hatálya csak a Szerződő Felek állampolgáraira vonatkozik, csak ezeket az állampolgárokat kell megvédeni a foglalkozási diszkriminációtól „nemzeti eredetük” okán. Továbbá, a 2. bekezdést a Karta más vonatkozó rendelkezései is kiegészítik, amelyek közvetlenül biztosítják a diszkrimináció-mentességhez való jogot azáltal, hogy elismerik a férfiak és nők jogát ahhoz, hogy egyenlő értékű munkáért egyenlő díjazást kapjanak (4. cikk, 3. bekezdés).14 Az 1. cikk 2. bekezdése a foglalkozást a lehető legtágabb értelemben használja, beleértve a dolgozók minden kategóriáját, minden tevékenységi szektort (állami, magán, hivatásos és önfoglalkoztató) és minden foglalkozási formát (beleértve a magán-háztartás vagy az öt főnél többet nem alkalmazó cég céljára történőt is – Konklúziók, IX-1., 25. o.). A Bizottság az első felülvizsgálati ciklusoktól kezdve különleges érdeklődést tanúsított a diszkrimináció-mentesség elvének alkalmazása iránt a nők foglalkoztatásba vétele terén. Világosan meghatározta, hogy az erre a rendelkezésre vonatkozó jelentéseknek „konkrét részletekkel kell szolgálniuk a nők felvételéről bizonyos beosztásokba, nevezetesen a köztisztviselői karba. Úgy vélte, a Karta által biztosított jogok – különösen a nőkkel szembeni diszkrimináció tilalmával kapcsolatosak – megkövetelik nemcsak azt, hogy az államok távolítsanak el minden akadályt bizonyos foglalkoztatási típusokba való felvétel elől, de azt is, hogy pozitív, gyakorlati lépések történjenek egy olyan helyzet kialakítására, amely tökéletesen azonos bánásmódot biztosít ebben a vonatkozásban” (Konklúziók, I., 15. o.). Írországról az első három felülvizsgálati ciklus során kiderült, hogy megsérti az 1. cikk 2. bekezdését, mivel a női köztisztviselőknek a házasságkötést követően le kellett mondaniuk, és férjes asszonyoknak tilos volt belépni a köztisztviselői karba.15 Továbbá, első Konklúzióiban a Bizottság azt a döntést hozta, hogy a megkülönböztetési tilalom elvének vonatkozásában ez a bekezdés kötelezettséget jelent arra, „hogy megfelelő

14

A férfiak, és a nők közötti egyenlőség védelmét megerősítette a 1988-ban elfogadott és 1992-ben hatályba lépett Karta Kiegészítő Jegyzőkönyvének (Additional Protocol) 1. cikke, amely szavatolja az esélyegyenlőséghez és az egyenlő bánásmódhoz való jogot foglalkoztatási és foglalkozási ügyekben, nemi alapon történő megkülönböztetés nélkül. 15 A férjes asszonyokra vonatkozó tilalmat 1977-ben szüntette meg a Köztisztviselői (Férjes asszonyok) Törvény.

13

oktatást és képzést nyújtsanak a benne foglalt jogok teljes körű gyakorlását biztosítandó”.16 (Konklúziók, I., 15. o.). A nyolcadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság üdvözölte Ausztria kezdeményezését, hogy számos nemzetközi szervezetnek a nőkkel szembeni minden megkülönböztetés és előítélet megszüntetésére irányuló tevékenysége alapján szervezzenek igen széles körű kormányzati hadjáratot, hogy nagyobb szerepet kapjanak a köztudatban az egyenlő foglalkoztatási esélyek problémái. Megállapította, hogy a kérdéses kezdeményezés megfelel a Karta céljainak és saját igyekezetének „annak a biztosítására, hogy a férfiak, és nők közötti meg nem különböztetés elve ne csak minden egyes Szerződő Fél tételes törvényei között szerepeljen, de a gyakorlatban is alkalmazzák azt” (Konklúziók, VIII., 29. o.). Ugyanebben a ciklusban a Bizottság helyénvalónak találta tisztázni, hogy „a dolgozó joga ahhoz, hogy szabadon választott foglalkozás alapján biztosítsa a megélhetését bizonyos, hogy nem biztosítja egyetlen dolgozó számára sem – akár a köztisztviselői karban, akár máshol – a jogot az általa választott foglalkozáshoz képzettségétől függetlenül. Ennek ellenére, bizonyos feltételek, így pl. faj, bőrszín, nem, politikai nézet stb. elfogadhatatlanok a Karta szerint (ld. a Preambulumot). Vagyis a Karta nem akadályozza meg azt, hogy a munkaadó kikösse, hogy milyen képzettséget követel meg, feltéve, hogy ez nem ölti a Karta értelmében elfogadhatatlannak minősülő követelmények formáját (figyelemmel a 31. cikkre)” (Konklúziók, VIII., 29. és 30. o.). Két pontot szükséges kiemelni a nemek szerinti megkülönböztetés megszüntetésével kapcsolatban. Egyrészt azt, hogy a Karta Szerződő Felei jelentős erőfeszítéseket tettek az egyenlőség – különösen a férfiak és a nők közötti egyenlőség – elvét garantáló szükséges törvények és struktúrák kialakítására. Másrészt, hogy a Bizottsági felülvizsgálat nemcsak arra terjed ki, hogy a törvények vagy rendszabályok megfelelnek-e Karta követelményeinek, hanem a gyakorlati alkalmazásokra is, és ebben az értelemben tisztában kell lenni azzal, hogy a nők és férfiak közötti egyenlőség helyzete ténylegesen sehol sem kielégítő, még ott sem, ahol a törvények elegendőek lennének. A korai felülvizsgálati ciklusok során a hangsúly, úgy tűnik, a foglalkoztatás terén tapasztalható megkülönböztetésre és a nemi alapon történő megkülönböztetésre helyeződött. Különösen a későbbi felülvizsgálati ciklusok során a Szerződő Felekhez intézett kérdésekből (ld. alább), nyilvánvaló, hogy a diszkrimináció-mentesség ugyanilyen fontos az előléptetés, a képzés, a munkafeltételek és a nem nemi alapon – így szakszervezeti tagság, politikai nézet, vallás, faj és nemzeti kisebbség alapján – történő elbocsátás terén is. Ami a foglalkoztatás terén tapasztalható, nem nemi alapon történő diszkriminációt illeti, a Bizottság alaposabban is megvizsgálta az esetleges, politikai nézet alapján történő diszkrimináció egy bizonyos konkrét esetét: az Alkotmányhoz való hűség és lojalitás kötelességét, David Harris könyvében, a The European Social Charter-ben (Harris 1984, 33. és 34. o.) fontosnak ítéli ezt a döntést, mivel „értelmét veszíti a diszkriminációmentesség a végzett vagy képzett jelöltek foglalkoztatása terén akkor, ha diszkrimináció érvényesül a képzéshez szükséges előzetes képesítések megszerzésének lehetőségei terén”. 16

14

ahogyan azt a Német Köztársaság a közszolgálatok által alkalmazandó jelöltek esetében megköveteli (csakúgy, mint a már ott alkalmazottaknál). A Bizottság soha nem vonta kétségbe, hogy ez a követelmény megfelel az 1. cikk 2. bekezdésének, de kétségét fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy „valóban szükséges-e az állam és annak alkotmányos rendje védelmének jogos célkitűzését kiterjesztve hűséget és lojalitást követelni olyan jelöltektől, akik olyan meglehetősen rutinszerű, sőt alantas munkát végeznének, mint a mozdonyvezetők, postások és kertészek” (Konklúziók, VII., 6. o.). A Bizottság definiálta a kérdéses feltétel korlátait a Karta vonatkozásában: „bizonyos esetekben a szoros kapcsolat a »lojalitás« vagy az »Alkotmányhoz való hűség” és a politikai magatartás (mint a politikai nézet gyakorlati kifejezése) között zavart eredményez (különösképpen a »Berufsverbot« vonatkozásában) ebben az összefüggésben. Olyan intézkedések megléte, amelyek nem alapulnak sem a szolgálat jellegén, sem az érintett személy képzettségével kapcsolatos lényegi elemeken vagy bármely más, olyan kifejezett cselekményen, amely megkérdőjelezi az illető lojalitását vagy hűségét az Alkotmányhoz diszkriminációt jelentene, és nem lenne a Karta 1. cikkének 2. bekezdésében foglaltaknak megfelelőnek tekinthető” (Konklúziók, VIII., 30. o.). A Bizottság úgy vélekedett, hogy „az állami szolgálatba való felvétel nem képezi semmiféle kivétel vagy megkötés tárgyát az 1. cikk 2. bekezdése szerint: a munkához jutás egy formáját képezi, és ezért vonatozik rá a cikk. Anélkül, hogy kétségbe vonta volna a német jog alkotmányos elvét, felhívta a kormány figyelmét arra a tényre, hogy a lojalitási kötelezettség alkalmazásának feltételeiből adódó egyik fő probléma a szövetségi hatóságok és a tartományi hatóságok számára – akiknek a gyakorlata e tekintetben ráadásul eltérő is – abból a tényből adódik, hogy az állami szolgálatba jelentkezőkre és az állami szolgálat tagjaira vonatkozó feltételek szabványosak, általános jellegűek, függetlenül az adott munkakörtől”...17

17

Ugyanígy, ami azt a rendelkezést illeti, amelynek értelmében Norvégiában a politikai, vallási vagy kulturális testületek kérdezősködhetnek az állasra jelentkező politikai, vallási vagy kulturális nézeteiről, ha a betöltendő állás fontos az illető szervezet vagy intézmény céljai szempontjából, a Bizottság „fel kívánta hívni a norvég kormány figyelmét ennek a rendelkezésnek a szélesebb körű alkalmazásában rejlő veszélyekre” (Konklúziók, XI-1., 45. o.).

15

Általánosságban feltűnő, hogy a XI.2. Konklúziók általános bevezetőjének 23. oldalán „Egyenlő bánásmód” alcím alatt a Bizottság megjegyzi, hogy egy jelentés kivételével minden, a tizenegyedik felülvizsgálati ciklus során megvizsgált nemzeti jelentés kizárólag a férfiak és a nők közötti megkülönböztetéssel foglalkozott. Ennek eredményeként a Bizottság felhívta a Szerződő Felek figyelmét a Karta Preambulumára, és sürgette, hogy „a következőkben azok a jelentések, amelyek minden foglalkoztatási diszkrimináció megszüntetésével kapcsolatosak (1. cikk, 2. bekezdés) – ami az azonos bánásmód egyik sarokköve – ne korlátozódjanak csak a nemi alapon történő megkülönböztetésre”. Így például a Bizottság megkérte − az Egyesült Királyságot, hogy jelezze, hogy az 1990. évi Foglalkoztatási Törvény, amely többek között törvénytelennek minősíti-e azt, ha megtagadják valakinek a foglalkoztatását azon az alapon, hogy egy szakszervezet tagja. Megkérdezte, hogy az említett jogszabály védelmet biztosít-e abban az esetben, ha a foglalkoztatást korábbi szakszervezeti tagság alapján vagy szakszervezeti tevékenység alapján tagadják meg (Konklúziók, XII1., 60. o.). Felkérte továbbá a kormányt, hogy jelezzen bármely már megtett vagy tervezett lépést annak érdekében, hogy a gyakorlatban teljes körű és hatékony védelmet biztosítsanak a szakszervezeti tagságon vagy tevékenységeken alapuló szakszervezetellenes megkülönböztetés ellen (Konklúziók, XIII-1., 57. o.); − Spanyolországot, tájékoztassa „a színes bőrű ill. muzulmán munkásokat érintő, a munkakörülményekben megmutatkozó” diszkriminációról, „valamint a cigány kisebbséghez tartozó dolgozókat érintő nehézségekről” (Konklúziók, XII-2., 52. o., és Konklúziók, XIII-1., 54. o.); − Görögországot, hogy szóljon hozzá ahhoz a tény-állításhoz, hogy állítólag foglalkoztatási [access to employment] diszkrimináció érvényesül azokkal szemben, akik nem a görögkeleti ortodox valláshoz tartoznak, különösen az oktatási szektorban (Konklúziók, XIII-1., 48. és 49. o.); − Törökországot, hogy tájékoztassa a politikai nézet szerinti megkülönböztetésről, többek között az 1402. sz. Hadi Jogi Törvény 2. része kapcsán. Ez arra kötelezi az illetékes hatóságokat, hogy tegyenek eleget a rögtönítélő bírósági parancsnokok minden arra irányuló követelésének, hogy áthelyezzék, vagy elbocsássák azokat a köztisztviselőket, akiknek a szolgálatait veszélyesnek ítélik az általános biztonság, a törvény és a rend szempontjából; vagy akiknek a munkáját nem tekintik szükségesnek. Tájékoztatást kért egy olyan biztonsági vizsgálati és archívum-kutatási rendelkezésről, amely a köztisztviselőket, a bírókat és a államügyészeket, egyetemi tanárokat és állami vállalatok és bankok alkalmazottait érintette, és amelynek következményei voltak a munkaviszonyra nézve, és a 1991. április 12-i Terrorizmus ellenes törvény vonatkozásában, mely igen széles értelemben vett meghatározást ad a terrorizmusról és a propagandáról. A Bizottság ezeken túl tájékoztatást kért még a szakszervezeti tagság, illetve tevékenység alapján megvalósuló diszkrimináció gyakorlatáról. (Konklúziók, XIII-1, 219 és 220 o.)

16

− Máltát, hogy tájékoztassa annak a Foglalkoztatási Bizottságnak a tevékenységéről, melyet azzal a céllal hoztak létre, hogy szavatolja, ne legyen politikai nézetek talaján történő diszkrimináció, illetve azokról a gyakorlati intézkedésekről, melyek célja a diszkrimináció nemi vagy politikai nézetektől eltérő alapon megvalósuló formái elleni küzdelem.(Konklúziók XIII-2 235 o.) A nemi alapon történőtől eltérő diszkriminációra irányuló kérdések ismétlése következtében a Szerződő Felek fokozatosan megadták a kért információ egy részét vagy egészét. E tekintetben a XIII-3 sz. Konklúziók különös érdeklődésre tartanak számot, mivel megmutatják, egyrészt, hogy mely erőfeszítéseket tesznek az államok, legalábbis törvényhozási szinten a diszkrimináció minden fajtájának leküzdése érdekében, másrészt azt is, milyen nehézségekbe ütköznek. A Bizottság számottevő fontosságot tulajdonít a diszkrimináció elleni jogi intézkedések gyakorlati alkalmazásának. A Bizottság célja, hogy lehetővé tegyen egy értékelést ezek hathatósságáról (ld. pl. Konklúziók XIII-3, 74. o.)

Megfelelés-értékelés Meg nem felelésre 1997-ig nincs példa18. 3. bekezdés – Ingyenesen igénybe vehető foglalkoztatási szolgáltatások A jelen fejezetben a Szerződő felek az alábbiakat vállalják:

„minden dolgozó számára ingyenesen igénybe vehető foglalkoztatási szolgáltatásokat hoznak létre és tartanak fenn” Az első felülvizsgálati szakaszban „a Bizottság ezt a rendelkezést úgy értelmezte, mint amely a szerződő államokra annak kötelezettségét rója, hogy ilyen szolgáltatásokat létrehozzon és működtessen saját országának területén. De ezen túlmenően azt is, hogy biztosítsa ezek megfelelő működését, illetve szükség szerint felülvizsgálja a munkaügyi kapcsolatok mindkét oldalának képviselőivel” (Konklúziók I, 16 o.). Nyilvánvalóvá tette, hogy a szükséges „foglalkoztatási szolgáltatások” alapvetően olyan 18

Az esetjog a felülvizsgálatok során folyamatosan változik, fejlődik. A Samuel-könyv 1997-es kiadását követő 2002-es kiadásban már újabb fejleményeket is bemutat, de azóta ismét vannak újabb esetjogi elemek. Így az 1997-es kiadásnak azon utalásai, melyeknek kizárólag az a tartalmuk, hogy „a Bizottság elhalasztotta, vagy késleltette döntését egyik, vagy másik ügyben” – teljességgel irrelevánsak. Ezeket ezért mindig itt, lábjegyzetben közöljük (a Szerk.). A Bizottság a következő országok esetében késleltette döntését: Finnország (első jelentés – Konklúziók XIII-3, pp, 231-233); Németország (Konklúziók XIII-2, 232 és 233. o.); Görögország (Konklúziók XIII-3, 63 o.); Írország (uo., 66 o.); Olaszország (uo., 67 és 68 o.); Holland Antillák (uo. 74 o.); Spanyolország (uo., 74 o.); Törökország (második jelentés – uo., 236-238 o.), illetve az Egyesült Királyság (uo., 76 és 78 o.).

17

szolgáltatások, melyek célja a munkavállalók állásba helyezése (Konklúziók I, 167 o.). A negyedik felülvizsgálati szakaszban a Bizottság egy általános hozzászólásban hangsúlyozta, hogy az „ingyenes munkaügyi szolgáltatások” bennfoglalt jelentése az „munkavállalónak és munkaadónak egyaránt ingyenesen nyújtott közvetítői szolgáltatások. Ezt az értelmezést támasztja alá a szóban forgó bekezdés szövege, illetve ez a nyilvánvaló jelentés, ha más okból nem, úgy azért, hogy a munkaadó ne terhelhesse tovább a munkavállalók által neki okozott közvetítői díjakat.” Az esetjog e részét ugyanebben a felülvizsgálati szakaszban alkalmazva, a Bizottság úgy találta, hogy az Egyesült Királyság nem teljesítette a Kartának ezt a rendelkezését. Mivel „a munkaadóknak bizonyos munkavállalói kategóriák, így szakképzett, adminisztratív, vezetői, kiemelt műszaki és tudományos személyzet hozzájuk való közvetítéséért fizetniük kellett. Ez semmilyen körülmények között nem lehet összhangban a Karta rendelkezéseivel, hacsak e munkavállalóknak nincs lehetőségük más állami közvetítői szolgáltatást is igénybe venni, melyek mind a munkaadó mind a munkavállaló számára ingyenesek, és ugyanazt a bánásmódot kapják tőlük, mint más munkavállalói kategóriák” (Konklúziók IV, 10 és 12 o.). Az ötödik, hatodik és hetedik felülvizsgálati szakaszban a Bizottság megerősítette negatív konklúzióját az Egyesült Királyság kapcsán, mivel nem áll rendelkezésre hasonló szolgáltatás munkavállaló és munkaadó számára térítésmentesen (ld. még Konklúziók XIII-3, 241 o. – Törökország). A nyolcadik felülvizsgálati szakaszban a Bizottság tovább vizsgálta a „minden munkavállaló számára ingyenesen rendelkezésre álló munkaügyi szolgáltatások elvét”. Pontosabban a Bizottság elmagyarázta, hogy ez az elv „(amelyet a Karta konkrét kitételeivel összhangban állónak szánnak, hogy biztosítsa a munkához való jog hathatós gyakorlását) mindenekelőtt arra törekszik, hogy a lehetséges legnagyobb mértékben összeegyeztesse a munkaerőkínálatot és –keresletet azzal a céllal, hogy a munkavállalóknak ezáltal a legtöbb lehetőséget szavatolja. Következésképpen, az ingyenes szolgáltatások jelentésüket veszítenék, ha csakis a munkavállalók oldalán jelentkező foglalkoztatási iránti igényre vonatkoznának, de nem foglalnák magukban a munkaadóktól származó álláskínálatot.” A Bizottság mindeközben, tudatában volt annak, hogy „a kiemelt felelősséget jelentő vagy a magas szinten szakosodott állásokba a munkaerő megtalálása a kereslet és kínálat megfeleltetésén túlmenően járulékos válogatást és mélyreható felmérést is igényel, amihez pedig megfelelő személyzet és módszerek szükségesek”. Így elfogadta, hogy „ilyen szolgáltatások, ha ráadásként vannak jelen a keresletnek és kínálatnak egy szakmai szolgáltató által történő kutatása és feljegyzése mellett azzal a céllal, hogy szakmai vezetőket közvetítsen, kívül esik a Karta 1. cikke 3. bekezdésének vonatkozási területén, és így indokolhatja, hogy a munkaadónak e konkrét szolgáltatásért fizetnie kelljen. Egy ilyen értelmezés azonban csak nagyon meghatározott keretek között elfogadható, olyan határokon belül, melyek megállapításakor a Karta rendelkezéseitől való eltérés megelőzése a cél, azaz:

18

− a fizetett szolgáltatások esetében kifejezetten kiválogatásról vagy értékelésről van szó, ami elválik a munkaerő kereslet és kínálat feljegyzésétől, amely utóbbiaknak ingyeneseknek kell maradniuk; − az ilyen járulékos szolgáltatás igénybevételét indokoló állások száma korlátozott kell, hogy legyen, és magas szintű képesítésnek, illetve felelősségnek kell megfelelnie (magasabb szintű szakmai vezető és irányító személyzet)” (Konklúziók VIII. 36 és 37. o.). A kilencedik felülvizsgálati szakaszban úgy találták, hogy az Egyesült Államok teljesíti ezt a rendelkezést, mert 1983 óta a munkaadóknak lehetőségük van a szakosodott fejvadászcégek helyett az ingyenes állami munkaügyi szolgálatokhoz fordulni, ha szakmai vezetőre van szükségük. A tizenkettedik felülvizsgálati szakasz, a dániai helyzet vizsgálata során a következőkre jutottak. Egy új, 1989. december 20-án hatályba lépett törvény szabad kezet ad a magán közvetítő irodáknak, és lehetővé teszi a munkaügyi miniszter számára, hogy rendeleteket bocsásson ki arról, hogy a munkaadóknak fizetniük kell bizonyos, meghatározott szolgáltatásokért, melyeket az állami munkaügyi szolgálattól vesznek igénybe. A Bizottság ekkor összefoglalta esetjogát e rendelkezés kapcsán. Kimondta, hogy „az ingyenes munkaügyi szolgáltatások elve minden munkaadóra és munkavállalóra egyaránt vonatkozik. A profitorientált közvetítő szolgáltatások létezése csakis akkor elfogadható, ha mellette ingyenes szolgáltatás is működik minden szektorban, illetve, hogy bizonyos, kiemelt felelősséggel járó állásokhoz a megfelelő személy megtalálása érdekében indokolt, hogy fejvadász tevékenység és átfogó értékelés formájában megjelenő konkrét szolgáltatásokért a munkaadó díjat fizessen, de kizárólag bizonyos, pontosan meghatározott korlátozásokkal”.19 (Konklúziók XII-1, 62 o.). Számos állam alkalmanként megváltoztatja közvetítői szolgáltatásainak szerkezetét, s ennek során lehetőséget ad magán közvetítő irodáknak. Minden ilyen esetben a Bizottság azt a kérdést teszi fel, hogy az ingyenes állami szolgáltatások továbbra is az összes szektor minden munkavállalója számára rendelkezésre állnak-e. (Ld.: ezen utolsó eset kapcsán: Konklúziók XIII-1, 62-65 o., az olasz, görög és svéd esetben és Konklúziók XIII-3, 79. o.; – Ausztria és Dánia –, 83. és 84. o. (Olaszország), 86. és 87. o. (Norvégia és Spanyolország), 88. o. (Svédország), 239 o. – Finnország – és 240-242 o.: Portugália és Törökország). A Bizottság rendszeresen arra kéri a Szerződő Feleket, akik ezt a bekezdést elfogadták, hogy nyújtsanak számára statisztikai adatokat a jelentkezők koráról és neméről, illetve azokról, akik számára sikerült állást találni. Ragaszkodik ahhoz is, hogy tájékoztassák, vajon a munkaadók és munkavállalók képviselői részt vesznek-e a közvetítő szolgáltatások működtetésében és ellenőrzésében. Ezen utóbbi állásponttal kapcsolatban lásd (Konklúziók XII-1 66-67. o.) az Egyesült Királyság esetét, ahol a Bizottság, úgy döntött, hogy az egykor az állami munkaügyi 19

A Konklúziók, VIII. felülvizsgálati ciklus; lásd fent.

19

szolgáltatások részét képező Szakmai és Vezetői Fejvadász Ügynökség privatizálása önmagában nem ellentétes a Karta rendelkezéseivel, addig, amíg lehetőség van ingyenes szolgáltatások igénybevételére is magas szinten szakosodott és vezető beosztású munkaerő felvétele érdekében. Egyidejűleg megállapította, hogy a munkavállalókat – úgy tűnik –, nem kérték fel, hogy vegyenek részt a munkaügyi szolgáltatások működtetésében és ellenőrzésében. Ezért tájékoztatást kért e részvétellel kapcsolatban; lásd Konklúziók XIII-3, 87 o. (Spanyolország), 89. o. (Egyesült Királyság), 239. o. (Finnország), 242. o. (Törökország) és a Konklúziókhoz tartozó XIII-3, 20. o. (Luxemburg). A Szerződő Felek munkaerő-piaci helyzete, illetve a fejvadász szolgáltatások terén bekövetkezett vagy jelenleg végbemenő változások arra késztették a Bizottságot, hogy határozottabban felügyelje az ingyenes munkaügyi szolgáltatások hatékonyságát. Mindig is nagy fontosságot tulajdonított annak, hogy e szolgáltatások megfelelően működjenek, és e céllal mindent igyekezett megtenni annak biztosítására, hogy ezek területének teljes egészén elérhetők legyenek. A XII. Konklúzióban „ a Bizottság minden államot arra kért, hogy vázolja fel országa egész területén a munkaügyi szolgáltatások földrajzi megoszlását, különös tekintettel közvetítő irodáira, és nevezze meg, milyen intézkedés történik annak érdekében, hogy e szolgáltatásokhoz megfelelő körülmények között lehessen hozzáférni minden érdeklődő számára. Ezt a Bizottság a Karta 1. cikke által garantált jogok hathatós alkalmazása szempontjából elengedhetetlen körülménynek tartja” (Konklúziók XII-1, 19. o. és XII-2, 18. o.; lásd még legújabban Konklúziók XIII-3, 82. o. (Görögország), 86. o. (Holland Antillák), 239. o. (Finnország) és 240. o. (Portugália]. Egy, a közvetítőirodák hatékonyságát mutató alapvető szám az általuk elért közvetítési ráta. Emiatt a Bizottság azt a kérdést teszi fel a Szerződő Feleknek, hány álláspályázat van feljegyezve náluk, avagy mennyi a pályázók száma, és hány üresedést töltöttek be. Ahol magán közvetítő irodák léteznek, a Bizottság e szervezetek esetében teszi fel ugyanazokat a kérdéseket. Ám azt is szeretné megtudni, hogy a munkaadóknak kötelességük-e az állami közvetítő irodákat tájékoztatni üresedéseikről, és, ha nem, úgy milyen módon szereznek tudomást ezek a szolgáltatók a megüresedésekről. Továbbá: milyen arányú közvetítési ráta jellemzi az állami szolgálatot, milyen egyéb szervezetek léteznek közvetítés céljára, illetve ezek egyenként milyen közvetítői rátával dolgoznak. (A részletekről lásd: Konklúziók XIII-1, o. 58-66. o., 221. és 222. o., Konklúziók XIII-2, 235-238. o., Konklúziók XIII-3, 78-89. o. és 238-242. o. és a Konklúziók XIII-3, 19. és 20. oldalakhoz tartozó Kiegészítést.)

Megfelelés-értékelés Meg nem felelésre nincs példa a jelen bekezdés esetében.20 20

A Bizottság a következő országok esetében még késlelteti döntését: Belgium (első jelentés – Konklúziók XIII-2, 235 és 236. o.), Görögország (Konklúziók XIII-3, 81-83. o.), Luxemburg (első jelentés – Kiegészítés a Konklúziókhoz XIII-3, 13 és 20. o.), Holland Antillák, (Konklúziók XIII-3, 85 és 86. o.), Portugália (első jelentés – Konklúziók XIII-3, 239-241. o.), Spanyolország, (uo., 86 és 87. o.) és Törökország (uo., 241 és 242. o.).

20

4. Bekezdés – Szakmai pályaválasztási tanácsadás, szakképzés és szakmai átképzés E bekezdésben a Szerződő Felek az alábbiakat vállalják:

„megfelelő szakmai pályaválasztási tanácsadást, szakképzést és szakmai átképzést biztosítanak és támogatnak” Az első felülvizsgálati szakaszban a Bizottság úgy jellemezte a jelen bekezdésből fakadó kötelezettségeket, mint amelyek azonosak a Karta 9. (pályaválasztási tanácsadás), 10. (szakképzés) és 15. (szakképzés, szakmai átképzés és megváltozott munkaképességű munkavállalók reszocializálása) cikkeivel, és úgy rendelkezett, hogy azok az államok, melyek elfogadták e három cikket, nem tartoztak jelentéseikbe a 4. bekezdés alkalmazásával kapcsolatos részleteket belefoglalni (Konklúziók Illetve, 16. o.). A második felülvizsgálati szakaszban visszavonta rendelkezését és hozzátette, a következőket: „…a Bizottság nyilvánvalóvá kívánta tenni, hogy míg e cikkek és az 1. cikk által tárgyalt területek széles értelemben vett azonossága miatt ez lehetséges, az ellenkezője nem értendő bele, azaz, hogy egy olyan állam, mely teljesíti az utolsónak említett rendelkezést, szükségképpen teljesítette a Karta 9., 10. és 15. cikkében írt kötelezettségeket.” (Konklúziók II, 6. o.) Az 1. cikk 4. bekezdése igen általános rendelkezés, míg a 9., 10., és a 15. cikkek konkrét kötelezettségvállalást fogalmaznak meg az egyes területeken. A szóban forgó kérdés ezért az, hogy vajon a 9., 10., és a 15. cikkekben jelzett kötelezettségeknek való meg nem felelés esetei szükségképpen az 1. cikk 4. bekezdésének megsértését jelentik-e egyidejűleg. A hetedik felülvizsgálati szakaszig a Bizottság részéről annak megítélése, hogy egy állam teljesíti-e az 1. cikk 4. bekezdését, attól függött, hogyan értékelte a 9., 10. és a 15. cikkek teljesítését. Ezt a felfogását egyértelműen lefektette: „A Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy ez az állam nem teljesíti teljesen az 1. cikk 4. bekezdését, mivel a 10. cikk 2. bekezdésében foglaltaknak sem felel meg”. Másutt pedig így fogalmaz: „a 10. cikk 1. bekezdésében és a 15. cikk 1. bekezdésében foglaltaknak sem felel meg”. Ismét másutt: „a Bizottság, miután arra az álláspontra jutott, hogy ez az ország nem teljesíti teljes mértékben a 10. cikk 1. és 2. bekezdései – és mert az 1. cikk 4. bekezdése és a 9., 10. és a 15. cikkek közeli kapcsolatban vannak – , arra a következtetett, hogy ez az ország nem teljesíti tökéletesen a Karta 1. cikke 4. bekezdésében lefektetett kötelezettségeket.” (Konklúziók VII, 11. o.). A nyolcadik felülvizsgálati szakasz óta a Bizottság szabályait követve nem a 9., 10. és 15. cikk alapján adott értékeléseire utal, hanem a jelentésekben e rendelkezésekről adott tájékoztatás-

21

ra. A fent említett államok kapcsán hasonló következtetést vont le: „a Bizottság észrevételezte, hogy a lakosság nem minden rétege részesül egyenlően szakképzésben, illetve, hogy a külföldiekkel szemben különösen is fennáll a negatív diszkrimináció esete. Következésképpen a Bizottságnak úgy kellett vélekednie, hogy Ausztria nem teljesíti teljes egészében a „megfelelő szakképzés nyújtásának vagy támogatásának kötelezettségét.” Hasonlóképpen: „a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy bizonyos fiatal külföldiek nem részesülnek megfelelően szakképzésben, márpedig ez a tényállás nem fogható fel úgy, mint amely teljesen összhangban volna a Karta 1. cikkének 4. bekezdésével”. „A Bizottság észrevételezte az Egyesült Királyságban alkalmazott új szakképzési programokat. Jelezte, hogy a szakképzéshez való jog még mindig nincs teljesen szavatolva, mivel a külföldi munkaerő elleni diszkrimináció bizonyos fajtái egyes szektorokban még mindig élnek. A Bizottságnak arra az álláspontra kellett helyezkednie, hogy ez az ország nem felel meg teljesen e rendelkezés elvárásainak” (Konklúziók VII, 37 és 38. o.). A tizenkettedik felülvizsgálati szakaszban a Bizottság a következő általános értelmű észrevételt tette az 1. cikk 4. bekezdésének vonatkozási körét illetően. „Mivel a Karta 1. cikkének célja az, hogy biztosítsa a munkához való jog megfelelő átültetését a gyakorlatba, a Bizottság meghatározta, hogy az 1. cikk 4. bekezdésének követelményeit kielégítendő az államnak nemcsak pályaválasztási tanácsadást, képzést és szakmai átképzést biztosító intézményeket kell fenntartania, hanem a hozzáférést is kell biztosítania ezen intézményekhez. Ezt minden érdekelt számára biztosítania kell: így külföldieknek – a Karta tagállamai polgárainak –, illetve a megváltozott munkaképességű személyeknek is (Konklúziók XII-1, 67. o. és Konklúziók XII-2, 57. o.). Azóta bármikor a Bizottság 9., 10. vagy a 15. cikk szerinti negatív konklúzióra jut a fenti észrevételben említett két megfontolás egyikének alapján (azaz a szolgáltatások megfelelősége és azok igénybe vételével kapcsolatos egyenlő esélyek), a konklúzió az 1. cikk 4. bekezdése szerint is negatív. Ezzel szemben, ha a 9., 10. vagy 15. cikkek szerinti konklúzió más alapokon negatív, attól még az 1. cikk 4. bekezdés szerinti konklúzió nem szükségképpen negatív.

Megfelelés-értékelés Az 1. cikk 4. bekezdésének vonatkozási körét a fent meghatározottak szerint számításba véve, illetve megfelelő tekintettel a 9., 10. és 15. cikkek értelmében közölt információra, a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az alábbi országok nem teljesítik a Karta rendelkezéseit:

Ausztria: az osztrák állampolgárok és a többi Karta tagország polgárai közötti azonos bánásmód nincs garantálva tanoncképzés tekintetében (Konklúziók XIII-3, 90. o.); Görögország: a szakképzés területén Görögország és a többi, Európai Unióhoz nem tartozó Karta tagország polgárai közötti megvalósuló egyenlőtlen bánásmód tükrében (Konklúziók XIII-3, 91. o.); Luxemburg: luxemburgi állampolgárok és a többi, Európai Unióhoz, illetve az Európai Gazdasági Terület Szerződéséhez nem tartozó Karta tagország polgárai közötti egyenlő bá22

násmód nincs garantálva a szakképző intézmények szolgáltatásaihoz való hozzáférés tekintetében (Kiegészítés a Konklúziókhoz XIII-3, 20. o.). Málta: tanoncprogramokban való részvétel esetében a máltai állampolgárok elsőbbséget élveznek (Konklúziók XIII-3, 91. o.); Törökország21 a jelenlegi intézményrendszer elégtelen mivolta miatt, mely a Bizottság nézetei szerint egyébként nyilvánvalóan nem teszi lehetővé a hozzáférést a pályaválasztási tanácsadáshoz, képzéshez és a szakmai átképzéshez minden érdekelt számára, így különösen a megváltozott munkaképességűek számára sem (Konklúziók XIII-1, 222-224. o.; Konklúziók XIII-3, 243. o.). A Bizottság elhalasztotta döntését az alábbi országok esetében: Finnország: amíg nem érkezik válasz a 9., 10. és 15. cikkek értelmében feltett kérdésekre a más tagországok külföldi állampolgárainak biztosítandó egyenlő bánásmóddal kapcsolatban (Konklúziók XIII-3. 243. o.); Németország: hiányos tájékozottság a különleges feltételeknek – mint az Európai Unióhoz nem tartozó Karta tagországok fiatal külföldi állampolgáraira rótt helyben-lakási követelmény mely nélkül nem kaphatnak képzési támogatást – az e fiatalok szakképzéshez való hozzájutására gyakorolt hatásáról (Konklúziók XII-2, 58. o.); Konklúziók XIII-2, 239. o.) Olaszország: a meglevő intézmények hatástalan működése miatt, különösen is Olaszország déli részén a pályaválasztási tanácsadás területén (Konklúziók XII-2, 58. o. és Konklúziók XIII-3, 92. o.); Portugália: amíg nem érkezik válasz a 9., 10. és 15. cikkek értelmében feltett kérdésekre (Konklúziók XIII-3, 243. o.)

21

Törökország elfogadta a 9. és a 10. cikkelyt, a 15-diket azonban nem.

23

2. CIKK – AZ IGAZSÁGOS MUNKAFELTÉTELEKHEZ VALÓ JOG Általános megállapítások „Jelen cikk olyan témával foglalkozik (munkaidő, pihenőidő, szabadság, stb.), amely a munkásmozgalom eredeti céljai között szerepelt, és amely a nemzetközi munkajog által megállapított első normák egyike” (Konklúziók I, 17. o.). Öt bekezdésből áll, melyek annak az öt intézkedésnek felelnek meg, melyeket a Szerződő Feleknek kell vállalniuk, azzal a céllal, hogy a munkavállalónak a munkavégzéshez a legjobb feltételeket nyújtsák. Ezen intézkedések az alábbiak: – ésszerű ideig tartó munka; – fizetett állami ünnepek; – fizetett éves szabadság; – külön megállapodás azon munkavállalók számára, akik veszélyes vagy egészségtelen foglalkozásokban dolgoznak; – heti pihenőnap. A 2. cikk egésze a Karta 33. cikkében lefektetett feltételek függvénye, ami azt jelenti, hogy a belőle fakadó kötelezettségeket egy Szerződő Fél teljesíti, amennyiben az érintett munkavállalók nagy többsége (azaz 80%-a) élvezik a törvény által garantált védelmet, kollektív szerződés keretében, vagy egyéb módon. Ennek alapján a Bizottság számára fontos, hogy elégséges információja legyen minden bekezdéshez, mellyel megállapíthatja a védelemben részesülő munkavállalók arányát.

1. bekezdés – Ésszerű munkaidő E bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják, hogy

„ésszerű napi és heti munkaidőt határoznak meg, és a heti munkaidőt progreszszíven csökkentik abban a mértékben, ahogyan azt a termelékenység növekedése és az egyéb kapcsolódó tényezők lehetővé teszik”. a) Elsőként az a kérdés merül föl, hogyan lehet meghatározni egy ésszerű munkaidőt. A választ a Bizottság az első Konklúzióiban adta meg. Megállapította: „e bekezdés és a Karta 33. cikkének megfogalmazása alapján egy Szerződő Fél nem tekinthető úgy, mint amely teljesíti ezt a bekezdést. Kivéve, ha az ésszerű napi és heti munkaidő törvényben, kollektív szerződésben vagy valamely más olyan módon garantált, és ez a garancia kötelezettséget állapít meg, arra vonatkozóan, hogy a teljesítést egy megfelelő hatóság jogosult ellenőrizni” (Konklúziók I, 169. o.). Ezt az álláspontot találjuk a Bizottságnak, a Karta bizonyos, el nem fogadott

24

rendelkezéseiről szóló harmadik jelentésében (11. és 12. o.; ld. még, legutóbb Konklúziók XIII-1, 70. o.). b) A második kérdés az, mi is az „ésszerű munkaidő”, mivel semmilyen pontos óraszám nem jelenik meg ebben a bekezdésben. A fogalmazása során tanúsított megközelítés az volt, hogy nem lenne helyes előírni egy pontos óraszámot, mivel ami a Karta fogalmazásakor reális cél, talán ésszerűtlenül szerénynek bizonyul később. Mint azt a Bizottság a Karta egyes, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló harmadik jelentésében hangsúlyozza, „az alkotók nyilvánvalóan nem akartak pontos óraszámot megjelölni, hogy ezáltal egyes országokban kialakult helyzetek, illetve gazdasági tendenciák figyelembe vehetők legyenek, természetesen a rendelkezés fent említett célja érdekében”. Ugyanezen jelentés egy korábbi pontja ezt úgy határozza meg, mint aminek célja, hogy „védje a munkavállalók egészségét és biztonságát, így életüket is, anélkül, hogy általánosabb érdekeket, így különösen is gazdasági érdekeket figyelmen kívül hagyna” (12. o.) Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság „úgy érezte, először meg kellene határoznia, mely óraszám lenne »ésszerűnek« tekinthető az Európa Tanács [...] tagállamaiban. Azt találta, hogy amit ésszerűnek lehetne gondolni a Karta alapján különböző helyeken és időpontokban mást-mást jelent, termelékenység és egyéb tényezők szerint. Emiatt szóba sem jöhetett a Bizottság számára, hogy lefektessen egy napi vagy heti munkaóra számot, mely abszolút értelemben ésszerűnek lenne tekinthető”. A Konklúzióknak teljességükben való figyelembe vétele azt mutatja, hogy a Bizottság tényleges munkaórákat vesz számításba. Így például „a Bizottság kielégítőnek ítélte a helyzetet, mivel, bár a heti munkaidő törvényes felső határa negyvennyolc óra, a kollektív szerződésben ezt ésszerű szintre csökkentették (harminchattól negyvenig)” (Konklúziók, XIII-1, 71. o., Olaszország); másutt a Bizottság észrevételezi, hogy „a kiskereskedelmi egységek nyitvatartási idői közötti eltérések akár váltott műszakkal, akár a túlóra alkalmazásával magyarázhatók. A Bizottság kifejezte kérését, hogy a következő jelentés tartalmazzon egy magyarázatot erre a helyzetre vonatkozóan.” (Konklúziók, XIII-1, 71. o., Olaszország). A Bizottság „azt is elismerte, hogy annak megítélése érdekében, hogy vajon az állam csakugyan teljesítette-e az e rendelkezésben vállalt kötelezettségét, nem elégséges csak azt nézni, hány munkaóra van lefektetve az adott állam törvényeiben. Számításba vették a kollektív szerződések hatását is” (uo.). Minden helyzetet saját érdemei szerint ítélnek meg. Az első felülvizsgálati ciklusban például a hatvanórás munkahét (negyvennyolc óra, plusz tizenkettő túlóra) egyes olaszországi munkavállalói csoportok esetében nem volt „ésszerű”-nek tekinthető, míg a norvégiai munkavállalók nagy többségének a negyvenöt órás hét „ésszerű” (Konklúziók I, 18. o.). A Konklúziók XIII-3 kötetében a nyolcórás munkanap és a negyvenórás munkahét jelenik meg kielégítő megoldásként (246. o., Finnország), és a negyvenhét és ötven közötti átlagóraszámot túl soknak minősítik (245. és 246. o., Portugália), illetve a hatvan órás, túlórával együtt számolt heti munkaidőt is túl soknak tartják (204. o., Írország).

25

Mikor a Bizottság felméri, vajon a Szerződő Fél teljesíti-e ezen bekezdés rendelkezéseit, a rendelkezés szövegében említett „termelékenységnövekedésen” túl az adott állam munkanélküliségi mutatóit is „fontos tényező”-ként figyelembe vette. Ebben az összefüggésben a Bizottság hangsúlyozta hogy a 2. cikk 1. bekezdése speciális kötelezettséget fektet le a munkaidő és annak fokozatos csökkentése tekintetében az e bekezdés hatálya alatt álló Szerződő Felek esetében, ahol az átfogó munkanélküliségi helyzetet a munkanélküliek viszonylag magas száma jellemzi (Konklúziók I, 18. o.; Harmadik, a Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló jelentés, 13. o.; Kiegészítés a Konklúziókhoz XI-2, 11. o., legutóbb Konklúziók, XIII-1, 70. o., Írország). A Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló harmadik jelentésében a Bizottság egyértelművé tette álláspontját azon különböző tényezőkről, melyek az „ésszerű munkaidő” hosszára hatással vannak; pontosan az e rendelkezésben található, a „napi és heti” munkaidőre utalás és a „túlóra” kérdésében. Az előbbi tekintetében a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy mind a napi és a heti munkaidőre való utalás „a munkavállalók egészségének védelmét és biztonságuk szavatolásának szándékát tükrözi, mivel jól alátámasztott tény, hogy a balesetek leggyakrabban a munkanap végén történnek. E tényt olyankor kell hangsúlyozni, mikor bizonyos országokban tanulmány készül a munkaidő hosszáról, azaz nem csupán napi és/vagy heti alapon, hanem éves alapon is, sőt a teljes aktív élet vonatkozásában, azt sugallva, hogy a munkaidő csökkentése hosszabb éves szabadságokkal és/vagy a nyugdíjkorhatár csökkentésével érhető el. Egy ilyen tendenciának fontos kihatásai lennének a munkavállalók egészségére és biztonságára, és ellentétesek lennének a 2. cikk 1. bekezdésével” (vö.: a fent említett jelentés 13. bekezdésével). Ugyanígy, annak észrevételezése után, hogy „kiterjesztett kollektív szerződések vagy megállapodások a munkaidő pontosabb szabályozását tennék lehetővé, lévén, hogy a munkaidő jelenleg meghaladja a heti 44 órát, feltéve, hogy az átlagos munkahét egy év viszonylatában nem haladja meg a harminckilenc órát” a Bizottság észrevételezte, hogy a Karta 2. cikke 1. bekezdésének tényleges fogalmazása szerint a munka hosszúságának »ésszerűsége« napi és heti munkaidő tekintetében szükséges. Hogy a helyzetet ebből a szempontból felmérje, a Bizottság a következő jelentésben részletesebb és naprakészebb információt remélt azon kollektív szerződésekről, melyek ilyen rugalmas munkaidőt lehetővé tesznek, különösen is a munkanap és a munkahét maximális hosszúságáról szóló részleteket” (Konklúziók XIII-1, 67. o., Franciaország). A túlóra tekintetében a Bizottság első Konklúzióiban (18. o.) hangsúlyozta, hogy 'egy munkaadó azon jogának természete és mértéke, hogy túlórát követeljen, a Bizottság nézetei szerint szintén fontos tényező' annak megítélésében, hogy egy állam valóban teljesíti-e a 2. cikk 1. bekezdése szerinti kötelezettségeit. A Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló harmadik jelentésében (13. o.) a Bizottság a következő álláspontra helyezkedett. Mivel a munkaidőt aszerint mérik fel, hogy nemcsak a normál munkaidőt veszik figyelembe, hanem a túlórát is, az utóbbit is szabályozni szükséges igénybevételének és/vagy hosszának korlátozásával (azzal a céllal, hogy a munkavállaló ne legyen kitéve a fent említett kockáza26

toknak), nem hagyva meg a döntést a munkaadónak vagy a munkavállalónak. Ez is szavatolja az ésszerű munkaidőt, mivel egyes munkaadók (és munkavállalók) egyébként késztetést éreznének, hogy a túlórával igyekezzenek behozni a törzsmunkaidő csökkentését. c) A 2. cikk 1. bekezdését a Bizottság dinamikusként jellemezte, mivel az a napi és heti munkaidő progresszív csökkentését szabja meg. „A Bizottság mindazonáltal tudatában volt az ilyen irányban való változás korlátainak, különösen a munkahét hosszának rögzítésével kapcsolatban, mivel a jelenlegi, ötnapos, negyvenórás hét elterjedésével új szociális probléma kezdi felütni fejét, pl. a szabadidő felhasználásával kapcsolatos kérdések, stb.” (Konklúziók I, 17. és 18. o.). A Bizottság aggodalma a szabadidő eltöltése kapcsán az volt, hogy egy munkavállaló, ahelyett, hogy még több szabadidős elfoglaltságot keresne, esetleg kísértést érezhet, hogy két, vagy több állást vállaljon vagy túlórázzon a szabadideje rovására, aminek eredményeként hiábavalónak bizonyul az a védelem, amelyet a jelen bekezdés eredetileg nyújtani kívánt. A Bizottság ezért kérte, hogy „tájékoztassák arról, hogy milyen intézkedések történtek azoknak az összmunkaidőt érintő hátrányoknak a mérséklésére, amelyek abból adódnak, ha egy személy két vagy több különböző munkaviszonyban áll.” (Konklúziók, III., 12. és 13. o., Németország, Írország, Olaszország és Norvégia). A Bizottság „Harmadik, a Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló jelentésében (13. és 14. o.) hangsúlyozta, hogy az „amennyire a termelékenység-növekedés és egyéb fontos tényezők engedik” kitétel „igen viszonylagosság teszi e rendelkezés dinamikus jellegét. Hangsúlyozták már, hogy az 'egyéb tényezők' között igen előkelő helyet foglal el a munkanélküliség szintje. A gazdasági válság és az ennek eredményeként kialakult munkanélküliség az elmúlt években sok európai országban kedvezett a munkaidő-csökkentésnek, mint olyan intézkedésnek, amely a munkán való osztozás gondolatán alapul, és alkalmas a növekvő munkanélküliség leküzdésére.” Ez az észrevétel ma is időszerű, és a Bizottság nagy figyelmet szentel minden rugalmas és csökkentett munkaidőt biztosító új megoldásnak (l. alább, a 4. cikk 2. bekezdésével kapcsolatban feltett általános kérdést).

Megfelelés-értékelés A felülvizsgálati ciklusok során a Bizottság mindvégig úgy értékelte a megfelelést, hogy tájékozódott a munkaidőről (rendes munkaidő és túlóra) a gazdaság különböző szektoraiban, különös figyelemmel a mezőgazdasági és erdőgazdasági szektorokra, ahol, úgy tűnik, lényegesen hosszabb a munkaidő, valamint arra, hogy a munkavállalók mekkora hányada tartozik ide. Kiderült, hogy a Szerződő Felek egészében véve a legtöbb esetben megfelelnek ennek a rendelkezésnek, és a munkavállalók többsége negyven órás vagy ennél rövidebb heti munkaidőt teljesít, amely norma megfelel a Közösségi esetjognak. Egyes esetekben azért nem fogadtak el negatív konklúziót, mert nem teljesültek a 33. cikkben foglalt feltételek. Ennek ellenére volt néhány halasztási eset: Izland: a Bizottság a tizenegyedik ciklus óta hosszan halasztotta a konklúzióját. Amiatt, hogy a tizedik ciklus alkalmával megállapította, hogy jóllehet a szabvány heti munkahét általában negyven óra, a tényleges átlag ennél lényegesen magasabb, mivel nem korlátozzák a 27

túlmunkát (Konklúziók, XI-1., 51. o.; legutóbb: Konklúziók, XIII-3., 197. o. Ez utóbbi esetben Bizottság kérte azt is, hogy „tájékoztassák minden, a munkaidő csökkentése érdekében hozott intézkedésekkel kapcsolatos fejleményről”); Írország: szintén a tizenegyedik ciklus óta tart a halasztás. A vizsgálatból kiderült, hogy Írországban folyamatosan nőtt azoknak a munkavállalóknak a százalékos aránya, akik heti negyvenöt órát vagy többet dolgoznak. Különösen magas volt a rendes munkaóra-szám a gazdálkodók esetében, és csak az ipari vállalkozások esetében szabályozták a túlmunkát, úgyhogy némely szektorokban akár heti hatvan órát is dolgoztak (Konklúziók, XI-2., Kiegészítés, 11. és 12. o., legutóbb: Konklúziók, XIII-3., 197. és 198. o.). Málta: a Bizottság további információt kért arról, hogy hányan és milyen munkaidőben dolgoznak azokban a szektorokban, ahol a heti munkaidő több mint negyven óra. Az esetjog fényében arról is, hogy a gazdaság mely szektoraiban számít rendszeresnek a túlórázás, és következésképpen mennyi a ledolgozott heti teljes munkaidő – rendes munkaidő és túlóra. (Konklúziók, XII-2., 60. és 61. o. ; legutóbb: Konklúziók, XIII-2., 241. o.). Finnország (első jelentés): a Bizottság tájékoztatást kért a törvény által nem szabályozott tevékenységekhez kapcsolódó munkaidőről, és arról, hogy a munkavállalók mely százalékára nem vonatkoznak a munkaidőt korlátozó törvények; kérte továbbá, hogy közöljenek további részleteket a munkaidőt érintő új kollektív megállapodások érvényességi körével és gyakorlati végrehajtásával kapcsolatban, és becsüljék meg, hogy ezek hány munkavállalót érintenek (Konklúziók, XIII-3., 244. és 245. o.) Portugália (első jelentés): a Bizottság megállapította, hogy egyes szektorokban magas a munkaidő (az átlagos túlóra-időt is beleértve): éves átlagban heti negyvenhéttől ötven óráig terjed (az erdészeti munkavállalók esetében az átlag heti ötvenegy és ötvenöt óra között volt, végzettségtől függően); a Bizottság megerősítést kért a kormánytól azzal kapcsolatban, hogy ezek a számok megfelelnek-e az ötven órás törvényes korlátnak. Részletes tájékoztatást kért továbbá arról, hogy milyen eredménnyel járt az 1990-es Gazdasági és Szociális Megállapodás, amely 1995-re heti maximum negyven órára kívánta csökkenteni a munkaidőt (Konklúziók, XIII-3., 245. és 246. o.).

2. bekezdés – A hivatalos ünnepekre járó fizetés biztosítása E bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják, hogy

„biztosítják a hivatalos ünnepekre járó fizetést”. A rendelkezés maga nem határozza meg, hogy hány hivatalos ünnepnek kell lennie. Van azonban mennyiségi értelmezése: a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az évi hattól tizenhétig terjedő számú hivatalos ünnepnappal rendelkező Szerződő Felek megfelelnek a bekezdésnek (Konklúziók, I., 19. o.). A 33. cikk vonatkozik erre a bekezdésre (l. fent, „Általános megállapítások” címen, a 2. cikk alatt). 28

Megfelelés-értékelés Nem fordult elő meg nem felelés ezzel a bekezdéssel kapcsolatban, és csak két esetben került sor halasztásra, két Szerződő Féllel kapcsolatban. A Bizottság azt kérte, hogy mielőtt megállapítaná, hogy Görögország megfelel-e a rendelkezésnek, tájékoztassák, hogy azoknak az alkalmazottaknak, akiktől egy rendelet értelmében kivételes esetben megkövetelhető, hogy hivatalos ünnepnapon dolgozzanak, jár-e azonos számú szabadnap helyettesítésképpen (l. Konklúziók, XII-1., 72. o., legutóbb: Konklúziók, XIII-3., 205. o.). Málta esetében megerősítést kért azzal kapcsolatban, hogy a részidőben munkavállaló alkalmazottaknak is jár fizetett hivatalos ünnepnap akár a törvények, akár a Munkabérszabályozási Rendeletek (Wage Regulation Orders) vagy kollektív megállapodások révén, és arra az ideiglenes következtetésre jutott, hogy Málta megfelel a rendelkezésnek (Konklúziók, XII-2., 61. o.). A válasz az volt, hogy a részidős munkavállalók esetében nincs garantálva az állami ünnepnapokra járó javadalmazás. Mivel azonban a kérdéses munkavállalók csak a fizetett munkavállalók 3,83%-át tették ki, a Bizottság pozitív következtetésre juthatott (Konklúziók, XIII-2., 241. és 242. o.). 3. bekezdés – Fizetett évi szabadság Ezen bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják, hogy

„legalább évi kéthetes fizetett szabadságot biztosítanak”. A Bizottság az első felülvizsgálati ciklustól kezdve „úgy értelmezte ezt a bekezdést, mint amely lefekteti azt az elvet, hogy a munkavállalók nem mondhatnak le évi szabadságukról még a munkaadó által felajánlott extra fizetség ellenében sem. A Bizottság úgy vélte, hogy a munkavállalók lehető legteljesebb védelmének követelménye értelmében az ilyen jogfeladás összeegyeztethetetlen a Kartával, még az érintett munkavállaló szabad beleegyezése esetén is” (Konklúziók, I., 170. o.). A negyedik felülvizsgálati ciklus alkalmával a Bizottság megismételte, hogy „a Karta 2. cikkének 3. bekezdése azt a célt szolgálja, hogy megvédjék a munkavállalót mindennemű visszaéléstől, még akkor is, ha erre saját szabad beleegyezésével vagy saját családján belül kerülne sor. Rámutatott arra, hogy az olyan törvényi szabályozás, amely lehetővé teszi az évi szabadságokról való lemondást egy bizonyos összegért cserében összeegyeztethetetlen a Karta céljával, és a mezőgazdaságban munkavállaló családtagokat is éppen olyan védelemben kell részesíteni, mint a munkavállalók bármely egyéb osztályát” (Konklúziók, IV., 17. o., Írország; l. még Konklúziók, VIII., 44. o., Hollandia). A Bizottság minden egyes Szerződő Félre vonatkozóan meggyőződik arról, hogy nem lehetséges a szabadságokról való lemondás a megadott feltételek mellett (l. legutóbb: Konklúziók, XIII-1., 74. és 75. o., Ciprus ; 76. o., Olaszország ; Konklúziók, XIII-2., 243. és 244. o., Málta, és Konklúziók, XIII-3., 250. o., Portugália).

29

A Bizottság ugyanakkor elismerte: „ez az elv nem zárja ki azt, hogy egy alkalmazottnak munkaviszonya végén egyösszegű kompenzációt fizessenek az olyan fizetett szabadság ellentételezésére, amelyre jogosult volt, de amelyet nem vett ki” (Konklúziók, I., 170. o.). Ezt az összefüggést egy későbbi ciklus során is megerősítették, amikor a Bizottság az ausztriai helyzetet vizsgálta. Mivel itt csak akkor kerülhet sor többlet bér kifizetésére szabadság helyett, ha a munkavállaló munkaszerződés lejártával nem tudja kivenni a szabadságát a munkaviszony megszűnte előtt, arra az álláspontra helyezkedett, hogy ez nem összeegyeztethetetlen a Kartával (Konklúziók, V., 14. o.).

További összefüggések Az esetjog alapján megengedett dolognak számít megkövetelni, hogy a munkavállalót próbaidőre alkalmazzák, mielőtt fizetett évi szabadság járna neki. Így első Konklúzióiban a Bizottság úgy ítélte meg, hogy nem összeegyeztethetetlen a rendelkezéssel a svéd ill. a norvég jog, amely szerint tilos fizetett évi szabadságra menni annak a tizenkét hónapnak a lejárta előtt, amelyre ez jár (Konklúziók, I., 20. o.). A Bizottság elfogadhatónak ítélt kedvezőbb megoldásokat is, így például a szabadság arányos csökkentését abban az esetben, ha a munkavállaló tizenegy hónapig vagy ennél rövidebb ideig állt alkalmazásban (Konklúziók, VII., 14. o., Írország), vagy azokat a helyzeteteket, amikor a törvény különválasztja a szabadsághoz való jogot és a szabadság idejére járó fizetéshez való jogot: tehát az évi szabadsághoz való jog független az előző évben folytatott munkavégzés időtartamától, a kérdéses szabadságra járó fizetés viszont a minősítő év alatt szerzett jogokkal arányos (Konklúziók, VII., 13. o., Svédország). Másik kérdés, amellyel a Bizottság szembekerült, az volt, hogy „a 2. cikk 3. bekezdése megköveteli-e, hogy az évi szabadságot egyszerre vegyék ki, vagy lehetővé teszi annak a felosztását. A francia szöveg, amely „un congé payé annuel de deux semaines”-ről beszél az előbbi értelmezést támasztja alá ; az angol szöveg, amely a „two weeks' annual holiday” kifejezést alkalmazza, nem egyértelmű ezen a ponton” (Konklúziók, I., 170. o.). A Bizottság az első felülvizsgálati ciklus alkalmával megállapította, hogy „az évi szabadsághoz való jog gyakorlását esetenként befolyásolhatja az az eljárás, ahogyan a betegszabadságot figyelembe veszik akkor, ha a munkavállaló évi szabadsága idején betegszik meg”. Ám ekkor úgy döntött, hogy ennek a kérdésnek az átgondolását egy későbbi szakaszra halasztja (Konklúziók, I., 20. o.). Nem is tért vissza erre a pontra egészen a tizenkettedik felülvizsgálati ciklusig. Ekkor a 2. cikk 3. bekezdése alatti általános bevezető nyilatkozatában, emlékeztetett az esetjogra. Eszerint a szabadsághoz való jogot nem lehet feladni: „következésképpen, a 2. cikk 3. bekezdése megköveteli, hogy az a munkavállaló, aki évi szabadsága egy részében vagy egészében betegség vagy sérülés miatt munkaképtelen, jogosult legyen kivenni az így elveszített napokat egy másik időpontban, legalább is olyan mértékben, ami ahhoz szükséges, hogy szavatolják a munkavállalónak a Karta által megállapított kéthetes szabadságot”. Ez a követelmény minden esetben érvényes, akár a szabadság ideje előtt, akár az alatt kezdődik az munkaképtelenség, és az olyan munkaviszony-esetekben is, ahol nincs megálla30

pítva fix szabadság-időszak a vállalat minden munkavállalója számára” (Konklúziók, XII-2., 62. o.). A Bizottság a spanyol helyzetet vizsgálva ugyanebben a ciklusban megállapította, hogy bár Spanyolországban az évi szabadsága során megbetegedő vagy balesetet szenvedő munkavállalónak joga van kivenni az így elveszített napokat, a munkaügyi bíróságok egyes esetekben úgy döntöttek, hogy „ha egy vállalat fix szabadságolási napokat állapított meg, és ezek egybeesnek valamely alkalmazottja munkaképtelenségének az idejével, az utóbbi nem jogosult más időpontban kivenni évi szabadságát”. A fent említett értelmezés fényében a Bizottság tájékoztatást kért a spanyol kormánytól arra vonatkozóan, hogy „ezek a döntések a magasabb szintű bíróságok által megerősített esetjogi döntéseknek minősülnek-e, és ha igen, milyen intézkedéseket szándékozik tenni a kormány a helyzet orvoslására” (Konklúziók, XII-2., 64. o.). A Bizottság, mivel azt a tájékoztatást kapta, hogy elszigetelt ítéletekről van szó, és az ügy nem került a Legfelsőbb Bíróság elé, az alábbi kérdést tette fel. „A (munkaképes lakosság) hány százalékát teszik ki azok a munkavállalók, akiket olyan vállalatok foglalkoztatnak, amelyeknél megkövetelik, hogy minden munkavállaló egyszerre menjen szabadságra, akik elveszíthetik az évi szabadságra való jogosultságukat, ha pontosan abban az időben szenvednek ideiglenes munkaképtelenségben (Konklúziók, XIII-1., 77. o.). A Bizottság azóta rendszeresen vizsgálja az évi szabadság idején felmerülő betegszabadság kérdését minden Szerződő Félnél (l. Konklúziók, XIII-1., 76. o., Olaszország; Konklúziók, XIII-2., 242. o., Belgium; 242. és 243. o., Németország; Konklúziók, XIII-3., 248.. o., Finnország, és 250. o. Portugália; Konklúziók, XIII-3., Kiegészítés, 24. o., Luxemburg). Végül: a 3. bekezdés a Karta egyik olyan rendelkezése, amely mára már elévült, hiszen a kéthetes szabadság-időszakot már minden egyes Szerződő Fél jelentősen túllépte. Éppen ezért a Módosított Európai Szociális Kartában ez már módosítva szerepel (ld. alább).

Megfelelés-értékelés A Szerződő Felek egészben véve megfelelnek a jelen bekezdés azon rendelkezésének, miszerint kéthetes évi szabadságot kell biztosítani, még ha némelyikük nem is biztosítja ezt minden munkavállaló számára. A különböző Szerződő Államokban bizonyos kategóriákat, így a munkaadóval rokoni viszonyban álló segítő családtagokat, a nyereségrészesedés-alapon fizetett munkavállalókat, a tengerészeket és halászokat kizárták a védelem alól, de mivel itt is érvényes a 33. cikk, ezekről az államokról is kiderült, hogy fennáll a megfelelés. A jelen bekezdést sértő esetek elsősorban abból adódtak, hogy a munkavállalók lemondhattak az évi szabadsághoz való jogukról. Ez volt a helyzet például Írország esetében, bizonyos munkavállalói kategóriáknál, pl. a fizetésből élő mezőgazdasági munkavállalóknál és segítő családtagjaiknál (Konklúziók, II., 8. o., III., 14. o.). Mivel azonban a kérdéses munkavállalók az ország teljes aktív lakosságának kevesebb mint a 20%-át tették ki, tekintettel a 33. cikkre, Írországot megfelelőnek találták (Konklúziók, IV., 17. o.). Az írországi helyzetet a továbbiakban is megfelelőnek találták, egészen a ti31

zenegyedik ciklusig. Ekkor ugyanez a kérdés azért merült fel, mert az 1973-as Szabadságok (Alkalmazottak) Törvény engedélyezte az alkalmazottaknak, hogy dupla fizetség fejében lemondjanak a szabadságukról olyan esetekben, amikor a javadalmazás részét képezte a szállás és az élelmezés is (Konklúziók, XI-2., Kiegészítés, 12. o.). A tizenharmadik ciklus alkalmával azonban Írországot ismét megfelelőnek találták a 33. cikk alapján (Konklúziók, XIII-1., 75. o.). A XIII. felülvizsgálati ciklus alkalmával a Bizottság igen sokat foglalkozott a részidős vagy atipikus szerződéssel foglalkoztatott személyek szabadságra való jogosultságával. Ekkor felkérte a Szerződő Feleket (pl. Ausztria, Konklúziók, XIII-1., 74. o., Finnország, Konklúziók, XIII3., 249. o., Luxemburg, Konklúziók, XIII-3., Kiegészítés, 23. o., Málta, Konklúziók, XIII-2., 243. o., Egyesült Királyság, Konklúziók, XIII-1., 77. o.), hogy szolgáljanak információval ezzel kapcsolatosan. A Szerződő Feleknek a 2. cikk 3. bekezdésével kapcsolatos helyzetére vonatkozó vizsgálat oda vezetett, hogy a Bizottság három esetben elhalasztotta konklúzióit (minden más esetet kielégítőnek ítélt): – Finnország (első jelentés) – a Bizottság bizonytalan volt a szabadság időtartamát, a törvények által le nem fedett munkavállalók számát és a részidős munkavállalók helyzetét illető esetleges derogációkkal kapcsolatban (Konklúziók, XIII-3., 247. és 249. o.). – Málta esetében azért halasztották el a konklúziót, mert bizonytalanság merült fel az évi szabadsághoz való jogról történő lemondás lehetőségével kapcsolatban (Konklúziók, XIII2., 243. és 244. o. – Portugália (első jelentés) esetében a halasztásra azért került sor, mert nem állt rendelkezésre információ a részidős munkavállalókról. Bizonytalan volt az is, hogy a szabadsághoz való jog biztosított-e. Mivel a munkaadónak joga van megtagadni a munkavállalóktól az törvényben rögzített szabadságok élvezetét, ha ellentételezésképpen kifizeti a kérdéses szabadság-időszakra járó fizetés háromszorosát, úgy, hogy ezeket a szabadságokat a következő naptári év első negyedévében helyettesítik (Konklúziók, XIII-3., 249. és 250. o.).

A Módosított Európai Szociális Karta minimum négyhetes éves fizetett szabadságot rendel el.

4. bekezdés – Csökkentett munkaidő vagy további fizetett szabadság veszélyes vagy egészségtelen munkát végzők számára Ezen bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják, hogy

32

„további fizetett szabadságot vagy csökkentett munkaidőt biztosítanak meghatározott veszélyes vagy egészségtelen munkát végzők számára”. A rendelkezés alkalmazásával kapcsolatban a Bizottság úgy döntött, hogy a megfelelés értékeléséhez információra van szükség a következőkkel kapcsolatban: „I. az ország jogszabályai értelmében veszélyesnek vagy egészségtelennek minősülő foglalkozások; II. a csökkentett munkaidőre vonatkozó országos törvények, kollektív megállapodások és általános gyakorlat szabályai; III. tekintettel a Karta 33. cikkére, azon munkavállalók aránya, akikre nem érvényesek a fenti ii pont alatt említett normák” (Konklúziók, II., 9. o.). A negyedik felülvizsgálati ciklus alkalmával „a Bizottság hangsúlyozta a jelen bekezdés rendelkezései és a Karta 3. cikke között fennálló szoros kapcsolatot. Éppen ezért ezen részek mindegyike a többivel összefüggésben értendő. A 3. cikk által elrendelt munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatok kiadása, valamint alkalmazásuk és hatékonyságuk felülvizsgálata teszi lehetővé a veszélyes vagy egészségtelen foglalkozásokban munkavállalók védelme érdekében a 2. cikk 4. bekezdése szerinti rövidített munkaidő vagy további szabadság biztosításában megnyilvánuló intézkedések azonosítását (Konklúziók, IV., 18. o. ; l. még a 2. cikk 4. bekezdéséhez kapcsolódó konklúziójában szereplő hivatkozást a 3. cikk 1. bekezdésében feltett kérdésre: Konklúziók, XIII-1., 80. o., Hollandia). Az egyes Szerződő Felek esetében a veszélyes és egészségtelen foglalkozások között szerepelnek többek között – az országos törvények szerint – az alább felsoroltak. A kőfejtés, a bányászat és egyéb föld alatt végzett munka, a robbanóanyagok, azbeszt és mérgező vegyi anyagok kezelése, a kereskedelmi flottánál végzett munka, légi irányítás és az olyan munka, mint az acélgyártás, a közúti szállítás, a hajóépítés, a tőzegásás, az állatok levágása, a nagy légnyomás alatt és az atomenergia-ágazatban végzett munka. Az a megoldás, amikor az állami szektorban a veszélyes és egészségtelen munkát végző munkavállalóknak magasabb fizetést adnak, munkaidő-csökkentés nélkül, ellentmondani látszott ennek a bekezdésnek. (Konklúziók, III., 14. o., Ausztria). A Bizottság úgy vélte, hogy az a politika, miszerint inkább a kockázatot kell megszüntetni, mintsem a munkaidőt csökkenteni vagy nagyobb fizetést biztosítani „tökéletesen megfelelő azokban az esetekben, amikor lehetséges a kérdéses kockázatok teljes felszámolása, mivel amint egy foglalkozás már nem veszélyes és egészségtelen többé, egyszersmind kikerül a 2. cikk 4. bekezdésének hatálya alól is” (Konklúziók, III., 15. o., Írország). Ahol azonban nem lehetséges ez a felszámolás, ott fontos csökkenteni a munkaidőt és további szabadságot biztosítani, „mind azért, mert a veszélyes helyzetben munkavállalóknak ébernek kell lenniük, mind azért, hogy csökkenteni lehessen a biztonsági és egészségügyi kockázatoknak való kitettség időtartamát” (uo.). 33

Az ötödik felülvizsgálati ciklus alkalmával még világosabbá tették ennek az értelmezését: „A veszélyes vagy egészségtelen foglalkozások megszüntetése kétségtelenül olyan eszmény, amelyre törekedni kell, de a 2. cikk 4. bekezdése értelmében, amíg még léteznek ezek a foglalkozások, addig külön intézkedéseket igényelnek… azoknak a műszaki feltételeknek az állandó javulása, amelyek közepette bizonyos veszélyes és egészségtelen foglalkozásokat űznek jelentős tényező a balesetek és megbetegedések kockázatának mérséklésében. Ugyanakkor a munkaidő csökkenése és a további szabadság biztosítása ugyanennyire szükséges... mivel lehetővé teszi a fizikai és szellemi fáradság csökkentett mértékű felhalmozódását és a kockázatnak való kitettség csökkentését, ugyanakkor hosszabb pihenési időszakokat biztosítva a munkavállalóknak” (Konklúziók, V., 15. és 16. o.). A nyolcadik felülvizsgálati ciklus alkalmával, az írországi helyzet vizsgálata kapcsán a Bizottság ismét kifejezésre juttatta megállapításait ezzel a ponttal kapcsolatban: „…mindaddig, amíg léteznek veszélyes és egészségtelen foglalkozások, nem lehet eltekinteni a további szabadság és a rövidebb munkaidő biztosításától” (Konklúziók, VIII., 45. o.). A Bizottság mindig is ezt az álláspontot képviselte. Már korábban is: „a Bizottság felhívta a figyelmet kialakult esetjogára, vagyis arra, hogy miközben a cél a munkahelyi kockázatok teljes megszüntetése, addig is, amíg sikerül elérni ezt a célt, a Karta e rendelkezése által előírt rövidebb munkaidő vagy a megemelt évi szabadság döntő tényező a balesetek és a megbetegedések számának csökkentése terén” (Konklúziók, XIII-3., Kiegészítés, 24. o., Luxemburg).

Megfelelés-értékelés A bekezdéssel kapcsolatban előfordult néhány meg nem felelési eset. Az egyik legrégebb óta bírált eset Írországé, mivel ott nem létezik sem olyan törvény, sem olyan kollektív megállapodás, amely rövidebb munkaidőt vagy további fizetett szabadságot biztosítana azoknak a munkavállalóknak, akik olyan eredendően veszélyes vagy egészségtelen munkát végeznek, mint a bányászat (ez a bírálat az első felülvizsgálati ciklus óta rendszeresen elhangzik; legutóbb l. Konklúziók, XIII-3., 200. és 201. o.). Olaszországot és Hollandiát is bírálják, hasonló okból, mint Írországot. Olaszország esetében ez az ötödik ciklusra nyúlik vissza (Konklúziók, V., 17. o.), míg Hollandia esetében a tizenkettedik ciklus alkalmával vetődött fel a dolog (Konklúziók, XII-1., 74. és 75. o.), és a tizenharmadik ciklus megismételte (XIII-3., 201. és 202. o.). A Bizottság nem fogadta el Olaszország érvelését, miszerint erőfeszítések történnek a veszélyes és egészségtelen foglalkozások során felmerülő mindennemű kockázati tényező kiiktatására. A Bizottság emlékeztetett esetjogára, mely szerint „megvan a veszélye annak, hogy (ezek az intézkedések) önmagukban nem teljesek – csökkentet kockázati idővel vagy megnövelt szabadsággal kell társítani őket. Ez két olyan intézkedés, amely csökkenti a fáradságot, a fizikait és a szellemit egyaránt, ami pedig számos baleset közvetlen vagy közvetett oka (A Karta el nem fogadott rendelkezéseiről szóló második jelentés, 5-7. o.). 34

A Bizottság elutasította Írország és Hollandia érveit is, mondván, hogy a „megelőzési” politikát hangsúlyozzák inkább a munkaidő-csökkentés helyett, és megismételte esetjogát. miszerint „annak ellenére, hogy megfelelő cél az, hogy minden munkahelyi kockázatot meg kell szüntetni, mindaddig, amíg még van kockázat, a munkaidő megrövidítése... igen lényeges tényezője a stresszel ill. fáradsággal összefüggő balesetek és betegségek csökkentésének” (Konklúziók, XIII-1., 79. és 80. o.). Ausztriáról is kiderült, hogy nem felel meg, mivel a munkaidő csökkentését csak bizonyos fajta veszélyes vagy egészségtelen munkák esetében írták elő (Ipari Törvénykönyv, 13. rész), és a további évi szabadságot csak a folyamatos műszakokban végzett kemény éjszakai munkára vonatkozóan írtak elő (1981. július 2-i törvény). A Bizottság konklúziója az ötödik ciklustól kezdve (Konklúziók, V., 16. és 17. o.) a tizedikig (Konklúziók, X-2., 48. és 49. o.) volt negatív. A Bizottság nem fogadta el az osztrák kormány érvelését, miszerint egy olyan Szerződő Állam, amely már negyven órásra csökkentette a munkahetet és négy hetes évi szabadságot állapított meg, mentesül az alól, hogy további intézkedéseket kelljen tennie a jelen bekezdés értelmében. A Bizottság azt az álláspontot képviselte, hogy a 2. cikk 1-3. bekezdése alapvető szintet határoz meg, míg a 4. bekezdés ezzel szemben magasabb védelmi szintről gondoskodik. „…ha minden munkavállalónak jár a 40 órás munkahét és a 4 hetes évi szabadság, akkor azoknak, akik veszélyes vagy egészségtelen munkát végeznek, további juttatásokat kell kapniuk” (Konklúziók, V., 17. o.). A Bizottság a tizenkettedik ciklus és a tizenharmadik ciklus első része idején elhalasztotta konklúzióját, mivel úgy értesült, hogy a Munkaügyi Felügyelőség intézkedett a helyzet javítása érdekében, és módosították a „Nehéz, éjszakai műszakban végzett munkáról” szóló törvényt (Konklúziók, XII-2.,, 65. o. és Konklúziók, XIII-1., 78 o.). A benyújtott válaszok alapján a Bizottság ismét kifejezésre juttatta negatív konklúzióját. Mivel csak az éjszaka végzett veszélyes munkára vonatkoznak az adott intézkedések – melyek nem feltétlenül elégítik ki a 2. cikk 4. bekezdését –, viszont a nappal végzett veszélyes munkákra nem (Konklúziók, XIII-3., 199. és 200. o.).

A Módosított Európai Szociális Karta a következőképpen módosította a 4. bekezdést, amely így a következőképpen szól: „kiküszöbölik a természetéből fakadóan veszélyes, vagy egészségtelen foglalkozások kockázatait, ahol pedig egyelőre még nem lehetséges a kockázatok kiküszöbölése, vagy elégséges csökkentése, ott vagy a munkaidőt csökkentik, vagy kiegészítő fizetett szabadságot biztosítanak az ilyen foglalkozást űző munkavállalóknak.” A módosítás az aktuális politikáknak megfelelően nagyobb hangsúlyt helyez a kockázatok kiküszöbölésére vagy csökkentésére. Csak azokban az esetekben kell csökkentett munkaidőt vagy további fizetett szabadságot biztosítani, amikor nem lehetséges elegendő mértékben kiküszöbölni vagy csökkenteni a veszélyes vagy egészségtelen foglalkozásban rejlő kockáza-

35

tokat. Továbbá amint erre a módosított Kartához csatolt Magyarázó Jelentés rámutat, a módosított rendelkezés a foglalkozási balesetek megelőzését hangsúlyozó átdolgozott 3. cikk kiegészítésének tekintendő.

Belgium és Luxemburg első jelentései szintén arra a megállapításra juttatták a Bizottságot, hogy nem kielégítő a helyzet ebben a két országban. Belgiumban csak nagyon kis számú munkavállalóra vonatkoztak a jelen rendelkezésből adódó intézkedések (Konklúziók, XIII-2., 244. o.; hasonlóképpen Luxemburgban, ahol a bányákban munkavállalóknak további fizetett szabadság járt, az egyéb veszélyes vagy egészségtelen munkát végzőknek fizetésemelés járt (Konklúziók, XIII-3., Kiegészítés, 24. o.). 5. bekezdés – Heti pihenőidők Ezen bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják, hogy

„heti pihenőidőt biztosítanak, amely – amennyire csak lehetséges – essék egybe az adott országban vagy régióban hagyományosan vagy a szokások alapján pihenőnapként elismert napokkal”. Az első felülvizsgálati ciklus alkalmával a Bizottság megállapította, hogy „ez a bekezdés – a 33. cikkel együtt olvasva –, arra kötelezi azokat a Szerződő Feleket, amelyek elfogadták, hogy megtegyenek bizonyos lépéseket. Lépéseket, annak a biztosítása érdekében, hogy a munkavállalók nagy többségének olyan heti pihenőideje legyen, amely – ha egyáltalán lehetséges –, egybeesik az adott országban vagy régióban hagyományosan vagy a szokások alapján pihenőnapként elismert napokkal” (Konklúziók, I., 20. o.). A Szerződő Felek hagyományainak illetve szokásainak megfelelően a pihenőnap általában vasárnapra esik. „A Bizottság ugyanúgy értelmezte ezt a bekezdést, mint a 2. cikk 3. bekezdését a szabadságok feladása vonatkozásában. Tekintettel a munkavállalók védelmének a követelményére, a Bizottság úgy döntött, hogy itt is összeegyeztethetetlen lenne a Kartával az, ha megengednék a munkavállalónak, hogy lemondjon heti pihenőidejéről” (Konklúziók, I., 172. o.), még abban az esetben is, ha a munkavállaló egyösszegű kompenzációban részesülne (uo., Írország; l. legutóbb: Konklúziók, XIII-3., 253. o., Finnország). A tizenegyedik ciklus alkalmával a Bizottság emlékeztetett arra, hogy „a Karta ezen rendelkezése két elkülönülő kötelezettséget tartalmaz. Az első kötelező érvényű, és úgy rendelkezik, hogy a munkavállalóknak biztosítani kell a heti pihenőidőhöz való jogot. Mivel érvényes itt a 33. cikk, elegendő, ha a munkavállalók nagy többsége, vagyis 80%, élvezi ezt a jogot. A második kötelezettség – amely kevésbé erős, mivel itt figyelembe kell venni bizonyos speciális kö-

36

rülményeket, szokásokat stb. –, úgy rendelkezik, hogy a pihenőidőnek, ha csak lehetséges, egybe kell esnie az adott országban vagy régióban hagyományosan vagy a szokások alapján pihenőnapként elismert napokkal” (Konklúziók, XI-1., 55. o.; l. legutóbb Konklúziók, XIII-3., 203. és 204. o., Írország). Továbbá, a Bizottság esetjogának megfelelően, minden munkavállalónak, minden munka-kategóriában biztosítani kell a heti pihenőidőt, beleértve azokat is, akik szakterület szerint nem tartoznak a szokásos ipari munkavállalói típusok egyikébe sem. Általában az derült ki, hogy a Szerződő Felek megfelelnek ennek a rendelkezésnek, még ha ezt a jogot nem biztosítják is a munkavállalók minden kategóriája számára (kizárva például a mezőgazdasági és erdőgazdasági munkavállalókat) ; ez is a 33. cikk érvényességéből adódik. A Bizottság által a jelen rendelkezésnek való megfelelés értékelése céljából feltett kérdések többek között arra is vonatkoztak, hogy jogosultak-e a részidős munkavállalók heti pihenőidőre (Konklúziók, XII-2., 67. o., Málta). De arra is, hogy jogosultak-e kompenzáló pihenőidőre azok a munkavállalók, akiknek pihenőnapjukon túlórázniuk kell (Konklúziók, XII-2., 67. o., Ciprus és Málta, Konklúziók, XIII-1., 81. o., Ausztria).

Megfelelés-értékelés A 90-es évek második22 felében nincs olyan helyzet, amely sértené a Karta ezen rendelkezését. Négy Szerződő Félre vonatkozóan elhalasztották a konklúziókat. Finnország (első jelentés): függőben, míg nem érkezik be információ arról, hogy hány munkavállalóra nem vonatkozik a heti pihenőnapként a vasárnapot megjelölő törvény, és hogy hány munkavállalóra vonatkozik olyan kollektív szerződés, amely lehetővé teszi a heti pihenőidőkről való lemondást anyagi kompenzáció fejében (Konklúziók, XIII-3., 252. és 253. o.) ; Írország: mivel nincs információ azokra a munkavállalókra vonatkozóan, akiknek nem jár heti pihenőidő, és azokra, akiknek az esetében ez nem esik egybe a hagyományos pihenőnappal (Konklúziók, XIII-3., 203. és 204. o.) ; Luxemburg (első jelentés): függőben, amíg nem érkezik be információ arról, hogy hány munkavállaló van kizárva annak a törvénynek a hatálya alól, amely a vasárnapot jelöli meg heti pihenőnapként (Konklúziók, XIII-3., Kiegészítés, 25. o.) ; Málta: mivel bizonytalanság van a heti pihenőidőhöz való jog törvényi alapjaival kapcsolatban részidős munkavállalók esetében és a heti pihenőidőkhöz való jogról való lemondás lehetetlen mivoltával kapcsolatban (Konklúziók, XIII-2., 245. és 246. o.).

A Módosított Európai Szociális Kartában a következő két új bekezdést adták a 2. cikkhez: 22

A Szerző a kötet néhány helyén a „jelenleg” fordulattal él. A könnyebb értelmezés érdekében ez néhány helyen a „A 90-es évek második felében” kifejezéssel helyettesítettük (a Szerk.).

37

„6. biztosítják, hogy a munkavállalókat a lehető leghamarabb, de alkalmazásuk kezdetétől számított legfeljebb két hónap múlva írásban tájékoztassák a szerződés, vagy a foglalkoztatási viszony lényeges vonatkozásairól ; 7. biztosítják, hogy az éjszakai munkát végző munkavállalók élvezzék mindazon előnyöket, amelyekről a munka sajátos természetét számba vevő intézkedések rendelkeznek”. Függelék a 2. cikk 6. bekezdéséhez: „A Felek rendelkezhetnek úgy, hogy ez a rendelkezés ne legyen érvényes a. az olyan munkavállalókra, akik olyan szerződéssel vagy foglalkoztatási viszonnyal rendelkeznek, amelynek teljes időtartama nem haladja meg az egy hónapot, és/vagy teljes munkahete a nyolc órát ; b. ha a szerződés vagy foglalkoztatási viszony eseti és/vagy specifikus jellegű, feltéve, ezekben az esetekben, hogy a nem alkalmazást objektív meggondolások vezérlik.” A 2. cikk 7. bekezdése, amely védelmet biztosít az éjszakai munkát végző férfiaknak és nőknek egyaránt, a Módosított Európai Szociális Karta 8. cikk 4. bekezdésével együtt olvasandó, amely úgy rendelkezik, hogy anyaság esetén a női munkavállalók éjszakai munkáját szabályozni kell (l. alább).

38

3. CIKK – AZ EGÉSZSÉGES ÉS BIZTONSÁGOS MUNKAFELTÉTELEKHEZ VALÓ JOG

Általános észrevételek A Bizottság úgy vélekedett, hogy „ez a cikk egy széles körben elismert elvet állapít meg, amely közvetlenül a személyi sérthetetlenséghez való jogból, az emberi jogok egyik alapelvéből fakad… A Bizottság véleménye szerint a 3. cikket alkotó három bekezdés közül különösen fontos a második, mivel ez állapítja meg a biztonságos és egészséges munkakörülményekhez való jogok gyakorlati érvényesítésének védelmére szolgáló munka-felügyeleti rendszer felállításának a szükségességét”. A Bizottság álláspontja szerint: „egy olyan országról, amely elfogadta ezt a cikket, csak akkor mondható el, hogy teljesíti vállalásait, ha bizonyítani tudja, hogy minden gazdasági ágazatra vonatkozóan kiadtak munkabiztonsági és –egészségügyi szabályzatokat. Csak akkor, ha megfelelőképpen gondoskodnak e szabályzatok végrehajtásáról felügyeleti úton és polgári, illetve büntetőjogi szankciók révén Végül, ha igazolni tudja, hogy a biztonsági és egészségügyi kérdéseket illető minden, a kormány és az gazdasági élet másik két oldala közötti szükséges konzultációt megszerveznek, és ezekre sor is kerül.” (Konklúziók, I., 22. o.). A jelen cikk által nyújtott garanciákat a gyermekek és a fiatalok, valamint a nők vonatkozásában kiegészíti a 7. ill. a 8. cikk. A Bizottság az általa az első felülvizsgálati ciklus alkalmával a Karta számos rendelkezésében szereplő „munkavállaló” szónak adott értelmezés fényében, és annak fényében, ahogyan a jelen cikket elfogadó állam által vállalt kötelezettségek mértékét értékeli, a második ciklus alkalmával megismételte korábbi álláspontját. Ismételten kifejezésre juttatta „azt a nézetét, hogy ennek a cikknek, amelynek célja szavatolni a biztonságos és egészséges munkakörülményekhez való jogot nem csupán az alkalmazottak, de az önfoglalkoztatók számára is, érvényesnek kell lennie a gazdaság minden ágazatára, ha másért nem, hát a minden tevékenységi ágban jelenlévő műszaki fejlődés és növekvő gépesítés okán (Konklúziók, II., 12. o.). 1. bekezdés – Munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatok kiadása Ezen bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják, hogy

„munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatokat adnak ki”. „A Bizottság értelmezése szerint ez a rendelkezés megköveteli, hogy a Szerződő Felek munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatokat adjanak ki minden gazdasági ágazat így 39

a.) a feldolgozóipar, b) a bányászat és kőfejtés, c) a kereskedelem és a szállítás (a szállítmányozást is beleértve) és d) a mezőgazdaság számára” (Konklúziók, I., 22. o.). Ami a közúti szállítást illeti, Írország helyzetének vizsgálata kapcsán a Bizottság kifejezte azt a nézetét, hogy „a rendelkezés szerinti kötelezettség nem tekinthető teljesítettnek akkor, ha nem adnak ki olyan, a hivatásos gépkocsivezetők biztonságának és egészségének a védelmére szolgáló szabályozást, mint pl. a munkaidő korlátozása, a járművekre vonatkozó biztonsági előírások stb.” (Konklúziók, III., 18. o.). Továbbá: a tizenegyedik felülvizsgálati ciklus alkalmával a Bizottság megerősítette, hogy ez a rendelkezés a tengerészekre is vonatkozik (Konklúziók, XI-2., 61. o., Olaszország), és a tizenkettedik ciklus alkalmával bevették az olajfúró tornyokat is (Konklúziók, XII-1., 81. o., Egyesült Királyság). A bekezdés hatályának felülvizsgálatakor, a harmadik ciklussal kezdődően, a Bizottság dinamikus jellegűnek értelmezi e bekezdést. „A kormányok feladata az, hogy olyan műszaki fejlemények bekövetkeztekor, amelyek következtében munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzataik látszólag nem felelnek már meg az új helyzetnek, bebizonyítsák, hogy a meglévő szabályzatok továbbra is megfelelőek. Továbbá, hogy ezeket szükség szerint folyamatosan igazítsák a változásokhoz” (Konklúziók, III., 17. o.). A Bizottság rámutatott arra is, hogy a Szerződő Felek kötelességévé tették a munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatok kiadását. Ez ezért fontos, mert a Bizottságnak tisztában kell lennie vele, hogy a kiadott szabályzatok úgy tekintendőek-e, mint amelyeket a kormány hajt végre, és következésképpen, hogy érvényesítésüket kormányzati szolgálat vagy magán intézmény felügyeli-e (Konklúziók, III., 18. o.). A jelen rendelkezésnek való megfelelés értékelésekor a Bizottság az előfordulások számát és a súlyossági fokot feltüntető számadatokat kér a gazdaság különböző szektoraiban előforduló munkahelyi balesetekről. A Bizottság esetjoga minden esetben definiálta és hangsúlyozta e rendelkezés kiterjedt személyi hatályát: amint azt a 3. cikk egészére vonatkozóan is kimondták, a kormányoknak gondoskodniuk kell arról, hogy a biztonsági és egészségügyi szabályzatok minden munkavállalóra kiterjedjenek, akár alkalmazott, akár önfoglalkoztató az illető. A következőkben foglalhatók össze azok az érvek, amelyeket a Bizottság ennek az értelmezésnek az alátámasztására felsorakoztatott: – a „munkavállaló” kifejezés nemcsak az alkalmazottakra, hanem az önfoglalkoztatókra is vonatkozik, kivéve, ha a rendelkezés szövegösszefüggéséből kiderül, hogy a kifejezés csak az alkalmazottakra vonatkozik, mint azokban az esetekben, amikor előfeltétel a munkavállalási szerződés. „A Bizottság nem talált a 3. cikkben semmi olyat, ami alátámasztaná azt a következtetést, hogy a rendelkezéseket nem minden munkavállaló védelmére szánták.” (Konklúziók, II., 182. o.).

40

– Az az értelmezés, amely szerint mindkét kategóriáról szó van „már csak azért is kikerülhetetlen, mert az alkalmazottak és önfoglalkoztatók közötti munkabiztonsági és munkaegészségügy különbségtétel semmiképp sem lenne összeegyeztethető azzal a jelenlegi igyekezettel, hogy minden munkavállalónak kielégítő munkakörülményeket kell biztosítani, különösen nem abban az esetben, amikor alkalmazottak és önfoglalkoztató munkavállalók egyazon munkahelyen dolgoznak” (Konklúziók, III., 17. o.). – „Nem lehetetlen kötelezővé tenni az önvédelmet az önfoglalkoztató számára, ha éppen ez szükséges ahhoz, hogy egy veszélyes munkahely hatásos szabályozását és felügyeletét biztosítani lehessen... Az önfoglalkoztatók tevékenységei is érintik más személyek személyes egészségét és biztonságát, és az ezzel kapcsolatos kötelezettségeket, éppen ezért érdekeltek a hatásos szabályozásban és felügyeletben. Mi – a Bizottság – a következőkre mutathatunk rá: – ugyanazon munkahely használata más munkavállalók által – akik nem a kérdéses munkavállalók alkalmazottai: segítő családtagok, fizetés nélkül dolgozó segítők, alvállalkozók alkalmazottai, karbantartók stb., – gyermekeket (l. Karta, 7. cikk, 10. bekezdés) és általában külső személyeket (11. cikk, 1. bekezdés) érintő kockázat, – tulajdonosok, gyártók, alvállalkozók, közműszolgáltatók... valamint a fent említett egyéb munkavállalók a munkahelyi egészséget és biztonságot érintő törvény szerinti kötelezettségei. A fenti meggondolások alapján feltételezhető. hogy a 3. cikk 1. bekezdése olyan munkahelyi szabályozási és felügyeleti rendszert jelent, amely éppúgy vonatkozik a nem alkalmazott munkavállalókra, mint az alkalmazottakra, természetesen bizonyos gyakorlati okokból adódó olyan átmeneti kivételekkel, mint némely szektorokra jellemző alacsony kockázat, felügyeleti nehézségek, a felügyeletben való együttműködés hiánya stb.” (Konklúziók, IV., 21. és 22. o.). A Bizottság azonban hangsúlyozta, hogy „az a tény, hogy ez a cikk minden munkavállalóra vonatkozik, akár alkalmazott az illető, akár más, nem jelenti azt, hogy ugyanazt a szabályozást, felügyeleti gépezetet stb. kell alkalmazni minden esetben.” (Konklúziók, III., 17. o.). Ezt a nézetet megismételték a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus során, amikor is a Bizottság, megállapítva, hogy a Hollandiában érvényes biztonsági határozatok nagy része nem terjed ki az önfoglalkoztatókra, észrevételezte, hogy „tekintettel arra, hogy az alkalmazottak és az önfoglalkoztatók igen eltérő körülmények között fejtik ki a tevékenységüket, lehetséges, hogy bizonyos fokig különböző szabályokat kell megállapítani a munkavédelmi és munkaegészségügyi követelmények érvényesítésére. Ennek ellenére, a célnak, vagyis annak, hogy biztonságos és egészséges munkakörülményeket kell biztosítani, azonosnak kell lennie az alkalmazott és az önfoglalkoztató munkavállalók esetében, és olyan szabályozásra és végrehajtásra van szükség, amely megfelel a végzett munkának” (Konklúziók, XIII-1., 89. o.). Azokban az esetekben, amikor úgy tűnik, a munkavállalók más kategóriáira – nem az önfoglalkoztatókra – nem terjed ki a szabályozás, a Bizottság kérdéseket tesz fel velük kapcsolatban, hogy megbizonyosodjon arról, hogy minden munkavállalóra vonatkoznak az egészségügyi és biztonsági szabályzatok. Így kell ennek lennie a köztisztviselők esetében is (l. leg41

utóbb: Konklúziók, XIII-3., 207. o.; 225. és 226. o., Portugália és Konklúziók, XIII-1., Kiegészítés, 26. o., Luxemburg). Tekintettel a bedolgozói munka terjedésére, a Bizottság megkérte, hogy „minden, a Karta ezen rendelkezésének 1. és/vagy 2. bekezdésének hatálya alá tartozó állam jelezze következő jelentéseiben, hogy mennyiben terjednek ki a munkavédelmi és munkaegészségügyi szabályzatok az otthonukban tevékenykedő munkavállalókra, és milyen intézkedések léteznek az ilyen szabályzatok felügyeletére és érvényesítésére” (Konklúziók XIII-1., 85. o., l. még 25. o.). Érkezett néhány válasz a XIII-3 ciklus során (Konklúziók, XIII-3., 205. és 206. o., Olaszország és Hollandia), de a tizennegyedik felülvizsgálati ciklus során minden államnak válaszolnia kell erre a kérdésre.

Megfelelés-értékelés A különböző felülvizsgálati ciklusok során több Szerződő Félről is kiderült, hogy nem felel meg ennek a bekezdésnek, vagy azért, mert bizonyos gazdasági szektorokban nem rendelkezik biztonsági és egészségügyi szabályzattal, vagy mert ezeket nem alkalmazza az önfoglalkoztatókra. Némely Szerződő Állam korrigálta a mulasztásokat, mások egyelőre nem. Kiderült, hogy Ciprus nem felel meg teljes mértékben a kötelezettségeinek, mivel a mezőgazdasági ágazatban nem léteznek biztonsági szabályzatok (Konklúziók, III., 17. o.); ezt a helyzetet az 1982. októberében hatályba lépett mezőgazdasági biztonsági és egészségügyi törvény orvosolta (Konklúziók, VIII., 49. o.). Ugyanez volt a helyzet Írország esetében is, amely kiterjesztette a törvényi szabályozást az önfoglalkoztató gazdákra és családtagjaikra (Konklúziók. XI-2., Kiegészítés, 14. o.). A felülvizsgálati ciklus során a következő országokról derült ki, hogy megsértik ezt a bekezdést: Olaszország: mivel a munkabiztonsági és munkaegészségügyi törvények és szabályzatok nem vonatkoznak a mezőgazdasági, ipari és kereskedelmi önfoglalkoztatókra, illetve velük dolgozó családtagjaikra (Konklúziók, XIII-3., 205. és 206. o.) Hollandia: mivel az önfoglalkoztató munkavállalók nem részesülnek ugyanolyan fokú jogi védelemben mint az alkalmazottak a biztonságos és egészséges munkakörülmények vonatkozásában. Nyilvánvalóan vannak olyan szektorok, ahol az önfoglalkoztatók számára nem biztosítják az 1. bekezdésben előírt védelmet (Konklúziók, XIII-3., 206. és 207. o.) Görögország: mivel nem léteznek az önfoglalkoztató munkavállalókra vonatkozó általános szabályzatok (Konklúziók, XIII-3., 205. o.). 2. bekezdés – A munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatok felügyeleti intézkedésekkel történő végrehajtása Ezen bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják, hogy

„biztosítják e szabályzatok felügyeleti intézkedésekkel történő végrehajtását”. 42

A 3. cikk 1. bekezdésére vonatkozó értelmezéséből adódóan a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a 3. cikk 2. bekezdése szintén vonatkozik az összes gazdasági ágazatra. Továbbá úgy vélte, hogy a Szerződő Államról nem mondható el, hogy megfelelt a rárótt kötelezettségeknek, ha felügyeleti intézkedéseit nem érvényesíti megfelelő polgári és büntetőjogi szankciókkal (Konklúziók, I., 23. o.) Ami az érintett személyek osztályait illeti, az értelmezés szerint ugyanazokra a munkavállalói osztályokra terjed ki, mint az 1. bekezdés (Konklúziók, II., 13. o.). A Bizottság minden felülvizsgálati ciklus során következetesen azt az álláspontot képviselte, hogy a 3. cikk 1. bekezdésének megsértése automatikusan együtt jár a 2. bekezdés megsértésével is. Vagyis: a Bizottság kapcsolatot állapított meg az 1. és a 2. bekezdés között, abban az értelemben, hogy az 1. bekezdésnek való megfelelés szükséges feltétele a 2. bekezdésnek való megfelelésnek, és úgy definiálta „a két bekezdés közötti kapcsolatot, hogy az a 3. cikk 2. bekezdésének megfogalmazásából adódik, amely ilyen/ezen szabályzatokról (ces règulations) beszél. Ennek azokra a szabályzatokra kell vonatkoznia, amelyeket a 3. cikk 1. bekezdése helyez kilátásba, vagyis azokra, amelyek megfelelnek a követelményeinek” (Konklúziók, XII-1., 83. o.). A bekezdésnek való megfelelés értékelése céljából a Bizottság többek között a következőkkel kapcsolatban kér tájékoztatást: – meglévő vállalkozások száma; – munkaügyi ellenőrök száma; – felügyeleti ellenőrzés alá vont vállalatok száma évente (a mezőgazdaságot is beleértve); – a munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatok súlyos megsértése esetén kirótt szankciók; – a szabálysértések száma a szankciók számához képest és a munkahelyi balesetek száma a foglalkozási megbetegedésektől elkülönítve foglalkoztatási szektoronként… többek között: Konklúziók, VIII., 54. és 55. o.). Vagyis voltaképpen nem elegendőek a munkahelyi balesetek számára és a foglalkozási megbetegedések számára vonatkozó statisztikai adatok (bár ezek is a munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatok alkalmazásának fontos mutatói) – hatékony felügyeletre is szükség van a munkahelyen. A tizenharmadik felülvizsgálati ciklus alkalmával, amelynek során fény derült bizonyos hiányosságokra a Munkaügyi Felügyeletek által ténylegesen lefedett kört illetően, a Bizottság kérdést intézett mindazon államokhoz, amelyek elfogadták a 3. cikk 2. bekezdését: „A Bizottság, hogy alaposabban is értékelni tudja a Karta 3. cikk 2. bekezdése kapcsán az egyes országokban kialakult helyzetet, annak a kívánságának ad hangot, hogy a rendelkezést elfogadó Kormányok által 43

benyújtandó esedékes ország-jelentések a Kérdőív által kért információn kívül tájékoztassanak a következőkről: – munkaügyi felügyelőségek munkavállalói által tett látogatások száma, és a felügyelet alá vont vállalkozások száma, a különféle tevékenységi szektorok szerinti bontásban; – az egyes szektorokban a kiszállás által lefedett munkavállalók százalékos aránya; ezt az információt lehetőleg a munkavállalók nemek és korcsoportok (fiatalok/felnőttek) szerinti bontásában kell közölni; – munkaügyi felügyelőségek által alkalmazott létszám és a különböző tevékenységi szektorokba szóló megbízatásaik részletei; – milyen intézkedések történtek a felügyelők szakértelmének fenntartására, tekintettel a technológiai és jogi fejlődésre. Ha lehetséges, ezt az információt az utolsó négy évet felölelő időszakra vonatkozóan kell közölni. A Bizottság kérte továbbá, hogy a kormányok juttassák el hozzá a központi felügyeleti hatóságok általános beszámolóit is, többek között azokat is, amelyeket rendszeresen elküldenek az ILO-nak, ha léteznek ilyen beszámolók” (Konklúziók, XIII-1. 92. és 93. o., l. még: 25. o.). A 3. cikk 1. bekezdésével kapcsolatban felvetett általános kérdéshez hasonlóan a 3. cikk. 2. bekezdését elfogadott államoknak is a tizennegyedik felülvizsgálati ciklus folyamán kell beterjeszteniük a kért információkat.

Megfelelés-értékelés Az utolsó felülvizsgálati ciklus alkalmával a következő Szerződő Felek nem feleltek meg ennek a rendelkezésnek: Görögország: mivel nem létezik felügyelet azon önfoglalkoztatókra vonatkozóan, akikre nem vonatkoznak a munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatok (Konklúziók, XIII-3., 205. és 209. o.), Olaszország – két okból: a. nem áll rendelkezésre olyan statisztikai információ a helyi egészségügyi egységek munkájáról, amelyre a Bizottságnak szüksége lenne, hogy megítélhesse a helyzetet (a konklúzió a hatodik ciklus óta negatív), és b. nem létezik ellenőrzés az önfoglalkoztatók esetében, akikre nem vonatkoznak a munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatok (Konklúziók, XIII-3., 205-206. o. és 210-211. o.). Ami ezt a pontot illeti, a helyzetet a második ciklus óta bírálják; Hollandia: mivel nem létezik ellenőrzés az önfoglalkoztatóknál, akikre csak korlátozott mértékben vonatkoznak a munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatok (Konklúziók, XIII-3., 206-207. o. és 211-212. o.) (a helyzetet a kilencedik ciklus óta bírálják ( második jelentés). 44

3. bekezdés – Konzultáció a munkaadói és munkavállalói szervetekkel a biztonsági és egészségügyi kérdésekről Ezen bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják, hogy

„az ipari biztonság és egészségügy fejlesztését szolgáló intézkedésekről megfelelő módon konzultációt folytatnak a munkaadói és dolgozói szervezetekkel”. A Bizottság úgy értelmezte a rendelkezést és a „megfelelő” megfogalmazást, mint ami nemcsak azt a kötelezettséget rója a Szerződő Államokra, hogy rendelkezzenek a konzultációkról országos, regionális, helyi vagy akár vállalati szinten, hanem azt is, hogy szükség esetén sort is kerítsenek ilyen konzultációkra (Konklúziók, I., 24. o.). Az ötödik ciklus során a Bizottság, azon az alapon, hogy a Szerződő Felek többsége „arra szorítkozik, hogy megerősítse, hogy nem történt változás a jelen bekezdés által lefedett területen, hangsúlyozni kívánt néhány összefüggést. Tekintettel az igen gyors műszaki fejlődésre és ennek a biztonsági következményeire, a munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatokat állandóan frissíteni kell, ez pedig nem lehetséges a munkaadói és munkavállalói szervezetekkel folytatott rendszeres konzultációk nélkül, és világossá tette, hogy a rendelkezésnek való megfelelés értékelése céljából információra van szükség „az ezen igény kielégítése céljából tartott konzultációk mértékére és gyakoriságára vonatkozóan” (Konklúziók, V., 23. o.). Ezt az álláspontot ismételten kifejezésre juttatták a tizenegyedik ciklus alkalmával, amikor is a Bizottság, kijelentette, hogy „a munkabiztonsági és munkaegészségügyi szabályzatok technológiai haladásnak megfelelő állandó illesztése megköveteli a rendszeres konzultációt a munkaadói és munkavállalói szervezetekkel”. Sürgette Írországot, hogy „szolgáljon információval az e célból már lefolytatott konzultációk eljárására, mértékére és gyakoriságára vonatkozóan” (Konklúziók, XI., Kiegészítés, 15. o.; Írországgal kapcsolatban legutóbb l.: Konklúziók, XIII-1. 103. o.; l. még: Konklúziók, XIII-3., 259. o., Portugália, és Konklúziók, XIII-3., Kiegészítés, 29. o., Luxemburg). Ezzel a rendelkezéssel kapcsolatban nincs nem megfelelési eset.

A Módosított Európai Szociális Kartában a 3. cikk a következőképp módosult: „Annak érdekében, hogy lehetővé tegyék a biztonságos és egészséges munkakörülményekhez való jog tényleges gyakorlását, a Felek vállalják, hogy a munkáltatói és munkavállalói szervezetekkel konzultálva 1. a foglalkoztatás-biztonságról, a foglalkozási egészségügyről és a munkakörnyezetével összefüggő országos politikát alakítanak ki, hajtanak végre és időszakosan felülvizsgálják azt. E politika elsődleges célja az, hogy javítsa a foglalkozás biztonságát és az egészséget, megelőzze a balesteket és a halált okozó sérüléseket, amelyek összefüggenek a 45

a balesteket és a halált okozó sérüléseket, amelyek összefüggenek a munkafolyamattal, vagy abban fordulnak elő, különösen úgy, hogy a minimálisra csökkentik a munka környezetében gyökerező kockázati tényezőket ; 2. biztonsági és egészségügyi előírásokat bocsátanak ki ; 3. ellenőrzéssel érvényesítik ezen előírások betartását ; 4. előmozdítják a minden munkavállalót érintő munkaegészségügyi szolgálat folyamatos fejlődését, elsősorban a megelőzés és a tanácsadás segítségével.” 3. cikk, 4. bekezdés, függelék: „Úgy értendő, hogy a jelen rendelkezés céljaira a kérdéses szervezetek funkcióit, szervezetét és működési feltételeit országos törvények és jogszabályok, kollektív megállapodások vagy egyéb, az országos körülményeknek megfelelő eszközök határozzák meg.” A Magyarázó Jelentés szerint a 3. cikk 1. bekezdése „kötelezi a Feleket a foglalkoztatásbiztonságról, a foglalkozási egészségügyről és a munka környezetéről összefüggő országos politikát alakítanak ki, hajtanak végre és időszakosan felülvizsgálják azt. Hangsúlyozza, hogy e politika célja az, hogy javítsa a foglalkozás biztonságát és az egészséget, megelőzze a balesteket és a halált okozó sérüléseket, többek között a kockázatok minimalizálásával – ld. fent, a 2. cikk 4. bekezdés módosítása a Módosított Európai Szociális Kartában). Mivel a bevezető mondatba bevették a munkavállalói és munkaadói szervezetekkel való konzultáció követelményét, ez a követelmény a Módosított Európai Szociális Karta 3. cikkének mind a négy bekezdésére vonatkozik. A Kartában csak az munkahelyi biztonság és egészségügy fejlesztését szolgáló intézkedésekre vonatkozik (3. cikk, 3. bekezdés).

46

4. CIKK – A MÉLTÁNYOS DÍJAZÁSHOZ VALÓ JOG

Általános észrevételek „A Bizottság e jogot a Szociális Kartában megfogalmazott első három alapvető jog velejárójának tekinti. Valójában, a munkához, a méltányos munkafeltételekhez, valamint a biztonságos és egészséges munkafeltételekhez való jog jelentésének nagyobb részét elveszítheti a méltányos díjazáshoz való jog tényleges gyakorlásának biztosítása nélkül, mely az emberi cselekvés egyik alapvető gazdasági célkitűzését képezi.” A Bizottság álláspontja szerint azon Szerződő Feleknek, melyek e cikket magukra nézve kötelezőnek elfogadták, meg kell tenniük a szükséges intézkedéseket, hogy a gazdaság valamennyi ágazatában biztosítsák a méltányos díjazást annak legteljesebb szociális és gazdasági értelmezésében. Azaz, olyan díjazást kell biztosítani, mely figyelembe veszi a munkavállalók és családjuk alapvető gazdasági, szociális és kulturális igényeit, a munkavállalók által túlmunkaidőben végzett rendkívüli munkát, valamint a férfi és nő munkavállalóknak az egyenlő munka egyenlő díjazáshoz való jogát.” (Konklúziók I, 25. o.) E cikk a méltányos díjazás biztosítására irányuló bizonyos jogok szavatolását tartalmazó 5 számozott, és egy utolsó, számozás nélküli bekezdésből áll, mely arról rendelkezik, hogy „e jogokat a szabadon létrehozott kollektív szerződések, a törvényes bérrögzítő mechanizmusok, vagy a nemzeti feltételeknek megfelelő egyéb eszközök révén kell gyakorolni.” 1. bekezdés – Méltányos díjazás Ezen bekezdésben a Szerződő Felek kötelezettséget vállalnak, hogy

„elismerik a dolgozók azon jogát, hogy olyan díjazásban részesüljenek, amely mind a dolgozóknak, mind pedig családjuknak tisztes életszínvonalat biztosít.” Nem szabad megfeledkezni arról, hogy a 4. cikk utolsó, számozás nélküli bekezdése, mely az e cikkben biztosított jogok tényleges gyakorlásának módját határozza meg, e cikk valamennyi bekezdésére vonatkozik. Minthogy a 33. cikk nem terjed ki a 4. cikk 1. bekezdésére, az itt megfogalmazott követelmény nem tekinthető teljesítettnek azzal, hogy a munkavállalók „nagy többsége” olyan díjazásban részesül, mely neki és családjának tisztes életszínvonalat biztosít. Az 1. bekezdés egyaránt vonatkozik az állami és a magánszektorra. Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság úgy értelmezte ezt a rendelkezést, mint amely kötelezi a Szerződő Államokat, hogy a munkavállalók és családjuk tisztes életszínvonalát biztosító megfelelő intézkedéseket megtegyék. Olyanként, amely előírja ezen államok számára, hogy „folyamatosan tegyenek meg mindent az e rendelkezésben kitűzött célok elérése érde47

kében. Ennek keretében, tekintettel kell lenni azon tényre, mely szerint a munkavállaló és családjának szociális és gazdasági helyzete változik, és hogy alapvető igényei, melyek eleinte kizárólag az olyan alapvető materiális szükségletek kielégítésére irányulnak, mint az élelem és a lakás, ezt követően egy magasabb szintű és összetettebb jellegű igény irányába mozdul el, például oktatási lehetőségek, vagy a kulturális és szociális juttatások” (Konklúziók I., 26. o.) Nem volt könnyű értékelni, hogy a Szerződő Felek e rendelkezést hogyan valósították meg. Négy felülvizsgálati ciklus után a Bizottság összegezte a 4. cikk 1. bekezdésével kapcsolatos álláspontját: „Az első négy felülvizsgálati ciklus során a Bizottságnak folyamatosan komoly nehézségekkel kellett megküzdenie annak eldöntésénél, hogy a Szerződő Államok alkalmazták-e a Karta e rendelkezését. Ezek a nehézségek elsősorban a közvetlenül felhasználható adatok elenyésző számából adódtak. Nyilvánvaló, hogy ilyen jellegű adatokat összegyűjteni és előállítani nem könnyű, mindazonáltal a Bizottság által alkalmazott követelményszempontok alapján a 4. cikk 1. bekezdésében foglalt rendelkezések megvalósulásának teljes és tényszerű felméréséhez szükségesek. E nehézségek elkerülése céljából a Bizottság úgy érezte, a probléma egy sokkal gyakorlatiasabb megközelítését kell kidolgoznia, ahol csak olyan adatokra lenne szükség, melyek sokkal könnyebben és minden késedelem nélkül összegyűjthetők és előállíthatók. E célból, felismerve, hogy ez csak az első lépés lenne egy sokkal kidolgozottabb megközelítés irányába, a Bizottság – első szakaszként – az alábbi szempontot alkalmazta munkájának kiinduló pontjául: 1. A 4. cikk 1. bekezdésében megfogalmazott »tisztes életszínvonal« koncepciójának figyelembe kell vennie a munkavállaló és családjának alapvető szociális, gazdasági és kulturális igényeit azon társadalom fejlődési szakaszának vonatkozásában, mely társadalomban élnek; továbbá, e koncepciót – a jelent illetően – az adott ország gazdasági és társadalmi helyzetének ismeretében is mérlegelni kell. 2. Egy adott országban, egy adott időpontban a legnagyobb számú munkavállalónak fizetett bér tekinthető az adott ország reprezentatív bérszínvonalának. 3. Amennyiben az így meghatározott reprezentatív bér a hivatkozási pont, a Bizottság úgy véli, hogy valamennyi, ettől jelentős mértékben eltérő alacsonyabb bér többé nem tekinthető elegendőnek „a vizsgált társadalomban a tisztes életszínvonal biztosításához.” Mindazonáltal, az egyes országok helyzetének ennek alapján történő értékeléséhez szükséges statisztikai adatokat nem könnyű összegyűjteni, és értelmezési problémák adódnak, ill. merülnek fel. 48

Munkájának második szakaszában a Bizottság megfigyelte, hogy az akkoriban nyilvánosságra került, nagy érdeklődést kiváltott szakmai tanulmányok23 – jóllehet, eltérő megközelítést alkalmaztak –, hasonló következtetésre jutottak. Ezek középpontjában egy „tisztes küszöb” (az OECD tanulmányban „szegénységi küszöb”) állt, melynek (az OECD tanulmány szerint) vagy a nemzeti jövedelem egy főre jutó szabadon felhasználható összegének 66%ával, vagy (az Európa Tanács által készített tanulmány szerint) a nemzeti átlagbér hozzávetőlegesen 68%-ával kellene megegyeznie. A jelzett mutatók kiválóan megfeleltek a Bizottság tevékenységét irányító általános szempontoknak, jóllehet, az alapvető hivatkozási adatok eltértek a Bizottság által korábban alkalmazottaktól. A jelzett módszerek egyike, nevezetesen az, amelyik 68%-os szintet vesz alapul, különösen vonzónak tűnt, mivel könnyen felhasználható és kisszámú adatokon alapul. Ugyanakkor, valamennyi kormány viszonylag egyszerűen összegyűjtheti ezeket, mivel az értékeléshez mindössze az alábbi adatok szükségesek: − országos átlagbér; − a gazdaság egyes ágazataiban és az egyes foglalkozások esetében ténylegesen kifizetett legalacsonyabb bérek. Ezen információ segítségével – következetes és összehasonlító alapon – a Bizottság előzetes értékelést készíthet az egyes államok helyzetéről, és ezt egy későbbi szakaszban pontosítani tudja. Mindazonáltal, a Bizottságnak az a véleménye, hogy e módszer alkalmazásánál (mely csak a hasonló gazdasági és társadalmi struktúrájú országok esetében érvényes, ahogyan ez az Európa Tanácson belül fennáll), bizonyos számú súlyozó tényezőt figyelembe kell venni. Ezek valójában a Karta különböző rendelkezései által lefedett kérdésekből származnak, például: alapvető szociális juttatások; családi pótlék és lakástámogatás; oktatási és kulturális támogatások; adókedvezmények; a jövedelem elosztásának jelentős kiterjesztése; továbbá egy adott ország központi kormányának konkrét intézkedései a szociális téren elért haladásnak a munkavállalók számára történő megőrzése érdekében.” (Konklúziók V, 25. és 26. o.) A bemutatott értelmezésből kiindulva, a Bizottság – ahhoz, hogy az e bekezdésben foglaltak megfelelő teljesítését értékelhesse – felkérte a Szerződő Feleket, hogy adjanak tájékoztatást többek közt az adózásnak (azaz, az adó-visszatérítések, ill. mentességek), valamint a szociális juttatásoknak (családi pótlék, lakástámogatás, stb.) a legalacsonyabb jövedelemmel rendelkező munkavállalók adózás utáni jövedelmére gyakorolt hatásairól. Tegyék ezt úgy, hogy különös tekintettel vannak a munkavállalók három meghatározó kategóriájának – a házastársat és két gyermeket eltartó munkavállalók, az egyedülálló, kétgyermekes munkavállalók, és az egyedülálló, eltartott gyermekkel nem rendelkező munkavállalók – jövedelmére. (Ld. pl. Konklúziók XII-2, 79. o., Franciaország; Konklúziók XIII-1, 105. és 106. o., Dánia; 106. o., Franciaor23

Tanulmányok az erőforrások felhasználásáról (OECD) 1976, július; és „A »tisztes« díjazás meghatározásának módszerei”, J.-P. Daloz, Európa Tanács (1977) – az említett tanulmányok ma már nem elérhetőek (a Szerk.)

49

szág; 107. o., Görögország; 108. és 109. o., Olaszország; 110. o., Spanyolország). Így, amennyiben az adókedvezmények és szociális juttatások növelik a legalacsonyabb fizetésből élők jövedelmét, megfelelve ezáltal a 68%-os követelményszempontnak, a Bizottság értékelése szerint a feltételek megfelelnek az e bekezdésben foglaltaknak. Az egyik Szerződő Fél azt vetette fel, hogy „az alacsony jövedelemmel rendelkező munkavállalóknak az adóelvonások és a szociális juttatások figyelembevételét követően fennmaradó keresetének az adózás előtti átlagkeresetekkel történő összevetése nem igazságos; ezt csak abban az esetben lehetne megtenni, ha az alacsony jövedelemmel rendelkező munkavállalók reprezentatív bérét a nettó átlagkeresetekkel vetnék össze”. A válaszában emlékeztetett arra, hogy „az adónak és a szociális juttatásoknak a legalacsonyabb keresettel rendelkező munkavállalók jövedelmének megállapításánál történő figyelembevételével az volt a cél, hogy a tagországok a Karta e rendelkezésében foglalt feltételeknek eleget tehessenek azáltal, hogy ott, ahol a bérek önmagukban nem elegendőek, ezt a politikát alkalmazzák.” A Bizottság jelezte, hogy éppen ennél a Szerződő Félnél az alacsony keresettel rendelkezők családi jövedelme az adózás és a szociális juttatások figyelembevételét követően valójában magasabb volt, bruttó jövedelmüknél (Konklúziók XII-1, 93. o., Egyesült Királyság). A továbbiakban a Bizottság, a kormányok azon felvetéseire adott válaszában, mely szerint a munkanélkülieknek – elsősorban a fiatalok körében – magas aránya igazolja az alacsonyabb kezdő fizetések megengedését, ösztönözve ezáltal a foglalkoztatottak számának növelésére, kijelentette, hogy „ez nem tekinthető elfogadható indoknak a béreknek olyan alacsony szintre való visszaesésére, mely nem biztosítja a munkavállaló és családja számára a „tisztes életszínvonalat”. (Konklúziók XI-2, Általános bevezető, 29. o.). Ez a vélemény ismétlődik meg a Konklúziók XII-1. Általános bevezetőjében (28. o.) és a Konklúziók XII-2 részben (26. o.).

Megfelelés értékelés A Konklúziók XIII-1 Általános bevezetőjében a Bizottság kijelenti, tekintettel azon nehézségekre, melyekkel számos kormány a Konklúziók megállapításához szükséges információ biztosítása során szembesült, úgy döntött, tanulmányozni fogja az e bekezdésben foglaltak teljesülésének értékelése során eddig alkalmazott módszer módosításának lehetőségeit. Egy új módszer bevezetéséig a Bizottság a legnagyobb körültekintéssel jár el, amikor valamely korábbi következtetés módosítását fontolgatja, miközben továbbra is a meglévő esetjogot alkalmazza (Konklúziók XIII-1, 25. o.) Következésképpen, két eset (az Egyesült Királyság és Hollandia) kivételével, melyek vonatkozásában a Bizottság megismételte negatív következtetéseit, tekintve, hogy a hivatkozott időszak során – e két ország vizsgált helyzetében – semmilyen változás nem történt. A Bizottság az összes többi Szerződő Féllel kapcsolatos következtetéseit, mely Felek jelentést nyújtottak be, elhalasztotta, elsősorban a nemzeti átlagbérek és/vagy az adózásnak és a szociális juttatásoknak a legalacsonyabb keresettel rendelkező munkavállalók jövedelmére gyakorolt hatására vonatkozó információ hiányában. 50

A Bizottságnak az Egyesült Királyság vonatkozásában hozott következtetései a hatodiktól a kilencedik ciklusig negatívak voltak. A tizedik és tizenegyedik ciklusban halasztódtak, míg a tizenkettedik, ill. a tizenharmadik ciklus első részében negatívak voltak, azon az alapon, hogy 1989-ben, a szociális juttatások és adólevonások figyelembevételét követően az Egyesült Királyság jelentésében ismertetett összesen hét, mintaként szolgáló családból mindössze három család rendelkezhetett valójában a Bizottság által – a 68%-os szabály alkalmazásával – tisztes küszöbként elfogadott összeget megközelítő, vagy azt meghaladó jövedelemmel. Hollandiát illetően, a bírálatok alapját az képezte, hogy a tizennyolc és huszonhárom év közötti, eltartási kötelezettséggel nem rendelkező munkavállalók gyakran csak nagyon kis százalékát kapják a felnőtt munkavállalók részére jogszabályban előírt minimálbérnek, nem kompenzálva ezt sem adó, sem szociális juttatás formájában, így jóval a nemzeti átlagkereset 68%-a alatt vannak. (Konklúziók XIII-1, 109. o.) A tizenharmadik ciklusban (III. rész), emlékeztetve, hogy milyen rendkívüli nehézségekkel kellett szembenéznie a 4. cikk 1. bekezdésének vizsgálatánál, és utalva e tekintetben a Konklúziók V. részére (25. és 26. o. – ld. fentebb): „Ezen kérdések ismeretében a Bizottság felkérte valamennyi államot, mely e rendelkezést magára nézve kötelező érvényűnek elfogadta, hogy az egyes hivatkozási időszakokra vonatkozóan adjon tájékoztatást az alábbiakról: − nemzeti átlagbér; − jogszabályban előírt minimálbér (amennyiben van ilyen); − a legalacsonyabb bérek egy reprezentatív tartománya; − az adózásnak, a szociális járulékoknak és juttatásoknak a legalacsonyabb bérrel rendelkező munkavállalók három kategóriájának (egy munkavállaló, egy eltartott házastárssal és két eltartott gyermekkel; egyedülálló szülő, két eltartott gyermekkel; egyedülálló munkavállaló) jövedelmére gyakorolt hatásai. Minthogy a kormányok kifogással éltek, és minthogy a Bizottság bizonyos országokkal nem tudott megállapodásra jutni, kérte, hogy a legközelebbi jelentéseket további információval egészítsék ki az alábbiak tekintetében: − a minimálbérek mértéke, megadva az általuk képviselt vásárlóerőt; − a minimálbérrel rendelkező munkavállalók százalékos aránya; − a jogszabályban előírt minimálbér és/vagy a legalacsonyabb béreknél tapasztalható általános irányzat az utóbbi évek nemzeti átlagbérének összehasonlításában; − az adózásnak, a szociális járulékoknak és juttatásoknak a legalacsonyabb bérrel rendelkező munkavállalók három kategóriájának (egy munkavállaló, egy eltartott házastárssal és két eltartott gyermekkel; egyedülálló szülő, két eltartott gyermekkel; egyedülálló munkavállaló) jövedelmére gyakorolt hatásai; − végül, amennyiben létezik ilyen, valamennyi, az átlag nettó bérek és a minimál nettó bérek tárgyában készített országos tanulmány. A Bizottság úgy döntött, amíg ezek az információk nincsenek a birtokában, addig az ellenőrzésnek ebben a ciklusában nem von le Konklúziókat az e rendelkezés vonatkozásában készült nemzeti jelentéseket illetően. Jóllehet, a Karta 4. cikk 1. bekezdése megvalósulásának vizsgálatánál a Bizottság a jelentések valamennyi összetevőjét ennek megfelelően fogja figyelembe 51

venni.” (Konklúziók XIII-3, 217. és 218. o.; ld. még 260. o., és Konklúziók XIII-3, Függelék, 30. o.: a Bizottság úgy döntött, Finnország, Portugália és Luxemburg esetében nem értékeli a rendelkezések megvalósulását – első jelentések.) 2. bekezdés – A túlmunka felemelt mértékű díjazása E bekezdésben a Szerződő Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy:

„elismerik a munkavállaló jogát arra, hogy a túlmunkáért – egyes, sajátos esetek kivételével – felemelt mértékű díjazásban részesüljenek”. Továbbá, ne feledkezzünk meg arról, hogy csakúgy mint az 1. bekezdés esetében, e cikk utolsó, számozás nélküli bekezdése itt is alkalmazandó. A Bizottság első Konklúzióiban kijelenti, hogy „az e bekezdésben megfogalmazott elv abból a feltételezésből indul ki, mely szerint a rendkívüli körülmények között, és a rendes munkaidőn kívül végzett munka magasabb teljesítést kíván a munkavállalótól. Következésképpen, nem elegendő, hogy a túlmunkát megfizetik a munkavállalónak, hanem egyúttal e kifizetés mértékének meg kell haladnia az átlagkereset mértékét” (Konklúziók I, 28. o.). Ezen felül, a Bizottság ugyanezen Konklúzióiban megfigyelte, hogy „a »túlórában végzett munka« kifejezésen általában a rendes munkaidőn kívül, vagy azon felül végzett munkát értik” (uo.). Mindazonáltal, arra a megállapításra jutott, hogy néhány Szerződő Fél országában a rendes éjszakai, ill. váltott műszakot túlmunkának tekintik, és megjegyezte, hogy „a túlmunka értelmezésének pontos meghatározása országonként bizonyos mértékig eltérő” (uo.). Végül, a Bizottság megjegyezte, hogy néhány országban a túlmunkát rendkívüli szabadsággal váltják meg, különösen a belföldi munkavállalók esetében (uo.). E rendelkezés hatályával kapcsolatban hangsúlyozta: „mivel a 33. cikk erre nem vonatkozik, valamennyi munkavállaló (kivételt képeznek az olyan sajátos esetek, mint pl. az állami alkalmazottak és az operatív vezetők, stb.) az elvégzett túlmunkáért felemelt mértékű díjazásra jogosult” (Konklúziók IX-2, 38. o.). Következésképpen az ezen bekezdésben engedélyezett kivételek a munkavállalók olyan sajátos csoportjaira értendők, mint például bizonyos munkakörökben foglalkoztatott, döntési jogkörrel felruházott munkavállalók, akiknek a túlmunkát általában nem fizetik, illetve speciális esetekre, például vészhelyzetek esetére (baleset, vagy vis maior). A „megemelt mértékű díjazás” általános kifejezés. Elfogadhatónak tekinthető intézkedések voltak az alábbiak: (a) intézkedés, melynek értelmében a hétvégén végzett túlmunkáért 125%-ot, vasárés ünnepnapokon 150, ill. 200%-ot fizetnek a munkavállalóknak (Konklúziók II, 18. o., Német Szövetségi Köztársaság); (b) a túlmunka első nyolc órája után 25%-kal, míg az ezt követő túlórákra 50%-kal megemelt mértékű díjazást fizetnek (Konklúziók VIII, 64. o., Franciaország);

52

(c) a jogszabályban engedélyezett éves túlmunka első 60 órájára 25%-kal, a 60 és 120 óra közötti túlmunkára 50%-kal, míg a 120 órát meghaladó túlmunkára 75%-kal megemelt mértékű díjazást fizetnek (Konklúziók X-1, 58. o., Görögország). A tizedik felülvizsgálati ciklusban, az egyik Szerződő Fél országában kialakult helyzetet vizsgálva, a Bizottság a következő véleményre jutott. A vonatkozó jogszabálynak azzal a rendelkezéssel való kiegészítése, mely szerint az elvégzett túlmunkáért a munkavállalót megillető megemelt mértékű díjazást esetleg azzal egyenlő értékű szabadidővel váltják meg, nem mond ellent a 4. cikk 2. bekezdésében foglaltaknak, mivel ez nem sérti a munkavállalónak a megemelt mértékű díjazáshoz való jogát, és arról, hogy ezt ezzel egyenlő értékű szabadidővel váltsa meg, a vezetés és a munkavállaló dönt.

A Konklúziók XIII-1 részében a Bizottság általános kérdést tett fel a Szerződő Feleknek az ezen rendelkezéssel kapcsolatosan azon megfigyelése alapján, mely szerint számos államban intézkedések történtek, ill. intézkedéseket terveznek a rugalmas munkaidőt illetően (Konklúziók XIII-1, 25. o.). „A Bizottság megkérte az e rendelkezés által kötelezett államokat, hogy jelezzék, ezek az intézkedések rendelkeznek-e az átlagos, a minimális, és a maximális munkaórák meghatározásáról. Ugyanakkor arra is kíváncsi volt, hogy milyen eredménnyel jártak ezek az intézkedések a túlmunka (azaz, a törvényes munkaidőn túl végzett munka) díjazását, ill. megváltását illetően. A Bizottság különösen szerette volna tudni, hogy egy ilyen rendszert jogszabályi rendelkezésekkel kellett-e megvalósítani, vagy kollektív szerződésben kötötték ki, és ez utóbbi esetben milyen szinten köttettek ezek a megállapodások, és az érdekképviseleti szervezeteken kívül másnak is volt-e joga hasonló egyeztető tárgyalásokat folytatni” (Konklúziók XIII-1, 112. és 113. o.) Erre az általános kérdésre a tizennegyedik felülvizsgálati ciklusban kell választ adni.

A rendelkezésben előírtak teljesülésének értékelése Összességét tekintve ez a bekezdés semmilyen különösebb problémát nem okozott azon Szerződő Feleknek, melyek jogszabályban és / vagy kollektív szerződésben vállalt kötelezettségüknek eleget tettek és azt a gyakorlatban megvalósították. Egy egyszerű kérdést tettek fel azon Szerződő Feleknek, melyek ezt a rendelkezést kollektív szerződésben alkalmazták, nevezetesen, hogy ennek hatálya valamennyi munkavállalóra kiterjed-e, és amennyiben nem, akkor milyen helyzetben vannak azok a munkavállalók, akik az e bekezdésben biztosított jog tekintetében nincsenek lefedve (ld. Konklúziók VIII, 64. és 65. o., Dánia, Izland, Írország, Hollandia). A Bizottság által kielégítőnek tartott egyik válasz volt az, mely szerint azon munkavállalók esetében, akikre a kollektív szerződés hatálya nem terjed ki, „a munkaszerződések figyelembe veszik az adott gazdasági ágazatban ugyanazon foglalkozásoknál alkalmazandó feltételeket, akár egyértelműen kimondva, akár abból a feltételezésből kiindulva, hogy vitás ügy esetén e feltételek alkalmazandók” (Konklúziók IX-1, 40. o., Dánia). Továbbá, azon esetekben, amikor a túlmunka megegyezett, vagy alacsonyabb volt, mint a rendes díj, a Bizottság, hogy megbizonyosodjon, ezek az esetek a Kartában engedélyezett kivételek közé tartoz53

nak, megkérdezte, a munkavállalók milyen csoportjáról és milyen munkáról, továbbá milyen munkakörülményekről van szó (Konklúziók XII-2, 86. o., Málta). Három Szerződő Fél esetében a Konklúziókat elhalasztották: Egyesült Királyság: az ellenőrzés tizenegyedik ciklusáig a következtetés pozitív volt. Majd a Bizottság a tizenkettedik ciklussal kezdődően hosszan halasztotta döntését. Érdemes megjegyezni, hogy a tizenegyedik ciklusban, amikor a Bizottság tudomást szerzett arról, hogy az Egyesült Királyságban a jogszabályi változások (a huszonegy év alatti munkavállalók bérének tanács által biztosított védelmének eltörlése) következtében a huszonegy év alatti munkavállalók jelentős százaléka az e bekezdésben biztosított jogait csak szokás és gyakorlat útján élvezheti. Kijelentette, hogy e helyzet csak abban az esetben tekinthető a Karta rendelkezéseivel összhangban lévőnek, ha bizonyítják, hogy a gyakorlatban e munkavállalók mindegyike az elvégzett túlmunkáért megemelt mértékű díjazásban részesült (Konklúziók XI-1, 67. és 68. o.). A tizenkettedik ellenőrző ciklusban a Bizottság, miközben figyelembe vette az Egyesült Királyság kormányának érvelését. Eszerint az a „rendkívül széles körű elvárás, hogy a rendes munkaidőn túl végzett munkát megemelt díjazással fizetik” biztosítja, hogy a túlmunkáért fizetett megemelt mértékű díjazás szokása és gyakorlata valamennyi esetben észlelhető lesz. A Bizottság továbbra is kitart amellett, hogy olyan „információt kapjon, mely alátámasztja azon tényt, hogy a túlmunkáért fizetett ezen megemelt díjak »elgondolása és gyakorlata« valamennyi munkavállaló esetében tapasztalható” (Konklúziók XII-1, 95. és 96. o). A kormány által említett, egy, a Keresetekről készített felmérés eredményeit a Bizottság nem fogadta el megfelelő bizonyítékként, azzal az indoklással, hogy a felmérés a lakosságnak csak egy részére terjedt ki. Ennek, és az atipikus munkaformák szerint dolgozó vállalóknak a túlmunkáért járó megemelt díjazáshoz való jogára vonatkozó információ hiányának következtében a Bizottság következtetését elhalasztotta (Konklúziók XIII-1, 114. o.). Ugyanezt tette a XIII-3 ciklusban, emlékeztetve, hogy „nem tudott elfogadni egy puszta kijelentést, és hogy a Szerződő Felek kormányain múlik, hogy biztosítsák, a munkavállalók valóban élvezik a Karta által juttatott jogokat” (Konklúziók XIII-3, 218. o.). Finnország: a munkaidőről szóló jogszabályi rendelkezések hatálya alá nem tartozó ágazatokra vonatkozó információ rendelkezésre bocsátásáig a következtetés elhalasztva (Konklúziók XIII-3. 260. és 261. o.). Luxemburg: a következtetés elhalasztva, míg a különböző, megkért információra, elsősorban a hétvégeken és fizetett ünnepnapokon, és ezen belül a fiatalkorúak által végzett túlmunka díjazásának mértékére, a megváltásként adott szabadidő időtartamára, a köztisztviselők által hétvégeken és munkanapokon végzett túlmunka megemelt mértékű díjazására, valamint az alkalmazandó kollektív szerződésekre vonatkozóan válasz nem érkezik (Konklúziók XIII-3, Függelék, 30. 31. o.).

54

3. bekezdés – Férfi és női munkavállalók közötti diszkrimináció tilalma a díjazás tekintetében Ezen bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják:

„a férfi és női munkavállalók jogának elismerését az egyenlő díjazásra az egyenértékű munka ellenében.” E cikk utolsó, számozatlan bekezdése is itt alkalmazandó. Mivel tudatában volt annak, hogy a közvélemény a Karta e rendelkezésének milyen fontosságot tulajdonít, a Bizottság már első következtetéseiben szükségesnek érezte, hogy egyes vonatkozásait meghatározza. A Bizottság – hangsúlyozva az e rendelkezés által védett jogot – kijelentette azt is, hogy e fontosság „közvetlenül a Karta egyik alapelvéből fakad, nevezetesen szociális jogok nemi alapon történő hátrányos megkülönböztetés nélkül való élvezésének jogából, egy olyan alapelvből, amely viszont az Egyetemes Emberi Jogok Nyilatkozatából vezethető le és a demokratikus államok alkotmányainak nagy részében megjelenik” (Első jelentés a Karta egyes el nem fogadott rendelkezéseiről, 9. o.).24 A Bizottság a kezdetektől fogva úgy vélte, hogy „ez a rendelkezés arra kötelezi az azt elfogadó Szerződő Államokat, hogy elismerik az egyenlő értékű munkáért egyenlő bért elvét, nemcsak jogban, hanem ténylegesen is”. Rámutatott, hogy „az egyenlő értékű munkáért a férfiaknak és nőknek fizetett egyenlő bér (…) előfeltételezi azt, hogy az érintett államok kormányai a munka értékelésére objektív kritériumokat állítanak fel, megfelelő módszerek alapján (megrendelések, felmérések, stb.). Ebben az összefüggésben a Bizottság úgy vélte, hogy a Karta értelmében a kormányok szabadon választhatják meg a férfi és női munkavállalók bérének egyenlőségét megvalósító módszereket, és ezt az egyenlőséget jogalkotás és szabályozás útján vagy kollektív szerződések útján is biztosíthatják, azzal az egyetlen feltétellel, hogy az egyenlőség a gyakorlatban megvalósuljon” (Konklúziók I., 28. o.). A második felülvizsgálati ciklusban a Bizottság a 4. cikk 3. bekezdése szerinti általános észrevételében bővebben kifejtette e rendelkezés végrehajtásának kérdéskörét azzal, hogy egyértelművé tette a következőket: „ha egy olyan országban, amely elfogadta e vállalást, az egyenlő díjazás jogának teljes körű gyakorlását egyszerűen a kollektív szerződések útján nem lehet biztosítani, az állam jogszabályi előírásban foglalt bérrögzítési mechanizmusok vagy bármilyen más megfelelő módszer útján köteles beavatkozni.” E megállapítással kapcsolatban a Bizottság leszögezte, hogy a Karta tovább megy az ILO 100. egyezményénél. Ezt a két nemzetközi okmány összehasonlítása is nyilvánvalóvá teszi, mivel a 24

Az Európai Szociális Karta egyes, általuk még el nem fogadott rendelkezéseiről a tagállamok a Bizottság kérésére alkalmanként jelentést küldenek Strasbourgba – a Szerk.

55

Kartában szerepel e jog elismerésére irányuló kifejezett vállalás, míg az ILO Egyezmény keretében az államok csupán az egyenlő értékű munkáért egyenlő bért elve alkalmazásának előmozdítását vállalják, valamint az ilyen alkalmazás biztosítását a díjazás mértékének megállapítására a gyakorlatban alkalmazott módszereknek megfelelő mértékben. Ezen túlmenően az e jog élvezésének biztosítására irányuló kötelezettség a Kartában abszolút (Következtetés II., 18. és 19. o.). A Bizottság azon nézetet, mely szerint a Karta hatálya tágabb, mint az ILO 100. egyezményéé, megismételte a Karta egyes el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentésében (9. o.). „A Bizottság azonban felismerte, hogy míg kollektív szerződések hiányában egy állam előírhatja törvényben az egyenlő munkáért egyenlő bért szabályának betartását, az egyenlő értékű munkáért egyenlő bért szabályának megvalósítása során számos, időben és térben változó öszszetett tényező összevetésére és felmérésére kerül sor. Ennek megfelelően a 4. cikk 3. bekezdésében foglalt vállalást akkor lehet teljesítettnek tekinteni, ha az „egyenlő munkáért egyenlő bért” szabálya de jure és de facto is teljesült. A Szerződő Fél egyidejűleg bizonyítékot szolgáltatott arra nézve, hogy minden, a hatalmában álló lépést megtett az összehasonlítható értékű munkáért egyenlő díjazás nyújtásának eléréséhez” (Konklúziók II., 19. o.). Az utóbbi véleményt ismét megerősítették a harmadik ciklusban: „annak meghatározásához, hogy tiszteletben tartják-e az egyenlő értékű munkáért egyenlő bért elvét, két ismérvet kell alkalmazni. Először is, meg kell vizsgálni, hogy a törvény szerint és ténylegesen egyenlő bért fizetnek-e egyenlő munkáért; másodszor, hogy az érintett állam szolgáltat-e bizonyítékot arra nézve, hogy megfelelő lépéseket tett – amelyek jellegét az állam saját megítélésére bízzák – az összehasonlítható értékű munkáért kiegyenlített bért fizessenek” (Konklúziók III., 26. o.). A Bizottság ismételten felhívta a figyelmet az állami intervenció szükségességére akár jogalkotás, akár más módszer útján, amennyiben a kollektív szerződések nem biztosítják a Kartával összefüggő célokat a munkáltatói és munkavállalói szervezetek magatartásából következően, vagy elégtelennek bizonyultak (ld. például Konklúziók V., 31. o. és Konklúziók VII., xvi o.). Ezen túlmenően, a Karta egyes el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentésében (10. o.) a Bizottság kijelentette, hogy bizonyos államokban alkalmazott megközelítés, amelynek keretében jogalkotásukban nem határoztak meg általános munkabér-szabályozást, „önmagában nem tűnik elégségesnek a Karta e cikkében szentesített jog általános végrehajtásához. Ezért szükség van jogalkotási lépésekre, legalábbis azon általános szabályok meghatározása érdekében, amelyeket a munkáltatóknak és munkavállalóknak követniük kell tárgyalásaik során (pl. differenciált lépcsők eltörlése, diszkriminatív szerződések vagy szerződéses rendelkezések semmissége, stb.)”.

56

Azon értelmezéséhez tartva magát, hogy a díjazás egyenlőségének a jog szerint és a gyakorlatban is léteznie kell, a Bizottság törekedett a „látszat mögötti valóság” megállapítására, és nem elégedett meg a csupán de jure helyzetek figyelembe vételével, mivel „az első látásra esetleg igen kielégítőnek tűnő jogalkotást néha nem megfelelően vagy túl engedékenyen alkalmazzák. Az ilyenfajta valóság feltárását a Karta rendelkezései ki nem mondott módon megkövetelik, mint pl. a 4. cikkben (…), amely szerint egyes vállalásokat jogszabálytól eltérő módon is végrehajthatnak” (Konklúziók III., xiii. o.). A nemzeti helyzetek e két vetületének – de jure és de facto – vizsgálatát a Bizottság következetes módon minden felülvizsgálati ciklusban betartotta. A Bizottság több esetben úgy találta, hogy a jogi helyzet megfelelt a Kartának, mivel azonban ez önmagában nem volt elégséges, tájékoztatást kért a Szerződő Felektől, hogy milyen intézkedéseket hoztak az egyenlő bérhez való jog gyakorlati megvalósításának biztosítására (ld. például a Konklúziók II. 19. o., Konklúziók VIII. 67-69. o., Konklúziók X-1 60. és 61. o., Konklúziók XI-2. 69-71. o., valamint a Konklúziók XII-2. 87. és 89. o.), vagy pedig „teljesebb és pontosabb kimutatást arról, milyen lépéseket tettek a kormányok” az egyenlő bér elve alkalmazásának biztosítására (Konklúziók VI., xv. o.). Egy nemrégiben felmerült példa annak illusztrálására, hogy a Bizottság a nemzeti helyzetek megfelelésének felmérésekor a gyakorlatot is figyelembe veszi, Németország esete, ahol a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy „bár a jogi helyzet a Kartának megfelelt, a gyakorlati helyzet számos problémát vetett fel, így a Bizottság elhalasztotta következtetéseit” (Konklúziók XIII-2., 261. o.; ld. még 260. o., Belgium, valamint Konklúziók XIII-3. Függeléke, 32. o., Luxemburg). A nyolcadik felülvizsgálati ciklusban: „A 4. cikk 3. bekezdésében szentesített elv gyakorlati alkalmazásában tapasztalt nehézségek fényében a Bizottság vállalta, hogy a tárgyi hatályt teljesebb körűen egyértelművé tegye: – egy, e rendelkezést elfogadó állam jogalkotásában elő kell írni, hogy a férfi és női munkavállalóknak egyenlő bért kell kapniuk nemcsak az egyenlő munkáért, hanem az egyenlő értékű munkáért; – a kollektív szerződések vagy egyéni szerződések bármilyen, ezen elvnek ellentmondó klauzuláját törvény erejénél fogva semmisnek kell tekinteni; – e jog védelmét megfelelő jogorvoslati lehetőségek útján biztosítani kell; – a munkavállalóknak egyenlő bérre irányuló követeléséből fakadó megtorló intézkedésektől hatásos védelmet kell biztosítani (nevezetesen, az elbocsátás elleni védelmet)” (Konklúziók VIII., 66. o.). Az első bekezdés tekintetében a Bizottság a kezdetektől egyértelművé tette, hogy az, hogy a kormányok objektív kritériumokat határozzanak meg a munka értékeléséhez, szükséges elő57

feltétele az „egyenértékű” munka elve alkalmazásának (ld. fent, Konklúziók I., 28. o.). Ezen túlmenően a Bizottság a felülvizsgálati körök során tájékoztatást kért a különféle munkakörök objektív értékelésének megvalósítására tett lépésekről. (Ld. például Konklúziók IV. 34. és 35. o., Német Szövetségi Köztársaság, Olaszország és Svédország; Konklúziók V. 32. és 33. o. ugyanezen Szerződő Felekről), az objektív munkaköri értékelés rendszereiről (Konklúziók X2. 63. és 64. o., Ausztria és Spanyolország), a különféle munkakörök összehasonlító értékének felmérése módszereiről abban a tekintetben, hogy „a munkakörök osztályozását a munkakörök elvégzendő munka alapján álló objektív felmérésen (nem pedig a munkavállalók személyes tulajdonságain) alapulva végezték” (Konklúziók XII-1., 98. o. és Konklúziók XIII-1., 126. o., Görögország; legutóbb pedig ld. a Konklúziók XIII-3. Függelék, 32. o., Luxemburg). A Karta el nem fogadott rendelkezéseivel – amely többek között a 4. cikk 3. bekezdését is tartalmazta – kapcsolatos első eljárás lehetőséget adott a Bizottságnak, a következő megállapítás megtételére. Az „objektív kritériumok kialakítása a munkakörök egyenlőségének felmérésére minden gazdasági ágazatban” az egyenlő bérhez való jog hatásos védelmének egyik lehetséges megközelítése. Ez azonban lehetőséget nyújt egyes az államok kötelezettségeinek behatárolására is. Az egyik tagállam jelentésében tett megjegyzésekre adott válaszában a Bizottság nem tudta elfogadni azt a felvetést, hogy ennek az elvnek az elfogadása szükségessé tenné a munkakörök kötelező értékelését is a gazdaság egészében. Úgy találta, hogy elegendő lenne a nők egyenlő bérhez való jogát az igazságügyi rendszerben megfelelő módon garantálni – például úgy, hogy egyedi esetekben a nők követelhessék a munkakör értékelését (Első jelentés a Karta egyes el nem fogadott rendelkezéseiről, 10. és 11. o., Egyesült Királyság). Az objektív munkaköri értékelés fejlődése arra vezette a Bizottságot, hogy konkrétan meghatározza: a bérek és az azoknak megfelelő munkakörök összehasonlítását nem lehet egyazon cégen belül elvégezni, és úgy vélte, hogy ilyen helyzet az egyenlő bér elvének „korlátozó értelemben” való alkalmazását képezi (Konklúziók XII-1., 101. és 102. o., Hollandia és Norvégia; legutóbb Konklúziók XIII-1., 120. és 121. o.). A Bizottság azt is megjegyezte, hogy a bérek meghatározásának, objektív értékelések vagy munkakörök besorolásának egyes kritériumai a gyakorlatban diszkriminatívnak bizonyulhatnak. (Ld. például Konklúziók XIII-1., 121. o., Norvégia: „az elméletileg nem tekintetében semleges kritériumok a gyakorlatban diszkriminatívak lehetnek (pl. túlóra vállalása, nehéz munkaidejű munkakörök vállalása)”; Konklúziók XIII-2., 260. o., Belgium, és 261. o., Németország: kizárólag testi erőfeszítés hangsúlyozása olyan tényezők kizárásával, amelyek nyomást gyakorolnak a munkavállalókra, mint pl. szellemi erőfeszítés és stressz”).

58

A Bizottság kivétel nélkül hangot ad aggályainak olyan esetekben, amelyekben egy ország egyenlő bérre vonatkozó jogszabályait „azonos” munkára, de nem „egyenlő értékű munkára” kell alkalmazni (ld. például Konklúziók VII., 67. o. és Konklúziók IX-1., 42. o., Dánia).25 A második bekezdéssel kapcsolatban rámutattak, hogy a Bizottság rendszeresen ellenőrzi az ellentmondó klauzulák semmisségét. Ha nem létezik ilyen értelmű rendelkezés, az érintett állam nem tekinthető úgy, hogy megfelel a 4. cikk 3. bekezdésének. (Ez az eset állt fenn Norvégiában; ld. Konklúziók XI-1., 72. o.; XII-1., 102. és 103. o.; XIII-1., 120-122. o., XIII-3., 219. és 220. o.). Erre vonatkozó tájékoztatás hiányában a Bizottság konkrét kérdést tesz fel (ld. például Konklúziók VIII., 67. o., Ausztria, 68. o., Izland). A tizedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság az e kérdésre vonatkozó esetjog további kifejtése során az alábbi következtetésre jutott. „Az e rendelkezésnek való megfelelés vagy az egyenlő bér elvének ellentmondó klauzulák semmisségére vonatkozó kifejezett jogszabályi rendelkezések lététől (Konklúziók VIII., 66. o.), vagy egy olyan általános elv létezésétől, amely szerint valamely közjogi szabálynak ellentmondó bármilyen rendelkezést vagy klauzulát semmisnek kell tekinteni” (Konklúziók X-1., 63. o., Norvégia esete). A harmadik, az egyenlő bérhez való jog megfelelő jogorvoslati lehetőségek útján való védelmét illető bekezdés tekintetében a Bizottság megjegyezte, hogy e jogorvoslatok viszonylag gyorsan bekerültek a Szerződő Felek belső jogába, különösen azon államokéba, amelyek az Európai Közösség tagjai is. A Karta egyes el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentésében (10. o.) a Bizottság megfigyelte „az igazságügyi garanciák nyújtására irányuló tendenciát, amely e tárgyban egyéni jog elismerésén alapul. Bizonyos nemzetközi szabvány vagy irányelv ösztönzésére (…) egyes államok feljogosították a női munkavállalókat jogi lépések megtételére (általában munkaügyi bíróságokon) e jog hatásos védelme érdekében”. A Bizottság ezen kívül megjegyezte, hogy „minden vizsgált államban volt megfelelő jogszabály, amely rendelkezett az egyenlő bérhez való egyéni jogról és az igazságügyi hatóságokhoz történő fellebbezés jogáról egyaránt” (Konklúziók IX-I, 13. o.). Azt is megjegyezte, hogy „szinte minden országban vannak a férfiak és nők egyenlő elbánásának elve kikényszerítéséért felelős Bizottságok. Az ilyen testületek létezése azonban nem zárja ki a bírósághoz történő fellebbezést, mint az egyenlő bánásmódhoz, különösen az egyenlő bérhez való jog védelmének eszközét, amelyet a Karta vonatkozó rendelkezéseit elfogadó államok mindegyike garantál”. (Konklúziók IX-2., 10. és 11. o.). A negyedik bekezdés tekintetében a megtorló intézkedésekkel szembeni hatásos védelem kérdését először a hetedik felülvizsgálati ciklusban vetették fel, egy olyan Szerződő Fél törvé25

Az 1986-os jogalkotási reform eredményeként Dániában rendelkeztek nemcsak „azonos munkáért”, hanem „egyenlő értékű munkáért” fizetendő egyenlő bérről (Konklúziók X-1. 59. old.).

59

nyi rendelkezéseinek vizsgálata során, amely lehetővé tette a munkavállalók elbocsátását az e törvény szerinti egyenlő bérre vonatkozó követelés benyújtásáért, bár ilyen esetben nekik huszonhat heti bért meg nem haladó összegű kompenzáció járna, tekintetbe véve a szolgálati idő hosszát és az eset egyéb körülményeit. A Bizottság akkor úgy vélte, hogy „eltekintve a kompenzáció elégséges voltára vonatkozó kérdésekre, amelyek további vizsgálatot igényelnek, ha egy munkavállalót azzal fenyegetnek, hogy elvesztheti állását valamely alapjogának – mint az egyenlő bérhez való jog – gyakorlása következményeként, ennek eredményeként a munkavállaló könnyen tartózkodhat követelése benyújtásától, s így e jogot megfosztja jelentősége legnagyobb részétől” (Konklúziók VII., 26. és 27. o., Dánia). A következő ciklusban a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy „az elbocsátás veszélye valószínűleg nem ösztönzi az egyenlő díjazásra irányuló követeléseket, így a helyzetet nem lehet a Karta 4. cikke 3. bekezdésének megfelelőnek tekinteni”, és negatív következtetést vont le (Konklúziók VIII., 67. o., Dánia). „Az egyenlő munkáért vagy egyenlő értékű munkáért a férfiak és nők egyenlő bérezésére való jog alapjog jellegére tekintettel a Bizottság hangsúlyozza, hogy e jog hatásos gyakorlása szükségesképpen feltételezi minden megtorló intézkedés – ideértve az elbocsátás – hiányát is az e joggal élni kívánó személyekkel szemben” (Konklúziók IX-1., 13. o.). A Bizottság azt is megjegyezte, hogy Dániában ilyen körülmények között továbbra is lehetőség volt az elbocsátásra, és ezen kívül a munkáltató által fizetendő kártérítés véleménye szerint „nem képviselt elégséges elrettentő erőt a munkáltató irányába, de megfelelő kompenzációt sem nyújtott az érintett munkavállalónak” (uo. és 41. o.). A tizedik és tizenegyedik ciklusban ugyanezt az álláspontot képviselték, bár időközben a kompenzáció összegét megemelték harminckilenc heti bérre. A Bizottság úgy vélte, hogy ez az összeg „túl kicsi ahhoz, hogy elégséges elrettentő erőt képviseljen a munkáltató vagy elégséges kompenzációt a munkavállaló számára (Konklúziók X-1., 60. o. és XI-1., 68. o.). A tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság fenntartotta e nézetét, és „emlékeztetett, hogy az egyetlen eset, amelyben úgy vélte, hogy az ilyen elbocsátásért fizetett kompenzáció elfogadható a visszahelyezés helyett, a Konklúziók IX-1. 44. oldalán fordult elő, ahol a következő helyzetet fogadta el: az érintett országban (Svédország) és csak a magánszektor tekintetében, ahol nem ítélte lehetségesnek a visszahelyezést, mert a munkáltató megtagadja valamely bírósági ítélet betartását, a munkaszerződést megszűntnek tekinti és a munkavállaló korlátlan kártérítésre jogosult. Ilyen esetben a munkavállaló jogait a lehető legnagyobb mértékben védik, amennyiben korlátlan kompenzációt kell fizetni, de csak akkor, ha nincs más lehetséges megoldás. Ugyanezt nem lehet elmondani a dániai helyzetről, ahol a törvény csupán harminckilenc heti bér maximális kompenzációról rendelkezik egyenlő bér követelésének alapján történő indokolatlan elbocsátásért, anélkül, hogy akár figyelembe venné a visszahelyezést jogorvoslatként. Ezt nem lehet azon jog elégséges védelmének tekinteni, hogy egyenlő bér követeléséért ne lehessen elbocsátani a munkavállalót, mivel sem a munkáltató

60

számára nem eléggé elrettentő, sem a munkavállaló számára nem elegendő kompenzáció” (Konklúziók XII-1., 96. és 97. old).26 Végül meg kell említeni, hogy a Bizottság az elbocsátástól eltérő megtorlással is foglalkozik, és megvizsgálta a bizonyítási teher kérdését is. Megjegyezte, hogy az egyik államban „míg a munkáltató nem jogosult a munkavállalót szankcionálni csak azért, mert a munkavállaló bírósági eljárást indított, nem volt azonban köteles indokolni az elbocsátást. Így az elbocsátott munkavállalónak komoly nehézségei voltak azzal, hogy bizonyítsa: elbocsátását a jogi eljárás indítása okozta” (Konklúziók IX-2., 39. o., Ausztria). Az osztrák kormány maga is bevallotta, hogy ez a helyzet „nem teljes mértékben kielégítő”. A tizenkettedik ciklusban a Bizottság megállapította a következőket. Ha a munkavállalónak kell alátámasztania az elbocsátás jogtalanságát, amiatt, hogy annak alapja az volt, hogy a munkavállaló követelte az egyenlő bér elvének alkalmazását, akkor „az egyenlő bér elvének betartása nem teljesen garantált, mivel gyakorlati alkalmazását megnehezítették.” (Ld.: XII-1., 100. o., Izland. Ezt bizonyos mértékben orvosolták úgy, hogy a Panaszbizottság elé vitt feltételezett nem szerinti hátrányos megkülönböztetési esetekben megfordították a bizonyítási terhet; ld. Konklúziók XIII-1., 118. o. és Konklúziók XIII-3., 219. o.). Az elbocsátáson kívül egyéb megtorló intézkedésekre a Bizottság többek között a munkakörök megváltoztatását, a munkakörülmények módosítását (Konklúziók XI-1., 43. o., Hollandia), valamint az áthelyezést, a munkafeltételek egyoldalú módosítását és lefokozást (Konklúziók XIII-3., 220. old, Norvégia) hozta tényleges példának.

Megfelelés-értékelés A hatodik felülvizsgálati ciklusig szinte mindegyik Szerződő Állam úgy minősült, hogy nem teljesíti e rendelkezést. Főleg annak alapján, hogy azonos vagy egyenértékű munkát végző férfi és női munkavállalók fizetése között eltérés27 mutatkozott. Valamint annak folytán, hogy nem voltak az egyenlő értékű munkáért egyenlő bér elvének különböző munkakörökben történő alkalmazásának összehasonlításához és felméréséhez objektív kritériumok vagy értékelési módszerek (Ausztria, Olaszország (a negyedik ciklusig), Norvégia, Svédország).

26

A helyzetet az 1992. május 10-én kelt 374. sz. törvény orvosolta, amely megtiltotta az olyan munkavállalók elbocsátását, akik egyenlő bért vagy egyenlő munkafeltételeket követelnek. Ez a törvény kifejezetten rendelkezett a visszahelyezésről, és olyan esetekben, ahol ez indokolatlannak minősül, az érintett dolgozó 39-ről 78 hetire növelt maximális kompenzációra jogosult (Konklúziók XIII-3., 218. és 219. old.) 27 A Bizottság azonban elismeri, hogy ezek az eltérések többek között fakadhatnak abból, hogy a női munkaerő nagy arányban van jelen az alacsonyan fizetett ágazatokban, nem szakképzett, valamint abból, hogy a nők kevésbé állnak rendelkezésre túlórára vagy többműszakos munkára, amelyeket általában jobban fizetnek (ld. például Konklúziók XI-1., 73. old., Svédország).

61

A hetedik ciklustól kezdve úgy találták, hogy a Szerződő Államok egészükben véve jelentős előrelépést tettek e rendelkezés teljesítése érdekében. Különösen olyan jogszabály beiktatása esetén, amely létrehozta az egyenlő bérhez való jogot, valamint e jog de facto alkalmazásának biztosítására irányuló erőfeszítések erősödésében. (Ennek pozitív példái többek között az Egyenlő Bánásmód vagy Egyenlő Jogállás Bizottságok vagy Testületek létrehozása, tájékoztatás és a közismertség ösztönzése, a létező béreltérések csökkentése vagy egyes, alacsonyan fizetett, nőket kimagasló arányban foglalkoztató ágazatokban a bérek emelésével. Norvégia: még mindig nem lehetséges magánszemély számára, hogy kollektív szerződésnek az egyenlő bér elvének ellentmondó rendelkezését semmissé nyilvánítsa. Magánszemély megtámadhat egy ilyen klauzulát a bíróság előtt, azonban, ha javára ítélne, a szerződés alkalmazását csupán az érintett magánszemély tekintetében adják fel (ld. a legutóbb a Konklúziók XIII-3., 219. és 220. o.); Törökország: a gazdaság egyes ágazatait kizárják az egyenlő bér tekintetében minden védelemből (Konklúziók XIII-3., 265. és 266. o.). 4. bekezdés – Munkaviszony megszüntetéséhez ésszerű felmondási idő Ezen bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják, hogy

„elismerik minden munkavállaló jogát a munkaviszony megszüntetésekor ésszerű felmondási időhöz”. Függelék a 4. cikk 4. bekezdéséhez

„a jelen rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy az nem tiltja az azonnali felmondást valamilyen súlyos kihágásért”. Ez a rendelkezés azért került a 2. cikk helyett a 4. cikkbe, mert a felmondási előírás célja főleg az, hogy a munkavállalónak ésszerű időre garantálják a bérét, amíg másik munkát keres.28 Az „ésszerű” felmondási idő fogalma és annak korlátai értelmezéséhez a Bizottság az első felülvizsgálati ciklusban arra az álláspontra helyezkedett, hogy az „ésszerűség”-re nem lehet abszolút meghatározást adni valamely felmondási idő tekintetében. Ennélfogva arra szorítkozott, hogy meghatározzon különös eseteket, amelyekben a felmondási idő nem minősülhet ésszerűnek (Konklúziók I., 29. o.). Ezt a negyedik ciklusban megerősítették, amikor a Bizottság kifejtette, hogy tartózkodik az „ésszerű” kifejezés munkaviszony megszüntetése tekintetében történő abszolút meghatározásától. Sőt, éppen az ellenkező eljárást folytatja, és az egyértelműen „ésszerűtlen” felmondási időre vonatkozó becslése a méltányosság – például a munkavállaló valamely cégnél eltöltött szolgálati ideje – kritériumán alapul. Az említetteken túlmenően figyelembe veszi a Karta szerzői által elképzelt „progresszív jellegét” (Konklúziók IV., 35. o.). Ezt az álláspontot a Bizottság minden felülvizsgálati ciklusban fenntartotta (ld. 28

Konklúziók XII-2., 93. old., Málta; Következtetések XIII-2., 264. old., Belgium; Konklúziók XIII-3., 267. old., Portugália.

62

legutóbb a Konklúziók XIII-2., 263. és 264. o., Belgium, valamint Konklúziók XIII-3., 267. o., Portugália). A nyolcadik felülvizsgálati ciklusban, amikor a Bizottság egy olyan Szerződő Félnél fennálló helyzetet vizsgált, ahol a jogszabályok többek között egyheti felmondási időt írtak elő a két évnél nem hosszabb munkaviszonnyal rendelkező munkavállalók részére. Arra az álláspontra helyezkedett, hogy nem tekintheti a Kartának megfelelőnek, ha bebizonyosodik, hogy a gyakorlatban „a munkavállalók e kategóriájánál a felmondási idő a kollektív szerződések, általánosabban pedig az esetjog értelmében ténylegesen hosszabb” (Konklúziók VIII., 73. és 74. o., Egyesült Királyság). A Bizottság elfogadta azt az elvet is, hogy a munkavállalónak felmondási idő helyett kompenzációt fizetnek (ld. például a Konklúziók XII-1. 104. o., Görögország) a felmondási időre vonatkozóval azonos felmérési módszerekkel. Így Görögország esetében bizonyos munkavállalók általában pénzügyi kompenzációban részesülnek minimális felmondási idő helyett, a kompenzáció alapja azon napi bér összege és száma, amelyet a felmondási időre kaptak volna. „Míg a Bizottság úgy vélte, hogy a felmondási idő helyett ilyen kompenzáció biztosítása elfogadható, ahogyan azt a Konklúziók XI-1.-ben megjegyezte, a minimális felmondási idő magában nem elégséges az esetjog szempontjából, így az ennek megfelelő kompenzáció sem minősülhet kielégítőnek” (uo.). Ezen túlmenően a Bizottság esetjoga szerint a tényleges felmondási időt csak attól a pillanattól számíthatják, amikor a munkavállalót tájékoztatja a munkáltató az elbocsátás jóváhagyásáról. Nem minősülhet a felmondási idő meghosszabbításának az az időszak, amikor a munkáltató az elbocsátást megelőzően engedélyt kér a megfelelő hivataltól, vagy konzultációkat folytat a munkavállalókkal (Konklúziók IX-1., 45. o., Hollandia). Ugyanígy megtagadta a Bizottság a svéd kormány azon érvelésének figyelembe vételét, hogy a munkavállalók elbocsátást megelőző tájékoztatása és a velük folytatott konzultáció a gyakorlatban meghosszabbítja a felmondási időt. „Nem tudta azonban ezt a nézetet osztani, mivel a felmondási idő, mint olyan, nem kezdődhet meg, míg a munkavállaló – vagy esetleg a helyi szakszervezeti egység – és a munkáltató közötti konzultáció le nem zajlott” (Konklúziók XI-1., 75. o.). A Bizottság által ésszerűnek minősített felmondási idők például a következők: – nyolcnapos felmondási idő hat hónapnál kevesebb szolgálati időre, egyhavi felmondási idő két évnél kevesebb szolgálati időre, és kéthavi felmondási idő két évet meghaladó szolgálati időre (Konklúziók XI-2., 71. o., Franciaország); – két hét kétéves szolgálati időre, amely további évenként egy héttel meghosszabbodik, de nem haladja meg a tizenkét hetet (Konklúziók XII-1., 107. o., Egyesült Királyság); – harminc nap kétéves szolgálati időre, két év felett pedig hatvan nap (Konklúziók XIII3., 267. o., Portugália).

63

E bekezdés személyi hatálya tekintetében a szövegkörnyezetből egyértelműen kiderül, hogy nem vonatkozik az önfoglalkoztatókra. A „súlyos kihágás” kifejezés meghatározása, amely a 4. cikk 4. bekezdése szerint lehetővé teszi az azonnali elbocsátást, nem szerepel a függelékben, és a Bizottság egyedi vizsgálatokat folytat ilyen helyzetekben (ld. például Konklúziók XIII-2., 264. o., Málta).

Megfelelés-értékelés A 4. cikk 4. bekezdését csupán tizenhárom Szerződő Fél fogadta el, akik közül nyolcról állapították meg, hogy nem teljesíti a rendelkezéseket. Ezek közül kettőről az első felülvizsgálati ciklus óta negatív következtetést vontak le, a második ciklus óta pedig még egy államról. A rendelkezéseket nem teljesítő Szerződő Felek: Belgium: (első jelentés): mivel a manuális munkavállalók minimális felmondási ideje nem elégséges: hat hónapnál kevesebb szolgálati időre hét nap; húsz évnél kevesebb szolgálati időre huszonnyolc nap, és azok esetében, akik megszakítás nélkül több mint húsz évet töltöttek egyazon cégnél, ötvenhat nap (Konklúziók XIII-2., 263. és 264. o.); Görögország: mivel a felmondási idő és a felmondási idő helyett járó pénzügyi kompenzáció „technikusok és munkások” (manuális vagy napi bérért munkavállalók) esetében nem elégséges. Két évet meg nem haladó szolgálati időre nyolcnapi felmondási idő; két és öt év közötti szolgálati idő esetén tizenöt nap, öt és tíz év szolgálati idő között pedig harminc nap kevés (Konklúziók XII-1., 104. o.; legutóbb ld. Konklúziók XIII-3., 220. o.); Írország: a kifogásolt felmondási idő csaknem két év szolgálati idő esetében egy hét, két és öt év szolgálati idő között két hét, majdnem tíz év szolgálati idő után pedig négy hét a munkavállalóknak. A következtetés az első felülvizsgálati ciklus óta negatív lett (Konklúziók I., 177. és 178. o., Konklúziók XIII-3., 220. és 221. o.).29 A Bizottság nem fogadta el az ír kormány azon érvelését, amely szerint az 1973. évi minimális felmondásra és foglalkoztatási feltételekre vonatkozó törvényben meghatározott felmondási időt „csak a munkáltatókat és a munkavállalókat képviselő fő szervezetekkel tartott teljes körű egyeztetést követően” fogadták el (ld. Konklúziók VI., 26. o.); Olaszország: azon az alapon, hogy a kohászati iparban a felmondási idő még mindig nem elégséges (ötéves szolgálati idővel rendelkező munkavállalónak hat nap, öt és tíz év szolgálati idő között kilenc nap, tíz évet meghaladó szolgálati idő esetén pedig tizenkét nap). Ezt a kifogást az első felülvizsgálati ciklus óta emelték (Konklúziók I., 29. o.; Konklúziók XIII-3., 221. o.)30. Az olasz kormány érvelését, amely szerint a helyzet a gyakorlatban nem okoz gondot, mivel egyedi elbocsátások rendkívül ritkán fordulnak elő, a Bizottság nem fogadja el;

29

A Miniszterek Bizottsága a tizenharmadik ciklus első részére ajánlást adott ki Írországnak címezve. A Miniszterek Bizottsága a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus második részére, valamint a tizenharmadik ciklus első részére másodszor is ajánlást adott ki Olaszországnak címezve.

30

64

Hollandia: mivel a felmondási időre irányadó jelenlegi jogszabályok tartalma nem teljes mértékben kielégítő: tizennyolc évnél nem idősebb heti béres munkavállalók, valamint legalább két év szolgálati idővel rendelkező felnőtt korú heti béres munkavállalók esetében egyheti felmondás (ld. legutóbb Konklúziók XIII-3., 221. o.);31 Portugália: (első jelentés): mivel az elbocsátás esetén a felmondási idő – hét nap – a hat hónapnál rövidebb ideje foglalkoztatott munkavállalóknál nem elégséges (Konklúziók XIII-3., 266. és 267. o.); Svédország: a felső és fémmegmunkáló szakmákban a fiatal munkavállalókra vonatkozó felmondási idő miatt. Az e területen hatályban lévő kollektív szerződések szerint a harminc évnél fiatalabb munkavállalók csupán egyhavi felmondásra jogosultak, ami nem tekinthető ésszerűnek, mivel közülük néhányan akár tizennégy éve munkaviszonyban állhatnak. Ez a foglalkoztatás-biztonsági törvény szerint megengedhető eltérés volt, amely huszonöt éves kor felett legalább kéthavi felmondási időt ajánlott, ami ötévente egy hónappal nő, maximum hat hónapra negyvenöt éves korban. „Míg a Karta szempontjából indokoltnak és értékelendőnek tartja a svédek aggályát az idősebb munkavállalók védelmével kapcsolatban, a Bizottság nem találta úgy, hogy ez bármi módon gátolná a svéd kormányt a munkavállalók szolgálati idő alapján való védelmében is. Voltaképpen úgy véli, hogy e két megközelítés bizonyos mértékben azonos célra irányul és kombinálható. Ez Svédországban a két fent említett szerződés hatályának kivételével így is történik”; (Konklúziók XII-1., 106. o.; legutóbb ld. Konklúziók XII-3., 221. és 222. o.); Egyesült Királyság: mivel az egy hónap és két év közötti szolgálati idővel rendelkező munkavállalók számára törvényben elrendelt egyhetes felmondási idő „ésszerűtlen”-nek minősül. A kifogást a második felülvizsgálati kör óta emelték (Konklúziók II., 21. o.; Konklúziók XIII-3., 222. o.). 5. bekezdés – Bérekből eszközölt levonások korlátozása Ezen bekezdés alapján a Szerződő Felek vállalják, hogy

„csak a nemzeti törvények vagy rendelkezések által előírt, vagy kollektív szerződésben vagy választott bírósági ítéletben meghatározott feltételek szerint és mértékben engedélyezik a bérekből eszközölt levonásokat”. A 4. cikk utolsó számozatlan bekezdése is vonatkozik e rendelkezésre. Függelék a 4. cikk 5. bekezdéséhez

„Megállapodnak arról, hogy Szerződő Fél akkor teheti meg az e bekezdésben foglalt vállalást, ha a munkavállalók nagy többsége tekintetében nem teszik lehetővé, hogy akár jogszabály erejénél fogva, akár kollektív szerződések vagy választott bírósági íté-

31

A helyzetet orvosoló jogalkotás folyamatban van.

65

letek útján levonásokat eszközöljenek a bérekből, kivéve az ennek hatálya alá nem tartozó személyeket.” Ez a vállalás jellegénél fogva nem vonatkozik az önfoglalkoztatókra. Vonatkozik viszont minden munkaviszonyban álló személyre, ideértve a részmunkaidős munkavállalókat, a munkáltatókhoz kapcsolódó munkavállalókat, valamint az állami szektorban dolgozókat. (Ld. Konklúziók XII-2., 94. és 95. o., valamint XIII-2., 267. o., Málta; ld. még Konklúziók XIII-1, 227. és 228. o., valamint Konklúziók XII-3., 270. o., Törökország, továbbá Konklúziók XIII-3., 269. o., Portugália). Törökország esetében a Bizottság azt is tudni kívánta, hogy a munkavállalók milyen aránya nem élvezte a Karta rendelkezései szerinti védelmet a 4. cikk 5. bekezdése függelékének tekintetében. A Bizottság első felülvizsgálati ciklusban tett nyilatkozata értelmében „a munkavállaló teljes bérének kifizetéséhez való joga hosszú csatározások tárgyát képezte a munkásmozgalom történetében. Elkerülhetetlen volt az is, hogy a Szociális Karta leszögezze azt az elvet, hogy a bérekből eszközölt levonásokat csak „a nemzeti törvényekben és rendelkezésekben előírt, vagy kollektív szerződésben vagy választott bírósági ítéletekben meghatározott feltételek szerint és mértékben” lehet engedélyezni. A Bizottság rámutatott, hogy egy Szerződő Állam csak akkor tekinthető úgy, hogy az 5. bekezdés feltételei szerinti kötelezettségét teljesítette, ha betartja e feltételeket és korlátozásokat”. Az ötödik felülvizsgálati ciklusban a Szerződő Felek jelentéseinek tartalmi vizsgálata arra késztette a Bizottságot, hogy egyértelművé tegye e rendelkezés függelékének tárgyi hatályára vonatkozó értelmezését. Az értelmezés a következő volt: „Ez a rendelkezés arra kötelezi a Szerződő államokat, hogy minden munkavállaló esetében csak »a nemzeti törvényekben és rendelkezésekben előírt, vagy kollektív szerződésben vagy választott bírósági ítéletekben meghatározott feltételek szerint és mértékben« engedélyezze a bérekből eszközölt levonást. Ez arra utal, hogy bármilyen más levonást a Kartával ellentétesnek kell minősíteni. De a függelék leszögezi a következőket is: »ha a munkavállalók nagy többsége tekintetében nem teszik lehetővé a bérből eszközölt levonásokat…«, a Kartában foglalt vállalás teljesül.” A „travaux préparatoires” (a. m.: előkészítő munkálatok – a Szerk.32) azt mutatja, hogy a függelék szövegét azért illesztették be, hogy lehetővé tegyék az államok számára a Karta teljesítését még akkor is, ha csak a munkavállalók nagy többsége élvezi a 4. cikk 5. bekezdésében előírt védelmet. A függelék által nem engedélyezett levonások azok, amelyeket sem törvények vagy rendeletek nem engedélyeznek, sem kollektív szerződések vagy választott bírósági ítéle32

A Szerző itt a Karta eredeti, az ’50-es évek végén, a ’60-as évek legelején az Európa Tanács Szociális Bizottságában zajlott szövegezési munkálataira utal.

66

tek nem határoznak meg, s amelyek ebből következően nem felelnek meg a Karta 4. cikk 5. bekezdésének. Ebből az következik, hogy egy államot akkor kell úgy tekinteni, hogy e rendelkezésnek megfelelően jár el, ha a bérekből eszközölt levonásokat a munkavállalók nagy többsége tekintetében csak akkor engedélyezik, ha azokat törvények, rendelkezések, kollektív szerződések vagy választott bírósági ítéletek kifejezetten engedélyezik” (Konklúziók V., 34. és 35. o.). Ugyanebben a ciklusban a Bizottság Olaszország tekintetében kijelentette, hogy pozitív következtetése átmeneti jellegének megszüntetéséhez azt szükséges „tudni, hogy Olaszországban az olyan levonásoktól eltekintve, amelyek jellegét, feltételeit és korlátait jogi rendelkezések, kollektív szerződések vagy választott bírósági ítéletek határozzák meg, egyéni munkaszerződések vagy más módszer útján meghatározhatnak-e bérből eszközölt levonásokat (akár jellegük, akár összegük tekintetében)” (Konklúziók V., 35. o.). Az adózási, társadalombiztosítási, szakszervezeti hozzájárulási, a munkáltató által lakás vagy étkezés céljára fizetett összeg, a munkáltató vagyonában esett kár miatt esedékes összeg vagy tartásdíj céljából eszközölt levonások a Kartának megfelelőnek minősültek, ha azokat törvény, rendelkezés vagy kollektív szerződés engedélyezi. A Bizottság azonban még az engedélyezett levonások esetén is biztosítékokhoz ragaszkodik, hogy a munkavállaló a levonások után olyan összeget tarthasson meg, amely alkalmas saját maga és eltartottai ésszerű fenntartására. (Ld. például Görögország és Norvégia esetét a munkavállaló szándékos károkozása vagy súlyos gondatlansága által okozott kárért vagy veszteségért való felelősségéből fakadó, bérekből eszközölt levonásokról (Konklúziók XII-1., 108-109. o. és Konklúziók XIII-1., 127. és 128. o.; ld. még 226-228. o., valamint Konklúziók XIII-3., 270. o., Törökország. Valamint a Konklúziók XIII-3. függelékének 33. és 34. o., Luxemburg: „a Bizottság azt kérte, hogy a következő jelentésben jelezzék, hogy az ilyen levonásoknak van-e valamilyen átfogó korlátja, amely biztosítja, hogy a munkavállaló minimális megélhetésre alkalmas jövedelmet kapjon”).

Megfelelés-értékelés Egészében véve a Szerződő Felekről megállapították, hogy betartják e rendelkezést. Az egyetlen, e rendelkezést nem teljesítő Szerződő Fél Olaszország. A kifogás a nyolcadik felülvizsgálati ciklus óta él, amikor úgy találták, hogy Olaszország nem teljesíti e rendelkezést, mivel „a munkavállalók által szerződésben vállalt tartozásokat kompenzáló, a bérből eszközölt levonásokat sem jogszabály, sem kollektív szerződés nem tiltotta, vagy engedélyezte kifejezetten, és ezeket a munkaszerződések elvének alkalmazásával, a munkavállaló beleegyezésével lehetett eszközölni. Úgy tűnik, nem határoztak meg feltételeket vagy korlátozásokat” (Konklúziók VIII., 75. o.). A Bizottság fenntartotta azon álláspontját, hogy Olaszország nem teljesíti a rendelkezést, dacára az olasz kormány azon érvelésének, hogy „az olasz alkotmány 36. cikke értelmében a munkavállalók az »elvégzett munka mennyiségével és minőségével arányos, de mindenképpen a munkavállaló és családja számára szabad és tisztes életszínvonal garantálására elégséges« díjazásra jogosultak, ami még a munkavállalók munkáltatóik felé fennálló tartozá67

sai tekintetében is bérgaranciát jelent. A Bizottság azonban észrevételezte, hogy az e módon biztosított védelem mértékének meghatározása az illetékes igazságügyi hatóságokra marad”, és tájékoztatást kért a vonatkozó esetjogról. A Karta rendelkezésének célja tekintetében a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy „a védelem hatásos és szociálisan elfogadhatóbb formáját csak a munkavállalók munkáltatói felé fennálló tartozásaiért levont kompenzáció pontos korlátait egyértelműen meghatározó jogszabály révén lehet biztosítani”. Megismételte azon álláspontját, hogy az olaszországi helyzet nem felelt meg teljes mértékben a Kartának (Konklúziók X-2., 66. o.). Ezt a negatív következtetést továbbra is fenntartják (Konklúziók XI-2., 72. o.; Konklúziók XII-2., 94. o.; Konklúziók XIII-1.33, 127. old, valamint Konklúziók XIII-3., 222. és 223. o.).

33

A Miniszterek Bizottsága a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus második részére, valamint a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részére másodszor is ajánlást címzett Olaszországnak, amelyet a tizenharmadik ciklus harmadik részére megújítottak.

68

5. CIKK – A SZERVEZKEDÉSI JOG „Azzal a céllal, hogy biztosítsák vagy elősegítsék a munkavállalók és a munkaadók jogát arra, hogy helyi, országos vagy nemzetközi szervezeteket hozzanak létre gazdasági és társadalmi érdekeik védelme érdekében, illetve e szervezetekhez csatlakozzanak, a Szerződő Felek vállalják, hogy a nemzeti jogaikat úgy hozzák, illetve olyan módon alkalmazzák, hogy azzal ne csorbítsák ezt a jogot. A nemzeti törvények és szabályok határozzák meg, milyen mértékben vonatkozzanak a jelen cikkben lefektetett garanciák a rendőrségre. Szintén nemzeti törvények és szabályok határozzák meg, milyen elvek szerint vonatkozzanak e garanciák a fegyveres testületek tagjaira, illetve, hogy e csoporthoz tartozó személyekre milyen mértékben vonatkozzanak.”

Általános észrevételek Az 5. és a 6. cikk együtt képezik a Karta azon két kulcsfontosságú rendelkezését, melyek a munkaügyi kapcsolatokkal foglalkoznak. A szakszervezeti jogok nagy fontossága és a Szerződő Felek által az 5. cikkben foglalt kötelezettségek betartása kapcsán tapasztalt nehézségek kiterjedt, nagy területet felölelő esetjogot hívott életre. Ezen esetjog bemutatása előtt az alábbi három általános észrevételt szükséges hangsúlyozni: – bár az 5. cikk a munkavállalók, és munkaadók jogairól szól, szinte az egész esetjog a szakszervezetekhez kapcsolódik, mivel a gyakorlatban a munkaadók jogai nem okoztak nehézséget; – A Karta, és így az 5. cikk által szavatolt jogok megszorításai és korlátozásai a Karta 31. cikkének fényében ítélendők meg; – A Szerződő Felek saját és más Szerződő Felek állampolgárainak biztosítandó egyenlő bánásmód általános elvét, mely a Karta Függeléke szerint a Karta által védett jogok mindegyikére vonatkozik, az 5. cikk esetében a 19. cikk 4. bekezdése támasztja alá, mely megköveteli a Szerződő Felektől, hogy a migráns munkavállalóknak a saját állampolgáraikkal azonos bánásmódot biztosítsanak, egyebek közt „szakszervezeti tagság és a kollektív tárgyalásokból fakadó előnyök élvezése”. Így, ha valahol nem tartják tiszteletben az adott országnak a többi tagország polgáraira vonatkozóval egyenlő bánásmód elvét, a Bizottság negatív véleményt alkot az 5. cikk és a 19. cikk 4. bekezdése kapcsán, amennyiben az adott állam mindkét rendelkezést elfogadta. Ez volt Franciaország esete is.34 (A Karta bizonyos, eddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló negyedik jelentés, 21. o.)

34

A Munka törvénykönyve szerint a külföldi munkavállalók nem voltak azon szakszervezet adminisztratív vagy vezetői állásaiba választhatók, melynek tagjai voltak, egész addig, míg öt évet nem töltöttek munkaviszonyban Franciaországban, illetve a külföldi munkavállalók az ilyen funkciót betöltő szakszervezeti tagságnak nem ha-

69

A jelen elemzés céljaira az esetjogot négy főcím szerint csoportosították. E csoportosítás azonban nem szabad, hogy elkendőzze a tényt, miszerint a szakszervezeti jogok különböző aspektusai szoros kapcsolatban vannak egymással, és egy bírálat tárgyát képező megszorítás emiatt egyszerre szeghet meg többet ezen aspektusok közül. 1. Szervezetek létrehozásának és az azokhoz való csatlakozás joga Az első felülvizsgálati ciklusban általános észrevétel gyanánt a Bizottság az alábbiak szerint vázolta a Szerződő Felek 5. cikk szerinti kötelezettségeit: „A jelen cikk azon elvet részletezi, miszerint a munkaadóknak csakúgy mint a munkavállalóknak jogában áll országos vagy nemzetközi szövetségeket létrehozniuk gazdasági és társadalmi érdekeik védelme érdekében. A Bizottság észrevételezte, hogy e rendelkezés valójában két kötelezettséget tartalmaz, melyek egyikének egy negatív, míg a másiknak egy pozitív aspektusa van. Az első kötelezettség megvalósításának feltétele, hogy az adott Szerződő Államban teljes egészében hiányozzon az önkormányzati jogalkotásból mindazon törvény vagy szabályozás, illetve irányítási gyakorlat, mely lehetővé tenné a munkaadók vagy munkavállalók saját szervezeteik létrehozását illetve az azokhoz való csatlakozást. A második kötelezettség értelmében a Szerződő Állam köteles megfelelő jogalkotási és egyéb intézkedéseket tenni, melyekkel szavatolhatja a szervezkedési jog, és különösen is azon jog gyakorlását, mely által a munkavállalók magukat bármely, a munkaadótól eredő beavatkozástól megvédhetik.” (Konklúziók I, 31. o.) A nemzeti jogalkotásból és gyakorlatból a munkaadók vagy munkavállalók saját szervezeteik létrehozásának illetve az azokhoz való csatlakozás szabadsága korlátozásának különféle formái merültek fel. Az ezekkel kapcsolatos szabadság kifejezetten szavatolt az 5. cikk alapján. Ezen esetek, a 31. cikk fényében szemlélve, nem okvetlenül ellentétesek az 5. cikk követelményeivel. A Bizottság egyenként értékelte ezeket, miközben fokozatosan bizonyos, általánosabb érvényű elvek megfogalmazására is kísérletet tett. A Bizottság által vizsgált, a munkaadók vagy munkavállalók saját szervezeteik létrehozásának illetve az azokhoz való csatlakozás szabadságához kapcsolódó legfontosabb területek, illetve a Bizottság azokra vonatkozó esetjoga az alábbi.

a. A munkavállalók azon jogának korlátozása, hogy szervezkedésük technikai és szakmai kereteit megválasszák. ladhatták meg egy harmadát. (Konklúziók VI, 30. és 121. o.); lásd még Konklúziók VII, 31. és 102. o.). Egy 1982. október 28-i törvény kiigazította a helyzetet (Konklúziók VIII, 78, 79 és 207. o.)

70

Ciprus törvényeinek rendelkezéseit vizsgálata során (melyek a szakszervezet által fémjelzett szakmával foglalkozókra, abban dolgozókra, illetve egy adott szakszervezethez kapcsolódó személyekre korlátozták a szakszervezeti tagságot) a Bizottság, általános szemszögből vizsgálta a kérdést. Azt hangsúlyozta, hogy „minden munkavállalót és minden szakszervezeti tömörülést az 5. cikk értelmében megillet a jog, hogy szabadon megválassza, mely szakszervezethez, illetve szakmai vagy technikai szervezethez szeretne tartozni” (Konklúziók, II, 184. o.) „A Bizottság úgy vélekedett, hogy amíg a munkavállaló előtt nyitva áll a lehetőség, hogy vagy egy, a saját szakmájához vagy hivatásához kapcsolódó szakszervezetbe belépjen, vagy másikat alapítson, a helyzet a Kartával összhangban állónak tekinthető” (Konklúziók XII-2, 97. o., Ciprus). A Bizottság tájékoztatást kapott arról, hogy szakmai vagy iparági szakszervezetek nem képezték tiltás tárgyát. Sőt, ezen szervezetek létezése volt a jellemző, és még azon esetekben is, amikor egy munkavállaló szakmáját lefedte egy szakszervezet, az adott munkavállalónak módjában áll, hasonló helyzetben levő munkavállalókkal együtt, másik szakszervezetet létrehozni”. Az említettek alapján a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a helyzet nem ellenkezik a Karta rendelkezéseivel (Konklúziók XIII-, 129. és 130. o.; ld. még Konklúziók XIII-3, 96. és 97. o.) A fentiekhez hasonlóan a Bizottság úgy vélekedett az írországi „elfogadott testületekkel” kapcsolatosan (azaz, munkavállalói csoportok, melyek úgy alakulhattak, hogy nem kellett teljesíteniük a szakszervezet által velük szemben támasztott elvárásokat), hogy ezen testületek szabályai közül a szakma-közi szinten való szervezkedés szabadságának teljes egészében való kizárása nincs összhangban az 5. cikkel (Konklúziók IV, 40. és 41. o.). Írország kormányának azon érvére válaszolva, miszerint a „tárgyalási jogosultság” megadásának rendszere arra irányult, hogy a köz érdekében csökkentse a szakszervezetek számát, így megerősítve tárgyaló pozícióikat az érdekegyeztetésben, a Bizottság a következőket hangsúlyozta. „A nagyszámú szakszervezet megléte nem egyedülálló jelenség Írországban, illetve nem szükségképpen eredményezi a munkásmozgalom gyengülését egész addig, amíg a szakszervezetek olyan helyzetben vannak, melyben vízszintesen és függőlegesen is szervezkedhetnek érdekeik megvédése érdekében” (Konklúziók VII, 31. o.)

b. Szakszervezetek kötelező bejegyzése és engedélyezése A Bizottság szerint a „szakszervezetek kötelező bejegyzésének elve nem (…) ellenkezik az 5. cikk szellemével. Egészen addig, nem, amíg a szóban forgó személyeknek megfelelő adminisztratív és jogszolgáltatási védelem áll a rendelkezésére egy olyan hatalom visszaéléseivel szemben, mely megtagadhatja egy szakszervezet bejegyzését” (Konklúziók II, 184. o.). Sőt, míg „egy szakszervezet vagy munkaadói szövetség kötelező bejegyzése elfogadható az 5. cikk alapján, bármely előfeltétel, ide értve bármely tagdíj fizetési követelményt is, ésszerű határok között kell, hogy maradjon” (Konklúziók XII-2, 99. o.) A megfelelés értékelése céljából olyan esetekben, ahol a szakszervezetek bejegyzése törvényi kötelezettség, a Bizottság kivizsgálta az irányítószervek által a bejegyzés megadására és visszautasítására elfogadott kritériumokat, és tájékoztatást kért bármely bírósági esetről, 71

ahol bejegyzést visszautasítottak (Konklúziók III, 31. o. Ciprus; ld. még Konklúziók XII-2, 99. o. Málta.)

c. Egy szervezet minimális tagsága A Bizottság közvetett módon érintette ezt a kérdést, mikor megvizsgálta, milyen feltételeket kell teljesíteni Írországban ahhoz, hogy egy szakszervezet tárgyalási jogosítványt kapjon, ugyanis e feltételek egyike az volt, hogy a szervezet mutasson fel legalább 500 tagot. A Bizottság úgy vélekedett, hogy a nagyságról szóló feltétel a szakszervezet alapítása, illetve az ahhoz való csatlakozás szabadságának korlátozása (Konklúziók III, 31. o.; ld. még lejjebb a 3. pont alatt; a tárgyalási engedély követelményét magában úgy tekintették, mint egy alapvető szakszervezeti előjogot, azaz mint az érdekegyeztetésre való jogot). A Bizottság azon nézete, miszerint a minimális tagság követelménye nem összeegyeztethető az 5. cikkel, mivel a munkaadói és munkavállalói szervezetek létrehozásának szabadságát korlátozza, nyilvánvalóan kitűnik a Portugália esetében elfogadott konklúzióból, az ország első jelentésének megvizsgálásakor. Ebben a Bizottság lefektette, hogy olyan jogszabályok, − melyek szerint a 2000 fős munkaerő-állományból legalább 10%-nak kell szakszervezetet létrehoznia, illetve egy vegyes szervezetnek vagy egy szakszervezeti szövetségnek a régió vagy az adott kategória legalább egyharmadának a támogatását kell élveznie; − és amelyek a munkaadói szövetség létrehozásához szükséges munkaadók számát az érintettek negyedében határozza meg, és megkövetelik, hogy egy vegyes munkaadói szövetség vagy föderáció létrehozásához az érintett munkaadóknak legalább 30%-ának támogatását kell élvezni, nem állnak összhangban a Karta rendelkezéseivel. A Bizottság azonban, e konkrét esetben elhalasztotta döntését, amíg további tájékoztatást nem kapott, azon az alapon, hogy e rendelkezéseket a később nem alkalmazták a gyakorlatban. (Konklúziók XIII-3, 272. o.).

d. Egyes szakszervezeti tagok védelmének hiánya Írországban előfordulhat, hogy egy nem-engedélyezett szakszervezet – azaz egy szervezet, melynek nincs tárgyalási felhatalmazása – tagjainak mentelmi jogosultságokkal történő védelmét elmulasztják a polgári felelősséggel szemben. (Ezt az esetet az 1906. évi Szakszervezeti Törvény szabályozza.) Előfordulhat, hogy az ír jogszabályok alapján nem-engedélyezett szakszervezet tagjának kizárását a szakszervezeti tagságból vagy a szakszervezeti tevékenységből igazságosnak tekintik az 1977. évi Igazságtalan Elbocsátásról szóló Törvény értelmében. Ez a tény szakszervezet létrehozásának vagy az ahhoz való csatlakozás szabadságának korlátozásaként értékelhető (Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúziókhoz, 19. o.).

e. A szakszervezetek vezetésébe való állami beavatkozás A Bizottság következetesen vallotta, hogy az 5. cikk célja a szervezkedési szabadságot a hatóságok általi bárminemű beavatkozástól megvédeni (Konklúziók II, 23. o.), és saját szabályaik 72

megalkotása csakis a szakszervezetekre tartozik. Mindazonáltal, a szakszervezeti ügyekbe való állami beavatkozás nem minden formája minősül szükségképpen ellentétesnek az 5. cikk tartalmával. Így például, a Bizottság úgy vélte, hogy nem sértik az 5. cikk rendelkezéseit az alábbi példák: − olyan esetjog kialakítása, mely elfogadja a felelősség megállapítását szakszervezetekre nézve törvényellenes sztrájkok esetére. „E tekintetben a Bizottság arra a következtetésre juthatott, hogy egy olyan lehetőség, melynek egyetlen célja, hogy biztosítsa a jogorvoslat lehetőségét törvénytelen munkabeszüntetések által okozott kár esetén, nem ellenkezik a szervezkedési joggal, amint azt a Karta e rendelkezése leírja. Ez különösen is igaz azon tény fényében, hogy ha ilyen felelősség megállapítására sor kerülne, vannak bizonyos jogi határok, melyek minden esetben védik a szakszervezetek olyan vagyontárgyait, melyek működésükhöz szükségesek.” (Konklúziók X-2, 68. o. Franciaország). − Olyan törvény (Szakszervezeti Törvény, 1984.), mely bevezeti a titkos szavazás kötelezettségét a szakszervezet irányító testületének megválasztásakor és a sztrájk és a »politikai célú pénzalapok« meglétének beszámítását a Szakszervezeti költségvetésbe (Konklúziók X-1, 68. o., Egyesült Királyság). Ezzel ellentétben a Bizottság a szakszervezet létrehozásába és belső szabályaiba való beavatkozásnak, és így egy polgárnak az 5. cikkben védett joga alapján saját tetszése szerinti szakszervezet létrehozásának korlátozásaként értékeli. − Egy szakszervezet vagy szakszervezeti szövetség abbéli jogának törvényi úton való korlátozását, hogy tisztségviselőit úgy válassza meg vagy nevezze ki, hogy a megválaszthatóságot és a kinevezhetőséget azon személyekre szűkíti le, akik csakugyan tevőlegesen az adott szakmával vagy munkával foglalkoznak35 (Konklúziók III, 31. o. és Konklúziók XI-2, 74. o., Ciprus). − Annak tiltását, hogy egy szakszervezet fegyelmi eljárás alá vonja azon tagjait, akik megtagadják a törvényes sztrájkokban való részvételt (az 1988. évi Foglalkoztatási Törvény 3. része), vagy annak tiltását, hogy egy tagot egy sztrájkban való részvételért törvényben kiszabott büntetésért kártalanítsanak (fenti törvény 8. része), addig, amíg ez törvényes tevékenységet korlátoz (Konklúziók XII-1, 115. o., Egyesült Királyság). A brit Kormány érveinek figyelembe vétele után a Bizottság részletesebben magyarázta el érveit a következő ciklusban: „Az 1988. évi Törvény 3. fejezetére való utalással (az 1992. évi Törvény 64. és 67. fejezetei) a Bizottság észrevételezte a 87. Egyezmény (Szövetkezési szabadság és a szervezkedéshez való jog védelme) értelmében tevékenykedő ILO Szakértői Bizottság 1993. évi Észrevételeiből, hogy technikai értelemben ezek a rendelkezések nem jelentenek sem közvet35

A megszorításokat eltörölte a Szakszervezetekről szóló (Módosított) 1991. évi 381. sz. Törvény (Konklúziók XII-2, 96. o.)

73

len, sem pedig kimondott korlátozást arra vonatkozóan, hogy mi lehet, s mi nem lehet része egy szakszervezet szabályzatának. Az 1992. évi törvény 66 (1) fejezete azonban lehetővé teszi egyéni szakszervezeti tagoknak, hogy egy munkaügyi bíróságon tegyenek panaszt, ha alaptalanul indítottak ellenük fegyelmi eljárást. A Bizottság a Törvény 65. fejezete alapján azt az észrevételt tette, hogy fegyelmi eljárások megalapozatlannak tekinthetők, amennyiben egy magánszemély nem vesz részt egy sztrájkban, vagy egyéb munkaügyi fellépésben vagy azt nem támogatja, vagy ha ilyetén ellenvéleményét, avagy támogatásának hiányát fejezi ki, ilyen eseményekkel kapcsolatban (akár a szervezet tagjai szervezik az eseményt, akár mások). Az említetteken túlmenően a Bizottság jelezte, hogy a közelmúlt bírói döntések, melyekre mind a Kormány, mind a szakszervezeti tanács utalt, azt igazolják, hogy bár a szakszervezetek szabadon fogadnak el bármely, tetszésük szerinti szabályt e tekintetben, komoly pénzbírsággal sújthatók, ha ezeknek csakugyan érvényt szereznek. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy e rendeletek érvénytelenítették a szakszervezetek arra való jogát, hogy kifejezzék elégedetlenségüket azon tagjaikkal kapcsolatban, akik megtagadják más szakszervezeti tagok által hozott, törvényes munkaügyi demonstrációra irányuló demokratikus döntéseknek megfelelő viselkedésüket, vagy e döntések ellen fellépni igyekeznek”, és, mint ilyen, nincsenek összhangban a Karta 5. cikkével. „Tekintettel az 1988. évi Törvény 8. fejezetére (az 1992. évi törvény 15. fejezete), amely törvénytelennek mondja ki, hogy a szakszervezet vagyonát azon célra használják, hogy azzal egy magánszemélyt kártalanítsanak bármely olyan büntetés tekintetében, melyet akár szabálysértés akár a bírósággal szembeni tiszteletlen magatartás miatt a Bizottság a jelentés alapján úgy lát, hogy e rendelkezés − a szakszervezeteknek új törvényes jogot biztosít arra, hogy saját pénzügyi forrásaiból tett kifizetéseket visszakövetelje, amennyiben ezen öszszegek a fenti körülmények között kifizetett törvénytelen kártalanítás eszközei voltak; − szakszervezetek természetes személyiséggel bíró tagjainak jogorvoslat lehetőségét biztosítja olyan esetekben, ahol, véleményük szerint, a szakszervezet egy ilyen kifizetés után elmulasztja a megfelelő intézkedést megtenni az ilyen összegek visszaszerzésére. A Bizottság tudomásul veszi, hogy míg a 8. fejezet bizonyos értelemben tekinthető a szakszervezetnek szavatolandó autonómia megsértésének, mégis, a jogszerű szakszervezeti szerep betöltésekor az ilyen természetű 74

beavatkozás megalapozott lehet, mivel magánszemélyeknek, szakszervezeti tagoknak jogot és jogorvoslati lehetőséget nyújt olyan helyzetekben, ahol egy munkaügyi konfliktus következtében egy magánszemély úgy hiszi, hogy a szakszervezeti vagyont törvénytelen tettekért kiszabott büntetések kártérítésére használtak. … a Bizottság hangsúlyozta, hogy bár a Kormánytól és a szakszervezeti tanácstól az ILO Szakértői Bizottsághoz eljuttatott információ alapján e rendelkezés értelmében nem kezdeményeztek eleddig semmilyen bírói eljárást, mégis e törvényi rendelkezés valós veszélyt jelent nemcsak a szakszervezetek függetlensége szempontjából, hanem belső ügyvitelük szempontjából is. Ezért azon kérését fejezte ki, hogy nyújtsanak neki folyamatos tájékoztatást e rendelkezések gyakorlati alkalmazása tekintetében” (Konklúziók XIII-1, 137. és 138. o., ld. még Konklúziók XIII-3, 110. o.). A Bizottság fenntartotta negatív véleményét az 1988. évi Törvény 3. fejezete alapján (az 1992. évi Törvény 64. és 67. fejezetei). De, kiegészítésképpen észrevételezte, hogy a szakszervezeti tanácstól kapott információ megerősítette, hogy komoly pénzbírság szabható ki e rendelkezések megszegéséért; az 1988. évi Törvény 8. fejezete szerint (az 1992. évi Törvény 15. fejezete). A továbbiak során észrevételezte, hogy e rendelkezés értelmében eddig nem kezdeményeztek bírói eljárást, de „úgy vélekedett, hogy e törvényi rendelkezés valós veszélyt jelent nemcsak a szakszervezetek függetlensége szempontjából, hanem belső ügyvitelük szempontjából is. Ezért ismételten azon kérését fejezte ki, hogy nyújtsanak neki folyamatos tájékoztatást e rendelkezések gyakorlati alkalmazása tekintetében).” A tizenharmadik ciklus harmadik részében a Bizottság azt is kifejezte, hogy az 1993. évi Szakszervezeti Reform és a Foglalkoztatási Jogok Törvényének 14., a 15. és a 18. fejezetei egyéb természetű beavatkozásokat jelentenek: − a 14. fejezet változásokat vezetett be a szakszervezeti tagsághoz való jog területén (az 1992. évi Törvény 174. és 177. fejezete). A Bizottság észrevételezte, hogy a 14. fejezet megengedi egy magánszemély kizárását vagy eltávolítását egy szakszervezetből csupán négy, megszorításokkal felsorolt esetben (174. fejezet), illetve, hogy komoly pénzbírság szabható ki a 174. fejezet betartásának elmulasztásáért (176. fejezet). ”Míg észrevételezte, hogy a 14. fejezet látszólag erősítette magánszemélyek jogát arra, hogy a tetszésüknek megfelelő szakszervezet soraiba lépjenek, a Bizottságot aggodalommal töltötte el az a nagyszámú megszorítás, mely a szakszervezetek kezét saját szabályaik megalkotásakor és saját tagságuk megválasztásakor megkötötte”; − az 1993. évi Törvény 15. fejezete megváltoztatta annak rendszerét, ahogy a munkaadó a szakszervezeti hozzájárulást a bérekből levonhatja (az 1992. évi Törvény 68. fejezete);

75

− az 1993. évi Törvény 18. fejezete megköveteli a szakszervezetektől, hogy értesítsék előzetesen a munkaadót arról a szándékukról, ha munkaügyi demonstráció tartásáról szavaznak, „(a munkaadó által azonosítható módon) jellemezve az abban valószínűleg résztvevő, a munkaadó által foglalkoztatott munkavállalókat. A szakszervezeti tanácstól kapott információ alapján a bíróságok szinte kivétel nélkül megkövetelték, hogy a munkaadó kapjon egy listát szervezett munkavállalóiról; ez akadályát képezte a szakszervezeti tagsággal kapcsolatos bizalmasságnak azon szakszervezeti tagok esetében, akik erre igényt tartottak, és fenyegetést jelentett a szervezkedés szabadsága szempontjából is. Mindezen rendelkezéseket kommentálva a Bizottság az alábbi megállapításokat tette: „Az e szabályokból tükröződő rendszeres beavatkozás, illetve ezek öszszesített hatása komoly aggodalommal töltötte el a Bizottságot. Hangsúlyozni kényszerült, amit azelőtt is következetesen vallott, hogy az 5. cikk célja a szervezkedési szabadság védelme a hatóságoktól eredő bárminemű beavatkozással szemben (Konklúziók II, 23. o.). Tehát kizárólag a szakszervezet dolga az, hogy milyen szabályokat állapít meg a maga számára (ld. pl. a következő Konklúziókat: XI-2, 74. o., és XII-2, 96. o.).” A Bizottság pontos információt kért e rendelkezések gyakorlati alkalmazásáról, és kommentárokat is kért a Kormánytól az 1993. évi Törvény céljáról és a szakszervezetek szabadságáról (Konklúziók XIII-3, 109. és 110. o.).

f. A szakszervezetekhez való csatlakozás szabadsága megfelelő védelmének hiánya A tizenegyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság különös hangsúlyt fektetett arra a követelményre, hogy egy szakszervezethez való csatlakozás, illetve tagságában maradás szabadsága részesüljön megfelelő védelemben, és nyilvánvalóvá tette, hogy e védelem elmaradása az 5. cikkben lefektetettek megszegésének minősül (Konklúziók XI-1, 78. o.; ld. még lejjebb, a 2. pontot). A Bizottság e területen különféle helyzeteket bírált. − Írország esetében „hangsúlyozta, hogy míg az Alkotmány garantálja a polgárok jogát arra, hogy szövetségeket és szervezeteket hozzanak létre, nem szavatolja azt a jogot, hogy ilyenekhez csatlakozhassanak, és nincs jogszabály, mely magánszemélyeknek megadná ezt a jogot. Míg a jelentés lefekteti, hogy a bíróságok elvben kijelentették, miszerint a szervezkedés joga, illetve szabadsága szükségképpen magában foglalja, azt a korrelatív (viszonos) jogot, hogy valaki egyik szakszervezethez sem, vagy egy adott szakszervezethez ne csatlakozzék, erre a Bizottság megismételte a XI-1 sz. Konklúzióban tett állítását, mely szerint e szabadság megfelelő védelmének hiánya a nemzeti jogalkotásból nem tekinthető összhangban állónak a Karta 5. cikkével”. (Konklúziók XIII-1, 133. o., ld. még utolsó említését: Konklúziók XIII-3, 100. o.; ld. fent, d. pont). 76

− Az Egyesült Királyság tekintetében, az 1993. évi Szakszervezeti Reform és Foglalkoztatási Jogok Törvényének részletes vizsgálata során a Bizottság észrevételezte annak 13. fejezetének egyik hatását. Ez számottevően gyengíti a munkavállalók azon szabadságának védelmét, hogy szakszervezetekhez csatlakozzanak, vagy ne csatlakozzanak: bírósági döntések törvényellenesnek találták azt a tényt, hogy egy munkaadó preferenciális bért ajánlott azon munkavállalóknak, akik elfogadtak egy egyéni munkaszerződést, amelyben feladtak olyan kitételeket, melyeket kollektív érdekegyeztetés útján korábban rögzítettek. E döntések nyomán módosították az 1992. évi Törvényt. A Bizottság azon a véleményen volt, hogy az új Törvény megfogalmazása (azaz 148. fejezet, 3. bekezdés, a. albekezdés) „annyira általános, hogy a rendelkezés hatálya alapján csupán kivételes esetekben tudhat egy bíróság úgy ítélkezni, hogy a munkaadó intézkedése törvényellenes, mivel csorbította a szervezkedési szabadságot. Úgy találta, hogy a szervezkedési szabadság védelmének e meggyengülése nem áll összhangban az 5. cikk követelményeivel” (Konklúziók XIII-3, 108. o.; ld. még lent, a „megfelelés értékelés” alatt). A szakszervezetekhez való csatlakozás szabadságának védelme azt is jelenti, hogy egy magánszemély „saját választása szerinti” szakszervezethez csatlakozhat. A Bizottság úgy találta, hogy az 1988 június 23-i 408. Törvény, mely egy dán nemzetközi hajónyilvántartást sérti ezt a szabadságot. E törvény azon munkavállalókra korlátozta a dán szakszervezetekkel a nyilvántartásban szereplő hajókon dolgozó munkavállalók bérével és munkakörülményeikkel kapcsolatosan kötött kollektív megállapodások személyi hatókörét, akik dán lakosnak minősültek, vagy akiket nemzetközi kötelezettségek folytán dán polgárokkal azonos bánásmódra tartottak jogosultnak. A Bizottság aggodalmát fejezte ki ezzel a megszorítással kapcsolatban, mivel, ha egy dán szakszervezet nem képes megvédeni azon tagjai érdekeit, akik nem „dán lakosok”, vagy dán lakosokkal azonosaknak minősülnek, az oda vezethet, hogy e tagok más szakszervezetekhez csatlakoznak majd, vagy a védelem hiánya a gyakorlatban eltántorítja őket attól, hogy e szakszervezetekhez csatlakozzanak. (Konklúziók XII-1, 111. o.; ld. még Konklúziók XIII-1, 131. o. és utolsó említését: Konklúziók XIII-3, 97. o.). 2. A szervezkedési jog negatív aspektusa A Bizottság számára fontos értelmezési probléma volt, hogy vajon az 5. cikk, mely a szervezkedési jognak kimondottan a „pozitív” oldalát garantálja – azaz a szakszervezethez való csatlakozás szabadságát –, egyben annak „negatív” aspektusát is védelmezi (azaz annak jogát, hogy valaki kényszerűségből ne tartozzon szakszervezethez, vagy onnan kiléphessen). Az e kérdéssel kapcsolatban felmerülő fő problémák a szakszervezeti biztonság záradékaival vagy gyakorlatával voltak kapcsolatosak (egészen pontosan a csak szervezett munkavállalót alkalmazó, ún. zárt üzemekkel (closed shop), de a Bizottság a negatív szervezkedési jog figyelmen kívül hagyásának egyéb eseteit is megvizsgálta. 77

A Bizottság a kezdetektől fogva azon a véleményen volt, hogy a szervezkedési jog „negatív” aspektusa is védelem alatt áll. Így az első felülvizsgálati ciklusban általános értelmezésként az alábbi állítást fogalmazta meg. „A Bizottság azt is észrevételezte, hogy a Karta Függelékével összhangban, az 5. cikk nem rendelkezik arról, vajon szakszervezeti biztonsági záradékok vagy gyakorlat elfogadhatók-e. A Bizottság azonban úgy vélte, hogy a törvényileg kötelező szakszervezeti tagság bármilyen formája ellenkezik a Karta e cikke által megfogalmazott kötelezettséggel” (Konklúziók I, 31. o.) A Bizottság a hetedik felülvizsgálati ciklusban ismételten figyelembe vette az 5. cikk vonatkozási körét, ami a munkavállalók szervezeteihez való csatlakozás szabadságát illeti, miután felhívták figyelmét az Európai Emberi Jogi Bíróság ítéletére a Young, James és Webster ügyben36. A Bizottság elismerte az ítéletet, de képtelennek érezte magát arra, hogy egyértelmű állást foglaljon az Egyesült Királyság 1974. évi Szakszervezeti és Munkaügyi Kapcsolatok Törvényének megfelelősége tekintetében, mely szerint igazságos lépés egy zárt üzem megállapodás megléte esetén egy munkavállaló munkaszerződésének a munkaadó általi felmondása amiatt, hogy a munkavállaló megtagadja bármely, vagy egy adott szakszervezethez való csatlakozást. Addig nem foglal állást – jelezte –, amíg nem kap magyarázatot az adott törvény tartalmáról, annak alkalmazási módjáról, illetve bármely vonatkozó esetről, melyben erre hivatkozás történt az ötödik felülvizsgálati ciklusban, amikor először észrevételezte e törvény hatályba léptetését.37 Annak ellenére, hogy a tárgyról szóló döntését elhalasztotta, a Bizottság ebben a ciklusban újfent megerősítette korábbi, a 5. cikkre vonatkozó esetjogát, méghozzá az alábbi módon: „Anélkül, hogy állást foglalnánk arról a kérdésről, hogy vajon a Karta Függeléke az 1. cikk 2. bekezdése tekintetében is vonatkozik az 5. cikkre38… ha még ez lenne is az eset, nem következne belőle, hogy a szervezkedés szabadságának negatív aspektusa teljességgel kívül esne az 5. cikk vonatkozási körén, vagy, hogy egy szakszervezethez való csatlakozás kötelezettsége mindig összhangban állna e rendelkezés szellemével. Az Európai Emberi Jogi Bíróság állításával összhangban, a fent említett esetben (az ítélet 52. bekezdése) az Emberi Jogok Egyezményének 11. cikke tekintetében, hangsúlyozni kell, hogy a Karta 5. cikke szerint is e 36

1981. augusztus 13-i ítélet, A sorozat, No. 44. (Young, James és Webster vs. az Egyesült Királyság – a Szerk.). A Független Szakértők Bizottságának egyik tagja, Zanetti úr ellenezte a Bizottság azon döntését, mely szerint halasszák a döntést a dolog érdemi részével kapcsolatos állásfoglalásról. Azon véleményének adott hangot, hogy az angol törvényekben a rendelkezés, mely jogszerűnek tartja egy munkaadó számára, hogy egy semmisnek nyilvánítson egy olyan munkavállalóval kötött munkaszerződést, aki nem hajlandó egy szakszervezethez csatlakozni, nyilvánvalóan ellenkezik az 5. cikk szellemével (Konklúziók VII, 113. és 115. o.) 38 Vö.: 1. cikk, 2. bekezdés Függeléke: „Ez a rendelkezés nem értelmezendő úgy, mint ami tilt, vagy engedélyez bármely szakszervezeti biztonsági záradékot vagy gyakorlatot”. 37

78

rendelkezés olyan értelmezése, mely szerint az mindenféle kötelezést megenged a szakszervezeti tagság területén éppen azzal a szabadsággal lenne ellentétes, melynek szavatolására létrejött”. (Konklúziók VII, 32. o.). A nyolcadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság továbbfejlesztette esetjogát, hozzáfűzve az alábbi általános természetű észrevételt: „…a Karta Függeléke az 1. cikk 2. bekezdése tekintetében kimondja, hogy ez a rendelkezés nem értelmezendő úgy, mint amely »bármiféle szakszervezeti biztonsági záradékot, vagy gyakorlatot »megtilt vagy jóváhagy«. A Bizottság – az 5. cikk világos megfogalmazása alapján – úgy tartja, hogy egyik Szerződő Fél sem mulaszthat el jogorvoslatot vagy büntetést olyan gyakorlatért, mely méltánytalanul gátolná a szakszervezeti szövetségek létrehozásának vagy az azokhoz való csatlakozásnak a szabadságát. Azért nem, mert ekkor a Függelék fent említett rendelkezésének vonatkozási területe túlságosan tággá válna, s azon helyzetek, melyek az 5. cikk által biztosított alapvető jogokkal nem összeegyeztethetők, jogszerűnek minősülnének” (Konklúziók VIII, 77. o.) A fenti, az 5. cikkel kapcsolatos általános természetű észrevétel fényében, illetve emlékezve előző Konklúziójára, a Bizottság39 arra a következtetésre jutott, hogy az Egyesült Királyság törvénye nem áll összhangban az 5. cikkel.40 Ugyanebben a ciklusban a Bizottság egy új törvény előzetes vizsgálatát is elvégezte, jelesül az 1982. június 9-i törvényét, mely Dániában lépett hatályba a jelentéstételi időszakon kívül, és amely a szakszervezeti tagság miatti elbocsátás ellen nyújt védelmet. E törvény kimondta, hogy szakszervezeti tagság nem használható érvényes indokként egy munkavállaló elbocsátásakor, illetve megtiltotta az elbocsátást amiatt, ha valaki egy szakszervezetnek sem, vagy ha egy adott szakszervezetnek nem tagja.

39

Ld. Fritz Fabricius professzor ellenkező véleményét, melyet Loizou bíró is osztott (Konklúziók VIII, 223-232. o.). 40 A helyzet az Egyesült Királyságban ezt követően változott az 1982. évi Foglalkoztatási Törvény hatására, mely a closed shop [a. m.: zárt üzem: tkp. egyetlen szakszervezet által fémjelzett üzem] szerződés megkötésének lehetőségét a komoly munkavállalói többség által titkos szavazás útján biztosított jóváhagyásnak rendeli alá, és a munkavállalóknak számottevő biztosítékokat nyújt elbocsátás ellen. Az 1988. évi Foglalkoztatási Törvény tovább javította a helyzetet azáltal, hogy eltörölte azt a rendelkezést, mely által egy olyan munkavállaló elbocsátása, aki nem hajlandó egy szakszervezetnek tagjává válni, igazságosnak tekinthető a meglevő zárt üzem-szerződés folytán. A Törvény, mely igazságtalannak minősíti a munkavállaló elbocsátását azért, mert vagy nem lett tagja, vagy éppen, mert tagja lett egy szakszervezetnek, lényegében eltörölte a zárt üzem intézményét Nagy Britanniában (ld. Konklúziók IX-1, 48. és 49. o.; Konklúziók X-1. p. 69 és Konklúziók XI-1, 79. o.) E törvény rendelkezéseit kiterjesztették Észak Írországra 1991-ben (ld. Konklúziók XIII-1, 136. o.)

79

A Bizottság megállapította, hogy a törvény 2 (2) és (3) fejezete alapján ezen elbocsátás elleni védelem nem érvényes akkor, ha a munkavállaló munkába állásának időpontjában tudatában volt annak, hogy a munkaadó az alkalmazás feltételeként megköveteli, hogy valamelyik, vagy egy adott szakszervezetnek tagja legyen. De akkor sem, ha egy munkavállaló, aki egy szakszervezetnek már tagja, munkába lépése után tudja meg, hogy a szakszervezeti tagság a vállalatnál való további alkalmazásának feltétele. Azt is észrevételezte, hogy a fent említett törvény 3. fejezete szerint, ha a munkavállaló olyan vállalatnál fejti ki tevékenységét, melynek kifejezett célja bizonyos politikai, ideológiai, vallásos vagy kulturális vélemények terjesztése/előmozdítása, úgy nem élvez védelmet elbocsátás ellen, ha egy adott szakszervezetben való tagság a vállalkozás számára fontosnak minősül. Miközben fenntartja magának a jogot, hogy a következő felülvizsgálati ciklusban részletesebben újravizsgálja az ezzel kapcsolatos dán törvényt, a Bizottság a dán kormány figyelmét az alábbi lehetőségre irányította. „Az 1982. június 9-i törvény fent említett, szakszervezeti tagság miatti elbocsátás elleni általános védelem alóli kivételekkel kapcsolatos rendelkezései ellenkezhetnek a fenti, az 5. cikkel kapcsolatos általános természetű Konklúziókkal” (Konklúziók VIII, 78. o.). A kilencedik ciklusban azután, a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy Dánia nem tartja be teljes egészében az 5. cikket, mivel a fenti törvény 2. fejezetének 2. és a 3. bekezdései nem állnak összhangban a szervezkedés szabadságának elvével. A 3. rész tekintetében a Bizottság elhalasztotta következtetését addigra, míg bármely bírósági ítélet a kezébe nem kerül (Konklúziók IX-1, 47. o.). A soron következő két ciklusban a Bizottság magyarázta az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. cikkével és a Young, James és Webster ítélettel kapcsolatos álláspontját, mivel a dán kormány azt állította, elsőként, hogy az Egyezmény 11. cikkét betartja, illetve a Karta 5. cikkét is, másodsorban pedig, hogy az Európai Emberi Jogi Bíróság ítélete szerint a szövetkezési szabadság nem vonatkozik egy szakszervezethez való nem csatlakozás jogára. „A Karta 5. cikke és az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. cikkének összehasonlításán alapuló érv tekintetében a Bizottság észrevételezte, hogy egy ilyen érvnek nem adható döntő nyomaték e két jogi instrumentumnak a tárgyhoz tartozó rendelkezései tartalma közötti különbségek, illetve a saját, az 5. cikkre vonatkozó esetjoga miatt (ld. Konklúziók VIII, 77. o.). Ezen túlmenően, az Európai Emberi Jogi Bíróság nagy gondot fordított arra, hogy egyedül csak az elé tárt eset alapján ítélkezzen (Young, James és Webster ügy). Kifejezetten tartózkodott attól, hogy állást foglaljon arról, vajon az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. cikke szintén vonatkozik-e a szakszervezeti biztonsági záradékokra vagy a

80

»negatív« szövetkezési szabadságra (az Ítélet 55. és 52. bekezdése)” (Konklúziók X-1, 67. o., Dánia, ld. még 68. o., Izland). „A tizedik dán jelentésben elhangzott az az érv, hogy a 285. Törvény nem sérti a Karta 5. cikkét, mivel annak törvényi erőre emelésekor az volt a cél, hogy teljesítse az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. cikkének rendelkezéseit, amint azt a Young, James és Webster ügyben is értelmezték. A Bizottság hangsúlyozta, hogy bár az Európai Emberi Jogi Bíróság kifejezetten tartózkodott attól, hogy állást foglaljon arról, vajon szerinte az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. cikke szintén jelent-e »negatív« szövetkezési szabadságot, azt az állítást mégis megtette, hogy egy »elbocsátás fenyegetése, így a megélhetés elvesztése igen komoly kényszerítő erő«, míg »a szabadság fogalmába beleértendő a választás szabadságának bizonyos mértéke is…« (vö.: az ítélet 52. és 53. bekezdése).” (Konklúziók XI-1, 77. o.)41 Ugyanebben a felülvizsgálati ciklusban (XI.), az Izlandon tapasztalt helyzet vizsgálata során a Bizottság a következőkre jutott. A Legfelsőbb Bíróság Izland Alkotmányának 73. cikkét úgy értelmezte, mint amely nem védi a szakszervezeti tagsághoz való jogot, és úgy ítélkezett, hogy nemzetközi szerződések, mint az Európai Emberi Jogi Egyezmény nem helyezték automatikusan hatályon kívül az alkotmány kapcsolódó rendelkezéseit. A Bizottság tehát, „megfontolván, hogy a szakszervezetekhez való csatlakozás szabadsága, melyet a Karta 5. cikke garantál, egyidejűleg szükségképpen bármely olyan kötelezettség hiányát is jelenti, hogy valaki egy szakszervezet tagja legyen vagy az maradjon. Tehát arra az álláspontra helyezkedett, hogy az ilyen jog megfelelő védelmének hiánya a nemzeti jogban (akár a megfelelő törvények hiánya miatt, akár olyan esetjog miatt, mely elismeri a szervezkedési jogot sértő gyakorlatot) nem tekinthető olyannak, mint ami összhangban van a Karta 5. cikkével” (Konklúziók XI-1, 78. o.; ld. még fent, az 1 f. alatt). Ezen túlmenően, észrevételezte, hogy Izlandon az iparban, üzemekben és hivatalokban és irodákban érvényes kollektív szerződések tartalmaznak zárt üzem-záradékokat. Kö41

A Konklúziók XIII-1-hez adott általános bevezetőjében a Bizottság, miután elismételte következetesen tartott álláspontját, miszerint az 5. cikk a szervezkedés szabadságának mind a negatív, mind a pozitív aspektusát garantálja, és felidézve, hogy ennek eredményeként következetesen azt vallotta, hogy egy [zárt üzem] rendszer az egyesülés és a szervezkedés szabadságát egyaránt korlátozza, „üdvözölte az Európai Emberi Jogi Bíróságnak a Sigurdur A. Sigurjonsson vs. Izland esetben hozott döntését (24/1992/369/443 sz. ügy), melyben a Bíróság fenntartotta az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. cikkének negatív aspektusát (egyesülés szabadsága, ide értve a szakszervezetek létrehozásának és a hozzájuk való csatlakozás jogát is. Hangsúlyozta, hogy az ügy egy taxisofőr azon jogáról szól, hogy ne kelljen belépnie egy (szak)szervezetbe, mely helyzetet a Bizottság évek során keresztül bírált, és észrevételezte, hogy a Bíróság korábban, az 1993. június 30-i ítélet 35. bekezdésében utalt a Bizottság következtetésére”. (Konklúziók XIII-1, 26 és 27 o.)

81

vetkezésképpen a Bizottság „úgy vélekedett, hogy az olyan törvény (vagy annak hiánya), mely lehetővé tesz a Karta 5. cikke által védett, a szervezkedés szabadságának leglényegesebb elemével ellentétes gyakorlatot, nem tekinthető olyannak, mint amely az 5. cikkben megtestesülő elv hathatós megvalósítását biztosítaná.” (Vö.: uo., 79. o.). A tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részében Írország esetében a Bizottság megismételte azt a kijelentést, mely szerint a szakszervezethez való csatlakozás joga megfelelő védelmének hiánya a nemzeti jogban nem tekinthető olyannak, mint ami összhangban van a Karta 5. cikkével. Írországban sem az Alkotmány, sem bármilyen más törvény nem garantálja a szakszervezetekhez való csatlakozás vagy nem csatlakozás jogát (Konklúziók XIII-1, 133. o.; ld. még fent az 1 f. alatt). Franciaország esetében a Bizottság észrevételezte, hogy egy 1900-ban kötött szerződés a nyomdászmesterek és a »Fédération française des travailleurs du livre« között e szakszervezet kezébe adta a munkaerő felvételének monopóliumát. A francia jelentésben tett egyik kijelentésre reagálva utalás történt arra, hogy ez a megállapodás nem áll összhangban az 1956. április 27-i törvénnyel, mely megtiltja a zárt üzem-záradékot, és arra, hogy a francia kormánynak nincs felhatalmazása egy megállapodás jogi érvényességét felülbírálni, különösen nem azt elítélni. A Bizottság lefektette, hogy „az egyes Szerződő Felek kormánya felel a Karta érvényre juttatásáért, és a megfelelő eszközök alkalmazásával köteles helyreigazítani azon állapotokat, melyek nem állnak összhangban a Kartával” (uo., 131. és 132. o.). A tizenharmadik felülvizsgálati ciklus harmadik részében a Bizottság észrevételezte, hogy az említett 1900. évi, a „contrat de label”-ről szóló megállapodást az 1956. április 27-i törvény 2. fejezetének megvalósítása érvényteleníti (jelenleg: a Munka Törvénykönyve L413-2 cikke). De azt is észrevételezte a Bizottság, hogy büntetéseket szabtak ki zárt üzem-záradékok tiltásának megsértése miatt, és bármely magán- vagy jogi személy, aki/amely diszkriminációnak esett áldozatul fellebbezhetett az illetékes közigazgatási vagy igazságszolgáltató hatóságokhoz. Mindazonáltal azt is kihangsúlyozta, hogy a zárt üzem gyakorlat más probléma, és így más intézkedéseket igényel mint azok, melyeket a zárt üzem záradékok vagy megállapodások jogorvoslata céljával foganatosítottak, és a francia jog jelenlegi állapotában nem szolgáltat hathatós megoldást a helyzetre (Konklúziók XIII-3, 97. o.). A zárt üzem témáján túl a Bizottság több más szabálysértést is megvizsgált amelyeknél a szakszervezetbe való belépés szabadsága csorbult. Így például azt találta, hogy Izland nem tartja tiszteletben ezt a jogot: a. mivel a szakszervezeti tagsággal nem bírók nem részesültek munkanélküli segélyben, pedig a munkanélküli alap befizetései állami pénzekből és bérjárulékokból származnak. A Bizottság úgy tartja, hogy egy munkavállaló megfosztása az anyagi biztonsághoz való jogtól munkanélküliség esetén a szakszervezetbe való belépés vagy a folytatólagos tagságra irányuló nyomásgyakorlás elfogadhatatlan módjának minősül, mely

82

ily módon a Karta 5. cikkének mind a szellemével mind szövegével ellentmondásban van.42 (Konklúziók XI, 78. o.). b. Mivel a legtöbb kollektív szerződésben van egy záradék, mely elsőbbséget biztosít a szakszervezeti tagsággal bíróknak munkaerő-felvétel esetén. Bár ez a gyakorlat nem közvetlenül a törvényből fakad, a Bizottság észrevételezte, hogy az elsőbbséget biztosító záradékokat a munkaügyi bíróságok jogi hatállyal ruházták fel. A Bizottság úgy vélekedett, hogy „a nyomásgyakorlásnak ez a módja olyan munkavállalókkal szemben, akik nem szándékoznak szakszervezeti tagok lenni, nem mondható, hogy összhangban áll a Karta 5. cikke szerinti szervezkedési szabadsággal” (uo., 78. és 79. o.) 3. A szakszervezeti tevékenységek és előjogok gyakorlása A szervezkedési jog nyilvánvalóan azt jelenti, hogy a szakszervezeteknek és tagjaiknak, akárcsak a munkaadói szövetségeknek azok tagjainak módjában áll szabadon eljárni gazdasági és társadalmi érdekeik védelme érdekében, mely védelem a Karta 5. cikkének megfogalmazásában maga az az ok, amiért munkavállalói és munkaadói szervezetek létrejönnek. A Bizottság esetjoga számításba veszi azon nehézségeket, melyek közvetlenül avatkoznak bele a szakszervezeti tevékenységgel, vagy amelyek korlátozzák, vagy gyengítik a szakszervezeti előjogok valamelyikét vagy mindegyikét.

a. Szakszervezeti tagság miatti elbocsátás Az következőkben vázolt helyzet Ausztriában merült fel. A kilencedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság tudomására jutott az ILO-tól43, hogy az ILO Szakértői Bizottság kérdéseket tett fel az Egyezmények és Ajánlások megvalósításával kapcsolatban bizonyos munkavállalóknak a szakszervezeti tagság miatti elbocsátás elleni védelmét illetően öt főnél kevesebbet foglalkoztató vállalkozásokban (Konklúziók X-2, 67. o.). A következő ciklusban az Osztrák Kormány megerősítette, hogy az öt vagy annál több munkavállalót foglalkoztató vállalatoknál dolgozók megfelelő védelmet élveznek szakszervezeti tevékenység miatti elbocsátás ellen, azonban ugyanez a védelem nem vonatkozott kisebb üzleti vállalkozásoknál dolgozókra. A Kormány elmagyarázta, hogy abbeli szándéka, hogy ezt az űrt pótolja, sikertelen volt, mivel a szociális partnerek nem adták egyetértésüket. A Bizottság emiatt arra az álláspontra helyezkedett, hogy a helyzet e tekintetben nem tekinthető összhangban állónak a Kartával (Konklúziók XI-2, 73. o.).

42

A helyzetet az 1993. évi 54. Törvény rendezte, mely lehetővé tette a keresők és önfoglalkoztatók számára, akik saját vállalkozásukat felszámolták, és aktívan munkát kerestek, hogy a Munkanélküli Segély Alapból ellátásban részesüljenek (Konklúziók XIII-3, 100. o.) 43 Az ellenőrző mechanizmus során nem csupán az országos vitában végigelemzett nemzeti jelentést, hanem jószerével minden értékelhető információt felhasználnak. (A Szerk.)

83

A soron következő ciklusokban a Bizottság azt tapasztalhatta, hogy javult a munkavállalók védettsége elbocsátás ellen, de mivel 5 főnél kevesebbet foglalkoztatók számára továbbra sincs védelem, a Bizottság álláspontja azóta is elmarasztaló (Konklúziók XII-2, 96. o.; Konklúziók XIII-1, 129. o.; ld. legutóbbi említését Konklúziók XIII-3, 96. o.).

b. A szakszervezetek kollektív tárgyalási jogának korlátozása A Bizottság e témával kapcsolatos témáról szóló esetjoga folyamatosan alakult az Írországi helyzettel párhuzamosan. Még az első felülvizsgálati ciklus idején a Bizottság észrevételezte, hogy „bár a szakszervezetek alapításának joga az ír Alkotmány 40. cikkében elvi szinten megjelenik, a jelentésben nincs adat arról, hogy ezen elvet a törvények vagy az esetjog miként ülteti át a gyakorlatba. Ezen túlmenően az Ír jelentés azt tükrözi, hogy a kollektív tárgyalások megkezdése előtt mind a munkavállalók, mind a munkaadók szervezeteinek egy 1941. évi Törvény értelmében erre vonatkozó felhatalmazást kell beszerezniük (tárgyalási engedély). A jelentésből azonban nem tűnik ki, hogy vajon e felhatalmazás megadása függ-e objektív feltételek teljesítésétől, melyet egy független, pártatlan hatóság adhat ki” (Konklúziók I, 179. o.). A következő ciklusban a Bizottságnak sikerült hitelt érdemlően igazolnia maga számára, hogy ezen engedélyek megadása csakugyan objektív feltételektől függött, és az 1941. évi Törvény 6 (4) cikke és 10. cikke értelmében, ha e feltételek teljesültek, az engedélyt meg tagadni nem lehetett. A Bizottság nézete szerint ez teljességgel egybe csengett a Karta rendelkezéseivel. A Bizottság mégis további vizsgálódásainak tárgyává tette, mekkora összeget kellett letétbe helyeznie egy szakszervezetnek egy ilyen engedély megszerzéséhez, illetve, milyen arányosság állt fenn egy ilyen letét és az engedélyért folyamodó szakszervezet tagsága között (Konklúziók II, 22. o.). A kérdésekre kapott válaszok negatív következtetésre juttatták a Bizottságot: „kiderült, hogy a tárgyalási engedély megadásához bármely szakszervezetnek legalább 500 taggal kellett rendelkeznie, és 5000 fontnak megfelelő összeget kellett letétben helyeznie, ha a szakszervezet tagsága 2000-nél kisebb volt; a legnagyobb összeg 15000 font olyan szakszervezetek esetében, amelyek tagsága meghaladta a 39000-ret. Bizottság úgy vélte, hogy a mind a szakszervezetek nagyságával kapcsolatos feltétel, mind pedig a letétek követelménye korlátozta a szakszervezetek alapításának vagy a hozzájuk való csatlakozás jogát. Így arra az álláspontra helyezkedett, hogy Írország nem teljesíti kötelezettségeit; reményét fejezte ki, hogy az ír törvényalkotást e ponton csakhamar módosítják” (Konklúziók III, 31. o.). Felállított egy általános szabályt is, mely szerint „azon nemzeti szabályok, melyek egy szakszervezet kollektív tárgyalási jogát egy minimális tagságtól teszik függővé, nincsenek

84

összhangban a szervezkedés szabadságának elvével; ugyanez érvényes, ha e felhatalmazás egy igen komoly pénzösszeg letétbe helyezésétől függ” (Konklúziók III, 30. o.). A következő ciklusban a Bizottság egyértelműen lefektette ezt a szabályt, a kollektív tárgyalásokra helyezve a hangsúlyt: „Ezen felülvizsgálati ciklus során a Bizottság szükségét érezte annak, hogy nagyobb részletességgel határozza meg a Karta 5. cikkének vonatkozási területét és jelentőségét. Kifejtette, hogy mind a munkavállalók, mind a munkaadók számára a szervezkedés jogának, amint azt az 5. cikk lefekteti, a fő célja az, hogy kollektív tárgyalásokat folytathassanak érdekeik védelme érdekében, és elvben ez nem minősíthető semmilyen követelmény által oly módon, hogy csak pénz letétbe helyezése fejében legyen megkapható e tárgyalási engedély. A Bizottság eladdig elmegy, hogy a Kartával való összhangot akkor is megállapítja, ha mindenki, aki olyan céllal szervezkedik, mely nem ellentétes a közrenddel (l’ordre public), automatikusan jogosulttá válik erre az engedélyre, vagy, ha a fizetendő összeg nem nagyobb, mint ami minimális adminisztratív költségek fedezésére elegendő” (Konklúziók IV, 39. o.). Ennek eredményeként a végső álláspont elmarasztaló volt Írország számára: „Mivel Írországban a helyzet nem olyan, amely szerint bárki, aki nem a közrenddel ellentétes céllal szervezkedik, jogosult ezt tenni, és mivel a fizetendő összegek nem csupán minimális adminisztratív költségeket fedeznek, ami a tárgyalási engedéllyel bíró vagy azért folyamodó szakszervezetekre vonatkozó szabályokat illeti (ld. Konklúziók III). A Bizottság tehát kénytelen volt azzal az álláspontra helyezkedni, hogy a helyzet nem kielégítő” (Konklúziók VI, 40. o.). Mivel azt követően e helyzetben nem következett be változás, Írország megítélése a Bizottság szemében továbbra is elmarasztaló. Ennek indoklását azonban a tizenegyedik felülvizsgálati ciklusban egy elvi nyilatkozat formájában nagyobb részletességgel adták meg. „Míg az ír törvények nem érintik a szakszervezet alapításának jogát, mégis a tárgyalási engedély beszerzésének kötelezettsége, mely az érvényes helyzet szerint egy alapvető szakszervezeti előjogtól függött (a kollektív tárgyalás jogától) olyan körülmény, mely a szakszervezeti szabadság legalapvetőbb természetét korlátozta, és így nem volt a Karta rendelkezéseivel összhangban állónak minősíthető” (Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 19. o.). A Bizottság e kijelentésére emlékeztetett a tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban, midőn szembeszállt az ír kormány azon érvével, mely szerint a felhatalmazatlan szakszervezeteknek tárgyalási jogosultságot biztosítani ellentétes lenne az ír kormány azon meghirdetett céljával, miszerint elő akarja segíteni az írországi szakszervezetek számának ésszerűsítését az 1990. évi Munkaügyi Kapcsolatok Törvénye értelmében (Konklúziók XIII-3, 100. o.). 85

A Bizottság esetjogában szilárd ponttá vált, hogy „olyan esetekben, ahol egy szakszervezet alapvető előjogát, mint pl. a kollektív tárgyalás jogát korlátozzák, az 5. cikk által garantált szakszervezeti szabadság lényegének korlátozását is jelenti egyben”. Az 5. cikk alapján a fent említett kollektív tárgyalási jog megsértésének talaján bírált helyzetek közé tartozik Írország mellett Dánia, Málta, Norvégia és az Egyesült Királyság is (ld. lejjebb a »megfelelés értékelés« alatt). A kollektív tárgyalások kapcsán vizsgált egyéb kérdésekkel függ össze egyrészt a titkos szavazás elmaradása miatt visszavont tárgyalási engedély, melyet a Bizottság ismét ellentétesnek talált az 5. cikkel (Konklúziók XIII-1, 133. o. Konklúziók XIII-3, 100. o., Írország). Másrészt a szakszervezetek képviselete: ld. pl. a franciaországi helyzetet, melyet a Bizottság kielégítőnek nevezett (Konklúziók VI, 29. o.), illetve a Belgiumban (Konklúziók XIII2, 268. és 269. o.) és Luxemburgban (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 35. és 36. o.) kialakult helyzetet, melyekkel kapcsolatban a Bizottság magyarázat és/vagy további tájékoztatásig felfüggesztette állásfoglalását.

c. Beavatkozás abba, hogy a szakszervezetek tagságuk érdekeit védik Ez a Bizottság egyik legszigorúbb, az 1988. évi, a dán nemzetközi hajólajstromra (DIS = Danish International Ship Register) vonatkozó törvénnyel kapcsolatban megfogalmazott bírálata, amely korábban már említésre került. Idézhető, hogy e törvény 10. fejezetének 2. alfejezete szerint a dán szakszervezetek által a DIS-en szereplő hajók legénységének nevében kötött kollektív szerződések „csak olyan személyekre vonatkoznak, akik dán lakosnak minősültek, vagy akiket nemzetközi kötelezettségek folytán dán polgárokkal azonos bánásmódra tartottak jogosultnak.” „A Bizottság úgy vélte, hogy a dán szakszervezetek által kötött kollektív szerződések személyi vonatkozását ilyen módon behatárolni olyan alapvető témákban, mint a bérek és a munkafeltételek, a szervezkedési szabadság súlyos megsértését testesítik meg. Olyan mértékben, hogy az ilyen szakszervezetek számára lehetetlenné válik azon tagjaik érdekeinek védelme, akikre a megkötött szerződések nem vonatkoznak” (Konklúziók XII-1, 111. o.; ld. még Konklúziók XIII-1, 130. és 131. o., és Konklúziók XIII-3, 97. o.). A szervezkedési szabadságnak (illetve a kollektív tárgyalási jog – ld. alább: 6. cikk, 2. bekezdés) a DIS-re vonatkozó dán törvényekből fakadó megsértése arra késztette a Bizottságot, hogy megkérje az összes többi érdekelt államot: „nyújtsanak tájékoztatást következő jelentésükben minden hasonló, területükön érvényes rendelkezésről”. Ez az 5. cikkben megjelenő általános kérdésekkel kapcsolatos, amely a Konklúziók XII-1-ben jelenik meg, 110. o. és XII2, 96. o. Egyetlen más állam sem jelezte, hogy ilyen jogszabállyal rendelkezne. 86

d. A szakszervezetnek egy vállalkozás területére való bejutási jogának megsértése A téma Németországban merült fel, ahol jelenleg is aktuális. A tizenegyedik ciklusban a Bizottság azt a tájékoztatást kapta, hogy a Német Szövetségi Köztársaságban egy 1981. évi, a szervezkedési jogról szóló Szövetségi Alkotmánybírósági ítélet nyomán azon szakszervezeti tisztségviselők, akik szervezetei nem taroztak egy adott vállalathoz, oda nem nyertek bebocsátást. A Bizottság további részleteket kért a témáról (Konklúziók XI-2, 75. o.). A következő ciklusban, „a Bizottság észrevételezte, hogy a vállalat által nem foglalkoztatott szakszervezeti képviselők csak korlátozott bejutást élveznek az adott vállalathoz, melyek az 1972. évi törvény (Betriebsvervassungsgesetz) által meghatározott esetekre voltak korlátozva. Ezen esetek nem tartalmazzák a szakszervezet tájékoztatási, tanácsadási, illetve munkaerő-felvételi tevékenységét. Az Alkotmánybírósági döntés értelmében a szakszervezetek nem jogosultak a vállalat területére történő bejutásra – ilyen tevékenységek céljából –, ha egy vagy több tagjuk a vállalatnál alkalmazásban áll. Olyan esetben, ahol egy tagjuk sem áll alkalmazásban a vállalatnál, a Bíróság döntése nem zárja ki, hogy szakszervezeti képviselők jogot nyerjenek a bejutásra, azonban e téma eldöntését a jogalkotók kezébe teszi le” (Konklúziók XII-2, 98. o.). Mivel a német kormány vitatta, hogy ez az eset az 5. cikk hatálya alá tartozna, a Bizottságnak jobban ki kellett munkálnia álláspontját. A német kormány azt hangoztatta, hogy a vállalathoz nem tartozó szakszervezet képviselőjének a vállalatok területére való belépésének joga nem tartozhat a Karta 5. cikkének vonatkozási körébe. A Bizottság ezzel szemben úgy vélekedett, hogy a szakszervezetek belépési joga egy vállalat területére e rendelkezés hatálya alá tartozik, mely nem csupán a munkavállalók azon jogát védi, hogy szabadon csatlakozzanak vagy ne csatlakozzanak egy szakszervezethez, de az szakszervezetek azon jogát is, hogy szabadon szervezkedjenek, és tevékenységüket hatékonyan végezhessék, mely alapvető fontosságú a munkavállalók gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme szempontjából. A Bizottság emiatt úgy vélte, hogy az államoknak kötelességük megfelelő eszközökkel biztosítani, hogy szakszervezeti képviselők bejuthassanak vállalatokhoz szakszervezeti tevékenységük kifejtésének céljával. A Bizottság mindazonáltal úgy vélte, hogy e jog gyakorlása során figyelembe kell venni a munkaadó jogait és érdekeit is, mint pl. a vállalkozás hatékony működése, illetve a bizalmasság és a biztonság követelményei” (uo. 98. o.). A Bizottság ekkor elhalasztotta döntését, további információt várván az addig foganatosított, vagy a tervek szerint később foganatosítandó intézkedésekről. A tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság észrevételezte, hogy „az 1972. évi törvény (Betriebsvervassungsgesetz) kifejezetten azzal a céllal biztosította a vállalatok területére való belépés jogát szakszervezeti képviselőknek, hogy a szakszervezeteknek e törvény alapján adott jogokat és jogosultságokat ily módon a kezükbe adja.” Azonban a Szövetségi Alkotmánybíróság 1981. január 17-i ítéletét figyelembe véve – és észrevételezve, hogy nem történt változás az adott vállalat által nem foglalkoztatott szakszervezeti képviselőknek a vállalat területére való bejutás témájában –, a Bizottság arra az ál87

láspontra jutott, hogy e helyzet nem áll összhangban a Kartával, és azt kérte, tájékoztassák minden olyan intézkedésről, melyet e helyzet rendezése érdekében foganatosítanak (Konklúziók XIII-2, 269. o.).

e. Egy jogszerű sztrájk véghezvitelébe és szervezésébe való beavatkozás A Bizottság a tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban kommentálta e témát, mikor észrevételezte, hogy a német közszolgálatban a köztisztviselőktől több ízben is megkövetelték, hogy helyettesítsék a sztrájkoló munkavállalókat és a fizikai állomány tagjait az érintett munkakörökben. „Ezen helyzetről a Bizottság, függetlenül az ilyen intézkedéseknek a sztrájkjoggal kapcsolatos implikációitól (ld. a 6. cikk 4. bekezdése alatti Konklúziókat) a következőképpen vélekedett. Az állami hatóságoknak egy jogszerű sztrájk lefolyásába és szervezésébe való ilyetén beavatkozása az 5. cikkben biztosított jogok, és szabadságok korlátozását jelenti. Különösen olyan esetekben, ahol a szervezett köztisztviselőktől követelték meg, hogy a velük azonos szakszervezethez tartozó munkavállalókat vagy fizikai dolgozókat helyettesítsenek” (Konklúziók XII-2, 99. o.). A Bizottság azonban nem jutott végső döntésre a ciklus során, mivel a német Alkotmánybíróságon még függőben volt egy ügy ezzel kapcsolatban. Álláspontja kialakítása előtt meg kívánta ismerni az Alkotmánybíróság álláspontját. A következő ciklusban a Bizottság érdeklődéssel vette a Bíróság ítéletét, mely szerint ez a fajta követelés alkotmányellenes, hacsak részletes törvényi szabályozás nem vonatkozik rá, és utalt a 6. cikk 4. bekezdés alatt tett észrevételeire (Konklúziók XIII-2, 269. o.).

f. A gyülekezési jog megsértése Bár ilyen jogsértés nem jutott a Bizottság tudomására, az osztrák kormánynak a szövetségek feloszlatásával vagy a szakszervezeti összejövetelek felfüggesztésével kapcsolatban feltett kérdésekből (Konklúziók III, 30. o.) és a ciprusi rendőrség gyülekezési jogával kapcsolatban (Konklúziók X-2, 67. o. és Konklúziók XI-2, 74. o.) tett észrevételekből kiviláglik, hogy a Bizottság a gyülekezési jogot alapvető, az 5. cikk által is biztosított szakszervezeti jognak tartja. 4. A közalkalmazottak, különösképpen is a rendőrség és a fegyveres erők szervezkedési joga

a) A közalkalmazottak szervezkedési joga általánosságban A Bizottság már az első felülvizsgálati ciklusban kijelentette, hogy a fegyveres erők és a rendőrség tagjainak kivételével a munkavállalók és a dolgozók minden osztálya, ide értve a köztisztviselőket is, „teljes mértékben jogosult a Karta által lefektetettek szerint szervezkedni” (Konklúziók I, 31. o.). 88

Ezen túlmenően, egy, a második felülvizsgálati ciklus során tett általános észrevételben a Bizottság összefoglalta a következőket. „Bármely megszorítás mely megtiltja a köztisztviselőknek a szakszervezeti tagságot, kivéve, ha olyan szakszervezetről van szó, melyet csak tisztségviselők alkotnak, nem tekinthető a Kartával összhangban állónak; ez hasonló megszorításokra is vonatkozott, melyek esetében a köztisztviselők szakszervezeti szövetségeinek azon szabadságát korlátozták, hogy a saját tetszésük szerinti szövetségek vagy konföderációk tagjai legyenek” (Konklúziók II, 184. o.). Ezt az értelmezést az egyik Szerződő Fél jogrendszerére alkalmazva a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy ez a Fél számottevő mértékben alkalmazta a Karta 5. cikkét. Mindenek előtt azáltal, hogy mind jogrendjében mind gyakorlatában garantálta a szervezkedés jogát. Kötelezettség-vállalását mégsem teljesítette, „mivel a köztisztviselői kar tagjai számára nem megengedett más szervezethez tartozni, mint a kizárólag tisztségviselőkből állókhoz, és ezeknek sem megengedett más olyan szakszervezetekkel szövetkezni, melyek tagsága kevésbé kizárólagos” (ld. uo.: Ciprus).44 A Bizottság elismerte, hogy a közalkalmazottak szakszervezeti jogaira vonatkozhatnak bizonyos megszorítások, ám ezeknek a Karta 31. cikkének vonatkozási területe alá kell esniük. Ez a Cheltenham-ben (Egyesült Királyság) található Kormányzati Kommunikációs Központban (GCHQ) keletkezett helyzet eredményeként alakult így. A Bizottság tudomására jutott (egy, az ILO felügyelő testületeinél bejelentett panaszból) hogy a Központban is volt rá példa, hogy szakszervezeti jogokat megsértettek (Konklúziók IX-1, 49. o.). Annak vizsgálata során, hogy vajon azon rendelkezések, amelyekkel az Egyesült Királyság Kormánya a Központ 7.000 munkavállalóját megfosztotta a köztisztviselők szervezkedési jogától összhangban volt-e a Karta 5. cikkével, a Bizottság „elsőként felidézte, csak két kategória van, melynek szervezkedési joga a Karta 5. cikke értelmében korlátozható, illetve eltörölhető, ezek pedig a rendőrség és a fegyveres erők. Következésképpen, a cheltenham-i központ köztisztviselőinek esetét a Karta 31. cikke szerint kell megfontolni, mely lehetővé teszi a Karta által biztosított jogok »korlátozását vagy megszorítását« az alábbi feltételekkel: − ha ezeket törvény írja elő; − ha ezekre egy demokratikus társadalomban mások jogainak és szabadságának vagy … a nemzetbiztonság … védelme érdekében szükség van”.

44

Ezt a helyzetet rendezte az 1991. évi 381. sz. (módosított) Szakszervezeti Törvény, mely ezeket a megszorításokat megszüntette (Konklúziók VII, 31. o.).

89

A Bizottság észrevételezte egyrészt, hogy a brit kormány a döntése az 1975. és 1978. évi Foglalkoztatás-védelmi Törvénye értelmében született, másrészt, hogy a cheltenham-i központ tevékenysége a nemzetbiztonság szempontjából alapvető fontosságú. Azonban meg kellett vizsgálnia, vajon a kormány döntése a szervezkedési jognak a 31. cikk szerinti „korlátozását vagy megszorítását” jelenti-e vagy e jog teljes figyelmen kívül hagyását, mely utóbbi ellentétes lenne a Kartával. Miután megtudta, hogy a szóban forgó köztisztviselőknek immár lehetséges egy szakmai szervezethez csatlakozniuk, a Bizottság reményét fejezte ki, hogy a következő jelentés valamivel részletesebb tájékoztatást tartalmaz majd e szövetség természetéről, annak működéséről, a képviselők választásáról, az állami hatóságokkal való kapcsolatainak természetéről. Addig is elhalasztotta e kérdésről alkotandó véleményét” (Konklúziók X-1, 68. és 69. o.). A Bizottságnak a következő ciklusban sikerült lezárnia a témát45: Ami a cheltenham-i kormányzati kommunikációs központ helyzetét illeti, a Bizottság figyelemmel kísérte, hogy munkavállalói szövetsége, melyet 1985-ben alakítottak, bejegyzett szakszervezet lett, és tagjai nevében tárgyalási jogot is kapott (ez jelenleg a személyzet 52 %-ára rúg). Azt is észrevételezte, hogy a Szövetségben a tagság önkéntes, és tagsága a személyi állomány egész keresztmetszetét képviseli. Ezen információ fényében a Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy „az e kategóriába tartozó munkavállalókra vonatkoztatott megszorítások nem haladják meg a Karta 31. cikkében előírt határokat” (Konklúziók XI-1, 80. o.).

b) A rendőrség és a fegyveres erők tagjainak szervezkedési joga Az első felülvizsgálati ciklusban, miután észrevételezte, hogy a munkavállalók és dolgozók minden osztálya korlátozás nélkül gyakorolhatta a szervezkedési jogot, a Bizottság azt az állítást tette, miszerint „bizonyos megszorítások e jog esetében mégiscsak elfogadhatók az 5. cikk utolsó két mondatának értelmében, a rendőrség és a fegyveres erők tagjainak tekintetében. A Karta azonban különböző szabályokat fektet le e két munkavállalói kategóriának a szervezkedési joghoz való viszonyulásával kapcsolatban. Az 5. cikk második mondatából (ugyanazon cikk harmadik mondatának fényében értve) és az ezen záradék »travaux préparatoires«-ból (előkészítő munkálataiból – a Szerk.) valójában kiderül, hogy míg egy államnak szabad korlátoznia a rendőrség tagjainak szervezkedési szabadságát, addig nem indokolt minden, a cikkben biztosított jogtól megfosztani őket” (Konklúziók I, 31. o.). 45

Az ILO esetében ez nem áll fenn. Lásd az ILO Szakértői Bizottságának észrevételeit az 57. Egyezmény (Az Egyesülési Szabadság és a Szervezkedési Jog Védelme) alkalmazásáról az Egyesült Királyságban (legutolsó említése 1995 és 1996).

90

A Bizottság álláspontja az, hogy az 5. cikk a rendőrség dolgozói esetében lehetőséget ad a szervezkedési jog korlátozására, e jog teljes megszüntetése nincs összhangban vele. Ezen álláspont megfogalmazását megerősítve, általános észrevételbe foglalva adták meg a második ciklusban. „A Karta rendelkezéseit nem lehet olyan törvényekkel vagy rendeletekkel kielégíteni, melyek alapján a rendőrség tagjai számára tilos saját szervezetüket létrehozni, vagy szabadon választott szervezetekhez csatlakozni, egyidejűleg kényszerítve a munkavállalókat, hogy az ugyanezen törvények vagy rendeletek által létrehozott szervezethez csatlakozzanak. A Bizottság azt is helyesnek tartja hangsúlyozni, hogy különbség van egy szakszervezet létrehozása, illetve a hozzá való csatlakozás között egyrészről, illetve a tárgyalási jog és a kollektív fellépés között másrészről (6. cikk). Az egyik nem jelenti a másikat. Így az 5. cikknek nem lehet kizárólag azáltal eleget tenni, hogy egy törvényileg vagy más módon kötelezővé tett szervezet ténylegesen a kollektív érdekegyeztetésre emlékeztető eljárásokba kezd” (Konklúziók II, 22. o.). A harmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság összefoglalta korábban megfogalmazott nézeteit. „A Karta 5. cikke arra irányul, hogy a szervezkedési jog teljes élvezetét biztosítsa, méghozzá elvben minden munkavállalói vagy dolgozói kategória számára, ide értve az állami tisztségviselőket is. Az 5. cikk csak néhány kivételt enged meg alkalmazása során. Mert bár e cikk szövege lehetővé teszi a szervezkedési szabadság teljes eltörlését a rendőrség és a fegyveres erők tagjai esetében, az 5. cikk második és harmadik mondatának a »travaux préparatoires«-ral történő összehasonlítása nyilvánvalóvá teszi, hogy a Szerződő Felek csak akkor korlátozhatják a rendőrség szervezkedési jogát, ha tagjait nem fosztják meg az e cikkben biztosított minden jogtól. A Bizottság azt a véleményt is osztja, hogy a jogilag kötelező szakszervezetiség bármely formája ellenkezik a Karta szellemével. Ezen túlmenően a Bizottság megerősítette nézetét, mely szerint azon törvények vagy rendelkezések, melyek: I. megtiltják a rendőröknek, hogy saját szakszervezetüket létrehozzák, vagy saját választásuk szerinti szakszervezetbe belépjenek, II. arra kötelezik a rendőröket, hogy egy adott szakszervezetbe belépjenek, ellentmondanak a Kartának, mivel ez ténylegesen és teljesen eltörli a szervezkedés szabadságát” (Konklúziók III, 30. o.). Ezen nézetet a Bizottság következetesen vallotta az összes megelőző ciklusban (ld. pl. Konklúziók XII-2,100. o., Málta; utolsó említése Konklúziók XIII-2, 268. o., Belgium).

91

A néhány országban a rendőröknek biztosított a lehetőségük, hogy szakszervezetek helyett képviseleti testületeket hozzanak létre, ami arra késztette a Bizottságot, hogy lefektesse, mely ponton felel meg egy testület az 5. cikk szerinti „munkavállalói szervezetek”-nek.

Elsőként, e testületeknek tényleges szövetségeknek kell lenniük. Ezt egyértelműen kijelentették a második felülvizsgálati ciklusban Írország esetében. Ezen állam esetében azt találták, hogy nem teljesíti az 5. cikk rendelkezéseit, mivel „az egyetlen megengedett testület nem volt a Karta 5. cikkének értelmében munkavállalói szervezetnek tekinthető. A szóban forgó szervezetek még csak »munkavállalói tömörüléseknek« sem voltak nevezhetők, mivel csupán néhány, a rendőrség által megválasztott képviselőből álltak, akiknek egyébként nem volt jogosultságuk szakszervezetet létrehozni vagy meglevő szakszervezethez csatlakozni.” (Konklúziók II, 23. o.). A Bizottság elmarasztalóan ítélte meg Olaszországot is hasonló okokból a hatodik felülvizsgálati ciklusban. A polgári és katonai közrendvédelmi állomány képviselő testületei, bár demokratikus alapon és jogilag szabályosan szerveződtek, az érdekelt állomány szinte minden tagját magukba tömörítették, és joguk volt „véleményüknek hangot adni, és kezdeményezni tagjaik jogállásával és gazdasági helyzetével kapcsolatosan”. Hangsúlyozta, hogy egy ilyen képviselő testületnek „nincsen »szövetségi« jellege, amely pedig a Karta idevonatkozó rendelkezései által védett jog alapvető fontosságú követelménye” (Konklúziók VI, 31. o.).

Másodsorban, ezeknek a szövetségeknek be kell tölteniük egy szakszervezet funkcióinak bizonyos részét, és élvezniük kell az alapvető szakszervezeti előjogokat. Ez a kijelentés közvetetten része volt a kilencedik felülvizsgálati ciklusnak az Egyesült Királyság esete kapcsán (Konklúziók IX-1, 49. o.). De később is kommunikálásra került Ciprussal kapcsolatban. Ekkor a Bizottság tudomására jutott, hogy a törvénymódosítást azért tervezik, hogy ezáltal lehetővé váljék a rendőrség tagjai számára saját szakmai testületeiket létrehozni, és ezáltal érdekeiket védeni. „A Bizottság tanácsosnak tartotta kihangsúlyozni, hogy ha a helyzetet a Karta rendelkezéseivel összhangba kívánják hozni, úgy a rendőri szervezetek számára lehetővé kellene tenni bizonyos szakszervezeti jogok gyakorlását, mint pl. a szolgálati és javadalmazási feltételeikről való tárgyalási jog, illetve a gyülekezési jog” (Konklúziók X-2, 67. o.); lásd még Konklúziók XIII-3, 273. o., Portugália). A rendőrségnek az 5. cikk alapján megengedett megszorítások részeként a Bizottság elfogadja, hogy szövetségeik kizárólag a rendőrség kötelékéből álljanak, és, hogy csak rendőrök szakszervezeteihez csatlakozhassanak. Azt is elfogadja, hogy csak nemzetközi rendőri szakszervezeti szövetségekhez csatlakozhassanak (Konklúziók IX-1, 49. o. Egyesült Királyság, illetve Konklúziók XIII-3, 106. o. Spanyolország). 92

Végül érdemes megemlíteni, hogy az Egyesült Királyság esetében a kilencedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság elmarasztaló álláspontra jutott amiatt, hogy a rendőri hierarchia alacsonyabb szintjei számára a rendőri szövetségben viselt tagságot kötelezővé tették. A tizedik ciklusban azonban a Bizottság úgy döntött, nem foglalkozik tovább ezzel az üggyel, mivel tudomására jutott, hogy az ilyen szövetségekben való kötelező tagság nem jelentett kötelező tagdíjfizetési kötelezettséget (Konklúziók X-1, 68. o., lásd még Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 20. o., Írország). A 90-es évek második felében Málta volt az egyetlen Szerződő Fél, amelyik nem teljesíti a rendőrség szövetkezési szabadságára vonatkozó megszorítások követelményeit. Ciprus46, Írország47, Olaszország48 és az Egyesült Királyság49, melyek azelőtt megszegték a rendelkezéseket, később összhangba kerültek azokkal. Ami a fegyveres erőket illeti, természetesen soha nem voltak példák nem megfelelésre. A Bizottság a szabályok szerint kommentár nélkül észrevételezi a hozzá benyújtott információt, mely általában a Szerződő Felek első jelentéseiben szerepel. 46

A rendőri erők tagjai számára nem volt megengedett egy vagy több érdekvédelmi csoportot létrehozni, vagy ilyenekhez csatlakozni (Konklúziók III, 31. o.). Törvényileg kötelezték őket, hogy egy törvény szerint létrehozott szervezet tagságához csatlakozzanak. A helyzetet a 27/1989. évi (módosított) Rendőrségi Törvény rendezte (Konklúziók XI-2, 73. és 74. o. Konklúziók XII-2, 96. o.). 47 A rendőrség tagjai számára csak képviseleti szervet szabadott alapítani, szakszervezetet nem (ld. fent). A helyzetet az 1977. évi Garda Siochana Törvény rendezte. Ez lehetővé tette a rendőrség tagjai számára, hogy képviseleti szervezeteket hozzanak létre (Konklúziók VII, 33. o.). A Bizottság azonban elhalasztotta végső állásfoglalását e kérdésről mindaddig, mivel az 1977. évi Törvény tiltja a Garda Siochana-n kívüli rendőrségi szövetségekhez való csatlakozást, hacsak az igazságügyi miniszter arra külön engedélyt nem ad (ld. utolsó említését: Konklúziók XIII-3, 100. és 101. o.) 48 A fegyveres és a polgári rendőri állomány nem alapíthatott szakszervezetet és ahhoz nem csatlakozhatott (Konklúziók I, 32. o.). A helyzetet 1981-ben egy törvény orvosolta, mely a rendőri erőknek először biztosította a jogot ahhoz, hogy olyan szakszervezeteket hozzanak létre, melyek közvetlenül tárgyalhattak a kormánnyal fizetség, szakmai előmeneteli struktúra, szabadság, képzés és más további szakszervezeti jogokról (Konklúziók VIII, 80. o.). 49 A rendőrség tagjai számára törvényileg kötelező volt egy speciális szervezetbe belépni, illetve tiltott volt bármely más szakszervezetet létrehozni vagy abba belépni (Konklúziók II, 24. o.). A helyzetet rendezettnek minősítették, mikor a kilencedik felülvizsgálati ciklusban kiderült, hogy: − a rendőrség tagjai saját munkakörülményeik érdekében több szinten is részt vettek tárgyalásokban; − az 1980. évi törvény létre hozta a Rendőri Tárgyalási Bizottságot, melynek ajánlásait a miniszternek kötelessége volt tekintetbe venni; − az 1972-ben bevezetett rugalmasság lehetővé tette a rendőrség számára, hogy nemzetközi rendőri szakszervezeti szövetségekkel szövetségre lépjen (Konklúziók IX-1, 49. o.); és a tizedik ciklusban az alábbiakra derült fény: − a főfelügyelő alatti rang viselőire vonatkozó belépési kötelezettség a »rendőri munkavállalói tömörülésbe« nem jelentett a tömörülésbe való tagsági díjfizetési kötelezettséget. Továbbá pedig az ilyen díj nem fizetése nem vont semmilyen büntetést maga után (Konklúziók X-1, 68. o.).

93

Megfelelés értékelés Az alábbi Szerződő Felekről nyert bizonyságot, hogy nem teljesítik az 5. cikk rendelkezéseit: Ausztria50, két okból: a. Szakszervezeti tevékenység miatti elbocsátás elleni jogi védelem nem vonatkozik azokra, akiket 5 főnél kisebb személyi állományú cégtől bocsátottak el (Konklúziók XI-2, 73. o.; legutolsó említése Konklúziók XIII-3, 96. o.; ld. fent 3 a.). b. mint az ILO Szakértői Bizottsághoz 1993-ban a 87. Egyezmény (Szövetkezési szabadság és a szervezkedéshez való jog védelme, 1948) témájában beadott Közvetlen Kérésből kiderül, a külföldi munkavállalók nem választhatók a munkástanácsokban tisztségekre, kivéve azon munkavállalókat, akik olyan országok polgárai, melyek az Európai Gazdasági Terület Szerződésének szerződő felei (Konklúziók XIII-3, 96. o.). 51 Dánia , két okból: a. olyan törvények megléte (1982. június 9-i 285. Törvény 2(2) és (3) sz. része)52, melyek lehetővé teszik a zárt üzem-záradék be nem tartása alapján történő elbocsátást. Az állásfoglalás a kilencedik felülvizsgálati ciklus óta elmarasztaló (Konklúziók IX-1, 47. o., legutolsó említése Konklúziók XIII-3, 97. o.; ld fent); b. olyan rendelkezések megléte (1988 június 23-i 408. Törvény 10. fejezetének 2. alfejezete, melyek létrehoznak egy dán nemzetközi hajólajstromot53), melyek szerint a munkavállalók béréről és munkafeltételeiről való szakszervezeti megállapodás a lajstromba felvett hajók esetében csak olyan személyekre vonatkozhat, akik dán lakosnak minősülnek, vagy akiket nemzetközi kötelezettségek folytán dán polgárokkal azonos bánásmódra tartottak jogosultnak. (Konklúziók XII-1, 110. és 111. o.; Konklúziók XIII1, 130. és 131. o. és Konklúziók XIII-3, 97. o.). A Bizottság úgy tartja, hogy a kollektív megállapodások személyes vonatkozásának a dán szakszervezet általi ilyen fajta megszorítása olyan alapvető kérdésekről, mint a bérek és a munkafeltételek három ponton sérti az 5. cikket: − nem teszi lehetővé az ilyen szakszervezeteknek, hogy azon tagjaik érdekeiket megvédjék, akikre a megkötött megállapodások nem vonatkoznak (ld. 3 c. fent); − sérti a munkavállalóknak azon jogát, hogy szabadon csatlakozzanak választásuk szerinti szakszervezethez, mivel a dán szakszervezetek dániai állandó lakhellyel nem rendelkező vagy dán állampolgárokkal azonos bánásmódra nem jogosult tagjait arra báto50

A miniszterek Bizottsága ajánlást fogalmazott meg Ausztriához a b. pont kapcsán a tizenkettedik felülvizsgálati ciklushoz, majd egy másodikat a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részére. 51 A miniszterek Bizottsága ajánlást fogalmazott meg Dániához a b. pont kapcsán a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részére. 52 A 285. Törvényt 1990-ben a 347. Törvény módosította. Míg az utóbbi törvény a munkavállaló állásba való visszahelyezését vagy kártérítést írt elő olyan esetekre, ahol a munkavállalót a szabályok be nem tartásáért bocsátották el, a szóban forgó szabályok valójában ugyanazok voltak mint az 1982. évi törvényben, melyeket a Bizottság bírált, mivel lehetővé tették a zárt üzem záradék be nem tartásának alapján történő elbocsátást 53 Danish International Ship Register – ld. korábban.

94

rítja, hogy más szakszervezetek tagja legyenek, illetve, a gyakorlatban arra, hogy semmilyen szakszervezethez se csatlakozzanak (ld. 1 f. fent); − komolyan sért egy szakszervezeti előjogot (a kollektív alkuhoz való jogot) a 6. cikk 2. bekezdése szerint, és így a szakszervezet szabadság természetének leglényegesebb elemével áll ellentétben (ld. 3 b. fent). Franciaország: mivel a könyviparban létezik a zárt üzem gyakorlata (Konklúziók XIII-1, 131. és 132. o. és Konklúziók XIII-3, 97. és 99. o.; ld. 2 fent). Németország: mivel a szakszervezeti képviselőknek nincs joguk belépni egy vállalat területére tagjaik közül egy vagy több az adott cégnél dolgozik (Konklúziók XII-2, 98. o. és Konklúziók XIII-2, 269. o. ld. a 3 d. pontot, fent). Izland:54 mivel nem biztosítják a szervezkedés jogának negatív aspektusát. Ez a bírálat a kilencedik felülvizsgálati ciklus óta van érvényben (Konklúziók IX-1, 48. o., ld. utolsó említését Konklúziók XIII-3, 99. o.). Írország55 három okból: a. Az 1941. évi Szakszervezeti Törvény szerint csak bizonyos feltételek teljesítése után tárgyalási joggal felruházott szakszervezetek vehetnek részt a kollektív érdekegyeztetésben. E bírálat a harmadik felülvizsgálati ciklusig nyúlik vissza (Konklúziók III, 31. o., ld. utolsó említését Konklúziók XIII-3, 100. o.); b. a tárgyalási jogosítvány visszavonható azon szakszervezetektől, melyek nem teljesítik a Munkaügyi Kapcsolatok Törvényének azon követelményét, mely szerint szabályaikba be kell iktatni egy rendelkezést a titkos szavazásról is (Konklúziók XIII-1, 133. o. és XIII-3, 100. o.); c. nem megfelelő a magánszemélyek azon jogának védelme, hogy ne kelljen bármely, vagy egy adott szakszervezethez csatlakozniuk (Konklúziók XIII-3, 101. o.) A Bizottság úgy véli, hogy a nemzeti jogalkotásban az ilyen jogok védelmének hiánya nem tekinthető a Karta 5. cikkével összhangban állónak annak dacára, hogy az ír jelentés egyik kijelentése szerint a bíróságok elvi szinten rögzítették, hogy a szövetkezés szabadsága, illetve joga szükségképpen viszonos jogot jelent arra vonatkozóan, hogy valaki valamely, avagy egy adott szakszervezethez ne csatlakozzon (ld. fent 1f és 2).

Málta56: két okból:

54

Korábbi kritikák szerint a szakszervezet tagsággal nem bíró munkavállalók nem voltak munkanélküli segélyre jogosultak (amely helyzetet megszüntetett az 1993. évi 54. Munkanélküli Segély Törvény; Konklúziók XIII-1, 100. o.), illetve volt olyan törvény, mely a megfelelő szakszervezetben való tagságot megkövetelte ahhoz, hogy valaki taxivezetőként működési engedélyt kaphasson (egy, a személyszállításról szóló törvényjavaslat, melyet 1994 áprilisában Izland Parlamentje, az Althing elé terjesztettek azt a célt szolgálta volna, hogy megszüntesse a személyszállításban a zárt üzem gyakorlatát; uo., 99. o.) 55 A zárt üzem meglétét a kereskedelmi hajózásban a kilencedik felülvizsgálati ciklus során vizsgálták (Ld. Konklúziók IX-2, 44. o.) és melyet további ciklusok során nem követtek, kivétel azon eseteket, ahol egy szakszervezethez vagy adott szakszervezethez való nem csatlakozás jogáról volt szó. 56 A Miniszterek Bizottsága ajánlást intézett Máltához a b. pont kapcsán a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus harmadik része vonatkozásában.

95

a. az érdekegyeztetés törvényes eljárásának sikertelensége esetén a miniszter akár egyetlen fél – tehát nem okvetlenül az összes fél – kérésére munkaügyi bíróság illetékességébe utalhatja az ügyet, mely esetben e bíróság döntése az ügyben érintett munkavállalókra és munkaadókra nézve kötelező erejű, és a felek számára legalább egy évig nem lehetséges egyoldalúan a döntés megváltoztatását kérni (Konklúziók XIII-2, 270. o. és Konklúziók XIII-3, 102. o.). A Bizottság utalt a 6. cikk 2. és 3. bekezdése szerinti következtetésére, és azon véleményét hangoztatta, hogy a kollektív érdekegyeztetésnek ilyetén korlátozása a szakszervezet alapvető jogainak korlátozása, mely valójában a szakszervezeti szabadság legelemibb pontját sérti (ld. fent 3 b.); b. a máltai Alkotmány szerint a rendőrség ki van zárva a szövetkezési szabadság védelméből, és az 1961. évi Máltai Rendőrségi Szabályzat megtiltja a rendőrségnek, hogy a Máltai Rendőrszövetségen kívül bármely szakszervezetbe vagy hasonló szervezetbe belépjen. Ennek alapszabálya a Szabályzat része, és amely igen korlátozott jogokat biztosít. Ezen felül itt a tagság kötelező (Konklúziók XII-2, 100. o., illetve legutolsó említése Konklúziók XIII-3, 102. o.; ld fent). Norvégia: a kötelező döntőbíráskodás több esetben alkalmazható, mint ami a Karta 5. cikkével összefér (Konklúziók XIII-3, 105. o.). A Bizottság ezzel összefüggésben a 6. cikk 2. bekezdése szerinti következtetésére és annak esetjogára utalt annak hangsúlyozása céljával, hogy amely esetben egy alapvető jog, mint pl. a kollektív érdekegyeztetés joga sérelmet szenved, ez a szakszervezeti szabadság legelemibb pontját megsértéséhez vezethet. Svédország: a szervezkedési jog negatív aspektusa nincs biztosítva a zárt üzemek megléte miatt (szállodák és éttermi alkalmazottak, építési munkavállalók, elektromosság szerelők és fémmegmunkálók számára) (Konklúziók XIII-3, 106. és 107. o.). Az Egyesült Királyság57 két okból: a. az 1993. évi Szakszervezeti Reform és Foglalkoztatási Törvény 1358. fejezete által bevezetett változtatások, melyek az 1992. évi Szakszervezeti és Munkaügyi Kapcsolatok (konszolidációs) Törvényt, 146. részétől kezdődően módosítják. Gyengítették a szövet57

A Miniszterek Bizottsága ajánlást intézett az Egyesült Királysághoz az a. és b. pontok kapcsán a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus harmadik része vonatkozásában. 58 A 13. rész kimondja, hogy ami az elbocsátásnál kisebb súlyú munkaadói intézkedéssel kapcsolatos panaszok figyelembevételét illeti, „annak meghatározásában, mi volt a munkaadó célja a panaszossal szembeni intézkedéssel olyan esetben, ahol: a. bizonyíték van rá, hogy a munkaadó változást kívánt volna előidézni munkavállalóinak összességével vagy azok bármely csoportjával fennálló kapcsolatában; és b. arra is bizonyíték van, hogy erről a célról a 146. rész rendelkezik, a bíróság az a. bekezdésben szereplő célt fogja számba venni (nem pedig a b. bekezdésben említettet) a munkaadói intézkedés okaként, hacsak nem véli úgy, hogy az intézkedés olyan volt, melyet józan megfontolásból egy munkaadó sem tenne az a. bekezdésben említett okokból”. Az 1992. évi Törvény 146. része védelmet nyújt a munkavállalóknak szakszervezeti tagság vagy tevékenység miatti elbocsátásnál kisebb súlyú intézkedéssel szemben.

96

kezési szabadság védelmét azzal, hogy kivételes esetekre korlátozták a bíróságok lehetőségét, hogy amiatt minősítsék jogellenesnek a munkaadó intézkedését, mert sérti a szövetkezési szabadságot. (Pl. azáltal, hogy kiemelt díjazásban részesítik azon munkavállalókat, akik egyéni munkaszerződést is elfogadnak, és feladják a kollektív érdekegyeztetés során kialkudott szerződési kitételeket.) A Bizottság a fentiek következtében úgy véli, hogy ez a gyengítés nem áll összhangban az 5. cikk követelményeivel. Ebben az összefüggésben kihangsúlyozza, hogy az 5. cikk szerint „a Szerződő Fél köteles megfelelő törvényi vagy egyéb intézkedéseket foganatosítani, melyekkel a szervezkedési jogot szavatolja, és melyekkel különösképpen a munkaadói beavatkozás ellen védi a munkavállalói szervezeteket” (ld. legutóbbi említését: Konklúziók XII-2, 101. o.) (ld. 1 f. fent). Utalt továbbá a 6. cikk 2. bekezdésében szereplő Konklúziójára (a 13. fejezet nincs összhangban ezzel a bekezdéssel, melynek célja az önkéntes tárgyalási mechanizmusok előmozdítása a feltételek szabályozása és a kollektív szerződés alapján történő foglalkoztatás érdekében) és arról szóló esetjogára, hogy ahol egy alapvető szakszervezeti jog, pl. a kollektív tárgyalási jogsérelmet szenved, ez a szakszervezeti jogok lényegének megsértését jelentheti (ld. 3 b. fent); b. az 1992. évi Törvény 64-67-ig terjedő fejezetei (az 1988. évi Törvény 3. fejezete) megtiltja a szakszervezeteknek, hogy fegyelmi eljárást kezdeményezzenek azon tagjaik ellen, akik megtagadják a törvényes sztrájkokban való részvételt (Konklúziók XII-1, 115. o.; Konklúziók XIII-1, 137. o. és Konklúziók XIII-3, 110. o.; ld. 1. e. fent).

97

6. CIKK – A KOLLEKTÍV ÉRDEKEGYEZTETÉSHEZ VALÓ JOG Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság általános ismertetést tartott a 6. cikk vonatkozási területéről. „Ez a cikk annak biztosítását célozza, hogy mind a munkaadók mind a munkavállalók gyakorolhassák a kollektív érdekegyeztetéshez való jogot. Négy bekezdésben foglalkozik a munkaadók és munkavállalók, illetve ezek szervezetei közötti kapcsolatok különféle aspektusaival és azon eszközökkel, melyek segítségével e kapcsolatok tovább fejleszthetők. E cikk első három bekezdése a munkaadók, és munkavállalók között létrehozandó együttműködés alábbi módozatait fejti ki: a. közös érdeklődésre számot tartó témákról való konzultáció; b. kollektív szerződések megkötésének céljával folytatott tárgyalások; c. érdekegyeztetés és önkéntes döntőbíráskodás az esetlegesen felmerülő munkaügyi viták esetén. A 6. cikk 4. bekezdése a munkaadók, és munkavállalók azon jogával foglalkozik, mely közös fellépésüket teszi lehetővé érdekütközés esetén, ide értve a sztrájk jogát is” (Konklúziók I, 34. o.). 1. Bekezdés – közös konzultáció Ezen bekezdés alapján a Szerződő Felek a következőket vállalják:

„a munkavállalók és munkaadók közötti közös konzultációk előmozdítását” Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság e bekezdést úgy értelmezte, hogy „bármely Szerződő Állam, mely azt elfogadta, köteles lépéseket tenni a munkaadók és munkavállalók, illetve azok szervezetei közötti közös konzultációk előmozdítása érdekében minden, közös érdeklődésre számot tartó témában, egyebek között az alábbi kérdésekben: termelékenység, hatékonyság, munkahelyi egészség, biztonság és jólét” (Konklúziók I, 34. és 35. o.). A negyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság, miután arra a következtetésre jutott, hogy a Karta e bekezdésének vonatkozási területét nem mindig értették helyesen, kötelességének érezte hangsúlyozni a következőket. A szöveg lefekteti, hogy egy Szerződő Félnek „elő kell mozdítania közös (franciául: paritaire, a.m. azonos szinteken megvalósuló) konzultációkat a munkaadók és a munkavállalók között”, azaz kész segítséget nyújtani munkaadók és munkavállalók, illetve ezek szervezeteinek az egyenlőség szellemében történő megegyezéséhez, hogy ezáltal minden, kölcsönösen érdekes kérdésről minden szinten konzultáció vehesse kezdetét” (Konklúziók VI, 43. o.). 98

Ugyanezen ciklusban a Szerződő Felek kötelezettségeinek mértékét is meghatározta: „Az olasz jelentés szerint a munkaügyi helyzet fejlesztése – különösen a szakszervezetek üzemi tagozatainak létrehozatala óta – illetve a szakszervezetek hozzáállása hátráltatják a közös konzultatív testületek segítségének korábbi megállapodásokban lefektetett tényleges igénybe vételét. A Bizottság nézetei szerint egy ilyen de facto helyzet nem mentheti fel az olasz kormányt kötelezettségei alól.59 Ha a közös konzultációt bátorító pozitív intézkedések (legalábbis azok, melyek a kérdéses megállapodásokban szerepelnek) valójában szükségtelenek, a Bizottság álláspontja kialakítása előtt tudni szeretné, milyen más módon látják el a közös konzultációktól egyébként elvárt funkciókat” (Konklúziók IV, 44. o.). A következő ciklusban a Bizottság lezárta a 6. cikk 1. bekezdésének értelmezését és annak vonatkozási területét még egyértelműbbé tette. Úgy vélte, hogy a „»közös konzultációk« kifejezés az üzleti élet két oldala közötti mindennemű konzultációra érvényes, kormányzati képviselőkkel vagy azok nélkül, azzal a feltétellel, hogy mindkét oldal szavának azonos súlya van. E vélemény azért formálódott így, mert a Bizottságnak tudomására jutott, hogy egyes államokban a konzultáció közös testületek keretei között történik, ahol gyakorta a kormányzati képviselő elnököl. A konzultációnak ezt a fajtáját úgy minősítették, mint amely megfelel a 6. cikk 1. bekezdésében lefektetett követelményekkel.” (Konklúziók V, 41. o.). Azt is kijelentette, hogy „e rendelkezés nem vonatkozik szükségképpen minden szervre vagy testületre, melynek keretén belül munkavállalók és munkaadók, illetve azok érdekképviseleti szervei konzultáció céljával találkoznak, és emiatt nem fontos minden ilyen testületről információt szolgáltatni. A 6. cikk 1. bekezdése kizárólag a szó szokványos értelmében vett érdekegyeztetéssel foglalkozik, a kollektív munkajog („kollektives Arbeitsrecht) által használt értelemben. Olyan konzultációra utal, mely nemzeti, regionális és helyi szinten létrehozott közös bizottságokban egyenlő képviselet alapján folyik vállalatokban és a gazdaság különböző ágazataiban, az ál59

David Harris 1984 azt hangsúlyozza, hogy „amennyiben munkaadók és munkavállaló saját megállapodása nyomán, kormányzati segítség nélkül, is megfelelő konzultáció folyik, az államnak elegendő csupán vigyázó szemét a helyzeten tartania” (70. o.). Harris idéz egy norvégiai példát is, melyről az 1996. évi, a Norvég Munkaadói Szövetség és a Szakszervezetek Országos Szövetsége közötti fennálló szerződés miatt úgy ítélték meg, hogy az összhangban volt a követelményekkel (Konklúziók I, 35. o.; módosítva 1969-ben – Konklúziók II, 25. o.).

99

lami szférában, azzal a céllal, hogy a munkaadóknak és a munkavállalóknak lehetőséget adjon kölcsönösen fontos kérdések közös megvitatására” (Konklúziók V, 41. o., Ausztria). A hetedik felülvizsgálati ciklusban egyértelműen meghatározták, mely területekre terjedjen ki a konzultáció. A Bizottság hangsúlyozta annak szükségességét, hogy „a kormányok mozdítsák elő a közös konzultációt, különösen is az alábbi területeken: − munkahelyi problémák (munkafeltételek, szakképzés, szakmai átképzés, munkahelyi egészség és biztonság, stb.); − gazdasági problémák (az üzleti vállalkozás megszervezése és irányítása, munkaidő, termelékenység, személyi állomány szerkezete és nagysága, stb.) − szociális kérdések: társadalombiztosítás, szociális jólét, stb.” (Konklúziók VII, 35. és 36. o.). Minden felülvizsgálati ciklus során elismételték azt a nézetet, miszerint, ha egy állam eleget akar tenni a 6. cikk 1. bekezdése rendelkezéseinek, úgy e területek mindegyikén bátorítania kell a közös konzultációt (ld. pl. Konklúziók XII-2, 104. o., Málta). E rendelkezés személyi hatóköre minden foglalkoztatásban álló személyre kiterjed, mivel a 33. cikk itt nem vonatkozik. Mint megfogalmazása is jelzi, az önfoglalkoztatók nem tartoznak a hatálya alá. A Bizottság „a 6. cikk rendelkezéseit összességükben nem csupán a magánszektor munkavállalóira, hanem bizonyos rendelkezések alapján állami tisztségviselőkre is a érvényesnek tartotta, azokkal a módosításokkal, melyek nyilvánvalóan szükségesek olyan személyek esetében, akiket nem szerződéses feltételek kötnek, hanem állami hatóságok által lefektetett rendelkezések. A 6. cikk 1. bekezdéséről csak akkor mondható, hogy betartják, ha az ilyen tisztségviselők fontosnak tartják, hogy a rendelkezések megfogalmazásához és megvalósításához létrehoznak egy konzultációs mechanizmust, méghozzá különösebb nehézség nélkül” (Konklúziók III, 33. o. Német Szövetségi Köztársaság). Azon állami alkalmazottakra, akiknek foglalkoztatása munkaszerződés alapján történik, e bekezdés épp úgy vonatkozik, mint a magán szféra alkalmazottaira.

100

Sőt, a Bizottság magáévá tette azt az álláspontot, miszerint a közös konzultációt minden szinten bátorítani kell60, országos, regionális és helyi szinten egyaránt, illetve minden gazdasági szektorban, beleértve a mezőgazdaságot (Konklúziók II, 25. o. Írország). A Bizottság több ízben hangsúlyozta, milyen nagy jelentőséget tulajdonít a minden szinten, de különösen a vállalkozás szintjén, illetve a gazdaság minden szektorában megvalósuló közös konzultációnak, melyek a fent felsorolt témákkal foglalkoznak (ld. többek között Konklúziók V, 43. o. és a Kiegészítés a következőkhöz: Konklúziók XI-2, 22. és 23. o., Írország és Konklúziók XII-2, 104. o., Málta). A legutóbbi felülvizsgálati ciklusok megmutatják, hogy a Bizottság most két másik kérdésre fordít komoly figyelmet: − a konzultációs folyamat gyakorlati lefolyására (ld. pl. Konklúziók XIII-3, 113. o., Írország; 114. o. Málta; 274. o. Portugália); − a szervezetlen munkavállalók részvételére a konzultációs folyamatban (ld. Konklúziók XIII-1, 141. o., Egyesült Királyság; Konklúziók XIII-2, 273. o., Belgium; Konklúziók XIII3, 274. o., Finnország). Ha az elv, hogy a vállalkozás bátorítsa a közös konzultációt, olyan cikkben kap helyet, amelyet azért írtak, hogy tartalmával védjék a kollektív érdekegyeztetéshez való jogot, azt jelzi, hogy a szóban forgó konzultációk a kollektív érdekegyeztetés általánosabb koncepciójának részét képezik. A munkavállalók és munkaadók közötti konzultáció azonban, különösen, ha rendszeresen történik, megkönnyíti a kollektív érdekegyeztetést, és megelőzheti a szociális partnerek közötti esetleges vitákat.

Megfelelés értékelés Az egyetlen Szerződő Fél, amelyről a 90-es évek második felében azt találták, hogy nem teljesíti a vállaltakat, Írország volt. Azon az alapon, hogy bár országos szinten a közös konzultációnak kielégítő megoldásai léteznek, regionális és helyi szinten a konzultáció csupán néhány vállalkozásra, illetve a gazdaság néhány szektorára, témája pedig csak korlátozott számú kérdésre szorítkozik. E korlátok különösen is a mezőgazdasági szektorban voltak nyilvánvalóak. A bírálatot a második ciklusban is hangoztatták (Konklúziók II, 25. o.), és jelenleg is tartják (utolsó említését ld. Konklúziók XIII-3, 113. o.). A tizenegyedik ciklusban a Bizottság felidézte, hogy Közös Munkaügyi Bizottságok, melyek a minimálbért és a gazdaság egyes szektoraiban, különösen is a mezőgazdaságban érvényes foglalkoztatási feltételeket megállapították, nem ajánlottak igazi közös konzultációt, 60

David Harris 1984 (70. o.) azt hangsúlyozza, hogy ez az értelmezés túl szigorú, mivel a Szociális Bizottság a

travaux préparatoires során ötödik ülésén kihagyta a „mind a vállalkozás, mind iparági, illetve országos szinten” megfogalmazást. A megfelelő szintet az egyes Szerződő Felek maguk határozzák meg.

101

különösen nem vállalati szinten, tekintettel, egyebek között munkahelyi, gazdasági és szociális kérdések vonatkozásában (ld. Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 23. o.). A Bizottság nem fogadta el az ír kormány érvelését, miszerint a tőle várható legtöbbet megtette az ügy érdekében, de erőfeszítéseit a munkaadók és a szakszervezetek egyformán kedvezőtlenül fogadták. A Bizottság emlékeztetett rá, hogy e rendelkezést úgy értelmezte, „mint amely azt jelenti, hogy bármely szerződő állam, mely azt elfogadta, köteles lépéseket tenni a közös konzultáció előmozdítására” (Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 22. és 23. o.)61.

2. Bekezdés – Az önkéntes tárgyalások mechanizmusának előmozdítása Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „ahol szükséges és helyénvaló, ott támogatják a munkaadók vagy munkaadói szervezetek és a dolgozói szervezetek közötti önkéntes tárgyalási mechanizmusokat a munkafeltételek és körülmények kollektív szerződések általi szabályozása céljából”. A Bizottság értelmezése szerint „ezen rendelkezés feltételeinek elfogadásával a Szerződő Felek vállalják, hogy nem csupán törvényükben ismerik el, miszerint munkaadók és munkavállalók kapcsolatuk során felvetődő kérdéseket kollektív megállapodások útján rendezhetik, hanem az ilyen megállapodások megkötését aktívan bátorítják is, ha spontán fejlődésük nem lenne kielégítő, és különösen arra törekszenek, hogy mindegyik fél kész legyen arra, hogy a másik féllel kollektív érdekegyeztetésben részt vegyen. Ahol spontán alakul ki egy megfelelő önkéntes tárgyalási mechanizmus, ott a szóban forgó kormánynak a Bizottság véleménye szerint nem kell a jelen bekezdésben megjelölt módon beavatkoznia” (Konklúziók I, 35. o.). A Bizottság esetjoga főként három témáról szól: az 5. cikk és a 6. cikk 2. bekezdése közötti kapcsolatról, a közalkalmazottak jogairól és az államnak a kollektív érdekegyeztetésbe való beavatkozásáról. Hogy az e bekezdés rendelkezéseinek való megfelelést felmérhesse, a Bizottság azt várja a Szerződő Felektől, hogy részletes információt továbbítsanak részére országaik kollektív érdekegyeztetési rendszerükről és arról, mennyire működik az a gazdaság különböző ágazatai61

A Bizottság halasztotta végső álláspontjának kialakítását a három alábbi Szerződő Fél esetében: Finnország, (első jelentés – Konklúziók XIII-3, 274. o.), Luxemburg, (első jelentés – Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 274. o.) és az Egyesült Királyság (Konklúziók XIII-3, 116 és 117. o.).

102

ban. E célra statisztikai adatokat kér a kérdéses vállalkozásokról és munkavállalókról, azok számáról, kategóriáiról, illetve mindkét oldal szervezeteinek számáról és kategóriáiról (Konklúziók I, 35. o.).

1. Az 5. cikk és a 6. cikk 2. bekezdése közötti kapcsolat A Bizottság esetjoga szerint a 6. cikk 2. bekezdése „előfeltételezi a teljes szervezkedési szabadság garantálását” (Konklúziók IV, 46. o., Írország). E szabályt akkor fektették le, mikor a Bizottság az írországi tárgyalási engedélyek kérdésével foglalkozott (ld. fent az 5. cikket). …azon feltételek alapján, melyek mellett a tárgyalási felhatalmazást megadják, nem megalapozott azt állítani, hogy teljesítik a szakszervezetek létrehozásának vagy az azokhoz való csatlakozás szabadságának követelményét. „…a Bizottság úgy döntött, hogy e nem teljesítés kiterjed a 6. cikk 2. bekezdése által lefektetett kollektív érdekegyeztetéshez való jogra is” (Konklúziók III, 35. o.). A Bizottság megerősítette ezt a szabályt a hatodik felülvizsgálati ciklusban, ismét az írországi helyzet összefüggésében. Kötelezettségének érezte, hogy felidézze, „a hatodik cikk 2. bekezdéséből fakadó kötelezettségek megfelelő teljesítésének előfeltétele az 5. cikk teljesítése” (Konklúziók VI, 36. o.). Így tökéletesen meghatározható a kölcsönös összefüggés a szakszervezeti jogok és a kollektív érdekegyeztetés között (a 6. cikk 2. bekezdésének nem teljesítése által az 5. cikkre gyakorolt hatással kapcsolatban ld. fent 3. b.). Ezt egyértelműen illusztrálja a Bizottság Dánia, Franciaország, Málta és az Egyesült Királyság esetével kapcsolatos konklúziója. (Ld. alább, „megfelelés értékelés” címszó alatt.)

2. A közalkalmazottak/köztisztviselők jogai Ami a közalkalmazottakat/köztisztviselőket illeti, a Bizottság hangsúlyozta, hogy bár azok esetében, akiknek foglalkoztatását valamilyen mértékben a törvény szabályozza (nem pedig munkaszerződés), a szokványos kollektív tárgyalási eljárás nem volt alkalmazható, e munkavállalóknak részt kell venniük olyan szabályok megfogalmazásában, melyek rájuk is vonatkoznak (Konklúziók III, 34. o., Német Szövetségi Köztársaság, illetve Konklúziók IV, 45. o., Ausztria). Ezt az értelmezést megismételték a tizedik felülvizsgálati ciklus során, a Spanyolországban kialakult helyzet kapcsán, amikor is a Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy bár a közszolgálatban nem volt igazi kollektív érdekegyeztetési jog, a helyzet mégsem sértette a 6. cikk 2. bekezdését, mivel a törvény felhatalmazta a legreprezentatívabb szakszervezeteket a munkafeltételek, közöttük a javadalmazás meghatározásában való részvételre a közszolgálat világában (Konklúziók X-2, 73. o.).

103

Azt meg kell állapítani, vajon a szóban forgó személyek köztisztviselők-e, vagy a magánszektor munkavállalói. Ez a kérdés az Egyesült Királyságban merült fel angliai és walesi általános és középiskolai tanárok kapcsán. 1987-ig foglalkoztatásuk feltételeit és körülményeit kollektív tárgyalás útján határozták meg. 1987-ban átmeneti fizetési rendszert vezettek be, mely önálló döntési jogkört adott az oktatási miniszter kezébe. Ő ezzel a felhatalmazással a szakszervezetek véleményének kikérését mellőzve is meghatározhatja a prémiumokat. A Bizottság, idézve esetjogát – mely szerint a köztisztviselők kollektív tárgyalási joga bizonyos mértékig korlátozható –, megkérdezte, hogy vajon a tanárokat közalkalmazottnak vagy magánszektorbeli alkalmazottnak kell-e tekinteni. A válasz úgy hangzott, hogy a tanárok nem köztisztviselők, hanem, csakúgy, mint a helyi önkormányzatok alkalmazottai, „közalkalmazottak”. A Bizottság észrevételezte, hogy bár közalkalmazottak, az 1987. évi törvényig foglalkoztatásuk feltételeit és körülményeit kollektív tárgyalás határozta meg, melynek eredményét a korábban hatályos törvény szerint a miniszternek figyelembe kellett vennie (1965. évi Törvény a Tanárok Javadalmazásáról). Így az 1987. évi törvény 6. cikk 2. bekezdésében meghatározott, a kollektív tárgyalás előmozdításával kapcsolatos kötelezettséggel ellentétben valójában korlátokat szab egy meglevő, kollektív érdekegyeztetéshez való jognak. A Bizottság úgy vélte, hogy ez a helyzet nem tekinthető a Karta 6. cikke 2. bekezdésével összhangban állónak” (Konklúziók XII-2, 128. és 126. o.). Az 1991. évi, az Iskolai Tanárok Fizetségéről és Munkakörülményeiről szóló törvény új rendszert vezetett be, mely az 1987-ben bevezetett rendszerhez képest javulást jelentett (Konklúziók XIII-1, 149. és 150. o.). A Bizottság mégis úgy vélte, hogy a tanárok nem kapják meg a korábban, 1987-ben élvezett tárgyalási jogosítványaikat, mivel az új rendszer inkább konzultációs, nem pedig tárgyalási jogkörrel ruházta fel őket, ami visszalépésként értékelhető. „Hogy a helyzetet teljességében értékelhessék, a Bizottság azt kérte, hogy a következő jelentésben részletesen magyarázzák el, hogy a tanárok helyzetére törvény vagy szerződés vonatkozott-e” (Konklúziók XIII-3, 128. és 129. o.).

3. Az állam beavatkozása a kollektív érdekegyeztetésbe Az államnak a szabad kollektív érdekegyeztetésbe való beavatkozása olyan kérdés, mely a Bizottságot több ízben is foglalkoztatta, főleg a kilencedik felülvizsgálati ciklusban. A Bizottság először a nyolcadik felülvizsgálati ciklusban fordította figyelmét a kérdésre egy dán szakszervezeti szövetségnek a dán jelentéshez fűzött kommentárja kapcsán, melyben az a kormánynak a magán szektorban érvényes bérekbe és a munkakörülményekbe való beavatkozását bírálja (a bérfejlesztés korlátozásával). Az ezen konkrét ciklus Konklúzióihoz írott Általános bevezetőjében a Bizottság kijelentette: „bár az államnak szokványos esetben nem szabadna beleavatkoznia a munkavállalói szervezetek és a munkaadók tárgyalásaiba, a közérdek 104

megkívánhatja, hogy komoly gazdasági és szociális problémák megoldása érdekében az állam kézzel foghatóbb módon szóljon bele az ország gazdasági életébe, és tegyen lépéseket olyan területeken, melyek általában a kollektív érdekegyeztetés hatáskörébe tartoznak” (Konklúziók VIII, 11. o.). A kilencedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság újravizsgálta a kormány törvényes jogosítványának kérdését a szabad kollektív érdekegyeztetésbe való beavatkozás vonatkozásában. Nem csupán a magánszektorban, hanem az úgy nevezett „trendkövető” szektorban is – a dán szakszervezetek kommentárja folytán (CNV, Keresztény Szakszervezetek Országos Szövetsége, FNV, Holland Szakszervezeti Mozgalom Konföderációja és MHP, Közép- és Felsővezetők Szövetsége). Ami a magánszektort illeti, a Bizottság megerősítette álláspontját: „egy adott, komoly gazdasági helyzet orvoslása érdekében, egy kormánynak meg kell adni a jogot, hogy a kollektív érdekegyeztetésnek bizonyos határokat szabhasson, különösen, ami a bérfejlesztéseket illeti. A Bizottság mindazonáltal hangsúlyozza, hogy az ilyen megszorítások csakis kiterjedt, az összes érintett félre, jelesül a munkavállalói és a munkaadói érdekképviseletekre kiterjedő konzultáció után foganatosíthatók, csak kivételes helyzetben és korlátozott időtartammal. Mindezen túl bizonyítani kell, hogy ha alkalmazzák, semmilyen más intézkedés nem hozná a vele azonos eredményt kormányzati beavatkozás alkalmazása nélkül.” (Konklúziók IX-1, 53. o.). Az államnak az egyes „trendkövető” szektorok kollektív érdekegyeztetésébe történő beavatkozásáról a következőképpen vélekedett: „…e szektorokban a helyzetet bizonyos számú speciális adottság jellemzi: egyrészt e szektorok állami juttatásoktól függnek, pontosan az állami költségvetéstől és a társadalombiztosítástól, míg másrészt e szektorok alkalmazottai nyilvánvalóan más helyzetben vannak, mint állami tisztségviselők, mert egyértelműen nem az állam foglalkoztatja őket, és mert mindig is megvolt a kollektív érdekegyeztetéshez és a sztrájkhoz való joguk. Továbbá, bérük hagyományosan a magánszektor bérmozgásait követte”. Kifejezte meggyőződését, hogy e szektorban a kollektív érdekegyeztetés problémáját „a kormány és az érintett felek közti konzultáció és tárgyalás útján kell megoldani” (Konklúziók IX1, 54. o.).

105

A következő felülvizsgálati ciklusban a Bizottság azt a tájékoztatást kapta, hogy egy 1985. évi törvény szerint az illetékes miniszter fenntartotta a jogot a maga számára ahhoz, hogy felső határt szabjon a bérköltségek növekedésének. Ezt megelőzően azonban széles körű konzultációt kell tartania az adott szakszervezettel. Ezen körülmény fényében a Bizottság úgy találta, hogy Hollandiában a helyzet összhangban áll a Karta rendelkezéseivel (Konklúziók X-1, 73. o.). Ugyanezen ciklusban (a tizedikben) a Bizottság, a dán parlament által 1985-ben elfogadott egyik törvényt kommentálta. Ez nemcsak megszünteti a sztrájkjogot, és két évre meghosszabbítja a kollektív szerződések érvényességét, hanem korlátozza is a fizetésemelést egy adott százalékértéken túl az első évben. Ráadásul, alacsonyabb százalékértékig enged csak emelést a második évben. Amikor a széles körben kirobbanó sztrájkok a gazdasági élet komoly megzavarásával fenyegettek, jelezte, hogy „a kollektív érdekegyeztetéshez való jog egy ilyen átmeneti korlátozása hangsúlyos intézkedés, mely csak a Karta 31. cikkének 1. bekezdésében lefektetett megfelelő feltételek alapján igazolható. Sőt, egy ilyen intézkedés csakis olyan időtartamra foganatosítható, amely ahhoz szükséges, hogy a helyzet visszatérjen a megszokott kerékvágásba, amikor is a kollektív érdekegyeztetés joga ismét teljességében biztosított”. (Konklúziók X-1, 72. o.). A tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság, a fent említett, a kollektív érdekegyeztetésbe való állami beavatkozásról szóló esetjogot alkalmazta: − talált egy 1988. májusában Izlandon elfogadott törvényt (a 14. sz. törvény), amely egyebek között megtiltott mindennemű kollektív érdekegyeztetést és sztrájkot, amelyet a szakszervezetekkel való előzetes konzultáció mellőzésével hajtottak végre. Úgy vélte, hogy ez nem áll összhangban a 6. cikk 2. bekezdésével. „A Bizottság nézetei szerint a kollektív érdekegyeztetések teljes felfüggesztése az állam jólétének alapján sem indokolható a Karta 31. cikke szerint” (Konklúziók XII-1, 120. és 121. o.). Ezt az esetet egyébként az ILO Szövetkezési Szabadság Bizottsága is megvizsgálta, 1458. számú eseteként).62 − A 6. cikk 2. bekezdésével össze nem egyeztethetőnek találta egy 1985-ös holland jogszabály (WAAGS) két fejezetét is (a 10.-et és a 11.-et). Ez lehetővé tette a szociális és foglalkoztatási ügyek miniszterének a társadalombiztosítás által finanszírozott és támogatott szektorokban (a „trendkövető” szektorokban)63 a bérfejlesztés korlátozását. − A 6. cikk 2. bekezdésével össze nem egyeztethetőnek találta a Bizottság a dán kormány egyik beavatkozását is. Ez 1987-ben, azzal a céllal, hogy véget vessen egy sztrájknak egyes ágazatokban meghosszabbította az érvényben levő szerződéseket. A négy éves meg-

62

Az 1988. évi 14. törvény csak kilenc hónapig maradt hatályban, így a tárgyidőszak végére a 6. cikk 2. bekezdése által garantált jog teljes egészében gyakorolható. 63 A törvénynek a Kartával nem összhangban álló részeit az 1993. október 27-i 557. Törvénye visszavonta (Konklúziók XIII-3, 123. o.); a tizenharmadik ciklus első részében, mivel e visszavonás csak a nem-végleges stádiumig jutott, a Konklúzió még mindig elmarasztaló volt (Konklúziók XIII-1, 146. o.).

106

hosszabbítás ellenére bizonyos, a fizetséggel kapcsolatos kérdéseket már 1989 tavaszán tárgyalni lehetett. Ráadásul az Állami Munkaügyi Békéltető korábban arra használta a Munkaügyi Viták Rendezéséről szóló Törvény összekapcsoló rendelkezését64, hogy kiterjessze egy, 1987. február 11-én kötött, nem végleges szerződés hatályát a magán szektor egy részére, ahol tárgyalások folytak egy szerződés meghosszabbítása érdekében. „A Bizottság, miközben úgy vélekedett, hogy e beavatkozások, melyek a fenti szektorokban a kérdéses időszak első részében a kollektív érdekegyeztetést a Karta által szavatolt jogok korlátozása miatt lehetetlenné tették, észrevételezte, hogy 1989 tavaszán tárgyalások folytak, melyek a magán és az állami szektor gyakorlatilag minden szerződésére kiterjedtek – bár korlátozott témakörben – és azt is, hogy felek megegyeztek egy 2,5%-os mértékű átlagos bérfejlesztésben. A Bizottság abbeli reményének adott hangot, hogy a jövőben a szociális partnerek képesek lesznek szerződéseik minden pontjáról a hatóságoktól független tárgyalásokat folytatni” (Konklúziók XII-1, 118. o.). A beavatkozásnak egy másik, a kollektív érdekegyeztetést korlátozó fajtája a kötelező döntőbíráskodás: „ha bármely kötelező érvényű döntőbíráskodás továbbmegy a Karta 31. cikke által megengedett korlátokon, az az önkéntes tárgyalások hatékony gyakorlásának korlátozásának esetét testesíti meg…(6. cikk 2. bekezdés)” (Konklúziók XII-2, 107. és 108. o.). A kötelező döntőbíráskodás kérdéséről a 6. cikk 3. bekezdése rendelkezik (lásd lejjebb), amelynek azonban egyértelmű kihatása van a kollektív érdekegyeztetésre, melyet korlátozhat, ha a kötelező döntőbíráskodás a kollektív szerződések önkéntes megtárgyalására vonatkozik, melyekről egyébként szintén a 6. cikk 2. bekezdése rendelkezik. Így Málta esetében az a lehetőség, hogy egy vitát a vita egyetlen résztvevője kérésére kötelező döntőbíráskodásnak lehet alávetni a 6. cikk 3. bekezdése alapján bírálható (ld. lejjebb). A 6. cikk 2. bekezdése alapján a Bizottság azt kérdezte, „a 31. cikk tekintetében az egyetlen fél által kért kötelező döntőbíráskodást előíró rendelkezéseket milyen mértékben alkalmazták a kollektív szerződések önkéntes megtárgyalásánál” (Konklúziók XII-2, 107. és 108. o.; ld. még Konklúziók XIII-2, 277. o. és XIII-3. 122. o., ahol a kérdést a Bizottság megismételte, mivel a kormány eleddig nem adott választ). Írország esetében hasonló módon a Bizottság a 6. cikk 3. bekezdése alapján kérdéseket tett fel arról, lehetséges-e kötelező döntőbíráskodás a felek hozzájárulása nélkül (Konklúziók XIII-3, 64

Az eredetiben: linking provision.

107

131. o.), míg a 6. cikk 2. bekezdése alapján azt kérdezte meg, saját esetjogára utalva, mi a jelenlegi tényállás az önkéntes tárgyalás jogának hathatós gyakorlásával kapcsolatban (Konklúziók XIII-3, 121. o.).

Megfelelés értékelés A 90-es évek második felében hat Szerződő Fél nem teljesíti a 6. cikk 2. bekezdésének rendelkezéseit: Dánia, Franciaország, Írország, Málta, Norvégia és az Egyesült Királyság.

Dánia: Egy dán nemzetközi hajólajstromról szóló 1988. évi törvény 10. fejezete nincs összhangban a 6. cikk 2. bekezdésével (az 5. cikket is több tekintetben sérti; ld. fent). E rész egyebek között az alábbiakat mondja ki: − a munkavállalók béréről és munkafeltételeiről való kollektív szerződés a hajólajstromba felvett hajók esetében csak olyan személyekre vonatkozhat, akiket állandó dániai lakóhellyel rendelkezőnek ismernek el, vagy akiket nemzetközi kötelezettségek folytán dán polgárokkal azonos bánásmódra tartanak jogosultnak; és − ilyen kollektív szerződések, melyeket egy külföldi szakszervezeti szövetség köt, csak olyan személyekre vonatkozhat, akik a szóban forgó szervezet tagjai, illetve olyanokra, akik azon állam polgárai, ahol a szakszervezeti szövetséget bejegyezték. Az ILO-hoz benyújtott információ alapján a Bizottság azt vizsgálta, vajon a dán kormány által megjelölt okok indokolhatják e megszorításokat a Karta 31. cikke értelmében, és végül elmarasztaló álláspontra helyezkedett. A Bizottság az alábbi gondolatmenetet követte: „Az ILO Szervezkedési Szabadság [Freedom of Association] Bizottsága előtt egyebek között azt a nézetet vallotta, hogy a magánszektor kollektív érdekegyeztetési folyamatába való beavatkozást sürgető nemzetgazdasági érdek indokolta; a lendület hanyatlása válságot idézett elő, és a dán hajótulajdonosok versenyképességét javítani kellett. Azzal is érvelt, hogy a dán tengerészek életszínvonalát rendelkezések egy egész csomagja garantálta; bármely bérük csökkenését – melyet olykor nem lehetett elkerülni –, adóterheik könnyítésével ellensúlyozták. A törvény általános rendelkezései a foglalkoztatás kisebb részleteiről szóló tárgyalásokat is lehetővé tették. De – jelezte a továbbiakban a Bizottság – más országokban is volt már hatályban hasonló törvény, mely lehetővé tette a hajótulajdonosok számára, hogy mentesítsék magukat a kollektív szerződések hatálya alól. Ezen érvek figyelembevételével a Bizottság úgy találta, hogy Dánia e tekintetben sem teljesíti a 6. cikk 2. bekezdését, mivel a 1988. évi törvény, mely nem csupán a már megkötött kollektív szerződések tartalmába avatkozott be, hanem az elkövetkezők vonatkozási területét is szűkíteni igyekezett olyan mérvű korlátozását jelentette a szabad kollektív érdekegyeztetési jog gyakorlásának, mely a Karta 31. cikke alapján nem volt indokolható. Ezen felül azt is hozzátette, hogy e korlátozást nem csak arra az időre szánták, ami alatt a helyzetet vissza lehetett 108

volna irányítani a megszokott kerékvágásba, amikor a kollektív érdekegyeztetési jog gyakorlása ismét teljes egészében szabad lett volna (Konklúziók X-1, 72. o.), hanem tartós intézkedésnek szánták. A Bizottság hangsúlyozta, hogy „az egyes Szerződő Felek a területükön jogszerűen élő vagy rendszeresen dolgozó (lásd a Karta függelékét) más országok polgárainak a kollektív érdekegyeztetés jogának gyakorlása terén biztosított azonos bánásmódot a Karta egyik alapvető elvének tartja” (Konklúziók XII-1, 119. és 120. o.). Ezen az alapon a Konklúzió végül negatív maradt: „A kollektív érdekegyeztetés szabadságának korlátozása és a Szerződő Felekkel szemben tanúsított nem egyenlő bánásmód e területen negatív álláspont újbóli elfogadására késztette a Bizottságot. E tekintetben utalt az 5. cikknél már közzétett Konklúziójára” (Konklúziók XIII-165, 142. o. és 143; ld. legutolsó említését: (Konklúziók XIII-3, 118. o.)66

Franciaország: miután az 5. cikk alatt (ld. fent) a Bizottság úgy ítélte, hogy a könyv- és nyomdaiparban meglevő zárt üzem (closed shop) gyakorlat miatt az ország nem felel meg a rendelkezés követelményeinek. Kialakult esetjogára utalt (Konklúziók VI, 36. o.; ld. legutolsó említését: Konklúziók XIII-1, 145. o. és Konklúziók XIII-2, 276. és 277. o.), melyek szerint „a 6. cikk 2. bekezdéséből fakadó kötelezettségek kielégítő teljesítése csak akkor lehetséges, ha egy adott állam az 5. cikk követelményeit is maradéktalanul teljesíti”. E körülmények között a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a könyv- és nyomdaiparban a helyzet nem felelt meg a 6. cikk 2. bekezdése követelményeinek (Konklúziók XIII-3, 119. és 120. o.).

Írország: Utalva a szakszervezetnek arra a kötelezettségére, miszerint tárgyalási engedélyt esetenként kell kérniük, mely az 5. cikk rendelkezéseivel (ld. fent) ellentétes, a Bizottság végső álláspontja elmarasztaló volt a 6. cikk 2. bekezdése tekintetében (legutolsó említése: Konklúziók XIII-3, 121. o.).

Málta:67 a Bizottság az 5. cikk alatti Konklúziójára utalt a rendőri erők szervezkedési és kollektív érdekegyeztetési joga kapcsán (ld. fent). Hangsúlyozta, hogy „ameddig a helyzet e ponton nincs összhangban az 5. cikk rendelkezéseivel, a kollektív érdekegyeztetési jogra vonat-

65

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Dániához a tizenharmadik ciklus első része során; ld. még az 5. cikk alatt. 66 Az 5. és 6. cikkek 2. bekezdései kapcsán kialakított álláspontjai miatt a dán nemzetközi hajólajstromról szóló tizenkettedik ciklusban (első rész) a Bizottság egy ezen két rendelkezés alapján feltett általános kérdésben azt is kérte az összes többi államtól (Dániát kivéve), hogy számoljanak be bármely hasonló rendelkezésről, mely területükön érvényben van (Konklúziók XII-1, 118. és XII-2, 105. o.). Egyetlen állam sem jelezte ilyen törvény létezését (ld. fent, az 5. cikk alatt). 67 A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Dániához a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus harmadik részében.

109

kozó, ebből fakadó megszorítások csak a 6. cikk 2. bekezdése megsértésének értékelhetők” (Konklúziók XIII-3, 122. o.).

Norvégia: a Bizottság megítélése a tizenharmadik ciklus első része óta negatív. Ekkor a Bizottságnak a norvég jelentésből (6. cikk 4. bekezdés) és az ILO Szövetkezési Szabadság Bizottsága által készített ajánlásából (1576. eset) tudomására jutott, hogy a Norvég Olajmunkások Szakszervezeti Szövetsége és a Norvég Üzlet és Ipar Szövetsége közötti újonnan kialakítandó kollektív szerződéssel kapcsolatos tárgyalásokban bekövetkezett mélypont után a munkavállalók sztrájkolni kezdtek. Erre válaszul a kormány kötelező döntőbíráskodáshoz folyamodott. A Bizottság korábbi esetjogi álláspontjára helyezkedett: „az olyan állami beavatkozás, mely lehetetlenné teszi a kollektív érdekegyeztetést, ellentétes a Karta e rendelkezése által garantált jogokkal (Konklúziók XII-1, 118-120. o.).” Ennek következtében a Norvégiában kialakult helyzetet elfogadhatatlannak ítélte (Konklúziók XIII-1, 147. o.). A tizenharmadik ciklus harmadik részében a Bizottság észrevételezte a 6. cikk 3. bekezdése alapján, hogy még mindig nem létezik olyan törvény, mely meghatározza azon körülményeket, melyek között a hatóságok munkaügyi viták rendezése céljából több esetben tehetnék kötelezővé a döntőbíráskodást mint amennyit jelenleg a Karta 31. cikke megenged. A 6. cikk 2. bekezdése alapján utalva a 6. cikk 3. bekezdése alapján kialakított álláspontjára és esetjogára, megmaradt elmarasztaló Konklúziójánál (Konklúziók XIII-3, 125. o.).

Egyesült Királyság:68 „figyelembe véve, hogy az Egyesült Királyság kormánya nem teljesítette az 5. cikk követelményeit, a Bizottság fontosnak tartotta megismételni, hogy kialakult esetjoga szerint „a 6. cikk 2. bekezdéséből fakadó kötelezettségek maradéktalan teljesítése megköveteli az 5. cikk maradéktalan teljesítését.” (Konklúziók VI, 36. o., ld. még Konklúziók XIII-1, 145. o. és Konklúziók XIII-2, 277. és 278. o.). Nézete szerint a Szakszervezeti Reformról és a Foglalkoztatási Jogokról szóló 1993. évi törvény 13. fejezete, mely nincs összhangban a Karta 5. cikkével (ld. fent), a 6. cikk 2. bekezdésével sincs összhangban: „a Bizottság utalt az 5. cikk szerinti álláspontjára, mely e rendelkezés részletes elemzését és bemutatását tartalmazza. Konkrétabban, a kollektív érdekegyeztetés tekintetében a Bizottság felidézi, hogy a 13. cikk alkalmazása során, az olyan esetek, mint a Wilson és Palmer eset, melyben a munkaadók nyilvánvaló szándéka az volt, hogy munkavállalóikat lebeszéljék a szakszervezeti érdekképviseletről és a kollektív érdekegyeztetésről, kivételes esetektől eltekintve nem volt a továbbiakban jogellenesnek tekinthető. Ez nem volt összhangban a 6. cikk 2. bekezdésével, melynek célja az volt, hogy előmozdítsa az önkéntes tárgyalásokat, hogy így kollektív érdekegyeztetés útján szabályozni sikerüljön a foglalkoztatási körülményeket” (Konklúziók XIII-3, 127-129. o.). A Bizottság egyéb témákban is tett föl kérdéseket…

68

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult az Egyesült Királysághoz a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus harmadik részében.

110

3. Bekezdés – Békéltetés és Döntőbíráskodás Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy „támogatják a munkaügyi viták rendezését szolgáló megfelelő érdekegyeztetési és önkéntes döntési mechanizmusok létrehozását és felhasználását” A Bizottság a legelején kimondta, hogy „a munkaügyi viták rendezésére szolgáló gépezetet létre lehet hozni törvény által, kollektív szerződéssel vagy munkaügyi gyakorlat útján, célja pedig lehet bármely munkaügyi vita rendezése”. Azon álláspontra helyezkedett, hogy „ahol az érdekegyeztetési mechanizmusok, melyeket például kollektív szerződések által hoznak létre, megfelelő hatékonysággal működnek, ott nincs szükség arra, hogy az adott ország kormánya döntőbíráskodási eljárásokat vezessen be ezek használatának előmozdítására” (Konklúziók I, 37. o.) Ami a már tárgyalt vitákat illeti, a Bizottság egy általános észrevételében kijelentette, hogy „e rendelkezés olyan vitákra vonatkozott, melyek akkor keletkeznek, mikor kollektív szerződésekről tárgyalások folynak, vagy ilyeneket megkötnek, és magába foglalta az államoknak azt a kötelezettségét, hogy támogassák az érdekegyeztetési és önkéntes döntési mechanizmusok létrehozását és felhasználását e viták rendezése céljából” (Konklúziók V, 45. o.). A Bizottság korlátozó tartalmú értelmezése a 6. cikk bevezető mondatán alapszik. A Bizottság azt is hangsúlyozta, hogy „amennyiben ez a mechanizmus nyilvánvalóan jól működik, úgy az államnak nem szükséges beavatkoznia” (uo.). A tizenkettedik ciklusban, a máltai helyzet vizsgálata során a Bizottság továbbfejlesztette esetjogát, kijelentve, hogy „kötelező döntőbíráskodási eljárások nem tekinthetők a Kartával összhangban állónak, hacsak nem tartalmaznak olyan megszorításokat, melyek a Karta 31. cikkének vonatkozása alá sorolná azokat (olyan megszorításokról van szó, melyeket a törvény garantál, és amelyek egy demokratikus államban ahhoz szükségesek, hogy mások jogai és szabadságai, csakúgy mint a közérdek, a nemzetbiztonság, a közegészségügy vagy a közerkölcs védelmet élvezzenek)” (Konklúziók XII-2, 110. o.).

Megfelelés értékelés E rendelkezést a Karta Szerződő Feleinek szinte mindegyike teljesíti, mivel minden látszat szerint jól kialakított békéltetési és döntőbíráskodási gépezetet működtetnek. Csak Málta és Norvégia esetében elmarasztaló a döntés.

111

Málta esetében két ok miatt: − a törvényes érdekegyeztetési mechanizmusok sikertelensége esetén a miniszter, nem csupán az összes fél együttes kérésére, hanem bármelyik fél kérésére is munkaügyi bíróság hatáskörébe utalhatja az ügyet, melynek döntése kötelező hatályú mind a munkavállalókra, mind az érintett munkaadókra, és a feleknek legalább egy évig tilos egyoldalúan e döntés felülvizsgálatát kérniük; − az közszolgálatban sem érdekegyeztetés sem döntőbíráskodás nem létezik (Konklúziók XII2, 110. és 111. o.; ld. még Konklúziók XIII-3, 279. és 280. o. és a legutolsó említést: Konklúziók XIII-3, 132. o.).

Norvégia: azon okból, hogy a kormány több ízben is igénybe vett kötelező döntőbíráskodást, pontosan 1991. júniusában, azzal a céllal, hogy egy egyébként jogszerű, északi-tengeri olajmunkások által kezdeményezett sztrájkot megszüntessen. A Bizottság úgy látta, hogy e megszorítások nem voltak indokolhatók a 31. cikk alapján. Nem létezik továbbá olyan törvény, mely meghatározná azon körülményeket, melyek között a hatóságok kötelező döntőbíráskodáshoz folyamodnának munkaügyi viták rendezése céljából (Konklúziók XIII-1, 152. o.); ld. legutolsó említését az utóbbi ponttal kapcsolatban: Konklúziók XIII-3, 133. o.). A döntés még várat magára Finnország, (első jelentés – Konklúziók XIII-3, 277. és 278. o.), Írország, (Konklúziók XIII-3, 130. és 131. o.) és Portugália (első jelentés – Konklúziók XIII-3, 278. és 279. o.) esetében.

4. Bekezdés – A kollektív fellépéshez való jog E bekezdés értelmében a Szerződő Felek elismerik: „a dolgozók és a munkaadók jogát az érdekkonfliktusok esetén történő kollektív fellépésre, beleértve a sztrájkhoz való jogot is, azon kötelezettségek függvényében, amelyek a korábban életbe lépett kollektív szerződésekből eredhetnek.”

Függelék a 6. cikk 4. bekezdéséhez Magától értetődik, hogy a Szerződő Felek saját vonatkozásukban jogszabályi úton szabályozhatják a sztrájkjogot, feltéve, hogy e jogok minden esetleges korlátozása a 31. cikk szerint igazolható”.

112

Általános észrevételek Ezen rendelkezés a munkavállalók és munkaadók azon jogáról szól, mely alapján kollektív fellépést kezdeményezhetnek érdekkonfliktus esetén. Első Konklúzióiban a Bizottság észrevételezte, hogy „ezen rendelkezés által a sztrájkhoz való jogot első ízben ismeri el nyíltan egy nemzetközi egyezmény. Így a Bizottságnak komoly erőfeszítések árán kellett saját értelmezési elveit kialakítani” (Konklúziók I, 34. o.)69 Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság e bekezdés alábbi általános értelmezését fogadta el: „a. A szövegből világos, hogy e rendelkezés mind a sztrájkokra mind a kizárásokra vonatkozik – még akkor is, ha ezen utóbbiak nyíltan nem jelennek meg a Karta 6. cikke 4. bekezdésében, sem a Függelékben e rendelkezéshez szerkesztett szójegyzékben. A Bizottság ezt a Konklúziót fogadta el, mivel a kizárás a fő, hacsak nem az egyetlen együttes fellépés, mellyel munkaadók érdekeiket védhetik. b. E rendelkezés csak érdekkonfliktus esetén elismeri el a kollektív fellépéshez való jogot. Ebből az következik, hogy jogi konfliktus esetén nem lehet rá hivatkozni, különösen nem egy kollektív egyezmény létezését, érvényességét vagy értelmezését érintő, vagy annak megsértése miatt keletkezett vitában, így pl. ha érvényességi ideje alatt annak tartalmi módosítását célzó intézkedés történik. Ezen értelmezést kell alapul venni akkor is, ha egy kollektív szerződés olyan rendelkezéseket tartalmaz, mely látszólag megengedi az ilyen munkaügyi fellépést. c. A Karta megfogalmazásából következik, hogy a kollektív fellépés lehetőségének megszorítása, még akár érdekkonfliktus esetén is, összhangban van a Kartával, ha azokat egy kollektív szerződés alapján léptetik hatályba. d. Ugyanez vonatkozott egy törvény által előírt „lehűtési időszak” (cooling-off period, mely alatt, sem munkaadó, sem munkavállaló nem kezdeményezhet megmozdulást) időszakra munkavállalók és munkaadók közötti tárgyalások, békéltetés vagy döntőbíráskodás idején; a Bizottság azon a véleményen van, hogy egy ilyen rendelkezés igazán nem jelenti a kollektív fellépéshez való jog korlátozását, mivel csupán annak gyakorlását szabályozza. e. Olyan esetben, ahol a sztrájkjog gyakorlásának korlátait valamelyik tagállamban nem törvényileg, hanem bírósági úton határozták meg, ott a Bizottság dolga eldönteni, hogy vajon az így kialakult esetjog összhangban van-e a Karta követelményeivel.

69

Mint Davis Harris 1984 hangsúlyozza, „a munkavállaló szemszögéből a 6. cikk 4. bekezdése a nemzetközi munkajog igazi mérföldköve. Az első alkalom, mikor a sztrájkjogot nyíltan is elismeri egy hatályos egyezmény”. E jogot kifejezetten elismeri a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezményének 8d cikke, ezen egyezmény azonban csak 1976-ban lépett hatályba. Implicit elismerés is fellelhető az ILO 87. Egyezményében, illetve közvetett említés történik a 105. ILO Egyezményben.

113

f. Az olyan törvény, mely alapvető fontosságú közszolgáltatások alkalmazottai számára nem adja meg a sztrájkjogot, a 31. cikk alapján összhangban lehetnek a Kartával, akár teljes, akár részleges legyen ez a korlátozás. Hogy egy adott esetben csakugyan összhangban van-e, attól függ, milyen mértékben függ egy közösség létezése a szóban forgó szolgáltatás(ok)tól. Ugyanez vonatkozik az érdekkonfliktusok kötelező rendezését előíró törvényre is, melyek az ország gazdasági életét komoly veszélynek tehetik ki. g. Ami a közalkalmazottak sztrájkjogát illeti, a Bizottság elismeri, hogy a 31. cikk folytán a közalkalmazottak egyes kategóriáinak sztrájkjoga korlátozható, ide értve a rendőrség és a fegyveres erők tagjait, bírókat és a felsőbb beosztású köztisztviselőket. Másrészről viszont a Bizottság arra az álláspontra helyezkedik, hogy a közalkalmazottak sztrájkjogát teljes egészében megvonni nem tekinthető a Karta rendelkezéseivel összhangban állónak. h. A Bizottság azon a véleményen van, hogy olyan törvényi rendelkezések vagy elvek érvényre juttatása, melyek szakszervezetek vagy munkaadói szervezetek egyes tagjait büntetőjogilag vagy polgárjogilag felelőssé tenné olyan esetben, mikor szervezeteik jogszerűtlen kollektív fellépést kezdeményeznek, nem minősül a Karta rendelkezéseivel ellentétesnek, feltéve, hogy az e területen hatályos törvények összhangban állnak a Kartával. i. Végül pedig a Bizottság megvizsgálta egy olyan szabálynak a Kartával való összeegyeztethetőségét, mely szerint a sztrájk a munkaszerződés felbontását vonja maga után. Elvben a Bizottság azon az állásponton van, hogy ez nem egyezik a Kartában megjelenített sztrájkjoggal. Az azonban, hogy egy adott esetben ez a Karta rendelkezéseinek megsértését testesíti-e meg, az nem a helyzettől elvonatkoztatva válaszolandó meg, hanem kizárólag azon következmények fényében, melyeket egy adott ország törvényhozása és munkaügyi gyakorlata tulajdonít egy munkaszerződés felmondásának és újbóli megkötésének. Ha a gyakorlatban a sztrájk résztvevői a sztrájk befejeztével azt megelőző jogi státuszukat teljes egészében visszanyerik, és ha előzőleg megszerzett jogaik, pl. nyugdíjhoz való joguk, szabadságuk, rang szerinti besorolásuk általánosságban nem szenved csorbát, úgy a Bizottság nézete szerint a munkaszerződések formális megszűnése önmagában nem jelenti a Karta rendelkezéseinek megsértését” (Konklúziók I, 38. és 39. o.). Ezen nézeteket a későbbi felülvizsgálati ciklusok során a Bizottság rendre megerősítette, pontosította és továbbfejlesztette. Ennek eredményeként a Bizottság esetjoga most már nagy területet fed le, így megfelelőnek tűnt ezeket az alábbiakban bemutatás céljaira négy csoportba gyűjteni.

1. A 6. cikk 4. bekezdése szerinti sztrájkjog Már az első ciklusban a Bizottság a 6. cikk 4. bekezdését úgy értelmezte mint amely csak érdekkonfliktus esetén ismeri el a közös fellépéshez való jogot, beleértve a sztrájkjogot is: ld. fent, a Bizottság által a 6. cikk 4. bekezdéséhez adott általános értelmezés „Általános észrevételek” című részének b. bekezdése alatt. Ugyanebben a ciklusban a Bizottság teljessé tette

114

ezen értelmezést, megvilágítva, hogy „a sztrájkjog bármely, új kollektív szerződésekkel összefüggő korlátozása ellentétesnek minősül a Karta rendelkezéseivel” (Konklúziók I, 183. o.). A következő ciklusban a Bizottság megerősítette és tovább kommentálta értelmezését: − „Politikai sztrájkokról nem szól a 6. cikk, melynek célja a »kollektív érdekegyeztetéshez való jogot«, így az ilyen sztrájkok nyilvánvalóan kívül esnek a kollektív érdekegyeztetés látókörén; − A sztrájkjog olyan korlátozásai, mint pl. megengedett azon sztrájkok betiltása, melyek a közérdekkel vagy közerkölccsel ellentétesek, feltéve, hogy ezek a 31. cikk rendelkezéseinek megfelelnek; − Másrészről viszont a rendelkezések nem csengenek össze a Kartával, ha olyan sztrájkokra korlátozzák a sztrájkhoz való jogot, melyek célja a kollektív szerződések megkötésének biztosítása, illetve a szerződések gyakorlati megvalósításának szakszervezeti fellépéstől függővé tenni” (Konklúziók II, 27. és 28. o.); Ezen értelmezés gyakorlatba való átültetése kapcsán a Bizottság Németországgal kapcsolatban az alábbi konklúziókat fogadta el: „A német jog olyan mértékben tiltja a jelenleg hatályos kollektív szerződéssel ellentétes vagy egy lehűtési időszak alatt lefolyó sztrájkot, illetve olyan mértékben tekint jogszerűtlennek bármely, politikai célzatú vagy erkölcstelen szándékú vagy a közérdekkel ellentétes sztrájkot, hogy a Bizottság ezek alapján nem tartotta a német jogot a Kartával ellentétesnek. E Konklúzió az adott helyzet függvényében a fenti értelmezésen, a Bizottság saját gyakorlatán, illetve a Karta 31. cikkén nyugszik. Ami a német jognak azt a tiltását illeti, mely nem a kollektív szerződések létrehozására irányul vagy nem egy szakszervezet vezeti, a Bizottság, a fenti értelmezést tette magáévá, és a német jogot e ponton a Karta rendelkezéseivel ellentétesnek találta. Például a Bizottság úgy találta, hogy egy olyan sztrájk, melynek célja, hogy a munkaadót egy törvény által egyébként előírt biztonsági rendelkezés betartására kényszerítse, nem lehet a Karta 6. cikke 4. bekezdésével ellentétesnek bélyegezni. Hasonlóan, a Bizottság azon véleményen volt, hogy egy adott munkavállalói csoportnak akkor is legyen lehetősége sztrájkot kezdeményezni, ha ezt a szakszervezet keretein kívül teszik” (uo.). A negyedik felülvizsgálati ciklusban, a német kormány azon érveire válaszolva, hogy támogassák álláspontját a nem kollektív szerződés kötésére irányuló, illetve a nem szakszervezet által összehívott vagy szervezett sztrájkok betiltásával kapcsolatban, a Bizottság még részletesebben magyarázta el álláspontját:

115

„Ami a nem kollektív szerződés kötésére irányuló sztrájk betiltását illeti, a Német Szövetségi Köztársaság álláspontja a Szociális Karta 6. cikkén alapszik, mely szerint a munkavállalóknak a kollektív fellépéshez való joga érdekkonfliktus esetén, ide értve a sztrájkjogot is, azért ismerhető el, hogy »ezáltal biztosított legyen a kollektív érdekegyeztetéshez való jog hatékony gyakorlása«. Mindazonáltal nem tűnik lehetségesnek elfogadni, hogy ne legyen a munkaügyi kapcsolatokban a kollektív érdekegyeztetésnek semmilyen más fajtája azok mellett, melyek kollektív szerződés kötésére irányulnak. Sok egyéb körülmény létezik a kollektív szerződés mellett, melyek »kollektív érdekegyeztetést” igényelnek, mint például az olyan helyzetek, ahol felmondásokat jelentettek be, vagy azok lehetőségét mérlegelik egy cégnél, és munkavállalók egy csoportja megpróbálja ezt megelőzni vagy az elbocsátottak számára új munkahelyet keresni. Egy vagy több munkaadó és a munkavállalók egy csoportja közötti bármilyen érdekegyeztetés (akár de jure, akár de facto) mely arra irányul, hogy egy közérdekű problémát megoldjon, bármilyen természetű is legyen e megbeszélés, »kollektív érdekegyeztetés«-nek minősül a 6. cikk értelmezésében. Amennyiben a Német Szövetségi Köztársaság törvénye nem engedi a sztrájkot olyan helyzetben, ahol ilyen érdekegyeztetés bekövetkezhet, az ellentétes a 6. cikk 4. bekezdésével. Sem a 6. bekezdésben, sem a Karta egyéb cikkében nincs olyan rendelkezés mely megengedné, hogy szakszervezetek sztrájkjogát korlátozzák. A Karta 1. fejezetének 6. bekezdése lefekteti azt az elvet, mely szerint »minden munkavállalónak és munkaadónak joga van a kollektív érdekegyeztetéshez«. Mivel ezért egy jogi státusz nélküli munkavállalói csoport is kezdeményezhet kollektív érdekegyeztetést, a 6. cikk 4. bekezdése értelmében meg kell adni nekik a sztrájkjogot. Emiatt a Német Szövetségi Köztársaság törvénye e tekintetben nem tekinthető a Karta szellemével összeegyeztethetőnek” (Konklúziók IV, 50. o.). Ezen esetjoggá fejlődött helyzetet, mely az összes felülvizsgálati ciklusban változatlan maradt, nemcsak Németország esetében (ld. legutolsó említését: Konklúziók XIII-2, 282. o.) hanem Izland esetében is alkalmazták. A Bizottság azt is észrevételezte, hogy „a 94/1986. sz törvény 14. fejezete továbbra is olyan helyzetekre korlátozza a köztisztviselők sztrájkjogát, ahol a sztrájk célja a kollektív szerződés megkötése. Ez így, a Bizottság esetjogának értelmezésében ellentétes a Karta 6. cikke 4. bekezdésének rendelkezéseivel. Ld. ezeket pl. Konklúziók VIII, 96. o.: »… azon rendelkezések továbbélése, melyek tiltanak minden, kollektív szerződés megkötésétől eltérő szándékkal kezdeményezett, illetve minden, nem szakszervezet által összehívott vagy elismert sztrájkot, ellentétesek a Karta rendelkezéseivel«.” (Konklúziók XII-1, 128. és 129. o.; legutolsó említését ld. Konklúziók XIII-3, 135. o.). A Bizottság azt az észrevételt tette, hogy

116

„látszólag csakis a szakszervezetek élvezik a kollektív szerződés megkötésének vagy teljes vagy, részleges megújításának céljával folytatott tárgyalások kapcsán kezdeményezett sztrájk jogát. Azon munkavállalók, akik nem tagjai egy olyan szakszervezetnek, amely egy kollektív szerződésnek aláíró fele, úgy tűnik, beszüntethetik a munkát, munkaszerződésüktől függően, azonban ezek a munkabeszüntetések mégsem minősülnek sztrájknak a 80/1938 sz. törvény értelmében. A Bizottság kénytelen volt arra az álláspontra helyezkedni, hogy e tényállás nem áll összhangban a Karta 6. cikke 4. bekezdésének rendelkezéseivel” (Konklúziók IX1, 56. o.; ld. utolsó említését: XIII-3, 135. o.). Ami az érvényes kollektív szerződést sértő sztrájkokat illeti, a Bizottság kénytelen volt Málta kapcsán a következőket pontosítani. Tudomására jutott, hogy a kollektív szerződések értelmében rendelkezésükre álló idő alatt a felek nem támasztanak új igényeket az ilyen szerződések tartalmával, illetve olyan témákkal kapcsolatban, melyek a szerződéskötés előtt tárgyalások témáját képezik. „A Bizottság közismerten mindig azt vallotta, hogy kollektív fellépés nem kezdeményezhető olyan témákkal kapcsolatban, melyeket kollektív szerződés szabályoz, amennyiben jogvita, de nem érdekkonfliktus esete forog fenn (ld. Konklúziók I, 38. o.). Ez azonban nem vonatkozik olyan kérdésekre, melyek a tárgyalások témáját képezik, de nem szabályozza őket a szerződés, esetben ugyanis nem minősíthetők ilyen fellépés akadályának” (Konklúziók XIII-2, 283. o.).

2. Közalkalmazottak sztrájkjoga Közalkalmazottak sztrájkjoga volt az egyik olyan kérdés, melyet a Bizottság a tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban a 6. cikk 4. bekezdéséhez nyújtott általános értelmezésében tárgyalt (ld. ezen értelmezés f. és g. bekezdését fent az „Általános észrevételek” alatt vagy ld. Konklúziók I, 38. o.). A Bizottság e ponton továbbfejlesztette esetjogát az első és a hetedik felülvizsgálati ciklusok között a sztrájkjoggal nem bíró német közalkalmazottak helyzete kapcsán. Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kihangsúlyozta, hogy az 5. és a 6. cikkek összehasonlítása és a Függelék rendelkezéseinek vizsgálata arra mutatott rá, miszerint a közalkalmazottak sztrájkjogának teljes megvonása nem megengedhető. Ezzel kapcsolatban a Bizottság észrevételezte az 1961. szeptember 28-án kelt levelet70, „amelyben a Német Szövetségi Köztársaságnak az Európa Tanácsba delegált állandó képviselője egy nyilatkozatot küldött a Főtitkárnak, mely szerint a köztisztviselőket (Beamte), bírókat és a fegyveres erők 70

A Kartának a Német Szövetségi Köztársaság általi ratifikációja előtt

117

kárnak, mely szerint a köztisztviselőket (Beamte), bírókat és a fegyveres erők nyugdíjra jogosult tagjait – közrendvédelmi és állambiztonsági megfontolásokból – sztrájkjog nem illeti meg. Mindazonáltal a Bizottság nézete szerint a nyilatkozat nem elégséges ahhoz, hogy megfossza a Karta hatálya alá tartozó személyek egész csoportját az olyan alapvető rendelkezések előnyeitől, mint az 5. és a 6. cikk. Ennek kapcsán a Bizottság észrevételezte azon levél szövegét is, melyet az Európa Tanács Főtitkárhelyettesének érdeklődési körébe eső kormányoknak küldtek 1961. október 11-én, és amelyben a fenti nyilatkozat tartalmáról tájékoztatják őket” (Konklúziók I, 184. és 185. o.). A harmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság visszautasította a német kormány álláspontját, mely szerint a közhivatalnokok a szövetségi törvény értelmében nem minősülnek munkavállalónak: „megerősítette korábbi álláspontját a »munkavállaló« kifejezés tartalmáról, mely a Karta értelmezésében közhivatalnokokra is kiterjed. Habár a Karta 31. cikkének és Függelékének rendelkezései közhivatalnokok esetében lehetővé teszik a. bizonyos esetekben a sztrájkjog korlátozását, teljes egészében kizárják olyan hivatalnokok esetében, akik, ha élnének vele, veszélyeztetnék a közrendet, az állambiztonságot, és a közerkölcsöt; b. e jog gyakorlásához szükséges jogszabályok lefektetését, melyek különbözőek lehetnek aszerint, hogy közhivatalnokokról vagy a magánszektor alkalmazottairól van-e szó; c. a Bizottság újfent megerősítette, hogy a közhivatalnokok vagy bármely más kategóriájú munkavállalók sztrájkjogának megvonása ellentétes a Karta 6. cikke 4. bekezdésének rendelkezéseivel” (Konklúziók III, 36. o.). A negyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság megadta a közalkalmazottak sztrájkjoga megengedhető korlátozásainak kritériumait és lehetséges vonatkozási területeit: „Ami a köztisztviselők (Beamte’) sztrájkjogának megtagadását illeti, a Karta Függeléke, a 6. cikk 4. bekezdésének tartalmát felnagyítva, lefekteti a következőket. »Minden Szerződő Fél megfelelő mértékben törvényileg szabályozhatja a sztrájkjogot, feltéve, hogy minden további korlátozás, amit ez a sztrájkjog vonatkozásában jelent, a 31. cikk alapján indokolható«. Ezen utóbbi cikk nem engedi meg semmilyen, a Kartában lefektetett jog vagy elv megszorítását, kivéve »azokat, melyeket a törvény előír, és egy demokratikus társadalomban szükségesek mások jogainak és szabadságainak, illetve a közérdek, a közrend, a nemzetbiztonság, a közegészség és a közerkölcs védelméhez«.” Az jogi helyzetek tanulmányozása mindazonáltal megmutatta, hogy nyilvánvalóan lehetetlen a sztrájkjognak a 6. cikk 4. bekezdése szerinti, minden bérlistás köztisztviselőre kiterjedő teljes megtagadását a 31. cikk alapján indokolhatónak minősíteni.

118

Először is, bár egyes bérlistás köztisztviselők munkaköri leírása kétségkívül olyan feladatokat is tartalmaz, mely indokolná, hogy a 31. cikk szerint tiltott legyen számára a sztrájk, ez nagy részük esetében nem a helyzet, mivel munkájuk éppúgy elvégezhető nem bérlistás közhivatalnok (Angestellte) által, míg csak az utóbbiaknak van joguk sztrájkolni. A Beamte és az Angestellte közötti különbség ily módon nem az általuk elvégzendő feladatok természetén alapszik, hanem a jogi státuszbeli különbségen, mely teljesen független azon megfontolásoktól, amelyek alapján a sztrájkjog a 31. cikk szerint korlátozható lenne. Másodsorban ugyanúgy elfogadhatatlannak tűnik, hogy a sztrájkjog minden Beamte számára való megtagadását éppen egy demokratikus társadalomban kellene szükségesnek tekinteni: „mások jogainak és szabadságainak, illetve a közérdek, a nemzetbiztonság, a közegészség és a közerkölcs védelmének érdekében”, amikor ilyen jogmegtagadás sok más, demokratikus államban sem tapasztalható, melyek szerződő felei a Kartának. A Német Szövetségi Köztársaság törvényei megtagadhatják a sztrájkjogot bármely Beamte-től – és Angestellte-től – akik a közérdek, a nemzetbiztonság, a közegészség és a közerkölcs védelme érdekében fejtik ki tevékenységüket. E tiltást azonban ellentétesnek kell minősíteni a 6. cikk 4. bekezdésével, amelyet a Karta Függeléke még hangsúlyosabbá tesz: „az megkülönböztetés nélkül minden köztisztviselőre vonatkozik” (Konklúziók IV, 48. és 49. o.). Ezen túlmenően, a Bizottság azon a véleményen van, hogy „…a Német Szövetségi Köztársaság nyilatkozata nem bírhat olyan »fenntartás« erejével, mely akár részlegesen mentesítené a Német Szövetségi Köztársaságot a Karta rendelkezéseinek elfogadása alól” (uo.). Azonban a hetedik felülvizsgálati ciklusban a Kartának Hollandia által történt, akkor még közelmúltbeli eseménynek számító ratifikálása által teremtett új helyzet fényében, mely ratifikálás egy, a 6. cikk 4. bekezdésére vonatkozó fenntartással történt, melyet minden tagállam elfogadott, és amely nem érintette a 20. cikkben szereplő minimális követelményeket, a Bizottság újfent megvizsgálta, vajon Németország nyilatkozata tekinthető-e hasonló természetű fenntartásnak. Bár a Bizottság úgy vélte, hogy ez nem lehetséges, úgy döntött, hogy nem tér vissza újfent a német esethez. Azért, mert „úgy tűnt, hogy a Német Szövetségi Köztársaság kormánya nyilatkozatát egy fenntartáshoz hasonló érvényű dokumentumnak szánta, és ha azt a megfelelő formai követelmények szerint nyújtja be, úgy elfogadható lett volna, lévén, hogy nem érintette volna a 20. cikkben szereplő minimális követelményeket” (Konklúziók VII, 39. o.). Azóta a Bizottság nem tesz utalásokat a Németországgal kapcsolatos kérdésre, azonban az azon összefüggésben kifejtett elvek érvényben maradtak. Alkalmazásuk arra késztette a Bizottságot, hogy Dánia esetében negatív álláspontra helyezkedjen, méghozzá azon az alapon, hogy a köztisztviselőktől a Köztisztviselői Törvényben megtagadják a sztrájkjogot. A köztisztviselői karra vonatkozó sztrájkjog megvonása általános tiltás formájában jelenik meg, és, mint ilyen, nem érvényesek rá a Karta 31. cikk rendelkezéseiben megfogalmazott megszorítások (e 119

helyzetet az ötödik ciklus óta bírálat éri; legutolsó említését ld. Konklúziók XIII-1, 154. o. és XIII-3, 135. o.). Ciprus esetében a közalkalmazottak sztrájkjogának kérdése függőben maradt: az alkotmány 27. cikkének 2. bekezdése egyebek között úgy rendelkezik, hogy a fegyveres erőkre és a rendőrségre vonatkozó sztrájkjog tiltása törvényi úton kiterjeszthető a közszolgálatra is. A Bizottság hangsúlyozta, hogy egy ilyen törvény elfogadása nem lenne összhangban a Kartával (Konklúziók II, 187. o.). Mindazonáltal ennek a rendelkezésnek az alkalmazására sosem került sor, és a Bizottság azt a tájékoztatást kapta, hogy – a közszolgálat tagjai számos alkalommal sztrájkoltak, és, – hogy a Közszolgálatról szóló 1990. évi törvény 63. fejezete úgy rendelkezik, hogy „a szövetkezési jog és az ahhoz kapcsolódó jogok akadálytalan gyakorlása biztosított a közhivatalnokok számára”. A Bizottság a fentiek folytán azt a kérdést tette fel, hogy vajon e rendelkezés szerint a sztrájkjog „a szövetkezési joghoz kapcsolódó jogok egyike lenne” de állásfoglalását ezzel elhalasztotta (Konklúziók XIII-3, 134. o.). Ha minden köztisztviselőnek van sztrájkjoga, „bizonyos kategóriák, így bírók, kulcsfontosságú pozíciókat betöltő vagy alapvető szolgáltatásokért (egészség és biztonság) felelős személyek kivételével”, a Bizottság kéri azon köztisztviselők jegyzékét, akiket nem illet meg a sztrájkjog (Konklúziók XI-1, 87. és 88. o., Izland). Szándéka szerint a 31. cikk fényében fogja megvizsgálni e jegyzéket. „E jegyzék alapján a Bizottság észrevételezte, hogy a személyzetnek nem csak olyan tagjaira vonatkozott a sztrájk tilalom, akik jelenléte nélkülözhetetlen volt, hanem egyéb kategóriák is, így takarítónők, szakácsok és telefonközpontosok. Néhány esetben a korlátozás csak a személyzet néhány tagjára vonatkozott, így pl. érvényben volt egy követelmény, mely szerint legalább egy, távolsági beszélgetéseket bonyolító központosnak mindig elérhetőnek kellett lennie műszakonként a reykjaviki telefonállomáson. A Bizottság magyarázatot kért arra, miért tagadják meg a sztrájkjogot olyan munkatársaktól, akik pozíciója látszólag nem alapvető fontosságú” (Konklúziók XII-1, 128. o.; ld. még Konklúziók XIII-1, 155. o. és XIII-3, 135. o.).71 A Bizottság még nem fogadott el semmilyen megszorítást a közalkalmazottak egyéb kategóriáinak vonatkozásában. Így például az alábbiakat a 6. cikk 4. bekezdésével nem tartotta összhangban állónak: 71

Izland benyújtott egy jegyzéket azon pozíciókról, melyeken minimális szolgáltatásokat fenn kell tartani, és az ebből nyert kép kielégítőnek tűnik.

120

a. azon megszorítást, mely szerint olyan szakszervezethez tartozó munkavállalók, amely nem bír tárgyalási felhatalmazással az 1941. évi Szakszervezeti Törvény alapján nem élveznek sztrájkjogot (Konklúziók I, 185. o., Írország; legutóbbi említését ld. Konklúziók XIII-3, 136. o.). b. azon korlátozást, mely szerint bérlistás munkavállalók nem profitorientált tevékenységekben (esetjog alapján létrehozott korlátozás) nem kapnak sztrájkjogot (Konklúziók I, 185. o., Írország).72

3. A sztrájkjognak a fenti 1. és 2. pont alatt tárgyaltaktól eltérő korlátozásai és megszorításai a. A kollektív szerződések által lefektetett korlátozások Fel kell idéznünk, hogy a kollektív fellépés kezdeményezésének korlátozása egyezik a Karta elveivel, ha azokat kollektív szerződés állapítja meg (ld. fent, a Bizottság által a 6. cikk 4. bekezdéséhez adott általános értelmezés „Általános észrevételek” című részének c. bekezdése alatt). Így a Bizottság a 6. cikk 4. bekezdésével összhangban állónak tartott olyan, kollektív fellépésre vonatkozó megszorítást, melyet a Felek kölcsönös egyetértésben fogadtak el azért, hogy korlátozzák a közösség vagy alapvető szolgáltatások igénybe vevői számára az ilyen fellépés alkalmazását (Konklúziók VIII, 98. o.). A Bizottság e nézetét az 1976. évi svéd Kodeterminációról szóló törvény kapcsán fejezte ki, mely lehetővé tette, hogy kollektív szerződésben magánál a törvényben meghatározottnál is szigorúbb megszorításokat alkalmazzanak.

b. A állami hatóságok beavatkozása a sztrájkba Fel kell idéznünk, hogy a Bizottság esetjoga szerint „az állami hatóságok beavatkozása azzal a céllal, hogy a kollektív fellépés jogának gyakorlását korlátozzák igen szigorú intézkedés, mely csak a Karta 31. cikkének 1 bekezdésében lefektetett feltételek mellett indokolható. Ezen felül az ilyen korlátozás időtartamának a lehető legrövidebbnek kell lennie, és semmiképpen sem lehet hosszabb annál mint ami az üzemszerű állapotok visszaállításához szükséges” (Konklúziók X-1, 74. és 75. o.). A Bizottság a tizedik felülvizsgálati ciklusban foglalta el ezt az álláspontot, az 1985. március 31-étől hatályos dán Kollektív és Egyéb Szerződésekről (Megújítás és meghosszabbítás) szóló Törvény vizsgálata során. E törvénynek egyik fő eredménye az volt, hogy a folyamatban levő sztrájkoknak véget vetett, és további megmozdulásoknak is elejét vette mind a magán, mind az állami szektorban egy olyan két éves időszakban, melyre a kollektív szerződéseket kiterjesztették (panaszt jelentettek az ILO Szervezkedési Szabadság [Freedom of Association] Bizottságánál e Törvény miatt).

72

A helyzetet látszólag rendezték a Szakmai Viták (módosított) Törvényével, mely az 1906. évi Törvény személyi hatályát kiterjesztette minden munkavállalóra (Konklúziók VIII, 96. o.).

121

A soron következő (tizenegyedik) felülvizsgálati ciklusban a Bizottság az alábbi negatív következtetésekre jutott: − Dánia: egyebek között, az állami szektor egyes területein történő beavatkozás miatt, melyek azzal a céllal történtek, hogy érvényes szerződéseket meghosszabbítsanak. Ezáltal tiltották a sztrájkot e szerződések időtartamára az 1987. május 8-i 246. sz. Törvény (alacsonyabb beosztású kórházi orvosok), az 1987. augusztusi 542. sz. Törvény (számítógépen dolgozó munkavállalók) és az 1987. májusi 657. sz. Törvény (állami tulajdonú vállalat tengerészei) által. A Bizottság úgy találta, hogy az ezen esetekben foganatosított jogi intézkedés túlment a 31. cikkben rögzített határokon (Konklúziók XI-1, 87. o.). − Norvégia esetében, azon az alapon, hogy több ízben kötelezővé tette a döntőbíráskodást mind a magán, mind az állami szektorban zajló sztrájkok befejezése érdekében, konkrétan az olaj és a kémiai iparban, mégpedig olyan módon, ami a 31. cikk alapján nem volt indokolható (Konklúziók XI-1, 89. és 90. o.). A tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság az alábbiakat bírálta: − Dániát, mivel az 1987-ben elfogadott törvények által meghosszabbított szerződések a vonatkozási időszak alatt még mindig érvényben voltak (Konklúziók XII-1, 127. o.); − Izlandot, mivel a vonatkozási időszak egy tizenegy hónapos időszaka alatt az 1988. évi 14. törvény minden sztrájkot és egyéb munkaügyi fellépést megtiltott. A Bizottság hangsúlyozta, hogy „a sztrájkjog teljes megtiltása aligha tekinthető olyan »korlátozás«-nak, mely a Karta 31. cikke alapján indokolható lenne” (Konklúziók XII-1, 128. o.);73 − Norvégiát, mivel az állam beavatkozott, hogy véget vessen egy kórházi ápolók által szervezett sztrájknak. Úgy, hogy elfogadott egy olyan törvényt, mely a nővéreknek kötelező döntőbíráskodást ír elő, méghozzá olyan körülmények között, mely nem indokolható a 31. cikk alapján. Úgy tűnt, hogy bár a sztrájk nyilvánvalóan kényelmetlenséget okozott számos, betervezett sebészeti beavatkozásra váró betegnek (mely beavatkozások esetleg elmaradtak volna, ha a sztrájk folytatódott volna), szó sem volt akár egyetlen sürgősségi beavatkozás lemondásáról vagy elhalasztásáról, így nem lehetett azt állítani, hogy a kormány beleszólása a 31. cikk szerint indokolható lett volna. Egyébként pedig a kormány a sztrájk egy igen korai szakaszában lépett közbe, mielőtt annak hatása reálisan felmérhető lett volna. Ezen túlmenően a Bizottság hangsúlyozta, hogy előző bírálata, mely szerint a norvég kormánynak tényleges, korlátlan jogi eszköze volt a döntőbíráskodás kötelezővé tételére, és így a sztrájk betiltására, csakis elmarasztaló állásponthoz vezethetett mindegyik felülvizsgálati ciklusban, mivel ezzel a jogi eszközzel a kormány visszaélt, túllépve a 31. cikkben lefektetett határokon. „A Bizottság úgy vélte, hogy a kormánynak a sztrájkba való beavatkozási lehetősége korlátainak nyilvánvaló hiánya, és ezáltal a munkavállalók védelmének teljes hiánya önmagukban is sértik a 6. cikk 4. bekezdését. Mivel ilyen fajta védelem nélkül nem állítható, 73

E törvény a vonatkozási időszak végén már nem volt hatályos; a helyzetet ezért a Bizottság e ponton összhangban találta a Kartával.

122

hogy a sztrájkjog csakugyan adott, ahogy azt a Karta e rendelkezése egyébként megköveteli” (Konklúziók XII-1,74 130. o.; az utóbbival kapcsolatban ld. utolsó említését: Konklúziók XIII3, 141. és 142. o.). A tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság az alábbiakat bírálta: - Norvégiát, mivel ismét visszatért a kötelező döntőbíráskodáshoz az északi tengeri olajmunkások által kezdeményezett jogszerű sztrájkok lezárásának eszközeként, nem több mint 36 órával a munkabeszüntetés megkezdése után. Az ILO Szövetkezési Szabadság Bizottsága kételyeinek adott hangot e döntőbíráskodás szükségességével kapcsolatban (Konklúziók XIII-1, 158. és 159. o.). A Bizottság az állami hatóságok beavatkozásának kontextusában meghatározott elveit alkalmazta a tudomására jutott minden egyéb, a sztrájkjog korlátozására vagy megszorítására irányuló intézkedésre. c. A sztrájkolók helyettesítése A Bizottságnak a tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban meg kellett vizsgálnia a sztrájkolók helyettesítésének kérdését Németországgal kapcsolatban, ahol a köztisztviselőket (Beamte) bizonyos esetekben arra kényszerítették, hogy sztrájkoló állami alkalmazottakat és fizikai dolgozókat (Angestellte) helyettesítsenek a közszférában. A Bizottság nem foglalt állást ebben az ügyben addig, amíg a Szövetségi Alkotmánybírósághoz a Szövetségi Munkaügyi Bíróságnak a helyettesítés elvét elfogadó ítélete ellen benyújtott fellebbezés eredménye nem vált ismertté. Mégis hangsúlyozta, hogy „a köztisztviselők munkára kényszerítése oly módon történt, hogy azáltal súlyosan korlátozták a munkavállalók jogát a sztrájkhoz, mely szakmai és gazdasági érdekeik védelmének eszköze, és a munkára kényszerítés bármely válfaja csakis a Karta 31. cikke szerint indokolható módon történhet” (Konklúziók XII-2, 113. és 114. o.). A következő ciklusban a Bizottság észrevételezte, hogy az Alkotmánybíróság (1993. március 2-án) úgy ítélkezett, hogy az ilyen munkára kényszerítés ellenkezik a német alkotmánnyal, hacsak az esetet kifejezetten nem szabályozza törvény. Egyidejűleg felhívta a figyelmet arra tényre, hogy „amennyiben e területen törvényi szabályozás igénye felmerül, az csakis a Karta 31. cikke, illetve annak esetjoga figyelembevételével történhet” (Konklúziók XIII-2, 282. o.). d. A kollektív fellépések bíróságok által elrendelt korlátozásai Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság nézete szerint „olyan esetben, ahol a sztrájkjog gyakorlásának keretei meg vannak határozva, méghozzá egy állam bírósága, nem pedig törvényei által, ott a Bizottság tiszte megvizsgálni, vajon az így létrehozott esetjog összhangban 74

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Norvégiához a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus első részében .

123

van-e a Karta követelményeivel” (ld. fent, a Bizottság által a 6. cikk 4. bekezdéséhez adott általános értelmezés „Általános észrevételek” című részének e. bekezdése alatt, vagy Konklúziók I, 38. o.). A Bizottság ezen értelmezést alkalmazta a tizenegyedik felülvizsgálati ciklusban is, ahol eddig elsőként egy Szerződő Fél nemzeti bírósága által hozott ítéletet kellett megvizsgálnia, ahol a Karta 6. cikkének 4. bekezdését és a 31. cikket közvetlenül alkalmazták. Konkrétabban, e ciklusban Hollandia jelentése a közelmúltban kollektív fellépések kapcsán hozott ítéletekről nyújtott tájékoztatást a Bizottságnak. A Bizottság különösen az 1986. május 30-i ítélet körülményeit tartotta figyelemre méltónak, melyben Hollandia Legfelsőbb Bírósága úgy döntött, hogy a Karta 6. cikkének 4. bekezdése és 31. cikke közvetlenül alkalmazhatók belföldi törvényekben a holland alkotmány 93. cikke, illetve a Karta e két rendelkezésének megszövegezése folytán. Miután megvizsgálta, milyen elvek talaján hozta meg a legfelsőbb bíróság azon döntését, mely szerint abban a konkrét esetben kezdeményezett kollektív fellépés jogszerű volt75, és megfelelt a 6. cikk 4. bekezdésének, majd, mikor a Bizottság megvizsgálta a munkaadói és munkavállalói szervezetek által benyújtott hozzászólásokat a Karta 23. cikke szerint, e rendelkezés alkalmazása kapcsán az alábbi észrevételeket tette: − „a Bizottság észrevételezte, hogy a legfelsőbb bíróság fent említett ítélete, melyben megerősíti, miszerint a Karta 6. cikkének 4. bekezdése és 31. cikke a hazai törvényekben közvetlenül alkalmazható, ezáltal voltaképpen törvényerőre emelte e két rendelkezést, és a munkavállalóknak és a munkaadóknak megadta a jogot, hogy akár a nemzeti bíróságok segítségével is érvényt szerezzenek a szóban forgó rendelkezéseknek; − azon bíróságok, melyek közreműködtek a Karta 31. cikkének alkalmazása során, az értelmezés alkalmával, illetve minden esetben az adott helyzet körülményeinek mérlegelését követően fogják meghatározni, hogy vajon a jog gyakorlására vonatkozó bármely korlátozások alkalmazására e rendelkezés által rótt körülményekhez igazodtak-e. A Bizottság mindazonáltal fenntartja a jogot, hogy a jövőben ellenőrizze, hogy mikor Hollandia bíróságai közvetlenül alkalmazzák a 31. cikket, az saját esetjogának megfelelő módon történik-e” (Konklúziók XI-1, 88. és 89. o.). A kormányt is megkérte, hogy jelentésében nyújtson tájékoztatást azon esetekről, ahol a sztrájkjog korlátozását bíróság tárgyalta. A tizenharmadik ciklus első részében a Bizottság megvizsgálta a kormány jelentésében szereplő ítéleteket (a legfelsőbb bíróság ítéletei 1988. augusztus 22-én, 1991. április 19-én és 1992. november 22-én) és arra az álláspontra jutott, hogy Hollandia betartja a Karta rendelke75

A legfelsőbb bíróság úgy vélte, hogy a szóban forgó kollektív fellépés úgy tekintendő, mint a munkavállalók joga arra, hogy munkafeltételeiket tárgyalásos úton alakíthassák ki. A körülmények ennek megfelelően érdekkonfliktushoz vezettek, így, mint azt a Független Szakértők Bizottságának esetjoga is kimutatta, a helyzet a 6. cikk 4. bekezdése szerint ítélendő meg.

124

zéseit. Azonban az 1992. november 22-i legfelsőbb bírósági ítéletet megvizsgálva, mely egy, az állami egészségügyi szféra szakszervezetei, a betegek és a fogyasztók érdekvédelmi szövetsége közötti konfliktusról szól, a Bizottság észrevételezte, hogy a bíróság a polgári törvénykönyv 1401. cikkére (ma 162. cikk) alapozta döntését (polgári felelősség egy jogszerűtlenül eljáró személy esetében), hogy így időben korlátozzon egy kollektív fellépést. A legfelsőbb bíróság látszólag azon az állásponton volt, hogy harmadik feleknek okozott kár önmagában jogszerűtlenné teheti a sztrájkot. Sőt, a Bizottság megtudta, hogy a polgári törvénykönyv 1401. cikke alapján az első fokú bíróságok korlátozták a kollektív fellépések lehetőségét, illetve időtartamát a munkaadónak okozott pénzügyi veszteség alapján. A Bizottság felidézte esetjogát, és „úgy vélte, hogy, a Karta 31. cikke alapján, harmadik feleknek okozott károk és a munkaadó által viselendő pénzügyi veszteség csak kivételes esetekben, így sürgető szociális igények által indokolt helyzetekben vehetők figyelembe”. Ezért részletes információt kért a holland bíróságok elé tárt olyan esetekről, - melyek során ilyen megfontolásokat figyelembe vettek, olyan személyekről, akik kérhették, hogy egy bíróság korlátozza egy kollektív fellépés lehetőségeit és időtartamát - és arról, vajon az első fokú bíróságok ítélete ellen lehet-e fellebbezni e területen (Konklúziók XIII-1, 158. o. és utolsó említése: Konklúziók XIII-3, 139. o.; ld. még 140. o., ugyanez a téma a Holland Antillák kapcsán említve). 4. A sztrájkok következményei A Bizottság esetjoga a sztrájkok két fajta következményét tükrözi, melyek adott esetben nem okvetlenül vannak összhangban a Kartával: az egyik a munkaszerződés felmondásával kapcsolatos, a másik az egyéb polgári és büntetőjogi felelősséggel és más szankciókkal. a. A sztrájk hatása a munkaszerződésekre Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság egy olyan szabálynak a Kartával való összeegyeztethetőségét elemezte teljes mélységében, mely szerint a sztrájk a munkaszerződés végét jelenti; észrevételezte, hogy Norvégia, az Egyesült Királyság és Dánia törvényei is a sztrájkot egyenlőnek tekintik a munkaszerződés végével (ld. fent az általános értelmezés „Általános észrevételek” című részének i. bekezdését). Összefoglalóan a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy egy ilyen szabály „elvben” ellentétes a 6. cikk 4. bekezdésének rendelkezéseivel, mivel a sztrájkjog korlátozását jelenti. Ha azonban a gyakorlatban a sztrájk résztvevői a sztrájk végén visszanyerik előző jogállásukat, és korábban megszerzett jogaik nem szenvednek sérelmet, úgy munkaszerződésüknek a sztrájk általi formális megszűnése nem jelenti a Karta rendelkezéseinek való ellentmondást. A második felülvizsgálati ciklusban a Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy Norvégia nem sértette a Karta rendelkezéseit, mivel megállapította, hogy a munkaszerződés felmondása dacára a munkavállalók a sztrájk után visszakapták korábbi jogaikat (Konklúziók II, 29. o.). 125

Más volt azonban a helyzet az Egyesült Királyság esetében. A Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy ez az ország nem teljesítette a Karta követelményeit (uo.). A konklúzió az utolsó (tizenharmadik) felülvizsgálati ciklusig elmarasztaló maradt. Az Egyesült Királyság bírálata azon a tényen alapul, hogy törvényei lehetővé teszik a munkaadónak az összes, sztrájkban résztvevő munkavállalót elbocsátani, és három hónap elteltével egyedi elbírálás alapján viszszavenni őket. Az ILO Egyezmények és Ajánlások Megvalósítása Szakértői Bizottsága is azt javasolta, hogy az Egyesült Királyság módosítsa törvényét és hozza összhangba a 87. ILO Egyezménnyel (Konklúziók XIII-1, 160. o.). A Bizottság nem fogadja el a Egyesült Királyság kormányának azon érvelését, miszerint a helyzet nem ellentétes a Kartával, mivel a munkavállalók, mikor titkos szavazással a sztrájk mellett döntenek, mind teljes tudatában vannak annak, hogy ezáltal szerződésüket szegik meg. De amiatt sem, hogy nem reális munkaadóktól azt várni, hogy meghatározatlan ideig tartsanak nyitva megüresedéseket, és, hogy a munkaadó jogköre arra, hogy elbocsássa a sztrájkoló munkavállalót „megfelelő egyensúlyt” biztosít a vállalatvezetés és a munkaerőállomány között. A csoportos elbocsátás a sztrájk ellentétének tekinthető. A Bizottság úgy látja, hogy „az összes sztrájkoló elbocsátásának lehetősége – bár a munkaadók ezzel a lehetőséggel ritkán éltek – komoly fenyegetettséget jelent. Mivel elfogadhatatlan módon korlátozza a sztrájkjog gyakorlását, aminek a védelmét a Karta 6. cikkének 4. bekezdése előírja” (Konklúziók XI-1, 90. o.; ld. a közelmúltban: Konklúziók XIII-176, 159. és 160. o. és XIII-3, 144. és 145. o.). Egy másik Szerződő Fél, akinek gyakorlata ellenkezik a Kartával Írország, mivel az 1977. évi Jogellenes Elbocsátási Törvényben a munkaadó lehetőséget kap arra, hogy az összes munkavállalót elbocsássa, aki részt vett a sztrájkban (Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 25. o.; legutóbbi említését ld. Konklúziók XIII-3, 136. o.). b. Egyéb intézkedések A sztrájknak egyéb, a Kartával nem összhangban levő következményei továbbá az írországi szakszervezeteknek vagy tagjaiknak polgárjogi vagy büntetőjogi felelősséggel kapcsolatos esetei, illetve egy másik típusú szankció Franciaországban. Írországban a törvény nem teszi kifejezetten lehetővé a sztrájkjogot, mégis inkább védett jogról van szó, mivel a sztrájkban résztvevő munkavállalóknak immunitást biztosít a sztrájk polgárjogi vagy büntetőjogi következménye alól (Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 26. o.). 76

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult az Egyesült Királysághoz a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részében és egy második ajánlással is élt a tizenharmadik ciklus harmadik része kapcsán

126

A Bizottság nézete szerint a szakszervezetek vagy munkaadói szervezetek egyes tagjainak polgárjogi vagy büntetőjogi felelőssége jogszerűtlen sztrájk esetén összhangban van a Kartával (ld. fent a 6. cikk 4. bekezdéséhez adott általános értelmezés „Általános észrevételek” című rész h. bekezdését). Írország tekintetében a bírált helyzetekben jogszerű sztrájkokról van szó. Ezek az alábbiak: − állami alkalmazottak ellen eljárás indítható az 1939. évi Állam ellen elkövetett szabálysértésekről szóló törvény 9. fejezetének 2. alfejezete alapján munkaügyi fellépés miatt (azaz a sztrájk szabálysértésnek minősül).77 Habár ezt a rendelkezést látszólag nem kérték számon a gyakorlatban, a Bizottság úgy érezte, hogy az eljárás indításának elvi lehetősége folytán a helyzet nincs összhangban a Kartával (Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 24. és 25. o.). − Nem jut védelemhez egy tárgyalási felhatalmazás nélküli szakszervezet, illetve tagjai sem védettek a munkaadó általi károkozás okán kezdeményezett polgárjogi eljárás ellen olyan esetben, ahol békés meggyőzés folyik kollektív fellépés érdekében vagy olyan intézkedés ellen, mely jogi úton kezdeményezi egy sztrájk befejezését.78 A Bizottság nem fogadta el az ír kormány azon érvelését, hogy a munkavállalók túlnyomó többsége olyan szakszervezet tagja, melynek van tárgyalási felhatalmazása. Szerinte a védelemnek ez a hiánya olyan szakszervezetek tagjai esetében, akik szervezetének nincs meg e felhatalmazása, illetve a szakszervezettől független munkavállalók védtelensége nem egyeztethető össze a 6. cikk 4. bekezdésével (Konklúziók XIII-1, 156. o., legutóbbi említését ld. Konklúziók XIII-3, 136. o.). − Az 1875. évi Összeesküvésről és a Tulajdonjogról szóló törvény 16. fejezete szerint az írországi kereskedelmi hajók tengerészei nem élveztek büntetőjogi védelmet összeesküvés vádja ellen, ha szakmai érdekvita kezdeményezését mérlegelték vagy bátorították (ezek a rendelkezések gyakorlatban már nem jutottak érvényre). Az 1894. évi, Kereskedelmi Hajózásról szóló törvény 225. 1e fejezete szerint szabadságvesztéssel sújtható bűncselekmény, ha tengerészek azért egyesítik erőiket, hogy megtagadják a velük szembeni jogos elvárásokat vagy azért, hogy kötelességüket ne teljesítsék. A Bizottság úgy vélekedett, hogy „ezen rendelkezések végső soron a kereskedelmi tengerészek sztrájkjogának megvonásaként hatnak”. Felidézte esetjogát, mely szerint „míg a 6. cikk 4. bekezdése alapján egyes Szerződő Feleknek módjában áll a sztrájkjog szabályozása, ezt törvényi úton kell tenniük (Konklúziók X1, 76. o.). Csak olyan korlátozásokat vezethetnek be, melyek a Karta 31. cikkével összhangban vannak (Konklúziók II, 27. o., Konklúziók X-1, 74-75. o., Konklúziók X-1, 76. o., Konklúziók X-2, 75. o.)”. A Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy a fenti két törvény felülvizsgálata azt 77

A legutolsó ír jelentés elmagyarázta, hogy az 1982. évi, Szakmai Vitákról szóló (módosított) törvény hatálybalépése óta a sztrájkjogot az állami szektor minden részében biztosítják, kivétel a Garda Siochana-t és a fegyveres erőket. A Bizottság megkérdezte, mely megszorításokat valósítottak meg gyakorlatban a sztrájkjogból (Konklúziók XIII-3, 136. o.). 78 Az 1990. évi Munkaügyi Kapcsolatokról szóló törvény is csak a tárgyalási felhatalmazással bíró szakszervezeteket illetve azok tagjait védte

127

mutatta, miszerint „a jogi eljárás alóli védettség hiánya semmilyen módon nincs korlátozva. Így nem állítható, hogy a kereskedelmi tengerészek sztrájkjogának korlátozása a Karta 31. cikke alapján indokolt lenne” (Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 26. o.; ld. legutóbbi említését: Konklúziók XIII-1,79 156. o. és Konklúziók XIII-3, 136. o., melyben a Bizottság úgy vélekedett, hogy még akkor is, ha e rendelkezéseket többé nem alkalmazták, létezésük ténye mégis ellenkezik a Karta követelményeivel). Franciaországban a sztrájkjogukat gyakorló, államigazgatásban dolgozó köztisztviselők (tehát nem a helyi önkormányzatok vagy a kórházak alkalmazottjai) fizetési levonásai nem állnak arányban a sztrájk hosszával, a feloszthatatlan harmincad szabályának alkalmazása miatt, melyet bár 1982-ben eltöröltek, 1987-ben újra bevezettek. Ezen szabályt, mely szerint a fizetési levonásokat egy napra eső harmincad részekben értékelik, akár órabérben akár napi béren dolgozik a köztisztviselő. Ez a sztrájk hosszánál nagyobb fizetési levonásokat tesz lehetővé. A Bizottság abból a szempontból vizsgálta meg ezt az elvet, hogy az vajon nem egyfajta büntetést testesít-e meg, amely nem lett volna összhangban a sztrájkjog szabad gyakorlásának elvével (e helyzetet először a tizenharmadik ciklusban bírálta a Bizottság: Konklúziók XIII-1, 154. és 155. o.; utolsó említését ld.: Konklúziók XIII-3, 135. o.). Egy általános kérdésben (Konklúziók XIII-1, 153. o.) a Bizottság megkért minden olyan államot, melyek elfogadták a 6. cikk 4. bekezdését, jelezzék, „milyen mértékben állnak arányban a munkavállalók fizetéséből levont összegek a sztrájk tényleges időtartamával a magán- és az állami szektorban”. Eleddig nem történt utalás a franciaországihoz hasonló helyzetekre. 5. Kizárás Mint már feljebb szó esett róla, a Karta nem említi kifejezetten a kizáráshoz való jogot, az mégis védettnek minősül, mivel egyébként a „munkaadók kollektív fellépéshez való joga” kifejezés elveszítené értelmét, lévén, hogy a kizárás a munkaadók legfőbb, ha nem az egyetlen ilyen fellépési lehetősége. 1971-ben ezen értelmezés alapján a Bizottság úgy találta, hogy Olaszország, ahol a kizárás „polgári engedetlenségnek” minősül, e tekintetben nem teljesíti a Karta követeléseit (Konklúziók II, 29. o.). A megítélés a kilencedik ciklusig negatív maradt, mivel a munkaadók általi kizárás esetén fizetendő kártérítés azt mutatta, hogy e joggal nem lehet szabadon élni (Konklúziók III, 38. o.). Márpedig az esetjog csak olyankor ismeri el a munkaadó jogát arra, hogy a vállalkozást bezárja, ha jogszerűtlen fellépés az ilyen bezárást elkerülhetetlenné teszi (Konklúziók VI, 51. o. és V, 51. o.).

79

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Írországhoz a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részében.

128

A nyolcadik felülvizsgálati ciklusban, egy általános észrevételben a Bizottság az alábbi, az eddigieknél pontosabb állításokat tette a kizárásokról: - „… elsősorban azt hangsúlyozta, hogy habár, a 6. cikk 4. bekezdésén keresztül a Karta elismeri a munkavállalók és munkaadók kollektív fellépési jogát olyan helyzetekben, ahol érdekkonfliktus keletkezik, nyilvánvalóan nem kifogásolja olyan törvény létezését, mely a kizárás, illetve a sztrájk kezdeményezéséhez való jog gyakorlását szabályozza, feltéve, ha sem törvény, sem bírói döntés nem befolyásolja az így elismert jog létezését.” Azonban az előbbiek fennállása esetén a Karta nem szükségképpen jelenti, hogy a jogszabályoknak és az esetjognak teljes jogi egyenlőséget kell teremteniük a sztrájkjog – amit a Karta kétségtelenül szóval kimondva is említ, és amely több Tagállam alkotmányában is alapvető jogként jelenik meg – és a kizárás joga között. Következésképpen a Bizottság elsősorban úgy vélte, hogy a Karta egy szerződő állama nem hibáztatható azért, mert nem fogadott el egy olyan törvényt, mely szabályozza a kizárás jogának gyakorlását. Másfelől, úgy vélekedett, hogy az illetékes bíróságoknak módjuk van bizonyos korlátozásokat foganatosítani a kizárás jogának vonatkozásában bizonyos konkrét esetekben, ahol joggal való visszaélés minősített esete forogna fenn, vagy ahol nem lenne indokolt vis major miatt, vagy a vállalatnak a munkavállalók kollektív fellépése miatti szervezeti leépülése miatt” (Konklúziók VIII, 95. o.). Ezen álláspontot gyakorlatba átültetve a következő felülvizsgálati ciklusban, a Bizottság úgy találta, hogy Franciaország összhangban van a Karta követelményeivel. Itt az esetjog tendenciája elmozdult „attól a felfogástól, mely szerint a kizárás a munkaadó szerződésszegése, afelé a felfogás felé, mely a kizárást olyan körülmények által indokolja, mint pl. a vis major, a munkavállalók sztrájkjoggal való visszaélése, kötelező körülmények vagy a vállalatnak a munkavállalók kollektív fellépése miatti szervezeti leépülése.” A kizárás indoklásának további lehetőségeként említette továbbá a vállalat vezetőjének irányítási jogkörét, olyan esetekben, ahol a rend és az emberélet, illetve a személyi tulajdon biztonsága a vállalat területén veszélyben forog (Konklúziók IX-2, 47. és 48. o.). Ugyanebben a ciklusban Olaszország esetében a Bizottság észrevételezte a kizárással kapcsolatos információt, jelezvén, hogy „egy munkaadó törvényszerűen úgy dönthet, hogy bezárja vállalkozását egy munkaügyi vita alkalmával, ha a sztrájkoló munkavállalók fellépése erőszakos vagy végletes formát ölt (szabotázs, a sztrájkban nem részt vevők jogainak korlátozása, illetve erőszak). Ilyen esetekben a munkaadó intézkedése arra irányul, hogy megőrizze a termelési eszközök épségét és biztosítsa a munka folyamatosságát. A bíróságok meg tudják állapítani, hogy valójában erről van-e szó, és a Bizottság úgy vélte, hogy e körülmények összeegyeztethetők voltak azokkal az elvekkel, melyeket maguk is elfogadhatónak tartottak (ld. Konklúziók VIII) a „kizáráshoz folyamodás szabályozásának” indokaként. A helyzet ilyetén állása miatt a Bizottság megállapíthatta, hogy Olaszország megfelelt a Karta e rendelkezéseinek” (Konklúziók IX-2, 48. és 49. o.).

129

A megfelelés értékelés összefoglalója A Bizottság megítélése a 90-es évek második felében, az alábbi országok tekintetében negatív: - Dánia: a köztisztviselőknek nincs biztosítva a sztrájkjog (Konklúziók XIII-3, 135. o.; ld fent a 2. pontot). - Franciaország: a sztrájkjogukkal élő köztisztviselők esetében a fizetési levonás nem teljesen arányos a sztrájk hosszúságával (Konklúziók XIII-3, 135. o.;ld fent a 4b. pontot). - Németország: az egyedüli jogszerű sztrájkok azok, melyek kollektív szerződés megkötésére irányulnak és amelyeket egy szakszervezet hív össze vagy támogat (Konklúziók XIII2, 282. o.;ld fent a 1. pontot). - Izland: a köztisztviselők sztrájkjoga olyan helyzetekre korlátozódik, ahol a sztrájkot azzal a céllal hirdetik meg, hogy kollektív szerződést kössenek. Ezen kívül az olyan sztrájkok kezdeményezésének joga, melyek a kollektív szerződés részleges vagy teljes megújítására irányulnak, kizárólag a szakszervezetek kezében vannak (Konklúziók XIII-3, 135. o.;ld fent a 1. pontot).

Írország: a. a törvény lehetővé teszi a munkaadó számára, hogy sztrájk miatt minden munkavállalójának együttesen felmondjon (Konklúziók XIII-3, 136. o.;ld fent a 4a. pontot);

b. a polgári fellépésekkel szemben tanúsított munkaadó általi védelem sztrájk esetén nem terjed ki a tárgyalási felhatalmazással nem bíró szakszervezetekre és azok tagjaira (Konklúziók XIII-3, 136. o.; ld fent a 4b. pontot).

c. kereskedelmi hajók tengerészeit nem védi a törvény összeesküvés miatti büntetőeljárás elől munkaügyi vitákkal kapcsolatos cselekedetek tekintetében (Konklúziók XIII-3, 136. o.; ld. fent a 4b. pontot).

Norvégia: a kormánynak lehetősége van egy sztrájkba beavatkozni és döntőbíráskodást elrendelni olyan helyzetekben, melyek kívül esnek a Karta 31. cikkében lefektetetteken (Konklúziók XIII-3, 141. és 142. o.; ld. fent a 3. pontot).

Az Egyesült Királyság: a törvény megengedi egy munkaadónak, hogy összes munkavállalóját egyszerre elbocsássa, aki sztrájkban részt vett, és három hónap elmúltával egy részüket viszszavegye (Konklúziók XIII-3, 144. és 145. o.; ld. fent a 4a. pontot)80.

80

A Bizottság elhalasztotta állásfoglalását az alábbi országok esetében: Belguim (első jelentés – Konklúziók XIII2, 280.-282. o.), Ciprus (Konklúziók XIII-3, 134. o.), Finnország (első jelentés – Konklúziók XIII-3, 279. és 280. o.), Olaszország (Konklúziók XIII-3, 137. és 138. o.), Málta (Konklúziók XIII-3, 138. o.) és Portugália (első jelentés – Konklúziók XIII:3, 280. és 281. o.)

130

7. CIKK – GYEREKEK ÉS FIATALOK JOGA A VÉDELEMHEZ Általános észrevételek Ez a cikk szabályozza a gyerekek és fiatalok jogát a védelemhez. A lakosság e rétege a többihez képest sebezhető, ezért külön védelemre szorul. Ez a védelem az egészségügyre, oktatásra, foglalkoztatásra és munkakörülményekre terjed ki. Tíz bekezdésből áll, melyek a gyerekeknek és a fiataloknak a védelemhez való jogát több aspektusból tárgyalja. A témát a Bizottság a Konklúziók I-ben (41. o.) az alábbi részekre tagolta:− a foglalkoztathatóság minimális kora (1. és 2. bekezdés); − munkaidő (4. és 6. bekezdés); − foglalkoztatásból való kizárás bizonyos tevékenységek esetében (3. és 8. bekezdés); − a méltányos javadalmazáshoz való jog (5. bekezdés); − a fizetett éves szabadság hossza (7. bekezdés); − a rendszeres orvosi ellenőrzéshez való jog bizonyos esetekben (9. bekezdés); − testi és erkölcsi veszéllyel szembeni védelemhez való jog (10. bekezdés). Első Konklúziójában a Bizottság összehasonlította az első kilenc és a 10. bekezdés vonatkozási területeit, és megvizsgálta annak lehetőségét, hogy a 7. cikk vonatkozási területe tekintetében egybe eshet a Karta egyéb rendelkezéseivel, így különösen a 17. cikkel. A korábbi téma tekintetében a Bizottság észrevételezte, hogy „a 10. bekezdés sokkalta szélesebb tematikát ölel fel mint az első kilenc bekezdés. Valójában az első kilenc a gyerekeknek és fiataloknak a foglalkoztatással kapcsolatos veszélyek elleni védelmét tárgyalja, míg a 10. az azt elfogadó államokra azt a kötelezettséget rója, hogy védje a fiatalokat az őket fenyegető veszélyek ellen, még akkor is, ha e veszélyek nem kapcsolódnak munkájukhoz”. A második témával kapcsolatban a Bizottság egyetértett azzal, hogy „valójában a Karta mindezen cikkei mindenekelőtt a gyerekek »védelméről« szólnak” Elismerte, hogy „a Karta két vagy több rendelkezése is részben ugyanezt a témát tárgyalja, és mivel a Szerződő Feleknek módjában áll a Kartát csak részben elfogadni”, arra az álláspontra helyezkedett, hogy „mikor a Kartát fogalmazták, nem tervezték, hogy e két cikk átfedjen egymással. Elismerte azt is, hogy a szóban forgó két rendelkezés vonatkozási területe különböző. A Bizottság szerint a 17. cikk rendelkezései a még nem iskoláskorú gyerekekre vonatkoztak, míg iskolaköteles koruk elértése után a gyerekekre is és a fiatalkorúakra is a 7. cikk rendelkezéseit kellett alkalmazni,”. (Konklúziók I, 40. és 41. o.) A Bizottság, a Konklúziók XII-1-hez készített általános bevezetőjében aggodalmának adott hangot amiatt, hogy a Karta e rendelkezéseit, melyek céljuk szerint közös minimális védelmi 131

normát kívántak szabni, még mindig nem fogadta el minden Szerződő Fél, illetve még az azt elfogadó államok sem teljesítették mindegyik rendelkezését. A Bizottság a nem teljesítés fő okaként a méltánytalanul hosszú munkaidőt (különösen iskolaköteles kornál fiatalabb gyerekek esetében) és a fiatal munkavállalók egyes csoportjainak a védelemből való kirekesztését eredményező joghézagokat jelölte meg. A Konklúziók XIII-2-ben (77. o.) a Bizottság felkérte az összes Szerződő Felet, hogy a 7. cikkről szóló következő jelentésükben jelezzék az alábbiakat: „1. Mely konkrét szabályok rendelkeznek a családi vállalkozásokban foglalkoztatott gyerekek munkájáról; 2. Mely ellenőrzési mechanizmus működik; 3. Közelítőleg hány gyerek áll foglalkoztatásban családi vállalkozásokban.”

1. Bekezdés – A foglalkoztathatóság alsó korhatára Ezen bekezdés keretei között a Szerződő Felek vállalják, hogy „A munkaviszony létesítéséhez szükséges minimális életkort a 15. életévben határozzák meg, olyan kivételekkel, amikor a gyermek előírt alkalmazása egészségére, erkölcseire vagy oktatására veszélytelen könnyű munkára történik” Ezen rendelkezés fő célja a Bizottság meghatározása szerint annak biztosítása, hogy „a 15 éves kor alatti gyerekek hatékony védelmet élvezzenek az olyan foglalkoztatással szemben, mely káros hatással lehet egészségükre, erkölcseikre, fejlődésükre vagy tanulásukra”. Mindazonáltal lehetetlen vagy éppenséggel nemkívánatos lenne „a gyerekek foglalkoztatását teljes egészében megtiltani” (akár éppen a munka nevelő hatása miatt) „a Karta a gyerekek foglalkoztatását általánosságában tiltó szabály alól egyetlen kivételt ad meg”. Ez azt mondja ki, hogy gyerekek olyan „meghatározott könnyű munkára” alkalmazhatók, mely nem teszi ki őket a már említett veszélyeknek. (A Karta el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentés, 12. o.) A Bizottságnak e bekezdéssel kapcsolatos esetjoga az alábbiak szerint foglalható össze:

a. az 1-es bekezdés minden munkafajtára vonatkozik, beleértve a mezőgazdasági, háztartási, illetve a szolgáltatóiparban és mindennemű vállalkozásban, így családi vállalkozásokban végzett munkát. A Bizottság úgy vélte, hogy a mezőgazdasági és a háztartási munka nem tekinthető ezen bekezdés értelmezése szerinti kifejezetten „könnyű” munkának. Ezen az alapon az összes felülvizsgálati ciklus során több olyan Szerződő Fél esetében, amelyek országában a 15 évnél fiata132

labb gyerekek foglalkoztatása ilyen munkákra általánosságában engedélyezett volt, úgy vélte, hogy nem állnak összhangban a Karta rendelkezéseivel (Konklúziók I, 42. o.; Konklúziók II, 30. o.; Konklúziók III, 39. o.; Konklúziók IV, 53. o.; Konklúziók V, 56. o.; Konklúziók VI, 44. o.; Konklúziók VII, 41. o.; Konklúziók VIII, 101. o.; Konklúziók X-2, 80. o.; Konklúziók XI-2, 82. o.; Konklúziók XII-2, 119. o.; Konklúziók XIII-2, 78. o., Olaszország). A Bizottság ezen túlmenően úgy találta, hogy a családi vállalkozásokban dolgozó gyerekeknek a munka tilalma alóli általános kizárása nincs összhangban a Karta szellemével. (Konklúziók VI, 44. o., Franciaország). A hetedik felülvizsgálati ciklusban Franciaország esetét tárgyalva a Bizottság felidézte kialakult esetjogát, miszerint a 15 éves kor alatti gyerekek foglalkoztatását tiltó szabályok minden gazdasági ágazatra és mindenféle vállalkozástípusra kiterjedjenek, ide értve a családi vállalkozásokat is; kivételek csak könnyű munka esetében engedhetők meg, és ezeket egy korlátozó értelmű jegyzékben le kell fektetni. A Bizottság úgy látja, hogy a franciaországi helyzet, ahol a gyerekek családi vállalkozásokban dolgoztak, nem állt összhangban az 1. bekezdéssel, mivel nem állt rendelkezésre egy olyan jegyzék, melyen kimerítő tájékoztatás szerepelt volna arról, hogyan biztosítják a illetékes hatóságok a gyerekek megfelelő védelmét a kihasználás veszélye ellen akár családi vállalkozásokban is (Konklúziók VII, 41. o., Franciaország). Ezen túlmenően, mikor a Karta el nem fogadott jelentéseit vizsgálta, Bizottság hangsúlyozta, hogy „a Karta 7. cikke által szavatolt védelmet minden, 15 évnél fiatalabb gyerek számára megkülönböztetés nélkül biztosítani kell, akár munka-, akár tanoncszerződés köti őket munkaadójukhoz” (A Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentés, 17. o.);

b. az 1. bekezdés követelményeinek teljesítéséhez egy adott államnak nem elég a foglalkoztathatóság alsó korhatárát 15 évben megállapítani, hanem ahhoz is meg kell hozni a szükséges intézkedéseket, hogy e szabályt megfelelő mértékben érvényre is juttatják (Konklúziók XI-2, 82. o., Spanyolország);

c. általánosságban bármilyen állásban való foglalkoztatás ellentétes a Kartával. Azon munkafajtáknak, melyek kivétel gyanánt gyerekekkel is végeztethetők, az alábbi követelménynek kell eleget tenniük: − egyértelműen fel kell sorolni őket egy korlátozó értelmű jegyzékben; − csak eredendően könnyű fizikai terhelést jelenthetnek; − semmilyen mértékben nem befolyásolhatják hátrányosan a szóban forgó gyerekek erkölcseit, jólétét, egészségét vagy tanulását/neveltetését (Konklúziók V, 55. o.). Annak megállapítása, hogy vajon a szóban forgó munka csakugyan könnyű-e, a Bizottság különösképpen a következőket vizsgálja, - mely munkafajta van megengedve, - mi a maximális megengedett munkaidő, 133

- mely időszakokban szabad a munkát végezni (iskola előtt vagy utána, nemzeti ünnepeken, az iskolai szünetek teljes ideje alatt, stb.) és azt, van-e törvényileg előírt pihenőidő. (A Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentés és Konklúziók VIII, 101. és 102. o., Franciaország és Hollandia). A munka általános tilalma alóli, az 1. bekezdés alapján elfogadhatónak minősített kivételek az alábbiakat tartalmazzák: i. előadóművészi munkára engedélyt kapott gyerekek; ii. azon gyerekek, akik iskolaidejük utolsó két éve alatt szakképzésre előkészítő tanfolyamon vesznek részt; és iii. azon gyerekek, akik iskolai szünetük egy része alatt (Konklúziók VI, 43. o., Franciaország) munkavégzésre engedélyt kaptak. Az iskolai szünet alatt iskolaköteles gyerekek által végzett munka is e rendelkezés hatálya alá tartozik, mivel a jegyzékben szereplő könnyű munka alóli kivételek csak akkor fogadhatók el, ha valószínűtlen, hogy veszélyeztetik a gyerek egészségét vagy neveltetését (Konklúziók VIII, 103. o.). Annak engedélyezése, hogy a gyerekek szünidejük alatt végig dolgozzanak, méghozzá kötelező pihenőidő nélkül – a 36 órás heti pihenésen túl, ami önmagában nyilvánvalóan elégtelen –, a Bizottság szerint nem összeegyeztethető az 1. bekezdéssel (Konklúziók VIII, 103. o., Svédország). A tizedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság, mikor a spanyolországi helyzetet vizsgálta, az alábbiakban foglalta össze esetjogát e rendelkezéssel kapcsolatban: „A Szerződő Feleknek biztosítaniuk kellett, hogy a fiatalok (15 évnél fiatalabbak vagy iskolaköteles korúak) által végzett munka csakugyan »könnyű« legyen, hogy ne reggel, iskolakezdés előtt végezzék, hogy időtartama ésszerű legyen, és, hogy a gyerek mindennemű munkát mellőzzön hetente legalább egy napon át, illetve az iskolaszünet idejének fele alatt” (Konklúziók X-2, 81. o.). A „jegyzékben szereplő” kifejezés a könnyű munka vonatkozásában azt jelenti, hogy mindegyik Szerződő Fél országában kell lennie egy olyan, könnyű megterhelést jelentő munkafajtákat tartalmazó jegyzéknek, melyekre gyerekek alkalmazhatók. Lehet egy negatív jegyzéket is készíteni, melyen azok a tevékenységek szerepelnek, melyekre gyerekek nem alkalmazhatók. A jegyzék lehet törvényi szintű, lehet szabály, esetjog vagy igazgatási gyakorlat. Ilyen jegyzékek vagy egyéb megfelelő eszközök segítségével tudja egy illetékes testület objektív módon megítélni a tizenöt évnél fiatalabb gyerekek által végezhető munkafajták eredendően könnyű természetét és azokat a veszélyeket, melyeknek azok miatt testi épségük, erkölcseik és neveltetésük lehetnek kitéve (ld. pl. A Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentést, 12. o.).

134

A 13. felülvizsgálati ciklusban a Bizottság rgisztrálta, hogy az egyik Szerződő Fél által benyújtott jelentésben a könnyű munkafajtákat tartalmazó leírás igen általános volt. Felidézte, hogy „a kivételes alapon engedélyezhető munkafajták előírása nem hagyható teljes egészében a felügyelő hatóságokra illetve, hogy ilyen jegyzék hiányában minden államnak jeleznie kell akár törvényeiben akár szabályozásában minden tevékenységtípus vonatkozásában azon kritériumokat, melyek szerint egy munkafajta könnyűnek minősül, illetve azon kritériumokat is, melyekkel a gyerekek egészségére, erkölcseire vagy neveltetésére való kedvezőtlen hatás kockázata értékelhető. Azt kérdezte, vajon készültek-e ilyen jegyzékek, és azt kérte, a következő jelentésben szerepeljenek példák a foglalkoztathatóság jogszerű korhatára alatt megengedett könnyű munkafajtákra” (Konklúziók XIII-3, 285. o., Portugália).

d. az e rendelkezés teljesítéséből fakadó kötelezettségek teljesítése egy sor általános intézkedés megvalósítását teszi szükségessé (az iskolakötelezettség érvényre juttatása, az egészségügyi hatóságok által végzett felügyelet, az iskolaköteles kor felső határának felemelése 16 évre, stb.), és a Munkaügyi Felügyelőség által foganatosítandó konkrét intézkedéseket von maga után (Konklúziók VIII, 101. o.).

Megfelelés értékelés A Bizottság az alábbi Szerződő Feleknél találta úgy, hogy nem teljesítik a Karta rendelkezéseit:

Franciaország: a munkaadójukkal rokoni kapcsolatban álló gyerekek és a családi vállalkozásokban dolgozó gyerekeket védő konkrét intézkedések hiánya miatt (Konklúziók XIII-2, 77. és 78. o.);

Görögország:81 mert az 1989. évi, a kiskorúak védelméről szóló törvény, mely egyebek között a foglalkoztathatóságnak a Karta követelményei szerinti alsó korhatárt szabja meg, nem szól a családi keretek között végzett mezőgazdasági, erdészeti, illetve állattartási munkáról (Konklúziók XIII-2, 78. o.);

Olaszország:82 az 1967. évi 977. sz. törvény megengedi a 15. életévüket be nem töltött személyek foglalkoztatását a mezőgazdaságban és a házi munkában. Nincsenek szabályok a munkaadójukkal rokoni kapcsolatban álló fiatal munkavállalók helyzetét szabályozó rendelkezésekről, illetve nincs hatékony felügyeleti rendszer sem (Konklúziók XIII-2, 78. és 79. o.);

81

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Görögországhoz a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részében. A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Olaszországhoz a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus második részében, melyet a tizenharmadik ciklus második részére megújítottak.

82

135

Spanyolország: nincs a foglalkoztathatóságnak alsó korhatára családi vállalkozásban munkaszerződés nélkül dolgozó gyerekek esetében, mivel a Dolgozók Törvénye (Workers’ Statute), mely egyébként a 16 évnél fiatalabb személyek munkavégzését tiltja, nem vonatkozik a családi vállalkozásban végzett munkára (Konklúziók XIII-2, 79. o.);

Svédország: két ok miatt; egyrészt a munkaadó háztartásában végzett munka esetében a foglalkoztathatóságnak nincs alsó korhatára. Másrészt a tizenöt év alatti gyerekek nincsenek védve az iskolai szünet alatt végzett munka túlzott hosszúságú napi munkaideje ellen, lévén, hogy olykor az egész szünidő alatt is dolgozhatnak kötelező pihenőidő nélkül, és a szünidő alatti munkaidő – napi nyolc vagy heti negyven óra – a Bizottság megítélése szerint túlzottan hosszú (Konklúziók XIII-2, 79. és 80. o.). 2. Bekezdés – Magasabb alsó korhatár egyes foglalkozásokban Ezen bekezdés keretei között a Szerződő Felek vállalják, hogy „biztosítják, a veszélyesnek vagy egészségtelennek tekintett előírt foglalkoztatás esetén a munkába lépéshez magasabb minimális életkort szabjanak meg” A Bizottság a „minimális életkor” kifejezést úgy értelmezte mint ami ugyanarra a 7. cikk 1. bekezdésében említettel azonos korhatárra vonatkozik, amely 15 év, függetlenül attól, hogy az adott szerződő állam, mely a 2. bekezdést elfogadta, elfogadta-e az 1. bekezdést (Konklúziók I, 186. o.). A Szerződő Felek kötelezettsége az, hogy magasabb alsó korhatárt szabjanak a veszélyesnek vagy egészségtelennek tekintett foglalkozások esetében. A Karta nem határozza meg, pontosan mi legyen ez a magasabb korhatár. A tizenharmadik felülvizsgálati ciklus második részében azonban a Bizottság az olyan munkafajták esetében, ahol a munka benzollal való érintkezés veszélyét is magában rejti, 18 évben határozta meg ezen alsó korhatárt. E tekintetben a tizedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság észrevételezte, hogy Olaszországban a Férfiak és Nők (Egyenlőség a Munkahelyen) (1977. évi 903. sz.) Törvény folytán a benzolnak való kitettséggel járó munkafajták alsó foglalkoztathatósági korhatárát (mely korábban 16 év volt nők és 18 férfiak esetében) lejjebb vitték, így most mindkét nem esetében 16 év a korhatár. A Bizottság részletes magyarázatot kért egyrészt azon technikai és orvosi megfontolásokról, melyek alapján e változásról döntöttek, másrészt a benzollal kapcsolatos munkahelyi megbetegedések helyzetképéről is (Konklúziók X-2, 82. o., Olaszország). A tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság az előzőeken túl azt is megkérdezte, hogyan egyeztették a fenti változtatást a kormány azon kötelezettségeivel, melynek az ILO 136., általa korábban ratifikált Egyezménye (Benzol, 1971) alapján kell megfelelnie.

136

A tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban (annak 2. részében) a Bizottság az alábbiakat észrevételezte:

a. annak elismerését az olasz jelentésben, hogy sem orvosi, sem pedig technikai magyarázat nem volt, mely indokolta volna a benzolnak való kitettséget jelentő állásoknál a foglalkoztathatóság alsó korhatárának 16 évre való csökkentését mindkét nem esetében, illetve azt, hogy a módosítást kizárólag a nemek közötti egyenlőségre való törekvés motiválta;

b. az olasz kormánynak azon kijelentését, mely szerint nem állt módjában statisztikát bocsátani a Bizottság rendelkezésére a fiatalok benzollal kapcsolatos foglalkozási megbetegedéseiről. A Bizottság elismételte esetjogát, mely szerint az az alsó korhatár, melyre e bekezdésben utalás történik, mindenképpen magasabb kell, hogy legyen tizenöt évnél, illetve hangsúlyozta, hogy a vele való összhang azt jelentette, miszerint a veszélyesnek vagy egészségtelennek minősített foglalkozások jegyzékének összeállításakor a Szerződő Feleknek tekintetbe kellett venniük a szóban forgó foglalkozások mindegyikének természetét, illetve azt, milyen mértékben voltak ezek veszélyesek vagy egészségtelenek, és így mindegyik esetében meg kellett volna határozni az alsó korhatárt, mely elérése után a fiatalok az adott állásokban aránytalan egészségügyi kockázat vállalása nélkül dolgozhattak. Tekintetbe véve azon foglalkozások konkrét eseteit, melyek benzolnak való kitettséget jelentettek, a Bizottság az alábbiakat észrevételezte: − tudományos kutatás bizonyította, hogy a benzol különösképpen veszélyes (az egészséget fenyegető kockázat és a tűz-, illetve robbanásveszély miatt), és azt is, hogy a fiatalok különösen érzékenyek erre a veszélytípusra; − a 136. ILO Egyezmény, melyet Olaszország 1981-ben ratifikált, a benzolnak való kitettséget jelentő állásoknál a foglalkoztathatóság alsó korhatárát mindkét nem esetében a 18 évben határozta meg, egyetlen kivételnek adva helyt, ez pedig az oktatás és képzés területe volt, ahol viszont megfelelő műszaki és orvosi felügyeletet követelt; − az Európai Unióban az Alkalmazásban álló fiatalok védelméről szóló 1994. június 22i Irányelv tilalmat rendelt el 18 évnél fiatalabbak foglalkoztatására olyan munkafajták esetében, ahol „mérgező, rákkeltő vagy örökletes génkárosodást előidéző anyagoknak való káros kitettség áll fenn, magzat egészségét károsítják, vagy bármilyen más módon krónikusan hatnak emberek egészségre.” (Ilyen munkafajta volt pl. „minden olyan tevékenység, mely fizikai, biológiai és kémiai hatóanyagoknak való káros kitettséget jelentett”, mely egy függelékben jelent meg olyan hatóanyagok jegyzékében, melyek között a benzol is szerepelt). A Bizottság emiatt úgy találta, hogy egy olyan ország, amely a benzolnak való kitettséget jelentő állásoknál a foglalkoztathatóság alsó korhatáraként 18 évnél általában alacsonyabbat határoz meg, nem tekinthető a 7. cikk 2. bekezdésével összhangban állónak, így Olaszország tekintetében elmarasztaló álláspontot kényszerült elfogadni” (Konklúziók XIII-2, 81. és 82. o.). 137

Ez volt az első alkalom, hogy a Bizottság úgy döntött, a bekezdésben előforduló „alsó korhatár” egy konkrét foglalkozás esetében 18 év legyen. A „jegyzékben szereplő foglalkozások” kifejezés azt sugallja, hogy egy adott Szerződő Félnek bizonyos szabadsága van annak meghatározásában, mely foglalkozásokat kell veszélyesként vagy egészségtelenként kezelni, bár ez függ a 7. cikk 2. bekezdésének megszorításától, mely szerint nyilvánvalóan veszélyes vagy egészségtelen tevékenységek nem hagyhatók ki e foglalkozások jegyzékéből. Ezen alapon járva el, a Bizottság visszautasította az egyik Szerződő Fél azon nézetét, mely szerint a kereskedelmi, közlekedési, szállodaipari vagy vendéglátó ágazat foglalkozásai nem minősülnek sem „veszélyesnek sem egészségtelennek”, mivel valójában „ezen ágazatokban végzett tevékenységek minden kétséget kizáróan veszélyesek vagy egészségtelenek”. (Konklúziók III, 39. o., Németország). Sőt, a tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság megkérte a máltai kormányt, hogy jelezze, miszerint a tizennyolc évnél fiatalabbak bizonyos meghatározott, veszélyesnek minősített munkafolyamatokra vonatkozó foglalkoztatási tilalma csak üzemben végzett munka esetében állt-e fenn, vagy más gazdasági ágazatokra, így a mezőgazdaságra és a családi vállalkozásokban végzett munkára, illetve tehermozgatást igénylő tevékenységekre is vonatkozott-e, mivel e munkafajták némelyike szintén veszélyes vagy egészségtelen lehet (Konklúziók XII-2, 120. o., Málta). A tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság további tájékoztatást kért bármely egyéb, gyerekeket és fiatal személyeket más veszélyek ellen védő rendelkezésről, mint pl. azok, melyeket kémiai anyagok általában (és különösen a benzol és az azbeszt), illetve rákkeltő termékek és hatóanyagok, bizonyos berendezések, légszennyezés, zaj, rezgés, stb. gyakorta okoznak (Konklúziók XIII-2, 287. o., Málta).

Megfelelés értékelés Egészében véve a Szerződő Felek a Bizottság meglátása szerint teljesítették ezt a rendelkezést, mivel az ilyen állásoknál a felvétel alsó korhatárát tizenhat, tizenhét, illetve tizennyolc évben határozták meg. Néhány állam még fokozott védelmet is nyújtott azáltal, hogy további tételeket vett fel azon veszélyes foglalkozások jegyzékére, amelyekre gyerekek és fiatalok felvétele tilos (ld. pl. Konklúziók XI-1, 92. o., Svédország). Az egyetlen Szerződő Fél, akiről a Bizottság úgy találta, hogy nem teljesíti a Kartának e rendelkezését:

Olaszország: a helyzetet a Bizottság nem találta a rendelkezésekkel összhangban állónak a benzolnak való kitettséggel járó állások alsó korhatára miatt (Konklúziók XIII-2, 80-82. o.). 138

A Módosított Európai Szociális Karta 7 cikke 2. bekezdésében a következő áll: „Annak érdekében, hogy biztosítsák a gyermekek és fiatalok védelemhez való jogának hatékony érvényesítését, a Felek vállalják, hogy … 2. a munkavállalás legalacsonyabb életkori határát 18 évben állapítják meg olyan foglalkozások esetében, amelyeket veszélyesnek vagy egészségtelennek nyilvánítottak;” Az e rendelkezéshez tartozó függelék az alábbiakat mondja ki: „Ez a rendelkezés nem akadályozza meg a Feleket abban, hogy saját törvényhozásukkal megengedjék a fiataloknak, akik még nem érték el a megállapított minimális életkort ahhoz, hogy munkát végezzenek, de elengedhetetlenül szükséges szakképzésük szempontjából jelen lenniük ott, ahol ilyen munkát végeznek az illetékes hatóság által meghatározott feltételek, mellett és olyan intézkedések közepette, melyek védik e fiatalok egészségét és biztonságát.”

3. bekezdés – A kötelező oktatás értékeinek védelme Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „biztosítják, hogy a még kötelező oktatásban részesülő gyermekek nem kerülnek alkalmazásra olyan munkában, amely megfosztaná őket oktatásuk teljes körű előnyétől” Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság e rendelkezést úgy értelmezte mint amely annak biztosítását várja el egy azt elfogadó államtól, hogy a még iskolaköteles gyerekeket foglalkozásuk ne fossza meg a tanulásban rejlő értékektől. Az ennek értelmében meghozott intézkedéseknek legalábbis a napi tanulóórák utáni időre vagy hétvégére kellene korlátozniuk az iskolaköteles gyerekek munkáját (Konklúziók I, 43. o.). Ezt az értelmezést a harmadik felülvizsgálati ciklusban megerősítették. Ekkor a Bizottság megismételte, hogy ez a rendelkezés arra kötelezi a kormányokat, hogy konkrét intézkedéseket foganatosítsanak, melyek, egyebek közt, maximálják a gyerekek által iskola előtt vagy után végezhető munka idejét, és a megengedhető munkafajtákat a jegyzékben szereplő könnyű tevékenységekre korlátozzák (Konklúziók III, 40. o.). Az ötödik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság hangsúlyozta, hogy „ezen rendelkezés célja elsősorban annak lehetővé tétele, hogy a gyerekek és a fiatalok az iskolakötelezettségnek tel-

139

jes hasznát láthassák, és annak biztosítása, hogy bármilyen, az iskolában töltött időn kívül végzett kereső tevékenység ne gyakoroljon hátrányos befolyást ezen kötelező iskolai oktatásra. Ebből emiatt az következik, hogy a puszta iskolalátogatás nem elégséges, ha a Szerződő Felek nem teszik meg a szükséges lépéseket azért, hogy a tanulók kereső tevékenysége ne hasson hátrányosan tanulásukra (Konklúziók V, 57. o.). Az a nézet, miszerint önmagában az iskolalátogatás, még ha kielégítő időtartamú is, elégtelen bizonyíték arra, hogy az iskola mellett végzett munka nem von le az oktatás teljes értékéből, ismét elhangzott a tizenegyedik ciklusban (Konklúziók XI-2, 85. o., Olaszország). Míg elfogadta, hogy a szünidő alatt végzett munka értékes tapasztalattal gazdagíthatja a gyerekeket, a Bizottság hangsúlyozta, hogy az iskolai szünet célja nem egyéb, mint egy év tanulás után lehetőséget adni a fiataloknak arra, hogy pihenjenek, és így a következő év tanulmányait hatékonyabban végezhessék (Konklúziók XII-1, 136. o., utalással az alábbira: Konklúziók XI1, 92. o.). A Bizottság esetjoga szerint: − e rendelkezés a munkaadójukkal rokoni kapcsolatban álló iskolaköteles korú gyerekekre is vonatkozik (Konklúziók V, 57. és 58. o., Konklúziók VI, 46. o., Írország). Ez még azon gyerekekre is vonatkozik akik munkaadójukkal rokoni kapcsolatban állnak, de nem munkavállalók (Konklúziók XI-2, 85. o., Spanyolország); − a gazdaság minden ágazatában csakis könnyű munka engedhető meg, és az ilyen munkavégzést megszabó feltételeket írásban rögzíteni kell annak biztosítása érdekében, hogy e munka természete és időtartama igazodjon az érintett személyek korához és fejlettségi szintjéhez (Konklúziók VI, 47. o., Olaszország és Norvégia). Egy heti bizonyos óraszámnál hosszabb időtartamban végzett munka megakadályozhatja, hogy a gyerek legteljesebb előnyét lássa tanulásának, mivel egy ponton a pihenésre szánt idő elégtelen lesz. A heti 25 órát a Bizottság nem találta a Karta rendelkezéseivel egyezőnek (Konklúziók II, 32. o.). Három óra maximális munkaidő iskolanapokon és hat-nyolc óra olyan hétköznapokon, mikor nincs tanítás, a Bizottság szerint szintén túlzottan sok. (Konklúziók IV, 54. o., Ausztria); − az ILO 10., a Gyermekek mezőgazdasági munkájának alsó korhatáráról szóló Egyezményének – A foglalkoztatás alsó korhatáráról (Mezőgazdaság) szóló 1921. évi Egyezmény – ratifikálása nem szükségképpen jelenti, hogy egy állam teljesíti a 7. cikk 3. bekezdésének rendelkezéseit, mivel a két okmány védelemmel kapcsolatos vonatkozásai nem azonosak. Bár a 10. Egyezmény a rendszeres iskolalátogatást követeli meg, abban az értelemben, hogy a gyerekek testileg legyenek jelen az iskolában, a Szociális Karta ennél továbbmegy, azt a kötelezettséget róva az államokra, hogy tiltsák az iskola melletti foglalkoztatást olyan állásokban, amelyek megfosztanák a gyerekeket az oktatás teljes értékű igénybevételétől (Konklúziók VIII, 106. o., Ausztria); 140

− a megfelelés értékelésének fontos tényezői az alábbiak: a mentesség alsó korhatára, leghosszabb megengedhető munkaidő, pihenőidők és jóváhagyott (vagy éppen tiltott) munkafajták (Konklúziók XIII-2, 83. o., Ausztria). Az engedélyezett munka nem történhet éjszaka, iskola előtt, a heti pihenőnapon, nemzeti ünnepen, vagy az iskolaév teljes időtartama alatt (Konklúziók VIII, 108. o.); − ami a gyerekektől az iskolaszünet alatt elvárható munka időtartamát, illetve a teljes szünidő alatt tartó munka lehetőségét illeti, a Bizottság hangsúlyozta, hogy „a kötelező heti pihenőidő nem elégséges akkor, ha a gyerek napi nyolc és heti negyven órát dolgozik a szünidő teljes ideje alatt, mivel ilyen esetben a rendelkezés eredeti célja nem valósulna meg. Úgy tűnik, ilyen körülmények között az iskolaidő alatti folyamatos foglalkoztatásnak káros hatása lehet az iskolakötelezettség teljesítésére, mivel a gyerek felfogóképességét csökkentheti, ha nem pihente ki magát” (Konklúziók VIII, 109. o., Svédország). A szünidő alatti munka értékes tapasztalattal gazdagíthatja a gyerekeket. Azonban, mivel a szünidő fő célja az, hogy a fiataloknak pihenést biztosítson, hogy így nagyobb hasznukra válhasson a következő év tananyaga. Ha a pénzkereset lehetősége adott a fiatalok számára a szünidő alatt, azt meghatározott körülmények között tegyék, nevezetesen úgy, hogy a napi és a heti munkaidő ne legyen túlságosan hosszú, és a szünidőnek legalább a fele kötelező pihenéssel teljen (Konklúziók XI-1, 94. o., Svédország; Konklúziók XII-1, 136. o. és Konklúziók XIII-2, 85. o., Hollandia).

Megfelelés értékelés A Bizottság az alábbi Szerződő Feleknél találta úgy, hogy nem teljesítik a Karta rendelkezéseit:

Ausztria: két okból is; egyrészt a mezőgazdasági szektor miatt, az országos szintű rendelkezések, melyek a még iskolaköteles fiatalok foglalkoztatását szabályozzák (a Mezőgazdasági Munkáról szóló 1984. évi 287. sz. törvény) túlságosan általánosak, és továbbra sincs megfelelő és pontos szabályozás a Land-okban [kb. megye, tartomány – a Szerk.], bár a maga a törvény úgy rendelkezik, hogy a végrehajtáshoz szükséges lépéseket a Land-okban meg megtenni (Konklúziók XIII-2, 83. és 84. o.). Ez a bírálat először a tizedik ciklusban hangzott el;

Franciaország: ugyanazon okból mint az 1. bekezdésben, azaz a munkaadójukkal rokoni kapcsolatban álló és a családi vállalkozásban dolgozó gyerekek védelmét szolgáló konkrét szabályok hiánya miatt (Konklúziók XIII-2, 84. o.);

141

Görögország:83 ugyanazon ok miatt mint az 1. bekezdésben, azaz az 1989. évi 1837. sz. törvény nem rendelkezik a családi vállalkozás keretében végzett mezőgazdasági, az erdészeti és az állattartásban történő foglalkoztatásról (Konklúziók XIII-2, 84. o.);

Írország:84 a. a munkaadóikkal rokoni kapcsolatban álló gyerekek a Karta e rendelkezései által megkövetelt védelemben egyáltalában nem részesültek, és b. a többi, tizennégy év fölötti gyerek számára az iskolai szünidő alatt megengedett munka időtartama túl hosszú volt (Konklúziók XIII-2, 85. o.). Ez a bírálat először a második felülvizsgálati ciklusban hangzott el az a. pont kapcsán, majd a hetedik ciklusban a b. pont kapcsán;

Olaszország: egy hatékony felülvizsgálati rendszer hiánya miatt. Az iskolaköteles gyerekek foglalkoztatását tiltó törvényt még mindig széles körben és igen gyakran megsértik (Konklúziók XIII-2, 85. o.). Ez a bírálat először a nyolcadik felülvizsgálati ciklusban hangzott el.

Hollandia: a tanköteles korú és tizenöt évnél idősebb fiatalok az iskolai szünet egész ideje alatt dolgozhattak, napi nyolc és heti negyven órában, és tanítási napokon reggel 6 órától újságkihordás is megengedett volt a számukra (Konklúziók XIII-2, 85. o.). A Bizottság állásfoglalása az újságkihordás miatt a nyolcadik ciklus (első jelentés) óta elmarasztaló, illetve az iskolaszünetben végzett munka miatt a kilencedik óta;

Norvégia:85 Tizenhárom évesnél idősebb, még tanköteles gyerekek számára megengedett volt iskolaév alatt összesen negyvenkilenc órát dolgozni az iskolában és iskolán kívül, ami ilyen korú gyerekek számára túlságosan sok volt. Még akkor is, ha a munkaórák és a tanítási órák együttesen nem haladhatják meg a napi nyolc órát, a tanítási órák hosszát is számításba véve heti tizenkilenc órát szabad dolgozniuk. (Konklúziók XII-1, 136. o. és Konklúziók XIII-2, 86. o.). A Bizottság állásfoglalása a tizenegyedik ciklus (tizenegyedik jelentés) óta elmarasztaló;

Svédország: azon az alapon, hogy a tanköteles gyerekek iskolaidő alatti munkaideje túlságosan hosszú (Konklúziók XIII-2, 87. o.). A Bizottság elhagyta a legutóbbi Konklúzióiban még szereplő bírálatát a munkaadó otthonában végzett munka alsó korhatárát meghatározó jogi szabályozás hiánya miatt; e bírálat a hatodiktól a tizenharmadikig volt érvényben (Konklúziók XIII-1, 164. o.);

Spanyolország: ugyanazon okból mint az 1. bekezdés esetében, melynél arról volt szó, hogy a munkaadójukkal rokoni kapcsolatban álló, javadalmazást nem kapó gyerekeket nem illetett

83

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Görögországhoz a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részében. A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Írországhoz a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részében. 85 A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Norvégiához a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus első részében, melyet a tizenharmadik ciklus második részére megújítottak. 84

142

meg munkajogi védelem, mely a foglalkoztathatóság alsó korhatárát 16 évben szabta meg (Konklúziók XIII-2, 86. o.);

Törökország:86 az 1971. augusztus 25-i Munkaügyi törvény, mely meghatározta az iskolalátogató gyerekek foglalkoztathatóságának alsó korhatárát és szabályozta munkaidejüket is, illetve kizárta annak vonatkozási területei közül a gazdaság sok ágazatát, így különösen a mezőgazdaságot, a kézműves- és az építőipart, a házimunkát, stb. (Konklúziók XIII-1, 229. és 230. o. és Konklúziók XIII-3, 293. o.);

az Egyesült Királyság: a még iskolaköteles korú gyerekeknek Nagy Britanniában szabad reggel 7 órától dolgozniuk (könnyű, nem-ipari természetű munkán) hetente 25 óra időtartamig; ugyanez Írországban 27 óra, ha a gyerek 15 évnél fiatalabb (Konklúziók XIII-2, 87. o.). A még tanköteles korú gyerekeknek lehetővé tett túlzott hosszúságú munkaidő miatt a Bizottság először a hatodik ciklusban fogalmazott meg bírálatot (Konklúziók VI, 49. o.). 4. Bekezdés – A tizenhat év alatti fiatalok munkaideje Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „biztosítják, hogy a 16 évnél fiatalabb személyek munkaidejét fejlődésük szükségleteinek megfelelően korlátozzák, különös tekintettel szakmai képzésük szükségességére”; A Karta 33. cikke vonatkozik erre a bekezdésre, ami azt jelenti, hogy rendelkezéseit egy Szerződő Fél teljesítette, ha igazolja, hogy „a szóban forgó munkavállalók nagy többsége”, ez esetben a tizenhat évnél fiatalabb személyek, részesülnek az általa biztosított előnyökből. A 33. cikk alkalmazása azt is jelenti, hogy a jelen bekezdésben tett vállalások törvényalkotás, kollektív szerződés által vagy egyéb módokon is teljesíthetők. A 4. bekezdés a tizenhat évnél fiatalabb, de iskoláikat már befejezett fiatalokról szól. A még tanköteles fiatal személyek által végezhető munkafajták kérdését a 7. cikk 3. bekezdésében tárgyaljuk (Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 28. o., Írország). Ha a tankötelesség tizenhat éves korban szűnik meg, úgy a jelen bekezdés alkalmazása körül nem kell nehézségekre számítani. Probléma az olyan fiatalok védelmének esetében merülhet fel esetleg, akik néhány hónappal tizenhatodik életévük betöltése előtt fejezik be kötelező iskolai tanulmányaikat, ha ezen rövid időszakra semmilyen rendelkezés nem korlátozza munkaidejüket.

86

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Törökországhoz a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus harmadik részében.

143

Ezt a helyzetet a Bizottság két Szerződő Fél országában tapasztalta (ld. A Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló második jelentés, 17. o., 10., 12. és 13. o.). Amint a Bizottság a Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló második jelentésében (10. o.) írja „A Karta e rendelkezése… a 7. cikkben megjelenő több rendelkezés részét képezi, melyek fő célja a gyerekek és fiatal személyek védelme érettségi fokuk nem teljes mivoltából fakadó munkahelyi kockázatok ellen; e kockázatok egészségi, testi, értelmi és erkölcsi fejlődésükkel és szakképzésükkel kapcsolatosak”. Ezen túlmenően „a tizenhat évnél fiatalabbak napi és heti munkaóráinak különös jelentősége van, nemcsak azért, mert fejlődésük még folyamatban van, hanem azért is, mert szakképzésük terén meghatározott tennivalók várnak még rájuk, mely oly nagy fontossággal bír manapság a munka világában” (uo.). Semmilyen egységes és pontos szabály nem született az e bekezdésben megkövetelt munkaidő korlátozás tekintetében, mely, mint a 7. cikk összes többi bekezdése, minden gazdasági ágazatra és minden munkafajtára vonatkozik, beleértve a munkaadó otthonában és családi vállalkozásokban végzett tevékenységet is. A Bizottság azonban azzal a céllal, hogy e bekezdés teljesítését megítélhesse, számszerűsített adatokat kér a munkaórákról. A napi nyolc és heti negyven órában maximált munkaidőről a Bizottság úgy találta, hogy nem áll összhangban a Karta követelményeivel. Ilyen munkaidő véleménye szerint nem teszi lehetővé a fiataloknak, hogy teljességében kiaknázzák a szakképzésben számukra rejlő lehetőségeket (Konklúziók I, 44. o.). Sőt, a 33. cikk alkalmazásának fényében, a tizenhat év alattiak munkaidejének minden gazdasági ágazatban történő korlátozását előíró törvény hiányában statisztikai adatokra van szükség annak megállapítására, vajon a munkaidő korlátozás csakugyan a tizenhat évnél fiatalabb munkavállalók „nagy többségére” vonatkozik-e.

Megfelelés értékelés A Bizottság az alábbi Szerződő Feleknél találta úgy, hogy nem teljesítik a Karta rendelkezéseit:

Írország: Annak dacára, hogy a tizenhat évnél fiatalabbak munkaidejét napi nyolc és heti negyven órában maximálták az 1977. évi Fiatal Személyek Védelméről (Foglalkoztatás) szóló törvényben, a tizenöt évesek több mint kétharmada heti negyven vagy annál több, illetve napi nyolc órát dolgozik. Ez a Bizottság véleménye szerint túlzottan sok, és minden bizonnyal gátját állja e fiatalok fejlődésének (Konklúziók XIII-2, 87. o.). Ezen felül semmilyen tájékoztatást nem kapott a Bizottság azon fiatalokról, akikre a fenti törvény nem vonatkozik, és így 144

munkaidejük korlátlan, sem arról, hogy az összes tizenhat év alatti munkavállalónak mely hányadát képviseli ez a szám. A bírálat a hetedik felülvizsgálati ciklus óta érvényes (hetedik jelentés).

Olaszország:87 A tizenöt és tizenhat év közti fiatalok napi nyolc és heti negyven órát dolgoznak, amit a Bizottság túlzottnak ítél tekintettel fejlődési és képzési szükségleteikre (Konklúziók XIII-2, 88. o.). A bírálat a második felülvizsgálati ciklus óta érvényes (második olasz jelentés).

Törökország: az iskolát már nem látogató, tizenhat évnél fiatalabb személyek munkaidejére semmilyen korlátozás sem vonatkozik. Ezen felül a munkában álló gyerekek többségét semmiféle jogi védelem sem illeti meg munkaórák tekintetében, mivel a Munkaügyi Törvény a gazdaság némely fontos ágazatát nem szabályozza. Sőt, a heti átlagmunkaidő negyven és negyvenkilenc óra között van a tizenkét és tizennégy év közöttiek és negyvenhét és negyvennyolc körül a tizenöt és tizenkilenc év közöttiek esetében (Konklúziók XIII-1, 230. o. és Konklúziók XIII-3, 296. o.). A Módosított Európai Szociális Kartában a 7. cikk 7. bekezdése a következőképpen hangzik: „Annak érdekében, hogy biztosítsák a gyermekek és fiatalok védelemhez való jogának hatékony érvényesítését, a Felek vállalják, hogy … 7. biztosítják, hogy a 18 év alatti foglalkoztatottakat legalább évi négy hét fizetett szabadság illesse meg;

5. bekezdés – Méltányos javadalmazás fiatal munkavállalóknak és ipari tanulóknak Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „elismerik a fiatal dolgozók és ipari tanulók jogát a méltányos bérhez vagy egyéb megfelelő juttatásokra”. E bekezdés célja, hogy megfelelő javadalmazást biztosítson ipari tanulóknak és fiatal munkavállalóknak, és elejét vegye annak, hogy kihasználják őket vagy olcsó munkaerő gyanánt alkalmazzák őket. (A Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló harmadik jelentés, 18-20 o.) Mivel a 33. cikk ide nem vonatkozik, az előírásos bérek és juttatások fizetendők minden, a bekezdés hatálya alá tartozó személynek. 87

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Olaszországhoz a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus második részében.

145

A Bizottság úgy alkalmazta e bekezdést, hogy a fiatal munkavállalóknak és a ipari tanulóknak fizetett bért összekötötte az azonos munkát végző pályakezdő felnőtteknek fizetendő bérrel. A megfelelés értékeléséhez szükséges információ tekintetében a Bizottság nyilvánvalóvá tette, hogy a Szerződő Felektől teljes tájékoztatást kér a fiatal munkavállalóknak és ipari tanulóknak ténylegesen fizetett bérekről és juttatásokról, ide értve a minimális bérszinteket az üzleti élet minden ágazatában és az országhoz tartozó teljes földrajzi területen, és kéri emellé a megfelelő szakmákban a felnőtteknek fizetett minimális béreket (Konklúziók I, 44. o. és Konklúziók VI, 52. o., Franciaország). Ezt az igényét a Bizottság az összes felülvizsgálati ciklus során fenntartotta. Nem elfelejtve azonban, hogy általános bérfelméréseket készíteni nem mindig lehetséges, a Bizottság később úgy nyilatkozott, hogy „jellemző példák és becslések is elfogadhatók, feltéve, hogy nem korlátozódnak néhány ágazatra, és, hogy a bérek egész skáláját figyelembe veszik elismert képesítésenként” (Konklúziók VII, 48. o., Olaszország; A Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló harmadik jelentés, 18. o.). A Bizottság az elejétől fogva elfogadta, hogy az 5. bekezdés nem követel fiatal munkavállalók számára a felnőttekével azonos béreket. Így a Konklúziók II-ben a Bizottság kijelentette a fiatal munkavállalók kapcsán, hogy bizonyos mértékben csökkentett bérek indokolhatók, de nyilvánvalóvá tette elvárását, miszerint e csökkentések ne legyenek számottevőek, és csak korlátozott ideig legyenek tarthatók. Ezen túlmenően az ipari tanulók esetében a Bizottság azon nézetének adott hangot, hogy képzés értékét is figyelembe kell venni, azonban nem szabad számításon kívül hagyni azt a tényt sem, hogy két vagy három év ipari tanuló képzés után egy ipari tanuló már olyan szintű szolgáltatást nyújt, ami folytán már aligha tekinthető ipari tanulónak (Konklúziók II, 33. o.). Az el nem fogadott rendelkezésekről szóló jelentések megvizsgálásakor a Bizottság egyértelművé tett két további álláspontot: „a. törvények elfogadása a 7. cikk 5. bekezdésének teljesítéséhez nem szükséges eladdig amíg kollektív szerződések vagy egyéb megoldások megfelelő mennyiségben nem állnak rendelkezésre annak szavatolására, hogy a fiatal munkavállalók és az ipari tanulók méltányos béreket vagy kielégítő juttatásokat kapnak;

b. habár az 5. bekezdés ezt kifejezetten nem említi, a tizennyolc éves életkor határt szab a 7. cikk személyi vonatkozásainak. Ez az utalás ugyanezen cikk egyéb bekezdéseiben is megjelenik; egyébként minden nemzetközi jogi okmány, mely »serdülőkről« vagy »fiatalokról« szól, tizennyolc év alatti személyeket ért alatta. Különös tekintettel a 7. cikk 5. bekezdésére, hangsúlyozandó, hogy ezen életkor után a méltányos béreket a 4. cikk 1. bekezdése garantálja.”

146

Azon kérdés kapcsán, hogy mi értendő „méltányos bérnek”, illetve „elfogadható juttatásoknak”, a Bizottság a Karta bizonyos, el nem fogadott rendelkezéseiről szóló Harmadik jelentésében elismerte, hogy ez komoly nehézséget okoz. E tekintetben a Bizottság kihangsúlyozta, hogy mindig különbséget tett ipari tanulók és fiatal munkavállalók között, mivel ezek helyzete különböző, és így egyedi értékelést érdemelt javadalmazás szempontjából, és a kérdéssel kapcsolatos esetjogát és a követendő gyakorlatot egy-egy kategóriára vonatkozóan külön foglalta össze.

Ipari tanulók A ipari tanulók, meghatározásukból fakadóan, munkájuk közben kapják szakképzésüket, melynek értékét számításba kell venni. Emiatt legalábbis átmenetileg, bérük indokoltan alacsonyabb a fiatal munkavállalókénál. Mindazonáltal az ipari tanulói rendszernek nem szabad elszakadnia eredeti céljától, és a munkavállalók alulfizetésének eszközévé válnia. Emiatt küzdött a Bizottság mindig is az ellen a tendencia ellen, hogy a ipari tanuló képzés idejét munkaadók szükségtelenül megnyújtsák. Hangsúlyozta, hogy ha ez az időszak túl hosszú (pl. öt év), az ipari tanuló és a fiatal munkavállaló közötti különbség egyre inkább eltűnik, így végül a munkavállaló huszonegy éves koráig (tizennyolc helyett) nem kapná meg a felnőttet megillető javadalmazást (Konklúziók I, 188. o.). Ami a javadalmazás, illetve a juttatás összegét illeti, a Bizottság felfogása az, hogy, mint a fiatal munkavállalók esetében is, ezt a pályakezdő felnőtt munkavállalók helyzetének viszonylatában kellene értékelni, és ebből kiindulva lehetne számottevően csökkenteni a szakképzést értékét és az ipari tanuló várhatóan alacsonyabb termelékenységét ellentételezendő. Azonban az ilyen képzés során megszerzett ismeretek okán a viszonylagos bércsökkentésnek fokozatosan meg kellene szűnnie, és, mint ezt már hangsúlyoztuk, időben is korlátozni kellene. Csupán jelzés céllal (mivel pontos szabályt soha nem fektettek le, és mivel némi rugalmasság és személyes elbírálási tartomány is kívánatosnak tűnik), az egyes felülvizsgálati ciklusok során végzett értékelésekből kitűnik, hogy egy ipari tanuló javadalmazása/juttatása egy pályája kezdetén álló felnőtt bérének egyharmadától (amely az ipari tanuló képzés elején érvényes minimum lehetne), ugyanennek kétharmadáig terjedhetne (ez utóbbi az ipari tanuló képzés végén lehetne a minimális bér).

Fiatal munkavállalók Amikor a Karta úgy rendelkezik, hogy a fiatal munkavállalók „méltányos díjazásra jogosultak”, azzal elfogadja annak lehetőségét, hogy pályájuk elején a felnőtteknél alacsonyabb díjazásban részesüljenek olyan tényezők miatt, mint pl. általánosan alacsonyabb teljesítmény. E 147

különbségnek azonban ésszerűnek és időben korlátozottnak kell lennie. Irányadásként (ugyanazon okokból mint ami az ipari tanulók kapcsán feljebb olvasható) egy pályája kezdetén álló munkavállaló bérénél körülbelül 30%-kal alacsonyabb az bér, mely fiatal munkavállalók esetében általánosan elfogadott, ezt a különbséget azonban a Bizottság túlzottnak tartotta. Egy mintegy 20%-os különbség megfelelőnek tűnt, és egy 25%-os különbséget is jóváhagytak egy ízben, mivel tizenhat évnél fiatalabb munkavállalókról volt szó (Konklúziók V, 63. o.). Hangsúlyoznunk kell, hogy a Bizottság milyen fontosságot tulajdonít a fiatal és a pályakezdő felnőtt munkavállalók bére közötti ésszerű aránynak, mivel egyes országokban az a tendencia volt megfigyelhető az elmúlt évek során, miszerint azért csökkentik a fiatal munkavállalók bérét, hogy ezáltal foglalkoztatásukat támogassák. A Bizottság nem fogadja el ezt az elvet, mert túlmegy a Bizottság esetjogában megadott határon; hangsúlyozta annak kockázatát, hogy e gyakorlat aránytalanul kényszerítheti „az ország gazdasági növekedéshez szükséges áldozatokat a munkaerő-állomány egy részére” (Konklúziók X-1, 84. o.) Végezetül, pedig megjegyzendő, hogy a Bizottság esetjoga szerint, ha a 4. cikk 1. bekezdésének előírásai azért nem teljesülnek, mert már a felnőttek kezdő bére is elégtelen, azzal – általános szabályként mondható – már a 7. cikk 5. bekezdésének követelményei sem teljesülnek. A Szerződő Felek azon érvelése, miszerint a fiatal munkavállalók alacsony kezdőbére azon az alapon indokolható, hogy e személyek így könnyebben jutnak álláshoz, a Bizottság szerint azért nem elfogadható, mivel „ezen politika magában hordozza annak veszélyét, hogy erre a társadalmi rétegre kényszerítik a gazdasági és foglalkoztatási helyzet javításához szükséges áldozatvállalást” (Konklúziók XI-1, 28. o., általános bevezető és Konklúziók XII-1, 140. és 141. o., Egyesült Királyság).

Megfelelés értékelés A Bizottság az alábbi Szerződő Feleknél találta úgy, hogy nem teljesítik a Karta követelményeit:

Luxemburg: mert a tizenöt és tizenhat éves fiatal munkavállalók 40%-kal alacsonyabb bért kapnak mint a tizennyolc évesek minimálbére (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 42.o.)

Hollandia: a tizennyolc évnél fiatalabb munkavállalók bére számottevően alacsonyabb a teljes bért kapó felnőttek (huszonharmadik évüket betöltöttek) kezdőbérénél; ez 32,5%-ot jelent a tizenhat évesek esetében, 39,5%-ot a tizenhét éveseknél és 45,5%-ot a tizennyolc éveseknél (1992-ben). Ezen minimális béreket a Bizottság nem tartja méltányosnak. Ezen túlmenően a Bizottság utalt a 4. cikk 1. bekezdése alatt olvasható Konklúziójára, melyben kételyét fejezi ki a tekintetben, hogy a minimális felnőtt bérek maguk elégségesnek ítélhetők-e (Konklúziók 148

XIII-1, 167. o.). A XIII-2. sz Konklúzióban a Bizottság saját esetjogára tett utalást, és megemlítette azokat a példákat is, melyeket e témával kapcsolatban hoz a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló harmadik jelentésében, és újfent elmarasztaló álláspontra helyezkedett, mivel az érintett munkavállalók száma az összes fiatal munkavállaló 11%-ára rúgott, és így a 33. cikk már nem volt hatályos e bekezdés esetében (Konklúziók XIII-2, 91. o.);

Spanyolország: a tizennyolc évesnél fiatalabbak 34%-kal kevesebbet kerestek mint a tizennyolc évnél idősébbek, (Konklúziók XIII-2, 92. o.); az Egyesült Királyság: bár a fiatal munkavállalók bére megfelelő arányban áll a felnőttek bérével, az a tény, hogy a felnőtt munkavállalók (azaz a tizennyolc évesek és annál idősebbek) bére magában nem volt a 4. cikk 1. bekezdése szerintinek tekinthető, ahhoz a véleményhez vezetett, hogy a fiatal munkavállalók sem voltak megfelelően megfizetve (Konklúziók XIII-2, 92. és 93. o.). Bár csak 4 esetben tapasztalható nem megfelelés, kilenc elhalasztott állásfoglalás volt (Belgium, Finnország, Németország, Írország, Olaszország, Málta, Norvégia, Portugália és Törökország). A halasztások elsősorban a tájékoztatás elégtelensége miatt következtek be, olyan kérdések kapcsán mint különféle tevékenységi területek bérei és juttatásai, a kollektív szerződéssel nem védett fiatal munkavállalók bérhelyzete, vagy éppen a 4. cikk 1. bekezdése alapján végzett, a javadalmazások méltányosságának felmérésével kapcsolatosan. 6. bekezdés – A szakoktatásban töltött időnek, mint a munkanap részét képező időnek a kezelése Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „biztosítják, hogy a fiataloknak a rendes munkaidő alatt a munkaadó egyetértésével szakmai képzésben eltöltött idejét a munkanap részének tekintik” Mint a 7. cikk 4. bekezdésének esetében, itt is a 33. bekezdés hatályos. Ez azt jelenti, hogy a Szerződő Felek kötelesek biztosítani, hogy a fiatal személyek nagy többségének (80%) esetében a munkaidő alatt szakképzésben töltött időt munkaidejük részének tekintik, és ekként javadalmazzák. Amint a Bizottság a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló harmadik jelentésében (24. és 25. o.), e rendelkezés célja, hogy „megkönnyítse a fiatal személyek szakképzését, méltányos munkafeltételeket nyújtson nekik és védje egészségüket. Egyesek a közelmúltban elbátortalanodtak, ami szükségszerű volt, látva az alacsonyabb béreket és a hoszszabb munkaidőt.” 149

A Bizottság több ízben is egyértelművé tette, hogy e rendelkezés személyi hatóköre nem szűkül ipari tanulókra, hanem szakképzésben részesülő fiatal munkavállalókra is kiterjed (ld. pl. Konklúziók VIII, 116. o., és Konklúziók IX-1, 63. o., Norvégia). Hogy az e rendelkezés értelmezésével kapcsolatos esetleges, a „munkaadó egyetértésével” kifejezés kapcsán felmerülő kétértelműségek megszűnjenek, a Bizottság nyilvánvalóvá tette az ötödik felülvizsgálati ciklusban, hogy „ezen szavak nem értelmezendők úgy, mint amelyek „sine qua non” feltételt testesítenek meg annak elismerésére, miszerint a fiatal munkavállalóknak meg kell adni a jogot e rendelkezés alapján, bár a munkaadó egyetértése hatással lehet e jog gyakorolása módjának meghatározására. Egyrészt bármely más értelmezés azzal járna, hogy e rendelkezést bármiféle vonatkozástól megfosztja, másrészt úgy tűnik, hogy ezt a fajta helyzetet egyre inkább törvény szabályozza, és ez az egyetértés egyre inkább az ipari tanulókkal kapcsolatos törvények, semmint a munkaadó saját belátása által érvényre juttatott törvényi kötelezettség eredménye, mely utóbbira azonban továbbra is szükség van, ha a törvény rendelkezései nem irányadóak (Konklúziók V, 67. o.). Egyszerűbb megfogalmazásban a „munkaadó egyetértésével” kifejezés nem értelmezendő úgy, mint ami lehetővé teszi a munkaadó számára az egyetértés visszautasítását, inkább úgy, mint annak jelzése, hogy ésszerű határok között a munkaadó határozhatja meg a tanulási jog gyakorlásának időpontját és feltételeit. Ugyanabban a ciklusban a Bizottság azt is megvilágította, hogy „a tény, miszerint a fiatal személyek által munkaidejük alatt szakképzésen töltött idő munkanapjuk részét kell, hogy képezze, különösképpen is az alábbiakat jelenti: − ezt az időt meg kell fizetni (akár a munkaadó forrásaiból, akár államiakból); és − nem ad alapot semmilyen visszakövetelésre, melynek eredményeként a szóban forgó személy teljes munkaidejét azzal arányban később meghosszabbítanák (Konklúziók V, 67. o.) A „munkaidő részét képezi” kifejezés fenti értelmezését a Bizottság a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló harmadik jelentésének 24. oldalán újfent megerősítette. Mikor azon Szerződő Felek jelentéseit vizsgálta, akik e bekezdést nem fogadták el, a Bizottság megragadta a lehetőséget, és ismét hangsúlyozta, hogy, mint az 5. bekezdés esetében is, e rendelkezés teljesítéséhez sem szükséges jogszabályt létre hozni, bár, „ha szabály nincs, úgy a hatóságoknak az alábbiak valamelyikét kell igazolniuk:

150

− a fiatal személyek által munkaidejük alatt munkaadójuk jóváhagyásával szakképzésben töltött idő ténylegesen a munkaidő részét képezi (abban az értelemben, hogy javadalmazás jár érte, nem pedig ledolgozandó); − ezen intézkedések a szóban forgó fiatal munkavállalók többségére vonatkoznak, azaz minden, tizennyolc évnél nem idősebb fiatal személyre, aki dolgozik és munkaideje alatt szakképzésben részesül”. A Bizottság ebből az alkalomból azt is hangsúlyozta, hogy: „1. A 7. cikk 6. bekezdésének célja nem az, hogy általánosságában szabályozza a szakképzést – melyet egyébként a Karta 10. cikke szabályoz –, hanem az, hogy alapképzést (a travaux préparatoires szerinti induló képzést) biztosítson a munkavállalói életformát korán elkezdő fiatalok számára, 2. illetve mindezt a teljesség igénye nélkül, mivel feltehető, hogy egy munkaadó nem tud mindent nyújtani, amit egy fiatal munkavállaló kér. Ez utóbbiakat természetesen bátorítani, és természetesen segíteni kell, hogy valamilyen szakképesítést szerezzenek, ez azonban nem szabad, hogy kizárja a saját maguk által ezen irányban tett erőfeszítéseket. Ha egyéb ambícióik vannak, úgy használhatják szabad idejét arra, hogy munkájával össze nem függő képesítést is megszerezzenek” (uo. 25. o.). A teljesítés felmérésére a Bizottságnak pontos adatokra van szüksége arról, hogy a fiatal munkavállalók mekkora százaléka részesül képzésben a 6. bekezdés szerint.

Megfelelés értékelés Az egyetlen ország, amely e rendelkezésnek nem tesz eleget:

Hollandia: olyan információ híján, melyből a Bizottság megállapíthatta volna, vajon a fiatal munkavállalók nagy többsége, akár vonatkozik rájuk kollektív szerződés akár nem, élvezik-e az e bekezdésből fakadó előnyöket, mely szerint a munkaadó jóváhagyásával történő, munkaidő alatti képzés időtartamát a tanulónak nem kell ledolgoznia, hanem munkával töltött időként javadalmazandó (Konklúziók XIII-2, 93. és 94. o.). Megemlítendő azonban, hogy a Bizottságnak több felülvizsgálati ciklus alatt sem sikerült egyes Szerződő Felekre vonatkozóan semmiféle álláspontra helyezkednie. A legtöbb esetben ez – ha nem is kizárólag – az e bekezdés szerint képzésben részesülő fiatal személyek (nem ipari tanulók) százalékarányával kapcsolatos pontos adatok hiánya miatt történt, a 33. cikk hatályának fényében. Ez volt a helyzet például Franciaországgal egészen a nyolcadik felül151

vizsgálati ciklusig (Konklúziók VIII, 115. o.) és az Egyesült Királysággal a hetedikig (Konklúziók VII, 50. o.)88.

7. Bekezdés – 18 évnél fiatalabb személyek évi szabadsága Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy „biztosítják, hogy a 18 éven aluli dolgozók legalább 3 hét fizetett szabadságra legyenek jogosultak” E ponton a 33. cikk hatályos, ami azt jelenti, hogy a Szerződő Felek teljesítik, ha törvényi rendelkezés, kollektív szerződés vagy egyéb okmányok segítségével igazolni tudják, hogy a 18 év alatti foglalkoztatottak „nagy többsége” (80%-a) az e bekezdésben megkövetelteknek megfelelő bánásmódban részesül. E rendelkezés célja „annak biztosítása, hogy a fiatal munkavállalók évi szabadsága hosszabb legyen annál a két hétnél, melyet felnőtteknek biztosítanak (a Karta 2. cikkének 3. bekezdése) a fiatalok testi és szellemi egészségének védelme érdekében egy olyan időszakban, mikor még növekedésben vannak, amikor lélektani nehézségek felmerülése sem kizárható, mely egyébként a felnőtté válás folyamatának lehetséges velejárója” (a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló harmadik jelentése, 29. és 30. o.). A Bizottság úgy értelmezte e rendelkezést mint amely a szerződő államokra azt a kötelezettséget rója, hogy három hét szabadságot garantáljanak, oly módon, hogy a megadott munkanapok száma a munkahét hosszúságától függjön (Konklúziók I, 45. o.). Így egy ötnapos hét szerint dolgozó személy tizenöt nap szabadságra jogosult, míg egy hatnapos munkahétben dolgozó tizennyolc napot tölthet szabadságon. A Szerződő Felek el nem fogadott jelentéseinek megvizsgálása alkalmával a Bizottság szükségesnek érezte kihangsúlyozni, hogy a 2. cikk 3. bekezdésével kapcsolatban hozott döntése, jelesül, hogy nem ellentétes a Kartával „az évi szabadság kivevésének meg nem engedése addig, míg az a tizenkét munkahónap, mely után a szabadság jár, teljesen el nem telt” (Konklúziók I, 20. o.), szintén e bekezdésre vonatkozik. Azt is hangsúlyozta, hogy a 2. cikk 3. bekezdésében lefektetett elv, mely szerint „a munkavállalóknak nem szabad lehetővé tenni, hogy évi szabadságukat feladják, mivel a munkavállalók 88

A Bizottság az állásfoglalást hat Szerződő Fél esetében elhalasztott (Belgium, Luxemburg, Norvégia, Portugália, Spanyolország és Törökország; Konklúziók XIII-2, 296. o.; Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúziókhoz, 42. és 43. o.; Konklúziók XIII-2, 94. o.; XIII-3, 300. o.; XIII-2 94. és 95. o. és XIII-3, 300. és 301. o.)

152

legteljesebb védelmének igénye a szabadság feladását a Karta rendelkezéseivel ellentétessé teszi, még a szóban forgó munkavállaló egyetértésével is (Konklúziók I, 170. o.) még nagyobb erővel érvényes a Karta 7. cikkének 7. bekezdésére (a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló harmadik jelentése, 29. és 30. o.).

Megfelelés értékelés E bekezdés kapcsán nincsenek példák nem megfelelésre. A Bizottság három esetben halasztotta el döntését: Belgium esetében, akinek első jelentését a Bizottság a Konklúziók XIII-2ben (296. és 297. o.) vizsgált, és Finnország, illetve Portugália esetében, amely országok első jelentését a Konklúziók XIII-3-ban vizsgálta a Bizottság (301. és 302. o.).

A Módosított Szociális Karta 7. cikkének 7. bekezdése az alábbiakat mondja ki: „Annak érdekében, hogy biztosítsák a gyermekek és fiatalok védelemhez való jogának hatékony érvényesítését, a Felek vállalják, hogy: … 7. biztosítják, hogy a 18 év alatti foglalkoztatottakat legalább évi négy hét fizetett szabadság illesse meg;”

8. bekezdés – A tizennyolc év alatti személyek éjszakai munkavégzésének tilalma Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „biztosítják, hogy a 18 éven aluliakat ne alkalmazzák éjszakai munkára, kivéve a nemzeti törvények vagy rendelkezések által meghatározott egyes foglalkozásokat” A 7. cikk 8. bekezdéséhez csatlakozó Függelék az alábbiakat mondja ki: Magától értetődik, hogy a Szerződő Felek az ebben a bekezdésben megkövetelt kötelezettségvállalásnak akkor tesznek eleget, ha a kötelezettségvállalás szellemét követve törvényben biztosítják, hogy a 18 éven aluliak nagy többségét nem alkalmazzák éjszakai munkára. A Karta Függelékének értelmében e bekezdés megköveteli, hogy az éjszakai munka tilalma törvényileg vonatkozzon a fiatal munkavállalók nagy többségére.

153

Ezen rendelkezésnek való megfelelés értékelése céljából a Szerződő Feleknek az alábbiakról kell információt szolgáltatniuk: az országos rendszabályokban az éjszakai munka tilalma céljára „éjszakaként” megha„a. tározott időtartam;

b.

azon foglalkozások, melyekben tizennyolc éven aluli kiskorúak által végzett éjszakai munka általában vagy külön engedéllyel megengedett;

c.

a megengedett kivételek mértéke (maximális megengedett óraszám, minimális életkor,

stb.);

d.

azon órák, melyek során az éjszakai munka semmilyen körülmények közt nem megengedett;

e.

az alábbi számadatok:

– tizennyolc év alatti, munkában álló fiatalok; – fiatalok, akik rendszeresen kötelesek éjszaka dolgozni.” (Konklúziók I, 46. o.) Azon jogszabályok, melyek tizenhat év alattiak számára este 7-től reggel 6-ig és tizennyolc év alattiak számára este 10 és reggel 5 között megtiltják a munkát, megfelelőnek minősülnek.

Megfelelés értékelés A Bizottság az alábbi Szerződő Feleknél találta úgy, hogy nem teljesítik a Karta rendelkezéseit:

Ciprus: a tizenhat és tizennyolc év közötti fiatal munkavállalók esetében az éjszakai munka tilalma az ipari környezetben végzett munkára korlátozódik, és kivételek lehetőségét is megengedi (Konklúziók XIII-2, 96. és 97. o.).

Málta: nincs a tizenhat és tizennyolc év közötti fiatal munkavállalók éjszakai munkáját tiltó sem jogszabályi, sem törvényi rendelkezés, illetve a tizennyolc év alatti munkavállalók éjszakai foglalkoztatásának tiltása a szóban forgó személyek túlnyomó többségére nem vonatkozik. (Konklúziók XIII-2, 298. és 299. o.).

Törökország: bár az 1475. Munkaügyi törvény tiltja az ipari környezetben végzett éjszakai munkát, ezek a rendelkezések nem vonatkoznak az egyéb munkafajtákra, így különösen a mezőgazdasági munkára és szolgáltatásokra, és olyan ágazatokra, amelyekben a török hatósá154

gok által nyújtott munkaügyi statisztikák szerint sok fiatal munkavállaló dolgozik. (Konklúziók XIII-3, 305. o.). A Bizottság hat esetben halasztotta el állásfoglalását (Belgium, Finnország, Görögország, Norvégia, Portugália és Spanyolország). Belgium, Görögország, Portugália és Spanyolország esetében a halasztás azért következett be, mert nem nyújtottak elégséges információt. Így a Bizottság nem volt képes eldönteni, hogy vajon az éjszakai munka tilalma a fiatal munkavállalók nagy többségére vonatkozik-e – ahogy azt a Függelék megköveteli (Konklúziók XIII-2, 298. o.; XIII-2, 97. o.; XIII-3, 304. o.; XIII-2, 98. o.). Finnország és Norvégia esetében a Bizottság a fiatal munkavállalók éjszakai munkájának lehetséges kivételeiről, a kivételes esetek engedélyezési feltételeiről, az előírt munkaórákról és az érintett fiatalok becsült számáról kért további információt. (Konklúziók XIII-3, 302. és 303. o. és Konklúziók XIII-2, 98. o.). Spanyolországot a Bizottság az országos törvények hatálya alá nem tartozó, munkaadójával rokoni kapcsolatban álló, tizennyolc év alatti fiatal munkavállalók számának megadására kérte (Konklúziók XIII-2, 98. o.). 9. bekezdés – Tizennyolc év alatti fiatal munkavállalók rendszeres orvosi ellenőrzése Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „biztosítják, hogy a nemzeti törvények és rendelkezések által meghatározott munkakörökben foglalkoztatott 18 évnél fiatalabbak rendszeres orvosi felülvizsgálaton vegyenek részt;” Az e bekezdést elfogadó államok kötelesek átfogó tájékoztatást nyújtani az ezen rendelkezés hatálya alá tartozó azon személyek foglalkozásának természetéről, akik számára rendszeres orvosi felülvizsgálat van előírva, illetve az ilyen felülvizsgálat megszervezéséről és működtetéséről, illetve ezen orvosi felülvizsgálat gyakoriságáról (Konklúziók I, 47. o.). Az adott országos törvényektől függ, miként írják elő a szóban forgó foglalkozásokat, de a Bizottság ragaszkodik hozzá, hogy ezeket »megvizsgálja«. Egy Szerződő Fél kérdésére válaszolva a Bizottság elmagyarázta, hogy szüksége van egy jegyzékre „azon foglalkozásokról, melyekben rendszeres egészségügyi felülvizsgálat előírás tárgyát képezte (vagy a tizennyolc év alatti vagy az összes munkavállaló számára) azért, hogy meg tudja állapítani, hogy a különböző tagállamok illetékes szolgálatai az egyes országok technikai és orvosi ismeretei és tapasztalatai alapján mit tartanak olyan foglalkozásnak, folyamatnak vagy iparágnak melyek az azokban dolgozók egy csoportja vagy összessége számára rendszeres orvosi ellenőrzést tesznek szükségessé” és „azon véleményének adott hangot, hogy az ilyen előre elkészített jegyzék megfelelő mivolta, különösen a tizennyolc évnél fiatalabb személyek esetében a munkahelyen kívül, így pl. az iskolában rendelkezésre álló orvosi szaktanács vagy segítség fényében 155

ítélendő meg.” (Konklúziók VI, 58. o. az Egyesült Királyság). Voltak esetek, ahol a Bizottság úgy találta, hogy a megadottnál nagyobb számú foglalkozást kellene a jegyzékre venni. (ld. pl. Konklúziók III, 46. o. és Konklúziók VI, 57. o., Németország és Konklúziók XI-1, 66. o., az Egyesült Királyság). „Rendszeres orvosi felülvizsgálat” rendszeresen és folyamatosan végzett orvosi vizsgálatot jelent (Konklúziók II, 37. o.). Így az olyan törvény, mely csak a felvétel előtt vagy csak a munkaviszony első éve után teszi kötelezővé a vizsgálatot, és további felülvizsgálatokat ésszerű időközönként nem követel meg a tizennyolcadik életév betöltéséig, nem egyezik a Karta előírásaival (Konklúziók VI, 57. o., Németország). Sőt, az orvosi felülvizsgálatnak kötelezőnek kell lennie. „Az olyan szabály, mely egy fiatal személy rendszeres orvosi felülvizsgálatának csupán a lehetősét biztosítja” nem elégséges. Az orvosi vizsgálat „a szociális védelemnek fontos aspektusa, mely engedhető át az egyes Felek hatáskörébe, de még csak a védett személyekébe sem”. (Konklúziók IV, 61. o.). Ezen felül a Bizottság egy általános észrevételben azt a véleményét fejezte ki, hogy „az összes munkavállaló érdekében végzett rendszeres orvosi vizsgálat fejlődését és egy bizonyos számú ország orvosi szolgálatainak kiterjesztését figyelembe véve a fiatal munkavállalók egészségének védelme nem kíván szükségképpen széleskörű jogszabályokat, melyek a fiatal munkavállalók orvosi szolgáltatásaihoz külön szervezet létrehozását tenné szükségessé. Ez azonban csak olyan államban érvényes, ahol a fiatal munkavállalók érdekében működtetett orvosi szolgáltatások és vizsgálatok elérik a megfelelő szintet, és ezeknek teljes egészében összhangban kell lenniük a 7. cikk 9. bekezdésének lényegét képző, fiatal munkavállalók betegségmegelőzésével és egészségvédelmével kapcsolatos fejlesztési politikával. A Bizottság alapvető fontosságúnak tartotta ebben az esetben, hogy a munkavállalók orvosi felülvizsgálatáért felelős testületek kapjanak pontos és egyértelmű előírásokat és utasításokat, azért, hogy ha e vizsgálatok alkalmával fiatal munkavállalókra kerül a sor, betegségük megelőzését és egészségük védelmét még hatékonyabban számításba lehessen venni (Általános észrevétel a 7. cikk 9. bekezdésén belül a XI. sz. Konklúzióban, 78. o.). Hogy a helyzetet felmérhesse egy Szerződő Fél országában, ahol nem volt kifejezetten fiatal munkavállalók orvosi felülvizsgálatára létrehozott szervezet, a Bizottság a fenti általános észrevételre utalva jelezte, hogy tudnia szükséges: „a.

b.

a tizennyolc év alatti munkavállalók orvosi felülvizsgálatának gyakoriságát;

vajon az orvosi felülvizsgálat kifejezett kötelesség-e a tizennyolc évnél fiatalabb olyan munkavállalók esetében, akiknek felhatalmazásuk van az 1980-as Rendeletben (ordinance) jelzett tevékenységet végezni;

156

c.

vajon a munkaegészségügyi szolgálatok kapnak-e konkrét utasításokat arra, hogy orvosi felülvizsgálataikat kifejezetten a fiatal munkavállalók helyzetéhez, illetve az általuk viselt kockázatokhoz igazítsák” (Konklúziók VIII, 120. és 121. o., Svédország). Ami a védelem személyi vonatkozását illeti, a Bizottság szerint az a fizetett alkalmazotti státusszal nem bíró, családi vállalkozásokban foglalkoztatott fiatal munkavállalókra, illetve a fiatal önfoglalkoztatókra is érvényes. (Konklúziók XIII-2, 100. o., Spanyolország).

Megfelelés értékelés A Bizottság úgy találta, hogy Svédország a kilencedik felülvizsgálati ciklustól a tizenegyedikig nem teljesítette e bekezdés rendelkezéseit, mivel a tizennyolc év alatti fiatal személyek munkavállalásáról szóló, AFS 1987 sz. Rendelet nem vezetett be semmiféle kötelező rendszeres orvosi felülvizsgálatot minden, egészségtelen foglalkozásokban dolgozó fiatal személy Így az állásfoglalást részére. a Bizottság elhalasztotta, amíg az iskolás és az iskolát nem látogató fiatalok orvosi vizsgálatára vonatkozó információt meg nem kapta. Az iskolába járó fiatalok esetében a kérdés az, vajon az orvosi ellenőrzés, melyre a veszélyesnek vagy egészségtelennek minősülő munkavállalás engedélyezése érdekében van szükségük, meg tudja-e állapítani, hogy egy adott foglalkozásra alkalmas-e az illető fiatal személy, illetve, hogy e vizsgálatok eredményét csakugyan figyelembe veszik-e az engedélyek megadásakor. Az iskolába nem járó fiatalok esetében az a kérdés (e fiataloknak a svéd jelentés szerint szakképzésben kell részt venniük a munka kockázatainak és a biztonságos munkamódszerek elsajátítása érdekében mielőtt engedélyt kapnak egy kockázatos vagy egészségtelen munkakör betöltésére), vajon az orvosi vizsgálat egyáltalában megtörténik-e, illetve, hogy ezeket nem csak a munkavállaló felvételekor, hanem ezen túl, rendszeres időközönként is elvégzik-e (Konklúziók XIII-1, 170. o. és XIII-2, 100. o.). A Bizottság a szerződő államok közül Spanyolország és Törökország esetében találta úgy, hogy nem felelnek meg a követelményeknek.

Spanyolország: amiatt, hogy a 7. cikk 9. bekezdésében a fizetett alkalmazotti státusszal nem bíró, családi vállalkozásokban foglalkoztatott fiatal munkavállalók, illetve a munkaügyi törvények hatálya alá még nem tartozó fiatal önfoglalkoztatók számára megkövetelt konkrét védelmet semmilyen jogszabály nem garantálja (Konklúziók XIII-2, 99. és 100. o.).

Törökország: mivel a 1475.sz. Munkaügyi Törvény korlátozott hatálya miatt a tizennyolc évnél fiatalabb, mezőgazdaságban, illetve kézművesként vagy bolti eladóként dolgozó személyek semmiféle orvosi felülvizsgálatban nem részesülnek. Ugyanez érvényes a tizennyolc évnél fiatalabb ipari tanulókra, akik szintén nem részesülnek rendszeres egészségügyi vizsgálatban (Konklúziók XIII-1, 232. és 233. o. és Konklúziók XIII-3, 306. és 307. o.). 157

10. bekezdés – A gyermekek és fiatal személyek közvetlen testi és erkölcsi veszélyektől való speciális védelme Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „ a gyermekekre és fiatal személyekre leselkedő, és különösen a közvetve vagy közvetlenül munkájukból fakadó testi és erkölcsi veszélyek ellen speciális védelmet biztosítanak” Mint azt már feljebb az „Általános észrevételek” alatt írtuk, a Bizottság első Konklúziójában észrevételezte, hogy „ezen cikk 10. bekezdése sokkalta szélesebb vonatkozású mint az első 9. Az 1-9 sorszámú bekezdések a munkavállalói életformából fakadó veszélyek ellen nyújtanak védelmet a gyermekeknek és fiatal személyeknek, míg a 10. bekezdés azt a kötelezettséget rója az államokra, hogy a fiatalokat bármilyen rájuk leselkedő veszély ellen védelmezzék, akkor is, ha e veszélyek nem kapcsolódnak munkájukhoz.” (Konklúziók I, 41. o.). Az a felfogás, hogy a 10. bekezdés érzékelhetően szélesebb hatókörű mint a 7. cikk többi rendelkezése, melyek főleg a foglalkoztatás és a munkafeltételek szempontjából védik a gyermekeket és fiatal személyeket, ismételt említés tárgya volt egy általános észrevételben az 5. felülvizsgálati ciklusban. Ebben a ciklusban a Bizottság, miután hangsúlyozta, hogy „bár a 10. bekezdés kijelenti, hogy a munka világa legfőbb vonatkozási területeinek egyike, védelmét mégis messze e tartalom keretein kívülre is kiterjeszti, így azok most mindennemű testi és erkölcsi természetű veszélyt is magukban foglalnak, melyeknek gyermekek és fiatal személyek ki vannak téve”, megjegyezte, hogy a Szerződő Felek ne feledkezzenek meg a 7. cikk 10. bekezdésének sajátos jellegéről, és jelentéseikben a lehető legteljesebb tájékoztatást nyújtsák azon intézkedésekről, melyek célja kifejezetten a gyermekek és fiatal személyek testi és erkölcsi veszélyek elleni védelme, tehát gyermekek és fiatal személyek oltalmazása a családban, az iskolában, és a társadalomban egészében véve, illetve a munka világában, az iskolaköteles kor kezdetétől addig, míg a felnőttkort el nem érik (Konklúziók V, 73. o.). A Bizottság a tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban újfent hangsúlyozta a Karta jogi fontosságát a gyermekek és fiatal személyek jólétének tekintetében azon kötelezettségvállalás kapcsán, mely szerint a Szerződő Felek a 7. cikk 10. bekezdés értelmében átfogó védelmet nyújtanak gyermekeknek és fiatal felnőtteknek nem pusztán a munka világával kapcsolatos helyzetekben, hanem általánosságában mindennemű, rájuk leselkedő testi és erkölcsi veszély ellen. Ezzel kapcsolatosan a Bizottság az Egyesült Királyság által benyújtott, a gyermekek szexuális zaklatás elleni védelméről szóló jelentésében adott tájékoztatásától hajtva – az ilyen zaklatások egyre gyakrabban fordulnak elő – azon aggodalmának adott hangot, hogy a Szerződő Felek jelentései nem tartalmaztak naprakész információt a gyermekek és fiatal személyek bántalmazása elleni átfogó védelemről (Konklúziók XII-1, 31. o., Általános bevezető). 158

A Bizottság elmagyarázta, hogy a változó erkölcsi és technológiai környezet okán a gyermekekre és fiatal személyekre leselkedő veszélyek speciális természete szükségessé teszi a Szerződő Felek számára, hogy az ilyen területen adott tájékoztatásukat rendszeresen frissítsék, még akkor is, ha náluk a helyzet az előző felülvizsgálati ciklusban kielégítőnek bizonyult (Konklúziók V, 73. és 74. o.). A későbbi felülvizsgálati ciklusokban a Bizottság hangsúlyozta annak szükségességét, hogy a Szerződő Felek kábítószer élvezettel, alkoholizmussal és fiatalkori bűnözéssel, illetve az előadóművészetekben vagy egyéb foglalkozásokban alkalmazott gyermekek erkölcsi védelmével kapcsolatos megelőző intézkedésekről is adjanak tájékoztatást (Konklúziók VIII, 122. o. és Konklúziók XI-1, 90. o.). A Bizottság által kért további információ a vonatkozó rendelkezések alkalmazásának felügyeletéért felelős testületekkel, ezek működésének módjával és felügyeleti tevékenységük megvalósítása során alkalmazott módszerekkel kapcsolatos. A gyermekek bántalmazásának (ide értve a szexuális zaklatást és a családon belüli bántalmazást) problémáját vizsgálva a Bizottság a XIII-2 sz. Konklúzió Általános bevezetőjében arra kért minden Szerződő Felet, hogy következő jelentésében „nyújtson részletes tájékoztatást e probléma nagyságáról és azokról az intézkedésekről melyeket eddig tettek vagy a jövőben tenni terveznek a gyermekeket és fiatal személyeket megillető védelem garantálására, nem csupán megelőző intézkedések, hanem egyéb intézkedések tekintetében is, és tájékoztassanak az e kérdésekért felelős különböző szolgálatok felállításáról és szerepéről is (különösen a szociális és jogi szolgálatokról) és az e szolgálatok működését szabályzó rendelkezésekről” (Konklúziók XIII-2, 100. o.).

Megfelelés értékelés Ezen rendelkezéssel kapcsolatban nincsenek nem megfelelések. A Bizottság négy esetben halasztotta el állásfoglalását (Belgium, Luxemburg, Hollandia, és Portugália). Belgium esetében a halasztás addig tart, amíg a kormány nem küld részleteket azon intézkedésekről, melyeket a családon belüli erőszak, a fiatalkor bűnözés, az alkoholizmus terjedése, a dohányzás, a kábítószer élvezet, és a nemi úton közvetített betegségek (különösen is az AIDS) elleni küzdelem során foganatosított (Konklúziók XIII-2, 300-302. o.). A Bizottság a jelentési űrlap B, C és D kérdéseire kért választ Luxemburgtól a munkahelyükön vagy azon kívül testi vagy erkölcsi veszélynek kitett fiatalok védelmére irányuló hatályos intézkedések és a XIII-2 sz. Konklúzióban (100. o.) feltett általános kérdés vonatkozásában (Kiegészítés a XIII-3. sz Konklúzióhoz, 45. o.). Hollandia esetében a halasztás a 159

kábítószerélvezet, az alkoholizmus és a fiatalkori bűnözés területén tett megelőző intézkedésekkel volt kapcsolatban (Konklúziók XIII-2, 104. o.). A Bizottság arra kérte Portugáliát, hogy továbbítson számára információt a közlekedési ágazatban fizikai állományban dolgozó fiatalok védelmére, a gyermekek és fiatal személyek munkahelyi balesetének megelőzésére, a szociálisan veszélyeztetett gyermekcsoportok védelmére hozott intézkedésekről és arról a rendszerről, melynek célja biztosítani, hogy gyermekek nem esnek fizikai bántalmazás és büntetés áldozatául (Konklúziók XIII-3, 311. o.).

160

8. CIKK – AZ ALKALMAZÁSBAN ÁLLÓ NŐK VÉDELEMHEZ VALÓ JOGA Általános észrevételek Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kijelenté, hogy „e cikkely célja az alkalmazásban álló nők védelemhez való joga hatékony gyakorlásának biztosítása, és ennek megfelelően konkrét rendelkezéseket is megállapított az alábbi témákban: − az anyaság védelme; − a nők általános védelme a munkahelyen; Ami az anyaság védelmét illeti, a 8. cikk témája: − a szülési szabadság (1. bekezdés); − a szülési szabadságon levő nők elbocsátásának tilalma (2. bekezdés); − a szoptatós anyák munkaidő-kedvezménye (3. bekezdés). A 8. cikknek a nők munkahelyi védelmével kapcsolatos rendelkezései az iparban folytatott éjszakai munkával, illetve a veszélyes, egészségtelen és megerőltető munkával foglalkoznak.” (Konklúziók I, 49. o.) Ami az e cikk által nyújtott védelem személyi vonatkozását illeti, az első ciklusban ismét úgy értelmezte „mint ami kizárólag a fizetett állásban dolgozó nőkre vonatkozik, nem pedig önfoglalkoztató nőkre”. Ezen értelmezés az alábbiakon alapszik: − az e cikket alkotó négy bekezdést tekintve a „foglalkoztatásban álló nők” kifejezés a cikk első mondatának angol szövegében; − közelebbről szemlélve a 2. és a 4. bekezdést abból a szempontból, hogy hogyan alkalmazzák a „munkaadó”, illetve a „foglalkoztatás” kifejezéseket, ami igen egyértelmű (uo. 49. és 50. o.). A Bizottság igyekszik azt biztosítani, hogy minden fizetett női munkavállaló kivétel nélkül élvezze a 8. cikkben garantált védelmet, mind köztisztviselők, mind közalkalmazottak, illetve a Karta Függeléke szerint fizetett külföldi munkavállalók is, más Szerződő Felek polgárai, akik rendszeresen tartózkodnak vagy dolgoznak egy Szerződő Fél területén. A Bizottság álláspontja, melyet az első felülvizsgálati ciklustól kezdve világossá tett, folyamatos megerősítést kap (ld. legutóbb Konklúziók XIII-3, 313. és 314. o., Portugália). Ez több Szerződő Fél számára nehézséget okoz, akik törvényei nem vonatkozik a munkavállalók minden típusára. A törvények hatály alá a leggyakrabban tartozók az otthoni alkalmazottak (ld. legutóbb Konklúziók XIII-2, 213. o., Ausztria, és 213., 215., és 216. o. Olaszország), bár más kategóriák is érintettek lehetnek, mint pl. részmunkaidősök, vagy munkaadójukkal rokonsági 161

kapcsolatban levő munkavállalók (Konklúziók XIII-1, 174. és 175. o., Írország89, és Konklúziók XIII-2, 305. és 308. o., Málta) vagy a tengeren foglalkoztatott nők (Konklúziók XIII-1,178. o., Görögország). Ausztria90 és Olaszország91 esetében elmarasztaló álláspont született az otthoni munkavállalók kizárásának okán. Elmarasztaló állásfoglalás született Görögország és Málta esetében, mivel az egyenlő bánásmód nincs biztosítva az ő állampolgáraik és más Szerződő Felek állampolgárai között (ld. Konklúziók XI-1, 103. o. és Konklúziók XII-1, 148. o., Görögország92; és Konklúziók XII-2, 137. o. és Konklúziók XIII-2, 306. és 307. o., Málta). 1. Bekezdés – Szülési szabadság és anyasági támogatások Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: Akár fizetett szabadságot biztosítanak, vagy megfelelő társadalombiztosítási juttatásokat vagy állami alapokból nyújtott juttatásokat a dolgozó nőknek, hogy szabadságot vehessenek ki a gyermekszülés előtt és után összesen legalább 12 hétig”. E bekezdés célja annak lehetővé tétele, hogy a dolgozó nők összeegyeztethessék az anyaság követelményeit a dolgozó életmód által vállalt megszorításokkal. A Bizottság a legelső felülvizsgálati ciklustól kezdődően úgy értelmezte e rendelkezést „mint amely azt jelenti, hogy minden Szerződő Fél, mely azt elfogadta köteles a fizetett állásban dolgozó várandós anyáknak tizenkét hetes szülési szabadságot és nem csupán juttatásokat biztosítani. Azonban a 8. cikk első bekezdésében használt kifejezések olyanok voltak, melyek a szóban forgó nők számára lehetőséget adtak, hogy mégse éljenek ezzel a joggal a tizenkét hetes időszak egy része alatt” (Konklúziók I, 50. o.).

89

Bizonyos munkavállalók azt követően is a jogszabály hatályán kívül maradtak, hogy az 1981. évi törvény hatályát az 1991. évi, a Munkavállalók védelméről (rendszeres részmunkaidős munkavállalók) szóló törvény minden olyan rendszeresen részmunkaidőben dolgozó nőre kiterjesztette, aki hetente legalább nyolc órát (korábban tizennyolc órát) dolgozott egy tizenhárom hétnél nem rövidebb időszakon át ugyanannál a munkaadónál. Ezt a kizárást az 1994. évi 34., az anyaság védelméről szóló törvény eltörölte (a tárgyidőszakon kívül). 90 A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Ausztriához e téma folytán a 8. cikk 2. bekezdésével kapcsolatban a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus második részében . 91 A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Olaszországhoz e téma folytán a 8. cikk 1., 2., és 3. bekezdésével kapcsolatban a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus második részében . 92 A helyzetet az 1990. évi 1902. törvény rendezte, mely visszavonta az 1951. évi 1846. Szükségállapot törvény 4.1 fejezetét, mely kizárta a Görögországban időlegesen dolgozó külföldieket a Társadalombiztosítási Intézet (IKA) szolgáltatásainak igénybe vételéből (Konklúziók XIII-1, 173. o.).

162

A Bizottság a harmadik felülvizsgálati ciklusban (Konklúziók III, 48. o.) újfent megerősítette azon nézetet miszerint a Kartának e rendelkezése két kötelezettséget tartalmaz, mégpedig: „a. anyáknak lehetővé kell tenni, hogy vegyenek ki legalább 12 hétnyi szülési szabadságot, és

b. biztosítani kell az anyáknak, hogy távollétük ideje alatti kereset kiesésükért megfelelő ellentételezésben részesülnek”. 1. Szülési szabadság Az első kötelezettség tekintetében a Bizottság esetjoga a személyes vonatkozás témáján túl (ld. az Általános észrevételek alatt) három további témával foglalkozik: a szülési szabadság jogának megállapítása, a szabadság hossza és annak természete. Az egyértelműség miatt e témák mindegyikével külön foglalkozunk. a. A szülési szabadság jogának megállapítása A Bizottság úgy döntött, hogy a szülési szabadsághoz való jogot törvényileg kell szavatolni. Így a második felülvizsgálati ciklusban a Bizottság bátorította egy Szerződő Felet, hogy törvényalkotásának tegye részévé a dolgozó nők szülési szabadsághoz való jogát (Konklúziók II, 39. o., az Egyesült Királyság). A harmadik ciklusban, míg észrevételezte, hogy egyes országokban a nők inkább gyakorlat semmint törvényi garanciák alapján részesültek szülési szabadságban, a Bizottság azon a véleményen volt, hogy „egy ilyen kiemelkedő fontosságú jogot törvényben kell szavatolni” és nyilvánvalóvá tette, hogy „nem fogadhatja el az állítást, miszerint nincs szükség törvényre, ha a szóban forgó szokásjog erős alapokon nyugszik” (Konklúziók III, 49. o., az Egyesült Királyság). A Bizottság visszautasította az Ír kormánynak azt az érvét, hogy a jelen bekezdésben foglalt kötelezettség célja voltaképpen nem a szülési szabadság, hanem a bekezdésben említett három fizetési mód egyikének biztosítása volt. A Bizottság megmaradt eredeti álláspontjánál méghozzá az alábbi okoknál fogva: „i. a 8. cikk 1. bekezdésének megfogalmazása azt a kötelezettséget tartalmazta, miszerint … biztosítani kell, hogy … dolgozó nők …legalább 12 hét … szülési szabadságra menjenek, nem csupán azt, hogy e 12 hét alatt juttatásokat vegyenek igénybe;

ii. biztosítani kell, hogy a nők a kérdéses időszak alatt jelentkező keresetkiesésükért ellentételezésben részesüljenek. Igaz, hogy ez a bekezdés ezen utóbbi célra három lehetőség közötti választást tesz lehetővé; a »választás«, melyre az ír kormány utal, nem érinti a tizenkét hetes szülési szabadságra való jogosultság megállapításának kötelezettségét, csupán a keresetkiesés 163

ellentételezésének módjára szorítkozott, jelesül i. fizetett szabadság, ii. társadalombiztosítási juttatások vagy iii. állami forrásokból fizetett támogatások”; és arra az álláspontra helyezkedett, hogy mivel Írország nem teljesítette az e bekezdésben szereplő, fent részletezett alapvető kötelezettséget, mely szerint egy munkavállaló jogosult tizenkét hét szülési szabadság miatti távollét után folytatni korábbi munkáját, továbbra sem teljesíti a Karta elvárásait. (Konklúziók V, 76. o., Írország). b. A távollét hossza A legutóbbi idézet azt illusztrálja, milyen fontosságot tulajdonít a Bizottság annak a ténynek, miszerint a Karta által előírt szabadság hossza minimumértéknek tekintendő (tizenkét hét). A Bizottság a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentésében (19. o.) azt is hangsúlyozza, hogy „mint a Karta is világossá teszi, a tizenkét hetes szülési szabadság, melyet részben a szülés előtt, részben utána kell kivenni, minimumértéknek tekintendő, mivel szükséges, egyrészt, hogy az anyának elegendő ideje legyen a szülésre és azután a munkahelyre való visszatérésre megfelelően felkészülni, másrészt, hogy az újszülött speciális igényei is teljesüljenek.” Emiatt ennél rövidebb időtartamú szabadság nem elfogadható. c. A szabadság természete (kötelező/választható) A Bizottság által az első kötelezettség kapcsán vizsgált harmadik téma az volt, vajon a szülési szabadság kötelező legyen-e vagy sem, avagy, más szavakkal, ne legyen-e tilos a nőknek a szülési szabadság alatt dolgozniuk. Mint már hangsúlyoztuk, a Bizottság egyetértett azzal, hogy „a 8. cikk első bekezdésében használt kifejezések olyanok voltak, melyek a várandós nők számára lehetőséget adtak, hogy mégse éljenek ezzel a joggal a tizenkét hetes időszak egy része alatt” (ld. fent, Konklúziók I, 50. o.). A negyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság arra hívta fel a figyelmet, hogy az egyik Szerződő Fél országában „az alkalmazásban álló nőknek jogában állt szülési szabadságuk számottevő részét feladni, visszatérni a munkahelyre és folytatni a munkát. A Bizottság nézete szerint ez a lehetőség, a viszonylag alacsony anyasági segéllyel párosulva (…) komoly mértékben sértette az e záradékban biztosított védelmet.” (Konklúziók IV, 66. o., Egyesült Királyság). Sőt, az ötödik felülvizsgálati ciklusban, mikor egy másik Szerződő Fél országában érvényes helyzetet vizsgálta, a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy „a szülési szabadság a tizenkét hetes időtartamnak legalább egy része alatt legyen kötelező” (Konklúziók V, 76. o., Svédország). A Bizottság azonban nem jelölte meg, milyen hosszú legyen a kötelező szabadság. A hatodik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság megkérte e Szerződő Felet, hogy tájékoztassa, vajon a szülői szabadságról hozott új törvényeik értelmében „lehetséges-e egy női mun164

kavállaló számára szülés után teljes egészében lemondani a szülői szabadságról a gyerek apja javára (…) vagy minden esetben az anya jogosult-e szülési szabadságra a szülés utáni 29. napig, még akkor is, ha az újszülött nem áll gondozása alatt” (Konklúziók VI, 62. o., Svédország). A nyolcadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság lefektette, hogy a nőknek a szülést követő hat hét során nem szabad dolgozniuk. Ezen állásfoglalást a Bizottság az alábbi érveléssel alapozta meg: „A Karta 8. cikkének 1. bekezdésében szereplő rendelkezés különösképpen a nemzeti törvényhozás és a nemzetközi egyezmények terén elért fejlődés fényében kell vizsgálni. Ezeket azért hozták létre, hogy egyrészt a dolgozó nőknek nagyobb fokú személyes védelmet biztosítsanak anyaság esetére, másrészt azért, hogy a közegészségügy, azaz mind az anya mind az újszülött egészsége iránti általánosabb érdeket tükrözzék. Az első ponttal kapcsolatban a Karta legalább tizenkét hetes szabadságra való jogosultságot ír elő, melyhez megfelelő pénzügyi biztonságnak kell járulnia. A második pontnál a cél az, hogy az anya minden olyan munkától tartózkodjon, mely vagy rá vagy az újszülöttre veszélyes lehet. Hangsúlyozandó azonban, hogy a legtöbb országban tapasztalt indokolható, hogy az tendencia, mely szerint az anyáknak hosszabb szülési szabadságot biztosítanak, nem jelenti azt, hogy az az időszak, mely alatt ténylegesen tiltott számukra a munka szükségképpen azonos lenne azzal a szabadsággal, melyre jogosultak. A hatályos nemzeti törvények és nemzetközi egyezmények gondos tanulmányozása után a Bizottság úgy vélte, hogy a két fenti követelmény összeegyeztethető, eladdig amíg egyrészről a nemzeti törvények lehetővé teszik a nők számára, hogy a munkától legalább tizenkét hétig való távolmaradásról szóló elismert jogosultságuk egészét vagy csak egy részét használják fel, megadva nekik ezáltal a választás szabadságát egy megfelelő szintű támogatási csomag révén, másrészről pedig kötelezik mind a anyát mind a munkaadót, hogy e teljes időszakon belül betartsanak egy minimális időszakot a szülés után, melynek hosszát ésszerűen hat hétben állapították meg, és amely alatt a munkavégzés ténylegesen tilos” (Konklúziók VIII, 123. o.)93. A Bizottság a nyolcadik felülvizsgálati ciklustól a legutolsó, tizenharmadik ciklusig következetesen tartotta magát azon nézethez, mely szerint mind a munkaadó mind az anya be kell, hogy tartsák a szülés utáni minimum hathetes munkavégzési tilalmat (Konklúziók XIII-1, 172-177. o.).

93

Ld. Fabricius professzor (Konklúziók VIII, 233-238. o.) és Billum asszony (Konklúziók XII-1, 253. és 254. o.) ettől eltérő véleményét.

165

Megfelelés értékelés Az alábbi Szerződő Felekről nyert bizonyságot, hogy nem teljesítik a Karta vonatkozó rendelkezéseit:

Dánia: a munkavállalók nem kötelesek felhagyni a munkával szülés miatt (Konklúziók VIII, 124; utolsó említését ld. Konklúziók XIII-1, 172. o.);

Írország: a törvények csak négy hetes szabadságot írnak elő szülés után (Konklúziók VIII, 125; legutolsó említését ld. Konklúziók XIII-1, 174. o.);

Málta: a szülés utáni szabadság öt hét hat helyett. Ezen felül a szabadság szülés előtti/utáni bontását szabályzó rendelkezések nem veszik figyelembe a koraszülés lehetőségét, így a szülés előtt ilyen esetben fel nem használt időt nem lehet átvinni a szülés utáni időszakra. Sőt, azok a nők, akik nem jelzik 3 hétre előre a munkaadóknak, hogy szülési szabadságra kívánnak menni, a jelenleg hatályos törvények szerint csak a szülés napjától számított öt hétre mehet szabadságra. És bár e rendelkezést eleddig nem alkalmazták a gyakorlatban, a Bizottság felidézte, hogy „a tény, miszerint egy, a Kartával ellentétes rendelkezést eddig nem alkalmaztak, nem elégséges a helyzet kielégítő rendezéséhez (Konklúziók XIII-2, 304. o.);

Portugália: néhány esetben (az anya testi vagy lelki alkalmatlansága, részvétele elméleti vagy gyakorlati oktatáson, halvaszületés, vagy az újszülött halála a szülési szabadság szülés utáni szakaszában) a szülési szabadság teljes, a szülés előtti és utáni részét is magába foglaló 90 napja lecsökkenthető 30-60 napos időtartamra, így a szülés utáni szabadság rövidebb lesz hat hétnél (Konklúziók XIII-3, 312-314. o.);

Svédország: a hatályos törvény megengedi egy női munkavállalónak, hogy feladja szülési szabadságát, és visszatérjen a munkahelyére (Konklúziók VIII, 126. o.; legutolsó említését ld. Konklúziók XIII-1, 176. o.);

Egyesült Királyság: nem kötelező a munkavállaló számára, hogy legalább hat hétre abbahagyja a munkát a szülés után (Konklúziók VIII, 127. o.); legutolsó említését ld. Konklúziók XIII1, 177. o.). Időközben rendezett nem megfelelések az alábbiak:

166

Görögország:94 azon köztisztviselők, akik gyermeke halva születik, csak egy hónap betegszabadságra voltak jogosultak, melyet szülési szabadságnak tekintettek (Konklúziók XII1, 148. o.); Írország:95 nem voltak törvényi rendelkezések fizetett szülési szabadságra (Konklúziók III, 48. o.); Hollandia:96 koraszülés esetén a szülési szabadság kevesebb volt mint a tizenkét hetes minimum (Konklúziók XII-1, 149. o.). Egyesült Királyság:97 nem volt jogszabály, mely fizetett szülési szabadságot írt volna elő (Konklúziók III, 49. o.; Konklúziók IV, 66. o.). A Módosított Kartában a szülési szabadság hosszát 14 hétre növelték (8. cikk 1. bekezdés)

2. Anyasági juttatások A Karta 8. cikkének 1. bekezdése lefekteti, hogy szülési szabadságot „vagy fizetett szabadság vagy megfelelő szociális juttatások vagy állami alapokból fedezett juttatások útján kell biztosítani”, mely a pénzbeli juttatások közötti választás lehetőségét jelenti. A Bizottság úgy döntött, hogy „meghagyja a kormányoknak, hogy országuknak a legkedvezőbb módszert kiválasszák” (a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentése, 19. o.). Több módszer ötvözete is elfogadható mint például a rögzített társadalombiztosítási juttatás és egy kiegészítő támogatás a munkaadó részéről (Konklúziók VIII, 124. o.). Ami a szülési szabadság alatti támogatások vagy juttatások szintjét illeti, a 8. cikk 1. bekezdésében használt kifejezések igen általánosak. Utalás történik a „szülési szabadságra” és a „meg94

A helyzetet az 1992. évi 2085. sz. törvény rendezte, mely előírta, hogy ezen köztisztviselőknek ugyanannyi szabadság jár, mint azoknak, akik élő gyermeket hoznak a világra (szülés előtt és után két hónap) (Konklúziók XIII-1, 173. o.). Azonban, mivel ezen törvény a tárgyidőszak után lépett hatályba, a Bizottság álláspontja elmarasztaló volt a Konklúziók XIII-1-ben. 95 A szülési szabadság jogi garanciájának hiánya az 1981. évi, a munkavállalók anyaságának védelméről szóló törvény által oldódott meg, mely a hatálya alá tartozó munkavállalókat legalább 14 hét szülési szabadságra tette jogosulttá, ha teljesítették az általános anyasági program járulékfizetési feltételeit (Konklúziók VIII, 125. o.). 96 A helyzetet az 1990. február 22-i törvény rendezte, mely módosította az 1913. évi, a betegségbiztosításról szóló törvényt. Ezáltal a fizetett szülési juttatások tizenkét hét helyett tizenhat hétig jártak, így garantált lett a szülési szabadság, akár a várt napon történt a szülés, akár nem (Konklúziók XIII-1, 175. o.). 97 A helyzetet a foglalkoztatás védelméről szóló 1975. és 1976. évi új törvények rendezték, melyek, egyebek közt feljogosították a női munkavállalókat arra, hogy szülés után legfeljebb huszonkilenc héttel visszavegyék állásukat.

167

felelő társadalombiztosítási támogatásokra vagy állami alapokból fedezett juttatásokra”. A jogszerző „megfelelő” szó nem a szülési szabadságra utal. Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kötelességének érezte, hogy értelmezést adjon a „megfelelő juttatás” kifejezéshez: „Mint hasonló esetben a 2. cikk első bekezdésében úgy érezte, nem volt tanácsos abszolút meghatározást adni” (Konklúziók I, 50. o.). A jelenleg követett gyakorlat emiatt az, hogy el kell dönteni esetről esetre, vajon a juttatás megfelelő-e vagy nem. Sőt, a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentésében (19. o.) a Bizottság, a nemek közötti egyenlőség egyre szélesebb körű törekvéséről nyilatkozva hangsúlyozta, hogy „az anyaság védelme, amint az a 8. cikk 1. bekezdésében megjelenik, nem tekintendő diszkriminatívnak a női dolgozó érdekeinek szempontjából, hanem inkább egy szociális jognak, mely azonos súlyú a fizetett szabadsággal, mely mind az anyának, mind az újszülöttnek előnyére válik”; elmagyarázta, hogy „annak biztosítására, hogy csakugyan így legyen, a Bizottság mindig is ragaszkodott a teljes jövedelem megtartásához az anya szülési szabadsága alatt, mivel alapvetően fontos, hogy az anya ne szenvedjen hátrányt jövedelmének számottevő csökkenése miatt, mely ily módon – úgymond – büntetést szenvedne az anyaság miatt. Ez ugyanis csakugyan szociálisan káros megkülönböztetést testesítene meg”. A hatodik felülvizsgálati ciklusig a Szerződő Felek országaiban fizetett juttatások a legtöbb esetben elégségesnek bizonyultak. A „megfelelő szintű juttatás” további részletei a Konklúziók VI-tól találhatók. Így a Konklúziók VI-ban Írország kapcsán a 14 és 50 ír font heti kereset 40%-át kitevő, fizetéshez rögzített anyasági segélyt „a Bizottság nem tekintette elégségesnek ahhoz, hogy megfelelő jövedelemgarancia legyen”. A Konklúziók IX-2-ben a Bizottság a terhes nők átlagkeresetének 80%-át Írországban elégségesnek tartotta. A 70%, melyre lecsökkentették, nem minősült elégségesnek a Konklúziók X-2-ben. A Konklúziók XIII-1-ben a Bizottság észrevételezte, hogy a 70%-os segély bruttó béreken alapszik, és a szülési szabadságon levő női munkavállalók jövedelme az adórendszer miatt végül közel áll nettó bérük 100%-hoz, ami elégségesnek mondható. Hogy vajon ezen a heti 154 ír fontban maximált segélyen felül kapnak-e többletjuttatást azon női dolgozók, akiknek bére magasabb volt mint ezen értékmaximum, és ha igen, akkor milyen módon, az később tisztázandó kérdés maradt. A Görögországgal kapcsolatos Konklúziók X-1-ben a „fizetés 70-85%-a” megfelelő, a maradékot pedig a munkaadó fizeti. A Konklúziók XI-2-ben az anyasági segély 90%-ról 84%-ra való csökkentése Franciaországban nem minősült a Kartával ellentétesnek, mivel azzal a céllal tették, hogy a tényleges kereseteket ne haladja meg, ami pedig megtörténhetett volna, ha a 90%-os szintet alkalmazzák, mert a segélyt a bruttó fizetés alapján számolták. A Konklúziók XII-1-ben a havi bevétel 90%168

át Dániában elégségesként említik, de a Konklúziók XIII-1-ben a Bizottság elhalasztotta ezen országgal kapcsolatos állásfoglalását, mivel a törvényileg meghatározott plafonérték az átlagbérnek csak 69%-a volt. A Bizottság megkérdezte, hogy a kollektív szerződések adnak-e lehetőséget (munkaadók által vagy állami alapokból fizetett) többletjuttatásra, amely az anyasági segély és az előző fizetés közötti különbség csökkentését lenne hivatott szolgálni és ha igen, milyen módon. Megkérdezte azt is, hogy minden női munkavállaló kapta-e ezt a többletjuttatást.. Általánosságában elmondható, hogy a Bizottság akkor találja a szülési szabadság alatti juttatást elégségesnek, ha az megközelíti a női munkavállaló előző fizetését. A tizenkettedik felülvizsgálati ciklus óta a Bizottság nagyobb részletességgel is megvizsgálta a „megfelelő juttatások” koncepciójának egy másik szempontját. Megfigyelte, hogy az anyasági segélynek gyakran van egy plafonértéke, mely közvetlen módon módosította ezt az összeget vagy olyan határértéket eredményezett, mely a számoláskor figyelembe vett béreket korlátozta. Ennek nyomán el is kezdte kérdezni az érintett államokat, hogy folyósítanak-e juttatást a segély maximumértéke és a plafonértéknél többet kereső női munkavállalók bérszintje között, és ha igen, hogyan, mivel ebben az esetben a segély a munkavállaló bérének csak igen kis százalékát jelenti (ld. Konklúziók XII-2, 134. o., Franciaország: a maximális anyasági segély vezető beosztású női munkavállalók havi átlagfizetésének csak 58% volt; Konklúziók XIII-1, 174. o., Írország: az anyasági segélyt heti 154 ír fontnyi értékben maximálták; 175. o., Hollandia: az anyasági segélyre 2864 holland forintos felső határ vonatkozott, Konklúziók XIII-2, 303. o., Belgium: a maximált bruttó bér napi 3.416 belga frank volt 1992-ben.). Végül a fenti céllal, hogy minden női munkavállaló kivétel nélkül részesüljön a 8. cikk szerinti védelemben, és figyelembe véve a tényt, hogy a szülési szabadsággal kapcsolatban fizetett összegek gyakorta társadalombiztosítási segélyek, a Bizottság az alábbi általános kérdést tette fel: „A Bizottság minden államot megkérdezett, melyek elfogadták a 8. cikk 1. bekezdését, hogy következő, e rendelkezés alapján készítendő jelentésükben jelezzék, vajon az anyasági segély folyósítása függvénye-e olyan feltételeknek, mint pl. egy adott társadalombiztosítási programban való tagság hossza, egy meghatározott szakmai tevékenységgel vagy foglalkoztatással egy vagy több munkaadónál eltöltött minimális időtartam (jelölve, hogy a munkanélküliségi időszakok e célra munkaidőnek számítanak-e) és/vagy egy meghatározott szintű fizetés” (Konklúziók XIII-1, 172. o.).

169

Megfelelés értékelés A Szerződő Felek közül három esetében úgy találták, hogy nem állnak összhangban a 8. cikk 1. bekezdésével azon az alapon, hogy az anyasági segély szintje alacsony, és túl rövid ideig folyósítják: Írország, Málta, és az Egyesült Királyság. Írország: egyes nők (azok, akik nem teljesítik a szükséges járulékfeltételeket) csak heti 50 ír fontot kapnak anyasági segélyként (1991. július), és ezt a Bizottság túl alacsonynak minősítette a női munkavállalók béréhez képest (az ír jelentés szerint az átlagos női bér ipari üzemekben heti 132 ír font volt (Konklúziók XIII-1, 174. o.).98

Málta: a társadalombiztosítási törvény alapján az 1952. évi Foglalkoztatási Feltételekről (Rendelet) szóló törvény hatálya alá nem tartozó munkavállalóknak fizetendő anyasági segélyek igen alacsonyak. (Konklúziók XII-2, 137. o.: a minimálbér 16%-a és Konklúziók XIII-2, 306. o.: a minimálbér 17.2%-a). Sőt, ezt a segélyt kizárólag máltai állampolgárok, illetve ezek szokványos körülmények között Máltán élő feleségei számára tartják fenn” (ld. fent az „Általános” rész alatt) Egyesült Királyság: a helyzet nem kielégítő, mivel a kötelező anyasági segélyt (KAS), mely a szokásos bér 90%-ára rúg, és amit a Bizottság ily módon „megfelelőnek” tartott, csak bizonyos női munkavállalóknak folyósítják (akiknek két vagy több év szolgálati ideje van ugyanazon munkaadónál), és csak hat hétig a Kartában lefektetett tizenkét hét helyett. Sőt, a Bizottság nem megfelelőnek minősítette a 36 fontnyi heti kötelező anyasági juttatást (KAS), melyet további tizenkét hétig fizettek az imént említett nőknek, és további tizennyolc hétig azon foglalkoztatásban álló nőknek, akik szolgálati ideje hat hónap és két év között volt ugyanazon munkaadónál és 33 fontnyi anyasági juttatást (AJ) tizennyolc héten át a KAS-ra nem jogosult nőknek, akik azonban megfelelő összeget fizettek az országos társadalombiztosítási rendszerbe (Konklúziók XII-1, 150-152. o., Egyesült Királyság)99. Az elmarasztaló állásfoglalás változatlan maradt a XIII-1 sz. Konklúzióban (176 és 177. o.) annak dacára, hogy a KAS 44,50 fontra, az AJ pedig 40,60 növekedett, mivel a Bizottság az emelést még mindig nem tartotta elégségesnek ahhoz, hogy a szóban forgó nőknek korábbi fizetésükhöz közeli jövedelmet biztosítson (a felnőttek minimálbérét 1991-ben heti 129.43 fontban rögzítették). A foglalkoztatásban álló, hat hónapnál kevesebb, azonos munkaadónál teljesített szolgálati idővel bíró nők az or-

98

A Bizottság mindazonáltal megelégedve észrevételezte ugyanazon Konklúziókban, hogy az 1981. évi, a munkavállalók anyasági védelméről szóló és az 1991. évi Népjóléti Rendelkezések törvény (2. sz.), melyek a juttatások teljes skáláját garantálják, beleértve az anyasági segélyt is, azon munkavállalók számára, akiknek heti keresete 25 font vagy annál több, de észrevételezte, hogy bizonyos számú női munkavállaló továbbra sem jut anyasági segélyhez. 99 Ld. Fabricius professzor különvéleményét (Konklúziók XII-1, 246-252. o.).

170

szágos társadalombiztosítási tagságuk hosszával kapcsolatos bizonyos feltételek alapján nyolc héten át igényelhettek 39,60 fontnyi táppénzt. A negyedik Szerződő Fél, aki nem teljesíti a pénzügyi támogatással kapcsolatos követelményeket Olaszország100. Itt azért maradt elmarasztaló a megítélés, mert az elbocsátott hazai munkavállalók, akiket terhességük alatt bocsátanak el, továbbra sem jogosultak készpénzben fizetett anyasági juttatásra, ami ellentétes a Kartával (Konklúziók XIII-2, 213. o.; ld. még fent, az „Általános” rész alatt).

2. Bekezdés – A szülési szabadság alatti elbocsátás jogszerűtlensége Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „jogtalannak tekintik, ha a munkaadó a szülési szabadság idején vagy olyan időpontra mond fel, amikor e felmondás ez alatt a szabadság alatt lépne érvénybe” A védett időszak emiatt arra az időre korlátozódik, amely a nőnek szülési szabadság céljára rendelkezésére áll. A Bizottság ennek kapcsán azt vette fontolóra, hogy „ez nyilvánvalóan jobb lett volna, ha a tiltás a terhesség egész idejére vonatkozott volna” (A Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentése, 23. o.). Ami e rendelkezés személyes vonatkozását illeti (ld. még fent a 8. cikkben az „Általános” rész alatt), a Bizottság, az összes felülvizsgálati ciklus során következetesen tartotta magát ahhoz az elvhez, hogy kivétel nélkül minden nő jogosult kellene, hogy legyen a 2. cikk szerinti védelemre. A 4. felülvizsgálati ciklusban, mikor elmarasztaló Konklúzióját megismételte az egyik Szerződő Fél esetében, mely nem nyújtott védelmet minden nőnek, a Bizottság kijelentette, hogy a 8. cikk tartalma egyértelműen bizonyítja, hogy e rendelkezés személyes vonatkozásának semmilyen korlátozása nem lehetséges, és 2. bekezdése nem tartozik a Karta azon bekezdései közé, melyek tekintetében a 33. cikk a kedvezményezettek bármelyikének kizárását lehetővé tenné.” (Konklúziók IV, 67. o., Ausztria). A Bizottság a legelső felülvizsgálati ciklustól kezdve ezt a rendelkezést úgy értelmezte, mint amely nem abszolút értelmű tiltást tartalmaz, mely ne lenne felülbírálható, például az alábbi esetekben: 1. ha egy foglalkozásban álló nő kifogásolható magatartása indokolja a munkaviszony megszüntetését,

100

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Olaszországhoz e téma kapcsán; ld. az „Általános” rész alatt.

171

2. ha a szóban forgó vállalkozás beszünteti tevékenységét, 3. ha a munkaszerződésben előírt időszak lejárt”. (Konklúziók I, 51. o.). A Bizottság tartotta magát ezen nézethez az összes felülvizsgálati ciklus során (ld. pl. Konklúziók XIII-2, 215. o., Spanyolország; legutolsó említése Konklúziók XIII-3, 315. o., Portugália). Mikor az országos törvények lehetővé teszik egyes esetekben a szülési szabadság alatti elbocsájtást, a Bizottság igen gondosan ellenőrzi, vajon ezek csakugyan megfelelnek az esetjogában megengedett okoknak, különösen, mikor igen általános kifejezések szerepelnek a jelentésben, mint pl. - „sürgős okok” (Konklúziók XIII-1, 179. o., Hollandia), - „objektív okok” (Konklúziók XIII-2, 215. és 216. o., Spanyolország) vagy - „komoly okok alapján” (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 49. o., Luxemburg). A Bizottság aggodalmának adott hangot a nők rögzített időtartamú szerződések keretében történő jogszerűtlen alkalmazása kapcsán, melynek célja a szülési szabadság alatti elbocsátás tiltásának megkerülése volt (Konklúziók XII-2, 139. o. és Konklúziók XIII-2, 213. és 214. o., Ausztria; Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 49. o., Luxemburg). Általános kommentárt nyújtva e rendelkezéshez a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló első jelentésében (21. o.) a Bizottság kijelentette, hogy ez a bekezdés „kiegészítőleges a 8. cikk 1. bekezdése viszonylatában, mivel az a célja, hogy az anyaságot mint olyat védje bizonyos, egy nő munkája során óhatatlanul előforduló negatív hatásoktól. Azáltal, hogy megtiltja egy női munkavállaló elbocsátását szülési szabadság alatt, a Karta nem csupán egy ilyen intézkedés gazdasági hatásai ellen akarja védeni őt, hanem az ezt tipikusan kísérő lélektani hatás ellen is”. A Bizottság a továbbiakban hangsúlyozta, hogy a 8. cikk 2. bekezdése „nemcsak a nődolgozók pénzügyi biztonságát hivatott védelmezni, hanem foglalkoztatásuk biztonságát is” (Konklúziók VII, 54. o.). Ezt a kijelentést a Bizottság Konklúzióiban rendre megtette (ld. legutolsó említését: Konklúziók XIII-2, 307. o.). A 8. cikk 2. bekezdése ebben a meghatározásban azt jelenti, hogy az e rendelkezésben lefektetett tiltást megszegő elbocsátás esetén a munkavállalót vissza kell állítani munkakörébe, mivel ez az egyetlen megoldás, mely tényleges foglalkoztatási biztonságot nyújt: „A Bizottság hangsúlyozta, hogy a 8. cikk 2. bekezdésének célja az, hogy védelmezze a női munkavállalók állását a szülési szabadság alatt, és felhívta a (…) hatóságok figyelmét a 4. cikk 3. bekezdésével kapcsolatos, az elbocsátásról szóló esetjogára, mely erre a rendelkezésre is alkalmazható. E tekintetben kijelentette, hogy az eredeti munkakörbe való visszaállítás legyen az alapvető követelmény, és, hogy a pénzügyi ellentételezés csak kivételes esetekben lehessen az egyedüli megoldás, illetve ez legyen elég nagy összeg ahhoz, hogy a munkaadót távol tartsa e lehetőségtől, míg a munkavállalónak jelentsen valós ellentételezést. Azt kérte, hogy a következő 172

jelentés határozza meg, vajon (…) az egyes országok törvényei rendelkeznek-e a női munkavállalók eredeti állásába való visszaállításáról, és amennyiben nem, tervezik-e ezen visszaállítást.” (Konklúziók XIII-2, 307. és 308. o., Belgium, és 308. és 309. o. Málta; ld. még Konklúziók XII-2, 140. o., Ciprus és Konklúziók XIII-3, 314. o., Finnország).

Megfelelés értékelés A Bizottság az alábbi Szerződő Felekről találta úgy, hogy nem teljesítik a Karta e rendelkezését: Ausztria, Olaszország, Görögország, Portugália és Spanyolország. Ausztria és Olaszország esetében az álláspont első jelentésük óta elmarasztaló: Ausztria101 számára azért, mert a vonatkozó anyaságvédelmi törvény, mely megtiltja a várandós anyák elbocsátását, nem érvényes a házi munkavállalókra a terhesség ötödik hónapja és a szülés közötti időszakban (Konklúziók III, 49. o., IV, 66. és 67. o., V, 77. o., VI, 63. o., VII, 54. o., VIII, 127. o., IX-2, 61. o., X-2, 95. o., XI-2, 94. o., XII-2, 139, illetve XIII-2, 213. és 214. o.), Olaszország62 esetében pedig azért, mert a foglalkoztatásban álló anyákat védő törvény nem nyújt védelmet a védett időszakban e munkavállalói csoportok számára elbocsátás esetére. (Konklúziók I, 51. o., II, 39. o., III, 49. o., IV, 67. o., V, 77. o., VI, 63. o., VII, 55. o., VIII, 127. o., IX-2, 61. o., X-2, 95-96. o., XI-2, 94-95. o., XII-2, 140. o. és XIII-2, 215. o.). Ami Ausztriát illeti, a Bizottság nem fogadta el a kormány álláspontját, miszerint ratifikálta és betartotta az ILO-nak az Anyaság védelméről szóló, 1952. évi (módosított) Egyezményét (103 sz.), melyre egyébként az e bekezdéshez tartozó jelentéstételi űrlapon utalás is történik. A Bizottság úgy vélte, hogy az Egyezményre „pusztán azért történik utalás, hogy segítsen a kormányoknak jelentéseik elkészítésében. Semmiféle olyan értelmű sugallata nincs, mintha a 103. sz. Egyezmény személyi és anyagi vonatkozása azonos volna a Kartáéval (Konklúziók IV, 67. o.). A Bizottság azt a különleges pénzügyi juttatást sem értékelte felmentő körülménynek, amit Ausztriában ilyen esetben női munkavállalóknak adnak, mivel ez a bekezdés nem csupán az anyagi biztonságról, hanem az állás biztosításáról is szól. (Konklúziók VIII, 127. o.). A többi elmarasztaló állásfoglalás az alábbi okokból történt:

Görögország: hiányzik a női tengerészek elbocsátását tiltó jogszabály (Konklúziók XIII-1, 178. o.);

101

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Olaszországhoz és Ausztriához e téma folytán a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus második részében, hogy módosítsák jogalkotásukat oly módon, hogy az magasabb fokú védelmet biztosítson a munkavállalók ezen csoportjának; lásd fent az »általános észrevételek” alatt.

173

Portugália: az elbocsátásnak a foglalkoztatási törvényben megjelölt, meghatározott objektív okainak egyike sem jelenik meg a Bizottság esetjogában megengedett 8. cikk 2. bekezdésében szereplő tiltások alóli kivételek között (Konklúziók XIII-3, 315. o.);

Spanyolország: Munkavállalók törvényében lefektetett lehetséges elbocsátási jogalapok szélesebb körűek mint amit a Bizottság lehetségesnek tart egy foglalkoztatásban álló nő esetében, akit szülési szabadság alatt bocsátanak el, vagy olyan felmondási idővel, hogy az a szülési szabadság alatt jár le (Konklúziók XIII-2, 215. és 216. o.).

A Módosított Karta 8. cikkének 2. bekezdése a módosítás után kiterjed a védett időszakra. Jelenlegi változata így hangzik: „Annak érdekében, hogy a dolgozó nők hatékonyan gyakorolhassák a védelemre való jogot anyaság esetén, a Felek vállalják, hogy … törvénytelennek tekintik, ha a terhesség bejelentésétől a szülési szabadság végéig terjedő időszakban a munkáltató elbocsát egy nőt, vagy az elbocsátást olyan időszakban jelenti be, hogy a felmondás még azon időszakon belül telne le” Ezen felül a 8. cikk 2. bekezdéséhez egy Függeléket is csatoltak, mely a következőket mondja ki: „Ezt a rendelkezést nem lehet olyanként értelmezni, mint amely abszolút tiltást fogalmaz meg. Kivételek lehetségesek, például a következő esetekben: a) ha egy foglalkoztatott nő olyan helytelen viselkedésben vétkes, ami indokolja alkalmazásának beszüntetését; b) ha az érintett vállalkozás megszűnik; c) ha lejárt a foglalkoztatás szerződésben rögzített időtartama.”

3. bekezdés – szoptatós anyáknak járó időkedvezmény „Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy a gyermeküket szoptató anyák e célra időkedvezményt kapjanak” 1. Az e bekezdésben nyújtott védelem személyi hatóköre tekintetében a Bizottság következetesen tartotta magát ahhoz a nézethez, hogy minden női munkavállaló, kivétel nélkül e bekezdés hatálya alá tartozik, mivel a 33. cikk itt nem vonatkozik (ld. feljebb a Általános észrevételek alatt, a 8. cikkben).

174

Emiatt Olaszország63, ahol a női háztartási munkavállalók és az otthon dolgozó nők nem esnek a dolgozó nők védelméről szóló törvény hatálya alá, a Bizottság véleménye szerint nem teljesíti a Karta rendelkezéseit (Konklúziók IV, 67. o., V, 78. o., Konklúziók VI, 64. o., VII, 55. o., VIII, 128. o., IX-2, 61. o., X-2, 97. o., XI-2, 96. o., XII-2, 143, o., utolsó említését ld. Konklúziók XIII-2, 215. o.). A Bizottság Svédország103 esetében is úgy találta a hetedik ciklusban, hogy nem teljesíti a Karta rendelkezéseit, méghozzá azon az alapon, hogy az otthoni munkavállalóknak a törvény nem biztosítja a gyermekük szoptatásához szükséges időkedvezményt, szemben a többi munkavállalóval, akiket véd a Munkakörnyezetről szóló 1978. évi törvény. (Konklúziók VII, 55. o.). 2. A Bizottság véleménye szerint a szoptatós anyák időkedvezménye a munkaidő részét kell, hogy képezze, és mint ilyen, fizetett idő (ld. első említését Konklúziók I, 51. o., Olaszország, illetve legutóbb a XIII-3 sz. Konklúzióhoz tartozó Kiegészítésben, 49. o., Luxemburg). E tekintetben Hollandiáról is bebizonyosodott, hogy nem teljesíti ezen bekezdés szerinti vállalását, mivel vannak joghézagok törvényalkotásában a foglalkoztatásban álló nők szoptatásra igénybe vett fizetett munkaidő-kedvezményével kapcsolatban, mely joghézagokat a kollektív szerződések nem töltenek ki (Konklúziók X-1, 97. o., XI-1, 107. o.). A XII-1 sz. Konklúzióban (155. o.) a Bizottság észrevételezte, hogy a joghézagok a fizetettség tényével és a szoptatásra igénybe vett időnek a munkaidőként való elszámolásával kapcsolatosak. A Bizottság nem találta meggyőzőnek a holland kormányzat által nyújtott magyarázatot, mely szerint az általános törvények szavatolják a szoptatós anyák e célra adandó munkaidő-kedvezményét, illetve a Polgári Törvénykönyvben megjelenő kötelezettség, melynek értelmében a munkaadónak „jó munkaadóként” kell cselekednie, biztosítja, hogy a munkaadók fizessék a nőket az ilyen okból való távollét idejére. A Bizottság azt kifogásolta, hogy a szoptatásra adott munkaidőkedvezményről szóló törvény (1919. évi Munkaügyi törvény) nem fekteti le, hogy az ilyen időt munkaidőnek kell tekinteni, sem azt, hogy erre az időre fizetés jár. Sőt, a holland szakszervezeti szövetség által az ILO-nak továbbított és a Bizottság tudomására hozott tájékoztatásból kiderült, hogy gyakorlatban sok munkaadó arra kötelezi női munkavállalóit, hogy dolgozzák le a szoptatással töltött időt, vagy egyszerűen nem fizetnek erre az időre. (Konklúziók XIII-1, 180. o.) 63

A Miniszteri Bizottság ajánlással fordult Olaszországhoz a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus második részében, egyebek közt a 8. cikk 3. bekezdésének témájában (lásd fent az „általános észrevételek” alatt). 103 Az otthoni munkavállalók helyzetét rendezte a Munkakörnyezetről szóló 1978. évi törvény IV fejezete 4. részének – mely kimondja, hogy egy szoptatós anyától nem tagadható meg a gyermeke szoptatására igénybe vett időkedvezmény – az 1983. január 1-én hatályba lépett, a gyermekgondozás okán munkából való távolmaradáshoz biztosított jogról szóló törvény, és amely az otthoni munkavállalókra is kiterjed. (Konklúziók VIII, 128. o. és Konklúziók IX-1, 72. o.)

175

A Bizottság ilyen irányú észrevételek hatására azt is kihangsúlyozta, hogy a szoptatás miatti munkamegszakításokat szükségképpen munkaidő alatt kell lehetővé tenni. Emiatt elmarasztaló álláspontot foglalt el Belgium esetében, ahol a munkaadókat nem kötelezi a törvény arra, hogy fizetett munkaidő-kedvezményt adjanak szoptatós anyáknak a munkaidő alatt. A Bizottság úgy tartja, hogy a részmunkaidő, illetve a szülés után kivehető szabadság lehetősége, bár magukban érdekesek, nem felelnek meg a 8. cikk 3. bekezdése szerinti elkötelezettségnek (Konklúziók XIII-2, 309. o.). A helyzet hasonlítható a svédországihoz, ahol a szülési szabadságról szóló törvény értelmében a nőknek megvan a joguk munkaidő közben szoptatni, azonban a munkaadónak nem törvényi kötelezettsége ezt a szabadidőt a munkaidő alatt megadni; szülés után szintén vannak lehetőségek a részmunkaidő igénybe vételére, és az így nem munkával töltött időt pénzügyileg ellentételezi a szülői juttatás104. 3. Ami a szoptatásra adandó munkaidő-kedvezmény időbeli megoldását illeti, a Bizottság nem nyújtott semmilyen általános meghatározást az „elégséges munkaidő-kedvezmény” vonatkozásában, és ezért minden esetet egyedi alapon bírál el. Például az alábbi eseteket kielégítőnek tartotta: – naponta két, egyenként félórás pihenő egy éven át etetés céljára olyan esetben, ahol a munkaadó az óvodai vagy etető szoba szolgáltatást maga nyújtja a mamáknak, illetve egy óra pihenő, ha ezt a szolgáltatást nem nyújtja. Ezen utóbbi esetben a mama jogosult ilyen céllal távozni munkahelyéről (Konklúziók I, 51. o., ld. még 191, Német Szövetségi Köztársaság); – naponta egy óra egy évnél nem idősebb csecsemő etetésére (Konklúziók V, 78. o., Franciaország); – naponta egy óra olyan mamáknak, akiknek gyereke nem idősebb kilenc hónaposnál, mely időszak két félórás időszakban is igénybe vehető, vagy átváltható a napi munkaidő félórás csökkentésére (Kiegészítés a IX-2 sz. Konklúzióhoz, 22. o., Spanyolország); – naponta két pihenő, melyek különböző időszakokban vehetők igénybe eladdig, míg a szoptatás szükséges vagy a gyerek egyéves születésnapjáig (Konklúziók XIII-3, 315. o., Portugália); – két, egyenként negyvenöt perces időszak, mely a szoptatós anyák kérésére vehető igénybe a munkaidő elején és végén. Ez összevonható egy, legalább kilencven perces időszakká, ahol a munkaidő alatt csak egy, egy óránál rövidebb szünet van vagy ahol a munkavállaló nem tudja gyerekét a munkahely közelében megszoptatni (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 49. o., Luxemburg). 104

A Bizottság elhalasztotta döntését (Konklúziók XIII-1, 180. és 181. o.).

176

Megfelelés értékelés A Bizottság állásfoglalása három Szerződő Fél esetében elmarasztaló: Olaszország, az 1. pontban írottak okán; Belgium és Hollandia a 2. pontban írottak miatt.

4. bekezdés – Az éjszakai munka szabályozása és a veszélyes, egészségtelen és megerőltető munka tilalma női munkavállalók számára Ezen bekezdés keretében a Szerződő Felek vállalják, hogy „a. Az iparban történő alkalmazás esetén szabályozzák a dolgozó nők foglalkoztatását az éjszakai műszakban” b. megtiltják női dolgozó foglalkoztatását a föld alatti bányászatban és szükség szerint minden más olyan munka esetében, amely veszélyessége, egészségtelensége vagy a fáradságossága miatt indokolt. A 8. cikk első három bekezdéstől eltérően, melyek kizárólag az anyaság kérdésével foglalkoznak, ez a bekezdés a nőknek a munkahelyen való általános védelmével foglalkozik. Következésképpen ez a bekezdés ellentmondást sugallhat a férfiak és nők egyenlőségének elvével és a nőknek biztosított különleges védelem elvével, melyet az anyaság esetét kivéve gyakran diszkriminatívnak tartanak. A Bizottság esetjoga megpróbálta kibékíteni a nők védelmének ezen egymásnak ellentmondó szempontjait, melyek mindegyike részletesen szerepel a Kartában. A Bizottság saját esetjogáról szóló kommentárja, mely a Konklúziók XII-1-ben olvasható, az alábbiakban foglalja össze a 8. cikk 4. bekezdését: „a nemek egyenlőségének a nők védelmének elve közötti konfliktus bizonyos nehézségek forrása volt a Karta 8. cikkének esetében. Egyik oldalról, bár a terhességgel és az anyasággal összefüggő intézkedések hagyományosan nem minősülnek diszkriminatívnak, mégis, egy ezzel ellenkező tendencia körvonalai kezdenek kirajzolódni. Másrészről… elhangzott az észrevétel, hogy nehézségek várhatók a 8. cikk 4. bekezdésében lefektetett szabályoknak az egyenlőség elvével való összeegyeztetése során.” A Bizottság egyértelműen kijelentette, hogy ennek a rendelkezésnek az értelmezésekor, melyet a tizedik felülvizsgálati ciklus során fogadott el, „ezen ellentmondásos trendek kibékítésére tett kísérlete alkalmával észrevételezte a szociológiai, tudományos és technológiai fejlődést”. Egész esetjogáról szólva, melyet a Bizottság újfent megerősített, kijelentette, hogy az „tükrözi azt a fontosságot, melyet a Bizottság a férfiak és nők közötti tényleges egyenlőségnek mindig is tulajdonított a foglalkoztatás területén, míg azonban nem felejtette el a védelem szükséges, konkrét formáit. 177

Emiatt egyrészt arra az álláspontra jutott, hogy magáévá tette az 1. cikk 2. bekezdésének egalitárius követelményét, másrészt pedig hangsúlyozta a 8. cikk 4. bekezdésében a nők számára biztosított konkrét védelmet (Konklúziók XII-1, 22.-24. o.). A 4a bekezdés azt követeli az államoktól, hogy szabályozzák a nők éjszakai munkán való foglalkoztatását, míg a 4b bekezdés azt várja el az államoktól, hogy tiltsák meg a nők földalatti bányamunkán, stb. való foglalkoztatását. 1.

A nők éjszakai ipari foglalkoztatásának szabályozása (8. cikk 4a bekezdés)

Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság úgy döntött, hogy az „ipari foglalkoztatás” kifejezés nem értelmezhető úgy, mint ami az ipari vállalatokban történő nem-ipari foglalkoztatásra utal. A Bizottság oly módon jutott erre az álláspontra, hogy összehasonlította ezen albekezdés szövegét az ILO ennek megfelelő, 89. Egyezményével, mely e tekintetben más kifejezést alkalmaz (Konklúziók I, 192. o.). Ami a 4. bekezdésnek azon követelményét illeti, hogy „szabályozni kell a női munkavállalók éjszakai munkán történő foglalkoztatását”, a Bizottság úgy megfelelőnek tartotta „jelezni, milyen szintű és milyen természetű szabályozásra lenne itt szükség, illetve, hogy vajon, ha az ilyen szabályozás egyaránt vonatkozik mind férfi mind női munkavállalókra, azzal teljesítettnek minősülnek-e ezen bekezdés követelményei. A Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy ezen egész cikk összefüggésében (a foglalkoztatásban álló nők joga a védelemhez) a szabályozásnak olyannak kell lennie, hogy megfelelő védelmet nyújtson a női munkavállalóknak az éjszakai munka káros testi (és szociológiai) hatásaitól; ha az ilyen védelmet általános vonatkozású intézkedések biztosítják, úgy nem szükséges további intézkedéseket foganatosítani, amelyek járulékos, »speciális« védelmet nyújtanak nekik a férfiaknak nyújtottakon felül. Az éjszakai munkára vonatkozó szabályozás megfelelő mivolta aszerint ítélendő meg, milyen hathatósan biztosítja a nőknek azt a védelmet, melyhez joguk van.” (a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló második jelentése, 15. o.). A Bizottság elsőként bizonyos részleteket adott meg a kilencedik felülvizsgálati ciklusban arról, mit is tartalmazzanak e rendelkezések. Elfogadta, hogy egy olyan Szerződő Fél, amelynek törvényalkotása megenged kivételeket a nők éjszakai foglalkoztatásának tiltása alól gyárakban és kézműves műhelyekben, összhangban állónak tekinthetők a Kartával ha az ilyen kivételekről a Munkaügyi Felügyelőséget (Labour Inspectorate) a követelményeknek megfelelően értesítették, illetve, ha e kivételek csak akkor lehetségesek, ha a termelés konkrét körülményei szükségessé tették és ha a munkakörülmények kialakításánál és a vállalkozás tevékenységének megszervezésében ezt megfelelően tekintetbe vették. A Bizottság véleménye szerint az éjszakai munka a 8. cikk 4a bekezdésében megfelelő „szabályozásban” részesül (Konklúziók IX-2, 62. és 63. o., Olaszország). 178

A tizedik ciklusban (második rész) „a kormányok abbeli erőfeszítései, hogy de facto és de jure egyenlőséget hozzanak létre nők és férfiak között minden területen és kifejezetten a munka területén is, beleértve a nem szerinti megkülönböztetés minden formájának fokozatos és tartós megszüntetését, arra késztette a Bizottságot, hogy még pontosabban határozza meg a Karta 8. fejezete 4. bekezdésének vonatkozási területét. Mikor elkötelezte magát, hogy a „nők éjszakai ipari foglalkoztatását szabályozza” (a. albekezdés), a Bizottság megerősítette esetjogát azzal a céllal, hogy a rendelkezésnek való megfelelés érdekében egy államban nem kell konkrét szabályozást elfogadni nők részére, eladdig, míg igazolni tudja, hogy mindkét nemű munkavállalóira egyöntetűen vonatkozó szabályai vannak. Az ilyen szabályoknak meg kell határozniuk az éjszakai munka feltételeit, így a Munkaügyi Felügyelőség engedélyének biztosítását, ha ez szükséges, mely lefekteti a munkaidőt, a szüneteket, az éjszakai munkát követő pihenőnapokat, stb. Ezek a szabályok különösen is arra irányulnak, hogy korlátozzák az éjszakai munkának a munkavállaló egészségére és családi életére gyakorolt káros hatásait, illetve, hogy megelőzze az esetleges visszaéléseket” (Konklúziók X-2, 97. o.; ld. még Konklúziók XII-1, Általános bevezető, 22. és 23. o.). Azóta a Bizottság minden esetben megkérte a Szerződő Feleket, hogy jelentéseikbe foglaljanak bele tájékoztatást a vonatkozó szabályok tartalmáról „jogértelmezésében lefektetett feltételek tekintetében” (Konklúziók XII-2, 144. és 145. o., Franciaország; Konklúziók XII-2, 145. és 146. o. és XIII-2, 218. o., Olaszország; Konklúziók XII-2, 146. o. és XIII-2, 311. o., Málta; Konklúziók XIII-1, 181. o., Görögország; Konklúziók XIII-2, 310. o., Belgium). Esetjogának és a hozzá beérkező információ fényében a Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy egy olyan Szerződő Fél, amelyik három éves időszakra hatályon kívül helyezi a nők éjszakai munkájára vonatkozó tiltását gyárakban és műhelyekben, de egy másik törvény alapján az éjszakai munka mégis engedélyezett, és mind időtartamát, mind a pihenőidők idejét szabályozzák, teljesíti a Karta rendelkezéseit (Konklúziók XI-1, 108. és 109. o., Hollandia). e nézetet újra hangoztatták, még akkor is, mikor egy 1989. évi új törvény az éjszakai munka tilalmát teljes egészében eltörölték egészen addig, míg egyéb törvények szükségessé teszik az éjszakai munka engedélyezését, és szabályozzák a munka és a pihenőidő hosszát (Konklúziók XII-1, 157. o.); Írország esetében elmarasztaló állásfoglalás született: a Bizottság úgy találta, hogy az 1936. évi Munkafeltételekről szóló törvény, melyet az ír kormány idézett mint az iparban végzett éjszakai munkát szabályzó törvénye, nem kifejezetten az éjszakai munkára, hanem a műszakos munka különféle fajtáira vonatkozik. Ezen kívül azt is tapasztalta, (Konklúziók X-2, 98. o.) hogy e rendelkezések célja nem az, hogy „korlátozzák az éjszakai munka káros hatásait, illetve, hogy megelőzze az esetleges visszaéléseket”. Nem kapván választ azon kérdésére, mely szabályok vonatkoznak az iparban végzett éjszakai munkára, ha ilyenek egyáltalán vannak, és 179

lévén, hogy „a már benyújtott szabályok sem a Karta e rendelkezésének céljaival nem voltak összhangban, sem elegendő védelmet nem nyújtottak, és lévén, hogy semmilyen, az iparban alkalmazott szabályokat nem jeleztek”, a Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy Írország nem teljesíti a Karta rendelkezéseit (Konklúziók XIII-1, 182. és 183. o.). Történt néhány előre mutató változás a nők éjszakai munkáját illetően: az Európai Közösségek Bírósága által 1991. július 25-én a Stoeckel ügyben hozott ítélet után (C/345/89) azok a Szerződő Felek amelyek korábban ratifikálták a 89. ILO Egyezményt (A nők éjszakai munkájáról)105, és tagállamai az Európai Uniónak, felmondták ezt az ILO Egyezményt; következésképpen ezen államok törvényhozásában változásokra lehetett számítani, mely a nők éjszakai munkáját formálisan megtiltja. „Ezen összefüggésben a Bizottság felhívta a figyelmet – és különösen a Közösség tagállamainak figyelmét, majd, mikor a saját törvényeik változtatására sor kerül – a saját esetjogára, mely szerint »a szabályoknak meg kell határozniuk az éjszakai munkát szabályzó feltételeket, mint például a Munkaügyi Felügyelőségtől beszerzendő engedély szükségessége (ha ilyen követelmény fennáll), a munkaidő, szünetek, pihenőidő, stb. meghatározását«.” (Konklúziók X-2, 97. o.). Szeretné, ha terhes nők, a közelmúltban szült nők vagy a gyereküket ápoló nők különleges helyzetét a Karta e rendelkezése figyelembe venné.” (Konklúziók XII-2, 23. és 24. o.). Azóta, ha szükséges, a Bizottság megkéri ezen államokat, hogy nyújtsanak tájékoztatást „bármely új rendelkezésről, melyet az éjszakai munkával kapcsolatosan foganatosítanak” és arról, hogy vajon „ terhes nők, a közelmúltban szült nők vagy a gyereküket ápoló nők különleges helyzetét a Karta e rendelkezése céljaira figyelembe veszik-e” (ld. Belgium esetében Konklúziók XIII-2, 181. o.; Olaszország esetében Konklúziók XII-2, 146 o., és Konklúziók XIII-2, 218. o.; Málta esetében Konklúziók XIII-2, 312. o.).

Megfelelés értékelés Csupán egyetlen Szerződő Fél nem teljesíti a 8. cikk 4a bekezdésének követelményeit: Írország (ld. fent).

2. A nők foglalkoztatásának tilalma bizonyos veszélyes, egészségtelen vagy megerőltető munkafajták esetén (8. cikk 4b bekezdés).

105

Az Egyezmény megtiltja a női munkavállalók foglalkoztatását az iparban néhány kivételes esettől eltekintve. 1990-ben az Egyezményhez készült jegyzőkönyv, mely további kivételeket vezet be a tiltás alól, majd elfogadták az új, a 171. Egyezményt, mely mind a nők, mind a férfiak által végzett éjszakai munkát szabályozza, külön szabályokkal az anyaság védelmére.

180

Ez az albekezdés meghatározza a nők bizonyos feladataira vonatkozó tiltást; az esetleges diszkrimináció kockázata ezért nagyobb mint az éjszakai munka esetében, mely csupán szabályozásra szorul. Emiatt a Bizottság úgy döntött, hogy megszorítja ezen albekezdés vonatkozási területét, mely két különálló tiltást tartalmaz. a. A földalatti bányamunkán való foglalkoztatás tilalma Ami e tiltást illeti, a Bizottság a hatodik ciklusban megvizsgálta az egyik Szerződő Fél törvényalkotásában bekövetkezett változásnak az e rendelkezéssel való összeegyeztethetőségét. A változás „megengedte volna a nők (női orvosok, ápolónők, stb. akik munkájuk során lemennek egy működő bányába) foglalkoztatását földalatti ásványbányákban, feltéve, ha nem töltik idejük számottevő részét a föld alatt, illetve azt, hogy nők olyan föld alatti bányákban dolgozzanak, amelyek már nem bányaként működnek, így pl. gombát tenyésszenek, idegenvezetést tartsanak, stb.” A Bizottság észrevételezte, hogy „különbség látszik mutatkozni a 8. cikk 4a bekezdésének angol és francia szövegezése között. A francia szöveg ugyanis megtiltotta a »női munkavállalóknak a bányákban végzett földalatti munkáját«, míg az angol szöveg az ilyen foglalkoztatást »[…] a földalatti bányamunkán« tiltja meg. A francia szöveg vonatkozási tartománya ily módon szélesebbnek tűnik, mivel kizárja a föld alatti munkát a bányákban még akkor is, ha e munka nem kapcsolódik a tényleges bányászathoz, szemben az angol szöveggel, ahol is szűkebb értelmezésről van szó, ugyanis a tényleges földalatti bányamunkához kapcsolódó esetekről szól.” (Konklúziók VI, 65. o., az Egyesült Királyság). A Bizottság, miután a fennálló értelmezési problémát a 45. ILO Egyezményére (Nők földalatti munkája) való utalással megoldotta, mely annak ellenére, hogy francia szövegezése összhangban volt a 4b cikk francia szövegével, megengedett kivételeket a földalatti munkán való foglalkoztatással kapcsolatban olyan esetekben, ahol „az egészségügyben és a jóléti ágazatban alkalmazott női munkavállalók alkalmanként lemennek egy bánya földalatti részébe nem fizikai munkavégzés céljára, úgy döntött, hogy az angol szöveg korlátozottabb értelmezését fogadja el: „A Bizottság ezért arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Karta e rendelkezése a fenti értelemben tiltja a nők foglalkoztatását »földalatti bányamunká«-ban, és nem a bányában végzett bármely munkafajtát tilt, természetesen akkor, ha ez a munka nem „elfogadhatatlan veszélyes, egészségtelen vagy megterhelő természete folytán”, ahogy az a 8. cikk 4b bekezdésében szerepel (uo.); arra az álláspontra jutott, hogy a szóban forgó Szerződő Fél teljesíti a Karta rendelkezését, mivel a törvényeibe bevezetett módosítás megfelelt az ILO Egyezmény derogációinak, és mivel a nők földalatti foglalkoztatása minden más esetben tiltott maradt (uo.). Mint a 8. cikk 4. bekezdésének a. albekezdésének esetében, a férfiak és nők egyenlősége elvének növekvő fontossága arra a lépésre késztette a Bizottságot, hogy általános észrevételben pontosítsa álláspontját. „A nők és férfiak közötti de facto és de jure egyenlőség minden területen, de első sorban a munka területén való megvalósítására irányuló erőfeszítések, ide értve a 181

nemi alapon történő diszkrimináció minden formájának folyamatos kiküszöbölését, arra ösztönözték a Bizottságot, hogy még pontosabban határozza meg a Karta 8. cikke 4. bekezdésének értelmezési tartományát. Amikor elkötelezte magát, hogy a „megtiltja a nők földalatti bányamunkán való foglalkoztatását” (b. albekezdés első része), a Bizottság megvilágította esetjogát azáltal, hogy a fenti tiltás csakis a nők bányában való földalatti bányászati munkán való foglalkoztatására vonatkozik, amely alól mindennemű egyéb foglalkozás, különösen is a szociális és orvosi, irányítási, felügyeleti, stb. természetűek, ki vannak zárva.” (Konklúziók X-2, 97. o.). A Bizottság elfogadta, hogy ahol nincs bányaipar, ott e rendelkezés nem bír semmilyen fontossággal. (ld. Konklúziók XII-2, 147. o., Málta).

Megfelelés értékelés A földalatti bányamunkán való foglalkoztatás tiltásának szerepelnie kell azon Szerződő Felek törvényhozásában, melyek elfogadták ezt a rendelkezést, egyébként megítélésük elmarasztaló lesz. Emiatt elmarasztaló Olaszország megítélése e tekintetben, mivel egy törvénymódosítás folytán a terhes nők kivételével a nők földalatti bányamunkán való foglalkoztatása többé nem tiltott. Ez így is maradt annak dacára, hogy az olasz jelentés szerint a bányában dolgozó igen kevés nő közül valójában egy sem végez bányamunkát. (Konklúziók XI-2, 97. o., Konklúziók XII-2, 145. o. és Konklúziók XIII-2, 217. o.). Írországgal kapcsolatban „a Bizottság észrevételezte, hogy Írország 1989 májusával hatályon kívül helyezte a 45. ILO Egyezményt (Nők földalatti foglalkoztatása) (azaz a jelenlegi felülvizsgálati ciklus során). Azt kérte, tájékoztassák folyamatosan a helyzettel kapcsolatos bármilyen fejleményről, különösen a nők bányában fizikai munkára való foglalkoztatását tiltó rendelkezést visszavonásával kapcsolatosakról. A Bizottság igen sajnálta, hogy a jelentés nem tartalmazott részleteket a témáról, és ragaszkodott hozzá, hogy a következő jelentés válaszolja meg ezeket a kérdéseket. A 45. ILO Egyezmény hatályon kívül helyezése által teremtett új helyzettel kapcsolatos információ híján a Bizottság elhalasztotta álláspontjának megfogalmazását” (Konklúziók XIII-1, 183. o.).

b. Mindennemű veszélyes, egészségtelen vagy megterhelő munka tiltása ésszerű keretek között Az a. pontban említett általános észrevételben, ugyanazon okokból, a Bizottság meghatározta e tiltás vonatkozási területét: 182

„Ami a b. albekezdés második részét illeti, mely a nők foglalkoztatását ésszerű keretek között minden olyan munkán megtiltja, mely akár veszélyes, akár egészségtelen vagy megterhelő mivolta folytán nem megfelelő számukra” a Bizottság nyilvánvalóvá tette, hogy az „ésszerű keretek között” kifejezés lehetővé teszi a Karta e rendelkezése által jogilag kötött államok számára, hogy a nők foglalkoztatásának tiltását a fent említett munkafajtákon a ténylegesen szükséges esetekre korlátozzák, elsősorban az anyaság védelmének céljából, így a terhesség, a szülés, és a szülés utáni időszak, illetve további gyermekek védelme érdekében.” (Konklúziók X-2, 97. és 98. o.). Ezen korlátok között a Bizottság különös figyelmet fordít az alábbiaknak való kitettséggel járó tevékenységeknek: ólom (Konklúziók XIII-1, 182. o., Görögország; Konklúziók XII-2, 145. o. és XIII-2, 217. o., Olaszország; Konklúziók XII-2, 147. o.. Málta; Konklúziók XI-2, 98. o., Spanyolország), benzol (Konklúziók XII-1, 156. o. és XIII-1, 182. o., Görögország; Konklúziók XII-2, 145. o. és XIII-2, 217. és 218. o., Olaszország) vagy ionizáló sugárzás (Konklúziók XIII1, 182. o., Görögország; Konklúziók XI-2, 97. o., Olaszország; Konklúziók XII-2, 147. o., Málta; Konklúziók XI-2, 98. o., Spanyolország). Olaszország példája különösen is jellemző: a tizenegyedik ciklusban, miután a Bizottság észrevételezte, hogy a törvények tiltják a veszélyes, egészségtelen és megterhelő munkát terhes nők számára, és kizárták a szülőképes korú nőket az olyan tevékenységekből, melyek ionizáló sugárzás való kitettség kockázatával jártak, arra az állásfoglalásra jutott, hogy a helyzet összhangban áll a 8. cikk 4b bekezdésének e részével (Konklúziók XI-2, 97. és 98. o.). Azonban a tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság, miután ILO forrásokból arról értesült, hogy nehézségek vannak az ólomnak és benzolnak kitett nők foglalkoztatásával kapcsolatban, tájékoztatást kért a szülőképes korú nőknek a munkahelyen ólomnak való kitettség elleni védelmére tett intézkedésekről, illetve azokról a lépésekről, melyeket a szoptatós anyáknak a benzolnak való kitettség elleni védelme érdekében történtek, függetlenül a szoptatás hosszától. (Konklúziók XII-2, 145. o.). A tizenharmadik ciklusban a Bizottság észrevételezte, hogy elfogadtak egy törvényerejű határozatot azzal a céllal, hogy olasz törvényalkotást összhangba hozzák különösen is a 82/605. Közösségi irányelvvel. Ez a határozat egyebek között azt mondja ki, hogy a munkavállalókat intézkedések útján védeni kell az ólomnak való kitettséggel kapcsolatos kockázatoktól, és speciális („kitettségi”) értékeket kell meghatározni a szülőképes korú nők esetében. Sőt, törvényjavaslat volt előkészületben a benzolnak való kitettséggel kapcsolatos kockázatok elleni védelemről is, hogy ezáltal megvalósítsák a 90/394. Közösségi irányelvet. A Bizottság megkérdezte, milyen orvosi vizsgálatokat végeznek az ilyen nőkön a törvényi határozat értelmében, vajon az olasz hatóságok nem teszik-e megfontolás tárgyává, hogy megtiltsák a nőknek az olyan munkákban való részvételt, ahol ólomnak vannak kitéve, és azt, vajon az új törvény kiterjeszti-e a foglalkoztatás tilalmát az anyákra a szülés

183

utáni hetedik hónapot követően is, hogy ezáltal a teljes szoptatási idő védelem alatt teljen (Konklúziók XIII-2, 217. és 218. o.).

Megfelelés értékelés A Bizottság elmarasztaló álláspontot foglalt el Görögországgal kapcsolatban, mivel észrevételezte, hogy ami a veszélyes, egészségtelen vagy megterhelő foglalkozásokat illeti a női munkavállalók esetében, kivéve a földalatti bányászatot, ami nők számára tiltott, „szinte minden más, veszélyes tevékenységek elleni védelemre vonatkozó rendelkezés mindkét nemű munkavállalóra vonatkozott, és a Görög hatóságok szerint ezek a normák ilyen formában nem nyújtottak kellő védelmet a szülő korú nőknek. A Bizottság aggodalmának adott hangot e helyzettel kapcsolatban, mely látszólag azt sugallta, hogy még azokban a foglalkozásokban is, melyek olyan veszélyesek az anyaságra és a további gyerekekre mint az ionizáló sugárzásnak, benzolnak és ólomnak való kitettség, az érvényben levő normák elégtelenek.” (Konklúziók XIII-1, 182. o.). Az egyenlőség elvének figyelembe vétele érdekében ezt a cikket a Módosított Kartában megváltoztatták, hogy csak az anyaság esetében védje a nőket. A fenti 1. és 2. bekezdésben alkalmazott módosításokon túlmenően a 8. cikk 4. bekezdése kötelezővé teszi a terhes nők, a közelmúltban szült nők és gyerekeiket szoptató anyák éjszakai munkán való foglalkoztatásának szabályozását. A két nemre egyaránt vonatkozó védelem éjszakai munkán most már csak a 2. cikk 7. bekezdésében szerepel. A 8. cikk 5. bekezdése az anyaság fent meghatározott esetére korlátozza azoknak a nőknek a földalatti bányákban és minden más, veszélyessége, egészségtelensége vagy megterhelő mivolta miatt nem megfelelő munkafajtán való foglalkoztatására vonatkozó tiltást. A 8. cikk az alábbiakat tartalmazza: Annak érdekében, hogy a dolgozó nők hatékonyan gyakorolhassák a védelemre való jogukat anyaság esetén, a Felek vállalják, hogy 1. akár fizetett szabadságot biztosítanak, vagy megfelelő társadalombiztosítási juttatásokat vagy állami alapokból nyújtott juttatásokat a dolgozó nőknek, hogy szabadságot vehessenek ki a gyermekszülés előtt és után összesen legalább 14 hétig; 2. tekintsék törvénytelennek, ha a terhesség bejelentésétől a szülési szabadság végéig terjedő időszakban a munkáltató elbocsát egy asszonyt, vagy az elbocsátást olyan időszakban jelenti be, hogy a felmondási idő még azon időszakon belül telne le; 3. biztosítják, hogy a gyermekeiket gondozó anyákat erre a célra elégséges munkaidő kedvezmény illesse meg;

184

4. szabályozzák a terhes anyák, a közelmúltban szült és kisdedeiket gondozó anyák foglalkoztatását éjszakai munkán; 5. megtiltják a terhes anyák, a közelmúltban szült és kisdedeiket gondozó anyák foglalkoztatását föld alatti bányászatban és minden más olyan munkán, amely alkalmatlan, mert veszélyes, egészségtelen, vagy nagy erőfeszítést igényelnek, és megfelelő intézkedéseket tesznek ezen asszonyok munkaügyi jogainak védelme érdekében.

185

9. CIKK – A PÁLYAVÁLASZTÁSI TANÁCSADÁSHOZ VALÓ JOG Ezen cikk, mely egyetlen bekezdésből áll, az alábbiakat tartalmazza: „A pályaválasztási tanácsadáshoz való jog tényleges gyakorlásának biztosítására a Szerződő Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy szükség szerint olyan szolgáltatást hoznak létre vagy mozdítanak elő, amely a hátrányos helyzetűeket is beleértve mindenkinek segítséget nyújt pályájuk megválasztásával és a szakmai fejlődéssel összefüggő gondjaik megoldásához, kellő figyelemmel az egyéni tulajdonságokra és azoknak a foglalkoztatási lehetőségekhez való viszonyára. Ezt a segítséget fiataloknak – ideértve az iskolás gyermekeket is – és felnőtteknek egyaránt ingyenesen kell megadni.” Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság az alábbi általános észrevételt tette: „Ezen cikk célja annak kötelezővé tétele az azt elfogadó államok számára, hogy olyan szolgáltatást működtessenek, mely mindenkinek ingyenesen segít pályaválasztással kapcsolatos problémája megoldásában. A 9. cikk komoly újdonság a nemzetközi munkajog történetében, lévén, hogy ez az első nemzetközi elkötelezettség a pályaválasztással kapcsolatosan; eddig ez az elv csak különféle ajánlások formájában jelent meg a nemzetközi jogban” (Konklúziók I, 53. o.) A Bizottság néhány gondolatot is kifejtett a 9. cikk értelmezésével kapcsolatban. Hangsúlyozta, hogy a „szükség szerint” kifejezés, ahogyan a 9. cikkben megjelenik, azon államok kötelezését célozza, melyekben a munkanélküliség még igen magas, hogy tegyenek külön erőfeszítést a pályaválasztással kapcsolatban”, majd hangsúlyozta, hogy a „pályaválasztási tanácsadó szolgáltatás legyen mindenki, nem csupán a munkanélküliek számára elérhető, így a tanulók számára is, különösen az iskolát befejezők számára” (uo.). Ezután nyilvánvalóvá tette, hogy a megfelelés értékelhetőségéhez az alábbiakról szükséges megfelelő tájékoztatást nyújtani: „1. az állami és magán pályaválasztási tanácsadó szolgálatok funkciói, szervezete és működése; 2. e szolgálatok fejlesztésére és összehangolására irányuló intézkedések, ideértve a megváltozott munkaképességű személyek megsegítésére tett lépéseket is; 3. a társadalmi előrejutás érdekében a pályaválasztási tanácsadáson keresztül tett intézkedések (ideértve a nyilvánosság tájékoztatását is);

186

4. a pályaválasztási tanácsadó szolgálatok finanszírozása, azok szakszemélyzetének nagysága és az általuk segített ügyfelek száma” (uo.) Három ciklussal később, miután észrevételezte, hogy a szóban forgó időszakot gazdasági válság jellemezte (1972-1973), melynek egyik következménye a növekvő munkanélküliség volt, a Bizottság hangsúlyozta, hogy „ezen átfogó helyzet különösen is hangsúlyozza a Kartából fakadó szociális és gazdasági elkötelezettségek fontosságát”. Ebben az összefüggésben a Bizottság azon nézetének adott hangot, egyebek között, hogy „a Karta 9. és 10. cikke szerint a kormányoknak olyan lépéseket kell foganatosítaniuk, melyekkel megkönnyítik a fiataloknak a munkavállalói életbe való belépését és az ahhoz való alkalmazkodást. A probléma különösen is kiélezett a migráns munkavállalók és ezek családjai esetében” (Konklúziók IV, XIV. o.). A Bizottság „hangsúlyozta a pályaválasztási tanácsadó szolgálat fontosságát egy modern gazdaságban, különösen gazdasági recesszió idején, és úgy határozta meg azt, mint az a szolgálat, mely a foglalkozás megválasztásával kapcsolatos problémák megoldásában nyújt segítséget ügyfeleinek saját személyes tulajdonságaik és a foglalkoztatási lehetőségek szerint” (Konklúziók IV, 69. o.). Azóta a pályaválasztási tanácsadás egyre növekvő fontosságnak örvend az egyes országok nemzeti politikájában, és így a Bizottság esetjogában is, ami különös figyelmet kölcsönöz azoknak a sebezhető csoportoknak, akik a munkaerő-piacot alkotják (fiatal személyek, megváltozott munkaképességűek – e két csoporttal kifejezetten foglalkozik a 9. cikk – nők, munkanélküliek és külföldiek, akik számára a Karta Függeléke egyenlő bánásmódot biztosít, ha más Szerződő Felek polgárai, és jogszerűen tartózkodnak vagy rendszeresen dolgoznak a szóban forgó Szerződő Fél területén). A Bizottság erősen hangsúlyozta azokat a lépéseket, melyekkel a pályaválasztási tanácsadó szolgálatokra irányuló figyelem fokozható, illetve hangsúlyozta „a pályaválasztási tanácsadó szolgálatokhoz való jog hathatós gyakorlásáról szóló tájékoztatás fontosságát” is (ld. utolsó említését: (Konklúziók XIII-2, 314. o., Belgium és Konklúziók XIII-3, 318. o., Finnország). A Bizottság a XIII-3 Konklúziók Általános bevezetőjének egyik tematikai egységét a pályaválasztási tanácsadás és képzés témájának szentelte, hangsúlyozva, hogy „az e a területen teendő lépések alapvető fontosságúakká váltak a jelenlegi európai kontextusban, nem csupán a munkanélküliség elleni küzdelem során, hanem a technikai fejlődésre és az iparágak átalakulására adott válasz során is, illetve a Közép és Kelet Európa országainak átmeneti időszakához kapcsolódó változásokra való reakció miatt is” (Általános bevezető a XIII-3 sz. Konklúziókhoz, 30. o.). Felidézte a bekövetkezett változásokat, és ismét utalt esetjogának főbb szempontjaira a pályaválasztási tanácsadás területén (uo., 30-32. o.):

187

„A Nyugat Európai gazdasági válság első szakaszaiban a pályaválasztási tanácsadást és képzést a növekvő munkanélküliség gyógyszerének tekintették, mellyel a munkavállalókat a bővülő iparágak felé ösztönözték, és így adták meg nekik a szükséges képzést és továbbképzést. Azóta a gazdaság jelentős átalakuláson ment át, akár technológiai fejlődésről legyen szó, mely megrázta a munkaerő-piacot egyes hagyományos szakmák megszüntetésével és más, különböző készségeket igénylő szakmák megteremtésével, akár vagy a közép és kelet Európa piacgazdasággá történő átalakulásáról legyen szó, amely a munkaerő-piac minden aspektusát teljességgel megváltoztatta. Ebben az összefüggésben a pályaválasztási tanácsadó és még inkább a szakképzés olyan elemek, melyekre annak biztosítására van szükség, hogy a rendelkezésre álló munkaerő találkozzon a kereslettel. A megfontolás tárgyát képező államok ezért folytatták erőfeszítéseiket a tárgyidőszak alatt azzal a céllal, hogy a pályaválasztási tanácsadó szolgálataikat és képzési programjaikat e gazdasági átalakulásokhoz idomítsák. A Bizottság ily módon tudomásul vette a pályaválasztási tanácsadás és a munkaerő-piaci tevékenység megnövekedett fontosságát, melyet sok államban az a törekvés mutat, hogy pályaválasztási tanácsadó szolgálatokat tovább szélesítsék és javítsák, egyebek között a számítógépesítés eszközével (Norvégia) vagy az iskolákban külön tanszékeket alakítva erre a célra (Spanyolország), vagy az erre a célra elkülönített költségvetés növelésével. A Bizottság hangsúlyozta, hogy a 9. cikk megköveteli, miszerint e szolgálatoknak ingyeneseknek kell lenniük. Egy összehasonlító adatfeldolgozó tanulmány, melyet a 9. cikk kapcsán nyújtottak be azt állapította meg, hogy nem volt következetes tájékoztatás a pályaválasztási tanácsadásra elkülönített állami keretek összegéről, az ilyen tanácsadásban részesülő személyek számáról, a tanácsadásban résztvevők számáról vagy a szolgáltatás földrajzi megoszlásáról. Erre az információra azért van szükség, hogy lehetővé tegye a Bizottság számára, hogy a lehető legobjektívabb megközelítést tehesse magáévá az egyes nemzeti tényállások vizsgálata során, így ez az információ kulcsfontosságú része e helyzetek megfelelő mivolta megítélésének. A Bizottság ezért hangsúlyozta, hogy a következő felülvizsgálati ciklusban szükséges lesz ilyen információ megadása. A tanulmány azt is megvilágította, hogy a Szerződő Felek többségében két szinten működött a pályaválasztási tanácsadás, melyek egyike az oktatási rendszeren belül működött, a másik pedig a munkaerő-piacon. Mivel ezek kiegészítették egymást, a Bizottság azt kérte, hogy a nemzeti jelentések nyújtsanak tárgyhoz tartozó információt mindegyik tárgyidőszakról, megfelelő számadatokkal, különbséget téve az iskolákban folyó pályaválasztási tanácsadás és a munkaerő-piacon folyó szakmaválasztási tanácsadás között.

188

A megvizsgált országok némelyike olyan lépéseket bátorított, melyek célja az lett volna, hogy a fiatalok számára is előmozdítsa a pályaválasztási tanácsadást az oktatási rendszeren belül oly módon, hogy növeli az e feladatra rendelt személyzet számát (Dánia és Írország) vagy speciális programok segítségével, melyek célja, hogy a fiatal személyeknek pontosabb benyomást adjon saját foglalkoztatással kapcsolatos készségeikről, így segítve őket a pályaválasztás feladatában. Példa erre a görögországi „Aktív pályaválasztási program’. Ami a felnőttek szakmaválasztási tanácsadását illeti, némely ország a Karta javaslata szerint különös figyelmet szentel a megváltozott munkaképességűeknek. Így Máltán létrehoztak egy Speciális Igények Központja elnevezésű szervezetet a megváltozott munkaképességűek részére a munkaügyi kirendeltségekben, Portugáliában és Spanyolországban pedig a megváltozott munkaképességűek érdekében kezdtek kísérleti tevékenységbe a Horizont program keretében, melynek pozitív kihatásai voltak. A megváltozott munkaképességűek megsegítésére hozott intézkedésekről szóló információ hiánya miatt a Bizottság több esetben kényszerült azt kérni, hogy a következő jelentés legyen teljesebb. Különféle, a nők érdekében tett kezdeményezések szintén megfigyelhetők: intézkedéseket fogadtak el Cipruson a nőknek nyújtott szakmaválasztási tanácsadás minőségének és mennyiségének fokozására azzal a céllal, hogy segítsék belépésüket a munkaerő-piacra; az ilyen szolgálatok felállítása Ausztriában nők nagyobb csoportját tette képessé arra, hogy munkát találjon. Amint azt a Bizottság az első felülvizsgálati ciklus óta folyamatosan hangsúlyozza, erőfeszítéseket kell tenni a munkanélkülieknek biztosított munkaerő-piaci tanácsadás területén106. E szolgálatok egyre fontosabb és hatékonyabb segítői a munkanélküliek munkaerő-piacra való visszatalálásának, különösen azok esetében, akik hosszabb időszakokat töltenek tétlenül. Ezért Írországban kiemelt szerepet szánnak a tartós munkanélküliek munkaerő-piaci tanácsadásának, míg az Egyesült Királyságban módszerek kifejlesztését tűzték napirendre, melyekkel ezen csoportnak szóló tanácsadást javítani és testre szabni lehet. Egy OECD által a foglalkoztatásról készített tanulmány felfedte, hogy a francia kormány 1992-ben útjára indított egy programot a tartós munkanélküliség leküzdése érdekében, mely egyedi interjúk segítségével próbálta meghatározni az egy évnél hosszabb ideje munka nélkül álló személyek foglalkoztatási kilátásait és képzési igényeit. Végül pedig, mivel a külföldiek gyakorta sebezhetőbb társadalmi helyzetben vannak, és egyebek közt az információszerzéssel kapcsolatban is nagyobb fokú nehézségekkel kell megküzdeniük, a Bizottság szükségesnek tartotta rendre végigkérdezni az államokat, melyek még nem foglalkoztak ezzel a kérdéssel, vajon, és ha igen, hogyan biztosítottak egyenlő bánásmó-

106

Konklúziók I, 53. o.

189

dot a Szerződő Felek területén élő külföldi állampolgároknak pályaválasztási tanácsadás területén.”

Megfelelés értékelés Az egyes felülvizsgálati ciklusok során a Bizottság alapvetően azt találta, hogy a Szerződő Felek teljesítik az e cikk alapján vállalt kötelezettségeiket azáltal, hogy megfelelő pályaválasztási tanácsadást biztosítanak, és megelégedéssel nyugtázta az e szolgálatok bővítésére és javítására tett folyamatos és komoly erőfeszítéseket, melyet a kedvezményezettek, a szolgálatokban foglalkoztatottak számbeli gyarapítása által, a nekik juttatott pénzügyi keretek bővítése által és szervezetük javításával terveztek elérni. Egy példa van csupán nem megfelelésre: Törökország, illetve két halasztás: Belgium és Olaszország (Konklúziók XIII-2, 313-315. o. és Konklúziók XIII-3, 148. és 149. o.). Törökország esetében azért elmarasztaló a döntés, mert „a közelmúltban a pályaválasztási tanácsadás és segítségnyújtás javítására tett ezen erőfeszítések ellenére a Bizottságnak észrevételeznie kellett, hogy az ilyen szolgálatok száma és földrajzi megoszlása, a rendelkezésükre álló munkaerő-állomány nagysága, illetve a pályaválasztási tanácsadásra szánt állami keretek szintje (150 millió Török líra) nem elégséges ahhoz, hogy minden rászorultnak hozzáférést biztosítson (az 1991. májusi reform előtt 8.193 személy élt ezzel a lehetőséggel).” (Konklúziók XIII-1, 234. és 235 o.). A Bizottság megismételte elmarasztaló állásfoglalását a következő felülvizsgálati ciklusban, mivel a jelentés nem tartalmazott tájékoztatást a helyzet kedvező változásáról, és megismételte további információra irányuló kérését. (Konklúziók XIII-3, 321. és 322. o.).

190

10. CIKK – A SZAKKÉPZÉSHEZ VALÓ JOG Általános észrevételek Ez a cikk volt az első nemzetközi rendelkezés, mely a szakképzéshez mint olyanhoz való jogot szavatolja; a Karta megjelenéséig ezzel a témával nemzetközi szinten nem foglalkoztak, az ILO két ajánlásától, illetve az Európai Közösségek keretében elfogadott irányelvektől eltekintve (Konklúziók I, 55. o.). Ez négy bekezdésből áll, melyek mindegyikére a 33. cikk vonatkozik. Ez azt jelenti, hogy az e bekezdéseket elfogadó Szerződő Felek kötelesek konkrét bizonyítékokat felmutatni arra, hogy a szóban forgó munkavállalók „túlnyomó többsége”, azaz 80%-a élvezi vagy a törvény vagy a kollektív szerződések vagy egyéb okmányok által biztosított védelmet. A 10. cikk, ahol értelmezhető, az önfoglalkoztatásra vonatkozik. Mint ez már említettük, a Bizottság a XIII-3 sz. Konklúziók Általános észrevételeinek egyik tematikus egységét a pályaválasztási tanácsadás és – képzés témájának szentelte, és különösképpen az e területeken tapasztalt fejlődést elemezte (ld. fent a 9. cikkben). Hangsúlyozta a külföldiek és a megváltozott munkaképességűek által tapasztalt sajátos nehézségeket is: „a Bizottság észrevételezte, hogy egyes országokban intézkedéseket foganatosítottak a migráns munkavállalók érdekében (Spanyolország, Portugália, Svédország). A gazdasági szerkezetátalakítás valójában különösen érzékenyen érinti a bevándorlókat, mivel gyakorta bizonytalan állásokban dolgoznak, és nincs elégséges kapacitásuk arra, hogy könnyedén alkalmazkodjanak, és átképezzék magukat. A Bizottság különös fontosságot tulajdonít e témának, és nyilvánvalónak tekintette a tényt, hogy a gazdasági nehézségek egyértelműen sokkal komolyabb következményekkel bírnak erre a csoportra – migráns munkavállalók és családjuk – mint a társadalom más részeire; ezért kell különös erőfeszítést tenni az ő nevükben, hogy a munkanélküli migráns munkavállalók ugyanabban a segítségben részesüljenek a szakképzésben és a szakmai átképzésben mint az adott ország állampolgárai107. A Bizottság emiatt mindig is bátorította az államokat, hogy nyújtsanak tájékoztatást arról, hogyan biztosítják az egyenlő bánásmódot a más Szerződő Felek polgárai számára, ide értve a megváltozott munkaképességűeket is, a szakképzés terén (a szakképzéshez való hozzáférés és annak eszközei), és fontolóra vette, hogy az olyan helyzeteket, ahol az ilyen jellegű egyenlő bánásmód nincs szavatolva, az adott államnak a Karta szerinti elmarasztaló megítélését vonja maga után (Ausztria, Görögország, Málta). 107

Konklúziók VI, XV. o. A Bizottság egy, az 1. cikk 4. bekezdéséhez kapcsolódó általános észrevételben azt is meghatározta, hogy a pályaválasztási tanácsadó, szakképző és szakmai átképző intézmények szolgáltatásaihoz való hozzáférésnek a Karta Szerződő Felei területén élő külföldi állampolgárok számára is biztosítottnak kell lennie (Konklúziók XII-1, 67. o. és Konklúziók XII-2, 57. o.).

191

A Bizottság a továbbiakban hangsúlyozta, hogy a 19. cikk 4. bekezdéséből fakadó kötelezettség, mely foglalkoztatási és munkakörülmények tekintetében (ide értve a szakképzést is108) tovább megy annál, hogy egyszerűen csak azonos bánásmódot garantáljon külföldi és belföldi munkavállalók között abban az értelemben, hogy mivel a migránsok valójában hátrányos helyzetűek, arról rendelkezik, hogy a Szerződő Felek foganatosítsanak olyan intézkedéseket, melyek kedvezőbbek és előnyösebbek e csoport vonatkozásában mint az adott állam saját polgárainak vonatkozásában109. Tudatában annak a ténynek, hogy a képzés és a rehabilitáció döntő szerepet játszanak a számukra történő munkahelyteremtésre irányuló erőfeszítésekben, a tárgyiaidőszak alatt az államok folytatták a megváltozott munkaképességűek segítésének politikáját. Spanyolországban a FIP program (Országos Szakmai- és Foglalkoztatás-fejlesztési Program) keretében kiemelt beiskolázási lehetőséget kaptak, csakúgy mint Svédországban. Egyes országokban, így az Egyesült Királyságban kifejezetten az ő számukra terveztek különféle programokat. Más országokban külön erőfeszítéseket tettek, hogy a megváltozott munkaképességűeknek nyújtott képzéseket a munkaerő-piac igényeihez közelítsék (Franciaország és Finnország). A Bizottság mindazonáltal sajnálta, hogy a jelentésekből általában hiányzott a szakmai munkavégzésre képes megváltozott munkaképességű személyek összlétszámára vonatkozó információ, illetve azok aránya, akik képzési és/vagy átképzési programokba való részvételüket kérték, illetve azok száma, akik e képzést a tárgyidőszak alatt csakugyan megkapták. A Bizottság emiatt ragaszkodott hozzá, hogy ezen információ képezze a jelentések részét a következő felülvizsgálati ciklusban” (Konklúziók XIII-3, 36. és 37. o.). Összefoglalva, a Bizottság az alábbiakat hangsúlyozta: „Egy átalakult gazdaságban, bármi is legyen az átalakulás oka vagy jellemvonásai, a szakképzés a munkaerő-piac egy alapvető fontosságú eleme. Az Európa Tanács jelenlegi növekedési összefüggéseiben a fiatalok és a felnőttek képzését a munka új módozataihoz kell illeszteni, és komoly megfontolás tárgyává kellene tenni ezt a kérdést a munkaerő-piac minden szereplője számára a lehető legpontosabb előrejelzés alapján. A gyakran jelzett aránytalanság kereslet és kínálat között, és különösen a szakképzett munkaerő hiánya az e területen szükséges további erőfeszítések bizonyítéka. A Bizottság fontosnak tartotta hangsúlyozni a tényt, hogy ezeket a témákat nem csupán a munkanélküliség oldaláról kellene megközelíteni, hanem sokkal általánosabb alapokon, a szakképzés általános kereteinek tükrében, a foglalkoztatás iránti jelenle-

108

A Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló negyedik jelentésének bevezetőjében a Bizottság egyértelműen emlékeztette a máltai kormányt, milyen fontosságot tulajdonít a foglalkoztatás (és a képzés, munkaerő-felvétel, foglalkoztatás bővítés és a munkafeltételek) terén a de facto és de jure diszkrimináció hiányának a 19. cikk 4. bekezdésében. 109 Konklúziók I, 81. o.

192

gi igények fényében. Ezen ok miatt a Bizottság ragaszkodott hozzá, hogy a Szerződő Felek következő jelentéseikben írják le szakképzési rendszerük jelenlegi szerkezetét és annak minden aspektusát, és jelezzék, milyen változtatásokat terveznek vagy tesznek megfontolás tárgyává” (uo., 37. o.)

1. Bekezdés – A műszaki és szakmai képzés előmozdítása és a felső fokú szakmai és az egyetemi képzésbe való bejutás lehetőségének biztosítása Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „kizárólag az egyén adottságaira építve, a munkaadói és munkavállalói szervezetekkel konzultálva, szükség szerint biztosítják, vagy előmozdítják mindenki műszaki és szakmai képzését, beleértve a hátrányos helyzetűeket is, és biztosítják a magasabb műszaki vagy egyetemi képzéshez való hozzájárulás lehetőségét” Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kijelentette, hogy „ebben a rendelkezésben kétféle kötelezettség jelenik meg: – a műszaki és szakmai képzés előmozdításának kötelezettsége mindenki számára, és – a felső fokú és egyetemi oktatáshoz való hozzájutás lehetővé tételének kötelezettsége kizárólag az egyéni alkalmasság kritériuma alapján” (Konklúziók I, 55. o.). Ezért azon Szerződő Felek, melyek elfogadták e rendelkezést, mindkét fenti szempontról kötelesek tájékoztatást nyújtani, hogy a Bizottság ezáltal fel tudja mérni, vajon teljesítik-e vállalt kötelezettségeiket (uo., 55. és 56. o.). A Bizottság emellett úgy vélte, hogy a jelen bekezdés arra helyezi a hangsúlyt, miszerint a felső fokú műszaki és az egyetemi képzéshez való hozzájutást oly rendelkezés megalkotásával kellene demokratikusabbá tenni, mely szerint az oktatáshoz való hozzájutás lehetőségeinek biztosításakor az egyetlen figyelembe vehető szempont az egyéni alkalmasság. Egy adott Szerződő Félnek kell, hogy legyen elégséges létesítménye, ésszerű képzési díjszabása, és kell, hogy ösztöndíjakat és egyéb pénzügyi támogatást és segélyt tegyen hozzáférhetővé. (uo.). Bár a megváltozott munkaképességűekre csak a vállalás első részében történik utalás, a Bizottságnak arról szóló kommentárjából, hogy egyes Szerződő Felek hogyan alkalmazzák e bekezdést, az tűnik ki, hogy a vállalás második részét is úgy tekintik mint amely erre a munkavállalói csoportra is vonatkozik (ld. Konklúziók II, 43. o. és Konklúziók III, 54. o., Norvégia). A teljesítés értékeléséhez egyebek között az alábbi információt kéri a Bizottság: 193

„ – a szakképzésnek mindenki számára való elérhetősége érdekében foganatosított intézkedések; – a felső fokú műszaki és az egyetemi képzéshez való hozzáférés pénzügyi és egyéb lehetőségeinek az egyéni képesség szerinti biztosítása” (Konklúziók II, 42. o., Dánia); „– a megváltozott munkaképességűek összlétszáma, akik koruk szerint alkalmasak lennének munkavállalásra; … – azok száma, akiknek lehetőségük nyílt egy adott időszakon át a mezőgazdasági szektorban képzésben részt venni” (uo., Írország); „– a vendégmunkások számára a szakképzés terén biztosított lehetőségek és ezek aránya a szakképzésben részesülők összlétszámához, különös tekintettel a felnőtt migráns munkavállalókra” (Konklúziók IV, 71. o., Német Szövetségi Köztársaság); „– a szakképzési szolgálatok hatásköre, szervezete, működése és finanszírozása; … – a más Szerződő Felek polgáraival szembeni, szakképzéshez való hozzáférés területén megnyilvánuló diszkrimináció megelőzése érdekében tett (jogszabályi és gyakorlati) intézkedések; – munkaadók és munkavállalók szervezeteivel való konzultáció a szakképzési programok kialakítása során” (Konklúziók V, 81. o., Franciaország); – a műszaki és felsőoktatási intézmények, az azokat látogató tanulók és hallgatók száma, az ezekben foglalkoztatott tanárok száma, az állami forrásokból támogatott tanulók és hallgatók száma (az összes Szerződő Félnek feltett kérdések összefoglalója). A munkaadók és munkavállalók szervezeteivel való konzultáció kapcsán a Bizottság, mikor az Egyesült Királyság jelentését vizsgálta a tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban, azt az észrevételt tette, hogy „míg a Karta 10. cikke nem követeli meg, hogy a szakképzés területe legyen egy tripartit testület felelősségére bízva, e rendelkezés 1. és 2. bekezdése kifejezetten megköveteli a munkaadók és munkavállalók szervezeteivel való konzultációt” és részletes információt kért annak módjáról, ahogy az Egyesült Királyságban új képzési struktúrák (a tripartit Képzési Bizottság helyettesítése egy nem tripartit testülettel, a Képzési Hivatallal) biztosítják a munkavállalói szervezetekkel való konzultációt a szakképzéssel kapcsolatos döntéshozatal előtt. A munkaadói szervezetekkel való érintkezés nem volt kérdéses, mivel az Egyesült Ki-

194

rályság politikája az, hogy egyre inkább bevonja ezeket a képzési programok megfogalmazásába és megvalósításába (Konklúziók XII-1, 165. o.). A németországi helyzet arra ösztönözte a Bizottságot, hogy tegye egyértelművé a 10. cikk 1. bekezdését a pénzügyi támogatások kapcsán, azaz a 10. cikknek az e témával kapcsolatos 1. és 4. bekezdése közötti összefüggést. A 7. felülvizsgálati ciklusban a Bizottság megállapította Németországról, hogy nem teljesíti a Karta rendelkezéseit, mivel egyéb Szerződő Felek fiatal polgárai csak korlátozásokkal kaphatnak munkavállalási engedélyt, ha képzési szerződést akartak aláírni (a fiatalkorú személyeknek tizennyolc éves koruk előtt állandó lakhelyet kellett szerezniük Németországban családegyesítési eljárás során). Megszorítások vannak érvényben a fiatal külföldieknek való támogatások megítélése területén is (egyik szülőjüknek legalább három éve Németországban kellett élnie; Konklúziók VII, 59. o.). A nyolcadik ciklusban a Bizottság azt a nézetet hangoztatta, hogy „a 4. bekezdés el nem fogadását helyben hagyva110 az 1. bekezdés vonatkozási területe olyan általános, hogy (’szükséges mértékben nyújtani vagy előmozdítani a műszaki és szakmai képzést mindenki számára’) az a fiatal ipari tanulóknak nyújtott juttatásokat is magába foglalja. Sőt, a Karta Függeléke alapján az ilyen pénzügyi segítséget a Kartát aláírt más államok polgárainak is garantálni kell. Végül pedig a 33. cikk alkalmazása nem vezethet, egyetlen, kizárólag külföldiekből és a Karta aláíró államainak polgáraiból is álló kedvezményezett csoport kizárásához. A pénzügyi támogatás fontossága a szakképzésben valójában olyan fokú, hogy maga a szakképzéshez való jog függhet tőle” (Konklúziók VIII, 136. o.). A kilencedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság, míg elutasította a német kormány azon érvelését, miszerint e megszorítások a 33. cikk alkalmazása folytán indokoltak, illetve, hogy a 10. cikk 4. bekezdése a 10. cikk 1 bekezdés viszonylatában ún. „lex specialis” hatályával bír, és egyébként is csak kis számú embert érint a rendelkezés, úgy döntött, hogy elhalasztja állásfoglalását eladdig, míg nem kap statisztikai információt egyrészt azon személyek számáról, akik nem teljesítették a követelményeket a munkavállalási engedély megszerzéséhez, melyre az üzemen belüli képzéshez volt szükség, másrészt azokról, akik az 1982. június 3-i törvény értelmében nem voltak jogosultak pénzügyi támogatásra111 (Konklúziók IX-2, 66. és 67. o.). 110

Németország nem fogadta el a 10. cikk 4. bekezdését A Bizottság három tagja (Ohilinger úr, Fabricius úr, és de Gaay Fortman úr) eltérő nézetüknek adtak hangot azok konklúzió kapcsán, hogy a Német Szövetségi Köztársaság nem teljesíti a 10. cikk 1. bekezdésének követelményeit. Azon az állásponton voltak, hogy Németország időlegesen megfelel az elvárásoknak, és véleményüket a

111

195

A tizedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság megállapította, hogy „míg a pénzügyi segítségnyújtás nem esik kívül a 10. cikk 1. bekezdésének vonatkozási területén, mivel a segélyek és egyéb támogatási fajták nyújtásáról esik benne szó azzal a céllal, hogy megkönnyítsék a műszaki és egyetemi oktatáshoz való hozzáférést, a fiataloknak a szakképzés ideje alatt vállalatok szervezetén belül nyújtott segítség közelebbi kapcsolatban áll a 10. cikk 4. bekezdésével, melyet a Német Szövetségi Köztársaság nem fogadott el” (Konklúziók X-2, 103. o.). A tizenkettedik ciklusban „a Bizottság megismételte esetjogát a 10. cikk 1. bekezdésének a fiatal tanulók számára nyújtandó szakképzési juttatásra általánosságában való alkalmazhatósága (Konklúziók VII, 59. o.) és különösen a szakképzési juttatásoknak a lakóhellyel és a foglalkoztatással kapcsolatos feltételeknek a Karta e rendelkezéseivel való összeegyeztethetetlensége tekintetében (Konklúziók VII, 62. o.). A Bizottság aggodalmának adott hangot a német állampolgárok és az Európai Közösséghez nem tartozó Karta tagállamok ilyetén egyenlőtlen bánásmódja miatt, és tájékoztatást kért, a., az Európai Közösséghez nem tartozó Karta tagállamok fiatal külföldi állampolgárainak számáról, akik szakképzési támogatásra jogosultak, és b., azon külföldiek számáról, akik nem teljesítették a szakképzési támogatás odaítélési feltételeit” (Konklúziók XII-2, 154. o.; legutolsó említését ld.: Konklúziók XIII-2, 320. és 321 o.). A Konklúziók XIII-3 Általános bevezetőjében a Bizottság az alábbi észrevételeket tette: „Amint a múltban is, az aktív munkaerő-piaci eszközök fő elemei a szakképzéshez kapcsolódnak. Az általában konkrét csoportok érdekében végzett képzési tevékenység gyakran tanácsadással is ötvöződik, hogy ezáltal irányt mutasson az álláskeresőknek olyan képzések felé, melyek elhelyezkedési esélyeiket javíthatják. A Bizottság észrevételezte ezen összefüggésben a különféle tevékenységek és képzési programok bővebb választékát, illetve a szakképzésre szánt költségvetés nyilvánvaló növekedését olyan országokban mint Ausztria, Franciaország és Olaszország. A Bizottság számára világossá váltak azok az erőfeszítések, melyek által a képzési rendszereket a munka világának igényeihez igyekszenek illeszteni. Úgy tűnik, egyre nagyobb hangsúly helyeződik az iskola és a vállalatok kölcsönösen kiegészítő szerepére a képzési folyamatban.” (Konklúziók XIII-3, 32. o.). „A Bizottság mindazonáltal sajnálta, hogy az államok nem nyújtottak rendszeres adatfrissítést e képzések szervezettségének módjáról, különösen ezek jogi kereteiről, a műszaki és szakmai képzőintézetek és az üzleti élet, a tanári kar, a hallgatói létszám, a képzési létesítményeknek a gazdaság különböző ágazataiban való megoszlásának szerepéről, a szociális partnereknek a

10. cikk eltérő értelmezésére alapozták, különösen ami az 1. bekezdést illeti, és a tényleges helyzetet is különbözőképpen értékelték (Konklúziók IX-2, 103. o.).

196

szakmai képzési programok kialakításában és felügyeletében való részvételének szerepéről, és végül e képzés működéséről (a jelentéstételi űrlapon feltüntetett kérdések)” (uo., 33. o.) … „Végül pedig fel kívánta idézni, hogy a Karta 10. cikkének 1. bekezdése rendelkezik az egyetemi tanulmányok lehetőségéről is, és hangsúlyozta azokat az eszközöket, melyeket a Szerződő Feleknek biztosítaniuk kell (különösen támogatások odaítélésével) acélból, hogy a bejutás egyetlen feltétele kizárólag az egyéni rátermettség legyen” (uo., 37. o.).

Megfelelés értékelés Az egyetlen ország, melyről megállapítást nyert, hogy nem teljesíti a Karta követelményeit Görögország, méghozzá azon az alapon, hogy a nem ott született és nem ott élő külföldieket általában nem fogadják az OAED (Emberi Erőforrást Foglalkoztató Szervezet) által szervezett ipari tanuló képzési programokban, ami pedig a Karta Függelékében szereplő követelmények megsértését jelenti, mivel a Függelék a Karta aláíró országai számára más tagállamok polgárai számára a helyi lakosoknak biztosítottal azonos bánásmódot garantál szakképzés és ipari tanuló képzés tekintetében. Ez a bírálat a tizenegyedik felülvizsgálati ciklus óta érvényben van (Konklúziók XI-1, 112. o.; Konklúziók XII-1, 161. és 161. o., Konklúziók XIII-1, 185. o. és Konklúziók XIII-3, 155. o.112)113.

2. Bekezdés – Az ipari tanulói rendszer támogatása Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy „biztosítják vagy támogatják az ipari tanuló rendszert és az egyéb olyan szervezett intézkedéseket, amelyek a fiatal fiúk és lányok képzését szolgálják a különböző foglalkozások esetében;

112

A Konklúziók XIII-3-ban „a Bizottság észrevételezte az 1994. évi 2224. sz. törvénynek a tárgyidőszakon kívül történt elfogadását, mely egyenlő bánásmódot biztosít a görög állampolgárok, illetve a Kartát aláíró más államok polgárai között a szakképzéshez való hozzáférés tekintetében. Azonban, mivel a tárgyidőszak alatt a helyzet változatlan maradt, e kérdés tekintetében kénytelen volt elmarasztaló álláspontját megismételni.” 113 A Bizottság hat Szerződő Fél esetében elhalasztotta döntését, nagyrészt, bár nem kizárólag, az adott ország saját polgárai és más országok polgárai közötti egyenlő bánásmódhoz kapcsolódó kérdések miatt: Belgium (első jelentés – Konklúziók XIII-2, 317. és 319 o.); Finnország (első jelentés – Konklúziók XIII-3, 323. és 324. o.); Luxemburg (első jelentés – Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 54. és 56. o.); Málta (Konklúziók XIII-3, 157. o.) és Törökország (Konklúziók XIII-3, 326. és 328. o.).

197

Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság az alábbi módon határozta meg az „ipari tanuló rendszer” kifejezés jelentését a jelen bekezdés céljaira: „az ipari tanuló rendszer Kartában említett intézményei ne legyenek tisztán empirikusak, illetve ne irányuljanak kizárólag fizikai munkára való képzésre, hanem széles értelemben vett teljes, koordinált és rendszeres képzést nyújtó intézmények legyenek.” (Konklúziók I, 57. o.). Azt a véleményt is magáévá tette, miszerint „a 10. cikk 2. bekezdése nem értendő úgy mint amely megakadályozza, hogy egy azt aláíró állam olyan lépéseket tegyen, melyek által fokozatosan felváltják az ipari tanuló rendszert egy intézményesebb szakképzési rendszerrel” (uo.). Ezen túlmenően a harmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság elmagyarázta, hogy „a részképzés kötelező időszakait, amely pl. az orvostanhallgatók, fogorvoshallgatók, joghallgatók és leendő tanárok képzésének részét képezik, akár egyetemi képzésük során történjen ez, akár utána, úgy tekinti, mint amely a 10. cikk 2. bekezdés vonatkozási területéhez tartozik” (Konklúziók III, 55. o.). Az ezen bekezdés követelményeinek való megfelelés értékelésre gondolva a Bizottság már az első Konklúziók idején hangsúlyozta, hogy az alábbiakról szükséges megfelelő információt szolgáltatni: „1. a jelen bekezdésben említett „szervezett intézkedések” előmozdításáért tett lépéseket; 2. a képzésben részt vevő fiatal személyek számát; 3. annak módját, ahogy a szakképzési megoldásokat a különféle foglalkozási tevékenység fajták között felosztják; 4. állami pénzügyi segítség a magán ipari tanulói programoknak” (Konklúziók I, 56. és 57. o.). A 10. cikk 2. bekezdéséről szólva a Konklúziók XIII-3 Általános bevezetőjében a Bizottság az alábbiakat észrevételezte: „Az egyes nemzeti jelentések főleg alkalmi vagy időleges »programokra« vagy »kampányokra« tesznek utalást, melyeket azért hoztak létre, hogy integrálják a fiatalokat a munka világába, és az ún. „szendvics-tanfolyamokra” összpontosítsanak. A Bizottság ilyen módon észrevételezte, hogy Franciaországban a fiatalok számára rendelkezésre álló integrációs szendvics-szerződések különböző fajtái (meghatározott időre szóló szer-

198

ződések) mint a képesítési, átképzési és orientációs szerződések (ld. a 19. oldalon a XII-2 sz. Konklúzióhoz tartozó Általános bevezetőt). Olaszországban a képzési és munkaszerződések programjait (részidős szerződések) az 1984. évi 863. törvény szerint könnyebben elérhetővé tették a fiatal személyek számára. A fiatalok rendelkezésére álló időleges állások Spanyolországban is jelentékenyen megnövekedtek, főleg ipari tanuló és képzési szerződések, a FIP terv (a nemzeti szakképzési és foglalkoztatás fejlesztési terv) alapvető eszközei formájában, bár ezek veszítettek lendületükből, és a közelmúltban kialakították az ipari tanulói szerződéseket és a szakmai gyakorlatra vonatkozó szerződéseket. Ezek a fiataloknak szakmai tevékenységet nyújtottak, melyet különböző mérvű képzés kísért. A munkaadók segítséget kaptak a munkaerőfelvételben, és általában a díjak megfizetése alól is mentességet kaptak. Bár ezek a programok a magas munkanélküliséggel küzdő országokban lehetőséget adtak a fiatalok egy részének a munkaerő-piaci belépéshez, a tartós munkavállalói életformához nem jelentettek megoldást. Ezen alkalomból a Bizottság hangsúlyozta a foglalkoztatás bizonytalanságának kockázatát, mivel a vállalkozásokat csábították a felváltható munkaerő alkalmazásának előnyei, és emiatt e munkavállalókat részesítették előnyben, és ilyen munkaerőt alkalmaztak gyakran ahelyett, hogy hosszú távú szerződéseket ajánlottak volna, és nem folytatták azt a képzést, amit a munkavállalók korábban kaptak. A Bizottság emiatt megkérdőjelezte e többféle szerződés típus hatását a kedvezményezettek hatékony és tartós munkaerő-piaci integrációjára. Ezen különféle konstrukciók segítségével a szakképzést egyre inkább úgy látják mint a foglalkoztatás és a munkanélküliség közötti félmegoldást. Ennek eredményeként a Bizottság úgy döntött, hogy ezzel a kérdéssel a jövőben nem a 10. cikk alatt foglalkozik, hanem az 1. cikk 1. bekezdése részeként veszi majd figyelembe” (Konklúziók XIII-3, 33. és 34. o.).

Megfelelés értékelés A Bizottság állásfoglalása a 90-es évek második felében négy Szerződő Fél vonatkozásában negatív: Ausztria, Görögország, Luxemburg és Málta esetében, mivel ezen országokban a helyi lakosokat és a más Szerződő Felek polgárait különböző bánásmódban részesítik.

Ausztria: mert kizárja az ipari tanuló képzésből a fiatal külföldieket, akik a Karta egyéb tagországainak polgárai.

199

A Bizottság, miután a hetedik felülvizsgálati ciklusban értesült a problémáról, mellékesnek tartotta a német kormánynak azt az érvelését a nyolcadik ciklusban, miszerint azon külföldiek száma, akiktől megtagadták a munkavállalási engedélyt, melyre az ipari tanuló szerződés megkötéséhez lett volna szükség, az összes ipari tanulónak csak 5%-át tették ki, míg a 33. cikk még 20% számára is lehetővé tette a 10. cikk 2. bekezdése alóli kizárást, mivel a kizártak, mind tűnt, mind külföldiek voltak, és a Bizottság ezt a helyzetet ellentétesnek találta a Karta rendelkezéseivel (Konklúziók VIII, 138. és 139. o.). A Bizottság elhalasztotta állásfoglalását a következő ciklusokban az Ausztriától kapott tájékoztatás ismeretében, mely szerint az illetékes hatóságok azt az utasítást kapták, hogy azoknak a külföldieknek adják meg a munkavállalási engedélyt, akik ipari tanulóként már találtak munkát; állásfoglalását addig nem alakítja ki, amíg nem kap tájékoztatást a tervezett jogszabályváltozásokról. A tizenkettedik ciklusban azonban a Bizottság megismételte bírálatát, mivel az 1988-ban és 1990-ben módosított, az idegenek foglalkoztatásáról szóló törvény továbbra is megszorításokat tartalmazott akár a fiatal munkavállalók, akár szüleik Ausztriában való tartózkodására, és, ezen túlmenően az 1975. évi, az idegenek foglalkoztatásáról szóló törvény szerint, melyet nem módosított a fent említett, 1988 vagy 1990. évi törvény, az ipari tanulók csak akkor kaptak munkavállalási engedélyt, ha az „ipari tanulói piacon” a helyzet ezt lehetővé tette, és ha nem volt a visszautasításnak alapos oka a munkaerő-piac egyéb területein. A Bizottság végül elhalasztotta álláspontja kialakítását addig, amíg nem kap további tájékoztatást arról, hány, a Szerződő Felek valamelyikének állampolgárságával bíró fiatal külföldinek a., adtak felmentési igazolást (és hány ilyet utasítottak vissza) és b., utasították vissza a kérelmét, lehetetlenné téve az ipari tanuló képzését (Konklúziók XII-2, 156. és 157. o.). A Bizottság a tizenharmadik ciklusban ismét negatív álláspontra jutott (Konklúziók XIII-3, 162. o.).

Görögország: azon az alapon, hogy a Karta más tagországaiból származó fiatal állampolgárokat csak akkor vettek fel szakmunkásképző intézetekbe, ha Görögországban születtek és állandó lakhelyük is ott volt. Egy ilyen különbségtétel ellentétes a Karta Függelékében meghatározott követelményektől (Konklúziók XI-1, 114. o.; utolsó említését ld. Konklúziók XIII-3, 163. és 164. o.);114

Luxemburg (első jelentés): mert más Szerződő Felek állampolgárai, akik nem tagjai az Európai Uniónak és az Európai Gazdasági Területről szóló megállapodásnak sem aláíró felei, ha egy képzésben részt akarnak venni vagy ipari tanulók szeretnének lenni, először munkavállalási engedélyért kellett kérvényt benyújtaniuk, melyet az adott kurzus vagy az ipari tanuló képzése idejére kaphattak meg. „A Bizottság hangsúlyozta, hogy esetjoga szerint a munkavállalási engedély birtoklásának előzetes megkövetelése egy másik Karta tagállam polgárától ahhoz, 114

A helyzetet orvosolta az 1994. évi 2224. törvény, mely – a tárgyidőszakon túl – egyenlő bánásmódot biztosít a görög állampolgárok, illetve a Kartát aláíró más államok polgárai között.

200

hogy az illető egy ipari tanuló képzésre beiratkozzon diszkriminatív gyakorlatot testesít meg, mely a 10. cikk 2. bekezdése alapján elfogadhatatlan (Konklúziók XII-2, 156-7. o., Konklúziók XIII-2, 220. o. és Konklúziók XIII-3, 165. o.)” (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 56-58. o.);

Málta: mert a máltai állampolgárok elsőbbséget élveztek az ipari tanuló programokra való jelentkezéskor, „mely helyzet ellentétes a 10. cikk 2. bekezdésével, ha együttesen értelmezzük a Karta Függelékével” (Konklúziók XIII-2, 323. o. és Konklúziók XIII-3, 165. és 167. o.) Született négy halasztás is (Belgium, Finnország, Málta és Németország). Németország tekintetében a halasztás további információ megérkezéséig szól, melyet az 1. bekezdés alapján kért a Bizottság azzal kapcsolatban, milyen feltételek mellett ítélnek meg szakképzési támogatást az Európai Unióhoz nem tartozó államok polgárai számára, mivel, a Bizottság véleménye szerint „a 10. cikk 2. bekezdése e tekintetben ugyanazon követelményeket támasztotta, mint az 1. bekezdés”. (Konklúziók XIII-2, 323. o.).

3. Bekezdés – Szakképzés és a felnőtt munkavállalók átképzése Azzal a céllal, hogy a szakképzéshez való jog hatékony gyakorlását biztosítsák, a Szerződő Felek vállalják hogy: „szükség szerint biztosítják vagy előmozdítják: a. a felnőtt dolgozók részére a megfelelő és könnyen elérhető képzési lehetőségeket; b. a felnőtt dolgozók átképzését szolgáló, a műszaki fejlődés vagy az új foglalkoztatási irányok által szükségessé tett, speciális lehetőségeket” Míg az előző bekezdés a fiatal fiúk és lányok tekintetében tartalmaz kötelességvállalást, ez a bekezdés a felnőtt munkavállalókra vonatkozóan jelent elkötelezettséget. A „szükség szerint” kifejezés a „biztosítják vagy előmozdítják” kifejezés előtt bizonyos egyéni megítélést enged meg. Amint a Bizottság első Konklúziójában is vélte (58. o.) „e rendelkezés különös kötelezettséget ró minden olyan szerződő államra, melyben jelenleg is magas a munkanélküliség”. Ezt a helyzetet találták pl. Olaszországban és az Egyesült Királyságban az első ciklusban. Olaszország tekintetében a Bizottság elfogadhatatlannak tartotta a helyzetet, mivel a képzésben részesülő munkanélküliek száma igen alacsony volt a munkanélküliek összlétszámához képest, az Egyesült Királyságban pedig azon az alapon, hogy a rendelkezésre álló lehetőségek a munkavállaló korú lakosság arányaihoz képest szerények voltak (Konklúziók I, 58. o.). Ezek az elmarasztaló állásfoglalások a harmadik ciklusra pozitív megítélésre változtak mind Olaszország mind az Egyesült Királyság esetében, miután ezen országok kormányai új információt szolgáltattak a Bizottság számára. 201

A Bizottság által az ezen bekezdés rendelkezéseinek teljesítése felől való megbizonyosodás érdekében kért információ: – „munkanélküliek érdekében létesített állami képzőközpontok és mezőgazdasági munkavállalók érdekében létesített magán vagy állami képzőközpontok szerkezete, működése, száma és földrajzi megoszlása; – állandó képzési lehetőségek önfoglalkoztatóknak (kézműveseknek, kereskedőknek, stb.) és felsőfokú képesítésűeknek (orvosok, ügyvédek, fogorvosok, stb.); – a helyi és más Szerződő Felektől érkező migráns munkavállalóknak a képzéshez való hozzájutásban megvalósuló egyenlő bánásmódját biztosító intézkedések; – azok a módszerek, melyekkel a nyilvánosság figyelmét a folyamatos képzés fontosságára felhívják” (Konklúziók V, 84. o. Franciaország). A Bizottság érdekes kérdést vetett fel az ötödik ciklusban az ezen rendelkezésnek a Németországban való alkalmazása kapcsán. A Bizottság tartott tőle, hogy a szakképzési támogatásra és átképzésre való jogosultság kérdését szabályzó új német törvény által létrehozott körülmények (azaz három évnyi foglalkoztatás a szakképzett munkavállalók esetében és hat év a képzetlenek esetében) nehézséget jelentenek a külföldi munkavállalók esetében, és tájékoztatást kért arról, hogy a más szerződő államok esetében az ezen államokban teljesített foglalkoztatási időszakokat a német törvény figyelembe veszi-e. Miután azt a tájékoztatást kapta, hogy ezen időszakokat figyelembe veszik, a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Németország és más államok polgárai közötti egyenlő bánásmód megvalósul, így e bekezdés követelményei teljesülnek (Konklúziók V, 84. o. és Konklúziók VI, 73. o.). A XIII-3 sz. Konklúzió Általános bevezetőjében a Bizottság az alábbi észrevételt tette: ”A képzést a munkaerő-piacon abból a célból is alkalmazzák, hogy a munkaerő mobilitását javítsák. Dániában jogszabály fogadtak el, melynek célja az volt, hogy a munkavállalókat képzési szabadság igénybevételére bátorítsák, úgy, hogy az állami támogatás folyósítása az ilyen szabadság idejére attól függött, hogy az adott munkavállalót ezalatt munkanélküli személy helyettesíti-e. Franciaország esetében is észrevételezte a Bizottság, hogy a határozott idejű szerződéssel felvett munkavállalók ezután egyéni képzési szabadságra mehettek. A Bizottság észrevételezte, hogy több országban intézkedéseket fogadtak el azért, hogy vállalatokon belül független képző és átképző struktúrákat hozzanak létre, elsősorban azzal a céllal, hogy a cég termelékenysége a munkavállalók készségeinek és sokoldalúságának növekedése folytán javuljon (Izland és Írország)” (Konklúziók XIII-3, 34. és 35. o.).

202

Általánosabb értelemben a Bizottság az alábbi észrevételt is tette: „Ezen felül az államok folytatólagos erőfeszítéseket tettek arra, hogy felnőtt képzési és átképzési lehetőségeket hozzanak létre elsősorban a munkaerő-piac leghátrányosabb helyzetű csoportjainak érdekében.” (uo., 35. o.). E csoportok tartósan munka nélkül levő nők, migráns munkavállalók, és fogyatékossággal élő személyek (az utóbbi két csoport esetében ld. a 10. cikk „Általános észrevételek” c. részét): „ A Bizottság érdeklődéssel vette tudomásul, hogy a tartós munkanélküliség növekedése miatt speciális képzési intézkedések léptek életbe több országban, hogy a munkanélküliek e csoportjának segítségére siessenek (Írország, Portugália, Spanyolország, Svédország és az Egyesült Királyság). A képzés és a tartós munkanélküliség közötti összefüggést tovább hangsúlyozta a tény, hogy a módosított Karta nem végleges szövegébe belevettek egy további rendelkezést a 10. cikkbe, melynek célja „speciális” intézkedések meghozatala vagy előmozdítása volt a tartós munkanélküliek átképzésének és munkaerő-piac reintegrációjának érdekében. A Bizottság mindazonáltal hangsúlyozta annak szükségességét, hogy egyrészt valós egyensúlyt hozzanak létre a munkaerő-piaci igények között, és mindenkinek megfelelő képzést nyújtsanak, másrészt az egyed jogos és ésszerű elvárásai között, mikor pályát választ. E nézetét akkor tette közzé, mikor az Egyesült Királyságban kialakult helyzetet vizsgálta, ahol is a munkanélküli segély megtagadható bárkitől, aki nem fogadja el a neki felkínált képzési lehetőséget.115 A Bizottság észrevételezte, hogy több országban speciálisan nőknek tervezett képzési programok vannak, amelyekben a nőknek elsőbbségi részvételi lehetősége van (Írország, Portugália, Spanyolország és Svédország). Törökországban a Bizottság észrevételezte az arra irányuló erőfeszítéseket, hogy a nőknek olyan képzést biztosítsanak, mely által hagyományosan férfiak által uralt szakmákban is jártasságot szerezhetnek, és bátorították őket, hogy olyan állásokat is foglaljanak el, melyek magasabb képzettségi szintet igényelnek. Ezen túlmenően egy projekt is indult, melynek címe „Támogatás vállalkozást indító nőknek”. Még e konkrét, a nők érdekében teendő lépések megfontolása előtt hangsúlyozni kell az egyenlő bánásmód előmozdításának igényét, egyebek között a Karta Kiegészítő Jegyzőkönyvének 1. cikkében megjelenő pályaválasztási tanácsadás és szakképzés területén. E tekintetben Hollandiában és Svédországban is különböző intézkedéseket foganatosítottak a munkaerőpiac nemek szerinti széttagolódásának megakadályozására” (uo.).

Megfelelés értékelés A Bizottság egy Szerződő Fél esetében találta úgy, hogy nem teljesíti a 10. cikk 3. bekezdésének rendelkezéseit, ez az állam pedig Ausztria. Mikor az osztrák helyzetet megvizsgálta a nyolcadik felülvizsgálati ciklusban, a Bizottság megismételte nézetét, mely szerint egyes sze115

E kérdés már felvetődött az Egyesült Királysággal kapcsolatban a XII-1 sz. Konklúzióban, 172. o.

203

mélyeket kizárólag állampolgárságuk miatt kizárni képzési lehetőségekből ellentétes a Karta rendelkezéseivel (Konklúziók VIII, 142. o.). Mivel az osztrák kormány azt állította, hogy nem tesznek különbséget osztrákok és más állampolgárok között felnőttek szakképzése és átképzése tekintetében, a Bizottság elhalasztotta állásfoglalását, és azt kérte, tájékoztassák ezen állítás törvényi hátteréről (Konklúziók IX-2, 69. o.); állásfoglalását a tizedik felülvizsgálati ciklusban ismét elhalasztotta, mikor azt tapasztalta, hogy egyes konkrét képzési programok kifejezetten külföldiek és családtagjaik számára készülnek, akik több éve élnek Ausztriában, beleértve a második generáció fiatal tagjait is. A Bizottság azt kérdezte, vajon az összes többi felnőtteknek tervezett képzési és átképzési program, azaz a nem kifejezetten külföldieknek készítettek is a helyiekkel azonos feltételek mellett volt-e hozzáférhető a külföldiek számára (Konklúziók X2, 106. és 107. o.); a tizenegyedik ciklusban a Bizottság nem tudta e rendelkezés szempontjából megvizsgálni az osztrák jelentést (ld. Konklúziók XI-2, 13. és 105. o.); az álláspont kialakítása a tizenkettedik ciklusban is váratott magára, mivel a Bizottság további tájékoztatást kért arra vonatkozóan, vajon a továbbképzéshez és az átképzéshez is egyenlő esélyekkel lehet hozzájutni (Konklúziók XII-2, 160. o.); A tizenharmadik felülvizsgálati ciklustól a Bizottság állásfoglalása elmarasztaló, mivel úgy tűnt, hogy azok a külföldiek, akik más Szerződő Felek állampolgárai, csak akkor kapnak pénzügyi segítséget képzéshez és átképzéshez, ha feltehető róluk, hogy a jövőben Ausztriában maradnak, amit akkor vesznek adottnak, ha az illető már egy évet ott él. „ A Bizottság, felidézve VI. sz. Konklúzióját (72. o.), úgy döntött, hogy egy ilyen ottlakási feltétel nem tekinthető a Karta rendelkezéseivel összeegyeztethetőnek, mivel diszkrimináción alapul. Ezen ok miatt a Bizottság úgy találta, hogy Ausztria nem teljesíti a Karta e rendelkezését.” Ugyanabban a Konklúzióban a Bizottság észrevételezte, hogy „a Karta nem osztrák tagállamainak felnőtt korú, munkavállalási engedéllyel vagy felmentési igazolással bíró munkavállalói ugyanazon feltételek mellett juthattak hozzá a szakképzéshez és szakmai átképzéshez mint az osztrák állampolgárok. Annak felmérése érdekében, vajon e területen minden diszkrimináció ki van-e zárva, a Bizottság tudni szerette volna, vajon szakképzés és a szakmai átképzés lehetősége adott volt-e, és milyen feltételek mellett, munkanélküli külföldieknek is,” és elhalasztotta döntését ezzel a kérdéssel kapcsolatban (Konklúziók XIII-2, 220. és 221. o.; Konklúziók XIII-3, 168. és 169. o.)116.

116

Az állásfoglalás kialakítását elhalasztották Belgium esetében (első jelentés – Konklúziók XIII-2, 324. és 325. o.), Finnország esetében (első jelentés – Konklúziók XIII-3, 323. és 324. o.), Görögország esetében (Konklúziók XIII-3, 170. és 171. o.), Olaszország esetében (uo., 171. o.) és Törökország esetében (uo., 326-328. o.).

204

4. Bekezdés – A rendelkezésre álló lehetőségek teljes kihasználására való bátorítás Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy „megfelelő intézkedésekkel bátorítják a biztosított lehetőségek teljes körű hasznosítását mint például: a. részvételi díj csökkentése vagy eltörlése; b. a megfelelő esetekben pénzügyi segítség nyújtása; c. a foglalkoztatás során a dolgozóknak a munkaadó kívánságára történő kiegészítő képzésben való részvételre fordított idejének a rendes munkaidőben történő beszámítása; d. megfelelő ellenőrzés révén, a munkaadói és a munkavállalói szervezetekkel konzultálva, a fiatal munkavállalóknak nyújtott ipari tanulói és egyéb képzési lehetőségek hatékonyságának, és általában a fiatal munkavállalók megfelelő védelmének biztosítása.” Annak felmérése érdekében, hogy egy Szerződő Fél, mely elfogadta ezt a rendelkezést valójában teljesíti-e a benne megfogalmazott követelményeket, megfelelő tájékoztatást kell nyújtani azon intézkedésekről, melyek által érvényt szereznek az e bekezdésben felsorolt rendelkezések mindegyikének. Hangsúlyozandó azonban, hogy az a-d pontokban felsorolt intézkedések nem kimerítő, hanem csupán jelzés értékű jegyzéket alkotnak. Eleddig a Bizottság nem ment túl a fenti jegyzékben közzé tett intézkedéseken. Mikor a Szerződő Felek benyújtják első jelentéseiket, a Bizottság megvizsgálja, vajon megfelelnek-e az egyes albekezdésekben megfogalmazott követelményeknek. Bármelyik tekintetében nyújtott elégtelen tájékoztatás a döntés elhalasztását vonja maga után (a közelmúltban beadott első jelentéseket ld.: Konklúziók XIII-1, 241. és 242. o., Törökország; Konklúziók XIII-2, 327. és 328. o., Belgium; Konklúziók XIII-3, 337. és 339. o., Finnország és Portugália; Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 60-62. o., Luxemburg). Törökország első jelentése arra intette a Bizottságot, hogy egyértelműbben fogalmazzon a b. albekezdés jelentése tekintetében, amennyiben az az a. albekezdéshez kapcsolódik: „A megfelelő esetekben nyújtott pénzügyi segítség kapcsán a Bizottság emlékeztette a török hatóságokat, hogy itt olyan segítségről van szó, amely nélkül az adott személyeket nem fogadnák fel ipari tanulónak, vagy nem juthatnának egyéb képzéshez. Az ingyenes vagy kis költségű képzésen túl itt a különféle juttatások, támogatások és, szükség szerint, egyéb konstrukciók keretében nyújtott segítségről is szó van (Konklúziók XIII-1, 242. o., ld. még Konklúziók XIII-3, 339. o.).

205

Egy másik érdekes kérdés merült fel az Egyesült Királyságban tapasztalt helyzet kapcsán: „arról értesülve, hogy az új törvény szerint bárkinek a munkanélküli segélyét meg lehet szüntetni, aki nem fogadja el a neki felkínált képzést, a Bizottság aziránt érdeklődött, hogyan sikerül valós egyensúlyt létre hozni egyrészt a munkaerő-piaci igények és mindenki számára nyújtott megfelelő képzés, másrészt az egyed jogos és ésszerű elvárásai között, mikor pályát választ” (Konklúziók XII-1, 172. o.; ld. még: Konklúziók XIII-3, 177. és 178. o.).

Megfelelés értékelés Az egyetlen Szerződő Fél, mely a Bizottság értékelése szerint nem teljesíti a 10. cikk 4. bekezdésének követelményeit Görögország, mivel nem biztosított az egyenlő bánásmód Görögország és más Szerződő Felek állampolgárai között az e rendelkezés tárgyát képező kérdésekben. A Bizottság álláspontja a tizenkettedik ciklus óta negatív (Konklúziók XII-1, 171. o.; legutolsó említése: Konklúziók XIII-3, 175. o.).117 Az utolsó ciklusban a Bizottság elhalasztotta döntését Belgiummal, Finnországgal, Luxemburggal és Törökországgal kapcsolatban: – Belgium (első jelentés): mivel a benyújtott információ igen hiányos volt, és „vagy a 10. cikk 4. bekezdésének összes albekezdésére” vagy Belgium egész területére nem vonatkozott (Konklúziók XIII-2, 327. és 328. o.); – Finnország (első jelentés): a Bizottság arról kért információt, „milyen módon biztosítják megfelelő felügyelettel az ipari tanuló rendszer és egyéb, fiatalok érdekében működtetett képzési struktúrák hatékonyságát a munkaadói és munkavállalói szervezetekkel való konzultáció és általában a fiatal munkavállalóknak nyújtott megfelelő védelem segítségével (10. cikk 4. bekezdés d. pontja)” és arról, hogy vajon a külföldiek, akik a Karta Szerződő Feleinek állampolgárai és Finnországban laknak vagy ott rendszeresen dolgoznak, azonos bánásmódban részesülnek-e a finn állampolgárokkal e rendelkezés tekintetében (Konklúziók XIII-3, 337. és 338. o.); – Luxemburg (első jelentés): a Bizottság további tájékoztatást és magyarázatot kért a rendelkezés négy al-bekezdésével kapcsolatban, és a Bizottság a pénzügyi támogatások kérdésében tanúsított azonos bánásmód témáját is felvetette Luxemburg és a Karta más Szerződő Feleinek állampolgárai viszonylatában (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 60-62. o.). – Törökország (második jelentés): a Bizottság nem tudta megállapítani, vajon a pénzügyi támogatást valóban folyósítják-e a megfelelő esetekben; további információt kért a c. albekezdésről (a munkaadó kérésére a munkavállaló által munkaviszonya alatt továbbképzésen töltött időnek a munkaidőbe való beszámítása) és azt sem, mely pénzügyi előnyöket élvezhetik más Szerződő Felek állampolgárai, illetve milyen feltételek mellett (Konklúziók XIII-3, 339. és 340. o.). 117

A helyzetet az 1994. évi 2224. sz. törvény rendezte a tárgyidőszakon kívül.

206

Egészében véve, e bekezdés megvalósítása nem jelentett nehézséget a Szerződő Feleknek, így mindegyikük teljesítette a benne megjelenő követelményeket egész a tizenkettedik felülvizsgálati ciklusig.

A Módosított Európai Szociális Kartában a 10. cikk (4. bekezdéséhez) egy bekezdést hozzáadtak; a többi változatlan maradt, így a Karta 4. bekezdése a módosított Karta 5. bekezdése lett. Ez az új bekezdés a következőképpen hangzik: „biztosítják, vagy szükség szerint elősegítik a hosszú távon munkanélküliek átképzését és reintegrálását szolgáló különleges intézkedéseket;” Ezen bekezdés alapgondolata az, hogy „speciális” intézkedések elfogadása szükséges az említett esetekre, mivel a tartós munkanélkülieknek igen kevés lehetőségük van a munkaerőpiacra való visszatérésre.

207

11. CIKK – AZ EGÉSZSÉG VÉDELMÉHEZ VALÓ JOG

Általános észrevételek Első Konklúzióiban a 11. cikk egészét kommentálva a Bizottság kijelentette, hogy az igen általános értelmű elkötelezettségeket tartalmaz, és kifejezte véleményét, hogy a szöveg jelenlegi megfogalmazásában az azt aláíró államot „úgy kell tekinteni, mint amely teljesíti a benne lefektetett feltételeket, ha bizonyítékot szolgáltat, hogy orvosi és egészségügyi rendszert működtet, mely az alábbi elemeket tartalmazza: 1. Állami egészségügyi struktúrák, melyek általánosan mindenki számára elérhetővé tesznek orvosi és para-medikus gyakorlati szakembereket, megfelelő berendezéssel, mely alkalmas a szóban forgó egészségügyi probléma leküzdésére. Az ilyen struktúráknak az alábbiakat kell biztosítaniuk:

a. az egész lakosság számára megfelelő orvosi ellátást; b. betegségek megelőzése és diagnosztizálása.

2. Speciális intézkedéseket anyák, gyermekek és idősek egészségének védelmére. 3. Általános intézkedéseket, melyek különösképpen a levegő és a víz szennyezettségének megelőzését, a radioaktív anyagoktól való védelmet, a zajártalom csökkentését, az élelmiszerek ellenőrzését, a környezeti hygiéniát, és az alkoholizmus és a kábítószer feletti ellenőrzést célozzák. 4. Egy egészségügyi oktatási rendszert 5. Olyan intézkedéseket mint az oltás, fertőtlenítés, a járványok elterjedésének megakadályozása, illetve olyanokat, melyek a járványok és az endemikus betegségek leküzdéséhez eszközöket biztosítanak. 6. Az egészségügyi szolgáltatások összes költségének vagy e költségek nagy részének csoportos testületek általi viselését” (Konklúziók I, 59. o.).

208

Miután megvizsgálta a Szerződő Felek első jelentéseit, a Bizottság azt az észrevételt tette, hogy mivel e cikk vonatkozási területe olyan nagy, nehéz lenne határozott véleményre jutni arról, mi is hiányzik az egyes országok által végzett munkából. A Bizottságnak az a benyomása keletkezett, hogy ezek a hiányosságok nem adtak kellő alapot ahhoz, hogy megállapítsák, miszerint valamelyik ország nem teljesíti az elvárásokat; a Bizottság emiatt „annak sugallására szorítkozott, hogy a szóban forgó kormányok figyelmét azon pontokra kellene ráirányítani, amelyek kapcsán a rendelkezésre álló információt a Bizottság elégtelennek tartotta, hogy így későbbi jelentésekből több információ kerüljön majd napvilágra” (uo.). Ez az elv minden valószínűség szerint következetesen érvényesült az összes későbbi felülvizsgálati ciklus során. A Bizottság első Konklúziójában az alábbi észrevételeket tette: „Általánosabb szinten, illetve az egyes országokról tett észrevételek alapján a Bizottság kötelességének érezte jelezni, hogy néhány ponton komolyabb, átfogó erőfeszítésekre van szükség: 1. Míg mindegyik országnak látszólag megvan az igényeihez igazodó orvosi és paramedikális szakembergárdája és a szükséges egészségügyi eszközparkja, nem lehetséges megítélni, vajon e szakemberek és eszközök földrajzi megoszlása kielégítő mértékben szolgálja-e a lakosság egészének érdekeit. Hogy ez a téma teljes legyen és a következő jelentések elkészítését megkönynyítse, a Bizottság fenntartja magának a jogot, hogy a jelenlegi űrlap terjedelmét megnövelje. 2. A megelőzés szervezete nem tűnik minden esetben olyan fejlettnek mint a gyógyításé. Ez különösen is igaz

a. a mentális megbetegedések területén, bár ez Európai országokban mindenhol egyre komolyabb problémának tűnik;

b. az oltás és a járványmegelőzés tekintetében, melyek, talán a fertőző betegségek csökkenése miatt, már nem kapják meg a régi figyelmet a kormányok politikájában. 3. Az idősek ellátásához szükséges speciális erőfeszítések, figyelembe véve, hogy az idősek aránya nő az összlakosságon belül, továbbra is általában elégtelen. 4. Az egészségügyi oktatás néhány kivételtől eltekintve szétdarabolódott, és elégtelenül megszervezett, különösen ha arra gondolunk, milyen szerepet játszhat ez a betegségek megelőzésében és ellátásában” (Konklúziók I, 59. 60. o.).

209

Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság elemezte a 11. cikk mindegyik bekezdését együttesen, azonban későbbi ciklusokban úgy döntött, inkább külön-külön foglalkozik velük. A negyedik ciklusban a Bizottság „sajnálatát fejezte ki, hogy azok az államok, melyek e cikket elfogadták, kétévenkénti jelentéseikben gyakran elmulasztották kiterjeszteni a környezetszennyezés kézben tartása érdekében tett intézkedéseiket, mely mostanra komoly problémává nőtte ki magát. Ennek kapcsán a Bizottság reményét fejezte ki, hogy az űrlapon szereplő kérdéseket rendszeresen és pontosan megválaszolják. A Bizottság figyelmét felkeltette bizonyos fertőző és nemi betegség ismételt felbukkanása, csakúgy mint az eddig ismeretlen vagy fel nem ismert betegségek mint pl. a vírusos májgyulladás, és hangsúlyozta, milyen fontos a profilaktikus intézkedéseket komolyan venni annak érdekében, hogy az ilyen betegségek terjedését megelőzzék. A Bizottság e témakörben, a kormányok által különös figyelemmel kísérendő és speciális szabályokkal kézben tartandó egészségügyi problémák között a gyakorta orvosságok helytelen használata által okozott iatrogén betegségek és a fogyasztókra az egyes élelmiszerek, háztartási és egyéb mindennapi cikket összetételéből és feldolgozásából származó új fajta kockázatok fontosságát hangsúlyozta” (Konklúziók VI, 75. o.).

Fejlődés az egészségügyi politikában Magának az egészségvédelemnek a gondolata – és természetesen ennek realitása – változott az évek során. E tekintetben igen jelentősek a Bizottság által Konklúzióinak Általános bevezetőjében az egészségről és a környezetről tett észrevételek: – a negyedik és az ötödik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság csak a környezetet vette figyelembe (Konklúziók IV, xvi. o. és V, xviii o.); – a hatodik ciklusban, miután hangsúlyozta a munkahelyi egészség és biztonság között fennálló összefüggést a szó legszorosabb értelmében és az életkörülményeket általánosságában, a Bizottság hangsúlyozta, hogy bár különböző tartalmuk miatt „kötelessége mindenképpen külön vizsgálni a Karta 3. és 11. cikkét, az e rendelkezések alapján vizsgált témák csakis a közös cél, nevezetesen az életminőség védelme kapcsán vehetők fontolóra” (Konklúziók VI, xiii o.); – a nyolcadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kijelentette, hogy „a Karta 11. cikke folytán az államokra háruló kötelezettség jelentékeny számú intézkedés megvalósítását jelenti különféle területeken, mely a szó teljes értelmében egészségügyi politikát jelent, és amely megelőzésre és ellátásra egyaránt hangsúlyt helyez.” A környezet minősége kapcsán hangsúlyozta a 210

hatályos normák hatékony érvényesítésének és egyes, „nagy mennyiségű szennyező anyagokat, így a »savas esőt« okozó kéndioxidot is kibocsátó üzem fajták szigorú felügyeletének fontosságát” (ld. még 11. cikk, 1. bekezdés) (Konklúziók VIII, 12 és 13. o.); – a kilencedik felülvizsgálati ciklusban megvizsgálta „az egészségügyi politikákban tapasztalt tendenciákat” és észrevételezte, hogy „az egészségügyben szükségessé váló költségek folyamatos növekedése miatt az államok erőfeszítéseiket különösképpen is a megelőzési politikák javítására és fejlesztésére összpontosították” (Konklúziók IX-1, 16. és 17. o.); az új betegségek jelentétéről szólva ez alkalommal említette először az AIDS-et, a környezeti kérdések tekintetében pedig a gépjárművektől származó légszennyezést (Konklúziók IX-2, 12. és 13. o.); – a tizedik felülvizsgálati ciklusban egyebek között az alábbiakat észrevételezte: veszélyeztetett csoportok érdekében hozott preventív intézkedések sora, pl. a terhes anyák, újszülött csecsemők, gyerekek és az idősek; említett közelmúltban egyes atomerőművekben történt balesetet is és a kormányok által a biztonság és a nyilvánosság tájékoztatása érdekében tett intézkedéseket. Később, az AIDS-zel kapcsolatos álláspontját kialakítva „hangsúlyozta, hogy az egészség védelme nem kezelhető egyéb szociális jogoktól külön, és hangsúlyozta egyes betegségek, így az AIDS széleskörű szociális hatását” (Konklúziók X-2, 25. és 26. o.); ami a környezetet illeti, megemlítette, hogy a csernobili atomerőmű katasztrófája arra ösztönözte a kormányokat, hogy új intézkedéseket foganatosítsanak (uo., 27. és 28. o.); – a tizenegyedik ciklusban a Bizottság azt az észrevételt tette, hogy különös erőfeszítés történt a nyilvánosság ismereteinek bővítésére és felelősségérzetének javítására az egészségre való nevelés tökéletesítése által (Konklúziók XI-1, 31. o.); ami a környezetvédelmet illeti, az nemzetközi szinten összehangolt cselekvés szükségességét észrevételezve a Bizottság kijelentette, hogy „a Szociális Karta mint nemzetközi dokumentum, mely tizenhat európai államra rója az egészséges környezet biztosításának kötelezettségét, megfelelő közös alapot képezhet, mely vonatkozásában a Szerződő Felek erőfeszítéseiket összehangolhatják. Egy közös erőfeszítés valójában azért szükséges európai szinten, hogy tudományos kutatást és szükséges ellenintézkedéseket serkentsen e témákkal kapcsolatban.” (Konklúziók XI-1, 34. o., ld. még Konklúziók XI-2, 40-42. o.); – a tizenkettedik ciklusban a Bizottság észrevételezte, hogy a megelőzés és az egészségügyi oktatás most mindennél fontosabb elemei az egészségpolitikának, különösen az AIDS terjedése elleni erőfeszítések során, illetve az alkoholizmus, a dohányzás és a kábítószerek elleni küzdelemben; ami az AIDS-et illeti, „míg nagyra értékelte az AIDS terjedésének megállításával kapcsolatos erőfeszítések nehézségének mértékét, illetve a járvány megállításának azonnali szükségességét, a Bizottság hangsúlyozta, hogy alapvető fontosságú a betegek magánéletének és emberi méltóságának kijáró tiszteletet biztosítani. Ezt egyben olyan területnek is minősítette, ahol a nemzetközi együttműködés hasznos lehet a közös elvek lefektetésében és a cselekvési tervek összehangolásában az orvosi kutatás és a járványtani felmérések tekinteté211

ben”. Felhívta a figyelmet az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a HIV fertőzésekkel kapcsolatos etikai kérdésekről szóló R (89) 14 sz. Ajánlására a szociális és egészségügyi kérdések tekintetében, és az AIDS-zel és az emberi jogokkal foglalkozó parlamenti közgyűlés 1116 (1989) sz. Ajánlására (Konklúziók XII-1, 34-36. o. és Konklúziók XII-2, 31. és 32. o. ); felidézte „folyamatos aggodalmát a nemzetközi konzultációra való nagyobb fokú igények miatt” a környezetvédelem területén, különösen is a „radioaktív szennyezés lehetséges egészségügyi kihatásaival” kapcsolatban (Konklúziók XII-1, 36. és 37. o. és Konklúziók XII-2, 32. és 33. o.); ld. még a 11. cikk 1. bekezdése alatt az általános kérdést az utóbbi témáról).

1. Bekezdés – A rossz egészségi állapot okainak megszüntetése

Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „amennyire csak lehetséges, felszámolják a betegeskedések okait” A Bizottság nézetei a Szerződő Feleknek e bekezdés alapján tett kötelezettségvállalásai kapcsán a bevezető észrevételekben olvashatók, melyeket a 11. cikk egészére vonatkoztatva készített. A Bizottság nézete szerint egy Szerződő Fél akkor teljesíti az ezen bekezdés keretében vállaltakat, ha igazolni tudja, hogy működtet egy, a fenti „Általános észrevételek” alatti 1-es, a 2-es, 3-as és 6-os pontokban felsorolt elemeket tartalmazó orvosi és egészségügyi rendszert. A harmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kötelességének érezte kihangsúlyozni a ciprusi jelentésre – mely szerint az ipari orvostan csak munkahelyi betegségekkel kell, hogy foglalkozzon – adott válaszában, hogy „nem látja, hogy az ipari orvostant csakugyan ilyen szűken kellene értelmezni, inkább úgy véli, hogy annak olyan kérdésekkel is foglalkozni kellene, pl. az egyes munkavállalóknak a munkahelyi környezetükhöz való igazítása, továbbá baleset megelőzés, stb.” (Konklúziók III, 58. o., Ciprus). A Bizottság következetesen tájékoztatást kér a Szerződő Felektől azokról az intézkedésekről, melyek célja az idősek és a szellemi fogyatékossággal élők, illetve az anyák és csecsemő korú gyermekeik védelme, a kábítószerektől való függés és az alkoholizmus elleni harc és a dohányzás megelőzése. Kérdései kiterjednek az Aids elleni küzdelem keretében tett intézkedésekre is. A környezetvédelem és annak az egészségre gyakorolt hatása tekintetében a Bizottság a környezetszennyezés megfékezése, a víz és a légszennyezés csökkentése és különféle egyéb szennyezés fajták elleni küzdelem, illetve a hulladék-elhelyezés és zajszennyezés kézben tartása érdekében tett intézkedésekről kér információt. A Bizottság észrevételezi az e területeken foganatosított intézkedéseket, és kéri, hogy folyamatosan tájékoztassák az e területeken tett előrelépésekről.

212

A közegészséget veszélyeztető új betegségek megjelenésével (mint az Aids) vagy új környezetvédelmi veszélyek, melyek különös veszélyt jelentenek az egészségre a Bizottság igyekszik meghatározni a probléma dimenzióit vagy úgy, hogy tájékoztatást kér azoktól az államoktól, melyek ezzel kapcsolatban nem adtak tájékoztatást, vagy egy „általános kérdés” megfogalmazásával. Az első eljárásra példa, az összes államnak az Aids elleni küzdelemre vonatkozóan automatikusan feltett kérdésen túl az, melyben Ausztriától, Ciprustól, Dániától, a Német Szövetségi Köztársaságtól, Franciaországtól, Olaszországtól, Hollandiától, Norvégiától és Spanyolországtól kérnek információt „a kéndioxidnak és más savas szennyezőanyagoknak a légkörbe való emissziójának csökkentése érdekében tett intézkedésekre vonatkozóan a VIII sz. Konklúzióban (147-149. o.), mikor a „savas eső” jelensége riasztó méreteket öltött. (ld. uo. 13. o.: miután hangsúlyozta, hogy a savas eső oka a kéndioxid, a Bizottság kijelentette, hogy „a légkör fokozódó savtartalma valójában kockázati tényező az egészségre nézve, és egyben az egyik legfőbb oka az erdőkben tett súlyos kárnak és a tómelléki állatvilágnak Európa egyes részein”). Később a Bizottság „különös aggodalmát fejezte ki a radioaktív szennyezés egészségügyi kihatásai miatt” (Konklúziók XII-1, 36. o.) és úgy döntött, általános kérdést fogalmaz meg a 11 cikk 1. bekezdése alatt: „A Bizottság azt kérte, hogy mindegyik állam, mely elfogadta a 11. cikk első bekezdését, hogy jelezze, milyen intézkedéseket foganatosított annak érdekében, hogy az atomerőművek közvetlen közelében élő vagy azokban dolgozó lakosság egészségét védje, valamint a lakosság védelme érdekében tett konkrét intézkedéseket egy ilyen erőműben bekövetkező esetleges baleset esetére” (Konklúziók XII-1, 174. o. és Konklúziók XII-2, 166. o.). Az ezen általános kérdésre adott válaszok képezzék részét az elkövetkező felülvizsgálati ciklusoknak. A Bizottság következetesen figyelembe veszi a legfontosabb halálozási okokat is a Szerződő Felek országaiban az azok ellen hozott intézkedésekkel együtt, vagy kérdéseket tesz fel e témára, ha a szükséges választ nem kapta meg (legutolsó említését ld.: Konklúziók XIII-1, 245. o. és XIII-3, 334. és 346. o., Törökország; Konklúziók XIII-3, 341. o., Finnország és 343. o., Portugália).

Megfelelés értékelés A 11. cikk 1. bekezdése alapján az egyetlen elmarasztaló állásfoglalás Törökországgal kapcsolatban született. A Bizottság elmarasztaló állásfoglalásra jutott, különösen azért, mivel elégtelen intézkedéseket hoztak az országban tapasztalható perinatális és csecsemőhalandóság szintjének csökkenésére:

213

„A jelentésből az derült ki, hogy 1993-ban az anyáknak és gyerekeknek csak 33%-a juthatott hozzá az Anyák és Gyerekek Egészségügyi Központjának szolgáltatásaihoz, és, hogy az összes szülés 24%-a egészségügyi szakszemélyzet segítsége nélkül történt. A jelentés azt is leírta, hogy az anyahalandóság 100/100.000-es körüli értéken állt a beszámolási időszakban. A Bizottság, miután korábban úgy találta, hogy a 10/100.000-es érték magas, úgy vélekedett, hogy a 100/100.000-es érték aggodalomra ad okot. Ráadásul a csecsemő halandóság számottevő problémát jelentett Törökországban: az OECD jelentése 1993-ban 1.000 élve születésre 49,3%-ot állapít meg, ami igen magas a más Szerződő Feleknél tapasztalt 4,8 és 9,3-as értékhez képest, szintén 1.000 élve szülésre számolva. A Bizottság aggodalmának adott hangot ezen arányszámokkal kapcsolatban és reményét fejezte ki, hogy a következő jelentésben olyan információ birtokába jut, mely megerősíti, hogy a helyzet javítása érdekében intézkedések történtek. Azt kérte, tájékoztassák folyamatosan mindennemű kezdeményezésről, melyek segítségével az egészségügyi szolgáltatásokat nők és gyerekek számára könnyebben elérhetővé teszik. Ezen tények fényében, illetve különösen perinatális és a csecsemőhalandósági ráta csökkentése érdekében hozott elégtelen számú intézkedés miatt a Bizottság arra az álláspontra kényszerült helyezkedni, hogy Törökország nem teljesíti a Karta ezen elvárását” (Konklúziók XIII-3, 345. és 346. o.). Egészében véve a többi Szerződő Féllel kapcsolatosan nyilvánvalóvá vált, hogy teljesítik e bekezdés követeléseit. A finn jelentéssel kapcsolatban a tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban átmenetileg pozitív álláspontot fogadott el a Bizottság, azonban néhány, azóta hatályba lépett törvénnyel kapcsolatban további információt kért (Konklúziók XIII-3, 341. és 342. o., Finnország). A Bizottság elhalasztotta állásfoglalását az első belga és portugál jelentések megvizsgálása után a tizenharmadik ciklusban. Úgy látta, hogy további információra van szüksége ahhoz, hogy pozitív álláspontra juthasson egy, a lakosság nagy részét, illetve általános egészségügyi és környezetvédelmi intézkedéseket (Konklúziók XIII-2, 330. o., Belgium) érintő és a közúti balesetek, illetve a perinatális és a csecsemőhalálozások számának csökkentésére meghozott vagy tervezett intézkedéseket érintő témában (Konklúziók XIII-3, 343. o., Portugália).

2. Bekezdés – Tanácsadói és oktatási lehetőségek Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „tanácsadói és oktatási lehetőségeket biztosítanak az egészségvédelemre és az egészségügyi kérdések iránti egyéni felelősség növelésére”. 214

Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság eleinte általános bírálattal illette a Szerződő Feleket azok egészségügyi oktatással kapcsolatos rendelkezései miatt. Úgy vélekedett, hogy „néhány kivételtől eltekintve az egészségügyi oktatás nem egységes és nem kellő rendszerességgel szervezett ahhoz képest, hogy milyen szerepet játszhatna a betegségek megelőzésében és kezelésében” (ld. feljebb: „Általános észrevételek” vagy Konklúziók I, 60. o.); későbbi ciklusokban a Bizottság észrevételezte a bekövetkezett előrelépést (ld. fent: „Általános észrevételek” vagy Konklúziók XI-1, 31. o.). Az e bekezdésnek való megfelelés értékelésekor a Bizottság arra kéri a Szerződő Feleket, hogy aktualizálják a jelentéstételi kérdőívben kért információt, és jelezzék, milyen összegeket áldoznak az egészségügyi oktatásra. Az itt kért információ egyebek között az iskolai tanrendbe beépülő egészségügyi oktatással, az iskolák tanulói és más korcsoportok számára nyújtott tanácsadói és diagnosztikai szolgáltatásokkal, és a nyilvánosságnak a kábítószer és az alkohol hatásairól való tájékoztatása érdekében tett intézkedésekkel kapcsolatos; a Bizottság kérdései fokozatosan az Aids megelőzését szolgáló egészségügyi oktatásra is kiterjedtek. A tizedik ciklusban például Spanyolországot megkérték, hogy nyújtson tájékoztatást az iskolákban végzett orvosi vizsgálatokról, arról, hogy ezt milyen korcsoportnak nyújtják, milyen jellegű és gyakoriságú a szűrés, illetve milyen pénzügyi forrásokat adnak az Autonóm Közösségek, majd pedig részletes információt kért arról, milyen lépések történtek a dohányzás, az alkoholizmus és a kábítószerfüggőség csökkentése érdekében (Konklúziók X-2, 111. o., Spanyolország). A tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban bizonyos jelzések olvashatók arról, mit tart a Bizottság elégségesnek az itt vállalt kötelezettségeknek való megfelelés megállapításához; e jelzések között megállapította, hogy Hollandia továbbra is megfelel, mivel az egészségügyi oktatás az általános és a középiskolai tananyag része, illetve tömegtájékoztatási kampányokat szerveznek a kábítószerről, az AIDS-ről, az alkoholról, a dohányról és sport balesetekről, és kísérleti projektek indultak a munkahelyen való egészségügyi oktatás népszerűsítéséről (Konklúziók XII1, 176. és 177. o., Hollandia); ld. még ugyanabban a Konklúzióban Izlandot, ahol a rák elleni küzdelemben tömegtájékoztatási kampányokat szerveztek, szűrési programokat és kutatási projekteket végeztek (176. o.); Norvégiát az egészségügyi oktatási bizottságok megszervezéséért (177. o.); és a XII-2 sz. Konklúzióban ld.: Franciaországot a helyi egészségügy oktatási politikájával kapcsolatban (169. o.); Olaszországot, ahol az AIDS ellen tömegtájékoztatási kampánnyal küzdenek, és értesítési kötelezettség van érvényben a megbetegedésekről, hogy ilyen módon követhessék nyomon a betegség terjedését (169. o.); egy pozitív állásfoglalás legfrissebb példái az első jelentések között Belgium jelentése volt a XIII-2 sz. Konklúzióban (331. és 332. o.), illetve Luxemburgé a XIII-3 sz. Konklúzióhoz tartozó Kiegészítésben (65. és 66. o.).

215

Megfelelés értékelés Ezen bekezdéssel kapcsolatban nincsenek nem megfelelések. A finn és a portugál jelentéssel kapcsolatban a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus harmadik részében átmenetileg pozitív álláspontot fogadott el a Bizottság; Finnországgal kapcsolatban arról kért további információt, vajon az iskolai egészségügyi oktatás tartalmaz-e olyan elemeket, melyek különösen is az Aids, a kábítószerek és az alkoholizmus elleni küzdelemmel kapcsolatos tudatosság növelésére irányulnak, és tájékozódni szeretett volna még arról is, milyen intézkedéseket foganatosítottak az országos egészségügy-fejlesztési stratégia javítása érdekében, különösen is az öngyilkosság és a szív koszorúér-megbetegedések megelőzésére, melyek kivételesen nagy arányban fordultak elő (Konklúziók XIII-3, 346. és 347. o.); Portugália esetében a Bizottság olyan kérdésekről kíván többet tudni mint az alkoholizmus és annak megelőzése és a dohányzás csökkentése érdekében hozott intézkedések (Konklúziók XIII-3, 347. o., Portugália)118.

3. Bekezdés – a Betegségek megelőzése Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „amilyen mértékben csak lehetséges, megelőzzék a járványos, endémiás és egyéb betegségeket.” Az ezen bekezdés értelmében vállalt kötelezettségek látszólag részben átfednek a jelen cikk 1. és 2. bekezdésében írottakkal. A jelentéstételi kérdőív A, B és C kérdései a 11. cikk 3. bekezdésben a „egészségügyi problémák fő formáira” vonatkoznak, arra, „ahogy a közegészségügyi szolgálatok szerveződnek” és arra, „milyen intézkedések történnek az egészségügy oktatás fejlesztésére”, és azonosak az 1. bekezdés alatt megjelenő A, B, és E kérdésekkel. Emiatt azok a Szerződő Felek, akik megválaszolták az 1. bekezdésben szereplő kérdéseket, nem szükséges, hogy a velük azonosakat is megválaszolják a 3. bekezdésben (C kérdés az „egészségügyi oktatás fejlesztésére irányuló intézkedésekről” a 2. bekezdésben is megjelenik). Valójában ebben a bekezdésben az egyetlen új kérdés a „járványos, endémiás és más betegségek megelőzésére irányuló intézkedések (kötelező oltás, fertőtlenítés, járványpolitika)”. A 3. bekezdés alkalmazásakor a Bizottság annak bizonyságát kérte, hogy egy adott Szerződő Félnek megfelelő oltási programja van. Ezzel összefüggésben például tájékoztatást kér az év 118

Törökország tekintetében a Bizottság elhalasztotta döntését, amíg nem kap további tájékoztatást néhány, még le nem zárt fontos kérdésről (ld.: Konklúziók XIII-1, 245. és 246. o. és XIII-3, 348. o.).

216

során eddig beadott oltások számáról vagy arról, a lakosságnak mekkora arányát oltották be eddig ténylegesen. Egy másik olyan téma, mely iránt a Bizottság különös érdeklődést mutatott ezen bekezdés keretei között, a megfelelő iskolai egészségügyi szolgálatok, még akkor is, ha e témát az 1. és a 2. fejezetek kimerítőbben tárgyalják. Írország esetében, mely nem ratifikálta az 1. és 2. bekezdéseket, a Bizottság kijelentette a harmadik felülvizsgálati ciklusban, hogy pozitív állásfoglalását csak abban az esetben tartja fönn, ha a következő jelentés előrehaladást jelez az összes iskola számára létrehozandó egészségügyi szolgálatok terén (Konklúziók III, 60. és 61. o., Írország). A Bizottság rendszeresen kért tájékoztatást a Szerződő Felek által a komoly járványos betegségek terjedésének megakadályozására tett intézkedésekről (ld. pl. Konklúziók IV, 78. o., Dánia és Németország, Konklúziók VIII, 152. o., Spanyolország, Konklúziók XI-1, 121. o., Norvégia). Az Egyesült Királyság elmagyarázta, hogy egy esetben a járványos megbetegedések gyakorisága a terjedésnek különösen kedvező szezonális okoknak volt betudható, és a helyzet azóta normalizálódott. Ebből a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy e Szerződő Fél továbbra is teljesíti a kérdéses rendelkezés alapján vállalt kötelezettségeit (Konklúziók VI, 80. o., Egyesült Királyság). Sőt, a Bizottság érdeklődéssel vett tudomást az Olaszországban egy járványügyi figyelőrendszer kialakítása kapcsán tapasztalt fejleményekről, mely rendszer huszonegy fertőzőbetegségről tesz lehetővé információ lekérdezést, hetenkénti aktualizálással és továbbítási lehetőséggel minden érdekelt fél számára. Ez emiatt nyilvánvalóan javított a járványos, endémiás és egyéb betegségek megelőzésére az országban működetett rendszeren (Konklúziók IX-2, 73. o.). A tizedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság minden Szerződő Felet arra kért, hogy nyújtsanak tájékoztatást azokról az intézkedésekről, melyeket az AIDS megelőzése érdekében foganatosítottak, hacsak ezt korábban nem tették még meg (Konklúziók X-1, 109. o. és Konklúziók X-2, 111. o.).

Megfelelés értékelés A Szerződő Felek általában teljesítették kötelezettségvállalásaikat dacára annak a ténynek, hogy sok esetben kellett őket arra kérni, hogy korábbi információt aktualizáljanak, különösen, ha a fertőző betegségek terjedésének megakadályozása érdekében hozott intézkedésekről volt szó. A tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság Belgium esetében (első jelentés) elhalasztotta állásfoglalását a flamand közösséggel kapcsolatban hiányzó információ miatt (Konklúziók XIII-2, 333. o.) és Írország esetében, amelynek jelentése továbbra sem tartalmazta a választ a jelentéstételi űrlap kérdéseinek mindegyikére (Konklúziók XIII-1, 187. o.). A Bizott217

ság úgy döntött, hogy az első Portugál jelentés nem tartalmazott elégséges információt az oltásokról, a fertőzésgazdák izolálásának eljárásáról és az AIDS programok finanszírozásáról, mindazonáltal átmenetileg pozitív állásfoglalásra helyezkedett (Konklúziók XIII-3, 349. és 350. o.). A Módosított Európai Szociális Kartában ez a bekezdés a következőképpen hangzik: „amennyire csak lehetséges, megelőzik a ragályos, fertőző és egyéb betegségeket, valamint a baleseteket”. A Magyarázó Jelentés szerint, amit a Felektől várnak a „balesetek” kifejezés hozzáadásától nem egyéb, mint az, hogy meg kell valósítani egy baleset-megelőzési politikát, azonban minden állam maga dönti el, milyen intézkedések segítségével teszi ezt.

A Bizottság Törökország első és második jelentése tekintetében is elhalasztotta állásfoglalását a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus során néhány fontos egészségügyi kérdés eredményeképpen, mint pl. a beoltott gyerekek számának csökkenése, illetve a maláriás megbetegedések számának növekedése (Konklúziók XIII-1, 247. és 248. o. és Konklúziók XIII-3, 350. és 351. o.).

218

12. CIKK – A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSHOZ VALÓ JOG

Általános észrevételek „Ezen cikk, mely az általa felölelt tematika összetettségéből fakadóan szükségképpen igen általános természetű, garantálja a társadalombiztosításhoz való jog hatékony gyakorlását elsőként azáltal, hogy lefekteti a társadalombiztosítási rendszer intézményének vagy működtetésének elvét (1. bekezdés), másodikként azáltal, hogy meghatároz egy minimális teljesítményszintet e rendszer vonatkozásában (2. bekezdés), rögzíti az elvárást, miszerint e szintet fokozatosan magasabb szintre kell növelni, és végül azáltal, hogy intézkedések meghozatalát bátorítja, melyek egy adott Szerződő Fél állampolgárainak a többi Szerződő Fél számára biztosítottal azonos bánásmódot garantál, illetve bátorítja ezentúl a társadalombiztosítási jogok megadását, karbantartását és újrakezdését (4. bekezdés)” (Konklúziók I, 62. o.). A XII-1 sz. Konklúzió Általános bevezetőjében a 12. cikkről írt általános kommentárban a Bizottság észrevételezte, hogy a kérdéses időszakot csakúgy mint a tizenegyedik ciklus által lefedett időszakot „szinte az összes Szerződő Fél részéről arra irányuló kísérlet jellemezte, hogy kézben tartsa és korlátozza egyre növekvő társadalombiztosítási kiadásait, különösen is a társadalom korosodásának tükrében, mely jelenség szinte az összes országot érinti. Az egyes kormányok e célra egy sor intézkedést vezettek be, melyek a forrásokkal való gazdálkodás javítására, a növekvő kiadások hatékonyabb kézben tartására és az e forrásoknak a rászorulókhoz, és különösen a tartós munkanélküliekhez való még pontosabb eljuttatását.

…

Általában minden társadalombiztosítási program nagyobb rugalmasságot eredményezett az ő javukra, nagyobb választási lehetőséget, és ugyanakkor nagyobb felelősséget is biztosítva nekik. Ez a változás tekinthető előnyösnek is, mivel az egyénnek ezáltal nagyobb mozgástere lett, így pl. az Egyesült Királyságban, ahol a nyugdíj programokat egyre nagyobb ütemben privatizálják, melyek keretében megválaszthatták, milyen arányban akarják fizetésüket egy nyugdíjprogram javára átutalni. Ugyanakkor azt sem szabad elfelejteni, hogy a nagyobb fokú rugalmasság a társadalombiztosítási programokban a társadalom sebezhetőbb tagjainak szélre sodródásához is vezethet. A Bizottság ezért óvatosan nyomon követ majd minden ilyen természetű előre lépést az elkövetkező felülvizsgálati ciklusban.

219

A Bizottságot az is aggodalomra késztette, hogy míg a juttatások szintje általánosságában növekedett, a társadalombiztosítási rendszer szinte az összes Szerződő Fél országában változott, mely változások a juttatások megszorításaiként is értelmezhetők. E változásokat a társadalombiztosítási rendszerek egyre magasabb költségeinek csökkentésére, illetve a társadalombiztosításnak a bérszerkezettel való szorosabb összekapcsolására irányuló szándékok motiválták”. Miután ilyen megszorításokra néhány példát felsorolt a Szerződő Felek országaiból, a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy „mivel a társadalombiztosítás és annak költségei csökkentése egyre hangsúlyosabb kérdéssé növi ki magát, és magánszemélyek és munkaadók gyakran közösen osztoznak a terheken, illetve mivel (általában) egyre fontosabb kérdéssé válik a társadalombiztosítási rendszereket rugalmasabbá és alkalmazkodásra képesebbé tenni, különös fontossága van annak, hogy a társadalombiztosítási rendszerek megfeleljenek annak a célnak, hogy a lakosságot védjék, különösen is a családokat, a fogyatékkal élőket, az időseket és a migráns munkavállalókat”. (Konklúziók XII-1, 32-34. o., Általános bevezető). A XII-2 sz. Konklúzióhoz írott Általános bevezetőjében a Bizottság, „észrevételezve minden Szerződő Fél erőfeszítéseit a társadalombiztosítási rendszer növekvő költségei miatt, felhívta figyelmüket arra, hogy a társadalombiztosításnak lényeges szerepe van abban, hogy a társadalom sebezhetőbb tagjait védelmezze”. A Bizottság általános kérdést tett fel a Szerződő Feleknek, arról kérve tájékoztatást, vajon nyújtanak-e társadalombiztosítási szolgáltatást a saját területükön élő menekülteknek és hontalanoknak, és ha igen, hogyan (Konklúziók XII-1, 185. o. és XII-2, 177. o.). A „társadalombiztosítás” kifejezés jelentését illetően, mely kifejezést maga a Karta sem határoz meg, a Bizottság úgy vélekedett, hogy a 12. cikkben szereplő társadalombiztosítási juttatások lehetnek befizetésen alapulók és nem befizetésen alapulók. Azon az állásponton volt, hogy „a társadalombiztosítás mint a szociális védelem egy előrehaladottabb eszköze manapság átvett egy, hagyományosan a szociális segítség égisze alatt működő területet” és, hogy ez sok tekintetben szívesen látott változás (Konklúziók VII, 74. o., Franciaország).

1. Bekezdés – Egy társadalombiztosítási rendszer létrehozása és működtetése E bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „létrehozzák vagy fenntartják a társadalombiztosítás rendszerét”. Az 1. bekezdést a Bizottság igen általános rendelkezésként jellemzi első Konklúzióiban. Nehéz pontos meghatározást adni arról, mit várnak a Szerződő Felektől.

220

A Bizottság esetjogából látható, hogy habozott a második és a harmadik felülvizsgálati ciklus alatt, mikor egy adott Szerződő Félnek egy rendelkezésével kapcsolatban meg kellett állapítania, vajon az értelmezhető-e a jelen bekezdés szerinti társadalombiztosítási rendszer irányában tett lépésnek. A Bizottság úgy érezte, hogy a bizonyos kockázatok ellen biztosító társadalombiztosítási törvények létezése dacára „lényeges hiányosságok is megjelentek benne, és sok juttatás olyan alacsony volt, hogy komoly kétséget hagyott afelől, vajon a hatályos intézkedések összessége csakugyan megérdemlik-e a »társadalombiztosítás« elnevezést” (Konklúziók III, 62. o., Ciprus). Mikor ez a Szerződő Fél később módosította törvényalkotását, és számottevően megváltoztatta a rendszer által nyújtott védelmet, a Bizottság úgy vélte, hogy immár megfelel a jelen bekezdés rendelkezéseinek, mivel bár bizonyos kockázatok (mint pl. betegségi, anyasági és családi juttatások formájában nyújtott segítség) továbbra is kívül estek rajta, az új szabályok tekinthetők igazi társadalombiztosítási rendszernek (Konklúziók IV, 81. o., Ciprus). Ezért mondható, hogy egy „rendszer” tekinthető a jelen bekezdés követelményeit kielégítőnek, még akkor is, ha egyáltalán nem tartalmaz rendelkezéseket egy vagy több ellátásra vagy juttatásra azon fajtából, mely a 102. ILO Egyezmény kilenc részében fel van sorolva. A Bizottság általánosságában azt a megközelítést fogadta el, mely szerint egy rendszer akkor létezik, ha keretei között ellátást és juttatásokat nyújtanak a 102. Egyezmény vagy a Társadalombiztosítás Európai Törvénykönyve által lefedett területek legtöbbje, ha nem is szükségképpen öszszessége tekintetében.

Megfelelés értékelés E rendelkezés kapcsán nincsenek példák nem-megfelelésre.

2. Bekezdés – Egy társadalombiztosítási rendszer működtetése legalábbis ahhoz kielégítő szinten, amely a 102. Nemzetközi Munkaügyi Egyezmény ratifikálásához elégséges E bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „a társadalombiztosítás rendszerét legalább a Társadalombiztosítás Minimális Szabványaira vonatkozó Nemzetközi Munkaügyi Egyezmény (No. 102.) ratifikációjához megkövetelt kielégítő szinten tartják fenn” A Karta fogalmazóinak eredeti szándéka annak meghatározása volt, hogy az a „szint”, mely a jelen bekezdésnek való megfeleléshez elégséges az legyen, mely a Társadalombiztosítás Európai Törvénykönyve ratifikálásához elégséges, melyet a Kartával egy időben készítettek. Mivel 221

azonban a Törvénykönyv végleges szövegét 1969-ben, mikor a Kartát aláírták, még mindig nem fogadták el, az a döntés született, hogy a szükséges szint az legyen, mely az ILO Egyezmény ratifikálásához szükséges, melynek a szintje mindazonáltal alacsonyabb. Érdemes megjegyezni, hogy a miniszterek tanácsa, mely nyilvánvalóan elégedetlen volt a Törvénykönyvre való utalásnak az ILO Egyezményre való utalással történő behelyettesítésével, beleegyezett, hogy mikor a Törvénykönyvet végül elfogadják, kívánatossá válik, hogy megfontolás tárgyává tegyék a Karta módosítását eredeti szándékaik megvalósítása érdekében (CM (61) 95 rev. 2.). Hangsúlyozni kell, hogy a Törvénykönyv és az ILO Egyezmény ugyanazon kötelezettségvállalásokat tartalmazzák, de egy államnak hármat el kell fogadnia az Egyezmény kilenc részéből119, míg pedig a Törvénykönyvből ugyanazon kilenc részből legalább hatot el kell fogadnia. Továbbiakban a Törvénykönyv kivétel nélkül minden munkavállalóra vonatkozik, míg az Egyezmény hatálya alól a tengerészek és a tengeri halászok kivonhatók. A Bizottság ugyanazon esetjoga szerint egy Szerződő Fél, mely legalábbis az ILO 102. Egyezményének ratifikálásához szükséges szintű társadalombiztosítási rendszert működtet, és amelyet az ILO-nak az Egyezmények és Ajánlások Megvalósításáért felelős Szakértői Csoportja a 102. Egyezménnyel összhangban állónak minősít, teljesíti a Karta 12. cikkének 2. bekezdését (ld. I. sz. Konklúzió, 62. o. és VIII. sz. Konklúzió, 153. o.). Ugyanilyen módon egy Szerződő Fél, mely nem teljesíti a 102. Egyezmény követelményeit (vagy azért, mert a segélyek szintje nem érti el az előírt minimumot vagy mert bizonyos kockázatok ellen nem nyújt védelmet), értelemszerűen olyannak minősül, mintha nem teljesítené a Karta 12. cikkének 2. bekezdését. Ez volt pl. Ausztria esete a negyedik ciklusban, melyről azt találták, hogy az ILO Egyezmény általa korábban elfogadott négy részéből csak kettőt teljesít. Mivel az ezen Egyezmény által lefektetett norma csak akkor tekintendő teljesítettnek, ha egy ország annak részei közül legalább három követelményeinek megfelel, Ausztria kapcsán végül megállapítást nyert, hogy nincs összhangban a Karta 12. cikke 2. bekezdésének (Konklúziók IV, 81. o.). Vannak azonban esetek, ahol a Szerződő Felek olyannak tekintendők, mint amelyek teljesítik a 12. cikk 2. bekezdését, bár az ILO-nak az Egyezmények és Ajánlások Megvalósításáért Felelős Szakértői Csoportja úgy találta, hogy az Egyezmény egy adott témakörének követelményeit nem teljesíti. Ez olyankor történhet, ha egy Szerződő Fél több részt fogadott el mint amennyi az Egyezmény ratifikálásához okvetlenül szükséges (Konklúziók I, 62. o.). Sőt, ha a Karta egyik Szerződő Fele nem ratifikálta volna az ILO Egyezményt, és emiatt törvényei és gyakorlata nem képezik az ILO vizsgálatának tárgyát mikor ezen államnak a 119

Ezen három rész a következő: Orvosi ellátás (II), betegségi segély (VI), családi segély (VII), anyasági segély (VIII), rokkantsági segély (IX), és az özvegyi segély (X).

222

Kartával való összhangban állását értékeli, a Bizottság maga vizsgálja meg, vajon az ILO Egyezmény követelményei teljesülnek-e (ld.: Konklúziók XII-2, 176. o., Málta).

Megfelelés értékelés A Szerződő Felek ezt a rendelkezést kivétel nélkül teljesítik. Az egyik legújabb Szerződő Fél, Finnország esetében a Bizottság azt találta, hogy teljesíti e bekezdés követelményeit, bár nem ratifikálta a 102. ILO Egyezményt, mivel több más ILO Egyezmény ratifikált, melyek értelmében sok olyan terület tekintetében vállalt elkötelezettséget, melyek már túlmentek azokon, melyek a 102. ILO Egyezmény ratifikálásához okvetlenül szükségesek lettek volna (Konklúziók XIII-3, 354. o.).

A Módosított Európai Szociális Kartában a 12. cikk 2. bekezdése a következőképpen hangzik: „a társadalombiztosítás rendszerét kielégítő szinten tartják fenn, amely legalább is egyenlő ahhoz, ami szükséges a Társadalombiztosítás Európai Törvénykönyvének ratifikálásához;”

3. Bekezdés – A társadalombiztosítási rendszer folyamatos fejlesztése

Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „törekednek arra, hogy a társadalombiztosítási rendszert folyamatosan egyre magasabb szintre emeljék”. A Bizottság az első felülvizsgálati ciklusban hangsúlyozta e rendelkezés dinamikus természetét, „mely az azt elfogadó államoktól azt követeli, hogy folyamatos erőfeszítést tegyenek társadalombiztosítási rendszerük egyre magasabb szintre való emelésére, és az Európa Tanácsot is tájékoztassák az e téren tett lépésekről” (Konklúziók I, 62. o., illetve a közelmúltból: Konklúziók XIII-3, 357. o., Törökország). A második felülvizsgálati ciklusban a Bizottság meghatározta, hogy „a 12. cikk 3. bekezdésének teljesítéséhez egy Szerződő Félnek, akár elfogadta a 12. cikk 2. bekezdését akár nem, folyamatosan javítania kell társadalombiztosítási rendszerén, magasabb szintre hozva azt a 102.

223

Egyezményben írtaknál” és jelezte, hogy az az állam, mely nem teljesíti e cikk 2. bekezdésének elvárásait mert társadalombiztosítási rendszere nem éri el a 102. Egyezményben megadott minimum szintet, nem sorolható azok közé, melyek a 3. bekezdés követelményeit teljesítik. Ez volt a helyzet Ciprus (Konklúziók II, 191. o. és Konklúziók III, 63. o.) és Ausztria (Konklúziók IV, 82. o.) esetében több cikluson keresztül. Az esetjogból úgy tűnik, hogy a Bizottságnak összességében sikerült elégséges mértékben igazolnia az előző állapothoz képest bekövetkezett fejlődést, és ennek segítségével a megfelelést megerősíteni. Egyetlen segélyféleséggel vagy ellátással kapcsolatban tapasztalt előrelépés már elégséges bizonyíték volt a Bizottság számára, hogy a fejlődést megállapítsa (pl. Olaszországban az anyaság védelmének területén, Konklúziók III, 64. o.). Azonban a 3. bekezdés értelmében egy előrelépés csak akkor tekinthető kielégítőnek, ha a társadalombiztosítási rendszer már a 102. Egyezményben lefektetett minimum szintet teljesíti. Ezért a harmadik ciklusban a Bizottság Ausztriával kapcsolatban megállapította, hogy a jelentéstételi időszakban az időskori és a betegbiztosítás alkalmazása, illetve egyes segélyek terén tett előrelépések dacára csak akkor tekinti Ausztriát úgy mint amely megfelel a 3. bekezdés követelményének, ha teljes rendszere előbb eléri a 102. Egyezményben jellemzett szintet. Mivel a Bizottság abban az időszakban nem tudta megfelelően igazolni, hogy Ausztria összhangban áll a 2. bekezdés elvárásaival, állásfoglalását elhalasztotta (Konklúziók III, 63. o.). Ezen kívül, a Társadalombiztosítás Európai Törvénykönyvének ratifikálását annak bizonyítékaként értelmezték, hogy az állam folyamatosan elkötelezett társadalombiztosítási programjának javítása mellett (Konklúziók IV, 83. o., Dánia). Megpróbálván eldönteni, vajon történt-e előrelépés, illetve ennek folytán fennáll-e a megfelelés a jelen bekezdéssel, a Bizottság tájékoztatást kért a megélhetési költségek növekedésével kapcsolatban, mivel véleménye szerint egy segély összegének növelése, mely ennek következtében csupán a megélhetési kiadásokkal tart lépést, nem tekintendő fejlődésnek: úgy vélte, hogy az összes segély 27-69%-os növekedése olyan időszakban, mikor a megélhetési index nem nőtt 21.9%-nál nagyobb mértékben, javulásnak volt nevezhető (Konklúziók IV, 83. o.). A Bizottság ezen kívül tárgyhoz tartozónak minősítette a segélyek adóztatásának hatásáról szóló információt is, mivel véleménye szerint lehetnek esetek, ahol az adók a biztosítási szint csökkenését eredményezik. (Konklúziók IV, 84. o.). Egy e rendelkezéssel kapcsolatban felmerült kérdés arra irányul, vajon van-e határa dinamikus jellegének, és ha igen, mely szinten. Korábbi Konklúzióiban a Bizottság nem adta jelét annak, hogy e bekezdést magában végesnek tekintené. A tizedik ciklusban azonban, a holland jelentés vizsgálatakor, a Bizottság észrevételezte, hogy „az Európa Tanács miniszteri bizottsága a közelmúltban azt a véleményét fejezte ki, hogy Hollandia teljesíti legalábbis azt a minimális számú rendelkezést, mely a Társadalombiztosítás Európai Törvénykönyve Jegyzőkönyvének ratifikálásához szükséges. A miniszterek tanácsának ezzel kapcsolatos álláspontja folytán (a Szerződő Felektől a 12. cikk 3. bekezdése szerint elvárható legnagyobb erőfeszítés 224

az, hogy elérjék a Társadalombiztosítás Európai Törvénykönyve Jegyzőkönyvének ratifikálásához szükséges szintet) a Bizottság meg tudta állapítani, hogy Hollandia a Karta e rendelkezés elvárásait teljesíti” (Konklúziók X-1, 113. o.). A tizenegyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság „észrevételezve, hogy Hollandia továbbra is összhangban áll a Társadalombiztosítás Európai Törvénykönyve Jegyzőkönyvének ratifikálásához szükséges szinttel”, tartotta magát korábbi pozitív állásfoglalásához (Konklúziók XI-1, 125. o.). A tizenkettedik ciklusban a Bizottság azt látta a Karta travaux préparatoires-jából, hogy ha a Társadalombiztosítás Európai Törvénykönyve és annak Jegyzőkönyve hatályos lett volna akkor, mikor a Kartát aláírták, úgy a Jegyzőkönyvvel való összhang lett volna a Karta e rendelkezésének való megfelelés alapkövetelménye. Mivel Hollandia teljesíti e Jegyzőkönyv elvárásait, a Bizottság megújította pozitív álláspontját (Konklúziók XII-1, 183. és 184. o.). Végül érdemes kihangsúlyozni, hogy ez a bekezdés az egyetlen a Kartában, melyben egy Szerződő Fél kötelezettsége a „törekvés”, azaz erőfeszítést tenni valaminek az elérésére. Ez a különbségtétel fontosnak bizonyult Dánia esetében a harmadik ciklusban. Azon tény dacára, hogy a szóban forgó jelentéstételi időszak alatt (1970-1971) nem történt javulás a Dán társadalombiztosítási rendszerben, a Bizottság úgy találta, hogy Dánia megfelel e bekezdés követelményeinek, mert az 1972-ben hatályba lépett legfőbb javítási munkálatokat a jelentéstételi időszak alatt végezték el. Dánia bizonyítékot szolgáltatott arra, hogy törekedett a rendszer javítására (Konklúziók III, 63. o.).

Megfelelés értékelés Nincsenek esetek nem megfelelésre. A tizenharmadik ciklusban a Bizottság, aggodalmát fejezve ki a társadalombiztosítási rendszer hanyatlásáért egyes tagállamokban, arra kérte a kérdéses Szerződő Feleket, hogy jelöljék meg ennek okát, és jellemezzék e hanyatlásnak a társadalombiztosítási rendszerre gyakorolt átfogó hatását. A Bizottság két esetben elhalasztotta döntését, ezek Portugália (első jelentés) és Törökország. Portugália: amíg további tájékoztatást nem kap a társadalombiztosítási programok fejlődéséről a múltban és jelenlegi, színvolanának fokozatos emelésére tett erőfeszítésekről (Konklúziók XIII-3, 356. o.) Törökország: a Bizottság észrevételezte, hogy az aktív lakosság biztosításában jelentkező hiányosságok, melyeket korábbi Konklúziókban már észlelt, továbbra is léteztek (családi támogatások fizetése korlátozott számú kedvezményezettnek, a munkanélküli biztosítás hiánya), és kijelentette, hogy jelentékenyebb előrelépést várt (Konklúziók XIII-3, 357. o.).

225

4. Bekezdés – Más tagállamok polgárainak biztosított azonos bánásmód társadalombiztosítási kérdésekben Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „a megfelelő két- és többoldalú megállapodások megkötésével vagy egyéb eszközök révén és az ezekben a megállapodásokban lefektetett feltételek alapján lépéseket tesznek annak biztosítására, hogy a. a társadalombiztosítást érintő jogok vonatkozásában a saját állampolgáraikkal egyenlő bánásmódot biztosítanak a többi Szerződő Fél állampolgárainak, beleértve a társadalombiztosítás jogszabályokból eredő előnyök megtartását, bármilyen helyváltoztatást végezzen is a biztosított személy a Szerződő Felek területei között; b. megadják, fenntartják és folytatják a társadalombiztosításra vonatkozó jogokat olyan módon is, hogy összeszámítják minden egyes Szerződő Fél jogszabályainak megfelelően eltelt biztosítási időszakot vagy letöltött munkaviszonyt.” Az Európai Szociális Karta Függeléke „A bekezdés bevezetőjében olvasható „és az ezekben a megállapodásokban lefektetett feltételek alapján” szavakat úgy kell érteni, hogy a biztosítási hozzájárulástól függetlenül létező juttatások tekintetében, a Szerződő Felek meghatározott idejű egyhelyben lakást írhatnak elő, mielőtt ezeket a juttatásokat a többi Szerződő Fél állampolgárai számára biztosítják”. A 12. cikk 4. bekezdésének és a Függelék 1. bekezdésének megfogalmazása szerint, mely a Karta vonatkozási területét határozza meg a biztosított személyek vonatkozásában, a 12. cikk 4. bekezdése a Karta minden Szerződő Felének állampolgáraira vonatkozik, nem csak azon Szerződő Felek állampolgáraira, akik elfogadták ezt a bekezdést. Minden ilyen állampolgárra vonatkozik, tekintet nélkül arra, hogy jogszerű körülmények között élnek és dolgoznak rendszeresen az adott Szerződő Fél területén. A harmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság elmagyarázta a különbséget a 12. cikk 4. bekezdésnek a. és b. albekezdése között, kijelentve, hogy a 12. cikk 4. bekezdése az alábbiakat tartalmazza: – „elkötelezettséget minden Szerződő Fél részéről aziránt, hogy egyenlő bánásmódot biztosítanak saját állampolgáraik és a többi Szerződő Fél állampolgárai között. Ezek a kötelezettségvállalások nem tekinthetők teljesítettnek, hacsak a nemzeti törvényhozás ezt az egyenlőséget ténylegesen nem szavatolja;

226

– arra irányuló törekvés vállalása, hogy a migráns munkavállalók számára lehetővé teszik, hogy megtartsák vagy visszaállítsák azon jogaikat, ami csak két- vagy többoldalú megállapodások révén tehető meg. Ezen kötelezettségvállalások nem tekinthetők teljesítettnek, hacsak megfelelő erőfeszítés nem

történik annak érdekében, hogy a migráns munkavállalók jogait garantáló nemzetközi megállapodások létrejöjjenek” (Konklúziók III, 64. és 65. o.). A hatodik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság felidézte, hogy az egyenlő bánásmód akár két-, akár többoldalú megállapodások, akár más megoldások révén is biztosítandó más Szerződő Felek állampolgárai számára. Jelezte, hogy a „más megoldások” kifejezés úgy értelmezendő, hogy mint ami egyoldalú intézkedéseket is magába foglal (Konklúziók VI, 84. o.). Ezt következő ciklusokban megismételték azzal a nézettel együtt, hogy „az egyenlőséget a nemzeti törvényhozásnak kell hathatósan szavatolnia” (Konklúziók XII-2, 178. o. és Konklúziók XIII-2, 118. o., Franciaország). A tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság azt is felidézte, hogy a 12. cikk 4. bekezdése „nem követelte meg, hogy kétoldalú megállapodások létezzenek, és a viszonosság elve sem jelenik meg benne. Bármelyik, azt elfogadó állam akár kétoldalú megállapodással, akár egyoldalú intézkedések révén teljesíthette annak követelményeit” (Konklúziók XIII-2, 122. o., Norvégia). A Bizottság a továbbiakban elfogadja a kétoldalú megállapodások meglétét, ha az adott államok között nem áll fenn foglalkoztatási célú migráció. (Konklúziók VII, 73. o., Ausztria). Az utóbbi érvet több ízben megerősítették (ld. pl. Konklúziók XIII-2, 117. o., Ciprus és 121. o., Hollandia). Végül a Bizottság hangsúlyozta, hogy az egyenlőséget két módon kell biztosítani: – egy Szerződő Fél sem korlátozhatja a társadalombiztosítási segélyt saját állampolgáraira, illetve nem szabhat csak más országok állampolgáraira érvényes feltételeket, kivétel egy egyhelyben lakási időszakot előíró feltételt, mely elvben elvárható a 12. cikk 4. bekezdéséhez tartozó Függelékben írt rendelkezések alapján (ld. lejjebb a „megfelelés értékelés” alatt); – olyan követelmények, melyek egyenlően vonatkoztak az adott ország és egy másik ország állampolgáraira, azonban kizárólag vagy főleg a másik ország polgáraira gyakorolt valós hatást, közvetett diszkriminációnak minősülnek (ld. a Bizottság magyarázatra irányuló kérelmét alább a „megfelelés értékelés” alatt). Mindazonáltal a Bizottság fenntartott egy saját elbírálási hatáskört az egyenlő bánásmód elve tiszteletben tartásának értékelésekor. Míg sajnálkozott a kialakult helyzet miatt, úgy vélekedett, hogy eladdig amíg a közvetett megkülönböztetésre nem tapasztalt példát, nem állapítja meg a 12. cikk 4. bekezdésének megsértését e tekintetben (Konklúziók XIII-2, 122. o., Hol227

landia). Sőt, fönntartotta álláspontját a csökkentett szintű családi támogatás tekintetében ha a család gyerekei egy másik Szerződő Fél területén élnek, mivel emiatt a megélhetési költségek is számottevően csökkennek az adott Szerződő Fél országában, amíg nem kap tájékoztatást arról, milyen alapon állapították meg ezen csökkentett támogatási szintet (Konklúziók XIII-2, 341. o., Németország). Mint fent ezt már említettük, a 12. cikk 4. bekezdéséhez tartozó Függelék lefekteti, hogy a nem hozzájáruláson alapuló segély fizetése függővé tehető egy adott ideig tartó helyben lakástól. Azonban a Bizottság fenntartja a jogát arra, hogy megvizsgálja az ilyen helyben lakási feltételek arányosságát (Konklúziók XIII-3, 358. o.).

Megfelelés értékelés Az alábbi helyzeteket a Bizottság a múltban nem tartotta összhangban állónak a Szerződő Feleknek a saját országuk és egy másik ország állampolgárai közötti egyenlőség biztosítására vonatkozó kötelezettségvállalásával: Franciaország:

a. támogatások odaítélésére vonatkozó korlátozások hatályba léptetése (AAH) a Közösség tagállamainak fogyatékkal élő, franciaországi lakóhelyű polgárai és más olyan államok polgárai számára, amelyekkel kölcsönös egyezmény megkötése megfosztotta a más Szerződő Felek polgárait ettől a támogatástól. Az ettől hátrányt szenvedő Szerződő Felek a tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban Ausztria, Ciprus, Finnország, Izland, Málta és Norvégia (elmarasztaló álláspont a hatodik ciklus óta); A tizedik ciklusban a francia kormány álláspontjára válaszul, mely szerint ez a támogatás egy konkrét szociális segély, melyre különösen nem járulék fizetésen alapuló jellege miatt a 12. cikk 4. bekezdéséhez tartozó Függelék vonatkozik (mely nem kötelezi az államokat arra, hogy egyoldalúan megítéljenek egy ilyen segélyt), és mely szerint Franciaország kész volt kétoldalú megállapodásokat kötni, a Bizottság, míg nem jelezte egyet nem értését ezen nézettel, és elfogadva, hogy formális vagy informális konstrukciók kialakítására kell törekedni azzal a céllal, hogy meghatározzák, milyen hosszúságú legyen a helyben lakási időszak, melyre a Függelék utal, észrevételezte, hogy az ilyen témákat rendező megállapodások vagy konstrukciók hiányában a francia kormány a Karta értelmében nyomás alatt áll, hogy egyoldalúan határozzon meg egy vagy két helyben lakási időtartamot, melyektől az ilyen segélyeknek a többi Szerződő Fél polgárai számára való megítélését függővé tennék. Ennek fényében arra kérte a francia kormányt, hogy jelölje meg az általa a célból meghozni szándékozott intézkedéseket, hogy e támogatás folyósítását a többi Szerződő Fél polgárainak is biztosíthassa, mely Szerződő Felekkel nem volt ilyen tartalmú megállapodása, és amelyek nem voltak az Európai Közösség tagál-

228

lamai (Konklúziók X-2, 116. o.; a bírálatot megismételték a következő részekben: Konklúziók XII-2, 177-178. o. és Konklúziók XIII-2, 117. o.);

b. a Nemzeti Szolidaritási Alapból (FNS) folyósítandó kiegészítő támogatásra bevezetett korlátozás csak az adott ország polgárai, az Európai Közösség tagállamainak polgárai és más olyan államok polgárai esetében, melyekkel kölcsönös megállapodást kötöttek azt eredményezte, hogy a többi Szerződő Fél polgárait megfosztották e támogatástól. Az ettől hátrányt szenvedő Szerződő Felek a tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban Ausztria, Ciprus, Finnország, Izland, Málta, Norvégia és Törökország120 (Konklúziók XII-2, 178. o. és Konklúziók XIII-2, 118. o.). Olaszország: 121 a „szociális nyugdíjat”, amely a hatvanöt évesnél idősebb, semmilyen, vagy egy adott összeget el nem érő bevétellel rendelkezőknek folyósított nem járulékfizetésen alapuló nyugdíj, bizonyos megszorításokkal kapták Olaszország és az Európai Közösségek tagországainak Olaszországban élő polgárai (Konklúziók III, 65. o.) azzal az eredménnyel, hogy a Karta azon tagállamainak polgárai, melyek az Európai Gazdasági Közösségnek nem voltak tagjai, nem kaptak nyugdíjat (Konklúziók III, 65. o. és Konklúziók VII, 74. o.); A negyedik ciklusban a Bizottság elmagyarázta, hogy ez a megkülönböztetésen alapuló bánásmód nem egyeztethető össze a 12. cikk 4. bekezdésével, és, hogy az adott ország és a többi tagország polgárai közötti egyenlőség egyetlen megengedhető korlátozása a jelen bekezdés és a Köztes Megállapodások szerint az, ha a nem járulékfizetésen alapuló segélyek folyósításának egy adott hosszúságú helyben lakási időszakot szabnak feltételül (Konklúziók IV, 84. és 85. o.); Norvégia:122 a külföldön élő fogyatékosoknak és özvegyeknek nem folyósították a segélyt, hacsak nem voltak norvég állampolgárok. Az ilyen diszkrimináció nem értelmezhető a 12. cikkel összhangban állónak (Konklúziók III, 66. o.). Az ezen segélyeknek a Európa Tanács Köztes Megállapodásait is aláíró Szerződő Felek polgárai részére történő fizetésének ezt követő jóváhagyása nem változtatott az elmarasztaló állásponton, mivel e megállapodás Felei nem 120

A XIII-2 sz. Konklúzióban (118. o.) észrevételezte, hogy a kétoldalú kölcsönös megállapodások Ausztriával és Svédországgal csak olyan kétoldalú megállapodások voltak, melyek az FNS-ből azoknak nyújtottak kiegészítő támogatást, akiknek időskori vagy rokkantnyugdíjra volt jogosultságuk. A Bizottság arról kért tájékoztatást, hogy ez a támogatás azonos volt-e azzal, amit a francia állampolgárok kaptak. 121 Olaszország fenntartással élt az Európai Társadalombiztosítási Köztes Megállapodás tekintetében az időskori-, rokkantsági- és az özvegyi segéllyel kapcsolatban, mely kizárta az olasz szociális nyugdíjat a megállapodás hatálya alól. Ennek eredményeként Olaszországnak nem kellett ezt a segélyt a Karta többi aláíró államai polgárainak folyósítania, így a Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy Olaszország teljesítette a Karta rendelkezéseit (Konklúziók IX-2, 77. o.). 122 A helyzetet az 1974. július 1-én hatályba lépett Országos Biztosítási törvény rendezte 1974. június 14-én.

229

azonosak a Karta Szerződő Feleivel, és egy olyan Fél is van, amely nem ratifikálta a Köztes Megállapodásokat (Konklúziók IV, 85. o.); Ezen felül az is hangsúlyozandó, hogy a Bizottság magyarázatot kért a családi segélyek tekintetében. Észrevételezte, hogy több Szerződő Fél törvényei a segélyekre a kedvezményezett és/vagy gyerekei oldalán helyben lakási feltételt köt ki, és, hogy e követelmények elvben az adott Szerződő Fél polgáraira is érvényesek. Minden egyes esetben, míg hangsúlyozta, hogy szigorúan jogi szempontból a szabály azonos az adott állam, illetve a többi ország polgáraira nézve, a Bizottság aggodalmának adott hangot e kérdéssel kapcsolatban, mivel ez közvetett diszkrimináció forrása lehet, ha a gyakorlatban az érintettek között arányosan több külföldi lenne. A Bizottság az alábbi esetekben vett észre korlátozásokat, és kért magyarázatot: Belgium: a Bizottság észrevételezte, hogy a családi támogatást csak olyan gyerek után fizetik, aki Belgiumban vagy egy Európai Uniós tagországban nevelkedett, vagy olyan országban, amellyel kölcsönösségi megállapodást kötöttek (Konklúziók XIII-2, 340. o.); Finnország: a Bizottság észrevételezte, hogy a családi támogatást külföldieknek és belföldieknek egyaránt folyósítanak azzal a feltétellel, hogy a gyerekek lakjanak Finnországban (Konklúziók XIII-3, 358. o.); Franciaország: a Bizottság észrevételezte, hogy a francia törvények a támogatást franciaországi helyben lakáshoz kötik, vagy, bizonyos kivételektől eltekintve, egy olyan országban való lakáshoz, mely az Európai Gazdasági Terület Szerződésének tagállama. A támogatást a kedvezményezettnek és gyerekeinek folyósítják (Konklúziók XII-2, 179. o. és Konklúziók XIII-2, 118. és 119. o.); Németország: a családi támogatást azon gyerekek után fizetik, akik Németországban vagy egy olyan európai országban laknak, mellyel Németországnak kétoldalú szerződése van, azzal az eredménnyel, hogy más Szerződő Felek polgárainak (azaz a tizenharmadik ciklusban Ciprus és Málta) nincs jogosultságuk családi támogatásra ha gyerekeik lakhelye nem Németországban van (Konklúziók XI-2, 115. és 116. o., Konklúziók XII-2, 179. o. és Konklúziók XIII-2, 340. és 341. o.); Hollandia: a családi támogatás fizetése tizenhat és huszonegy év közötti munkanélküli gyerekek után csak akkor lehetséges, ha a gyerekeket egy hollandiai vagy az Európai Közösség másik tagállamában működő munkaügyi kirendeltségen regisztrálják, vagy egy olyan országban, mellyel társadalombiztosítási kérdésekről szóló szerződést kötöttek. Ez a megszorítás azt jelenti, hogy más, az Európai Unióhoz nem tartozó Szerződő Felek vagy olyan államok polgárai, amelyekkel társadalombiztosítási szerződést kötöttek (azaz a tizenharmadik ciklusban Ciprus 230

és Málta) akik Hollandiában dolgoznak, nem kapnak jogosultságot családi pótlékra egy, a saját országukban működő munkaügyi kirendeltségen regisztrált gyerekeik után (Konklúziók XII1, 187. o. és Konklúziók XIII-2, 122. o.). A Bizottság által kért magyarázat különösen is a szóban forgó családi segély fajtákat, azok összegét és az általuk érintett olyan személyek számát illeti, akik az adott Szerződő Félnek vagy más Szerződő Felek állampolgárai.

231

13. CIKK – A SZOCIÁLIS ÉS ORVOSI SEGÍTSÉGHEZ VALÓ JOG

Általános észrevételek Ezen cikk, mely négy bekezdésből áll, a szükséges forrásokkal nem rendelkező személyek számára biztosítja a szociális és orvosi segítséghez való jogot. Ahogy a Bizottság az első felülvizsgálati ciklusban kiemelte, a Karta fogalmazásakor kísérletet tettek arra, hogy szakítsanak a segítség régi elvével, mely valójában szeretet adományok szétosztásából állt. Ezt tükrözi e cikk szóhasználata is, ahol a „szükséges forrásokkal nem rendelkező” kifejezést olvashatjuk a „szegény” szó helyett, illetve a „rászorultság” szót használják a „szegénység” szó helyett. Az állami segítséghez társuló megbélyegzettség megszüntetésére irányuló kísérlet a 2. bekezdésben megjelenő kötelezettségvállalásból is kiderül, mely az azt elfogadó államok számára kötelezővé teszi, hogy kiiktassák törvényhozásukból az állami segítségre szoruló személyekkel szembeni szociális és politikai diszkrimináció maradványait (Konklúziók I, 64. o.).

1. Bekezdés – A rászorulóknak nyújtott szociális és orvosi segítség A jelen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „biztosítják, hogy mindenki, aki nem rendelkezik megfelelő anyagi eszközökkel és aki nem képes ezeket az anyagi eszközöket megteremteni sem saját erőfeszítései révén, sem másképpen, így a társadalombiztosítás rendszer segítségével sem, megfelelő segítségnyújtásban részesüljön és betegsége esetén az állapotának megfelelő ellátást kapjon”. A legelső felülvizsgálati ciklustól a Bizottság lefektette, hogy ez a bekezdés annak elismerésére kötelezte a Szerződő Feleket, hogy a rászorulóknak joguk van állami támogatáshoz. Ragaszkodott hozzá, hogy a szociális segítséget alanyi jogon kell juttatni (droit subjective), azaz nem szabad, hogy kizárólag a politikai irányítás döntésétől függjön. Úgy találta, hogy egy ilyen jogot támogasson egy független testülethez beadható fellebbezési jog (Konklúziók I, 64. o.; Konklúziók X-1, 116. o., Izland; Konklúziók X-2, 121. o., és XI-2, 119. és 120. o., Spanyolország; Konklúziók XII-1, 188. és 189. o. és XIII-1, 188. és 189. o., Görögország). Hogy az első ponttal kapcsolatos felülvizsgálati szerepét gyakorolhassa, a Bizottság azt kérdezi, vajon le vannak-e fektetve egységes nemzeti kritériumok (ld. Konklúziók XIII-1, 188. o., Görögország; Konklúziók XIII-3, 361. o., Finnország). 232

Azon testület függetlenségének igazolására, melyhez fellebbezni lehet, a Bizottság arról kér tájékoztatást, ki által és hogyan jelölik ki annak tagjait, mennyi ideig vannak hivatalban, illetve milyen képesítést várnak el tőlük, milyen eljárást alkalmaznak és milyen törvényi tényezők szavatolják függetlenségüket (Konklúziók XIII-1, 189. o., Izland). Azt is kérdezi a Bizottság, vajon a kérdéses testület bír-e megfelelő felhatalmazással arra, hogy végrehajtható döntéseket hozzon (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 71. o., Luxemburg). Egy városi elöljáró vagy egy miniszter nem tekinthető független testületnek (Konklúziók XIII-2, 127. o., Görögország). Feltéve, hogy a függetlenség tényét megállapították, a Bizottság példákat kér ezek esetjogából (Konklúziók XIII-3, 362. és 364. o., Finnország és Törökország). A „szükséges forrásokat nélkülöző” kifejezést a Bizottság nem határozta meg egyértelműen, azonban az egyes nemzeti tényállások értékelésén keresztül azt sugallta, hogy valaki akkor tartozik e bekezdés hatálya alá, ha nem rendelkezik a megfelelő forrásokkal ahhoz, hogy létszükségleteit fedezze, amint az az adott Szerződő Fél országában érvényes költségek és életszínvonal vonatkozásában meghatározható. Ezen ponttal kapcsolatban a Bizottság tájékoztatást kér a Szerződő Felektől arról, milyen módon állapítják meg, hogy egy adott személy nélkülözi a megfelelő forrásokat (Konklúziók I, 66. o.), és különösen is arról, hogyan vizsgálják az igényeket és a forrásokat; arról is jelentést kér a Bizottság, milyen kritériumok szerint értékelik a „szükség” tényét (Konklúziók I, 66. o., Kiegészítés a IX-2 sz. Konklúzióhoz, 33. o., Spanyolország), beleértve azt is, milyen szinteken történik ez (országos, regionális, önkormányzati). Ami a „különösen is” kifejezést illeti, a travaux préparatoires”-ból kitűnik, miszerint ez nem azt jelenti, hogy „egy társadalombiztosítási program alapján folyósított segélyek” a kizárólagos „egyéb források”, melyeket egy rászorult személy várhatóan utolsó lehetőségként igénybe vehet, mielőtt egy Szerződő Félnek szociális segélyben kellene részesítenie. Bár a Bizottság ezt az információt sose vette figyelembe egy állásfoglalás kialakításakor, mégis megkérdezi, köteles-e egy rászoruló személy családja eltartani őt, és amennyiben igen, vajon e családi eredetű segítséget a szociális támogatás folyósítása előtt vagy után kell-e nyújtani, illetve kik is valójában a „család” (Konklúziók XIII-1, 188. o. és Konklúziók XIII-2, 128. o., Görögország). A Karta vonatkozási területét illető ratione personae szabály szerint, „bármely személy”, akinek folyósítható, egyben jogosult is a segélyre. A támogatási rendszernek legalábbis fogalmilag az egész lakosság számára rendelkezésre kell állnia (ezzel kapcsolatban ld. Konklúziók IV, 88. o. Olaszország; Konklúziók X-2, 121. o., Spanyolország; Konklúziók XIII-3, 362. és 363. o., Portugália és Törökország; Kiegészítés a XIII. sz. Konklúzióhoz, 73. o., Luxemburg). Ez nem jelenti azt, hogy bizonyos segélykategóriákat ne lehetne korlátozni a kedvezményezettek egyes csoportjaira (mint pl. idősek vagy fogyatékkal élők), azzal a feltétellel, hogy egyéb rászoruló csoportok szintén kaphatnak segélyt (Konklúziók X-2, 121. o., Spanyolország; Konk233

lúziók XIII-3, 362. és 363. o.). Az esetjog szerint a kor, egészség, helybenlakás időtartama vagy nemzeti hovatartozás123 feltételei elvben kizárhatják a lakosság egyes csoportjait a segélyezésből, ami a Karta elvárásainak való nem megfelelést vonná maga után (ld. lejjebb a „megfelelés értékelés” alatt). A helyben lakási, illetve a születés helye szerinti feltételek megszabása szintén ellentétes a Karta követelményeivel (Konklúziók II, 49. o., Olaszország; Konklúziók XIII-2, 131. o., Spanyolország; ld. még lejjebb a „megfelelés értékelés” alatt). A segítség, amire valaki jogosult, lehet pénzbeni és természetbeni, de mindenképpen elégségesnek kell lennie. Az „elégséges” kifejezést a Karta nem határozza meg, ám úgy tűnik, hogy a Karta akkor tekinti a segítséget elégségesnek, ha megfelelő szintű ahhoz, hogy az illető személy abból fedezhesse életmenetéhez szükséges kiadásait az adott Szerződő Fél országában érvényes költségek és életszínvonal szerint. E tekintetben elégséges tájékoztatást kell nyújtani a szociális támogatási rendszer alapján nyújtott segély mennyiségéről (alap- és maximális szintek, a minimálbér ide vonatkozó százaléka, stb.); a Bizottság fenntartja jogát annak megállapítására, hogy ez megfelelő-e (Konklúziók III, 67. o., Ausztria; Konklúziók XIII-2, 124. és 126. és 182. o., Ausztria, Franciaország és Málta; Konklúziók XIII-2, 363. és 364. o., Törökország). Ezen felül a Bizottság hangsúlyozta, hogy megfelelő információt vár az alábbiak kapcsán: – azon személyek száma, akik támogatásban részesülnek (ld. legutóbb, Konklúziók XIII-2, 343. o., Németország; Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 72. o., Luxemburg); – van-e időbeli korlátozása az állami támogatás folyósításának (pl. Konklúziók XIII-1, 188. o., Görögország); – az állami és a magán kiadások segélyezés céljaira (Konklúziók I, 66. o.; legutóbbi említése Konklúziók XIII-2, 126. o., Dánia). Olyan esetekben, ahol különbség mutatkozik a segítség kedvezményezettjei és az ennek megfelelő kiadások között, a Bizottság magyarázatot kér (Konklúziók XIII-2, 125. és 343. o., Dánia és Németország).

Megfelelés értékelés A Bizottság sok esetben tapasztalt nem megfelelést e bekezdés esetében. Az alábbi Szerződő Felek nem teljesítik a Karta rendelkezéseit: 123

A Karta függeléke szerint a szociális és orvosi segítséghez való jog mindegyik Szerződő Fél polgára számára biztosítandó, aki jogszerűen lakik vagy rendszeresen dolgozik egy másik Szerződő Fél területén (ld. a Máltának feltett kérdéseket a XIII-2 sz. Konklúzióban [344. o.] és Portugáliának a XIII-3 sz. Konklúzióban [363. o.] feltett kérdéseket.

234

Görögország124 két okból: a.

sem arra nincs jogosultság, hogy valaki szociális támogatást kapjon, sem arra, hogy ezen jogosultságát egy független testület, mint pl. egy bíróság előtt igényelhesse (Konklúziók XII-1, 188. és 189. o.; Konklúziók XIII-1, 188. és 189. o.; Konklúziók XIII-2, 127. o.). (Görögországban a szociális segítség a rászorultaknak nyújtott pénzügyi segítség és szolgáltatások alapján történik, hátterében pedig szervezetek széles skálája áll, így az egyház, magánszervezetek, a széles értelemben vett család és az állam);

b.

létezik egy féléves helyben lakási feltétel a szociális segély folyósításához, ami a görögökre egyaránt vonatkozik (Konklúziók XIII-2, 127. o.). A Bizottság következetes esetjoga szerint ez a feltétel nincs összhangban a Karta elvárásaival;

Olaszország:125 azon az alapon, hogy nincs garancia a szociális segítségre való jogosultságra egy független testülethez, pl. egy bírósághoz való fellebbezés lehetőségével (elmarasztaló állásfoglalás az első ciklus óta, legutóbbi kritika a XIII-2 sz. Konklúzióban, 129. o.);

Luxemburg: azon az alapon, hogy a garantált minimális jövedelem (RMG) és egyes konkrét segélyek a lakosság bizonyos csoportjaira korlátozódnak, és önmagukban nem tesznek ki teljes értékű támogatást (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 73. o.); az Egyesült Királyság két okból:

a. a Szociális Alap, amelyből azon szociális támogatásban részesülő személyeknek folyósítanak kölcsönöket, akiknek kivételes kiadásaikhoz erre szükségük van, nem garantálja a támogatás alanyi jogon való folyósítását, és sem a fellebbezési jogot, sem egy független testülethez felülbírálatra való beterjesztés lehetőségét sem biztosítja (Konklúziók XIII-1, 190. o. és Konklúziók XIII-2, 132. o.). (A Szociális Alap felváltotta a korábban munkanélküliek érdekében működtetett rendszert. Az olyan személyek, akik korábban jogosultak voltak a heti segélyük növelését kérvényezni, ezen túl egy „költségvetést segítő kölcsönre”, egy „válság kölcsönre” vagy egy „közösségi ellátási egyszeri támogatásra” pályázhatnak”. Az ilyen kölcsönök megítélése a helyi szociális ügyek referensének egyszemélyi döntésétől függnek, aki a rászorultság prioritási foka és a helyi kirendeltség rendelkezésre álló költségvetése alapján mérlegel);

124

A Miniszterek Bizottsága ajánlást intézett ezen pontokkal kapcsolatban Görögországhoz a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus első részével és a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részével kapcsolatban. 125 A Miniszterek Bizottsága ajánlást intézett ezen ponttal kapcsolatban Görögországhoz a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus második részével kapcsolatban, melyet a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus második részére vonatkozóan megújított.

235

b. az Isle of Man szigetén továbbra is érvényes ötéves helyben lakási követelmény miatt ahhoz, hogy valaki kiegészítő segélyt kapjon, illetve egy féléves helyben lakási követelmény a családi jövedelem-kiegészítés folyósításához, melyek mindegyike egyaránt rendelkezésére áll az Egyesült Királyság és más országok polgárainak (Konklúziók XIII-1, 190. o.). A Bizottság elhalasztotta döntését Izland, Málta, Portugália, Spanyolország és Törökország esetében. Izland esetében a döntés előzőleg elmarasztaló volt, mivel nem volt fellebbezési jog egy független testülethez. Azonban az 1991. évi Helyi hatóságok szociális szolgáltatásairól szóló 40.sz. törvény szerint most érvényben van egy, a Szociális Szolgáltatások Fellebbezési Bizottságához benyújtható fellebbezési lehetőség. Ennek eredményeként a Bizottság elhalasztotta állásfoglalását további tájékoztatásig, mely alapján megállapíthatná e bizottság függetlenségét (ld. Konklúziók XIII-1, 189. o. és Konklúziók XIII-2, 128. o.);

2. Bekezdés – A szociális és orvosi segítségben részesülő személyek megkímélése a diszkriminációtól Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „biztosítják, hogy a segélynyújtás kedvezményezettjei e tény miatt ne veszíthessenek politikai vagy szociális jogaikból”. A Bizottság az első felülvizsgálati ciklusban (ld. feljebb az Általános észrevételekben) észrevételezte, hogy „ez a rendelkezés kötelezővé teszi az azt elfogadó államok számára, hogy töröljék törvényalkotásukból a segítégnyújtás kedvezményezettjei elleni szociális és politikai diszkrimináció minden hátramaradt elemét” (Konklúziók I, 64. o.). Azt is észrevételezte, hogy „a Karta szerkesztői annak érdekében is felemelték szavukat, hogy a rászoruló személyeket ne akadályozzák meg polgári és politikai jogaik teljes értékű gyakorlásában, sem abban, hogy bizonyos foglalkozásokat vagy hivatalokat betöltsenek. A segélyben részesülő személyeket ne tekintsék másodrangú állampolgárnak csak azért, mert nem tudják eltartani magukat” (uo.). Ezen felül „a Bizottság egyet értett azzal, hogy e bekezdés rendelkezéseit csak az sértené, ha az állami segélyben részesülő személyekkel szembeni megkülönböztetés kifejezett törvényi rendelkezésből fakadna, mint például egy választási rendelet vagy egy közszolgálatba való alkalmazást szabályozó rendelkezés” (Konklúziók I, 67. o.).

Megfelelés értékelés Egészében véve minden Szerződő Fél, mely e rendelkezést elfogadta, a Bizottság megítélése szerint teljesítette a benne rögzített elvárásokat. Csak Írország szegte meg azokat 1972-ig, mi236

vel az 1898. sz. Helyi Önkormányzati (végrehajtási utasítási) rendeletének 12. cikkében126 egy állami segélyben részesülő személy nem lehetett a helyi hatóság tagja (melynek egyik felelőssége volt az állami támogatási megítélni) a segély folyósítás befejezte utáni 12 hónapig. Annak igazolására, hogy vajon a kedvezményezettek politikai vagy szociális jogai nem szenvednek-e sérelmet, a Bizottság arról kér tájékoztatást, hogy van-e e védelmet garantáló törvényi rendelkezés (Konklúziók XIII-3, 356. o., Finnország).

3. Bekezdés – Tanácsadás és segítségnyújtás rászorultaknak Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „biztosítják, hogy a megfelelő köz- vagy magánszolgáltatások révén mindenki olyan tanácsot és személyes segítséget kapjon, amelyre a saját vagy családja nélkülözésének megelőzéséhez, megszüntetéséhez vagy enyhítéséhez szüksége van”. Amint a Bizottság az első felülvizsgálati ciklusban kijelentette, „a Szerződő Feleknek kötelességük minden tőlük telhetőt megtenni annak érdekében, hogy megszüntessék vagy megkönynyítsék a nélkülözést amint ilyen helyzet jelentkezett, csakúgy mint annak érdekében, hogy a nélkülözést megelőzzék (3. bekezdés). Mint a Karta 13. cikke 3. bekezdésének több más rendelkezése, ez is progresszív módon értendő, amennyiben arra kötelezi az azt elfogadó államokat, hogy hozzanak létre egy hatékony segélyezési rendszert és biztosítsák, hogy ez a segélyezés fokozatosan szükségtelenné váljon, míg végül teljességgel meg nem szűnik, ami a legvégső cél” (Konklúziók I, 64. o.). A Bizottságnak az első ciklusban igen érzékeny értelmezési nehézséggel kellett szembe néznie e bekezdéssel kapcsolatban. E nehézség a bekezdésnek a 14. bekezdéssel szembeni alkalmazása volt, ahol is a szociális jóléti szolgáltatásokból való részesedéshez való jog védelméről volt szó. Bár első pillantásra a két rendelkezés úgy tűnhet mintha átfedne egymással, mivel a 13. cikk 3. bekezdésében említett intézkedések általánosságában a szociális jóléti szolgáltatások címszava alatt jelennek meg, melyek valójában a 14. cikk témáját képezik, a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a travaux préparatoires, a 13. cikk 3. bekezdése és annak szövegösszefüggése fényében ez a rendelkezés csupán tanácsadói szolgáltatásokról szól azok számára, akiknek nincsenek vagy feltehetően nincsenek megfelelő anyagi forrásaik, míg a 14. bekezdésben a szociális jóléti szolgáltatásokról általában van szó. A Bizottság úgy érezte, hogy a 13. cikk 3. bekezdésében lefektetett kötelezettség sokkalta pontosabb és lehatároltabb volt mint az, amely a 14. cikkben olvasható. Valójában arról van szó, hogy míg mindkét szövegben a szociális szolgáltatások szervezésének módjáról van szó, a 14. cikk általános tematikájú, a 13. 126

Visszavonva az 1972. évi Helyi választási törvényben

237

cikk 3. bekezdése pedig konkrét. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy külön kell értékelni azt, ahogy a Szerződő Felek a két rendelkezést megvalósítják. Ezen értékelés alapján egy Szerződő Félről akkor is megállapítható, hogy teljesíti a 14. cikk elvárásait, ha szociális szolgáltatásai nem felelnek meg a 13. cikk 3. bekezdése összes követelményeinek. Ugyanígy, a 13. cikk 3. bekezdésének való megfelelés nem jelenti szükségképpen, hogy a 14. cikk elvárásai teljesültek (Konklúziók I, 64. és 65. o.). Ugyanabban a ciklusban a Bizottság kijelentette, hogy a jelen bekezdésnek való megfelelés értékelése érdekében „szüksége van megfelelő olyan természetű információra a területén működő főbb szolgálatokról, melyekre ebben a bekezdésben utalás történik, ezek funkcióira, illetve szakmai és/vagy önkéntes személyi állományuk nagyságára” (Konklúziók I, 67. o.; ld. még Konklúziók XI-1, 118. o. és XIII-1, 191. o., Görögország). Tájékoztatást kér továbbá a szociális szolgáltatások földrajzi megoszlásáról (ld. egyebek között Konklúziók XIII-3, 366. és 367. o., Portugália és Törökország). A Szerződő Felek jelentéseiből az tűnik ki, hogy a nélkülözés megszüntetésére vagy enyhítésére irányuló tanácsadás olyan témákat jelenthet, mint a lakások, szociális segély és szociális jóléti szolgáltatások hozzáférhetősége, illetve az emberek tájékoztatása a társadalombiztosítási törvények szerinti jogaikról és támogatásukról. A jövőbeli nélkülözés megelőzésére irányuló tanácsadás a foglalkoztatásról, az oktatási lehetőségekről és a születés szabályozásról szóló tájékoztatást foglalhatja magába. A személyes segítség többféle formát ölthet, így pl. az otthoni ellátást, takarításban nyújtott segítséget, étkeztetést, napközi otthonok vagy klubok, közlekedési lehetőségek kórházi látogatás céljaira és otthoni segítőszolgálat az időseknek, illetve napközi kórházi ellátás. A 13. cikk 3. bekezdése a „személyes és családi nélkülözésre” utal. A családi aspektus egybeesik a 16. cikkel, mely a család jogát védi szociális, jogi és gazdasági szempontból. A Szerződő Felek kötelezettsége tanács és segítség nyújtása megfelelő „állami vagy magán szolgáltatásokon keresztül”. Emiatt ezeket vagy a tanácsadásra és segítségnyújtásra képesített állami testületek közreműködésével vagy magán testületeknek ugyanezt megengedve, illetve ezeket erre bátorítva, vagy a kettő ötvözésével oldható meg. A nemzeti jelentések azt jelzik, hogy a tanácsadás és a segítségnyújtás általában állami testületeken keresztül történik, bár önkéntes szervezetek kétségkívül lényeges szerepet játszanak.

Megfelelés értékelés A 90-es évek második felében nincs példa az e bekezdésnek való nem megfelelésre, volt azonban öt halasztott eset.

238

– Görögország: a Bizottság elhalasztotta döntését, amíg további információt nem kap a tanácsadással és segítségnyújtással megbízott Egészségügyi, Jóléti és Társadalombiztosítási Minisztérium regionális szolgálatai személyi állományának nagyságáról és az ezekben található megüresedett állásokról; a magán testületekben dolgozó szociális munkásokról, illetve arról, hogy a 2000 szociális munkást milyen mértékben vonják be a tanácsadásba és a segítségnyújtásba e rendelkezés szerint (Konklúziók X-1, 118. o.; a közelmúltból Konklúziók XIII-1, 191. o. és XIII-2, 134. o.); – Írország: a Bizottság elhalasztotta döntését, amíg további információt nem kap arról, hogyan szervezik meg az anyagi forrásokat nélkülöző személyek számára a konzultációt és a személyes segítségnyújtást, az hogyan működik, illetve mekkora a szociális szolgáltatások személyi állománya (Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 41. o.; Konklúziók XIII-1, 191. o.; Konklúziók XIII-2, 135. o.); – Luxemburg: a Bizottság elhalasztotta döntését, amíg további információt nem kap arról, hogyan szervezik meg a segítségnyújtást, az hogyan működik, illetve mekkora ezen szociális szolgáltatások személyi állománya (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 73. o.); -Portugália: a Bizottság elhalasztotta döntését, amíg további információt nem kap arról, mekkora a személyes tanácsadásért és segítségnyújtásért felelős személyi állomány, illetve arról, hogy e központok országosan vannak-e elosztva (Konklúziók, XIII-3 sz. 366. o.); – Törökország: a Bizottság elhalasztotta döntését, amíg nem kap magyarázatot arra, miért hiányzanak teljes egészében a szociális szolgáltatások szervezetei egyes megyékben, illetve amíg nem kap információt az irodák egy részének földrajzi megoszlásáról (Konklúziók XIII-1, 254. o. és Konklúziók XIII-3, 367. o.).

4. Bekezdés – A többi Szerződő Fél állampolgáraival szembeni egyenlő bánásmód szociális és orvosi segítségnyújtás tekintetében Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „A jelen cikk 1., 2. és 3. bekezdésében szereplő rendelkezéseket saját állampolgáraikkal egyenlően alkalmazzák a többi Szerződő Félnek törvényesen az ő területükön tartózkodó állampolgárai esetében, as 1953. december 11-én Párizsban aláírt, a Szociális és Orvosi Segítségnyújtásról szóló európai egyezményből eredő kötelezettségeiknek megfelelően”.

A 13. cikk 4. bekezdéséhez tartozó Függelék „Azok a kormányok, amilyek nem részesei a Szociális és Orvosi Segítségnyújtásról szóló európai egyezménynek, e bekezdést illetően azzal a feltétellel erősíthetik meg a Szociális Kartát, hogy a többi Szerződő Fél állampolgárai részére az említett egyezmény rendelkezéseivel összhangban levő bánásmódot biztosítják.” 239

Erről a bekezdésről szólva az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kijelentette, hogy ez „nem egy független rendelkezés, amennyiben csak azt jelzi, mely személyeknek jár védelem az előző három bekezdés alapján. A Szerződő Feleket ez a bekezdés arra kötelezi, hogy saját és más államok állampolgárainak ugyanazt a bánásmódot biztosítsák szociális és orvosi segítség tekintetében a Szociális és Orvosi Segítségnyújtásról szóló európai egyezmény által rájuk rótt kötelezettség értelmében, melyet 1953. december 11-én Párizsban írtak alá” (Konklúziók I, 65. o.). „Az egyik kormánynak azon észrevételére adott válaszában, mely embercsoportra vonatkozik a 13. cikk 4. bekezdés, illetve mi a fontossága a viszonosság elvének a Karta egyes rendelkezéseinek vonatkozásában, a Bizottság szükségesnek tartotta még teljesebben meghatározni a bekezdés vonatkozását az ő értelmezésében. 1. A Bizottság először azt észrevételezte, hogy a Karta megfogalmazásakor a szerkesztők szándéka volt, hogy kiegészítőleges dokumentumot készítsenek az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (v.ö. Preambulum). Míg az Egyezmény egy-egy Szerződő Fél minden jogalanyára vonatkozik, addig a Karta vonatkozása a Szerződő Felek állampolgáraira szorítkozik: a Karta semmilyen egyéb korlátozást nem tartalmaz. Egyik dokumentum sem tartalmaz rendelkezéseket viszonosságra, sem általános, sem konkrét értelemben. 2. Bár a Karta megengedi, hogy az egyes államok ne fogadják el minden rendelkezését, a Függelék 1. bekezdéséből egyértelműen kiderül, hogy egy adott államnak csak az általa elfogadott rendelkezéseket kell alkalmaznia azon államok vonatkozásában, melyek ratifikálták a Kartát, függetlenül attól, hogy vajon azok nem ugyanazon rendelkezéseket fogadták el. Mindazonáltal, a Függelék 1. bekezdése nem érinti egyebek között a 13. cikk 4. bekezdését, emiatt szükségesnek tűnik jelentését tisztázni. 3. Valójában a 13. cikk 4. bekezdése azt mondja ki, hogy az 1-3. bekezdéseket az államoknak az 1953. december 11-i, Szociális és Orvosi Segítségnyújtásról szóló európai egyezménnyel összhangban kell alkalmazniuk. A dokumentum azt sugallja, hogy e rendelkezés olyan értelmezést is megenged, miszerint a 13. cikk 4. bekezdése szerinti kötelezettségek csak akkor érvényesek a 13. cikk 4. bekezdését el nem fogadott államokra, ha azok a fenti Egyezménynek szerződő felei. Ebből az következne, hogy egy olyan állam polgárai, mely ezen Egyezményt nem ratifikálta, és amely a 13. cikk 4. bekezdését sem fogadta el, nem élvezhetné az e rendelkezésből fakadó garanciákat az azt elfogadó államokban. 4. Észre kell venni e tekintetben, hogy a Karta e rendelkezésében a Szociális és Orvosi Segítségnyújtásról szóló európai egyezményre való utalást a Karta Függelékének II. része rendelkezései fényében kell értelmezni. Ezen rendelkezés létezése azt mutatja, hogy a Karta ratifikálása és a 13. cikk 4. bekezdés elfogadása minden ilyen államra azt a kötelességet rója, hogy a 240

Szociális és Orvosi Segítségnyújtásról szóló európai egyezménnyel összhangban biztosítson ellátást, még akkor is, ha nem ratifikálták ezt az Egyezményt. Ebből az következik, hogy a 13. cikk 4. bekezdése alapján egy másik, a Kartát szintén aláíró állam polgárai vonatkozásában jelentkező kötelezettségek nem függvényei az 1953. évi Egyezmény kölcsönös alkalmazásától vagy a 13. cikk 4. bekezdésének ezen állam által történt elfogadásának. 5. Végül annyit mondhatunk, hogy ezen Egyezményre való utalás a Karta 13. cikke 4. bekezdésében nyilvánvalóan a „ratione materiae” természetű, e cikkben megjelelő kötelezettségek meghatározása végett jelenik meg. A „nem érinti … a 13. cikk 4. bekezdését” kifejezés a Függelék 1. bekezdésében (mely a Karta vonatkozási területéről szól a védett személyek kérdésébe) csak azt a célt szolgálja, hogy jelezze, miszerint a »törvényesen lakik vagy rendszeresen dolgozik a … –ban« nem korlátozza a 13. cikk 4. bekezdésének szélesebb vonatkozási területét, mely az „adott országban” lakókra egyöntetűen kiterjed (Konklúziók VII, 77. és 78. o.). Más módon kifejezve, az e bekezdésben megjelenő követelmény a jogszerű jelenlét, nem pedig a lakóhely vagy a rendszeres munkavégzés helye. A jogszerű lakóhely kizárni látszik az átmenetileg, de jogszerűen ott tartózkodókat. Ezzel szemben a „jogszerű jelenlét” kifejezés átmeneti tartózkodást jelent az adott területen, pl túristaként (ld. egyebek közt Konklúziók XIII-2, 142. o., Norvégia; Konklúziók XIII-3, 367. o., Finnország). Bármilyen helyben lakási követelmény, még ha az adott ország saját állampolgáraival szemben is alkalmazza, nem elfogadható a Bizottság számára (mivel közvetett diszkriminációhoz vezethet; ld. Konklúziók XIII-2, 138. o., Görögország, 143. o. Spanyolország és 146. o. Egyesült Királyság). Amint a Bizottság a közelmúltban felidézte, (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 74. o.) a jelen bekezdésben az 1953. évi Egyezményre127 tett utalás, amint a Karta Függelékének idevágó rendelkezése azt meg is magyarázza, csak arra irányul, hogy meghatározza a belőle fakadó ratione materiae kötelezettségeket, ide értve az Egyezmény 6. és 7. cikkeiben megjelenő repatriálási garanciákat is. A Bizottság, mikor a negyedik ciklusban megvizsgálta a dán jelentést, azon véleményének adott hangot, hogy kifejezetten ellenkezne a Karta szellemével kiutasítani a Karta azon Szerződő Feleinek állampolgárait, akik nem ratifikálták az Egyezményt (Ausztria, Ciprus), csak 127

Az ezen Egyezményt aláíró fél elsődleges kötelezettsége annak biztosítása, hogy az Egyezmény többi aláíró országának polgárai, akik „jogszerűen vannak jelen” területén, és akik „nélkülözik a szükséges anyagi forrásokat”, „saját állampolgáraival azonos, illetve azonos feltételek mellett nyújtandó szociális és orvosi ellátásra legyenek jogosultak (ld. 1. cikk). Az Egyezmény értelmében egy szerződő fél nem jogosult az Egyezmény egy másik szerződő felének állampolgárát kiutasítani pusztán azért, mert a szóban forgó személynek támogatásra van szüksége (6. cikk), hacsak egyéb feltételek nem teljesülnek (7. cikk). (Példa az egyéb feltételekre: ha az illető nem „folyamatosan lakik” ott, azaz legalább 5 éve, ha 55 éves kora előtt lépett be, vagy legalább 10 éve, ha 55 éves kora után lépett be, egészségi állapota megengedi a szállítást, és nincsenek szoros családi vagy egyéb kapcsolatai az adott államban).

241

azért, mert azok szükséget szenvednek (ld. Konklúziók IV, 91. o.). E kijelentés célja az volt, hogy megvilágítsa a 13. cikk 4. bekezdésben az Egyezményre tett utalás hatását. Az V. sz. Konklúzióban a Bizottság megkérte Dániát, hogy tegyen lépéseket annak érdekében, hogy az osztrák és a ciprusi állampolgárok védve legyenek a kiutasítás ellen kizárólag azon az alapon, hogy nélkülözik a megfelelő forrásokat és segítségre szorulnak. A Bizottság annak jelzését kérte a nemzeti jelentésekben, hogy más Szerződő Felek állampolgárai közül hányat repatriáltak támogatás kérése miatt (Dánia, Konklúziók XII-1, 195. o.), és tudni akarta, vajon a repatriálás azon kereteken belül, azon feltételek szerint, és azon eljárás szerint történt-e, mely a Szociális és Orvosi Segítségnyújtásról szóló Európai Egyezmény 6. és 10. cikkében olvasható (ld. Konklúziók XIII-2, 137. o., Dánia; Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 74. o. Luxemburg). A Bizottság arra is kérte a 13. cikk 4. bekezdését elfogadott Szerződő Feleket, hogy írják le, biztosítanak-e egyenlő bánásmódot a területükön jogszerűen tartózkodó finn állampolgároknak (mivel Finnország nem Szerződő Fele az 1953. évi Egyezménynek), és ha igen, hogyan, illetve a területükön tartózkodó menekülteknek és hontalanoknak is nyújtják-e ezt és ha igen, hogyan (általános kérdés a Konklúziók XII-1-ben, 194. o. és XII-2, 186. o.).

Megfelelés értékelés Franciaország128 esetében nem megfelelést állapított meg a Bizottság, mivel a Franciaországban élő ciprusi állampolgárok nem pontosan azt a bánásmódot kapták, amit a francia állampolgárok szociális és orvosi segítség tekintetében (Konklúziók VI, 91. o.); Az Egyesült Királyság129 esetében több okból is nem megfelelést állapított meg a Bizottság: a. a ciprusi állampolgárok nem voltak ingyenes orvosi segítségre jogosultak, ha csak átmenetileg tartózkodtak az Egyesült Királyságban (Konklúziók XII-1, 118. o. és XIII-1, 194. o.);

128

A helyzetet rendezte egy, a francia Szolidaritási Minisztérium által 1989. október 10-én kiadott körlevél, mely annak biztosítására utasította a szociális jólétért felelős helyi és a département-okban tevékenykedő irányító hatóságokat, hogy a ciprusi állampolgárok attól kezdve kapjanak azonos bánásmódot e területen (Konklúziók XI2, 122. o.). 129 A helyzet rendeződött az a. pont tekintetében a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részének tárgyidőszakán túl (Konklúziók XIII-2, 145. o.); a b. pont esetében a helyzetet az 1987. évi Jövedelemtámogatási (Általános) Rendeletek 21. Rendeletének egy módosítása oldotta meg, mely a Szerződő Felek minden állampolgárát feljogosította arra, hogy az Egyesült Királyság polgáraival azonos alapokon kapjanak szociális támogatást (Konklúziók XIII-1, 194. o.). A Bizottság elhalasztotta állásfoglalását.

242

b. Nagy Britanniában és Észak Írországban a szociális támogatást megvalósító törvények azt mondják ki, hogy „sürgős eseteket” kivéve az Egyesült Királyságban átmenetileg tartózkodó, külföldről érkezettek nem voltak jogosultak támogatásra. A „külföldről érkezettek” meghatározása kizárta a Szociális és Orvosi Segítségnyújtásról szóló európai egyezményt ratifikált államok polgárait. Mivel azonban Ausztria és Ciprus nem ratifikálta azt az Egyezményt, állampolgáraiktól ugyanolyan alapon megtagadható a szociális támogatás mint az Egyesült Királyság polgáraitól (a XI-1 sz. Konklúzióban, 134. o., a Bizottság a helyzet megerősítését kérte, majd a XII-1 sz. Konklúzióban, 199. o. elmarasztaló álláspontra helyezkedett); c. Az Isle of Man szigeten hat hónap helyben lakást követelnek a családi jövedelem támogatáshoz, illetve további 5 évet az adott ország állampolgárainak és külföldieknek járó kiegészítő támogatás folyósításához. Bár elvben egyenlőség van, valóságban diszkrimináció tapasztalható (negatív megítélés az ötödik ciklus óta). A tizenharmadik ciklusban „az olyan kiegészítő segélyek igénylésének kapcsán, melyeket azon az alapon nem folyósítottak, hogy az igénylők nem teljesítették a helyben lakási kritériumot, a Bizottság a hozzá eljuttatott statisztikai adatokból azt szűrte le, hogy az esetek túlnyomó többségében az Egyesült Királyság, nem pedig a többi Szerződő Fél valamelyikének állampolgárairól volt szó. Míg a Bizottság észrevételezte, hogy elvben egyenlő bánásmódot biztosítottak, úgy tartotta, hogy fennállt a közvetett megkülönböztetés veszélye. A Bizottság emiatt további adatokat kért az elfogadott és az azon az alapon visszautasított kérelmek számáról, hogy a kérelmezők nem teljesítették a helyben lakási kritériumot. A Bizottság a kérelmezők állampolgárságát is tudni szerette volna” (Konklúziók XIII-2, 145. és 146. o.). Az elvárásoknak a 90-es évek második felében az alábbi Szerződő Felek nem felelnek meg:

Görögország:130 a. A hatvannyolc évesnél idősebbek „nyugdíja” (amit Görögországban szociális támogatásként tartanak számon) csak görög állampolgároknak jár, míg valójában azonos feltételekkel kellene nyújtani a Karta más Szerződő Felei állampolgárainak is (Konklúziók XI-1, 133. o.; legutóbb: Konklúziók XIII-2, 138. o.);

b. Az osztrák, a ciprusi és a finn állampolgároknak (azaz olyan államok polgárai, melyek nem ratifikálták az 1953. évi Egyezményt) nincs garantálva az egyenlő bánásmód orvosi segítség tekintetében; az egyetlen kivétel a sürgősségi kórházi kezelés, amit az állam magára vállal, ha igazolást nyer, hogy a balesetes személy nem tudja állni ennek költségeit. (a megítélés a tizenkettedik ciklus óta elmarasztaló: Konklúziók XII-1, 196. o. és Konklúziók XIII-2, 139. o.); 130

A miniszterek bizottsága ajánlásokat intézett Görögországhoz az a. és c. pontok témájában a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus első részével és a tizenharmadik felülvizsgálati ciklus első részével kapcsolatban.

243

c. a helyben lakási követelmény megállapítása (hat hónap) a szociális segély folyósításához. A XIII-2 sz. ciklusban a Bizottság észrevételezte, hogy „a hat hónapos, szociális segélyhez szabott helyben lakási követelmény egyformán vonatkozott görögökre és külföldiekre, és, hogy e követelmény célja a tartós helyben lakás ellenőrzése volt. A Bizottság úgy vélte, hogy ez nincs összhangban a Karta rendelkezéseivel, egyrészt azért, mert e követelmény nyilvánvalóan könnyebben teljesíthető görög állampolgárok által mint mások által, (ezáltal közvetett diszkriminációt teremtve), másrészt pedig, mivel a Karta 13. cikkének 4. bekezdése a Szerződő Felek mindegyikének állampolgáraira vonatkozik, akik „jogszerűen tartózkodnak ott” (Konklúziók XIII-2, 138. o.);

Málta: nincsenek rendelkezések, melyek a Karta minden Szerződő Fele számára egyenlő bánásmódot írnának elő szociális és orvosi segítség tekintetében (Konklúziók XIII-2, 349. o.);

Törökország: több szociális segély (azaz olyan személyeknek fizetett juttatás, melyet hatvanöt évnél idősebbeknek és rászoruló, fogyatékkal élőknek fizettek, illetve a havi nincstelentámogatás, melyet az ún. Kuratóriumi Igazgatóság folyósít) kizárólag a török állampolgárok számára vannak fenntartva (Konklúziók XIII-3, 368. o.).

244

14. CIKK – A SZOCIÁLIS JÓLÉTI SZOLGÁLTATÁSOKBÓL VALÓ RÉSZESEDÉS JOGA

Általános észrevételek Ezen cikkről szólva első Konklúziójában, a Bizottság kijelentette, hogy mivel a szociális szolgáltatások meghatározása szerint olyan szolgáltatásokról van szó, melyek „a szociális munka módszereit” alkalmazzák, és „egy közösségben mind magánszemélyek, mind csoportok jólétéhez és fejlődéséhez, illetve ezeknek a szociális környezethez való alkalmazkodásához hozzájárulnak”, a 14. cikk vonatkozási területe „rendkívül általános a Karta egyéb cikkeihez képest, melyek az államoktól szűken meghatározott célú szociális szolgáltatások működtetését kívánják meg” (Konklúziók I, 69. o.). Ezen tény fényében a Bizottságnak fel kellett oldania a 14. és a 13. cikk 3. bekezdése közötti kapcsolat problémáját, mellyel az utóbbi rendelkezés kapcsán már foglalkozott. Azon a véleményen volt, hogy „egy állam nem tekinthető úgy mint amely teljesíti a 14. cikkben vállalt kötelezettségeket, pusztán akkor, ha a 13. cikk 3. bekezdéséből fakadó kötelezettségeit betartja. Ami e két cikk esetében a személyi hatály alkalmazásának vonatkozási területét illeti, a Bizottság általános észrevételeiben jelezte, hogy, a 13. cikk 3. bekezdésével ellentétben, mely csak olyan személyekről szól, akiknek saját forrásaik elégtelenek, a 14. cikk a kedvezményezettek sokkalta nagyobb körére vonatkozik. Ami e két rendelkezés tárgyát illeti, a 13. cikk 3. bekezdése csupán segítségre korlátozódik, míg a 14. cikk vonatkozása szélesebb, és bármely olyan intézkedést felölel, melyek célja a magánszemélyek fejlődésének és társadalomhoz való alkalmazkodásuknak megkönnyítése” (uo.). A két rendelkezés tárgya közötti különbség azt sugallja, hogy, a Bizottság nézetei szerint, „a társadalmi fejlődés bizonyos szintjén túl a 14. cikk teljesítése érdekében egy államnak azon szolgáltatásokat kell előmozdítania, melyek keretében tanácsot és egyénekre szabott segítséget nyújt, és nem annyira azokat, melyek által anyagi természetű segítséget nyújt. A 14. cikk implikációi alapján ily módon dinamikusnak tekinthető, mivel a keretében nyújtandó szociális jóléti szolgáltatások célja, hogy ezek hatását folyamatosan növelje és szélesítse” (uo.). Azon álláspont, mely szerint „a 14. cikk vonatkozási területe szélesebb mint a 13. cikké (és különösen ennek 3. bekezdéséé) mind a kedvezményezettek, mind a célok tekintetében” ismét elhangzott a nyolcadik ciklusban az egyik Szerződő Fél jelentése kapcsán, melyben az adott állam a 14. cikk 1. bekezdéséről szólva egyszerűen a 13. cikk alapján nyújtott információra utalt (Konklúziók VIII, 170. o., Izland; ld. legutóbbi említését: Konklúziók XIII-1, 372. o., Törökország).

245

A Bizottság a XII-1. sz. Konklúzióhoz írt Általános bevezetőjében újfent általános észrevételeket fogalmazott meg a 14. cikk egészével kapcsolatban. Ezek a következők: „A Bizottság felidézte a szociális szolgáltatásoknak a fontosságát abban, hogy a társadalom sebezhető csoportjait segítse a közösség részének megmaradni, korlátozzák a marginalizálódás veszélyét, sőt, esetleg segítse a közösség szélére sodródottakat abban, hogy újraépítsék kapcsolataikat a közösséggel és a munka világával. Fontos demográfiai tendenciákat is tapasztalunk, melyek egyes csoportokat nagyobb veszélybe sodornak, így a lakosság idősödése és a családszerkezet megváltozása (nagyobb válási arány, kevesebb házasság, több egyszülős család), mely aggodalomra ad okot az idősek és a gyerekek védelmét illetően. A nagyobb fokú mobilitás és a „széles családtól” várható segítség beszűkülése további olyan tényezők, melyek a fogyatékkal élők védelmét is gyengítik. A sebezhető, és így a szociális szolgáltatásokkal segítendő csoportba tartoznak még a börtönbüntetésüket nem rég letöltöttek, a fiatalok, erőszak áldozatául eső nők, kábítószer vagy alkohol függésben élők, migráns munkavállalók és családjaik, illetve a menekültek. A Bizottság emiatt mindenekelőtt hangsúlyozni szerette volna annak fontosságát, hogy a kormányok, a Karta vonatkozó rendelkezéseivel kapcsolatos jelentéseikben részletes és naprakész információt nyújtsanak az összes, a közösség minden részének teljesített szociális szolgáltatásról. Mindez különösen is hangsúlyos a 14. cikk 1. és 2. bekezdéseit illetően, ahol egyes Szerződő Felek esetében egy teljes cikluson át egyáltalában nem érkezett új információ vagy csak nagyon kevés […]. Ezen felül pedig a Bizottság kifejezetten is kérte, hogy a későbbi jelentésekben szerepeljen tájékoztatás arról, hogy milyen intézkedések történtek annak érdekében, hogy szolgáltatásokkal segíthessék a nőket, a bántalmazott gyerekeket, illetve a társadalom szélére szorult tagjait (azokat, akik gyakran nem teljesítik a segélykritériumokat, mivel gyakran nincs állandó lakhelyük/címük, és az utcán vagy, ha tehetik különböző szálláshelyeken húzzák meg magukat) Ugyanakkor a Bizottság észrevételezte, hogy a Szerződő Felek több kezdeményezést is tettek, hogy válaszoljanak a szociális szolgáltatások iránti megváltozott igényekre. Így Izlandon, az Egyesült Királyságban és Svédországban megnövekedett hangsúlyt tapasztalt a közösségnek, és főleg az időseknek, a testi és szellemi fogyatékkal élőknek illetve a gyerekeknek nyújtandó szociális jóléti szolgáltatások nyújtásával kapcsolatban. Olyan döntés ez, mely egyszerre válik az ilyen szolgáltatások ügyfeleinek és a széles értelemben vett közösség előnyére, és segíthet az intézményesítés magas költségeinek csökkentésében is. Hasonlóan, Hollandiában a bentlakásos öregotthonokat működtető pénzalapokat ma már szabad arra használni, hogy a saját otthonukban maradó időseket segítsék, akár rászorulnak ellátásra, akár nem. Dániában új szolgáltatás az ingyenes személyi segítség a fogyatékkal élők számára a munkahelyen, Görögországban pedig az otthoni segítség programot decentralizálták, így most megfelelőbb válaszokat adhatnak a különböző régiók igényeire. 246

A Bizottság, míg kedvezően fogadta e kezdeményezéseket, kifejezésre óhajtotta juttatni azon véleményét, miszerint bizonyos esetekben egy ilyen politika azt is jelentette, hogy egyre jobban támaszkodnak magánszervezetek és magánszemélyek segítségére (gyakran önkéntes alapon), a szolgáltatások megszervezésekor, és ügyelni kell arra, hogy e segítséget megfelelően és igazságosan adják. Hasonló megfontolások fejezhetők ki az önkéntes munka növekvő bátorítása kapcsán is, mind pénzügyi, mind egyéb ösztönzők működtetésével. Ezen intézkedéseket csakugyan a közösség növekvő szolidaritásaként és a magánszemélyek felelősségérzeteként kell üdvözölni, azonban a kormányoknak biztosítaniuk kell, hogy az érintett magánemberek minden kategóriája előnyét láthatja a megfelelő szolgáltatásoknak, főleg a városok szegényebb közösségeiben vagy a falusi területeken. Végül a Bizottság hangsúlyozni kívánta a szociális szolgáltatások megfelelő erőforrás ellátottságának fontosságát, földrajzilag és egyéb tekintetben is, ide értve a megfelelő számú, jól képzett szociális munkásokat és más szakmunkaerőt, hogy így a lakosság egész hatékonyan gyakorolhassa a szociális segítséghez való jogát (Konklúziók XII-1, 38-40. o., Általános Bevezető). 1. Bekezdés – A szociális szolgáltatások nyújtása vagy előmozdítása Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „előmozdítják vagy biztosítják azokat a szolgáltatásokat, amelyek a szociális munka módszereinek felhasználásával hozzájárulnak mind az egyének, mind a közösségi csoportok jólétéhez és fejlődéséhez, valamint szociális környezetükhöz történő alkalmazkodásukhoz”. Ezen bekezdés elvárásaival vagy állami szolgáltatások nyújtásával vagy magánszolgáltatások előmozdításával lehet megfelelni. A Szerződő Felek első kétéves jelentéseinek megvizsgálásakor a Bizottság nyilvánvalóvá tette, hogy a megfelelés értékeléséhez az alábbiakra van szüksége: „1.

általános intézkedések, melyekkel e bekezdés rendelkezéseinek szereznek érvényt;

2.

a bekezdésben leírt főbb szociális jóléti szolgáltatási típusok száma;

3.

ezen szolgáltatások funkciói és azon személyek csoportja, akiknek azokat szánják;

4. a szolgáltatások szervezettsége, irányítása, finanszírozása, személyi állománya, munkamódszere és kapcsolata más intézményekkel;

247

5.

az ilyen szolgáltatások előmozdítására tett lépések;

6.

vannak-e esetek, mikor e szolgáltatások igénybevétele kötelező;

7. vajon a szolgáltatást igénybe venni szándékozók alanyi jogon tehetik-e ezt, vagy van egy fórum, mely saját hatáskörben dönt ezek nyújtásáról vagy megtagadásáról.” (Konklúziók I, 70. o.).131 A Bizottság azt is észrevételezte, hogy „nem elégséges pusztán az egészségügyi szolgáltatásokra és az anyák és gyerekek védelmére hozott intézkedésekre utalni anélkül, hogy további részleteket adnának a szociális jóléti szolgáltatások vonatkozási területéről” (Konklúziók I, 72. o., Olaszország). A felülvizsgálati ciklusok során keresztül a Bizottság minden esetben felhívta a Szerződő Felek figyelmét e rendelkezés dinamikus természetére, és az ebből fakadó, arra irányuló igényre, hogy minden felülvizsgálati ciklusban naprakész információt nyújtsanak a jóléti szolgáltatások előmozdításáról és teljesítéséről, illetve új elemek folyamatos bevezetéséről annak igazolására, hogy a fejlesztés nem áll meg ezen rendelkezés megvalósításakor (ld. pl. Konklúziók III, 71. és 72. o.; Konklúziók V, 102. o., Olaszország; Konklúziók XI-2, 126. o. és XII-2, 191. o., Franciaország; Konklúziók XII-1, 200. o., Dánia, és 201. o. Norvégia; Konklúziók XIII-2, 352. o., Németország). A harmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság, a rendelkezés dinamikus természetére utalva hangsúlyozottan kérte, hogy a szociális szolgáltatások egyes részeiben alkalmazott személyi állományról szóló információ, illetve az e szolgáltatásokra szánt összegek jelenjenek meg minden kétéves jelentésben (Konklúziók III, 72. o.). Az e rendelkezésnek való megfelelés értékelésekor a Bizottság egyebek között afelől próbál meggyőződni, vajon a szociális jóléti szolgáltatások a személyek minden csoportja számára egyformán elérhetők-e, akikről feltehető, hogy szükségük van rá (pl. az értelmi betegségben szenvedők, a testi vagy értelmi fogyatékkal élők, gyerekek, idős anyák, fiatalok, munkanélküli személyek, kisebbségi csoportok (romák és menekültek, stb.), hajléktalanok, alkohol- és kábítószerfüggők és lakáskeresők). Arról is tájékoztatást kér, vajon a többi Szerződő Fél polgárai azonos körülmények között juthatnak-e a szociális szolgáltatásokhoz mint az adott állam polgárai. Például Franciaország esetében a Bizottság öt egymás követő cikluson keresztül kérdezte, hogy a szociális szolgáltatások igénybe vételének joga kiterjed-e más Szerződő Felek polgáraira, és különösen, hogy vajon gyerekek, serdülők, anyák és idősek ugyanazon kritériumok alapján nyernek-e felvételt az e csoportokba tartozó személyeknek fenntartott intézményekbe mint az adott ország polgárai (ld. Konklúziók V, 101. o.-tól Konklúziók X-2, 125. o.-ig). 131

E kérdéseket később csatolták az ezen cikkhez tartozó Jelentéstételi Kérdőívhez.

248

A Bizottság üdvözli az előrelépést a szociális jóléti szolgáltatások magánszemélyek és csoportok számára történő kiterjesztése és javítása terén. Azon intézkedések, melyek célja a döntéshozó testületeknek a szolgáltatások ügyfeleihez való közelebb vitelét, és ezen ügyfelek jogainak erősítését (pl. a Szociális segítség decentralizálásáról szóló törvény hatályba léptetése Franciaországban 1986 január 8-án, amely, egyebek között megadta a jóléti szolgáltatásokat igénybe vevőknek azt a jogot, hogy a Szociális Segítség Jogosultság Bizottságok az általuk választott személy jelenlétében meghallgassák őket) a Bizottság úgy tekintette mint egy már eddig is elfogadható helyzet további javítását (Konklúziók XI-2, 125. o., Franciaország). Kifejezte támogatását a kormány egy olyan célkitűzése vonatkozásában is, mely szerint a rászorulóknak engedélyezi, hogy a közösségben maradjanak, és, amennyire csak lehet, önálló életet éljenek, és megpróbálja a bűnelkövetőket reintegrálni a közösségbe, ezáltal csökkentve a viszszaesési rátát (Konklúziók XII-1, 201. o., Egyesült Királyság). Míg értékelte a megtett fejlődést, a Bizottság aggodalmát fejezte ki olyan esetek kapcsán, ahol a kormányok, úgy tűnik, számottevő mértékben támaszkodnak az önkéntes szervezetekre a szociális jóléti szolgáltatások működtetésében. Az ilyen esetekben a Bizottság igyekszik meggyőződni afelől, vajon, bár ezek a kormány által nyújtott szociális szolgáltatások helyébe lépnek, történnek-e lépések annak biztosítása érdekében, hogy a szolgáltatásokat megfelelően és igazságosan nyújtják (ld. pl. Konklúziók XII-1, 201. és 202. o. Egyesült Királyság és Konklúziók XII-2, 191. o., Málta). A tizenkettedik ciklusban a Bizottság észrevételezte az egyik Szerződő Fél országában egy ügyfélnyilvántartó rendszer létrehozását. Mivel véleménye szerint egy ilyen rendszer magában foglalhatja az adatok bizalmas kezeléséhez való jog megsértését, a Bizottság tájékoztatást kért e jegyzékkel kapcsolatban és különösen a benne megjelenő információról, illetve arról, ki kezeli az adatokat és kinek van hozzáférése (Konklúziók XII-1, 201. o., Hollandia).

Megfelelés értékelés Egyetlen Szerződő Fél esetében sem talált a Bizottság nem megfelelést a 14. cikk 1. bekezdése szerint. (Két esetben volt halasztás, Finnország – első jelentés – és Törökország: második jelentés). Finnország esetében a Bizottság további információt kért azon szolgáltatásokról, melyeket a helyi hatóságok nyújtanak, különösen a szociális munkával és az intézeti ellátással kapcsolatban, illetve jelzést kért arról is, hogy szervezik meg és hogyan irányítják e szolgáltatásokat. Tájékoztatást kért arról is, mekkora személyzeti állomány tevékenykedik ezeken a területeken (Konklúziók XIII-3, 370. o.).

249

Törökország esetében a Bizottság, miután megismételte, hogy a 14. cikk vonatkozási területe, szemben a 13. cikk 3. bekezdésével ellentétben „nem csupán korlátozott anyagi forrásokkal bíró személyek, hanem a kedvezményezettek egy ennél szélesebb köre (ld. feljebb az „Általános” rész alatt), megkérdezte, melyek voltak a főbb szociális szolgáltatások, melyek a lakosság minden csoportja, nem pedig csak a rászorulók számára álltak rendelkezésre, továbbá érdeklődött az e szolgáltatásokban foglalkoztatott állomány és az e szolgáltatásokra fordított költségvetés nagysága iránt” (Konklúziók XIII-3, 372. o.).

2. Bekezdés – A szociális jóléti szolgáltatások létrehozásában és fenntartásában vállalt állami szerep Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „ösztönzik az egyének és az önkéntes vagy egyéb szervezetek részvételét a szolgáltatások létrehozásában és fenntartásában.” A Bizottság nyilvánvalóvá tette, hogy képtelen „megítélni, vajon egy olyan Szerződő Fél, mely e bekezdést elfogadta, csakugyan teljesíti-e vonatkozó kötelezettségét, hacsak az adott állam a kétévenkénti jelentésében nem ad elégséges információt azokról a lépésekről, melyekkel egyének, illetve munkaadói és munkavállalói szervezetek és egyéb szervezetek132 számára lehetővé teszi a 14. cikkben megjelölt szolgáltatások létrehozásában vagy fenntartásában való részvételre, vagy, vagy ezeket e szolgáltatások fenntartására bátorítja” (Konklúziók I, 71. o. és Konklúziók III, 72. o.). Ez a bekezdést az 1. bekezdéshez hasonlóan dinamikus természetűnek jellemezték. Emiatt a Bizottság gyakorta hívja fel erre az államok figyelmét, arra kérve azokat, hogy frissítsék minden ciklusban az egyének és önkéntes vagy egyéb csoportoknak a szociális jóléti szolgáltatások létrehozásában és fenntartásában való részvételre történő bátorításáról szóló információt (ld. pl. Konklúziók III-3, 72. és 73. o., Ciprus, Olaszország, Svédország; Konklúziók V, 152. o., Olaszország; és a közelmúltból: Konklúziók XII-1, 203. o., Norvégia). A negyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a hatóságok, „míg elutasították a szociális szolgáltatások magánszemélyek vagy magántestületek általi irányításának gondolatát, mégis bátorítják azokat ezen szolgáltatások fenntartásában” ezzel pedig teljesítik a jelen bekezdésben vállalt kötelezettségeiket (Konklúziók IV, 95. o., Svédország).

132

Ezen jelentéstételi kérdőív a magánszemélyek és szeretetszolgálatok és egyéb megfelelő szervezetek részvételére utal.

250

Megfelelés értékelés Mint az 1. bekezdés esetében is, itt sem volt egyetlen Szerződő Fél sem, amely valaha megsértette volna e bekezdés rendelkezéseit. Ellenkezőleg, a Bizottság elégedetten vette tudomásul az államok által tett intézkedéseket, melyekkel e rendelkezésnek igyekeznek érvényt szerezni, különösen is a támogatási formákat és egyéb segítséget, mellyel a szociális szolgáltatásokban való önkéntes részvételt kívánja bátorítani. Halasztásra nem volt példa.

251

15.

CI K K

–A

F I Z I K A I V A G Y É R T E L M I F O G Y A T É K O S S Á G G A L É LŐ S Z E M É L Y E K J O G A A

S Z A K K É P Z É S H E Z , A R E H A B I L I T Á C I Ó H O Z É S A T Á R S A D A L O M B A VA L Ó Ú J B Ó L I BEILLESZKEDÉSHEZ

A 15. cikk célját a Bizottság az első felülvizsgálati ciklusban az alábbi módon magyarázta: „A fogyatékkal élők támogatását sokáig együtt kezelték az idősek támogatásával; a második világháború óta a fogyatékkal élők támogatása külön fejlődési utat tett meg az angol-szász törvények nyomán. A hagyományos támogatási elvek ma már elavultak, és a jogalkotás e személyek csoportja tekintetében egyre inkább a szakképzésre és a rehabilitációra, egy szóval a társadalomba való újbóli beilleszkedésre helyezi a hangsúlyt. A mindennél fontosabb cél az, hogy ezeket az embereket ismét képessé tegyük a munkára és a függetlenségre. A Karta tükrözi ezt az elvet, és miután a 9. és a 10. cikkekben utal a fogyatékkal élő személyekre, egy különálló szociális jog szintjére emeli a testi vagy szellemi fogyatékkal élőknek a képzéshez, a szakmai rehabilitációhoz és a társadalmi újra-beilleszkedéshez való jogát. Egy ilyen jog elképzelhetetlen azon eszközök hiányában, melyek annak érvényt szereznek, ezért a Karta magában foglalja azon rendelkezések némelyikét, melyek a megfelelő ILO ajánlásokban is megjelennek.133 A 15. cikk alapján a Szerződő Felek az alábbiak garantálását vállalják a fogyatékkal élők számára: – képzőintézményeket, szükség szerint ide értve a specializált intézményeket is (1. bekezdés); – az e csoport számára végzendő állásközvetítői tevékenységnek speciális szolgáltatásokkal, védett foglalkoztatási körülményekkel való támogatását, illetve olyan intézkedések meghozatalát, mely a munkaadókat arra bátorítja, hogy testi vagy szellemi fogyatékkal élőket foglalkoztassanak (2. bekezdés)” (Konklúziók I, 72. o.). 1. Bekezdés – Fogyatékossággal élőknek biztosított szakképzési lehetőségek Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „megfelelő intézkedéseket tesznek a képzési lehetőségek biztosítására, ahol szükséges, ott a köz- vagy a magán jellegű speciális intézmények bevonásával is”. Hogy az e bekezdésnek való megfelelést felmérhesse, a Bizottság nyilvánvalóvá tette, hogy a Szerződő Felektől egyebek között az alábbiakról kér információt:

133

Szakképzésről (felnőttek) szóló 88. Ajánlás, 1950 és a Szakmai Rehabilitációról (fogyatékkal élők) szóló 99. Ajánlás, 1955.

252

– a bekezdés megvalósítása érdekében tett tényleges lépések; – a szóban forgó országban megfelelő képzést biztosító speciális intézmények típusa és száma; – az ezen intézményekben rendelkezésre álló férőhelyek száma; – az ezen képzésben részesülő személyek száma; – az ilyen munkában részt vevő személyi állomány nagysága; – a fogyatékkal élők – kivéve vakok, siketek és némák –, különösen is a munkahelyi baleset következtében fogyatékossá vált személyek számára biztosított rehabilitációs lehetőségek; – azon kritériumok, melyek alapján eldöntik, milyen mértékben jogosultak a fogyatékkal élők a rehabilitációra; – a szakképzési programok tervezésének módjai a tényleges munkalehetőségek fényében; – a rehabilitációs módszereknek a munkaerő-piaci igényekhez való adaptálásának érdekében tett intézkedések; – a fogyatékkal élők becsült száma (különösen fontos a súlyosan fogyatékosok száma); – a szakképzésre, rehabilitációra vagy átképzésre jelentkező fogyatékkal élő személyek száma, illetve a referencia időszak alatt ténylegesen átképzett vagy rehabilitált személyek száma; (Konklúziók I, 72. o., Konklúziók III, 74. o., Konklúziók IV, 97. o., Konklúziók V, 105. o. és Konklúziók XIII-3, 179. o.). A Bizottság elmagyarázta, hogy szüksége van azokra a kritériumokra, melyek alapján valakit testi vagy szellemi fogyatékosnak nyilvánítanak, hogy így „egyetlen norma szerint megítélhesse, milyen erőfeszítéseket tettek az egyes államok annak érdekében, hogy a fogyatékkal élőknek képzést és rehabilitációs kezelést nyújtsanak” (Konklúziók III, 74. o.). Az egyik téma, mely iránt a Bizottság folyamatos érdeklődést mutatott, az azon védelem megvalósítása, melyet e bekezdés értelmében a többi Szerződő Fél állampolgárainak nyújt egy adott szerződő állam. A különböző felülvizsgálati ciklusok során – és növekvő gyakorisággal a későbbi ciklusok alatt – a Bizottság konkrét kérdéseket tett fel a Szerződő Feleknek azzal a céllal, hogy megtudja, vajon a fogyatékkal élő külföldiek ugyanolyan feltételekkel jogosultake a fogyatékosok szakképzési programjaiban való részvételre mint egy adott állam saját polgárai (Konklúziók VII, 83. o., Franciaország, Konklúziók XI-1, 125. o., Dánia és Görögország; Konklúziók XI-1, 137. és 138. o., Görögország; Konklúziók XII-1, 206. és 207. o., Svédország; Konklúziók XII-2, 195. o., Németország és 195. és 196. o., Málta; Konklúziók XIII-2, 355. o., Belgium; Konklúziók XIII-3, 375. o., Finnország és Portugália; ld. még a 1. cikk 4. bekezdésében az általános észrevételt a következőkben: Konklúziók XII-1, 67. o. és XII-2, 57. o. vagy feljebb az 1. cikk 4. bekezdésében).

253

Megfelelés értékelés A 90-es évek második felében minden Szerződő Fél teljesíti ezen rendelkezést. Az első ciklusban Írország és Norvégia bizonyult nem megfelelőnek, mert az esetükben tapasztalt eredmények elégtelenek voltak, ezért részükről több erőfeszítésre volt szükség (Konklúziók I, 208. o., Írország; Konklúziók I, 73. o., Norvégia). További információ birtokában a Bizottság a második ciklusban megváltoztatta véleményét. A másik két ország, mely nem teljesítette a követelményeket az Egyesült Királyság és Dánia. Az Egyesült Királyság azért bizonyult nem megfelelőnek a hetedik felülvizsgálati ciklusban, mert a Karta többi Szerződő Fele testi vagy szellemi fogyatékkal élő állampolgárai útlevélszabályok alapján férhetett hozzá rehabilitációs szolgáltatásokhoz, amely a sérelmükre történő diszkriminációt testesített meg, kivétel az EEC állampolgárai esetében, akik e szabályozások alól mentesek voltak (Konklúziók VII, 84. o.). Ez a bírálat a következő három ciklus alatt is megismétlődött. (Konklúziók VIII, 177. o.; Konklúziók IX, 91. o.; Konklúziók X-1, 126. o.). A tizenegyedik felülvizsgálati ciklusban az állásfoglalást elhalasztották, mikor a Bizottság az Egyesült Királyság jelentéséből az alábbi helyzetről szerzett tudomást: – „azon személyek, akik több mint 4 éve jogszerűen élnek az Egyesült Királyságban, ugyanazon foglalkoztatási rehabilitációra jogosultak mint a brit állampolgárok; – azon személyek, akik 4 évnél kevesebb ideje élnek az Egyesült Királyságban, akikre azonban még mindig érvényesek a tartózkodási és foglalkoztatási megszorítások (útlevél szabályok) nem bírnak ugyanazon jogokkal mint a britek, esetüket azonban jó szándékkal bírálják el, különösen olyan esetben, ahol a rehabilitáció célja ugyanazon jellegű szakma folytatása mint amiért korábban az Egyesült Királyságba beléptek; – a Bizottság által kritizált, külföldiekre vonatkozó foglalkoztatási rehabilitációra való felvételi kritériumok (angol nyelvtudás, a tanfolyam díjának megtérítése, koszt, szállás, stb.) csak azon külföldiekre vonatkoznak, akik az ilyen tanfolyamok látogatásának kifejezett céljával mennek az Egyesült Királyságba; – külföldiek eltartott gyerekei, amint betöltötték tizennyolcadik életévüket, úgy tűnik, mentesek mindennemű, állandó lakhellyel vagy foglalkoztatással kapcsolatos korlátozás alól, és még akkor is felvehetők rehabilitációs kurzusokra, ha szüleikre eközben megszorítások vonatkoznak” (Konklúziók XI-1, 139. és 140. o.). A Bizottság állásfoglalása a tizenkettedik ciklusban lett kedvező, amikor megerősítették a fenti helyzetet, és további információt adtak, egyebek között, arról, hogy az Egyesült Királyságba foglalkoztatás céljával beengedett külföldiek házastársa és eltartott gyerekei mentesek mindennemű állandó lakhellyel és foglalkoztatással kapcsolatos megszorítástól, és felvehetők rehabilitációs és bármely egyéb tanfolyamra, ugyanazokkal a feltételekkel, melyekkel az Egyesült Királyság polgárai, még akkor is, ha a család tényleges kenyérkeresőjére továbbra is vonatkoztak ezek a korlátozások. (Konklúziók XII-1, 207. o.). 254

A dániai helyzetről a tizenegyedik felülvizsgálati ciklusban bebizonyosodott, hogy nincs összhangban ezen rendelkezéssel, mivel két éves helyben lakási feltételt szabtak szakképzésre és rehabilitációra való jelentkezés esetén a Dániában jogszerűen tartózkodó, fogyatékkal élő olyan külföldiekre, akik a Karta tagállamainak polgárai voltak (kivéve az Európai Közösség államait és az Északi államokat) (Konklúziók XI-1, 137. o.). A tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban azonban a Bizottság úgy találta, hogy Dánia megfelel, méghozzá azon az alapon, hogy a fogyatékkal élő személyeknek nyújtandó segítség többé nem volt helyben lakási feltétel függvénye (Konklúziók XII-1, 204. o.). A 90-es évek második felében négy esetben halasztotta el állásfoglalását a Bizottság; Belgium (Konklúziók XIII-2, 354. és 354. o.), Dánia, Finnország és Görögország (Konklúziók XIII-3, 179. és 374-375. és 180, illetve 181. o.), elsősorban addig, míg nem kapnak statisztikai tájékoztatást és/vagy olyan adatokat, melyből megtudják, milyen körülmények között állnak a szakképzési programok más Szerződő Felek polgárainak rendelkezésére.

2. Bekezdés – Munkaügyi szolgáltatások fogyatékkal élők számára Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „megfelelő intézkedéseket tesznek a fizikailag fogyatékos személyek munkába állására mint speciális munkakereső szolgáltatások létrehozása, lehetőségek teremtése a védett foglalkoztatásra és a munkaadók ösztönzése fizikailag fogyatékos személyek alkalmazására”. A Bizottság ezen bekezdést úgy értelmezte mint amely „ mind testi, mind szellemi fogyatékkal élő személyekre vonatkozik. A Bizottság véleménye szerint ezen értelmezés az ezen bekezdés angol és a francia szövegeiben alkalmazott kifejezések összehasonlításából, illetve a 15. cikk általános tartalmából fakad” (Konklúziók I, 208. o.). Ezen értelmezés okán a Bizottság az első felülvizsgálati ciklusban, mikor a „testi fogyatékkal élőknek„ nyújtott állásközvetítő szolgáltatásokról szóló nemzeti jelentéseket vizsgálta, nem tudta eldönteni, vajon az adott Szerződő Fél teljesíti-e ezen bekezdés értelmében vállalt kötelezettségeit vagy sem (Konklúziók I, 208. o.). Hogy felmérje a jelen bekezdésnek való megfelelést, a Bizottság megkérte a Szerződő Feleket, hogy nyújtsanak megfelelő tájékoztatást, egyebek közt az alábbiakról: – a fogyatékkal élők állásba közvetítésének biztosítására, és, ahol erre szükség van, e személyek foglalkoztatásának garantálására tett intézkedések; 255

– az egy évben védett vagy egyéb munkahelyre pályázó fogyatékkal élő személyek, illetve a csakugyan felvettek közvetítő száma; – azon fogyatékkal élők tényleges száma, akik speciális intézmények segítségével vagy egyéb úton fizetett állást találtak egy adott időszak alatt; – a fogyatékkal élők önfoglalkoztatóvá válásának bátorítása érdekében tett intézkedések; – a magánszervezetek szerepe a fogyatékkal élő személyek rehabilitációjában és tevékenységüknek az állami szolgálatok tevékenységével való koordinálására irányuló intézkedések; – olyan intézkedések, melyek a munkaadókat arra bátorítják, hogy fogyatékkal élő személyeket alkalmazzanak, illetve olyanok, melyek védett munkahelyek létrehozását írják elő (Konklúziók I, 73. és 74. o. és Konklúziók III, 76. o.). A legutóbbi pont kapcsán a Bizottság már korábbi felülvizsgálati ciklusok során azt kérte a Szerződő Felektől, hogy jelezzék, van-e olyan törvényük, mely a munkaadók számára kötelezővé teszi, hogy bizonyos százalékban fogyatékkal élő személyeket foglalkoztassanak, vagy, hogy visszavegyenek munkahelyi baleset következtében fogyatékossá váltakat (Konklúziók I, 73. o., Svédország és 208. o., Írország). A Bizottság mindazonáltal nem tekintette e törvények meglétét a megfelelés előfeltételének. Ezért úgy ítélte, hogy Svédország teljesítette ezen bekezdés alapján vállalt kötelezettségeit, még akkor is, ha nem volt ilyen törvénye, mégpedig azon az alapon, hogy „megfelelő intézkedéseket foganatosítottak e bekezdés rendelkezéseinek értelmében” (Konklúziók II, 54. o.; ld. még: Konklúziók IV, 99. o., Írország). Későbbi felülvizsgálati ciklusokban a Bizottság annak megkérdezésére szorítkozott, hogy milyen intézkedések születtek annak érdekében, hogy a munkaadók fogyatékkal élő személyeket vegyenek alkalmazásba, és megelégedettségét fejezte ki a Szerződő Felek által bevezetett munkaerő-felvételi intézkedések és az állami és/vagy magánszektorban érvényes kvóták miatt, csakúgy mint a fogyatékkal élő személyek alkalmazására irányuló ösztönzők miatt (anyagi támogatás a munkaadóknak pl. az adott munkahely ergonómikus kialakításához, a munkaadó társadalombiztosítási járulékának csökkentése). Ahogy azt az 1. bekezdés esetében is tette, a Bizottság különös aggodalmának adott hangot a jelen bekezdés alapján vállalt kötelezettségek teljesítésének érdekében hozott intézkedések alkalmazásával kapcsolatban, ami a többi Szerződő Fél állampolgárait illeti, akik a Karta Függeléke szerint „nem kevésbé előnyös” bánásmódra jogosultak (Konklúziók XI-1, 140. o., Dánia és Görögország; Konklúziók X-1, 128. o. és Konklúziók XI-1, 141. és 142. o., Egyesült Királyság; Konklúziók XIII-2, 357. o., Belgium és Konklúziók XIII-3, 378. o.).

256

Megfelelés értékelés Egyedül Olaszországról találta úgy a Bizottság, hogy nem áll összhangban a Karta rendelkezéseivel. A Bizottság először a hetedik felülvizsgálati ciklusban adott hangot aggodalmának a nagy számú, fogyatékkal élő állást kereső személy miatt. Mivel a soron következő jelentésekben semmilyen igazolás nem érkezett arra, hogy e téren valami előrelépés történnek, és mivel a testi fogyatékkal élő személyek állásba helyezését szabályzó törvények átfogó reformja, melyet a kormány a hetedik ciklus óta ígér, még mindig nem következett be, a Bizottság a tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban úgy döntött, hogy Olaszországban a helyzet nincs összhangban a Karta elvárásaival (Konklúziók XIII-2, 222. o.)134.

A Módosított Európai Szociális Kartában e cikk vonatkozási területe kibővült a Karta 15. cikkéhez képest, mivel az már nem csak a foglalkoztatási rehabilitációra vonatkozik, hanem a fogyatékkal élő személyeknek az önálló társadalmi beilleszkedésre, személyes függetlenségre és általánosságában, a közösség életében való részvételre való jogára is. Az „önállóság jogának hatékony gyakorlása” kifejezés, mely a rendelkezés bevezető mondatában szerepel, azt a jelentést hordozza, egyebek között, hogy a fogyatékkal élő személyeknek meg kell adni a jogot, hogy önálló életet éljenek. Ezen rendelkezés alapján a Feleknek arra kell törekedniük, hogy egységes politikát alakítson ki a fogyatékkal élő személyek részére. A rendelkezés korszerű megközelítést alkalmaz arra vonatkozóan, hogyan oldható meg a fogyatékkal élő személyek védelme. Az új szöveg az alábbi módon hangzik: „15. cikk – A fogyatékossággal élő személyek joga a függetlenséghez, a társadalmi integrálódáshoz és a közösség életében való részvételhez. Annak érdekében, hogy a Felek biztosítsák fogyatékkal élő személyeknek, tekintet nélkül a korukra és fogyatékosságuk eredetére, illetve természetére, hogy hatékonyan gyakorolhassák a függetlenséghez, a társadalmi integrálódáshoz való jogot és azt, hogy részt vehessenek a közösség életében, vállalják különösen, hogy: 134

Volt négy halasztás is: Belgium (Konklúziók XIII-2, 356. és 357. o.), Finnország és Portugália (Konklúziók XIII-3, 376-378. o.) és Luxemburg (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 79. és 80. o.) főleg a kért statisztika és a más Szerződő Felek állampolgárainak védelméről szóló információ beérkezéséig.

257

1. megteszik a szükséges intézkedéseket, hogy a fogyatékossággal élő személyek, ahol csak lehetséges, az általános programok keretén belül kapják meg az irányítást, oktatási és szakmai képzést, és ahol az nem lehetséges, biztosítsák ezt speciális magán vagy állami testületek révén; 2. minden olyan intézkedéssel előmozdítják foglalkoztatásukat, amelyek arra bátorítják a munkáltatókat, hogy a mindennapos munkakörnyezetben alkalmazzanak és tartsanak meg fogyatékkal élő személyeket és igazítsák a munkavégzési feltételeket a fogyatékkal élő személyek szükségleteihez, vagy pedig, ahol ez a fogyatékosság miatt nem lehetséges, rendezzenek be, vagy hozzanak létre a fogyatékosság szintjének megfelelő védett foglalkoztatást. Bizonyos esetekben ezek az intézkedések speciális elhelyezést és segítő szolgáltatásokat tehetnek szükségessé; 3. különösen előmozdítják teljes társadalmi integrálódásukat és a közösség életében való részvételüket olyan intézkedések segítségével, beleértve a technikai segédeszközöket is, amelyek célja leküzdeni a kommunikációs és mozgási korlátokat, és lehetővé tenni a hozzájutást a közlekedéshez, lakáshoz, kulturális tevékenységhez és szabadidőhöz.

258

16. CIKK – A CSALÁD JOGA SZOCIÁLIS, JOGI ÉS GAZDASÁGI VÉDELEMHEZ

Általános bevezető Ezen rendelkezés, mely egyetlen bekezdésből áll, az alábbiakat tartalmazza: „Annak érdekében, hogy biztosítsák a család, mint a társadalom alapegységének teljes fejlődéséhez szükséges feltételeket, a Felek vállalják, hogy olyan eszközökkel mozdítják elő a család gazdasági, jogi és szociális védelmét, mint amelynek a szociális és családi juttatások, adózási megoldások, családi lakásjuttatás, az új házasok támogatása és egyéb megfelelő eszközök.” Már legelső Konklúzióiban e cikkel kapcsolatos értelmezését magyarázva, a Bizottság kijelentette, hogy „ezt a Karta néhány további rendelkezésével együtt kell vizsgálni, így pl. a 14. és 17. cikkekkel, melyek inkább arra irányulnak, hogy magasan fejlett társadalmunkban az egyénnek nyújtsanak több mozgásteret, mintsem arra, hogy egy igényt kelljen kielégíteni, amint azt a 13. cikk teszi. Mindezek a rendelkezések nyilvánvalóan azon az elven alapulnak, hogy a modern állam, mióta létrehozta az ipari forradalmat és a társadalmi kibontakozást, új szerepeket kellett, hogy felvállaljon, és különösképpen is, mint az a 16. cikkben szerepel, dolga lett olyan életkörülményeket teremteni, melyek a család teljes kibontakozásához vezetnek. A családnak mint a társadalom alapegységének hagyományos igenlése visszatükröződik a 16. cikkben, azonban hozzátevődik annak gondolata is, hogy a családi jólétet nem lehet immár egyéni erőfeszítés eredményétől függővé tenni, ahogy az a szabadabb elvű korokban történt. Ezen elvek elfogadása a 16. cikk szerzőit arra bátorította, hogy benne egy igazi családpolitika megvalósítására irányuló kötelezettséget fektessenek le, mely szándékuk szerint azon területeken kellett volna, hogy működjön, ahol a családok igényei különösen is égetők, mivel ezek kielégítésére korlátozott eszközök álltak a rendelkezésükre. A Bizottság nézetei szerint egy ilyen fajta családpolitika szerteágazó intézkedések formáját kell, hogy öltse, és tervezését a már meglevő konstrukciókkal összhangban és azok kiegészítéseként kell megtervezni” (Konklúziók I, 75. o.). Ezért nyilvánvaló, hogy ez a cikk azt a kötelezettséget rója a Szerződő Felekre, hogy igazi családpolitikát valósítsanak meg, mely több terület szabályozásáról is gondoskodik. A Bizottság elismerte, hogy a 16. cikk „hatalmas területet” fed le, és kijelentette, hogy annak felméréséhez, hogy vajon egy adott Szerződő Fél teljesíti-e a benne megjelenő feltételeket, elégséges tájékoztatást kell kapnia különféle területekről, és különösen is az alábbiakról:

259

– a családi támogatás országos rendszeréről (azaz a családi segélyről, mely célja szerint folyamatos pénzügyi ellentételezést nyújtott a családi terheknek legalább egy részére, és alkalmankénti segélyek célja az volt, hogy bizonyos körülmények között biztosítsanak anyagi támogatást); – egyes terheknek a családok érdekében történő csökkentése (azaz adókedvezmény, csökkentett tömegközlekedési tarifák); – szociális és kulturális könnyítések a családok részére (gyerekek napközi otthona, tanácsadói szolgálat, otthoni kisegítő szolgálatok, gyerekek, nyaraló otthona, családi nyaraló, bölcsőde, stb.); – a családok érdekeinek védelmét célzó megoldások; – a család jogi védelme, különösen is házastársi jogvita esetén; – családi otthon biztosítása, illetve – a családok gazdasági és szociális helyzete országos szinten (Konklúziók I, 75. o.). További témák, melyek kapcsán a Bizottság elkövetkező felülvizsgálati ciklusok során további tájékoztatást kért: – óvodák létesítése, hogy ezáltal az egy óvodára jutó gyerekek száma csökkenjen; – bizonyos adókedvezmények, adó engedmények a családok számára; – a családok összetétele és gazdasági és szociális helyzetük; – a lakáspolitikának a családok számára megfelelő mivolta; – a lakó/lakás arány; – a családi törvény reformja, illetve – a család bevételének a lakbérre fordítandó aránya. A negyedik felülvizsgálati ciklusban, látva a nőknek egyre hangsúlyosabb a munkaerő-piaci jelenlétét, a Bizottság hangsúlyozta „annak szükségességét, hogy megfelelő számú napközi gondozó intézmény álljon rendelkezésre gyerekek számára, különösen is beteg gyerekek szülei számára (Konklúziók IV, 101. o.). Ez a szempont, mely szerint, a 16. cikk értelmében a dolgozó szülőknek védelmet kell biztosítani, azóta több alkalommal is nyomatékot kapott, egyebek között egy, az összes Szerződő Félnek szóló általános kérdésben a XIII-2 sz. Konklúzióban (147. o.): „Mivel a családi élet és a szakmai pályafutás összeegyeztetése igen fontos kérdés, a Bizottság minden államot, mely elfogadta a 16. cikket, arra kért, hogy az e rendelkezésről szóló következő jelentésében pontosan jelezze, milyen gyerekfelvigyázó szolgáltatások állnak a családok rendelkezésére, különösen tekintettel a bölcsődékre, csecsemőotthonokra, illetve gyerekek érdekében működtetett szünidei és vakációs programok.” Ami a család jogi védelmét illeti, a Bizottság azt kérte, tájékoztassák folyamatosan a törvény változásairól a gyerekek jogait, a házastárs öröklési jogait, (Konklúziók IV, 101. o., Ausztria), a házasságot és a házastársi viták megoldását illetően (Konklúziók V, 110. o., Olaszország). 260

A Bizottság a 16. cikket úgy értelmezte, mint amely magába foglalja a nők és férfiak egyenlő bánásmódjának elvét, különösen is a házastársak közötti egyenlőség elvét. Az ötödik felülvizsgálati ciklusban azon nézetének adott hangot, hogy az Egyesült Királyság törvényeiben egy rendelkezés értelmében „egy házaspár csak akkor jogosult családi jövedelem támogatásra, ha a férj teljes munkaidőben dolgozik, ez pedig nem összeegyeztethető a férfiak és nők egyenlő bánásmódjával” (Konklúziók V, 111. o.)135 Ezen felül a tizedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság nagy érdeklődéssel észrevételezte, hogy Hollandiában 1985-ben bevezettek egy törvényt, mely „véget vet a férfiak és nők közötti egyenlőtlenségnek személyi és családi jogok tekintetében és a jog egyéb területein” és bevezettek olyan esetjogot is, mely szerint a közös szülői döntéshozatal folytatódhat a válás után” (Konklúziók X-1, 130. o.). Üdvözölte egyes adójogszabályok bevezetését, melyek adózás szempontjából azonosan bírálná el a házas és nem házasságban élő párokat (Konklúziók X-2, 132. o., Franciaország). A Bizottság észrevételezte a Szerződő Felek által abban az irányban tett erőfeszítéseket is, hogy családi kötelezettségek terén szülői egyenlőséget valósítsanak meg, és különösen a tényt, hogy a gyerekgondozási szabadságra hol az anya hol az apa jogosult a skandináv országokban. Végül pedig ki kell hangsúlyozni, hogy a XII-1 sz. Konklúziójához tartozó Általános bevezetőjében (30. o.) a Bizottság, a nagy családok és a hajléktalan családok sorsa fölötti aggodalmában „hangsúlyozta annak szükségességét, hogy a családok jólétét a családok megfelelő lakáshoz és alapvető szolgáltatásokhoz (pl. fűtés és villany) való joga alapján kell tekinteni, mivel ezek a családok jólétének és stabilitásának szükséges elemei. A Bizottság azt is észrevételezte, hogy az Európa Tanács Minisztertanácsa R(90) 2 sz., a családon belüli erőszakkal kapcsolatos intézkedésekről szóló Ajánlásában (e téma korábbi Konklúzióinak Általános bevezetőjében is kiemelt téma volt) 1990 január 15-én egyebek között általános megelőző intézkedések elfogadására ösztönzött, mint pl. megfelelő szintű lakás- és várospolitika, szociális és gazdasági védelem mindazok számára, akik főfoglalkozásként fiatal gyerekeikre, egy idős vagy fogyatékkal élő személyre vigyáznak otthon, és aktív intézkedések elfogadását is bátorította, melyek segítségével a családi élet és a munkahelyi kötelezettségek összhangba hozhatók. Ezen összefüggésben a Bizottság azt is kijelentette, miszerint „minden olyan intézkedést bátorítani kell, melynek célja, hogy a munkaidő csökkenjen vagy időben átrendezhető legyen, ezáltal megkönnyítve a családi éltetet.”

135

A helyzetet a Társadalombiztosítási Törvény rendezte 1980-ban, mely feljogosította a nőket arra, hogy ugyanolyan körülmények között kapjanak családi jövedelem támogatást mint a férfiak (Konklúziók VII, 88. o.)

261

Egy további téma, melyre Bizottság különös figyelmet szentel, a 16. cikk értelmében az adott Szerződő Fél és a többi Szerződő Fél állampolgárai számára biztosított egyenlő bánásmód. Egész pontosan azon véleményét hangoztatta, hogy egy ország saját állampolgáraival azonos feltételekkel nyújtson családi segélyt más Szerződő Felek állampolgárainak, akik jogszerűen tartózkodnak vagy dolgoznak területén. A Bizottság e témával kapcsolatos esetjoga, illetve a Karta 16. és 12. cikke közötti kapcsolatról alkotott nézete egyértelműen kitűnik a Dániában tapasztalt helyzet vizsgálatából, ahol a családi segélyek folyósítása egy adott időtartamú helyben lakási időszak függvénye. A Bizottság úgy vélte, hogy a „családi segélyre való jogosultságnak helyben lakási időszakot feltételül szabni az alábbi okok miatt nem indokolható: – először is, helyben hagyva a 12. cikk 4. bekezdéséhez tartozó Függelék rendelkezéseit, semmilyen rendelkezés nem teszi lehetővé helyben lakásnak mint a nem hozzájáruláson alapuló családi segély feltételének előírását; – másodszor, a visszaélések elkerülésének igénye, mely általában indokolja egy bizonyos időtartamú helyben lakás feltételének kiszabását, nem tűnik megvalósíthatónak ebben az esetben”. Ezen érvelés alapján a Bizottság úgy találta, hogy Dánia nem teljesíti az elvárásokat, mivel a normál, az emelt szintű és a kiemelt családi segélyt csak akkor folyósították, ha a gyerek vagy a gondviselő szülő dán állampolgár, vagy a megelőző évben Dániában laktak. A speciális családi támogatást és fiataloknak szóló támogatást pedig csak akkor folyósítottak, ha a gyerek vagy a gondviselő szülő a megelőző három év alatt Dániában lakott (Konklúziók IX-1, 95. o.; ld. még Konklúziók X-1, 129. o.). A dán kormány azzal érvelt, hogy mivel a családi támogatás nem hozzájáruláson alapuló segély, ezért a 12. cikk hatálya alá esik (lex specialis) és hogy, ami a családi támogatásokat illeti, a 16. cikk a 12. cikk 4. bekezdésével együtt értelmezendő. Ebben az esetben megszabható egy helyben lakási feltétel, mivel az utóbbi rendelkezéshez tartozó Függelék azt mondja ki, hogy az olyan támogatások esetében, amelyek biztosítási befizetésektől függetlenül járnak, a Szerződő Fél megkövetelhet egy adott hosszúságú helyben lakási időszakot más Szerződő Felek állampolgáraitól. A Bizottság nem fogadta el ezt az érvet. Elsőként azt hangsúlyozta, hogy „semmi sem bizonyítja, miszerint a Karta szerzői nem akarták, hogy a családi támogatások a 16. cikk hatálya alá tartozzanak, mivel a 16. cikk konkrétan olyan eszközként említi a „családi támogatást” mint amelynek célja a család jólétének segítése. Emellett a Karta 12. cikkének rendelkezései a 102. ILO Egyezmény ratifikálásához szükséges feltételeknek való megfeleléssel is teljesíthetők, azaz a kilenc társadalombiztosítási ágazat közül legalább háromnak az elfogadásával. Bár a családi segély a kilenc egyike, nincs rá magyarázat, amiért egy állam ne teljesíthetné a 12. 262

cikk elvárásait családi segély nyújtása nélkül. Így, ha egy állam elfogadta a 16. cikket, azzal a 12. cikk kötelezettségeinél szigorúbbakat vállalt, jelesül azt vállalta, hogy különféle intézkedésekkel védi a családot, ide értve a családi segélyek folyósítását is. Ezért, míg a családi segély intézményének megléte (egyéb segélyekkel együtt) elégséges de nem szükséges feltétele a 12. cikk rendelkezései teljesítésének, a 16. cikk teljesítésének ugyanakkor szükséges feltétele. Így világos, hogy a Karta szerzői szerint a családi támogatások a 16. cikk alapján megvalósítandó családpolitika szükséges részeit képezik. Mindazonáltal a családi támogatások „társadalombiztosítási” típusú segélyek, ezért az Európa Tanács jogi dokumentumainak (egész pontosan az 1953. évi Időközi Megállapodások és az 1964. évi Európai Társadalombiztosítási Kódex) összefüggésében vizsgálhatók, melyek megengednek egy legfeljebb 6 hónapig terjedő helyben lakási időszakot nem hozzájáruláson alapuló (családi) támogatások esetében a visszaélések elkerülése érdekében” (Konklúziók XI-1, 143. és 144. o.). A tizenharmadik ciklusban a Bizottság, észrevételezvén, hogy az „általános családi támogatást”, melyek a tizennyolc év alatti gyerekeknek fizetendő, csak a Dániában lakó gyerekek után folyósították, úgy vélekedett, hogy „szigorúan hivatalos szemszögből” a szabály azonosan vonatkozott dán és külföldi állampolgárokra. Azonban a Bizottság azon aggodalmának adott hangot, hogy gyakorlatban azok a körülmények, melyek között a családi támogatást mégsem folyósítják, nagyobb valószínűséggel álltak fenn a Karta Szerződő Feleinek külföldi állampolgárai esetében mint dán állampolgárok esetében” (Konklúziók XIII-1136, 198. és 199. o., illetve legutolsó említése: Konklúziók XIII-2, 148. o.) Azzal kapcsolatos aggodalmát, hogy a helyben lakási követelmények hogy érintik a Karta többi Szerződő Felének jogait, a Bizottság Németország esetében is kifejezte, ahol a gyereknevelési támogatásra való jogosultság szövetségi területen jogszerűen eltöltött időtől függött, amely feltétel azonban német állampolgárokra is vonatkozott (Konklúziók XIII-2, 360. és 361. o.). Végül megjegyezhető, hogy a tizenegyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság megvizsgálta az Európai Emberjogi Bíróság ítéletét (Berrehab ügy, 1988. június 26.), melyből kiderül, hogy Hollandia korábban egy alkalommal hozzájárult egy marokkói állampolgár deportálásához, aki egy holland gyerek apja volt, de lejárt a tartózkodási engedélye. A 16. cikk szerinti kötelezettség – a családi élet gazdasági, jogi és szociális védelmének elősegítése és a család, a társadalom alapegysége, teljes értékű fejlődésének biztosítása – alapján a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a holland hatóságok által kiadott deportálási utasítás, mely megfosztotta a gyereket annak lehetőségétől, hogy az elvált apa meglátogassa, a családi élettel kapcsolatos jogát sértette meg (Konklúziók XI-1, 144. és 145. o.).

136

Fritz Fabricius úr eltérő véleménye (Konklúziók XIII-1, 275-278. o.)

263

A Bizottság elhalasztotta döntését, és arra kérte Hollandia kormányát, hogy tájékoztassa arról, milyen intézkedéseket foganatosított annak érdekében, hogy hasonló esetek ne fordulhassanak elő ismét. A tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság, miután olyan értelmű tájékoztatást kapott, hogy a holland törvények szerint az Európai Emberjogi Bíróság minden ítéletének teljes mértékben érvényt szereznek saját jogszabályaikban, és a fentiek eredményeképpen megfelelő utasítást adtak a rendőri hatóságoknak, arra az álláspontra helyezkedett, hogy Hollandia megfelelt az elvárásoknak (Konklúziók XII-1, 213. o.)

Megfelelés értékelés Egészében véve a Bizottság úgy találta, hogy a Szerződő Felek teljesítik a 16. cikk elvárásait. A tizenharmadik ciklusban a Bizottság megítélése elmarasztaló volt Németország és Málta tekintetében, mivel az egyenlő bánásmód követelménye nem teljesül a Karta többi Szerződő Felének állampolgáraival szemben a családi támogatásokhoz való hozzájutás területén (Konklúziók XIII-2, 360-363. o.). A Bizottság Törökországgal kapcsolatban is elmarasztaló véleményt alkotott. Ez több okból történt, melyek egyike az esetjog egy érdekes fejleménye volt, amennyiben első alkalom volt, hogy egy ország a Karta szerinti saját kötelezettségvállalását nem teljesítette, mivel a családoknak csak egy kis része (a munkavállalók egy kiváltságos rétege) kapott családi támogatást. A Konklúzió azért is volt elmarasztaló, mert a polgári törvénykönyv szerint bizonyos rendelkezései ellentétesek voltak a házastársak közötti egyenlőség elvével (a közös tulajdonnal a férj rendelkezett; a férj volt a család feje; a férj volt jogosult a pár lakóhelyét megválasztani; a férj megfoszthatta a feleséget azon jogosultságától, hogy a házaspárt képviselje, ha ezzel a jogosultsággal visszaélt, illetve, bármely, a gyerekek feletti szülői gondviselői jogosultsággal kapcsolatos vita esetén a férj kezébe került e jogosultság) (Konklúziók XIII-3, 381-385. o.)137.

A Módosított Európai Szociális Kartában megjelenik egy Függelék a 16. cikkhez, mely szerint a rendelkezés által nyújtott védelem az egyszülős családokat is megilleti. Ez a Bizottság esetjogának megerősítésével történt, azonban az is célja volt, hogy az anyáknak járó, a Karta 17. cikkében biztosított védelem a módosított Kartában a 16. cikkben szerepel.

137

A Bizottság négy esetben halasztotta el állásfoglalását. Dánia (Konklúziók XIII-2, 148. és 149. o.), Izland (Konklúziók XIII-2, 150. o.), Olaszország (Konklúziók XIII-2, 152. és 153. o.) és Belgium (Konklúziók XIII-2, 359. és 360. o.)

264

17. CIKK – ANYÁK ÉS GYEREKEK JOGA A SZOCIÁLIS ÉS GAZDASÁGI VÉDELEMHEZ

Általános észrevételek A jelen cikk, mely egyetlen bekezdésből áll, az alábbiakat mondja ki: „Az anyák és gyermekek szociális és gazdasági védelemhez való joga tényleges megvalósulásának biztosítására a Szerződő Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy megteszik az e célt szolgáló megfelelő és szükséges intézkedéseket, beleértve a megfelelő intézmények és szolgáltatások létrehozását vagy fenntartását is”. Az Európai Szociális Karta egyedülálló tulajdonsága, hogy kiterjedt gazdasági és szociális jóléti rendelkezései nemcsak munkavállalókra, hanem más kategóriájú személyekre is kiterjednek. A 17. cikk anyákra és gyerekekre vonatkozik. Mint a Karta sok más rendelkezése, a 17. cikk is igen általános hangvételben fogalmazódott. Mint a Bizottság maga is hangsúlyozza, ennek az az előnye, hogy amikor a Kartának való megfelelést értékeli, lehetősége nyílik a szociális és gazdasági haladás követésére. (Konklúziók XIII-2, 25. o.). Az első felülvizsgálati ciklusban, mindenek előtt a 17. cikk szóhasználatára utalva, a Bizottság azt hangsúlyozta, hogy a megfogalmazás itt kevésbé pontos, mint az „anyáknak és gyerekeknek a védelemhez való” joga, a Karta I. részében, mivel a 17. cikk csak azt mondja ki, hogy az államoknak minden megfelelő és szükséges intézkedést meg kell tenniük annak biztosítása érdekében, hogy az anyáknak és a gyerekeknek jogosultságuk legyen a védelemhez, míg a 17. bekezdés I. részében ez a jog megerősítést kap, ezúttal „családi állapotra és családi kapcsolatokra való tekintet nélkül”. Ezen felül, a 17. cikk igen általános természete folytán a Bizottság a korai felülvizsgálati ciklusoktól kezdve egyértelművé tette, hogy a kormányoknak az alábbiakról kell megfelelő tájékoztatást nyújtaniuk: – az anyák és gyerekek szociális és gazdasági védelmének érdekében tett általános megoldások; – az anyáknak a szülés előtt és után rendelkezésére álló gazdasági segítség; – az apaság és az anyaság megállapításához szükséges eljárás; – a törvénytelen gyerekek ellátására szolgáló megoldások; – törvénytelen gyerekek nevelőszülőkhöz, gondviselőhöz, törvényesítéshez és örökléshez való joga; – a házassági köteléken kívül élő anyák védelme; – árvák nevelőszülői rendszere; – hajléktalan gyerekek védelme; 265

– az örökbefogadással kapcsolatos intézkedések; és – a fiatalkorú bűnelkövetők kezelése (Konklúziók I, 77. o. és Konklúziók III, 80. o.). A 17. cikk vonatkozási területe kikövetkeztethető a jelentéstételi kérdőíveken szereplő kérdések hosszú jegyzékéből is. A szövegben a „gyerek” szó jelentéséről életkor tekintetében nem található semmiféle iránymutatás. Mint a 7. cikkben már kihangsúlyoztuk, mikor a 7. és 17. cikkek közötti különbségtétel során a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy ez esetben csak az iskolás kort el nem ért személyek minősülnek gyereknek. Mivel azonban a Bizottság azon nézetének is hangot adott, hogy a 17. cikk a házasságon kívüli született gyerekekre is vonatkozik, úgy tűnik, hogy a megfelelő esetben ez felnőtt korúakra is vonatkozhat. A Szerződő Felek kötelezettsége e cikk szerint az, hogy „minden megfelelő és szükséges intézkedést” tegyenek meg. Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság ezt úgy értelmezte, mint ami azt jelenti, hogy „az államnak csak olyan esetben kell a 17. cikk értelmében intézkednie, ha a magán szférától eredő intézkedés hiánya az állami szerepvállalást szükségessé teszi”, és arra az álláspontra jutott, hogy egy olyan Szerződő Fél, melynél az anyák és gyerekek segítését első sorban a magánszféra oldja meg, teljesíti vállalt kötelezettségét (Konklúziók I, 77. o., Olaszország). A 17. cikknek való megfelelés értékelésekor a Bizottság elsősorban az alábbi témákra összpontosított: – az egyedülálló szülők védelmére; – a gyerek családi helyzetére – a fiatal személyek védelmére általában. Az egyedülálló szülők védelme A jelentéstételi kérdőív csak anyák érdekében hozott intézkedésekre utal. Ezek az intézkedések olyan intézményekre és szolgáltatásokra vonatkoznak, melyek az anyák és gyerekeik védelmét, illetve az anyák szülés előtti és utáni pénzügyi segítségét biztosítják olyan esetekben, ahol az anya nem jogosult társadalombiztosításból származó támogatásra. Ezen intézkedések szabályozzák az orvosi ellátást és a bába szolgáltatásait is a szülés ideje alatt (ld. A és B kérdések). A házasságon kívül élő anyák védelme kapcsán a Bizottság nyilvánvalóvá tette a harmadik felülvizsgálati ciklusban, hogy „a házasságon kívül élő anyákkal szembeni igazságtalan megkülönböztetés puszta hiánya nem még nem azonos azzal, hogy »az anyáknak és gyerekeknek a szociális és gazdasági védelemhez való joga ténylegesen biztosított«, és úgy vélte, hogy kü-

266

lönleges intézkedések szükségesek, mint például a tanácsadás és a segítség, ide értve a pénzügyi segítséget is” (Konklúziók III, 80. o.). Bár teljes mértékben tudatában van a ténynek, hogy a 17. cikk csak az anyákról szól, a Bizottság a XIII-2 sz. Konklúzióhoz tartozó Általános bevezetőben138 kihangsúlyozta, hogy „az egyes országokban tapasztalt helyzetekről kapott bizonyítékok nyomán a Bizottság lépésről lépésre hozzátett bizonyos kérdéseket Konklúzióihoz a gazdasági védelem egyéb formáival kapcsolatban mint pl. a speciális egyedülálló szülők juttatása, az apák és anyák közötti különbségtételre való tekintet nélkül”. A Bizottság kijelenti e Konklúziókban, hogy „míg a családi kapcsolatokban az egyenlőséget mindennél fontosabbnak tartja, nem ment túl a 17. cikk azon tényleges kitételein, melyek csak anyákra vonatkoznak, és következésképpen soha nem nyilvánított elmarasztaló véleményt amiatt, hogy az egyedül álló apák érdekében nem történnek intézkedések. Azonban a gyereküket egyedül nevelő apák számának növekedését és az általuk tapasztalt nehézségeket aggodalommal figyelve egy olyan területen, ahol az ellenük tanúsított de facto és gyakran a de jure diszkrimináció is gyakori, a Bizottság minden esetben megelégedettségének adott hangot olyan esetek kapcsán, ahol a nemzeti jogalkotás bármelyik nemű szülő érdekében foganatosít intézkedéseket, míg olyan esetekben, ahol csak az anyák védelme garantált, felveti az apáknak biztosított gazdasági és szociális védelmet” (Konklúziók XIII-2, 31. o.). A tizenharmadik felülvizsgálati ciklus során megvizsgált jelentéseket kommentálva a Bizottság kijelentette, hogy ezek főleg gazdasági intézkedésekhez kapcsolódnak: egyedül álló személyeknek juttatandó segélyek és magasabb összegű családi segélyek egyedül álló szülőknek Írországban; az egy-szülős családokat segítő intézkedések Norvégiában; az egyedül álló szülők alacsony jövedelme miatti aggodalom és a szegénységi küszöb alatt élő gyerekek száma az Egyesült Királyságban. Spanyolországban ettől eltérő természetű intézkedések születtek; itt a házasságon kívül élő anyák szakképzésben vehettek részt, és fizetés nélküli szabadságra mehettek gyereknevelés céljával (apákra ez nem vonatkozott). A belga jelentés a „válság kezelő szolgálatot” is említi, melybe beletartozik az egyedül álló anyák otthona, ahol anyák a gyerekeikkel lakhattak (Konklúziók XIII-2, 31. és 32. o.).

A gyerekek helyzete A gyerekek helyzetére vonatkozó kérdések három szempontot öleltek fel, melyeket, mint azt a Bizottság maga is felismerte, mind a nemzeti jelentések, mind a saját esetjoga igen eltérően ítélt meg (a XIII-3 sz. Konklúzióhoz tartozó Általános Bevezető, 311. o.). Ezen témák az alábbiak: 138

Mivel 1994-ben a világ a Család Nemzetközi Évét ünnepelte, a Bizottság a XIII-2 sz. Konklúzió Általános Bevezetőjét a családnak ajánlotta

267

– a szülői státusz megállapítása; – a nem házasságból vagy házasságban született gyerekek jogai; és – az árvák és a hajléktalan gyerekek védelme.

a. a szülői státusz megállapítása A szülői státusz megállapítása a biológiai apaság és anyaság tényének kivizsgálását, illetve a törvényesítést és az örökbe fogadást jelenti. A Bizottságnak a biológiai apaság és anyaság megállapítását célzó vizsgálati eljárás iránti érdeklődése azon gyerekek csoportjára összpontosít, akiknek nem áll módjában ezen eljárásokat igénybe venni. Azt kérdezi, mi az oka annak, hogy egyes csoportoknak nem állnak rendelkezésére ezen eljárások, illetve milyen intézkedések történnek ezek nevében, azonban magukat az eljárásokat nem értékeli.

b. a nem házasságból vagy házasságban született gyerekek jogai A nem házasságból vagy házasságban született gyerekek jogai első sorban e gyerekek eltartásának felelősségéhez, örökléssel összefüggő jogaikhoz, illetve általában a házasságban született gyerekekével azonos jogálláshoz kapcsolódik, mely a Bizottságnak a gyerekek közti egyenlőség miatti állandó aggodalmát tükrözi. Mint a szülői státusz megállapítása esetében is, a gyerektartási díj felelősségét is általában az első jelentésekben tárgyalják, majd az elkövetkező jelentések kevés további információt közölnek erről a témáról. A Bizottság megelégedettségének ad hangot, mikor a gyerekek eltartásának felelőssége azonos, akár házassági köteléken belüli vagy azon kívül született a gyerek. Így Belgium esetében a Bizottság megelégedetten észrevételezte az állam első jelentéséből, hogy ez még vérfertőző kapcsolatokból fogant gyerekek esetében sincs máshogy. (Konklúziók XIII-2, 34. o.) A házasságon kívül született gyerekek öröklési jogát a Bizottság esetjoga kimerítően tárgyalja. Ezen esetjog nem csupán e jogok létezéséről szól, hanem az akár házasságban, akár azon kívül született gyereket jogegyenlőségéről is. Már az első felülvizsgálati ciklusban, mikor egy Szerződő Félnél hatályos öröklési jogot vizsgálta törvénytelen gyerekek esetében, a Bizottság úgy vélekedett, hogy a helyzet, „ahol egy törvénytelen gyereknek nem áll módjában örökségének egy ésszerű részét követelni, ha a végrendelet nem tartalmaz az ő javára vonatkozó rendelkezést, és ahol, ha az anya végrendelet nélkül hal meg, csak akkor jogosult örökségre, ha az anya nem hagy maga után közvetlen

268

törvényes leszármazottat” nem áll összhangban a vállalt kötelezettségekkel (Konklúziók I, 77. o., Egyesült Királyság) Későbbi ciklusokban, a fentihez hasonlóan, mikor egy másik Szerződő Félnél fennálló helyzetet vizsgálta, a Bizottság úgy találta, hogy egy házassági köteléken kívül született gyerekről nem mondható el, hogy „megfelelő gazdasági és szociális védelmet élvez, ha nem követelheti jogos örökségként annak az apának a javait, akinek apaságát vizsgálat állapította meg” (Konklúziók IV, 104. o., Ausztria), és felidézte, hogy „ez a fajta megkülönböztetés a törvénytelen gyerekekkel szemben még az öröklés területén is, ellentétben áll a 17. cikk rendelkezéseivel, mely minden gyerek számára gazdasági és szociális védelem garantálására törekszik” (Konklúziók VI, 105. o.). A negyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság a Kormányzati Bizottság által a harmadik jelentésben tett észrevételek eredményeképpen, illetve a Parlamenti Közgyűlés 71. sz. Véleményének fényében szükségesnek tartotta felvetni a kérdést, vajon a házasságon kívül született gyerekek öröklési joga a 17. cikk vonatkozási területére esik-e, mely cikk, a 16. cikktől eltérően nem utal kifejezetten az érintett személyek jogi védelmére. Úgy vélekedett, hogy „nehéz elválasztani az anyák és a gyerekek szociális és gazdasági védelmét a helyzetet szabályzó törvényi rendelkezésektől; a szociálpolitikai célok nem érhetők el anélkül, hogy számításba ne vennénk a védelemben részesülő személyeknek biztosított jogokat és azok kötelezettségeit, akiknek e védelem garantálása a feladata”. A Bizottság ezen kívül kijelentette, hogy „általánosságában szólva, nem lehetséges figyelmen kívül hagyni az anyának és gyerekének jogi helyzetét az általuk igényelhető szociális és gazdasági védelem mértékének felmérésekor, illetve a szociálpolitika egy igen fontos területén tapasztalható trendek felmérésekor a tagállamokban, mely a Karta 17. cikkének igazi célja”, és arra az álláspontra jutott, hogy „ha lennének olyan jogi védelmet nyújtó intézkedések, melyeknek nincsenek gazdasági vagy szociális vonatkozásai, a Bizottságnak figyelmen kívül kellene hagynia azokat, ám a Bizottság komolyan vitatja, hogy ilyen intézkedések egyáltalában létezhetnek. Mindenesetre, ami a III. sz. Konklúzióban felvetett érveket, de különösen is a házasságon kívül született gyerekek öröklési jogát és családjukhoz való viszonyukat illeti, egész nyilvánvaló volt, hogy a szociális szempont fontosabb volt a többinél” (Konklúziók IV, 103. o.). A Bizottság következetesen tartotta magát ezen állásponthoz az összes ezt követő ciklus során. Emiatt az olyan esetekről, ahol a házasságon kívül született gyerekek öröklési joga vagy nem létezik vagy nem azonos a törvényes gyerekekéivel, a Bizottság elmarasztaló álláspontot alkot (ld. lejjebb). Bár a Bizottság esetjoga a minden utód egyenlőségével kapcsolatban főleg az öröklési jogra vonatkozik, a Bizottság „minden gyerek általános jogegyenlőségét” tartja kívánatosnak. A

269

harmadik felülvizsgálati ciklustól kezdve a Bizottság az alábbiakban nyilvánította ki álláspontját: „Ami a házasságon kívül született gyerekek általános jogállását illeti, a Bizottság az alábbi megállapításokat tette:

a. míg talán nem lehetséges jelenleg, hogy az ilyen gyerekeket a törvény előtt pontosan olyan bánásmódban részesítsék mint a többi gyereket, az olyan államok, melyek jogalkotása nyílt megkülönböztetést alkalmaz a gyerekek első csoportjával szemben, nem tekinthetők olyannak mint amelyek a 17. cikk alapján vállalt kötelezettségeiket teljesítik;

b. amellett, hogy amennyire csak lehetséges, egyenlő bánásmódot biztosítanak, egy államnak a házasságon kívül született gyerekek védelméhez szükséges és e szempontból helyén való intézkedéseket is meg kell tennie, figyelembe véve e gyerekek különleges igényeit” (Konklúziók III, 80. o.). Azonban, ahogy a Bizottság maga is hangsúlyozta a fent említett, a XIII-2 sz. Konklúzióhoz tartozó Általános bevezetőjében „az ezt követő társadalmi változások immár lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy minden tekintetben a gyerekek törvény előtti teljes egyenlőségét hirdesse”. A Bizottság elégedettségét fejezte ki azon tény kapcsán, hogy Belgiumban a diszkrimináció teljes hiányát tapasztalta „azon gyerekek között, akik azonos jogokat élveznek, és azonos kötelességeik vannak mindkét szülő és a szülők rokonai tekintetében, és megfordítva” (Konklúziók XIII-2, 36. és 37. o.). c. Az árvák és a hajléktalan gyerekek védelme A harmadik felülvizsgálati ciklus során a Bizottság az alábbi módon határozta meg a hajléktalan gyerekek védelmének célját: „az ilyen megoldások fő célja az kell, hogy legyen, hogy az ilyen gyerekeknek a szokásos otthoni környezethez legközelebb álló körülményeket nyújtsuk” (Konklúziók III, 80. o.). A XIII-2 sz. Konklúzióhoz (37. és 38. o.) tartozó Általános bevezetőjében a Bizottság, miután észrevételezte a tényt, hogy egyetlen Szerződő Fél jelentésében sem esik szó hajléktalan gyerekekkel kapcsolatos részletekről, a felhívta a kormányok figyelmét az „ilyen gyerekek nyilvánvalóan hátrányos helyzetére és arra a különleges gondoskodásra és védelemre, melyre szükségük van ahhoz, hogy fejlődésük és jólétük ne sérüljön túlságosan”. Mindemellett a Bizottság megerősítette, hogy „a hajléktalan gyerekek védelmével kapcsolatban a pénzügyi biztonság megadásától teljesen függetlenül a fő szempont az, hogy emberi igényeiknek megfelelő ellátó/gondoskodó létesítményekhez jussanak”, és hogy „hasonló gondoskodás övezze az árvákat, a létfeltételeik biztosításával és vagyontárgyaik kezelésével kapcsolatosan részükre előírt jogi garanciákon túl”. 270

A fiatalok védelme általánosságban A gyerekek számára biztosítandó megfelelő szociális védelem szükségességének számbavételén túlmenően a Bizottság a 13. felülvizsgálati ciklus második részében kifejezte abbeli óhaját, hogy újfent megvizsgálja a 17. cikk megvalósítását az egyes nemzeti jogszabályok és nemzetközi egyezmények fejlődésének fényében. „Ezen célból arra kérte az összes olyan államot, mely elfogadta a 17. cikket, hogy következő jelentésében adjon e rendelkezéssel kapcsolatosan friss tájékoztatást saját törvényük helyzetéről e törvények gyakorlati alkalmazásáról minden, a Bizottság által különösen fontosnak tartott területen: a gyerekek védelme bántalmazással szemben, a gyerekeknek a polgári és büntető bíróságok szolgáltatásaihoz való hozzájutása és a fiatal bűnelkövetők védelme. Ami a bántalmazást illeti (ide értve a szexuális természetűt is) a Bizottság e kérdéshez kapcsolódó minden információról, illetve minden olyan megtett vagy tervezett intézkedésről tájékoztatást kért, melyek célja a gyerekeknek vagy a fiataloknak a nekik járó védelem biztosítása akár egyedül, akár családon belül, nem csak preventív, hanem egyéb intézkedésekre kiterjedően is, mindazon információval, mely az ilyen kérdéseket kezelni hivatott szolgáltatások felállításáról és szerepéről (különösen a szociális és jogi szolgáltatások) és e szolgáltatásokat szabályzó törvényi rendelkezésekről szól.139 Ami a polgári és büntető bíróságok szolgáltatásaihoz való hozzájutást illeti, a Bizottság azt kérdezte, milyen jogi képviseletet kap a gyerek a bíróságon, ha ezt egyáltalában megkapja, különösen a szüleivel, gyámjával vagy gondviselőjével vagy azok közötti konfliktus esetén, és, hogy a gyerek személyesen meghallgatható-e a bíróságon, és, ha igen, mely életkortól felfelé és milyen körülmények között. Ami a fiatal bűnelkövetők védelmét illeti, a jelentéstételi kérdőív G kérdésében megjelenő részleteken túlmenően, melyre a Bizottság részletesebb válaszokat vár (speciális intézményekről és bíróságokról), a Bizottság az iránt érdeklődött, milyen korban kezdődik a büntetőjogi felelősség, illetve milyen életkorban mondható ki ítélet, milyen büntetéseket alkalmaznak, és azokat milyen formában valósítják meg, különös tekintettel a szabadságvesztéssel járó ítéletekre; a védelemmel, az oktatással és az egészségüggyel kapcsolatos, hatékonyan megvalósított intézkedések” (Konklúziók XIII-2, 157. o.).

139

Ugyanezt a kérdést a bántalmazásról a Bizottság a 7. cikk 10. bekezdésében is feltette a Szerződő Feleknek (ld. fent).

271

Megfelelés értékelés Ausztria a negyedik felülvizsgálati ciklustól a tizedikig megszegte a 17. cikk rendelkezéseit (Konklúziók IV, 104. o., V, 113. o., VI, 105. o., VII, 89. o., VIII, 187. o., IX-2, 89. o. X-2, 135. o.) azon az alapon, hogy a házasságon kívül született gyerekekkel szemben öröklés tekintetében diszkriminációt alkalmaz. A tizenegyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság észrevételezte az Európai Emberjogi Bíróság ítéletét az Inze ügyben 140, melyben a bírák arra az álláspontra helyezkedtek, hogy az olyan jogszabály alkotás, mely az öröklésjog területén megkülönböztetéshez vezet házasságban és házasságon kívül született gyerekek között, ellentétes az Európai Emberjogi Egyezmény 14. cikkével, pontosan az Egyezmény 1. sz. Jegyzőkönyvének 1. cikkével. Észrevételezte továbbá azt az információt, mely szerint egy új törvény új szabályokat vezetett be ezen a területen (Konklúziók XI-2, 137. és 138. o.). A helyzetet rendezettnek minősítette a tizenkettedik felülvizsgálati ciklus, azután, hogy bevezették az öröklési jogról szóló 1989. évi (módosított) törvényt (BGBI, No. 656/1989), mely megszüntette a házasságon kívül született gyerekekkel szembeni diszkriminációt az öröklésjog területén, és úgy rendelkezett, hogy minden gyereket, születése-kori jogállásától függetlenül egyenlőnek kell tekinteni öröklési kérdésekben (Konklúziók XII-2, 206. o.). Még két ország, az Egyesült Királyság és Írország részesültek bírálatban korábban a 17. cikk alapján, majd teljesítették a vonatkozó követelményeket jogi és egyéb változtatások megtétele által. Az Egyesült Királyságot amiatt érte bírálat, hogy a törvénytelen gyerekek öröklési joga az 1938. évi (módosított) Öröklési (Családról való gondoskodás) törvény nem volt megfelelően garantálva végrendelet nélküli öröklés esetén (Konklúziók I, 77. o., Konklúziók II, 37, Konklúziók III, 82. o.). A helyzetet az 1969. évi Családi Törvény reformjáról szóló törvény rendezettnek minősítette az Egyesült Királyságban (Konklúziók III, 82. o.) és Észak-Írországban (Konklúziók V, 115. o.), Man szigetén pedig az 1982. évi Öröklési Törvény (Konklúziók IX-1, 98. o.). Írországról a második felülvizsgálati ciklusban azt találták, hogy nem teljesíti a 17. cikk rendelkezéseit, azon az alapon, hogy komoly hiányosságok és nem megfelelőségek váltak ismertté az alábbi területeken: – férjezetlen anyák védelme; – anyák védelme a szülés előtt és után; – a hajléktalan gyerekek védelmére irányuló megoldások (Konklúziók II, 57. o.). 140

Itélet az Inze ügyben 1987, október 28, A sorozat, 126.

272

A negatív megítélés a harmadiktól a tizedik ciklusig volt érvényben, különösen a házasságon kívül született gyerekek jogállása miatt (Konklúziók III, 81. és 82. o.; IV, 104. o.; V, 114. o.; VI, 105. és 106. o.; VII, 90. o.; VIII, 188, és IX-2, 90. o.). A tizenegyedik ciklusban Írországról megállapítást nyert, hogy összhangban áll a Karta követelményeivel az 1987. évi, a gyerekek jogállásáról szóló törvény elfogadása miatt, mely jogegyenlőséget hozott létre minden gyerek között, függetlenül attól, hogy szüleik megházasodtak-e és amely törvény egyebek között megszüntette azokat a joghelyeket pl. a gyámság, a gyerektartás, illetve a tulajdonjog (ide értve az öröklés jogát is) kérdésében, melyek megkülönböztetéshez vezettek a házasságon kívül született gyerekekkel szemben (Kiegészítés a XI-2 sz. Konklúzióhoz, 49. o.) Az alábbi országok nem bizonyultak összhangban állni a 17. cikk rendelkezéseivel:

Franciaország: a házasságtörő kapcsolatból született gyerekek öröklési jogainak különbözősége miatt. A fennálló helyzetet először a tizenharmadik ciklusban érte bírálat (Konklúziók XIII-2, 159. o.), bár maga a helyzet az első francia jelentés benyújtása óta változatlanul fennáll. Amint a Bizottság elmagyarázta, szokásainak az esetjogában is tükrözödő változásai, mely a házasságon kívül született gyerekekkel szemben megnyilvánuló bárminemű, de különösen is az öröklési jog területén tapasztalható megkülönböztetést ellentétesnek tart a 17. cikkel, (ld. egyebek között: Konklúziók XI-2, 137. és 138. o.) arra ösztönözték, hogy újraértékelje a helyzetet. Málta: azon az alapon, hogy a törvénytelen gyerekek öröklési joga alacsonyabb rendű mint a törvényeseké, illetve az első és a második házasságból született gyerekek közötti egyenlőtlenségek miatt (Konklúziók XII-2, 207. és 208. o. és Konklúziók XIII-2, 365. o.)141.

A Módosított Európai Szociális Kartában a 17. cikk címe a következőre változott: „A gyermekek és fiatalok szociális, jogi és gazdasági védelemhez való joga”, és a cikk maga is módosult, hogy a gyerekeknek és fiataloknak a munka világától függetlenül is védelmet nyújtson, és kezelje sebezhetőségükből fakadó speciális igényeiket. Az anyák védelmét a 16. cikk szabályozza, mely egyben az egyedül álló szülők témájával is foglalkozik. A „jogi” szó is helyet kapott a címben, mivel a Bizottság esetjoga jelen fejlődési stádiumában már kiterjed a gyerekek védelmének jogi aspektusára is. A 17. cikk a következőképpen hangzik: 141

Négy esetben történt halasztás: Belgium (Konklúziók XIII-2, 364. o.), Németország (Konklúziók XIII-2, 364. o.), Luxemburg (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 83-85. o.) és Törökország (Konklúziók XIII-3, 389-392. o.).

273

Annak érdekében, hogy biztosítsák a gyermekek és fiatalok jogának hatékony gyakorlását, hogy olyan környezetben növekedjenek fel, amely elősegíti személyiségük, valamint fizikai és szellemi adottságaik teljes kifejlődését, a Felek vállalják, hogy akár közvetlenül, akár állami és magán szervezetekkel együttműködve megteszik az összes megfelelő és szükséges intézkedést, melynek célja: 1. a) biztosítani, hogy a gyermekek és fiatalok, figyelembe véve szüleik jogait és kötelességeit, megkapják a gondozást, segítséget, iskoláztatást és képzést, amelyre szükségük van, különösen pedig gondoskodnak olyan intézmények és szolgáltatások létesítéséről és fenntartásáról, amelyek elégségesek és megfelelnek ennek a célnak; b) védelmezik a gyermekeket és a fiatalokat az elhanyagolással, erőszakkal vagy kizsákmányolásal szemben; c) az állam védelmet és különleges segély nyújt azon gyermekeknek és fiataloknak, akik ideiglenesen vagy véglegesen nélkülözik családjuk támogatását; 2. biztosítják a gyermekek és fiatalok ingyenes elemi és középfokú iskoláztatását, valamint azt, hogy rendszeresen járjanak iskolába.

274

18. CIKK – JÖVEDELEMSZERZŐ TEVÉKENYSÉG FOLYTATÁSÁNAK JOGA MÁS SZERZŐDŐ FELEK TERÜLETÉN

Általános észrevételek Az első két felülvizsgálati ciklusban a Bizottság e cikk alkalmazási területét a személyi hatály szempontjából értékelte, és meghatározta első három bekezdésének vonatkozási területét. Ami a személyes vonatkozást illeti, a Bizottság azon az állásponton van, hogy csak a Karta Szerződő Feleinek állampolgáraira vonatkozik. A Bizottság az alábbi módon érvel: „A Bizottság úgy érzi, hogy az általa megtestesített garanciák csakis a Szociális Karta által jogilag kötelezett Szerződő Felekre vonatkozzanak. A Karta Függeléke kétségkívül kimondja, hogy »az 117.-ig terjedő cikkek csak azon külföldiekre vonatkoznak, akik egy másik Szerződő Fél állampolgárai …«, így kimondható, hogy a 18. cikk, és ugyanilyen alapon a 19. cikk is minden külföldire vonatkozik. A Bizottság azonban visszautasította ezen érvet, méghozzá azon az alapon, hogy a 18. és a 19. cikk szövegből világosan kitűnik, miszerint a szóban forgó rendelkezések csakis a Szerződő Felek állampolgáraira vonatkoznak. A Bizottság azt is észrevételezte, hogy a legutóbb említett rendelkezések értelmezését alátámasztotta a nekik megfelelő bekezdések szövegezése a Szociális Karta első részében. Később arra az álláspontra jutottak, hogy a 18. és a 19. cikk kihagyása a fent idézett részből azzal a ténnyel lenne megmagyarázható, hogy a rész szerzői nem ítélték szükségesnek itt a Karta személyi hatályát külön meghatározni a Karta vonatkozási területét a két szóban forgó cikk vonatkozásában, azon az alapon, hogy ez már azok szövegezéséből is kellően egyértelmű” (Konklúziók I, 79. o.). A 18. cikk nem csupán kereső személyekre vonatkozik, hanem önfoglalkoztatókra is. A travaux préparatoires-ból világosan kitűnik, hogy ezt a kategóriát a 18. cikkben kellene megjeleníteni, és egyébként a Bizottság is ezt tette. Ami a 18. cikk 1., 2., és 3., bekezdéseiben szereplő rendelkezések vonatkozási területét illeti, a Bizottság kijelentette, hogy azok puszta megfogalmazása „dinamikus jelleget kölcsönöz nekik, mely e rendelkezések és azok alkalmazásának fejlődését sugallja, melyet egyébként minden kétévenkénti jelentésben jelezni kellene”. A Bizottság ugyanakkor tovább ment, és kijelentette, hogy:

275

„1. Az ezen bekezdésekben vállalt kötelezettségek tárgya nem a Szerződő Felek területére való belépés, hanem csak az e területeken folytatott kereső tevékenység (lásd a Karta Függelékét142). 2. Egy Szerződő Féltől nem várható el, hogy további előre lépésről számoljon be minden jelentésben, ha a jelenlegi szabályok alkalmazásának liberális szelleme, a formalitások egyszerűsége és a rendelkezések liberális jellege máris olyan szintűek, hogy a szóban forgó állam olyannak tekinthető mint amely teljes egészében teljesíti a vállalt kötelezettségeket. 3. A Bizottság azt is hangsúlyozta, hogy a Karta I. részének 18. bekezdése értelmében „a Szerződő Felek bármelyikének állampolgára jogosult kereső tevékenységet folytatni bármelyik másik Szerződő Fél területén, az utóbbi állampolgáraival való egyenlő bánásmód talaján, kogens gazdasági és szociális okok alapján megállapított korlátozások tiszteletben tartásával”. A 18. cikk (1-3) ezen elvi definíció fényében értelmezendő, és az adott Szerződő Fél kötelessége kétévenkénti jelentéseikben bizonyítékot szolgáltatni bármely „kogens gazdasági vagy szociális okról”, mellyel a 18. cikk alapján vállalt kötelezettségeik teljesítésére tett erőfeszítéseik szűkebb vagy tágabb vonatkozási területét magyarázzák (Konklúziók II, 59. és 60. o.; a legutolsó megerősítést lásd: Konklúziók XIII-1, 262. o.). Ezen megfontolásokat figyelembe véve, a Bizottság a 18. cikk tárgyhoz tartozó bekezdéseit a következő módon értelmezte: „1. Bármely szabály, mely de facto vagy de jure korlátozza egy hozzájárulás kiadását arra, hogy azzal kereső tevékenységet folytassanak egy adott állásban egy adott munkaadónál, nem tekinthető elfogadhatónak. Egy munkavállalót egyetlen vállalathoz kötni azzal a fenyegetettséggel, hogy ha ott állását elveszíti, az országból is távoznia kell, valójában olyan mértékben korlátozza az illető szabadságát, hogy a továbbiakban a szóban forgó jogszabály nem tekinthető sem »liberális szellem«, sem liberális szabály bizonyítékának. Ezen felül gazdasági vagy szociális okok igazolhatják külföldiek foglalkoztatásának korlátozását bizonyos foglalkoztatási és földrajzi ágazatbeli állásfajták vonatkozásában, de sose állapíthatnak meg olyan kötelezettséget, mely szerint egy munkavállalónak egy adott vállalkozásnál kell maradnia.143 2. A »liberális« szabályoknak szokványos esetben lehetővé kellene tenniük a külföldi munkavállaló számára, hogy a fogadó országba való belépésekor számára engedélyezettől eltérő te-

142

A Karta Függeléke az I. rész, 18. bekezdés és a II. rész, 18. cikk, 1. bekezdés tekintetében az alábbiakat mondja

ki: „Magától értetődik, hogy e rendelkezések nem vonatkoznak a Szerződő Felek területére történő belépésre, és nem járhatnak a letelepedésről szóló 1955. december 13-án Párizsban kelt Európai Egyezmény sérelmével.” 143 A legutolsó megerősítés a Konklúziók XIII-2-ban (368. o.) olvasható a 18. cikk 1. bekezdésének Belgiumon belüli alkalmazásával kapcsolatban

276

vékenységet is folytasson, és ezt szabad döntése szerint tehesse bizonyos helyben lakási időszak vagy az adott foglalkozásában eltöltött időszak után.144 3. A 18. cikk betűje és szelleme azt jelentik, hogy a Karta Szerződő Feleinek állampolgárainak helyzete fokozatosan – amennyire csak lehet, azonossá kell, hogy váljon az adott ország állampolgárainak helyzetével” (Konklúziók II, 60. o.) A fenti értelmezések fényében a Bizottság az alábbi állásfoglalásra jutott: „A 18. cikk 1., 2. és 3. bekezdéséböl fakadó kötelezettségek kielégítése érdekében egy szerződő fél kormányának az alábbiakról kell megbizonyosodnia: – vagy azt, hogy a jelentés által lefedett időszakban a hatályos jogszabályok érvényre juttatása liberális volt, és előrehaladás történt az egyszerűsítés és a rugalmasság fokozása irányában más Szerződő Felek állampolgárai tekintetében is; – vagy, hogy a korábbi helyzet már olyan volt, hogy nem volt szükség további fejlődésre, mivel a szóban forgó kötelezettségeket teljesítettnek lehet tekinteni” (uo.). Bizottság ezért meghatározta azokat a részleteket, melyeket a 18. cikknek való megfelelés értékeléséhez szükségesnek tart. Egy adott szerződő államnak az alábbi információt kell nyújtania: „1. – Mely kritériumok szerint adják meg vagy utasítják vissza országukban más Szerződő Felek állampolgárainak egy bérlistás vagy független foglalkozás folytatásához szükséges engedélyt, de facto, és de jure? – Hány kérvényt iránti kérelmet adtak be és hányat bíráltak el kedvezően? – Szerződő Felek állampolgárai közül összesen hánynak engedélyezték valamely szakma űzését az adott országban? – Hogy aránylik ez a szám azon országok állampolgárainak számához, akik nem Szerződő Felek? 2. – Pontosan melyek a részletes formai követelményei annak a kérvénynek, melyet egy másik Szerződő Fél állampolgára kell, hogy benyújtson ahhoz, hogy alkalmazotti keretek között vagy független alapon szakmai tevékenység megkezdéséhez vagy egy már megkezdett tevékenység folytatásához engedélyt kapjon? 3. – Mely jogok járnak együtt egy munkavállalási engedéllyel?

144

A legutolsó megerősítés a Konklúziók XIII-3-ban (400. o.) olvasható a 2. bekezdés Törökországon belüli alkalmazásával kapcsolatban.

277

a. Milyen jogállást eredményez a kedvezményezett számára, ha a munkavállalási engedély érvényessége alatt állását elveszíti, vagy befejezi a kérdéses tevékenységet?

b. Milyen időtartamra adják a munkavállalási engedélyt, és milyen jogállást eredményez a kedvezményezett számára az érvényességi időszak lejárta? Jogosult-e a kedvezményezett annak megújítására? Folytathat-e azonos ágazatban vagy különböző földrajzi területen, esetleg különböző területen más szakmai tevékenységet? Változnak-e ezek a szabályok aszerint, hogy az illető fél mennyi ideje lakik vagy dolgozik az adott országban? – Hogy viszonyulnak ezek a szabályok és a hozzájuk tartozó gyakorlat azon külföldiek vonatkozásában, akik nem más Szerződő Felek állampolgárai? 4. – Mely gazdasági és szociális okok igazolják az adott országban más Szerződő Felek állampolgárainak egy szakmai tevékenység gyakorlásának szabadságát vagy arra vonatkozó korlátozások bevezetését?” (Konklúziók II, 61. és 62. o.). A Bizottság következetesen rákérdezett erre az információra a felülvizsgálati ciklusok során (lásd pl. Konklúziók V, 118. o.; Konklúziók VII, 197. o.). Ezen túlmenően a Bizottság érdeklődését fejezte ki az iránt, hogyan lehet benyújtani munkavállalási engedély kérelmeket külföldről vagy engedély meghosszabbítási kérelmeket olyan esetben, ha az illető munkavállaló már jogszerűen a szóban forgó ország területén tartózkodik. A harmadik felülvizsgálati ciklus során a Bizottság nyilvánvalóvá tette, hogy „sem egy kereső vagy foglalkoztatott személynek, aki egy Szerződő Fél állampolgára, abban való akadályozása, hogy akár egy adott tevékenységet végezzen, akár egy adott munkaadónál végezze azt, akár egy olyan külföldi állampolgár munkavállalási engedélyének a következetes visszautasítása, aki egy másik Szerződő Fél területére való beléptekor még nem bírt munkavállalási engedélylyel, nem tekinthető a »rugalmasság szellemét« példázó, illetve rugalmas szabályozási rendszerből fakadó gesztusnak”. (Konklúziók III, 83. o.). A negyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság folytatta a „kogens gazdasági és szociális okok” kifejezés értelmezését az I. rész 18. bekezdésében, és nyilvánvalóvá tette, hogy „amíg a migráns munkavállalók nem élveznek teljesen azonos bánásmódot, a Bizottság nem érthet egyet azzal, hogy bármely állam az I. rész 18. bekezdésében olvasható fenntartásra való utalással kitérjen kötelességei és azok megvalósításának hathatós felügyelete elől. A Bizottság egyetért a Közgyűléssel, abban, hogy »a kogens gazdasági és szociális alapokon nyugvó megszorítások« kifejezés az »abszolút egyenlőség bevezetésére vonatkoznak, ami is a végső cél«, és nem a 18. cikk keretei között vállalt kötelezettségekre, melyek csak a meglevő jogszabályok liberalizálását és egyszerűsítését jelentik” (Általános bevezető a IV sz. Konklúzióhoz, XV. old).

278

A Bizottság mindazonáltal elismerte, hogy „gazdasági és szociális okok” különösen is sürgetőek lehetnek a gazdasági recesszió idején, mint ahogy az a negyedik felülvizsgálati ciklus jelentéstételi időszaka alatt (1972-1973) a tényleges helyzet volt a Szerződő Felek országaiban (Konklúziók IV, 107. o.). Az egyik Szerződő Fél esetében, mely egy adott ideig korlátozta a munkavállalási engedélyek kiadását olyan államok polgáraira, melyekkel speciális kapcsolatai voltak, és ezen intézkedését az ország gazdasági helyzetével (pontosan az olajválsággal) magyarázta, a Bizottság, míg elismerte, hogy a 18. bekezdés alapján valóban helye van gazdasági okokra való hivatkozásnak, azt állította, hogy ezen érveket nehezére esett elfogadni, mivel a megszorítások csak korlátozott számú személyre, konkrétan két Szerződő Fél állampolgáraira vonatkoztak (Konklúziók IV, 108. o., Dánia). Az egyik Szerződő Fél azon véleményére, mely szerint a rendelkezések e bekezdés szerinti liberalizálása csak a már az országban tartózkodó migráns munkavállalókra kell, hogy vonatkozzon, „míg felidézte, hogy a 18. cikk rendelkezései nem vonatkoznak a szabályokra, melyek a külföldieknek az adott Szerződő Fél országába való belépését szabják meg, válaszként a Bizottság úgy érezte, nem fogadhat el egy olyan értelmezést, mely célját aláásta volna, mely nem más, mint »annak a jognak a hathatós gyakorlása, hogy valaki kereső tevékenységet folytasson egy másik Szerződő Fél területén« azáltal, hogy a liberalizálás előnyeit más Szerződő Feleknek csak azon állampolgárokra korlátozzák, akik már az országban vannak. A Bizottság szükségesnek tartotta hangsúlyozni, hogy azok a rendelkezések, melyek megtiltják, hogy egy másik Szerződő Fél állampolgárai, akik a belépéssel, a tartózkodás, helyben lakás és kereső tevékenység folytatásának és a tartózkodás időtartamával kapcsolatos rendelkezések együttes eredményeképpen az adott országban munkavállalási engedélyt kérvényezhessenek (hacsak nem rövid távú engedélyről volt szó) nincsenek összhangban a Karta e rendelkezésével, még akkor sem, ha a külföldi állampolgárokkal kapcsolatos szabályok egyéb tekintetben már megfelelő mértékig liberalizáltak” (Konklúziók XIII-1, 204. o. Svédország). A tizenharmadik ciklusban a Német Szakszervezetek Szövetsége által tett észrevételre adott válaszban, mely észrevétel szerint az új törvény következményeképpen (az idegenrendészeti törvény módosításáról szóló törvény) megszigorítják az eljárásokat és az adminisztratív költségeket is felszámítanak majd a tartózkodási engedélyek kiadásakor, felidézték a fenti esetjogot, mely szerint nem elfogadható a többi Szerződő Fél polgárai közül csak a már az adott országban tartózkodókra korlátozni a liberalizálás előnyeit (Konklúziók, XIII-2, 371. és 372. o., Németország). Egészen a kilencedik felülvizsgálati ciklusig a Bizottság a 18. Cikk 1., 2. és 3. bekezdésének való megfelelést egyben vizsgálta, nem pedig egyébként követett szokása szerint, különkülön. 279

A tizedik ciklus után azonban az egyes bekezdéseknek való megfelelést külön tárgyalta. Bár, amint a Bizottság maga is elismerte, nem könnyű különbséget tenni a három bekezdés vonatkozási területe között, a következetesség elve miatt megtartotta azt a gyakorlatot, mely szerint az esetjogot külön bekezdésenként tárgyalta. Ezt hasznosabbnak is tartották, mivel a Karta lehetővé teszi, hogy a Szerződő Felek egyes kiragadott bekezdéseket is elfogadjanak. Mindazonáltal a tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság általános kérdést tett fel az összes olyan Szerződő Félnek, mely elfogadta a 18. Cikk 1., 2. és 3. bekezdését. Azt kérte a Szerződő Felektől, hogy »nyújtsanak részletes tájékoztatást a tartózkodási engedély és a munkavállalási engedély közötti bármilyen kapcsolatról, illetve arról, milyen hatással van a foglalkoztatás megszűnése ezekre az engedélyekre a nemzeti jogalkotás, a szabályzás, illetve a gyakorlat szempontjából, és információt kért még e rendelkezéseknek a Szerződő Felek állampolgárai vonatkozásában tapasztalt gyakorlati alkalmazásáról is«. Ez az információ azon tény szempontjából tűnik szükségesnek, miszerint a Bizottság észrevételezte, hogy „egyes, az Európai Unió vagy az Európai Gazdasági Terület Egyezményének szerződő államai közötti kapcsolatrendszer összefüggésein kívüli országokban a tartózkodási engedélyre való jogosultság a munkavállalási engedélyre való jogosultság függvénye volt, és a munkaviszony megszűnése ezen engedélyek megszüntetéséhez vagy meg nem újításához vezetett” (Konklúziók, XIII-2, 168. o.).

1. Bekezdés – Az érvényben levő szabályok liberális alkalmazása

Ezen rendelkezés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „az érvényben levő rendelkezéseket liberális szellemben alkalmazzák”. Lásd még a Karta Függelékében az „Általános” bekezdés alatt.

Az első bekezdés témája elsősorban nem a jogi szempontok, hanem az adminisztratív gyakorlat. A Bizottság azon álláspontot volt, hogy egy Szerződő Fél megfelelhet az 1. bekezdés követelményeinek, még akkor is, ha a bevándorlók foglalkoztatásával kapcsolatos törvényei szigorúak, feltéve, ha e szabályok alkalmazása lehetővé tesz némi szubjektív megítélést az alkalmazás során, és ezen alkalmazás liberális szellemben történik. Ilyen módon egy Szerződő Félről úgy találták, hogy teljesíti a Karta elvárásait, még akkor is, ha a munkavállalási engedélyeket csak egy korlátozott időre és egy konkrét megüresedésre adta ki, és az állásváltoztatás alkalmával új engedély beszerzése volt szükséges, mivel a gyakorlatban ugyanarra az állásra könynyen megadták az engedélyt, és mivel négy igazolt, munkaviszonyban töltött év után egy kül280

földi munkavállaló kérelmezhette, hogy mentesítsék a munkával, illetve a tartózkodással kapcsolatos megszorítások alól, és ezt a mentességet általában megadták (Konklúziók III, 86. o. Egyesült Királyság). Ugyanezen álláspont megerősítést nyert a negyedik ciklusban, mikor a Bizottság azt találta, hogy ugyanazon Szerződő Fél továbbra is teljesíti az 1. bekezdés elvárásait, pedig 1972-ben bizonyos szigorításokat vezettek be szak- és betanított munkások vonatkozásában, azon az alapon, hogy a törvény alkalmazása, különösen is az 1971. évi új Bevándorlási törvény „bizonyos mérvű liberalizmus jeleit viselte magán”. Ezen kívül a kérvényezett és a megadott engedélyek aránya igen magas volt145 (Konklúziók IV, 110. o. és 111. o., Egyesült Királyság). Az esetjogból az alábbiak tűnnek ki: – a Karta Szerződő Feleinek állampolgárai által kért és megkapott munkavállalási engedélyeknek és azok meghosszabbításainak magas, illetve a visszautasítások alacsony arányszáma a Bizottság számára meggyőző tények voltak a tekintetben, hogy a meglevő szabályokat liberális szellemben alkalmazzák (lásd pl.: Konklúziók IV, 109, Ausztria; 112. o., Írország; 114. o., Egyesült Államok; Konklúziók VII, 94. o., Franciaország; Konklúziók VIII, 194. o., Németország; 197. o., Írország; 200. o., Egyesült Királyság; Konklúziók IX-1, p. 101, Svédország; Konklúziók XII-1, 221, Izland); – következetesen visszautasítani egy Szerződő Fél olyan állampolgárának munkavállalási engedély iránti kérelmét, aki anélkül lépett egy másik Szerződő Fél területére, hogy előtte kiváltotta volna a munkavállalási engedélyt, nem tekinthető a liberális szellem megnyilvánulásának (Konklúziók IV, 114. o. Svédország). A nyolcadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság megismételte, hogy a Karta e rendelkezésének alkalmazását vizsgáló értékelés aktualizált információt tesz szükségessé mindegyik tárgyidőszak vonatkozásában, mégpedig az alábbi területeken: – a kérvényezett és visszautasított munkavállalási engedélyek száma; – Szerződő Felek kereső tevékenységre jogosult állampolgárainak száma; – hogy aránylanak ezek a számok más államok polgárainak számához (Konklúziók VIII, 197. o., mely megerősítést nyert a XII-1. sz. Konklúzióban, 220. és 221. o. és Konklúziók XII-2, 145

Ez azonban nem tartotta vissza a Bizottságot annak megállapításától, hogy ezen Szerződő Felek nem teljesítik a 2. és 3. bekezdés követelményeit. A következők miatt: az Egyesült Királyságban továbbra is hatályosak a szabályok, melyek szerint „a szakképzett és a betanított munkásoknak sokkal szigorúbb feltételek mellett adnak munkavállalási engedélyt, és melyek szerint a migráns munkavállalónak ott tartózkodásuk első négy évében végig ugyanolyan típusú munkaviszonyban kell maradniuk, illetve, míg e szabályok a Európai Gazdasági Terület tagországainak állampolgáraira nem vonatkoznak, a Szerződő Felek némelyikének állampolgáraira viszont kiterjed”. Így tehát nem látható a szabályok és formalitások liberalizálása a szóban forgó időszakokban (Konklúziók IV, 111. o. és VI, 115. o.).

281

210. o.; a közelmúltból: Konklúziók XIII-1, 263. o., Törökország és Konklúziók XIII-2, 369, Belgium). A Bizottság az 1. bekezdésnek való megfelelés értékelése céljából ezen felül még a tartózkodási engedélyek és azok meghosszabbítása iránti, más Szerződő Felek állampolgárai által benyújtott és az ezek közül visszautasított kérelmek számának megadását kérte (Konklúziók X-1, 138. o., Görögország). A Bizottság ezen felül különös érdeklődést mutatott aziránt, vajon a jelenleg hatályos, a fiatal, második generációs, családegyesítés céljával az országba engedett bevándorlók és ezek házastársa számára rendelkezésre álló munkalehetőségekkel kapcsolatos szabályokat liberális szellemben alkalmazzák-e, és ebben az összefüggésben tájékoztatást kér az ezen személyek által benyújtott kérelmek és az ezek közül visszautasított kérelmek számáról (Konklúziók IX-2, 91. o. és Konklúziók X-2, 137. o., Ausztria). Az egyik Szerződő Félnek a 18. cikk 2. bekezdésével kapcsolatos nyilatkozata, miszerint „a munkavállalási engedélyek megadásának feltételeit ezentúl szigorúbban alkalmazzák, és ennek megfelelően a visszautasítási arány magasabb mint korábban” a Bizottság szerint „aligha nevezhető az »érvényben levő szabályok liberális alkalmazásának kötelezettségével összhangban állónak«, mely kötelezettség a Karta 18. cikkének 1. bekezdéséből fakad” (Konklúziók X2, 139. o., Írország).

Megfelelés értékelés A Karta 18. cikkének 1. bekezdésével kapcsolatban a Bizottság nem tapasztalt példát nem megfelelésre146.

2. Bekezdés – A meglevő formalitások egyszerűsítése és a különféle illetékek és adók csökkentése

A jelen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „A meglevő formalitásokat egyszerűsítik, és csökkentik vagy megszüntetik a külföldi munkások vagy munkaadóik által fizetendő illetékeket vagy egyéb díjakat” 146

Volt négy halasztott eset: Belgium (Konklúziók XIII-2, 367-369. o.), Luxemburg (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 88. és 89. o.), Portugália (Konklúziók XIII-3, 398. és 399. o.) és Törökország (Konklúziók XIII-3, 399. és 400. o.). Ezen esetekben a Bizottság a fenti országok első vagy második jelentésének elolvasása után döntött a halasztás mellett.

282

Mikor első Konklúziójának bevezetőjében elmagyarázta a véleménye szerint dinamikus természetű rendelkezések kapcsán a Szerződő Felek kötelezettségeit, a Bizottság a 18. cikk 2. bekezdését a dinamikus rendelkezések közé sorolta (ld. Konklúziók I. 9. o.). A Bizottság azonban maga is felismerte, hogy a formalitások csökkentésének és az illetékek csökkentésének vagy megszüntetésének megvannak a határai.147 A „díjak” kifejezés a munkavállalási engedélyre vagy egyéb dokumentumra fizetendő egyszeri díjat, illetve a munkavállaló munkaeszközeinek az országba való behozatala esetén fizetendő adót jelentik. Egy kisebb adminisztratív díj az engedélyek kiadásáért összhangban van a Karta rendelkezéseivel. Ugyanígy, egy, a munkavállaló hazautazási költségeivel azonos összegű „letét” megkövetelése a belépés előtt, mely csak olyan esetben fizetendő, ha a szóban forgó származási ország igen messze van, szintén méltányolandó elővigyázatosságnak tekintendő, és nincs konfliktusban a Karta szellemével (Konklúziók IV, 107. és 108. o., Ausztria, és Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, Luxemburg, 89. és 91. o.). A Bizottság elismerte, hogy nem könnyű különbséget tenni a 2. bekezdés vonatkozási területe, mely a „meglevő formalitások egyszerűsítésére” kötelez és a 18. cikk 3. bekezdése között, mely pedig a „külföldi munkavállalók foglalkoztatását szabályzó rendelkezések egyenként vagy együttesen történő liberalizálásának kötelezettségéről” szól. Ez a nehézség akkor vált nyilvánvalóvá, mikor azt vizsgálták, hogy egy Szerződő Fél, mely nem fogadta el a 3. bekezdést, mennyire tesz eleget a 2. bekezdés elvárásainak. Amint a Bizottság akkor kijelentette, „ha e két bekezdés kétségkívül különbözik, úgy bizonyos tekintetben át is fednek egymással, amennyiben a formalitások egyszerűsítése tipikus esetben a szabályok liberális természetének is jelzője”. (Konklúziók III, 83. o., Ausztria) Ezen felül, a kilencedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kijelentette, hogy a külföldi munkavállalók foglalkoztatását szabályzó rendelkezések esetében első sorban a 18. cikk 3. bekezdéséről van szó, míg az adminisztratív formalitásokat, mint a munkavállalási engedély megszerzéséhez vagy megújításához szükséges formai követelményeket, illetve az ilyen esetben fizetendő illetékeket a 2. bekezdés tárgyalja (Konklúziók IX-1, 102. o.). A formalitások egyszerűsítésére az alábbiak szolgáltatnak példát: – a vízumkötelezettség eltörlése (Konklúziók IX-1, 99. o., Izland); – minden díj és illeték eltörlése (Konklúziók IX-1, 100. o., Hollandia és Konklúziók X1, 140. o., Svédország); 147

A Miniszterek Bizottsága a Karta fogalmazása során egyetértett abban, hogy a 18. cikk 2. bekezdésében megjelenő kötelezettség teljesítettnek tekinthető, ha „a meglevő formalitások már jelenleg is egyszerűek” CM (61) 95 módosítva.

283

– a régi rendszernek, ahol a vendégmunkások nyelvtanfolyamait a munkaadó finanszírozta, egy új megoldással való felváltása, mely szerint e tanfolyamokat állami forrásból fedezik (Konklúziók IX-2, 139. és 140. o., Svédország); – egy ötéves munkavállalási engedély létrehozása, mely bizonyos körülmények között a korábban évenként megújítandó engedélyt helyettesíthetné (Konklúziók X-2, 142. o., Spanyolország); – azon lehetőség megteremtése, hogy a munkaadó is kérvényezhesse a szerződés megújítását (korábban csak a munkavállaló nyújthatott be ilyen kérelmet), mely egy informatikai rendszerben is megjelenne, ily módon felmentené a munkavállalót e tennivaló alól, és egyszerűsítené a munkaadó és a kormányzati hatóságok dolgát is. (Konklúziók XII-2, 211. és 212. o., Németország); – munkaadók azon kötelezettségének visszavonása, mely szerint jelenteni tartoztak a külföldi munkavállal foglalkoztatását (Konklúziók XII-1, 224. o.); – azon gyakorlattal való szakítás, mely alapján a tartós munkavállalási engedélyek első érvényességét tizenkét hónapra korlátoznák, és a jövőben már a legelején négy évre szóló engedélyeket kiadni (Konklúziók XII-1, 225. o., Egyesült Királyság). A többi Szerződő Fél állampolgáraira vonatkozó, igen szigorúnak tekintett szabályok és formai követelmények közé az alábbiak tartoznak: – a munkavállalási engedély évenkénti meghosszabbításának követelménye; – a meghosszabbítás megtagadásának lehetősége, ha a hazai munkaerő-piacon megfelelő kínálat tapasztalható; – az ország elhagyására kötelezni azon külföldi munkavállalókat, akik betegség vagy munkaszerződésüknek önhibájukon kívüli lejárta miatt elveszítik állásukat, vagy akiknek munkája előre nem látható okból befejeződik (ld. Konklúziók XII-1, 223. o., Izland).

Megfelelés értékelés A Bizottság a 90-es évek második felében Németországról, Görögországról és Törökországról találta úgy, hogy nem teljesítik a 2. bekezdés követelményeit.

Németország esetében először a kilencedik felülvizsgálati ciklus során bizonyosodott be, hogy nem teljesíti a 2. bekezdés elvárásait, méghozzá amiatt, hogy a munkavállalási engedélyek megadásának vagy meghosszabbításának kérvényezésével, illetve munkavállalóként tevékenykedni szándékozók által kérvényezett tartózkodási engedélyekkel kapcsolatos formalitások továbbra is túlságosan bonyolultak voltak, és semmiféle intézkedés nem történt ezek egyszerűsítésére (Konklúziók IX-2, 92. o.). A tizedik ciklusban a Bizottság visszautasította a né284

met kormány érvelését, mely szerint a külföldi munkavállalók foglalkoztatásának formai elvárásai máris elég egyszerűek. A Bizottság a német hatóságok által újonnan szerkesztett kérvényezési nyomtatványra utalva hangsúlyozta, hogy bár első pillantásra az űrlap esetleg csakugyan egyszerűsödött, használata azonban több esetben is bonyodalmakhoz vezethet, mivel, különösen, mivel a munkavállalási engedély meghosszabbításának szándéka vagy az állásnak, a munkaadó személyének, a munkahelynek vagy a foglalkoztatás földrajzi régiójának megváltozása esetén az egész eljárást meg kellett ismételni. Ezen felül a munkavállalási engedélyhez kapcsolódó összes eljárást gyakorlatilag azonos folyamat szerint ismét ki kellett várni a tartózkodási engedély kérvényezése esetén; a különféle kérvényekhez egy sor támogató dokumentumot is csatolni kellett, melyek elsősorban a külföldi munkavállaló családjára vonatkoztak (Konklúziók X-2, 141. o.). Elmarasztaló álláspontját a Bizottság a tizenkettedik ciklusban és a tizenharmadik ciklus második részében is megismételte, pontosabb tájékoztatást várva a Külföldiek jogainak új szabályozásáról szóló törvény érvényesítéséről, mely 1991 január 1-én lépett hatályba (Konklúziók XII-2, 211. és 212. o. és Konklúziók XIII-2, 371. és 372. o.).

Görögország148 esetében először a tizenharmadik ciklus második része során bizonyosodott be, hogy nem teljesíti a Karta rendelkezéseit, mivel az álláskereső külföldiek számára követendő eljárás túlságosan bonyolult volt, és semmilyen intézkedés nem történt, hogy a Karta azon Szerződő Feleinek vonatkozásában, akik nem tagjai sem az Európai Uniónak sem az Európai Gazdasági Területnek, egyszerűsítsék az eljárást. Külön eljárás keretében történik a tartózkodási engedély és a munkavállalási engedély megadása, és az utóbbi általában csak egyetlen munkaadóval való munkaviszonyra, egyetlen helyre és egy adott időszakra érvényes. Ezen kívül a munkavállalási engedély megadása és meghosszabbítása a görögországi munkaerő-piaci helyzettől is függ (Konklúziók XIII-2, 174. és 175. o.).

Törökország esetében a Bizottság úgy látja, hogy bár a jelentésben leírt eljárások önmagukban nem tűnnek túlságosan bonyolultnak, a tartózkodási engedély megadásának és meghosszabbításának folyamata nem elég egyszerű és ezért ezeket a 18. cikk 2. bekezdésének értelmében egyszerűsíteni kellene (Konklúziók XIII-3, 399. és 400. o.)149.

148

A miniszterek bizottsága ajánlást intézett Görögországhoz e témában a tizenharmadik ciklus második részével kapcsolatban. 149 Hét esetben halasztás mellett döntött a Bizottság: Belgium (Konklúziók XIII-2, 369-371. o.), Finnország (Konklúziók XIII-3, 397. és 398. o.), Izland (Konklúziók XIII-2, 175. o.), Írország (Konklúziók XIII-2, 175. és 176. o.), Luxemburg (Kiegészítés a IX-2. sz. Konklúziókhoz, 87-89. o.), Portugália (Konklúziók XIII-3, 398. és 399. o.) és Spanyolország (Konklúziók XIII-2, 177. és 178. o.).

285

3. bekezdés – A szabályok liberalizálása A jelen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „egyénileg vagy kollektíven liberalizálják a külföldi munkások alkalmazását szabályzó rendelkezéseket”. A 3. bekezdés nem követeli meg a Szerződő Felektől, hogy törvényeiket haladéktalanul a liberalizmus egy adott szintjére felhozzák. Dinamikus rendelkezésről van szó, méghozzá abban az értelemben, hogy folyamatos fejlődést követel meg egy adott szint eléréséig, amely után a feladat a helyzet status quo-ját megtartani. Az egyes felülvizsgálati ciklusok során keresztül a Bizottság egy sor korlátozást jelölt meg, melyek nézete szerint nem tükröznek liberális szellemet, illetve nem tekinthetők liberális szabályozásnak. Az alábbi példák e korlátozásokat illusztrálják: – a munkavállalási engedélynek egy adott munkaadónál egy adott munkakörre való korlátozása (Konklúziók II, 60. o.; Konklúziók III, 84. o., Írország; Konklúziók X-I, 141. o., Dánia; Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, Luxemburg, 91. és 92. o.); – azon korlátozások, melyek tiltják, hogy egy munkavállaló munkaviszonyának első évében munkahelyet változtasson, még akkor is, ha az előzőhöz hasonló foglalkozást szeretne űzni az adott év hátralevő részében is (Konklúziók III, 84. o., Dánia; Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, Luxemburg, 91. és 92. o.); – az a követelmény, hogy a munkavállalási engedélyt az országba való belépés előtt kell megszerezni (Konklúziók V, 117. o., Dánia; Konklúziók VI, 110. o., Dánia és 114. o., Svédország, Konklúziók X-1, 141. o., Dánia); – állásváltoztatás esetén ugyanazon formalitások végigjárását megkövetelni mint az első munkavállalási engedély esetén (Konklúziók X-2, 140. és 141. o., Németország); – az a követelmény, hogy egy külföldi állampolgár ne pályázhasson egy megüresedésre, ha van olyan hazai munkavállaló, aki alkalmas az állás betöltésére (Konklúziók V, 117. o. és Konklúziók VI, 110. o., Dánia és Konklúziók VIII, 198. o., Spanyolország); – akár a tartózkodási engedély, akár a munkavállalási engedély bevonása olyan esetben, ha az engedély tulajdonosa elveszíti állását az engedély érvényessége alatt (Konklúziók X-1, 141. o., Dánia); – más Szerződő Felek állampolgáraitól vagy, ha egy ilyen személynek már van engedélye, úgy a családtagjaitól teljes egészében megtagadni a munkavállalási engedélyt (Konklúziók VI, 111. o., Franciaország; Konklúziók VI, 112. o., Németország); – a migráns munkavállalók lakhelyválasztási lehetőségeit földrajzilag korlátozni (Konklúziók V, 119. o., Németország); – az „alapvető foglalkoztatási okok” meglétének igazolása a munkavállalási engedély megadásához (Konklúziók XII-1, 225. o., Dánia). 286

Összességében a korlátozásokat csökkenteni kellene, vagy el kellene törölni azzal arányosan, ahogy az adott munkavállaló munkaviszonya a Szerződő Fél országában egyre hosszabb lesz (Konklúziók II, 60. o.). Az alábbiak pozitív fejleménynek tekinthetők: – munkavállalási engedélyek liberálisabb elbírálása egy Szerződő Fél területén jogszerűen tartózkodó külföldieknek, egy Szerződő Fél területén jogszerűen tartózkodó külföldiek házastársának könnyebb érvényesülése a munkaerő-piacon, illetve olyan szabályok, melyek alapján a munkaviszony megszűnése esetén a munkavállalási engedélyt meg kell hosszabbítani (Konklúziók VIII, 196. o., Franciaország); – korábban évente meghosszabbítandó munkavállalási engedélyeket most öt évre adnak ki, foglalkozásra és területre vonatkozó megszorítások nélkül (Konklúziók X-2, 143. o., Spanyolország); – külföldi munkavállalók beilleszkedése az adott ország társadalmába négy év helyben lakás után (Konklúziók XI-1, 154. o., Egyesült Királyság); – a munkavállaló szándéka dacára történő munkanélküliség esetén az országban való maradás lehetőségének biztosítása egy adott ideig álláskeresés céljával, illetve munkanélküli segély biztosítása ezen időszakra (Konklúziók XI–1, 154. o., Egyesült Királyság); – fiatalok könnyebb munkaerő-piaci érvényesülése, azaz mentességet igazoló okmányokra való jogosultságuk bizonyos feltételek fennállása esetén, illetve a munkavállalási engedély szükségtelensége e csoportnak, mielőtt a munkaszerződés elkészül (Konklúziók XI-2, 140. o., Ausztria); – az illegális bevándorlók helyzetének szabályozása (Konklúziók XI-2, 141. és 142. o., Olaszország). A 3. bekezdésnek való megfelelés értékelésének szándékával a Bizottság az alábbi kérdéseket tette fel a Szerződő Feleknek a tizenegyedik felülvizsgálati ciklusban: „a. a munkavállalók vonatkozásában: – mely szabályok vonatkoznak a munkavállalási/tartózkodási engedélyek meghosszabbítására? Kell-e a munkaadónak igazolnia, hogy hazai munkaerő nem áll rendelkezésre az állás betöltésére? Mi az új engedély maximális időtartama? Hány év után cserélhet a munkavállaló munkaadót, vagy változtathat munkájának természetén/lakhelyén? Nem tervezett munkanélküliség esetén el kell-e hagynia a munkavállalónak az országot, vagy kereshet új állást? Hány év eltelte után élvezi egy külföldi munkavállaló ugyanazokat a foglalkoztatással kapcsolatos jogokat mint egy hazai munkavállaló?

b. családtagok vonatkozásában: 287

– milyen szabályok hatályosak foglalkoztatás tekintetében? Kell-e egy leendő munkaadónak igazolnia, hogy hazai munkaerő nem áll rendelkezésre? Kötelesek-e a családtagok egy adott időn át ugyanazon munkaadónál, ugyanazon állásfajtában, illetve ugyanazon földrajzi területen maradni? Hány év után élveznek a dán állampolgárokkal azonos jogokat foglalkoztatás tekintetében?” (Konklúziók XI-1, 153. o.).

Megfelelés értékelés A Bizottság Dániáról, Görögországról és Törökországról találta úgy, hogy nem teljesítik e bekezdés rendelkezéseit:

Dánia: a Bizottság azután jutott elmarasztaló álláspontra a tizenharmadik felülvizsgálati ciklusban, miután a tizedik ciklus óta halasztotta döntését, mégpedig amiatt, hogy a dán szabályok által a migráns munkavállalók foglalkoztatására vonatkozóan megállapított korlátozások nem álltak összhangban ezzel a rendelkezéssel, és a tárgyidőszakban nem történtek intézkedések a szigor oldása irányában (Konklúziók XIII-2, 178. és 179. o.). A tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy a – sem a Skandináv államok közé, sem az Európai Unióhoz nem tartozó – Szerződő Felek állampolgáraival kapcsolatban lenne még helye a szabályok további liberalizálásának. Konkrétan megemlítette, hogy a liberalizálás az „alapvető foglalkozási okok” meglétének követelményével kapcsolatban is történhet (mely a gyakorlatban azt jelenti, hogy a pályázónak kell, hogy legyen megfelelő képesítése vagy más speciális készsége, melyekre Dániában nem tehetett szert, vagy azt, hogy a munkaerő-piacnak egy speciális szférájában kellett, hogy tevékenykedjen), melyről az igazolást jelenleg a munkavállalási és a tartózkodási engedélyhez is megkövetelnek, illetve a jelenleg a Munkaerő-piaci Tanácstól szükséges ajánlással kapcsolatban is van még mód rugalmasságra. Azon véleményének is hangot adott, hogy a munkavállalási engedélyek meghosszabbítása és megváltoztatása is liberalizálható (Konklúziók XII-1, 225-227. o.).

Görögországról a Bizottság azon az alapon állapította meg a nem megfelelést a 3.bekezdés kapcsán a tizenharmadik ciklus második részében, hogy nem történtek intézkedések az Európai Unióban tagsággal nem bíró Karta tagországokból érkező munkavállalók foglalkoztatását szabályzó rendelkezések liberalizálása érdekében (Konklúziók XIII-2, 179. o.). Korábbi ciklusokban a Bizottság úgy találta, hogy van még tere a fent említett államok polgárainak foglalkoztatását szabályzó, igen összetett rendelkezések liberalizálására, különösen a tartózkodási és a munkavállalási engedélyek megadásának duplikált eljárása terén, illetve a munkavállalási engedélyek megadásának és meghosszabbításának feltételei tekintetében (a csak egy munkaadóra, egyetlen helyre és egy konkrét időszakra érvényes engedélyek, illetve a 288

munkavállalási engedélyek megadásának és meghosszabbításának a görög munkaerő-piac pillanatnyi helyzetétől való függősége) (Konklúziók XI-1, 153. o., utalással Konklúziójára a 2. bekezdésre, 152. o., illetve Konklúziók XII-1, 227. o.).

Írországot a Bizottság azon az alapon nem találta összhangban a Karta rendelkezéseivel, hogy az Európai Unióhoz nem tartozó Szerződő Felek állampolgáraival kapcsolatban a szabályok még mindig túlzottan megszorítóak a munkavállalási engedélyek megadásának és meghoszszabbításának terén (Konklúziók XIII-2, 179. és 180. o.). A Bizottság megítélése a harmadik felülvizsgálati ciklus óta elmarasztaló.

Törökországról a Bizottság úgy találta, hogy nem áll összhangban a 18. cikk 3. bekezdésével, mivel a keresők vagy a bérért dolgozó munkavállalók, akik a Karta Szerződő Felei közül egynek az állampolgárai, csak egy adott munkaadónál egyetlen tevékenységi területen dolgozhattak (Konklúziók XIII-3, 403. o.)150.

4. Bekezdés – A Szerződő Felek saját állampolgárainak joga arra, hogy elhagyják az országot Ezen bekezdés keretében a Szerződő Felek: „elismerik saját állampolgáraik jogát arra, hogy elhagyják az országot és vállalkozásba kezdjenek” Az e cikkben szavatolt jog bárminemű korlátozása a Karta 31. cikke alapján indokolandó.151 A Bizottság által megvizsgált és a Karta szellemével összhangban állónak elfogadott korlátozások az alábbiak:

150

Hat esetben került sor halasztásra: Belgium (Konklúziók XIII-2, 372-374. o.), Izland (Konklúziók XIII-2, 179. o.), Luxemburg (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúziókhoz, 89. és 90. o.), Portugália (Konklúziók XIII-3, 401. és 402. o.), Svédország (Konklúziók XIII-2, 181. o.) és az Egyesült Királyság (Konklúziók XIII-2, 181. és 182. o.). 151 „31. cikk – Korlátozások 1. Az I. részben részletezett jogok és elvek, hatékony érvényre jutásuk esetén, illetve ezeknek a II. részben szabályozott hathatós gyakorlása nem lehet soha az ezen részekben nem részletezett korlátozások vagy megszorítások tárgya, kivéve a törvényben megnevezett és a demokratikus társadalomban a mások jogainak és szabadságának védelme vagy a közérdek, a nemzetbiztonság, a közegészségügy vagy az erkölcsök szempontjából szükséges eseteket. 2. A jelen Karta alapján az ugyanebben az okmányban meghatározott jogok és kötelezettségek területén megengedett korlátozások nem vonatkoztatandók semmiféle olyan célra, mely eltér az ezek megalkotásának eredeti céljától.”

289

– olyan törvények, melyek értelmében egy állampolgár nem kap útlevelet, ha, egyebek között, alaposan gyanítható, hogy büntetőjogi eljárást vagy ítéletet akar elkerülni, vagy, hogy külföldi tartózkodása veszélyeztetné a nemzet biztonságát (Konklúziók III, 86. o., Ausztria). – az Alkotmány alapján engedélyezett korlátozások, melyek nem lehetnek általános természetűek, hanem minden esetben a törvényben részletesen meghatározandók, pl. az illető személy által elkövetett súlyos bűncselekmény, közadósság, katonai szolgálat kötelezettségének elmulasztása (Konklúziók XI-1, 154. o., Görögország). – törvény által rendelt korlátozás az ország elhagyásával kapcsolatban bűncselekmény esetén, gyerektartás fizetési kötelezettség esetén, közadósság, csőd, katonai szolgálat, illetve biztonsági megfontolások azon az alapon, hogy az adott személy kilépése az országból lehetővé tenné számára kötelességeinek elmulasztását, vagy veszélybe sodorhatná a Szerződő Fél vagy annak szövetségeseinek biztonságát (Konklúziók VIII, 201. o. és Konklúziók IX-1, 155. o., Hollandia). – úti okmányok kiadásának megtagadása vagy azok bevonása olyan esetben, ha „alapos gyanú áll fenn, hogy egy személy, akit a törvény tilt attól, hogy kivételes körülmények fennállása esetén az országot elhagyja, megkísérli e tiltást áthágni”. Mint az ismert, e kivételes körülmények háborút, háborús fenyegetettséget, illetve ehhez hasonló és ezzel kapcsolatos körülményeket jelentenek, a törvény is pontosan leírja őket, és akkor lépnek érvénybe, ha különleges állapotot hirdetnek ki (Konklúziók XII-1, 229. és 230. o., Hollandia). – törvényileg (1971. évi 33. törvény 5. fejezete a Kivándorlásról) megállapított tiltások kiskorúakra, jogképtelen személyekre, katonai szolgálatukat teljesítő vagy e célra behívható személyekre, bűnvádi eljárás alatt bírósági felügyelet alatt álló személyekre és feltételesen szabadlábra helyezett, szabadságvesztés büntetésüket töltő személyekre (Konklúziók XIII-2, 183. o., Spanyolország). – a bíróság által egy vádlottra kimondott tiltás, mely a letartóztatás helyett történik (Konklúziók XIII-2, 374. o., Belgium). – egy másik államban kereső tevékenységet űzni szándékozó saját állampolgár pénzösszegeinek külföldre irányuló utalását szabályozó rendelkezések (Konklúziók XI-1, 155. o., Izland).

Megfelelés értékelés A Bizottság minden Szerződő Félről, mely e bekezdést elfogadta, úgy találta, hogy megfelel a rendelkezésnek, mivel a állampolgáraik jogaira megállapított, az ország elhagyására vonatkozó korlátozások mindegyike indokolhatónak bizonyult a 31. cikk alapján, mert ezeket a tör290

vény írja elő, és első sorban a közérdek vagy a nemzetbiztonság kívánalmai alapján iktatták a jogrendbe. Két esetben került sor halasztásra: Görögország (Konklúziók XIII-2, 182. o.) és Törökország (Konklúziók IIII-3, 405. o.).

291

19. CIKK – A MIGRÁNS MUNKAVÁLLALÓK ÉS CSALÁDJAIK VÉDELEMHEZ ÉS SEGÍTSÉGHEZ VALÓ JOGA

Általános észrevételek A Bizottság az első felülvizsgálati ciklus során az alábbi módon határozta meg a 19. cikk vonatkozási területét, majd alkalmazási területét a személyi hatály részeként értelmezte.

A cikk vonatkozási területe: „Ez a cikk egy sor olyan rendelkezést tartalmaz, melyek célja a migráns munkavállalók és családjaik jogi, szociális és anyagi helyzetének segítése. Különleges mivolta épp abban áll, hogy felölel néhány konkrét elemet, melyek megkülönböztetik a Karta II. részében olvasható rendelkezések legtöbbjétől. Valójában többről van benne szó mint pusztán az esélyegyenlőség (külföldi és saját állampolgárok közötti) garantálásáról, mivel felismeri, hogy migránsok valójában hátrányos helyzetűek, és így arra bátorítja a Szerződő Feleket, hogy foganatosítsanak olyan intézkedéseket, melyek e társadalmi csoport viszonylatában nagyobb kedvezményeket és pozitívabb hozzáállást biztosítanak mint az adott állam saját állampolgárai felé. Egy ilyen helyzetben a Szerződő Felek nem korlátozhatják az e cikk értelmében vállalt kötelezettségek teljesítését arra, hogy diszkriminációmentességet biztosítanak saját állampolgáraik és külföldiek között, hanem ennél továbbmenve pozitív és folyamatos intézkedés sort kell megvalósítaniuk. Ebben az értelemben a 6. bekezdés azt mondja ki, hogy a Szerződő Feleknek,” amennyire módjukban áll, könnyítsék meg egy külföldi munkavállalónak családjával való egyesítését…” Az ebben a cikkben szereplő rendelkezések többségének alkalmazása kiterjeszthető önfoglalkoztató munkavállalókra is, (ld. 19. cikk 10. bekezdése), mely adott esetben új fejleményt képviselt az e területen létrejött okmányok sorában. Ezenkívül mindegyik Szerződő Fél, mely elfogadta e cikk 1., 2., 3., 9., és 10. bekezdését, különféle elkötelezettséget vállalt mind a többi Szerződő Fél állampolgárai felé, akik a saját területén élnek, vagy szeretnének odamenni dolgozni, illetve akik szeretnék, ha családjaik is követhetnék őket, mind pedig saját állampolgárai felé, akik hasonló okokból szeretnének külföldre utazni” (Konklúziók I, 81. o.). Az ötödik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság visszatért a többi Szerződő Fél állampolgáraival szemben tanúsított bánásmódra szemben a saját állampolgáraival, és az alábbi kijelentést tette: 292

„Konklúzióinak kialakításakor, ami e rendelkezésnek a kérdéses államok általi alkalmazását illeti, a Bizottság azt találta, hogy több államban erőfeszítések történtek egyebek között annak biztosítására, hogy a saját állampolgárok és a külföldi munkavállalók között különféle területeken biztosított legyen az egyenlő bánásmód. Ha adott esetben egyfelől elégedettséggel töltötte el, mikor ezen előrelépést tapasztalta, mely nagyobb fokú szociális igazságot eredményezett, másfelől viszont aggodalmának adott hangot az egyenlőség elvének bizonyos területeken történő szigorú alkalmazásából fakadó esetleges kedvezőtlen hatások miatt. A jogilag biztosított egyenlőség azonban nem mindig és nem szükségképpen biztosítja a gyakorlatban is az egyenlőséget. Emiatt további intézkedésre van szükség a migráns munkavállalóknak az adott ország saját munkavállalóitól eltérő helyzete folytán. Ez a helyzet például azon intézkedésekkel, melyeket egyes államokban foganatosítottak államilag finanszírozott lakásprogramokkal kapcsolatban, melyekhez bizonyos helyben lakási időszak teljesítése szükséges, vagy azon korlátozások kapcsán, melyek a migráns munkavállalók keresetének külföldre utalásával kapcsolatosak, mikor pedig minden helyben lakó állampolgár csak korlátozásokkal utalhat külföldre devizát. A Bizottság fel kívánta hívni a Szerződő Felek figyelmét arra a tényre, hogy bármely ilyen természetű intézkedés, bár nem kifejezetten a migráns munkavállalók jogainak korlátozására irányul, a gyakorlatban ezt eredményezi, és emiatt a Karta 19. cikkének rendelkezéseivel konfliktusban áll” (Konklúziók V, 123. o.).

Alkalmazási terület Ami ennek a cikknek a ratione personae alkalmazási területét illeti, a Bizottság az általa a 18. cikk (ld. feljebb) kapcsán tett észrevételekre utalt, melyek az alábbi módon foglalhatók össze: mindkét cikk csak a Szociális Karta által elkötelezett Szerződő Felekre vonatkozik. Bár a Karta Függeléke kimondja, hogy „az 1-17-ig terjedő cikkek által érintett személyek közé a külföldiek csak annyiban tartoznak, amennyiben más Szerződő Felek állampolgárai”, és így arra a következtetésre juthatunk, hogy a 18. és 19. cikk, melyek említésére nem került sor, minden külföldire vonatkozik, a Bizottság visszautasította ezt az érvet azon az alapon, hogy e rendelkezések szövegéből nyilvánvaló, miszerint csakis a Szerződő Felek állampolgáraira vonatkoznak. A Bizottság azt is kijelentette, hogy ezt az értelmezést a Szociális Karta első részében a megfelelő bekezdések megfogalmazása is alátámasztja. A Bizottság ezek után azt az álláspontot fogadta el, hogy a 18. és 19. cikkek kihagyása a Függelék fenti szakaszából azzal a ténnyel magyarázható, hogy a szakasz szerzői nem találták szükségesnek a Karta ratione personae alkalmazási területének meghatározását a 18. és 19. cikkek vonatkozásában, mivel ez a tényleges megfogalmazás alapján már kellően világos (Konklúziók I, 79. o.).

293

1. Bekezdés – Ingyenes segítség és tájékoztató szolgáltatás; a kivándorlással és a bevándorlással kapcsolatos megtévesztő propaganda elleni intézkedések Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „számukra megfelelő és ingyenes szolgáltatásokat tartanak fenn, különösen a pontos információk megszerzésében, illetve megbizonyosodnak ezeknek a szolgáltatásoknak létezéséről, és a hazai törvények és rendeletek által lehetővé tett minden szükséges lépést megtesznek a ki- és bevándorlással kapcsolatos félrevezető propagandával szemben; A Bizottság a legelső felülvizsgálati ciklusoktól kezdve azon a véleményen volt, hogy ez a bekezdés mind a többi Szerződő Felek saját területére munkavégzés céljával belépni szándékozó állampolgárai (bevándorlók) felé, mind pedig saját, külföldre utazni szándékozó állampolgárai (kivándorlók) felé kötelezettségeket fogalmaz meg (Konklúziók I, 82. o. és Konklúziók II, 195. o.). A Bizottság több ízben is megismételte ezt az álláspontot, mikor a nemzeti jelentések egyetlen csoport javára tett intézkedésekre utaltak. A Szerződő Feleknek megfelelő és ingyenes szolgáltatásokat kell működtetniük, illetve meg kell győződniük, hogy a magán szektor nyújt ilyen szolgáltatásokat. Így például a Bizottság érdeklődéssel vette tudomásul, hogy Németországban állami támogatással a Szakszervezetek Szövetsége kiterjedt tanácsadói hálózatot tart fenn minden külföldi munkavállaló számára munkajogi és társadalombiztosítási kérdésekről (Konklúziók IV, 114. o.). „A 19. cikk 1. bekezdésének vonatkozási területe magában foglal minden tanácsadó és segítségnyújtó szolgálatot, mely migráns munkavállalók érdekében működik, kivéve azokat, melyek e cikk 2-9. bekezdésének konkrétabb rendelkezéseiben szerepelnek” (Konklúziók IV, 114. o.) A migráns munkavállalóknak nyújtott segítség tartalmazzon pontos és megbízható tájékoztatást, lehetőleg e személyek saját nyelvén (Konklúziók III, 87. o., Ciprus). Az első két ciklusban a Bizottság azt a nézetet vallotta, hogy a szükséges szolgáltatások az öszszes többi Szerződő Fél országába és onnan az adott országba vissza irányuló migráció vonatkozásában kell, hogy létezzenek. Így az ír kormány által tett általános észrevételre adott válaszában, mely észrevétel szerint országukba a többi Szerződő Féltől igen alacsony arányú bevándorlás tapasztalható, és miszerint szinte a teljes kivándorlás Írországból az Egyesült Királyságba irányul. Helyzetüket speciális kritériumokkal kellene értékelni, a Bizottság annak a véleményének adott hangot, hogy Írország nem menthető fel „azon kötelezettsége alól, hogy lépéseket tegyen e bekezdés megvalósítása érdekében minden olyan munkavállaló vonatkozásában, akik egyéb Szerződő Felek állampolgárai, és Írországba szeretnének kivándorolni, és 294

különösen is ír állampolgárok vonatkozásában, akik valamely másik, az Egyesült Királyságtól eltérő Szerződő Fél országába szeretnének kivándorolni” (Konklúziók I, 213. o.). A második ciklusban a Bizottság ismét megerősítette, hogy „egy Szerződő Fél sem menthető fel az általa vállalt kötelezettségei alól pusztán azért, mert migrációs mozgások kisebb arányban érintik” (Konklúziók II, 195. o., Ciprus). A harmadik ciklusban azonban a Bizottság „figyelembe véve 1. az Írországba irányuló csekély arányú kivándorlást, illetve 2. a tényt, hogy az ír kivándorlók nagy többsége az Egyesült Királyságba vándorol ki”, úgy vélte, hogy az Írország által a területére érkező bevándorló munkavállalók érdekében tett lépések átmenetileg kiérdemlik azt az értékelést, miszerint az állam teljesíti vállalt kötelezettségeit. A Bizottság mindazonáltal jelezte, hogy álláspontját kész megváltoztatni, ha a bevándorlás arányaiban vagy a kivándorlás irányában számottevő változás jelentkezik, ugyanis ilyen változások magukkal hoznák annak kötelezettségét, hogy tényleges szolgáltatásokat hozzon létre be- és kivándorlók érdekében (Konklúziók III, 87. és 88. o.). Így a megfelelés értékelésekor a Bizottság azt vizsgálja, vajon a kínált szolgáltatások megfelelnek-e a ki- és bevándorlás jellemző mintáinak. A legfrissebb példa Törökország, ahol a Bizottság, észrevételezvén a Karta Szerződő Feleitől ezen országba érkező migráns munkavállalók alacsony arányát, úgy vélekedett, hogy a Karta rendelkezésében megfogalmazott követelmények teljesülnek. Ugyanakkor a Bizottság felidézte esetjogát (Konklúziók I, 213. o.), és ragaszkodott hozzá, hogy a következő jelentésben legyen információ arról a segítségnyújtási és tájékoztató szolgálatról, mely Törökországban azon hazai állampolgárok érdekében működik, akik a Karta egy másik Szerződő Felének országába kívánnak kivándorolni jövedelemszerző tevékenység végzése céljával. Ezen túlmenően a Bizottság, esetjoga alapján (Konklúziók III, 88. o.) kihangsúlyozta, hogy amennyiben a bevándorlás irányában számottevő változás következik be, álláspontját esetleg megváltoztatja (Konklúziók XIII-3, 408. o.). Ami a kivándorlást illeti, a Bizottság hangsúlyozta annak fontosságát, hogy a kivándorlók megfelelő információt kapjanak a külföldön várható élet- és munkakörülményekkel kapcsolatban (Konklúziók V, 125. o., Egyesült Királyság és Konklúziók X-1, 145. o., Görögország). Az e bekezdés által meghatározott másik követelmény lépéseket tenni a ki- és bevándorlással kapcsolatos félrevezető propaganda megelőzésére. Ebben az összefüggésben a propaganda a foglalkoztatással és egyéb kilátásokkal, illetve egyéb feltételekkel kapcsolatos információ, mely félrevezetheti a migráns munkavállalókat. A Bizottság jelezte, hogy az e témát szabályzó konkrét jogalkotás fontos és szükséges. A második ciklusban a Bizottság, miután felidézte, milyen fontosságot tulajdonított a migránsokat a félrevezető propagandával szemben védő rendelkezéseknek, felhívta Ciprus 295

figyelmét arra, hogy törvényei, melyek nem tartalmaztak semmiféle rendelkezést e témáról, nem teljesítik a Karta elvárásait (Konklúziók II, 195. o.). A negyedik ciklusban azonban, bár Ausztriában nem voltak sem törvények, sem programok a bevándorlással kapcsolatos félrevezető propaganda ellen, melyek akár összehasonlíthatók lettek volna kivándorlással kapcsolatosakhoz, a Bizottság úgy látta, hogy „nincs bizonyíték gyakorlatban is megvalósuló tisztességtelen munkaerő-toborzási szokásokra, és egy beutazás előtti engedélyezési rendszer magában is a félrevezető propagandával szembeni ellenösztönzés hatását fejtette ki” (Konklúziók IV, 113. o.). A Bizottság folyamatosan igyekszik meggyőződni afelől, hogy a Szerződő Felek teljesítik a félrevezető propagandával kapcsolatos kötelezettségeiket (legutóbbi említését ld. Konklúziók XIII-3, 406. o., Portugália és 407. o. Törökország). A „megfelelő intézkedések” kifejezés bizonyos szubjektív megítélést tesz lehetővé a Szerződő Felek számára abban, hogy a nemzeti migrációs szokásokat vegyék figyelembe mikor pontos intézkedési terveiket elkészítik. Az „amennyire a nemzeti törvények és szabályok megengedik” kifejezés egy Szerződő Fél olyan alkotmányos szabályainak vagy más törvényeinek tesz engedményeket, melyek védik ugyan a szólásszabadságot, de nem „teszik lehetővé azon törvényeket, melyek lényegében korlátozzák vagy lehetetlenné teszik a félrevezető propaganda ellenőrzésének kötelezettségét”.152

Megfelelés értékelés Nincsenek példák nem megfelelésre e bekezdés kapcsán. A tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kifejezte elégedettségét több Szerződő Fél esetében is az országukban tapasztalt előrelépés miatt. Érdeklődéssel észrevételezte, egyebek között, hogy: – Hollandiában egy államilag támogatott szervezet, a Hollandiai Külföldiekkel Foglalkozó Központja (Nederlands Centrum voor Buitenlanders) több nyelven is segítséget nyújtott a migráns munkavállalóknak társadalombiztosítási kérdésekben (Konklúziók XII-1, 231. o.); – Norvégiában a „Bevándorló Norvégiában” c. könyv módosított változata 10-12 nyelven hozzáférhető lesz (Konklúziók XII-1, 231. o.);

152

David Harris 1984, 162. o.

296

– Svédországban egy számítógépesített tudásbank projekt gyakorlati és könnyen hozzáférhető információt kínál munkaközvetítéssel foglalkozóknak a külföldi munkavállalók készségei és képességei tekintetében (Konklúziók XII-2, 217. o.); – Németországban megnőtt a száma azon munkaügyi tanácsadó központoknak, melyek ingyenes szolgáltatásokat nyújtanak külföldi munkavállalóknak és családjaiknak (Konklúziók XII-2, 217. o.); – Olaszországban két hivatalt hoztak létre törvényi előírás alapján, melyek dolguk szerint olyan migráns munkavállalók és azok családjainak problémáival foglalkoztak, akik nem Európai Uniós tagország polgárai (Konklúziók XII-2, 217. o.); – Spanyolországban a Szociális ügyekkel kapcsolatos szabálysértésekről és szankciókról szóló törvény meghatározta azokat a szankciókat, melyek olyan kivándorló munkavállalókkal foglalkozó állásközvetítőkre szabhatók ki, akik valótlan tájékoztatást adnak az ilyen munkavállalók toborzása során, díjat szednek tőlük a felvételkor, illetve magukra hagyják őket egy idegen országban (Konklúziók XII-2, 217. o.). A tizenhetedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság átmenetileg nem foglalt állást e rendelkezés tekintetében Belgium (Konklúziók XIII-2, 376. o.), Görögország (Konklúziók XIII-2, 184. o.), Portugália (Konklúziók XIII-3, 407. o.) és Törökország (Konklúziók XIII-3, 408. o.) esetében, és további információt kért a fenti esetekben a nemzeti tényállásról.

2. Bekezdés – A migráns munkavállalók és családjaik távozását, utazását és fogadását megkönnyítő intézkedések A Szerződő Felek vállalják, hogy: „joghatóságuk határai között megfelelő intézkedéseket hoznak a dolgozók és családjaik eltávozásának, utazásának és fogadásának elősegítésére és joghatóságuk határain belül biztosítják az utazás során a megfelelő egészségügyi, orvosi és higiéniai feltételeket” Ez a bekezdés két, egymástól jól elkülönülő kötelezettséget jelöl meg, melyek lényegében az ILO 97. sz. Egyezményéből származnak (Foglalkoztatás céljával történő migráció, módosítva). Ezen kívül, az 1. bekezdéshez hasonlóan, ez a rendelkezés is kötelezettségeket ró a Szerződő Felekre mind ki- és bevándorló munkavállalók vonatkozásában.

1.

Első kötelezettség: a távozást, az utazást és a fogadást megkönnyítő intézkedések

297

A Bizottság esetjoga szerint ez a kötelezettség érvényes mind a szervezett kivándorlás keretében utazó migráns munkavállalókra, mind pedig egyéni alapon kivándorlókra (Konklúziók I, 214. o.). Ezen kötelezettség teljesítése általában a migráns munkavállalók számára kedvező intézkedések meghozatalát jelenti, azok mellett, melyek a saját állampolgárokra már vonatkoznak. Csak olyan esetben nincs szükség speciális intézkedésekre, ha a távozást, utazást és fogadást megkönnyítő általános intézkedések eleve kiemelkedően magas színvonalúak (Konklúziók III, 88. o.). „A fogadásra az érkezéskor és az azt közvetlenül követő időszakban kell, hogy sor kerüljön, azaz azon hetek során, mikor a bevándorló munkavállaló és családja különösen nehéz helyzetben vannak” (Konklúziók IV, 115. o.; ld. még Konklúziók XIII-3, 410. o., Portugália). A fogadásnak nem csak a munkahelyre való kiközvetítésben és az oda való beilleszkedésben nyújtott segítésére kell kiterjednie, hanem az olyan problémák legyőzésére is, mint pl. rövid távú szállás keresése, esetleges betegség, pénzszűke, stb. (Konklúziók IV, 116. o.). Ami az „orvosi” fogadást illeti, a Bizottság az osztrák jelentés vizsgálata során a negyedik ciklusban azt hangsúlyozta, hogy „fontos a migráns munkavállalók és családjuk orvosi fogadására érdekeik szem előtt tartásával a 2. bekezdés szerint a megfelelő szervezési lépéseket megtenni”. Az Ausztriában tapasztalható helyzet kapcsán elhalasztotta állásfoglalását, ahol is az egyetlen szervezett lépés, úgy tűnt, egy kötelező orvosi felülvizsgálat volt a munkavállalók érkezésekor, mely annak megállapítására irányult, hogy a bevándorlók mentesek voltak mindennemű fertőző betegségtől, és csak az egészségesnek talált munkavállalókat fogadták be (Konklúziók IV, 15. o.). A Bizottság esetjoga szerint nem ellenkezik a Karta elveivel, ha egy Szerződő Fél nem biztosít fogadást, hanem a munkaadóra bízza a migráns munkavállalók és családjuk szociális szempontból való fogadását. Azonban ilyen esetben az államnak késznek kell lennie, hogy egy másik Szerződő Féltől érkező migráns munkavállalóknak a segítségére siessen, ha a munkaadó által fenntartott vagy egyéb, magán szférabeli hasonló szolgáltatás a munkavállalók érkezésekor mégsem állna rendelkezésre, vagy sürgősségi helyzet, illetve egyéb problémák merülnének fel (Konklúziók IV, 117. o., Egyesült Királyság; Konklúziók XIII-3, 413. o., Törökország). Végül pedig megemlítendő, hogy a Bizottság jelezte, milyen fontosságot tulajdonít a fogadás szociális és humán aspektusának, és azt kéri, hogy a jelentések ne pusztán adminisztratív megfontolásokra korlátozódjanak (Konklúziók I, 83. o. és Konklúziók V, 126. o., Franciaország).

298

2. Második kötelezettség: egészségügyi, orvosi szolgáltatásokat és jó higiéniai feltételeket biztosítani az utazás során Az első ciklusban a Bizottság úgy látta, hogy a 19. cikk 2. bekezdése az egészségügyi szolgáltatások, orvosi felügyelet és higiéniai feltételek tekintetében csak a migráns munkavállalók és/vagy családjaik származási és célországaik közötti utazására vonatkoztak. Ez a bekezdés nem kötelezte a Szerződő Feleket arra, hogy ilyen értelmű intézkedéseket tegyenek akár ezen utazások előtt, akár utána (Konklúziók I, 83. o.). A negyedik ciklusban a Bizottság a 2. bekezdéssel kapcsolatos értelmezését felülvizsgálva arra az álláspontra jutott, hogy második kötelezettsége „a migráns munkavállalókra és családjaikra vonatkozik, akár együtt, akár magán vagy állami szervezésben csoportos munkavállalás céljából utaznak, és a Szerződő Felek nyilvánvalóan nem nyújthatnak a munkavállalók saját utazásához ugyanilyen szolgáltatásokat; azonban ilyen esetben a fogadáskor nyújtott segítségre annál nagyobb szükség lenne” (Konklúziók IV, 115. o.). Amikor az e bekezdésnek való megfelelést értékeli, a Bizottság, úgy tűnik, számba vette, mint az 1. bekezdés esetében is, a Szerződő Felek közötti foglalkoztatási célú migráció tényleges mintáit. Minél kisebb a ki- és a bevándorlás, annál kevesebb elvárással kell szembenéznie az adott Szerződő Félnek. Például az ötödik ciklusban a Bizottság arra az álláspontra jutott, hogy Ciprus teljesíti e rendelkezés elvárásait, mivel „a Karta más Szerződő Feleit érintő be- és kivándorlás igen alacsony szintje és meghatározott struktúrája szükségtelenné tette, hogy bármely különleges, a 2. bekezdés szerinti intézkedést foganatosítson” (Konklúziók V, 126. o.). A Bizottság fontolóra vett továbbá néhány olyan intézkedést is, melyek a migráns munkavállalók és családjaik szociális és kulturális integrációját hivatottak elősegíteni, mely kérdés nyilvánvaló fontossággal bír e rendelkezés értelmében (Konklúziók V, 25. o.). Különös fontossággal bírnak a migráns munkavállalók által igénybe vehető nyelvórák is (Konklúziók XIII-2, 189. o.).

Megfelelés értékelés Nincs példa nem megfelelésre e rendelkezés esetében153.

153

A Bizottság elhalasztotta döntését Belgium (Konklúziók XIII-2, 376. o.), Finnország (Konklúziók XIII-3, 409. o.), Görögország (Konklúziók XIII-3, 184. o.), Luxemburg (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 91. és 92. o.), Portugália (Konklúziók XIII-3, 409. és 410. o.) és Törökország (Konklúziók XIII-3, 410. o.) esetében további információ beérkezéséig.

299

3. Bekezdés – A kivándorlási és a bevándorlási célországok szociális szolgálatainak együttműködése Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „megfelelő módon támogatják a ki- és bevándorlási országokon belüli magán- vagy közjellegű szociális szolgálatok együttműködését”. A Bizottság esetjogából úgy tűnik, hogy a „szociális szolgálatok”, melyekre e bekezdésben utalás történik, nem korlátozhatók a foglalkoztatási szolgálatokra, hanem magukban foglalják az összes állami és magán szervezetet, melyek megkönnyítik a kivándorlók és családjaik életét, alkalmazkodásukat új környezetükhöz, és kapcsolatukat családjuk otthon maradt tagjaival (Konklúziók III, 91. o., Írország). Németországról példának okáért azért találta a Bizottság, hogy összhangban áll a Karta vonatkozó rendelkezéseivel, mert létezik ott egy program, melynek keretében azok a német szervezetek, melyek a külföldi munkavállalók segítéséért felelősek, mely szervezetek egyébként magánkézben vannak, szociális munkásokat küldtek azokba az országokba, melyekből migráns munkavállalók érkeztek, hogy kapcsolatokat kezdeményezzenek és ápoljanak az ottani állami hatóságokkal és magánszervezetekkel (Konklúziók I, 215. o.). A Bizottság határozottan kijelentette, hogy ez a rendelkezés nem terjed ki a társadalombiztosítás kérdéseire (Konklúziók VIII, 207. o.). A „megfelelő módon” kifejezés úgy értendő, mint ami nem magára a kötelezettségvállalásra vonatkozik, hanem annak megvalósítási módjára, így az együttműködés is „megfelelő módon” vagy állami szolgálatok vagy magán szolgálatok között valósul meg, vagy mindkettő között, az adott országban működő szociális szolgáltatások szerkezetétől függően. A Bizottság akkor tette magáévá ezt az álláspontot, mikor visszautasította az ír kormány érvelését, mely arról szólt, hogy a „megfelelő módon” kifejezés minden kormánynak megadta a döntés szabadságát a tekintetben, hogy kezdeményezzen-e együttműködést vagy sem (Konklúziók III, 90. és 91. o.). Az állami és a magánszektorbeli szociális szolgálatok és a másik országban működő hasonló szervezetek közötti együttműködés nem elégséges, ha csupán csoportos munkaerő-toborzás esetén történik (Konklúziók III, 91. o., Norvégia). Az az állítás, hogy a szóban forgó szolgálatok közötti együttműködés kívül esik a kormány ellenőrzésén, nem lényeges szempont a kötelezettségvállalás szempontjából a Karta e rendel-

300

kezése folytán (Konklúziók IV, 118. és 119. o., Egyesült Királyság és Konklúziók IX-1, 106. o., Hollandia).154 Ahol rendszeres együttműködés nincs, a Bizottság az egyedi körülményekhez igazított, nem rendszeres együttműködés formáinak részleteit is kéri, akkor is, ha ez magán ügynökségeken keresztül zajlik (Konklúziók IV, 118. o. és Konklúziók VII, 101. o., Norvégia). Mint a két előző bekezdés esetében is, az ezen bekezdésnek való megfelelés értékelésekor a Bizottság számításban veszi a migráció meglevő formáit. Ciprusról pl. a negyedik ciklusban úgy találta, hogy teljesíti az elvárásokat, mivel bizonyítékai voltak, hogy együttműködik az Egyesült Királysággal. A Bizottság észrevételezte, hogy együttműködés valósul meg a szociális szolgáltatások között, és „ezen együttműködés igazodik a sziget felé tapasztalható migráció jelenlegi trendjéhez” (Konklúziók IV, 118. o.; ld. még Konklúziók XIII-2, 191. o., Írország). A nyolcadik ciklusban a Bizottság hangsúlyozta, hogy e bekezdés célja annak biztosítása, hogy megfelelő együttműködés jöjjön létre a ki- és bevándorlás célországainak állami és magántulajdonban levő szociális szolgálatai között, ezáltal segítve megoldani a migráns munkavállalók és családjaik esetleges személyes és családi nehézségeit (Konklúziók VIII, 206. o., Írország; legutóbbi említése: Konklúziók XIII-3, 410. és 411. o., Finnország és Portugália). Az ilyen együttműködés tipikusan olyan helyzetekben lenne hasznos, ahol a migráns munkavállaló, aki otthon hagyja családját, és nem küld haza pénzt, vagy más családi okból szükségessé válik vele a kapcsolatot felvenni, vagy egy olyan migráns munkavállalók esetében, aki hazaköltözött ugyan, de még meg nem kapott bérét várja, vagy egyéb természetű függő ügyeit kell rendeznie, abban az országban, melyben dolgozott.

Megfelelés értékelés Nincsenek példák nem megfelelésre155.

154

A tizenegyedik ciklusban a Bizottság arra az állásfoglalásra jutott, hogy Hollandia megfelel az elvárásoknak, azon információ alapján, melyet a holland kormány nyújtott, mely szerint számos szervezet, mint pl. a Caritas International, Cura Migratorum, a Nederland Centrum voor Volksontwikkelling és az Intetnational Social Service a megfelelő szervezetekkel teremtenek kapcsolatokat a migráns munkavállalók származási országából, hogy a felmerülő szociális és családi természetű kérdéseket megoldják. 155 A Bizottság azonban öt esetben elhalasztotta döntését: Belgium (Konklúziók XIII-2, 377. és 378. o.), Finnország (Konklúziók XIII-3, 410. és 411. o.), Luxemburg (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 92. o.), Norvégia (Konklúziók XIII-2, 191. o.), illetve Portugália (Konklúziók XIII-3, 411. o.).

301

4. Bekezdés – A migráns munkavállalóknak a saját állampolgároknál nem kevésbé kedvező bánásmódban való részesítése foglalkoztatás, szakszervezeti jogok és szállás tekintetében Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „a területükön jogszerűen tartózkodó dolgozóknak, amennyiben ezeket a kérdéseket törvények vagy jogszabályok szabályozzák, illetőleg a közigazgatási hatóságok ellenőrzik, a saját állampolgáraiknál nem kedvezőtlenebb bánásmódot biztosítanak az alábbi ügyekben: a. díjazás és egyéb alkalmazási és munkafeltételek; b. szakszervezeti tagság és a kollektív megállapodásra irányuló tárgyalások folytatásában való részvétel; c. elszállásolás;” Ez a bekezdés szorosan követi az ILO 97. Egyezményét (Foglalkoztatási célú migráció), 1949).156

156

Az egyezmény 6. cikkének 1. bekezdése lefekteti, hogy nemzetiségre, fajra, vallásra, nemre való tekintet nélkül ugyanazon jogokat kell biztosítani az egyezményben részes tagállam területén jogszerűen tartózkodó bevándorlóknak, mint a tagállam polgárainak:

„6. cikk 1. Minden egyes tagállam, amelyre vonatkozóan a jelen Egyezmény hatályos, vállalja, hogy állampolgárságra, fajra, vallásra vagy nemre való megkülönböztetés nélkül a saját állampolgárai esetében alkalmazottnál nem kevésbé kedvező elbánásban részesíti azokat, akik törvényesen vándorolnak be a területére a következők vonatkozásában: (a) abban a mértékben, amelyben ezeket a kérdéseket törvény vagy rendelkezések szabályozzák, vagy a közigazgatási hatóságok ellenőrzése alá tartoznak (i) javadalmazás, beleértve a családi segélyt is, ha ez a javadalmazás részét képezi, munkaidő, túlórával kapcsolatos konstrukciók, fizetett ünnepek, a bedolgozásra vonatkozó korlátozások, a munkavállalás alsó korhatára, szakmai gyakorlat és képzés, női munka és fiatalok által végzett munka; (ii) szakszervezeti tagság és a kollektív érdekegyeztetés előnyeinek élvezete; (iii) elhelyezés; (b) társadalombiztosítás (azaz: jogszerűen járó ellátások munkahelyi baleset, szülés, betegség, rokkantság, öregség, haláleset, munkanélküliség vagy családi kötelezettségek esetén, és bármely más olyan eshetőség kapcsán, amely a nemzeti törvények és rendelkezések értelmében a társadalombiztosítás alá tartozik), a következő korlátozásokkal: (i) lehetségesek megfelelő megoldások a szerzett illetve megszerzés alatt levő jogok fenntartására; (ii) a bevándorlási országok nemzeti törvényei vagy rendeletei különleges megoldásokat írhatnak elő olyan segélyekre vagy olyan segélyrészekre vonatkozóan, amelyeket teljes egészében állami alapokból fizetnek, és olyan segélyekre vonatkozóan, amelyeket olyan személyeknek fizetnek, akik nem teljesítik a szokványos nyugdíj megítéléséhez előírt járulékfizetési feltételeket; (c) foglalkoztatási adók, díjak és járulékok, amelyeket a munkaviszonyban levő személy után kell fizetni; és (d) a jelen Egyezményben említett kérdésekkel kapcsolatos törvényes eljárások.”

302

A Szerződő Felek e bekezdés értelmében tett kötelezettségvállalása a többi Szerződő Fél állampolgáraira is kiterjed, akik „jogszerűen tartózkodnak területén”. A munkavállalók akkor tartózkodnak jogszerűen egy állam „területén”, ha az adott területre annak törvényei szerint léptek be, és jelenlétük és e törvények szerint folytatódik. A 4. bekezdés rendelkezéseinek vonatkozási területét figyelembe véve, a Bizottság azon a véleményen volt, hogy „nem elég egy kormány részéről pusztán azt bebizonyítani, hogy jogilag nem létezik diszkrimináció; azt is igazolnia kell tudni, hogy a valóságban sem tapasztalható diszkriminatív gyakorlat, vagy tájékoztatnia kell a felügyeleti szerveket a helyzet orvoslására tett gyakorlati intézkedésekről” (Konklúziók III, 92. o., utalással a II. sz. Konklúzióra, 68. o.). A negyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság tett egy bevezető kijelentést e bekezdés alapján, mely szerint „az e bekezdésből fakadó azon kötelezettség, hogy a migráns munkavállalónak foglalkoztatási tekintetben egyenlő bánásmódot kell biztosítani, egyre hangsúlyosabb kötelezettség lesz, és különös problémákat vet fel egy olyan időszakban, mikor a legtöbb Szerződő Fél gazdasági visszaesés nehézségeivel küzd”. Felszólította a szóban forgó országokat, hogy „tegyenek konkrét intézkedéseket a diszkrimináció elkerülésére annak tudatában, hogy a munkanélküliség várható növekedése valószínűleg különösen is a munkavállalók e csoportjára lesz hatással” (Konklúziók IV, 119. o.). Az „amennyiben ezeket a kérdéseket törvények vagy jogszabályok szabályozzák, illetőleg a közigazgatási hatóságok ellenőrzik”157 kifejezés a Bizottság esetjoga alapján nem ró olyan kötelezettséget a Szerződő Felekre, mely szerint akár jogi úton, akár szabályokkal rendeznie kellene a szóban forgó témát, vagy, hogy a közigazgatási hatóságok ellenőrzésének kellene alávetni azokat. Ezért, ha egy állam, mely nem rendezi e kérdéseket jogszabályok útján vagy nem veti alá azokat közigazgatási hatóságok ellenőrzésének, nem tekinthető úgy mint amely e bekezdést nem teljesíti (Konklúziók II, 67. o.). A követelmény az, hogy az adott Szerződő Fél törvényei ne alkalmazzanak megkülönböztetést, és tisztségviselői se tegyenek így olyan helyzetekben, ahol a törvény szerint egyéni értelmezésre lehetőségük nyílik. Amikor az e bekezdésnek való megfelelést értékelte, a Bizottság, mint a 19. cikk előző bekezdésének esetében is, figyelembe veszi a migráció uralkodó tendenciáit. A Bizottság azonban kifejezetten állította, hogy a migránsokkal szembeni bármely diszkriminatív gyakorlat ellenkezik a Kartával, még akkor is, ha az ezáltal érintett emberek száma kicsi (Konklúziók V,129. o., Ciprus és 130. o., Olaszország).

Az előkészítő munkálatok (travaux préparatoires) során egy kormányzati képviselő (Egyesült Királyság) kifogást emelt a munkavállalói küldöttek javaslatához kapcsolódóan a Tripartit Konferencián (1958, decemberében). Kérése az volt, hogy a „közigazgatási hatóságok ellenőrzik” kifejezést a „kollektív szerződések szabályozzák” kifejezésre cseréljék ki, méghozzá azon az alapon, hogy az előbbit azért tették bele, hogy az olyan témákat szabályozza mint az önkormányzatok által nyújtott lakástámogatás kérdése (ld. CE/Soc/TrPr. (70) 20, 26. o.).

157

303

a. Egyenlő bánásmód javadalmazás és egyéb foglalkoztatási, illetve munkakörülmények tekintetében „Javadalmazás és egyéb foglalkoztatási, illetve munkakörülmények tekintetében” úgy értendő, mely magába foglalja a „fizetséget, a foglalkoztatás ideje alatti képzést, és az előmenetelt” (Konklúziók III, 92. o.), „költözési és letelepedési segély”, melyet állást változtató munkavállalónak vagy munkaviszonyát kezdőnek adnak (Konklúziók III, 94. o.), „mindennemű szakképzés” (Konklúziók VII, 103. o.). Így az Egyesült Királyságról a Bizottság a hetedik ciklusban azt találta, hogy nem teljesíti e bekezdés rendelkezéseit, mivel korlátozásokat tapasztalt a migráns munkavállalóknak a képzéshez való hozzájutásában a Képzési Lehetőségek Program (Training Opportunities Scheme). A nyolcadik ciklusban a Bizottság azt állította, hogy a tény, miszerint migráns munkavállalókat nem engednek a közszolgálatba, önmagában nem sérti a Karta rendelkezéseit. (Konklúziók VII, 208. o., Norvégia). Ez biztonsági okok miatt volt így, és ehelyt utalni lehet a 31. cikkre.

b. Szakszervezeti tagság és a kollektív érdekegyeztetés előnyeinek élvezése A Bizottság a hatodik ciklusban úgy találta, hogy Franciaország nem teljesíti ezt az elvárást, mivel érvényben van néhány korlátozás olyan külföldi munkavállalók vonatkozásában, akik a Munka Törvénykönyve szerint bizonyos adminisztratív és vezetői funkciókat akartak volna gyakorolni szakszervezetekben. Ezen korlátozások nem voltak összhangban a Kartával, mivel a Karta aláíró országainak állampolgáraira vonatkoztak.158 A tizenharmadik ciklusban a Bizottság azt találta, hogy Törökország megsértette a Karta rendelkezéseit a nemzeti jogban alkalmazott korlátozásai miatt, ami a szakszervezeti tagságot illeti (Konklúziók XIII-3, 418. o., ld. a „megfelelés értékelés” alatt).

c. Egyenlő bánásmód szállás tekintetében Az első ciklustól kezdve a Bizottság azon véleményének adott hangot, hogy a szállás „elsődleges fontosságú kérdés”, mely a migráns munkavállalónak és családjának helyzetét érinti ((Konklúziók I, 84. o.).

158

A helyzetet az 1982. október 28-i 82-915 törvény rendezte, mely módosította a Munka Törvénykönyvét (ez korlátozásokat az ötödik cikkel is ellentétesnek minősítették; ld. ezen cikkben ).

304

A Bizottság által bírált helyzetek az alábbiak: – juttatások migráns munkavállalóknak Németországban családi házak építéséhez, melyek csak akkor jártak, ha azt megelőzőleg legalább két éven át voltak munkaviszonyban az országban (Konklúziók I, 215. o.).159 – az Európai Unión kívüli Szerződő Felek állampolgáraira vonatkozó korlátozások (születés vagy helyben lakás hossza) az államilag támogatott lakásokhoz való hozzájutás tekintetében Észak Írországban (Konklúziók VIII, 210. o.). A Bizottság esetjoga szerint a 4. bekezdés nem csak az állami lakásépítésről szól, hanem a magántulajdonú lakásokhoz való hozzájutással is. A migráns munkavállaló jogainak törvényi korlátozása saját szálláshely szerzésére nem állna összhangban a 19. cikk 4. bekezdésével (Konklúziók IV, 121. o.). Ugyanez vonatkozik a lakástámogatásra, így pl. kölcsönök vagy egyéb lakássegélyre való jogosultsági követelmények alkalmazásánál tapasztalt diszkriminációra (Konklúziók III, 92. o.). A migráns munkavállalók abbeli szabadságának korlátozását célzó intézkedések, hogy saját lakhelyüket megválasszák bizonyos olyan területen, ahol magas a külföldiek aránya, szintén ellenkezne a 4. bekezdéssel (Konklúziók VI, 121. o.).160 A Bizottság nézetét, miszerint valójában a törvényben rögzített egyenlőség nem mindig és nem szükségszerűen jelent gyakorlatban is megnyilvánuló egyenlőséget, illetve, hogy a közvetlen diszkrimináció elkerülése további intézkedéseket tesz szükségessé a migráns munkavállalóknak a hazai munkavállalókétól különböző helyzete folytán (ld. fent az „általános” rész alatt), a lakáskérdésre is alkalmazták, és különösen is arra az esetre, ahol a támogatott lakásmegoldásokat helyben lakási feltételekhez kötötték. Ez Norvégia esetében egyértelműen megfigyelhető. „A Bizottság érdeklődéssel észrevételezte a norvég jelentés tartalmát és különösen azt a kijelentést, miszerint a sok norvégiai önkormányzatnál érvényben levő, kis költségű lakásmegoldások esetében feltételül szabott helyben lakási követelmény nem sérti a 19. cikk 4. bekezdésében megjelenő elvárásokat, mivel azonos feltételek mellett vonatkozik norvég és külföldi állampolgárokra. Mint előző Konklúziójában kijelenti, a Bizottság hangsúlyozta, miszerint a Karta azt követeli meg, hogy a migráns munkavállalók számára szabott feltételek „ne legye159

A bírálatot a Bizottság visszavonta a második ciklusban, mikor megállapítást nyert, hogy a lakásépítés támogatását bátorító általános intézkedések pontosan ugyanolyan feltételekkel vonatkoztak a külföldi munkavállalókra, mint a saját állampolgárokra, és elfogadtak egy speciális segélyprogramot, mely a migráns munkavállalóknak és családjuknak való lakásépítést bátorítja (Konklúziók II, 67. o.). 160 Az adott Szerződő Fél országában (Németország), ezek az intézkedések 1977. júniusában hatályukat vesztették.

305

nek kevésbe kedvezőek” mint a hazai munkavállaló számára szabottak. Ahol egy norvég önkormányzat helyben lakási feltételt szab, ott nyilvánvaló, hogy a norvégoknak könnyebb e feltételt teljesíteni egy olyan városban, mely egyébként megszokott lakhelyük, így a külföldi munkavállaló számára de facto kevésbé kedvező helyzet áll elő. Míg egy norvég állampolgár hasonló helyzetben van, ha egy másik városba akar költözni, egy migráns munkavállaló sem tudja helyben lakását bizonyítani egy norvég városban sem. Ezen helyben lakási feltételek ezért, míg formálisan egyenlő bánásmódot sugallnak, valójában egyenlőtlen bánásmódot sugallnak, és így nincsenek összhangban a Karta rendelkezéseivel” (Konklúziók XI-1, 159. és160 o.). Mindazonáltal a Bizottság tényeket szeretne megtudni annak igazolása érdekében, hogy csakugyan közvetett diszkriminációval kapcsolatos kifogás esete forog fenn (melyet de facto diszkriminációnak is neveznek) (Konklúziók XII-1, 234. o., Norvégia és XIII-2, 195. o. Spanyolország). A Norvég helyzet alapul szolgált ezen esetjog kialakításához, mégsem beszélünk elszigetelt esetről (Konklúziók XIII-2, 193. o., Olaszország, 195. o. Spanyolország és 197. o. Egyesült Királyság). Mivel egyre nő az olyan esetek száma, ahol egyes Szerződő Felek elvben megsérthetik a Karta követelményét, a Bizottság úgy határozott, hogy a XIII-2 sz. Konklúzió Általános bevezetőjében megkérdezi „az összes államot, melyek elfogadták a 19. cikk 4. bekezdését, hogy vizsgálják meg közelebbről lakástámogatási törvényeiket, és jelentsenek minden olyan lakástámogatással összefüggő jogosultsági feltételt, melynek alkalmazása hazai és a külföldi állampolgárok esetében különbözhet” (Konklúziók XIII-2, 50. o; ld. még a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló negyedik jelentés, 21-24. o.).

Megfelelés értékelés Az alábbi Szerződő Felekről bizonyosodott be, hogy a 90-es évek második felében nem teljesítik a Karta követelményeit:

Németország: a Munkahely védelméről (katonai szolgálat) szóló törvény rendelkezései, mely törvény garantálja azon személyek foglalkoztatását, akiknek vissza kell térniük hazájukba katonai szolgálat teljesítésére, nem vonatkoznak azon külföldi munkavállalókra, akik az Európai Unióban tagsággal nem bíró Szerződő Felek valamelyikének állampolgárai, aminek végső soron az eredménye, hogy e személyek esetében nincs egyenlő bánásmód, ebben a kérdésben (Konklúziók XIII-2, 380. o.);

Olaszország: egyes régiókban nincs egyenlő bánásmód, ami a Karta Szerződő Felei külföldi állampolgárainak állami támogatottságú lakásprogramokhoz való hozzájutását illeti (Konklúziók XIII-2, 193. o.); 306

Portugália: az országos törvények szerint csak saját állampolgárok jogosultak helyi önkormányzatok által támogatott lakásokra pályázni (Konklúziók XIII-3, 418. o.); Törökország: a Karta Szerződő Feleinek külföldi állampolgárságú munkavállalói csupán korlátozott jogokkal bírnak szakszervezet alapítása esetén (Konklúziók XIII-3, 418. o.). Ezen felül a Bizottság Belgium (Konklúziók XIII-2, 377. és 378. o.), Luxemburg (Kiegészítés a XIII-2 sz. Konklúzióhoz, 93. o.), Norvégia (Konklúziók XIII-2, 194. o.), Spanyolország (Konklúziók XIII-2, 194. és 195. o.) és az Egyesült Királyság (Konklúziók XIII-2, 197. o.) esetében elhalasztotta állásfoglalását, amíg további információt/magyarázatot nem kap, első sorban olyan témák kapcsán mint a Karta külföldi állampolgárságú Szerződő Feleivel szemben tanúsított egyenlő bánásmód lakáshoz jutás tekintetében. Végül megjegyzendő, hogy Norvégia és Spanyolország tekintetében a Bizottság állásfoglalása a tizenegyedik ciklusig elmarasztaló volt (Norvégia esetében a hatodik ciklustól, míg Spanyolország esetében a kilencediktől). A Bizottság úgy találta, hogy Norvégia nem teljesíti a Karta elvárásait, azon az alapon, hogy a helyben lakási követelmények alacsony költségű lakásmegoldások esetében, melyek Norvégia sok önkormányzatánál érvényben voltak, sértették a 4. bekezdés követelményeit, azon tény dacára, hogy e követelmények norvég és külföldi állampolgárokra egyaránt vonatkoztak (ld. fent és Konklúziók XI-1, 159. és 160. o.). A Bizottság továbbá vitatja a család-újraegyesítés céljával kisköltségű lakásmegoldásra pályázó külföldiekkel szemben támasztott követelmények jogosságát (tíz év helyben lakás, öt év házasság és első generációs migráns státusz). Spanyolországról azt találták, hogy nem teljesíti az elvárásokat, mivel a Baleár szigeteken az „államilag támogatott lakásprogram” csak spanyol állampolgárok számára volt hozzáférhető. A Bizottság nem fogadta el a spanyol kormány érvelését, miszerint igen kevés, támogatott lakásokra jogosult külföldi munkavállalók élt ott, mivel az ottani külföldiek főként nyugdíjasok vagy turisták voltak (Konklúziók XI-2, 147. o.). A tizenkettedik ciklusban a Bizottság újfent elmarasztalóan ítélte meg a spanyolországi helyzetet, de megelégedettséggel észrevételezte a Baleárok helyi hatóságainak arra irányuló szándékát, hogy e rendelkezéseket megváltoztassák (Konklúziók XII-2, 222. o.). Az ezt követő ciklusokban a Bizottság elhalasztotta állásfoglalását mindkét ország tekintetében, amíg további tájékoztatást nem kap tőlük a lakásra való pályázás esetén megkövetelt helyben lakási feltételek gyakorlati alkalmazásáról (Konklúziók XIII-1, 207. és 208. o., Norvégia és Konklúziók XIII-2, 194-196. o., Norvégia és Spanyolország).

307

5. Bekezdés – A migráns munkavállalóknak a saját állampolgároknál nem kevésbé kedvező bánásmódban való részesítése a bérek után fizetendő adók, illetékek és járulékok tekintetében Ezen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „a területükön jogszerűen tartózkodó dolgozóknak a saját állampolgáraiknál nem kedvezőtlenebb bánásmódot biztosítanak a foglalkoztatási adók, díjak és fizetendő hozzájárulások vonatkozásában”. Ez a rendelkezés, úgy tűnik, nem okozott sok nehézséget az azt elfogadó Szerződő Feleknek. Ez annak a ténynek is minden bizonnyal köszönhető, hogy az adózás és a társadalombiztosítási járulékok nem nemzeti hovatartozáson alapulnak. A hetedik felülvizsgálati ciklusban Svédországról bebizonyosodott, hogy nem teljesíti e bekezdés elvárásait, mivel a migráns munkavállalók nyelvi képzésének finanszírozási rendszere alapján a munkaadó, ha olyan munkavállalt vett fel, aki még mindig nem beszélt megfelelően svédül, köteles volt számottevő összeget fizetni nyelvi képzésének költségeire. A Bizottság úgy vélekedett, hogy ez a tényállás de facto diszkriminációt eredményezett a migráns munkavállalókkal szemben, mivel egy munkaadó, mikor új munkavállaló felvétele mellett döntött, pénzügyileg érdekeltté van téve hazai állampolgárságú munkaerőt felvenni, hogy ezáltal költségei csökkenjenek, ez pedig a Karta rendelkezéseinek megsértését jelenti (Konklúziók VII, 104. o.)161 A tizedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság észrevételezte, hogy a németországi adófizetők, akár németek, akár bevándorlók, minden németországi lakhellyel bíró eltartott gyerek után adókedvezményt kérhettek. Ha a gyerek nem az országban lakott, úgy a kedvezményt nem kapta meg, azonban az adófizető így is igényelhetett adókedvezményt a gyerek alapvető költségeihez és szakképzéséhez. Bár a Bizottság elfogadta, hogy de jure egyenlő bánásmód valósult meg saját állampolgárok és bevándorlók között az 5. bekezdés tekintetében, aggodalmát fejezte ki azon lehetőség kapcsán, hogy esetleg de facto diszkrimináció mégiscsak jelen van, mivel a bevándorlókat a németeknél arányosan jobban érintette az adózási helyzet a külföldi lakhelyű gyerekek miatt, és megkérdezte, vajon a külföldön lakó gyerekek tartásdíja és szakképzése után igényelhető adókedvezmény azonos feltételek között és azonos mennyiségben járt-e mint a Németországban

161

A helyzetet rendezte az egyik 1986. évi törvény, mely eltörölte a munkaadó abbeli kötelezettségét, hogy a nála alkalmazásban álló munkavállaló nyelvi képzését ő finanszírozza.

308

lakó gyerekek után járó kedvezmény (Konklúziók X-2, 148. és 149. o.; ld. még Konklúziók XI-2, 148. és 149. o.). A tizenkettedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság azt a tájékoztatást kapta, hogy az adójogszabályok 1988-ban megváltoztak és adómentességek és adókedvezmények minden eltartott gyerek után jártak, akár szakképzésben, akár oktatásban vett részt, illetve akár Németországban élt, akár nem. Azonban ez a kedvezmény egy, illetve kétharmaddal volt kevesebb, ha a gyerek olyan országban élt, ahol a megélhetési költségek alacsonyabbak voltak mint Németországban. Ezen információ fényében a Bizottság pozitív véleményt alkotott, de megkérdezte, mely Szerződő Felek esetében állt fenn ez a különböző mérvű kedvezmény, és esetenként milyen arányú a kedvezmény (Konklúziók XII-2, 223. o.; ld. még Konklúziók XIII-2, 381. és 382. o.). Ugyanabban a felülvizsgálati ciklusban a Bizottság azt találta, hogy mikor a munkaadó adómentesen biztosít utazási költségeket idénymunkásainak az Egyesült Királyságban, az pozitív diszkriminációt testesít meg, és ily módon összecseng a Karta szellemével (Konklúziók XII-1, 237. o.).

Megfelelés értékelés Nincsenek esetek nem megfelelésre. Mindazonáltal a Bizottság elhalasztotta döntését Olaszország esetében, míg nem kap magyarázatot egy 1986-ban az Országos Szociális Jóléti Intézeten belül felállított pénztár természetét és finanszírozását arra a célra, hogy finanszírozza azon migráns munkavállalók hazautazását, akik nem voltak az Európai Unió állampolgárai, és nem tudják megengedni maguknak ezt az összeget (Konklúziók XI-2, 149. és 150. o.; Konklúziók XII-2, 223. o. és Konklúziók XIII-2, 198. és 199 o.).

6. bekezdés – Család-újraegyesítés A Szerződő Felek vállalják:

309

„a lehető legnagyobb mértékben segítik elő a letelepedési engedélyt kapott külföldi dolgozó családjának újraegyesítését”162.

A 19. cikk 6. bekezdésének Függeléke: „Ezen rendelkezés céljaira a „migráns munkavállaló családja” kifejezés úgy értelmezendő, hogy utaljon legalábbis a feleségre és a 21 évesnél fiatalabb gyerekekre”. A negyedik ciklusban „a Bizottság úgy vélekedett, hogy a „munkavállaló” kifejezés, a Karta használatában egyformán vonatkozott női munkavállalókra is, kivétel olyan eseteket, ahol a szövegösszefüggés más értelmezést kíván. Következésképp, a migráns munkavállaló családjának meghatározása a Függelékben írtak szerint magába foglalja egy női munkavállaló gyerekeit (de férjét nem)” (Konklúziók IV, 124. o.). Ezen értelmezést alkalmazva a Bizottság azt találta, hogy egy Szerződő Fél országában azok a korlátozások, melyek egy férjre vonatkoznak feleségeikkel való újraegyesülés vonatkozásában, összhangban álltak a Karta rendelkezéseivel pusztán a 6. bekezdés megfogalmazása okán. Ugyanakkor azonban azon véleményének adott hangot, hogy, ha e korlátozások hatása az, hogy akadályozzák a női munkavállalót abban, hogy eltartott gyerekeit is magával vigye, úgy ezek prima facie mégis csak ellentétesek voltak a Karta rendelkezéseivel (Konklúziók IV, 127. o.).163 Az első két ciklus alapján a Bizottság megállapította, hogy a migráns munkavállalók családjainak újraegyesítését megkönnyítendő a Szerződő Félnek nem csak bárminemű jogi akadályt kell megszüntetnie, mely abban akadályozza a migráns munkavállaló családját, hogy őt kövesse, hanem alkalmaznia kell a megfelelő gyakorlati adminisztratív intézkedéseket is, különösképpen szállással kapcsolatos kérdésekben (Konklúziók I, 85. o. és Konklúziók II, 197. o.). Az egyik Szerződő Fél kormánya által feltett kérdésre adott válaszában a harmadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság megerősítette korábbi döntését, mely szerint a 6. bekezdés „csakugyan úgy tűnik, arra kötelezi az azt elfogadó államokat, hogy tegyenek speciális intézkedéseket a migráns munkavállalók szálláskeresésének megkönnyítésére, hacsak az ingatlanpiacon

162

A 19. cikk 6. bekezdése továbbmegy az ILO 1949. évi 97. Egyezményénél, mely a családegyesítésről nem szól. Az 1975. évi 143. Egyezmény azonban úgy rendelkezik, hogy „egy Fél minden szükséges intézkedést megtehet a területén jogszerűen tartózkodó migráns munkavállalók családjainak újraegyesítése érdekében”. 163 A következő ciklusban a Bizottság észrevételezte, hogy valójában nem voltak korlátozások, melyek közvetve vagy közvetlenül megakadályozták volna, hogy egy férjezett asszony, aki egy másik Szerződő Fél állampolgára, az Egyesült Királyságban dolgozik, és a család kenyérkeresője, magával vihesse eltartott gyerekeit (Konklúziók V, 136. o.).

310

a körülmények már most nem olyanok, hogy ilyen lépések szükségtelenek” (Konklúziók III, 94. o.). A negyedik ciklusban a Bizottságnak alkalma nyílt ezen érvet megerősíteni. Az osztrák kormány korábban azzal érvelt, hogy a migráns munkavállalók lakás- és szállásproblémáit teljes egészében a 19. cikk 4. bekezdés szabályozza (melyet nem fogadott el), ezért a 6. bekezdés alatt nem hozható fel. A Bizottság elutasította ezt az érvet, azt állítván, hogy „mivel a megfelelő lakáskörülmények olyan alapvető fontosságúak a családok újraegyesítésekor, a 19. cikk 6. bekezdése arra kötelezi az államokat, hogy tegyenek olyan gyakorlati lépéseket, melyek megkönnyítik a migráns munkavállalók számára a szállásszerzést; a de jure egyenlőség megteremtése a lakáshoz való hozzájutás területén egyebek között arra használható eszköz, hogy e kötelezettséget teljesítsék” (Konklúziók IV, 125. o.). A Bizottság későbbi ciklusokban azt a nézetet is visszautasította, hogy a migráns munkavállalók érdekében tett különleges intézkedések a családi szállás kérdésében diszkriminációt jelentenének az adott állam saját állampolgáraival szemben (Konklúziók VI, 126. o. Egyesült Királyság). A 19. cikk 6. bekezdésének alkalmazása egy sor kérdést vetett fel több Szerződő Fél esetében. Az a tény, hogy e problémák, melyek nagy részét már az első felülvizsgálati ciklus során meghatározták, ciklusok hosszú sora után is megoldatlanok maradtak, arra sarkallta a Bizottságot, hogy e rendelkezés összefüggéseit a nyolcadik ciklusban még egyértelműbben lefektesse az alábbiakban: „A 6. bekezdés célja azt a kötelezettséget lefektetni, hogy egy államnak meg kell teremtenie a lehetőséget a családok újraegyesítésére. Az egyes államok által teendő erőfeszítések mértékét e rendelkezés az adott állam erre való objektív lehetőségeinek függvényévé teszi. Ezért, mivel a 6. bekezdés kimondja azt a kötelezettséget, hogy »a család-újraegyesítést amennyire csak lehetséges, meg kell könnyíteni …«, nem szabad azt úgy értelmezni, mint ami megenged olyan korlátozásokat, melyek e kötelezettséget annak tartalmától elszakítják. A Karta Függeléke azzal egészíti ki e szabályt, hogy a »külföldi munkavállaló családja« kifejezést oly módon határozza meg, hogy az »legalábbis a munkavállaló feleségét és 21 évnél fiatalabb eltartott gyerekeit jelentse’. E tekintetben a Bizottság hangsúlyozta, hogy a Függelékben szabott kitételek értelmében ezek nem értelmezendők úgy mint amelyek megengedik a 21 évnél alacsonyabb korhatárnak általános szabályként való megállapítását. De mivel a szóban forgó személyeknek az adott munkavállaló által »eltartottnak« is kell lenniük, a fent említett Függelék szerint azok, akik a korral kapcsolatos kritériumot teljesítik, megfoszthatók a családújraegyesítés jogától olyan esetben, ahol megállapítható, hogy már nem eltartottjai a migráns munkavállalónak.

311

Az »eltartott« személy fogalma a Karta e rendelkezése szerint úgy értelmezendő mint olyasvalaki, aki megélhetése tekintetében függ családjától, különösképpen gazdasági okokból, vagy adott esetben ösztöndíjjal nem járó tanulmányai folytatásának okán, vagy egészségügyi okokból. A fenti megfontolások alapján a Bizottság úgy vélekedett, hogy a családegyesítés elve valójában nem több, mint egy államnak a Karta (16. cikk) által lefektetett kötelessége elismerésének egy aspektusa, mely kötelezettség valójában a családnak mint a »társadalom alapegységének« szociális, jogi és gazdasági védelme. Következésképpen a 19. cikk 6. bekezdésének alkalmazásakor mindenképpen számításba kellene venni e kötelezettség teljesítésének szükségességét” (Konklúziók VIII, 211. és 212. o.). Különböző helyzeteket tapasztalunk az egyes Szerződő Feleknél azon maximális életkor tekintetében, mely korig a család-újraegyesítés törvény szerint megkönnyítendő. Egyes államok nem szabnak meg ilyen korhatárt, míg mások, akik száma az elmúlt években növekedett, alacsonyabb korhatárt jelölnek meg annál mint ami a Karta Függelékében megjelenik. A Bizottság által feltett kérdésekre, illetve általa megfogalmazott bírálatra adott válaszul egyes Szerződő Felek kijelentették, hogy a gyakorlatban migráns munkavállalók minden eltartott gyerekét fogadják, míg mások azt állították, hogy a gyakorlatban kedvező elbírálásban részesítenek a Karta Szerződő Feleinek állampolgárságával bíró migráns munkavállalóknak a Kartában meghatározottnál nem idősebb gyerekei által benyújtott család-újraegyesítési kérelmeket. Ennek eredményeképp, mikor a 19. cikk 6. bekezdésének való megfelelést vizsgálta, a Bizottság az elmúlt néhány ciklus során – mint ez a tizenegyedik ciklus után már egyértelműbben látszik – minősítette korábbi nézetét a gyakorlat teljesebb figyelembe vételéről. Így a Bizottság egyértelműen kijelentette, hogy a család-újraegyesítésről szóló, törvényben lefektetett jog hiányában minden felülvizsgálati ciklusban statisztikai információt kell nyújtani a Szerződő Felek valamelyikének állampolgárságával bíró migráns munkavállalók 21 év alatti gyerekei nevében család-újraegyesítésre beadott kérelmek számáról és a megadott tartózkodási engedélyek számáról is (Konklúziók XII-1, 239. és 240. o., Svédország; ld. még Konklúziók XIII-2, 200. o., Ausztria). Ugyanezen statisztikus információ szükséges a meghatározott életkor és a 21 éves kor között, ahol a család-újraegyesítésre meghatározott életkor 21 évnél alacsonyabb (Konklúziók XIII-2, 204. és 205. o. Egyesült Királyság és Konklúziók XIII-3, 418. o., Portugália). A benyújtott információtól függően a Bizottság dönthet úgy, hogy nincs ellentmondás a 19. cikk 6. bekezdésével, még akkor is, ha a törvényileg lefektetett kor nincs összhangban a Kartával, azon tény miatt, hogy a gyakorlatban a helyzet mégiscsak egyezik a Karta rendelke-

312

zéseivel: így egyébként ehhez hasonló törvények elmarasztaló állásfoglalást vagy halasztást is maguk után vonhatnak. Ahol az állam által család-újraegyesítés céljára meghatározott maximális életkor 21 év alatt van, a Bizottság bizonyos elővigyázattal él, mivel a migráns munkavállalók azon gyerekei, akik túl vannak az országos törvényben meghatározott koron, visszariadhatnak attól, hogy család-újraegyesítési céllal beutazási engedélyt kérjenek abba az államba (ld. lejjebb a „Megfelelés értékelés” cím alatt az Egyesült Királyság esetét). Ami a migráns munkavállalók családjának beteg tagjait illeti, a Bizottság kinyilvánította, hogy az ilyen személyek nem fogadása, kivételes esetektől eltekintve, szociális és humanitárius okokból nem összeegyeztethető a 6. bekezdéssel (Konklúziók V, 134. o., Franciaország). Hasonlóan, nem szabad semmilyen általános tiltással akadályozni a család-újraegyesítést sem testi, sem értelmi egészségi állapot alapján. Egyedi eseteket kizárólag orvosi, családi, szociális és humanitárius szempontból kell megvizsgálni, minden egyéb speciális szempont megfelelő figyelembevételével (Konklúziók X-1, 151. o., Hollandia; legutóbbi példa: Konklúziók XIII-3, 417. o., Finnország). A visszautasításnak csak a karantént igénylő esetekre és egyéb betegségekre kell szorítkozniuk, melyeket az Egészségügyi Világszervezet (WHO) nemzetközi szabályai meghatároznak (Konklúziók VII, 104. o., Ciprus). A család-újraegyesítést nem szabad egészségügyi alapon visszautasítani, hacsak a betegség nem veszélyeztetheti a közegészséget vagy esetleg sérti a közérdeket (Konklúziók X-1, 150. o., Görögország).

Megfelelés értékelés A Bizottság élénken bírálta e rendelkezés alkalmazását. Így például a Bizottság az Egyesült Királyságot is bírálta több cikluson keresztül, mivel az a házi szolgálóként tevékenykedő migráns munkavállalók esetében korlátozta a család-újraegyesítést (e bírálatot először az I. sz. Konklúzióban, 85. o. tette közzé). Az Egyesült Királyság azzal érvelt, hogy mivel soha nem adnak házi szolgálatra jogosító munkavállalási engedélyt eltartottakkal bíró személyeknek, kivétel, ha olyan házaspárról van szó, akiket együtt foglalkoztatnak, a család-újraegyesítés kérdése csak olyan esetben jelent problémát, ahol valaki eltitkolja igazi családi körülményeit. Ilyen esetben pedig a 6. bekezdés nem hatályos. A Bizottság úgy látta, hogy az érv megtévesztés esetén elfogadható, de olyan esetben nem, ha a migráns munkavállaló előbb lép munkaviszonyba háziszolgaként, és csak ezt követően házasodik meg, illetve lesznek gyerekei (Konklúziók III, 97. o.). A kérdés végül megoldódott, mikor a Bizottság értesült róla, hogy e munka-

313

vállalóknak 1980 január 1 óta nem adják át a munkavállalási engedélyüket (Konklúziók IX-1, 110. o. és Konklúziók X-1, 152. o.). Annak a szabálynak a létezése, mely szerint egy migráns munkavállaló családjának beteg vagy fogyatékossággal élő tagjaitól megtagadható a beutazás joga, gyakorta váltotta ki a Bizottság bírálatát. A harmadik ciklusban Ausztriát érte bírálat azon az alapon, hogy túl elterjedt volt a gyakorlat, miszerint egy migráns munkavállaló családtagját fertőző betegség miatt ki lehetett utasítani (Konklúziók III, 95. o.). A hatodik ciklusban a Bizottság Franciaországtól kért magyarázatot arról, milyen gyakorlati kihatásai vannak a jognak, mely által egy beteg személytől megtagadható a belépés joga azon az alapon, hogy betegsége veszélyeztetheti a közegészséget vagy a közrendet. A Bizottság a tizedik ciklusban végül kielégítőnek találta a helyzetet (Konklúziók X-2, 152. o.). A nyolcadik ciklusban a Bizottság úgy találta, hogy Hollandia nem teljesítette ezt a rendelkezést, mivel lehetséges volt a családtagoknak az országba való be nem engedése, ha bizonyos értelmi fogyatékosságban szenvedtek (Konklúziók VIII, 214. o.). A Bizottság úgy találta, hogy az ilyen betegségek nem esnek a „közérdek” kategóriájába, mellyel kapcsolatos korlátozások a Karta 31. cikkében olvashatók. A tizenegyedik ciklusban a Bizottság bírálta, hogy Görögországban a Külföldiek Státuszáról, Belépéséről és Helyben tartózkodásáról szóló 4310/29. sz. Törvény 41. fejezetében megjelenő általános tilalom volt érvényben a migráns munkavállalók családtagjainak értelmi fogyatékosságban, fertőző betegségben szenvedő tagjainak görög területre való belépésével kapcsolatban (Konklúziók XI-1, 162. o.). Annak dacára, hogy a görög kormány ragaszkodott hozzá, miszerint ezt a rendelkezést csak akkor alkalmazzák, ha az adott betegség csakugyan veszélyezteti a közegészséget, a bírálatot fenntartották, mivel a törvény túl általános érvényű volt (Konklúziók XII-1, 238. o.). Hosszú időn át tartó helyben lakás megkövetelése a migráns munkavállalók családújraegyesítésének engedélyezése előtt nem összeegyeztethető a 6. bekezdéssel. Az első ciklusban a Bizottság Németországról úgy találta, hogy nem teljesíti ezt a rendelkezést, mivel a jelenlegi szabályok szerint a migráns munkavállaló családjának csak akkor adtak engedélyt a családfőhöz való csatlakozásra, ha az utóbbi már legalább 3 évet Németországban élt (Konklúziók I, 69. o.).164 164

A negyedik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság magyarázatot kért arra, miért nem lehetséges a három éves helyben lakásnál kedvezőbb szabályt megállapítani, majd a hatodik ciklusban úgy tűnt, hogy a Bizottság egy egyéves munkaviszonyt már elfogadhatónak tartana, ami a tapasztalatok szerint a törvényben rögzített három

314

Egy másik téma, melyet gyakran ért bírálat, az a korhatár, ami fölött a migráns munkavállalók eltartott gyerekeit az ország befogadja. Az Egyesült Királyságban a szokványos befogadási kor család-újraegyesítés esetén tizennyolc év volt a hajadon és teljesen eltartásra szoruló lányok kivételével, akik esetében a felső korhatár 21 év volt, azzal a feltétellel, hogy az egész család az adott országban telepedjen le. Mivel ez elmaradt a rendelkezés általános követelményeitől, miszerint minden 21 év alatti eltartott gyereket be kell fogadni, az Egyesült Királyságról a Bizottság a hetediktől a tizenegyedik ciklusig azt a véleményt alkotta, hogy nem teljesíti a vállalásait (Konklúziók VII, 106. o., VIII, 216. o., XI, 152. o. és XI, 164. o.). 165 Az Egyesült Királyság által nyújtott tájékoztatás alapján, mely szerint méltányossági alapon a 18 és 21 év közötti fiúgyermekek befogadását is megfontolás tárgyává lehet tenni, illetve fellebbezni lehet, a Bizottság, fent részletezett új filozófiájával összhangban a 12. ciklusban elhalasztotta döntését, amíg e csoport által benyújtott kérelmek elfogadásáról nem kap statisztikai adatokat (Konklúziók XII-1, 240. o.). A tizenharmadik ciklus 1. és 2. részében a Bizottság meg tudta erősíteni, hogy a tárgyidőszakban nem történt a rendelkezéssel ellentétes lépés, mivel nem érkezett szóban forgó fajtájú beadvány. Azonban a tartózkodási kérelmek tartós hiányának fényében a Bizottság megkérdezte, mennyire vannak a szóban forgó fiatal személyek és családjaik tudatában a család-újraegyesítéssel kapcsolatos lehetőségeiknek (Konklúziók XIII2, 205. o.). A Bizottság bírálta Norvégiát166 azért, mert ott a megfelelő lakáskörülmények megteremtése a család-újraegyesítés feltétele volt, míg a migráns munkavállalónak nem szabadott családi lakásra kérelmet beadni, ha egyedül élt az országban (Konklúziók IV, 126. o. és Konklúziók V, 136. o.). A Bizottság a 90-es évek második felében négy Szerződő Félről találta úgy, hogy nem teljesítik a 19. cikk 6. bekezdését: Ausztria, Belgium, Németország és Görögország.

éves követelmény dacára a szokványos gyakorlat volt, ha, a 6. bekezdés szerint a gyakorlatot rögzítenék a törvényben. 165 A helyzetet az 1975. sz. törvény beiktatása rendezte 1971-ben. Eszerint azon személyek beutazási kérelme utasítható vissza, akik veszélyt jelentenek a közegészségre. E döntést az egészségügyi miniszter hozta a WHO-tól kapott információ alapján (Konklúziók XIII-1, 209. o.). 166 A norvég idegenrendészeti törvény eltörölte a megfelelő lakásfeltételekről szóló feltételt (Konklúziók XI-1, 163. o.). A Bizottság azonban aggodalmának adott hangot a gyakorlatban fennálló állapotok miatt, mivel a migráns munkavállalónak tíz évet kell várnia, amíg megfelelő, államilag támogatott szálláshoz jut, mely helyzet a család újraegyesítését nem könnyíti meg (ld. a Konklúziókat a 19. cikk 4. bekezdése alatt). A Bizottság elhalasztotta döntését (a halasztás okait ld. később).

315

Ausztria: a 18-21 éveseknek nincs törvényben lefektetett joga a család-újraegyesítéshez, illetve nem nyújtottak be adatokat a fenti korcsoport tagjai által beadott család-újraegyesítési kérelmek elfogadási/visszautasítási statisztikáiról (legutóbbi említését ld. Konklúziók XIII-2, 200. o.).

Belgium (első jelentés): a család-újraegyesítéssel kapcsolatos korlátozások, melyek az 1980. évi 15., külföldi állampolgárok belépéséről, tartózkodásáról és letelepedéséről szóló törvényből fakadnak olyan mérvű megszorítást jelentenek, hogy az már nem tekinthető a 19. cikk 6. bekezdésével összhangban állónak: a család-újraegyesítés céljaira gyerekeknek megállapított korhatár 18 év, kivétel az Európai Unió tagállamai állampolgárainak gyerekei, illetve bizonyos feltételekkel a migráns munkavállalók fogyatékossággal élő eltartott gyerekei; olyan esetben, ahol az Európai Unióban tagsággal nem bíró állam külföldi polgárát családújraegyesítés keretei között családjának egy tagja követi, többi családtagok csak abban, illetve azt követő naptári évben csatlakozhatnak hozzá, amelyben az első újraegyesítés történt, illetve olyan bevándorló, aki maga is család-újraegyesítés keretei között érkezett, nem formálhat jogot saját családjával való újraegyesítésért folyamodni. Egyéb témák is felmerültek, melyek a Bizottságot további kérdések feltételére ösztönözték, így pl. az együttélés követelménye, amely a család-újraegyesítés esetén vonatkozik a házastársra és a gyerekekre vagy pl. a bevándorlók lakáshelyzete (Konklúziók XIII-2, 382-384. o.).

Németország: a Bizottság az Európai Unión kívül eső országokból származó migráns munkavállalók gyerekeinek belépési korhatárát bírálta, mely 16 év. Továbbá a családújraegyesítés nem megengedett olyan fiatal személyek esetében, akiknek csak az egyik szülője lakik Németországban, és második generációs külföldiek házastársai csak akkor nyernek bejutást, ha az utóbbi legalább nyolc éve lakik Németországban és legalább egy éve házas (Konklúziók XI-2, 151. o. és Konklúziók XII-2,167 225. o.). A Bizottság fenntartott bírálatát Németországgal kapcsolatban annak dacára, hogy hatályba lépett az új idegenrendészeti törvény, mely több ponton is javította a helyzetet, mivel a fenti korlátozások (a legutolsó kivételével) hatályban maradtak (Konklúziók XIII-2, 385. o.).

Görögország: az állásfoglalás azért elmarasztaló, mert a külföldi munkavállalók 18-21 év közötti gyerekei esetében a tartózkodási engedély megadása függhet annak igazolásától, hogy megélhetéshez szükséges forrásaik elégségesek. A Bizottság megkérdezte, mely kritériumokat alkalmaznak a hatóságok annak meghatározására, mi a „megélhetéshez szükséges elégséges forrás”, illetve azt is tudni óhajtotta, milyen rendelkezések vonatkoznak azon 18 évnél idősebb személyekre, akik fogyatékossággal élnek, és családjuknak kell őket eltartani, mivel semmilyen „magán” természetű forrásból nem tudják saját megélhetésüket biztosítani. A Bi-

167

A miniszterek bizottsága ajánlást intézett Németországhoz e témában a tizenkettedik ciklus második részével kapcsolatban.

316

zottság megkérdezte, hány 18-21 év közötti korú gyerek beléptetését tagadták meg (Konklúziók XIII-1, 209. o.; legutolsó említését ld. Konklúziók XIII-2, 201. o.). A Bizottság az alábbi kilenc Szerződő Fél esetében halasztotta el állásfoglalását: Finnország, Olaszország, Luxemburg, Norvégia, Portugália, Spanyolország, Svédország, Törökország és az Egyesült Királyság, addig, amíg további információt nem szolgáltatnak (ld. Konklúziók XIII-2 ésXIII-3): – Finnország (első jelentés): a Bizottság információt kért azokról az intézkedésekről, melyek célja a migráns munkavállalók segítése abban, hogy családjaik számára megfelelő szállást szerezzenek; mivel az Európai Gazdasági Területről szóló Egyezményben tagsággal nem bíró országok állampolgárainak családtagjai esetében a családtagok magukban foglalják a 1821 év közötti eltartott, a családdal élő gyerek tagjait, a Bizottság jelezte, hogy szívesen megtudná, hány család-újraegyesítési kérvény érkezett és ezek közül hány visszautasítás történt a nem a külföldi munkavállaló családjával élő, e korcsoportba tartozó gyerekek vonatkozásában; kért továbbá egy jegyzéket azon betegségekről, melyek igazolhatják a családújraegyesítés visszautasítását az Egyezményhez nem tartozó államok polgárai számára, illetve a család-újraegyesítési kérvény egészségügyi alapon történő elutasításainak számát az itt idézett betegségek megnevezésével együtt (Konklúziók XIII-3, 416-418. o.); – Olaszország: tájékoztatást kért a Bizottság azon feltétel értelmezéséről és alkalmazásáról mely szerint egy család-újraegyesítést kérvényező munkavállalónak megfelelő szállással és bevétellel kell rendelkeznie; statisztikát kért továbbá a Bizottság a Szerződő Felek állampolgárainak 18-21 év közötti, apjukhoz vagy anyjukhoz csatlakozni és Olaszországban letelepedni szándékozó gyerekei nevében beadott kérvényekről (egy 1992-ben kiadott körlevél korlátozta a 18 év alatti gyerekek család-újraegyesítéshez való jogát) (Konklúziók XIII-2, 201. és 202. o.); – Luxemburg: mivel korlátozások voltak érvényben a 18-21 év közötti, az Európai Unióhoz és az Európai Gazdasági Területhez nem tartozó államok polgárai gyerekeinek beengedésére vonatkozóan, a Bizottság kérdést tett fel e korlátozások jogi alapját illetően, és statisztikát kért a család-újraegyesítésre irányuló kérvényekről, ezek közül az megengedett és az elutasított kérvények számáról; a Bizottság továbbá az egészségügyi és egyéb alapon visszautasított beléptetések számáról is tájékoztatást kért, különös figyelemmel az Európai Unióhoz és az Európai Gazdasági Területhez nem tartozó Szerződő Felek állampolgárai vonatkozásában (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 94-96. o.); – Norvégia: a Bizottság ismételten tájékoztatást kért a migráns munkavállalókra vonatkozó feltételekről az alacsony költségű lakáslehetőségekhez család-újraegyesítési céllal való hozzájutás kapcsán (Konklúziók XIII-1, 209-210. o.; legutolsó említését ld. Konklúziók XIII-2, 203. o.); – Portugália: mivel a család-újraegyesítésre jogosult gyerekek korhatára 18 év, kivétel az Európai Unió gyerek korú állampolgárai, a Bizottság tájékoztatást szeretett volna kapni a 18-21 év közöttiek által beadott kérvények közül a megadott és az elutasítottak számáról; információ kért továbbá a bevándorlók lakáshelyzetéről (Konklúziók XIII-3, 418. és 419. o.); 317

– Spanyolország: a Bizottság több kérdést is feltett, többek között a tartózkodási engedélynek a migráns munkavállalók családtagjai számára történő kiadásának feltételeiről, a család-újraegyesítés céljával kiadott tartózkodási engedélyek érvényességi időtartamáról, a Szerződő Felek állampolgárai által család-újraegyesítés céljával benyújtott kérelmek számáról, illetve a jóváhagyások és visszautasítások számáról, azon betegségekről, melyek igazolják a család-újraegyesítés visszautasítását közegészségügyi, biztonsági, illetve közérdek alapján (Konklúziók XII-2, 226- 228. o., legutolsó említést ld. Konklúziók XIII-2 203. o.); – Svédország: a Bizottság információt kért a Szerződő Felek (különösen Ciprus, Málta és Törökország) állampolgárainak 18-21 éves gyerekei által kérvényezett tartózkodási engedélyekről, illetve az ezek közül elfogadottak és az elutasítottak számáról (Konklúziók XIII-2, 203 és 204. o.); – Törökország: a Bizottság leírást kért azokról az intézkedésekről, melyeket már megtettek vagy terveznek azzal a céllal, hogy a migráns munkavállalók és családjaik se törvény szerint se gyakorlatban ne legyenek diszkrimináció áldozatai szálláshely tekintetében; azt is megkérdezte, vajon, ha a család egy tagja fertőző betegséget kap tartózkodása alatt, részesül-e orvosi ellátásban, és ha nem, úgy vajon fennáll-e a kiutasítás veszélye ezen okból (Konklúziók XIII-3, 419. o.); – Az Egyesült Királyság esetét ld. fent. A Módosított Európai Szociális Kartában a 19. cikk 6. bekezdése az alábbi módon hangzik: „Ezen rendelkezés alkalmazása céljából a „külföldi dolgozó családja” alatt legalább a dolgozó feleségét és nem házas gyermekeit kell érteni mindaddig, amíg ez utóbbiakat kiskorúnak tekinti a fogadó állam és a bevándorló dolgozó eltartottjai.”

7. Bekezdés – A migráns munkavállalókkal kapcsolatban a hazai állampolgároknál nem kevésbé kedvező bánásmód gyakorlása jogi eljárások tekintetében A jelen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „A területükön jogszerűen tartózkodó dolgozóknak az e cikkben hivatkozott ügyekkel kapcsolatos jogi elvárások vonatkozásában biztosítják, hogy a saját állampolgáraiknál nem kedvezőtlenebb elbánásban részesülnek” Ezen kötelezettségvállalás értelmében a migráns munkavállalóknak ugyanolyan feltételek mellett kell hozzáférést engedni a bíróságokhoz és törvényszékekhez, ügyvédi és jogi szaktanácsadó szolgáltatásokhoz mint azon Szerződő Fél állampolgárainak, akiknek területén jogszerűen tartózkodnak. (Konklúziók I, 86. o.).

318

Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kijelentette, hogy nem tudja megítélni, vajon egy Szerződő Fél teljesíti-e ezen rendelkezést, hacsak nem nyújt megfelelő információt arról, hogy a rászoruló hazai állampolgárok rendelkezésére álló jogsegély szolgálati lehetőségek (költségmentesség, illetve e költségek részben vagy egészében állami forrásokból történő fedezése) migráns munkavállalók és azok családja számára is adottak-e (Konklúziók I, 86. o.). A Bizottság azt is egyértelművé tette, hogy az a kötelezettségvállalás, mely szerint saját állampolgáraikéval azonos bánásmódot kell biztosítani migráns munkavállalóknak168, kiterjesztendő a 19. cikk hatálya alá tartozó területhez kapcsolódó jogi eljárásokra (azaz fizetség, munkafeltételek, lakásviszonyok, szakszervezeti jogok, adók), és emiatt elégtelen, ha egy állam csak bizonyos területeken szavatolja ezeket, így pl. a büntetőjog területén, illetve munkaszerződésekkel kapcsolatos jogi kérdések területén (Konklúziók I, 217. o.). Ahhoz, hogy valaki élvezze e rendelkezés előnyeit, nem feltétel, hogy másik Szerződő Fél területén legyen lakhelye; a szöveg csak annyit követel meg, hogy jogszerűen legyen jelen egy állam területén (Konklúziók VII, 108. o.). A Bizottság gyakran kérdezett Szerződő Feleket arról, hogy a migráns munkavállalóknak kelle bármilyen különleges biztosítást fizetniük vagy letétet elhelyezniük, melyet hazai állampolgárnak nem kell.169 A tizedik ciklusban a Bizottság azt találta, hogy a Spanyol polgári eljárásról szóló törvény 534. része, mely a „cautio judicatum solvi” alkalmazásáról rendelkezik bevándorlók számára viszonyos alapon, ezen okból nem állt összhangban a Karta rendelkezéseivel (Konklúziók X-2, 153. o.). Azonban, mivel a 19. cikk 7. bekezdésének hatálya alá tartozó területek (a munkához és a szálláshoz való jog) nem a fent említett 534. részben szerepel, hanem azt egyéb rendelkezések szabályozzák, melyek nem nyújtanak jogi garanciákat bevándorlók számára, a Bizottság „azt az észrevételt tette, hogy a Karta Szerződő Feleinek egyike sem kötelezhető, hogy Spanyolországban a 19. cikk hatálya alá tartozó területen megfizesse a „cautio judicatum solvi”-t, és ezáltal Spanyolország teljesíti az e cikk 7. bekezdése alapján vállalt kötelezettségét” (Konklúziók XI-2, 152. o.).

Megfelelés értékelés

168

David Harris 1984 180. o. azon nézetének ad hangot, hogy míg a szöveg csak „munkavállalókra” utal, valószínűleg adottnak vehető, hogy családtagjaiknak is jogegyenlőséget követel, arra az esetre, ha bármely jogi eljárás, melynek részeseivé váltak (pl. az országban való belépésre való jogosultságuk tekintetében) a 19. cikk hatálya alá tartozik. 169 Több nemzetközi szerződés, pl. az 1954. Évi Hágai Egyezmény a Polgári Jogi Eljárásról és az Európai Egyezmény az Államszervezetről, egyformán arról rendelkeznek, hogy ilyen költségekre nem kérhető biztosíték sem saját állampolgároktól, sem aláíró országok olyan állampolgáraitól, akik egy másik aláíró ország területén vesznek igénybe jogi szolgáltatást. A Kartának nem minden Szerződő Fele ratifikálta ezt a szerződéseket.

319

A Bizottság az alábbi Szerződő Felek esetében találta úgy, hogy nem teljesítik a Karta rendelkezéseit:

Belgium: az 1954. évi, a Polgári Jogi Eljárásról szóló Hágai Egyezmény által nem kötelezett Karta tagállamok felperes állampolgárainak biztosítékot kell fizetniük ilyen költségekre (cautio judicatum solvi) egy belga védőügyvéd kérésére (Konklúziók XIII-2, 385-387. o.);

Luxemburg: a hazai törvények a jogsegélyszolgálatot csak saját állampolgárokra korlátozza (Kiegészítés a XIII-3 sz. Konklúzióhoz, 96. o.)170.

8. Bekezdés – A kiutasítással szembeni védelem A jelen bekezdés171 keretei között a Szerződő Felek vállalják, hogy: „biztosítják, hogy a területükön jogszerűen tartózkodó dolgozókat nem utasítják ki, feltéve, hogy nem veszélyeztetik a nemzetbiztonságot, és nem sértik a közérdeket és a közerkölcsöt”.

A 8. bekezdés csak azon migráns munkavállalókra vonatkozik akik „törvényesen tartózkodnak egy másik Szerződő Fél területén”. A Bizottság értelmezése szerint itt olyan munkavállalókról van szó, akik „minden olyan papírnak birtokában vannak, amelyet a lakhely szerinti ország rendszeres tartózkodás esetén jogi alapon megkövetel, ide értve, szükség esetén egy tartózkodási engedélyt és egy munkavállalási engedélyt” (Konklúziók II, 197. o.). Ezen értelmezés kapcsán a Bizottság azon nézetének adott hangot, hogy ha valaki, aki állásának elveszítésekor a munkavállalási engedélyét is elveszíti, ezzel egyben a 8. bekezdésben biztosított védelmet is elveszíti, ha ennek eredményeként nem jogosult többé az adott Szerződő Fél területén lakni. Ezen értelmezés talaján a Bizottság úgy tartja, hogy egy Szerződő Fél, amely arra kötelez egy munkavállalót, hogy elhagyja területét, ha elveszítette azt az állást, melyhez a munkavállalási engedélyt kapta, mert így már nem volt jogosult az ország területén lakni, nem sérti a 8. bekezdés rendelkezéseit, még akkor is, ha a helyzet aggodalomra ad okot, mivel lehetővé teszi a munkaadóknak, hogy megengedhetetlen nyomást gyakoroljanak a migráns munkavállalók számára (Konklúziók II, 198. o., Ciprus). 170

A Bizottság elhalasztotta állásfoglalását Portugália (első jelentés) és Törökország (második jelentés) esetében (Konklúziók XIII-3, 420. és 421. o.). 171 Ezen rendelkezés hasonlít az 1955. évi Európai Letelepedési Egyezmény 3. cikkének 1. bekezdéséhez. Az Egyezmény azonban a többi Szerződő Fél állampolgárainak kiutasítását általánosságban szabályozza, míg a 19. cikk 8. bekezdése csak a migráns munkavállalók kiutasításával foglalkozik.

320

A Bizottság hangsúlyozta a kiutasítás okait tartalmazó jegyzéknek a 19. cikk 8. bekezdésében megjelenő „korlátozó természetét”, és kijelentette, hogy „egy kizárólag egészségügyi alapon történő kiutasítást hajlamos lenne a Karta rendelkezéseivel ellentétesnek ítélni (Konklúziók V, 138. o.)” (A Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló második jelentés, 18. o.). A fent említett Konklúziókban a Bizottság jelezte, hogy egy, a „közegészséget„ fenyegető tényező nem tekinthető a „közérdek” fogalmához tartozónak, és így nem indokolná a kiutasítást, kivétel, ha a szóban forgó személy nem hajlandó a megfelelő kezelésnek alávetni magát (Konklúziók V, 138. o., Németország, és a közelmúltban Konklúziók XIII-3, 421. o., Finnország és 423. o. Portugália; ld. még a „Megfelelés értékelés” c. rész alatt). A Bizottság ezen felül hangsúlyozta, hogy a 19. cikk 8. bekezdése és a 13. cikk 4. bekezdése (ld. feljebb ezt a bekezdést) egymást kölcsönösen kiegészítik. „Az utóbbi rendelkezésnek az 1953. évi Európai Egyezmény a Szociális és Orvosi Segítségnyújtásról c. okmányra való utalásának fényében a Karta ily módon a Szerződő Felek területén jogszerűen tartózkodó külföldieket a rászorultságuk vagy rossz egészségi állapotuk miatti kiutasítás lehetősége ellen is védelmezi. Ez a védelem kiegészíti a 19. cikk 8. bekezdésében megjelenő védelmet, mely e személyeket védi a kiutasítás ellen, hacsak nem jelentenek veszélyt a nemzetbiztonságra vagy nem sértik a közérdeket vagy a közerkölcsöt” (A Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló második jelentés, 18. o.). A Bizottság esetjoga szerint, ha egy állam e bekezdés szerinti kötelezettségét akarja teljesíteni, úgy „nem csupán olyan törvényei nem lehetnek, melyek elvben kizárják a területén jogszerűen tartózkodó munkavállalók kiutasítását, hacsak nem jelentenek veszélyt a nemzetbiztonságra vagy nem sértik a közérdeket vagy a közerkölcsöt, hanem ezen felül megfelelő garanciákat kell nyújtaniuk arra, hogy e kérdésben nem születhetnek önkényes döntések” (Konklúziók I, 86. o.). Egy Szerződő Félnek mindenekelőtt is biztosítania kell migráns munkavállalóknak a „bírósághoz vagy egyéb független testülethez” való fellebbezés jogát kiutasítási rendelet ellen. A Bizottság több ízben hangsúlyozta, hogy ez még az olyan esetekben is igaz, ahol a nemzetbiztonság, a közérdek vagy az erkölcsök forognak kockán (Konklúziók IV, 129. és 130. o.; Konklúziók V, 137-139. o.; Konklúziók VI, 128. o.; Konklúziók XIII-1, 211. o.; Konklúziók XIII-2, 207. o.; ld. még a Karta bizonyos, eleddig el nem fogadott rendelkezéseiről szóló második jelentését, 18. o.). A Bizottság azonban soha nem ragaszkodott hozzá, hogy az ilyen fellebbezéseknek halasztó hatályuk legyen a kitoloncolási határozatra vonatkozóan.

321

Megfelelés értékelés A múltban Ciprus és Németország esetében találta úgy, hogy nem teljesítik a rendelkezés követelményeket: Ciprus:172 azon az alapon, hogy a migráns munkavállalókat ki lehetett utasítani a Külföldiekről és bevándorlásról szóló törvény alapján, egyebek között, ha anyagilag ellehetetlenülnek, ha valamely okból nem tudják saját maguk gondját viselni, vagy ha „nemkívánatos személynek” minősítik őket (Konklúziók III, 97. o., Konklúziók IV, 128. o.; Konklúziók V, 137. o.). Németország:173 mivel törvényei és szabályai arról rendelkeztek, hogy a migráns munkavállalók, akikről azt találták, hogy bizonyos (bejelentés-köteles ragályos betegségek, fertőző vérbajok) betegségben szenvednek, vagy esetükben ennek gyanúja fennáll, kiutasíthatók, ha „különleges védő intézkedések nem bizonyulnak elégségesnek ilyen esetben ahhoz, hogy harmadik személyek egészségének veszélyeztetettségét megelőzzék” (Konklúziók V, 138. o.; Konklúziók VI, 127. és 128. o.; Konklúziók VII, 109. o.). A Bizottság nem fogadta el a német kormány érveit, miszerint a harmadik felek egészségének védelme „közegészségügyi intézkedés, melynek célja, hogy a „közérdekre” leselkedő veszélyeket elkerülje, mely elv a 8. bekezdésben is megjelenik. A Bizottság „nem tartotta elfogadhatónak két ennyire különböző fogalom összetársítását. A 19. cikk 8. bekezdése csak olyan esetben állapított meg kivételek a szabály alól, ha a szóban forgó személy »a nemzetbiztonságot, a közérdeket vagy az közerkölcsöt veszélyeztette«; a »közegészségügy veszélyeztetése«, melyet itt nem tettek hozzá a felsoroláshoz a többi rendelkezéstől eltérő módon, olyan, melyet a Szociális Karta keretei között nem lehet a »közérdek« fogalmához tartozónak tekinteni, és amely semmi esetre sem igazolná a kiutasítást, kivétel, ha a szóban forgó személy nem hajlandó magát a megfelelő kezelésnek alávetni” (Konklúziók V, 138. o.; ld. még Konklúziók VI, 127. o.). A közelmúltban azonban a Bizottság arról kért információt, minden tárgyidőszak vonatkozásában, hogy Németországban nem rendeltek el kitoloncolást azon az alapon, hogy az adott személy nem hajlandó magát egy súlyos betegséggel kapcsolatos kezelésnek alávetni magát (Konklúziók XII-2, 229. o. és Konklúziók XIII-2, 338. o.). Az alábbi Szerződő Felek továbbra sem teljesítik a Karta megfelelő rendelkezéseit:

172

A helyzetet az 54/1976. sz., Külföldiekről és bevándorlásról szóló törvény rendezte, mely megtiltotta a migráns munkavállalók kiutasítását, hacsak a nemzetbiztonság, a közérdek vagy az erkölcsök nem forognak kockán (Konklúziók VI, 126. o.). 173 A nyolcadik felülvizsgálati ciklusban a Bizottság úgy találta, hogy Németország összességében teljesíti a rendelkezést. Ez amiatt történt, hogy figyelembe vette a német kormánynak azon kijelentését, hogy az egészségi állapot általában nem oka a kiutasításnak, és erre az intézkedésre csak igen ritkán kerül sor, ha a munkavállaló nem hajlandó orvosi ellátásnak alávetni magát, miközben veszélyt jelent a közegészségügyre nézve (Konklúziók VIII, 218. és 219. o.). A Bizottság azt kérte, hogy tájékoztassák az egészségügyi alapon történt kiutasításokról.

322

Görögország:174 még akkor is, ha a kitoloncolás csak olyan cselekmény eseteiben lehetséges, amelyek sértik a közérdeket, mely e formában összhangban áll a Karta rendelkezéseivel, nem volt fellebbezési lehetőség független testülethez a kormány által hozott kiutasítási döntés ellen. A Bizottság nem tekintette kielégítő jogorvoslatnak a tényt, hogy a kiutasító határozatot kiadó személy fegyelmi eljárás alá vonható vagy büntetéssel sújtható, ha kiderül, hogy a határozat ellenkezett az alkotmánnyal vagy a törvénnyel vagy, hogy az állam polgári eljárás keretében felelősségre vonható a határozatért (Konklúziók XII-1, 242. o.; e bírálatot a Bizottság a XIII-1 sz. és a XIII-2 sz. Konklúzióban, 211., ill. 206. o., megismételte).

Írország:175 azon személyeknek, akik a Karta Szerződő Feleinek állampolgárai, azonban sem az Európai Unió, sem pedig a letelepedésről szóló 1955. december 13-án Párizsban kelt Európai Egyezmény szerződő feleinek nem (jelenleg Ciprus és Málta) nem áll rendelkezésükre fellebbezési lehetőség egy független hatósághoz kiutasítás esetén (e helyzetet folyamatosan bírálta a Bizottság a negyedik felülvizsgálati ciklus óta: Konklúziók IV, 129. o.; legutolsó említését ld.: Konklúziók XIII-2, 206. és 207. o.).

Svédország:176 Nem volt lehetőség fellebbezésre független testülethez nemzetbiztonsági okokból történő kitoloncolás esetén. A terrorizmus elleni jogszabályok, melyek komoly szabadságot adnak a hatóságok kezébe, és általában korlátozzák a szóban forgó személyeknek adott garanciákat, nagyrészt megjelennek az idegenrendészeti törvényekben. Míg felismeri a terroristák elleni intézkedések szükségességét, még akkor is, ha ez utóbbiak visszaélnek a migráns munkavállalóknak nyújtott kiváltságokkal, melyekkel e munkavállalók igazolhatták az országban való jelenlétüket, a Bizottság úgy találta, hogy a migráns munkavállalókat összességükben nem szabad a terrorellenes intézkedések következményeivel súlytani, így az irányító hatóságok döntése ellen meg kell adni a fellebbezés lehetőségét egy független testülethez, ezáltal visszaéléseket előzve meg (Konklúziók V, 139. o.). A Bizottság nem fogadta el a svéd kormánynak azt az érvét, hogy egy nemzetbiztonsági alapon történt kitoloncolás csak kogens bizonyítékok alapján lehetséges, illetve a döntés szükség esetén felülvizsgálható. A Bizottság egy független testülethez való fellebbezés jogához ragaszkodik (Konklúziók VII, 109. o.). A Bizottság azt a véleményt sem fogadta el, hogy a kormány döntését megelőző bírói meghallgatás megfelelő garanciája a külföldiek jogainak (Konklúziók XI-1, 167. o.).

174

A miniszterek bizottsága ajánlást intézett Görögországhoz e témában a tizenharmadik ciklus első részével kapcsolatban. 175 A miniszterek bizottsága ajánlást intézett Írországhoz e témában a tizenharmadik ciklus első részével kapcsolatban, melyet megismételt a tizenharmadik ciklus második része vonatkozásában. 176 A miniszterek bizottsága ajánlást intézett Svédországhoz e témában a tizenharmadik ciklus első részével kapcsolatban, melyet megismételt a tizenharmadik ciklus második része vonatkozásában.

323

A tizenharmadik ciklus harmadik részében a Bizottság megújította elmarasztaló állásfoglalását, mivel az 1991. évi új Idegenrendészeti törvény kimondja, hogy terrorizmusban való részvétellel gyanúsított külföldi ellen kiadott kitoloncolási határozat „állami aktus”, mely nem lehet fellebbezés tárgya, illetve bíróság sem bírálhatja felül. A Bizottság azonban tájékoztatást kért miden tárgyidőszak vonatkozásában arról, vajon ez a jogszabály, mely egyébként ellentétes volt a Kartával, a gyakorlatban sértette-e a Karta Szerződő Felei állampolgárságával bíró migráns munkavállalók vagy azok családtagjainak jogait (Konklúziók XIII-2, 208. o.).

Az Egyesült Királyság: Nincs feljebbviteli lehetőség sem bírósághoz, sem más független testülethez olyan esetben, ahol egy törvényesen az országban tartózkodó külföldi munkavállaló ellen az illetékes államtitkár nemzetbiztonsági vagy politikai okból, illetve az Egyesült Királyság és más országok közötti kapcsolatok miatt kitoloncolási határozatot ad ki, és így nincs garancia önkényes döntések ellen ilyen esetben (e bírálatot először az ötödik ciklusban fogalmazta meg a Bizottság, majd az összes következő ciklusban megismételte: Konklúziók V, 139. o., legutolsó említését ld.: Konklúziók XIII-2, 209. o.). A Bizottság nem tekinti megfelelő eljárásnak azon eljárást, ahol egy személy, aki ellen kitoloncolási határozat van érvényben, három tanácsadóból álló államtitkári testület (vagy közvetlenül az államtitkár) elé terjesztheti esetét, mert bár a testület tanácsa meggyőző lehet, semmi esetre sem jelent jogi kötelmet az államtitkárnak (ld.: Konklúziók XI-1, 167. o., Konklúziók XII-1, 243. o. és Konklúziók XIII-2, 209. o.).

Törökország: A török törvények lehetővé teszik az egészségügyi alapon történő kitoloncolást, és előfordult Szerződő Felekkel, hogy a tárgyidőszak alatt kitoloncolták őket. (második jelentés – Konklúziók XIII-3, 426. o.).177

9. Bekezdés – Keresetek és megtakarítások átutalása A jelen bekezdés értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „a törvényes keretek között lehetővé teszik, hogy a dolgozók keresetük és megtakarításaik belátásuk szerinti részét átutalják” Az első ciklusban a Bizottság „szükségesnek érezte, hogy közelebbről megvizsgálja a »törvényes keretek között« kifejezés jelentését, mely, ha szó szerint értelmezzük, minden valós értelmétől megfosztaná e bekezdést. A Bizottság úgy vélekedett, hogy ez a korlátozás, míg lehe177

A Bizottság elhalasztotta állásfoglalását Belgium (első jelentés – Konklúziók XIII-2, 387. és 388. o.), Finnország (első jelentés – Konklúziók XIII-2, 421. és 422. o.), Luxemburg (Kiegészítés a XIII-2 sz. Konklúzióhoz, 387. és 388. o.) és Spanyolország (XIII-2, 207. és 208. o.) esetében.

324

tővé tesz némi korlátozást folyó kiadásoknak nevezhető célokra, nem volt úgy értelmezhető mint ami megengedi egy államnak, mely elfogadta a 9. bekezdést, hogy bármely akadályt gördítsen a keresetek és megtakarítások ésszerű részének átutalása elé, tekintettel migráns munkavállalóra és annak családjára” (Konklúziók I, 86. o.). Az alábbiakról találta a Bizottság, hogy összhangban állnak e bekezdés követeléseivel:

a. olyan megoldások, melyek által azon migráns munkavállaló, aki időlegesen lakik egy Szerződő Fél területén, jogosulttá válik származási országába átutalni bármely olyan pénzösszeget, mely nem nagyobb nettó összkereseténél, feltéve, hogy megfizette jövedelemadóját, és levont egy „ésszerű összeget” folyó kiadásokra, míg a migráns munkavállaló, aki jelzi szándékát, hogy tartósan az adott Szerződő Fél országában éljen, állandó alanya lesz az abban az országban érvényes korlátozásoknak, csakúgy mint az adott állam bármely más polgára. Ez esetben azonban, bármely átutalást, melyet hazája felé kezdeményez bizonyos családi kötelezettségek fedezésére mint pl. gyerekei oktatása, megfontolás tárgyává tesznek (Konklúziók I, 87. o., az Egyesült Királyság);

b. olyan helyzet, melyben bankok, az adott Szerződő Fél országában időlegesen tartózkodó külföldi kérésére átutalhatja keresetét, feltéve, ha: – a kérvényező legalább egy hónapja él az adott országban; – bármely tizenkét hónapos időszakra eső összes átutalások nem haladják meg a kérvényező ezen időszak alatt keresett javadalmazásának 50%-át; – a megtakarításokat a kérvényező származási országába utalja át. Ezeken túlmenően minden átutalás megengedett határkörzetben lakó, szezonális és egyéb, nem helyben lakó munkavállalóknak, feltéve, hogy az utalás az utaló származási országába irányul (Konklúziók I, 218. és 219. o., Írország)

c. olyan szabályok, melyek a migráns munkavállaló végső hazautazásakor pénzügyi műveleteinek értékelésére vonatkoznak, figyelembe véve az általa az adott Szerződő Fél országában töltött idő alatt átutalt összegeket, illetve amelyek megkönnyítik bevallott jövedelmének ellenőrzését, és ezáltal kizárva az adóelkerülés lehetőségét (Konklúziók XII-1, 241. és 242. o. és Konklúziók XIII-1, 212. o.). Ezen felül, az egyik Szerződő Fél országában kialakult helyzet vizsgálata alapján úgy tűnik, hogy azon szabályok, melyek a származási országtól eltérő helyre való pénzátutalásokat tiltják, mégis összhangban állnak ezzel a rendelkezéssel, feltéve, ha bizonyos kivételek megengedettek, így pl. gyerektartás vagy eltartottak céljaira történő átutalások, illetve hasonló kiadások, melyek egy bevándorló munkavállaló esetében elképzelhetők (Konklúziók IX-1, 111. o. és X-1, 155. o. Svédország).

325

Ami a saját állampolgárokkal azonos bánásmódot illeti, a Bizottság a negyedik ciklusban az egyik Szerződő Fél által benyújtott jelentés azon állítására reagálva, mely szerint más Szerződő Felek állampolgárainak saját állampolgáraival azonos bánásmódot biztosít, kijelentette, hogy e rendelkezés mögöttes értelme szerint amennyiben az adott ország saját polgáraira külföldi átutalásokkal kapcsolatban számottevő korlátozások vonatkoznak, úgy az adott ország területén dolgozó migráns munkavállalókra annál kevésbé szigorú szabályokat kell megállapítani (Konklúziók IV, 131. o., Olaszország). A megfelelés megállapításához a Bizottság az alábbi információt kéri: – vonatkoznak-e korlátozások a munkavállalók keresetük átutalásához fűződő jogaira, akár az adott Szerződő Fél országában való tartózkodásuk idején, akár mikor azt elhagyják; – ha igen, milyen mérvűek e korlátozások; – lehet-e utalásokat kezdeményezni a származási országtól eltérő országba; – önfoglalkoztató migráns munkavállalók ugyanúgy utalhatják át keresetüket és megtakarításaikat, mint a munkaviszonyban állók. Egészében véve e rendelkezés alkalmazása nem okoz nehézséget azon Szerződő Feleknek, amelyek nem korlátozzák a migráns munkavállalók jogát keresetük és megtakarításaik átutalására az adó, a társadalombiztosítási hozzájárulás és a területükön kívüli megélhetés céljaira szükséges összeg levonása után.

Megfelelés értékelés Nincsenek példák a nem megfelelésre e rendelkezés esetében. A Bizottság Törökországgal kapcsolatban elhalasztotta döntését amíg további tájékoztatást nem kap (Konklúziók XIII-3, 428. o.).

10. Bekezdés178 – A védelem és a segítség kiterjesztése az önfoglalkoztató migráns munkavállalókra Ezen cikk értelmében a Szerződő Felek vállalják, hogy: „az e cikkben biztosított védelmet és segítségnyújtást kiterjesztik az önálló vállalkozóként dolgozó migránsokra is, amennyiben az adott intézkedéseket alkalmazzák”.179 178

Ez túlmegy az ILO 1949. évi 97. sz. Foglalkoztatási célú migráció (módosított) egyezményén, mely csak foglalkoztatásban álló személyekre vonatkozik.

326

Az első felülvizsgálati ciklusban a Bizottság kijelentette, hogy mivel e rendelkezés kizárólag a védelemnek és segítségnek az önfoglalkoztatókra való kiterjesztéséről szól, mely a 19. cikk egyéb bekezdéseiben is megjelenik, fontos, hogy hozzászólásait nem szabad elszigetelten vizsgálni, inkább azokkal együtt, melyeket a 19. cikk más bekezdéseiben is elhangzottak. Így bármely olyan kijelentés, mely arról szól, hogy egy adott állam teljesítette a 10. bekezdésből fakadó kötelezettségvállalásait, csak annyiban érvényes, amennyiben a Bizottság képes volt hasonló konklúzióra jutni egyéb bekezdések tekintetében is (Konklúziók I, 87. o.). A harmadik ciklusban a Bizottság, míg észrevételezte a tényt, hogy az egyik Szerződő Fél országában nem volt olyan törvény, mely az önfoglalkoztatókkal szemben diszkriminált volna, felhívta a figyelmet esetjogára (Konklúziók I, 81. o.) miszerint „a 19. cikk nem csupán azt a kötelezettséget rója a kormányokra, hogy megelőzzék a diszkriminációt a migráns és a hazai önfoglalkoztatókkal szemben, hanem folyamatos pozitív intézkedést is elvár, melynek célja, hogy a migráns munkavállalónak egyenértékű védelmet adjon azzal, melyet más munkavállalók is élveznek” (Konklúziók III, 99. o., Olaszország). A negyedik ciklusban a Bizottság felidézte, hogy „a 10. bekezdés nem csupán jog szerinti egyenlőséget jelent a bérlistás és a független munkavállalók között, hanem pozitív és konkrét intézkedéseket is tartalmaz az utóbbi csoport vonatkozásában” (Konklúziók IV, 131. o., Norvégia). A kilencedik ciklusban (a második részben) a Bizottság hangsúlyozta, hogy „ezen rendelkezés ténye által a 19. cikk bizonyos bekezdései, melyek például az ingyenes segítő szolgáltatásról, család újraegyesítésről, egyenlő adóztatásról, illetékfizetésről, igaszságszolgáltatáshoz való hozzájutásról, lakáskérdésekről, stb. szólnak, az önfoglalkoztató migráns munkavállalókra és családjaikra is alkalmazandók” (Konklúziók IX-2, 102. o., Franciaország; ld. ezen összefüggésben az előző lábjegyzetet). A Bizottság 19. cikk 10. bekezdése szerinti Konklúziója nagy vonalakban olyasmiről szól, hogy egy Szerződő Fél olyan mértékben felel meg a Karta e rendelkezéseinek, amilyen mértékben a 19. cikk egyéb rendelkezéseinek is megfelel (ld. fent vagy Konklúziók I, 87. o.; a közelmúltban Konklúziók XIII-3, 425. o., Portugália). Azonban egy ilyen Konklúzió azt sugallja, hogy ugyanaz a törvény vonatkozik a bérlistás munkavállalóra mint a független migráns munkavállalóra; ha nem ez az eset, a Bizottság állásfoglalása a 19. cikk 10. bekezdése szerint nem utal e cikk többi bekezdéseire. Így például, miután észrevételezte, hogy egy Szerződő Fél országában az önfoglalkoztató migráns munkavál179

Az egyetlen olyan intézkedés, mely, úgy tűnik, nem vonatkozik, a 19. cikk 4a bekezdése, mely a „javadalmazás és egyéb munkafeltételek” témájáról szól.

327

lalók csak azon jogokat élvezték, melyeket a 19. cikk 6. bekezdése biztosított nekik, a Bizottság arra az álláspontra volt kénytelen helyezkedni, hogy ez az állam nem teljesíti az e cikk 10.bekezdéséből fakadó kötelezettségeit (Konklúziók I, 88. o., Norvégia; ld. még Konklúziók VIII, 221. o., ahol is a Bizottság, észrevételezvén, hogy „nincs különbség az önfoglalkoztató bevándorlók és a többi migráns munkavállaló számára a 19. cikk 1-9 bekezdései szerint biztosított jogok között”, ugyanazon pozitív álláspontot tette magáévá a 19. cikk 10. bekezdése szerint mint a többi kilenc bekezdés esetén).

Megfelelés értékelés Nincsenek esetek nem megfelelésre. A Bizottság azonban elhalasztotta állásfoglalását Törökország esetében, és több információt kért, mivel az a benyomása keletkezett, hogy a külföldiek ki vannak zárva az önfoglalkoztatásból, és meg van tiltva számukra egyes szakmák gyakorlása, melyek egyébként vonzóak lennének önfoglalkoztató migráns munkavállalók számára (Konklúziók XIII-1, 273. o., első jelentés és Konklúziók XIII-3, 425. o., második jelentés). A Módosított Európai Szociális Kartában a 19. cikket az alábbi két új bekezdéssel toldották meg: Annak érdekében, hogy biztosítsák a migráns munkások és családjuk védelméhez és támogatásához való jogának hatékony gyakorlását bármelyik fél területén, a Felek vállalják, hogy: … 11. elősegítik és megkönnyítik a fogadó állam nemzeti nyelvének tanítását, illetve ha több ilyen van, akkor az egyik nyelv oktatását a bevándorló munkásoknak és családtagjaiknak; 12. a célszerűség keretein belül elősegítik és megkönnyítik a bevándorló munkás gyermekei számára a szülő anyanyelvének tanítását.

328

1. Függelék Az Európai Szociális Karta alkalmazásának felülvizsgálati rendszere

A Szerződő Felek létrehoztak egy nemzetközi felülvizsgálati rendszert arra a célra, hogy az a Karta egyes rendelkezései alkalmazásának hatékonyságát nyomon kövesse (a Karta 21-29. cikkei). A rendszer a nemzeti jelentések vizsgálatán alapszik, melyeket a Karta Szerződő Felei szabályos időközönként benyújtanak; e jelentések áttekintik, hogy az egyes államok hogyan alkalmazzák az általuk elfogadott rendelkezéseket.180. Az Európai Szociális Karta módosító jegyzőkönyve, mely 1991. október 21-én Torinóban került először az azt aláírni szándékozó államok elé, módosította ezen felülvizsgálati rendszert. A 90-es évek második felében tíz állam (Ausztria, Ciprus, Finnország, Franciaország, Olaszország, Málta, Hollandia, Norvégia, Portugália és Svédország) ratifikálta és öt további Szerződő Fél írta alá. A jegyzőkönyv csak akkor lép hatályba, ha a Karta összes Szerződő Fele aláírta. Mindazonáltal, a torinói miniszteri konferencia végső határozatával összhangban, melynek során azt az aláírni szándékozók elé tárták, illetve a miniszteri bizottság 1991. december 11-én meghozta döntését, a módosító jegyzőkönyv rendelkezései vannak érvényben „mielőtt az hatályba nem lép, olyan mértékig ameddig a Karta szövege ezt lehetővé teszi”. Az ellenőrző mechanizmus az alábbi módon működik: – elsőként egy jelentés elemzés készül, ez nyilvános, és a Független Szakértők Bizottsága készíti. A Bizottság kilenc szakértőből áll, akiket hat éves időszakra a Miniszterek Bizottsága választ, és akiknek munkáját az ILO egy képviselője megfigyelőként segíti. Jogi szempontból felméri a nemzeti törvényeknek, szabályoknak és gyakorlatnak való megfelelést a Kartából fakadó kötelezettségek tükrében. Értékelésük eredménye „Konklúziók” formájában lát napvilágot; ezek lehetnek „pozitívak”, ha a Bizottság a helyzetet a Kartával összhangban állónak tartja, illetve lehet „negatív”, ha úgy találja, hogy az nem vagy nem teljesen egyezik a Karta követelményeivel. A Bizottság ezen kívül még el is halaszthatja döntését, ha nincs birtokában minden szükséges információ. Ha olyan kérdés merül fel, mely minden Szerződő Felet érint, vagy mikor a Bizottság úgy dönt, hogy egy adott kérdéssel nagyobb mélységben foglalkozik, és azzal kapcsolatban tájékoztatásra van szüksége az egyes országokat jellemző tényállásról, „általános kérdést” tesz fel egy konkrét rendelkezés kapcsán. Az elfogadott döntések egy kötetbe, „Konklúziók” cím alatt vannak összegyűjtve, mely kötet korlátozás nélkül hozzáférhető;

180

Ld. Az 1. sz. Függelékben, a Karta 20. cikke a kötelezettség vállalásokról.

329

– majd a Kormányzati Bizottság, mely a Szerződő Felek képviselőiből és az európai szociális partnerek megfigyelőiből áll, előkészíti a Miniszterek Bizottságának döntéseit. Ennél pontosabban, a Független Szakértők Bizottságának döntése függvényében kiválasztja, szociális, gazdasági és egyéb politikai megfontolások alapján azon helyzeteket, melyek nézete szerint az adott Szerződő Felekhez intézendő ajánlások témája kellene, hogy legyen. Ezen munka eredménye a „Jelentés a Miniszteri Bizottsághoz”; – végül pedig, a Kormányzati Bizottság jelentése alapján a Miniszteri Bizottság elfogad egy határozatot az egész felülvizsgálati ciklusról és az érintett Szerződő Felekhez intézett egyedi ajánlásokról. Ezen túlmenően a Torinói Jegyzőkönyvvel összhangban és a Parlamenti Közgyűlés elnökével, illetve a Miniszteri Bizottság elnökével történt 1992. szeptemberi levélváltást követően a Parlamenti Közgyűlés úgy döntött, hogy a jövőben nem közli nézeteit egy adott számú Konklúzióval kapcsolatban, illetve, hogy rendszeres szociálpolitikai vitákat szervez a Független Szakértők Bizottságának Konklúziói alapján (1992. október 7., 482. Irányelv. 1992-ig az ellenőrzési eljárás kétévenként történt minden Szerződő Fél esetében. Annak biztosítása érdekében, hogy az illetékes testület munkája racionálisabban szerveződhessen, 1981ben a Szerződő Feleket két csoportba osztották, mely felosztást kétévenként felülvizsgáltak. A miniszterhelyettesek döntését követően (1992. szeptember 17.) a nemzeti jelentések rendszeressége megváltozott. Az akkor elfogadott rendszer, melyet négyéves próbaidőszakra vezettek be, minden Szerződő Fél, azok kivételével, melyek nem sokkal azelőtt ratifikálták a Kartát, illetve Németország, amely ezt a rendszert nem fogadta el, évente a Karta egy bizonyos, e célra kiválasztott cikkeivel kapcsolatban nyújt be jelentést. 1996-ban a Miniszteri Bizottság a nemzeti jelentések benyújtásával kapcsolatban új rendszer mellett döntött. Az új rendszer szerint minden Szerződő Fél ugyanarra a tárgyidőszakra nyújt be jelentést ugyanazon rendelkezésekre. A leglényegesebb témákról minden második évben kell jelentést tenniük, míg a nem leglényegesebbekről négyévenként. A Szerződő Feleknek módjukban áll dönteni, hogy évente vagy csak kétévente kívánnak jelentéseket benyújtani. Az új rendszer szerinti első jelentéseket 1997-ben nyújtják be.

A Kiegészítő Jegyzőkönyv, mely a csoportos panaszok kezelésére javasol új rendszert Ezt a Jegyzőkönyvet a Miniszterek Bizottsága 1995 júniusában fogadta el, és 1995. november 9-én került az aláírni szándékozó államok rendelkezésére. Célja a Szociális Karta felügyeleti mechanizmusa hatékonyságának növelése, azáltal, hogy a kormányzati jelentések vizsgálati

330

eljárásán felül csoportos panaszok is kezelhetők a Karta rendelkezéseinek feltételezett megszegése esetén.

Ki jogosult panasztételre? – nemzetközi munkaadói és munkavállalói civil szervezetek, akik a Karta 27. cikkének 2. bekezdése szerint a Kormányzati Bizottság munkájában részt vesznek. – más nemzetközi civil szervezetek, melyeknek az Európa Tanács vonatkozásában konzultatív státuszuk van, és e céllal egy különleges jegyzéken szerepelnek, melyet a Kormányzati Bizottság állít össze. – az érintett Szerződő Fél országos munkaadói és munkavállalói szövetségei. Ezen felül minden állam a főtitkárhoz benyújtandó nyilatkozat alapján megengedheti országa civil szervezeteinek, hogy ellene panasszal éljen.

Mi a vonatkozó eljárás? A csoportos panaszokat a Bizottság vizsgálja meg, mely elsőként fel kell, hogy mérje azok elfogadhatóságát bizonyos, a Jegyzőkönyvben felsorolt kritériumok alapján. Ezeket annak eljárásrendjében meg kell határozni. Ezután, és miután információt gyűjtött a panaszt emelő féltől, az érintett államtól, a Karta egyéb Szerződő Feleitől és a szociális partnerektől, a Bizottság jelentést készít a Miniszterek Bizottságához, mely tartalmazza Konklúzióit arra vonatkozóan, vajon a szóban forgó Szerződő Fél biztosította-e a Karta rendelkezésének kielégítő alkalmazását, melyre a panaszban utalás történik. A Miniszterek Bizottságának ezek után el kell fogadnia vagy egy, a szóban forgó Szerződő Félnek címzett ajánlást, ha a Bizottság úgy találja, hogy a Kartát nem kielégítően alkalmazták, illetve egy határozatot, ha úgy találták, hogy az alkalmazás kielégítőnek bizonyul. A Jegyzőkönyvet egy állam ratifikálta (Ciprus) és hét másik írta alá (Belgium, Dánia, Finnország, Franciaország, Olaszország, Portugália és Svédország) és azután lép hatályba, hogy a Karta Szerződő Felei közül öt ratifikálta.

331

HIVATKOZOTT IRODALOM

Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions I. 1969-70, Strasbourg Council of Europe Press, 1995 Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions II. 1971, Strasbourg Council of Europe Press, 1995 Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions III. 1973, Strasbourg Council of Europe Press, 1995 Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions V. 1977, Strasbourg Council of Europe Press, 1995 Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions VI. 1979, Strasbourg Council of Europe Press, 1995 Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions VII. 1981, Strasbourg Council of Europe Press, 1995 Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions VIII. 1984, Strasbourg Council of Europe Press, 1995 Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions IX-1. 1985, Strasbourg Council of Europe Press, 1995 Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions X-1., Strasbourg Council of Europe Press, 1995. Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions IX-2. 1987, Strasbourg Council of Europe Press, 1995 Council of Europe: European Social Karter Conclusions X-2. Committee of Independent Experts of the European Social Karter , Strasbourg Council of Europe Press, 1992 Council of Europe: European Social Karter Committee of Independent Experts Conclusions XII-2. 1989-90, Strasbourg Council of Europe Press, 1993 Harris, David 1984. The European Social Charter. University Press of Virginia, Charlottesville,

332