Landelijke Toezichthoudersdag Omgevingsdiensten

Landelijke Toezichthoudersdag Omgevingsdiensten

-1-

Samenvatting Op 11 september 2013 kwamen medewerkers en leidinggevenden van de Omgevingsdiensten Flevoland & Gooi en Vechtstreek (OFGV), Midden- en West-Brabant (OMWB), Regio Nijmegen (ODRN), het bedrijf Van Werven B.V. en adviesbureau MWH B.V. bijeen voor de door OFGV en MWH georganiseerde Toezichthoudersdag. Met behulp van de methodiek van een ‘ringonderzoek’ en de VTH Kwaliteitscriteria 2.1 als norm, is de onderlinge toezichtspraktijk van de deelnemende omgevingsdiensten getoetst. Door de organisatoren en het bedrijf zijn overtredingen in scène gezet. De eenduidigheid van het onderzoek is geborgd door onder meer een vaste route door het bedrijf, gelijke (toegang tot) informatie voor de deelnemende toezichthouders, en een format voor het rapporteren van bevindingen en opvolging van geconstateerde overtredingen zodat een goede analyse kon worden verricht. De belangrijkste conclusie van deze eerste Landelijke Toezichthoudersdag is dat - hoewel de deelnemende omgevingsdiensten op papier aan de VTH Kwaliteitscriteria 2.1 voldoen - de praktijk van het toezicht toch zeer uiteenloopt bij de gehanteerde voorbereiding en uitvoering van een inspectie, de geconstateerde overtredingen, en de handhaving daarvan. De keuze voor een waarschuwing, aanschrijving / voornemen tot opleggen dwangsom, dwangsombeschikking, of bestuursdwang en de gehanteerde termijnen voor het opheffen van overtredingen verschillen in grote mate. De analyse van de resultaten van de toezichthoudersdag onderstrepen het belang van het regelmatig onderling toetsen van de toezichtspraktijk, het nut van aanvullende praktijkopleiding, en van een uniforme landelijke handhavingsstrategie.

Jeroen van Drunen

Hans Oude Ophuis

MWH Global [email protected]

Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek [email protected]

-1-

Inhoudsopgave Samenvatting............................................................................................................................................................1 1

Inleiding............................................................................................................................................................3

2

Opzet van de dag.............................................................................................................................................4

3

Bevindingen.....................................................................................................................................................5 VTH Kwaliteitscriteria 2.1............................................................................................................................5 Vergelijk kernactiviteiten VTH – uitvoering ringonderzoek.......................................................................6 Voorbereiding van de inspectie..................................................................................................................6 Opgevraagde aanvullende informatie........................................................................................................8 Uitvoering van de inspectie........................................................................................................................8 Uitwerking en opvolging van de inspectie..............................................................................................10 Toepassing signaaltoezicht.......................................................................................................................11

4

Conclusies en aanbevelingen.......................................................................................................................12

Bronnen en verwijzingen.......................................................................................................................................14 Bijlagen....................................................................................................................................................................15 1: Plattegrond route met overtredingen...........................................................................................................15 2: Foto’s overtredingen.......................................................................................................................... 16 t/m 24

-2-

1 Inleiding Op 11 september 2013 kwamen medewerkers en leidinggevenden van drie omgevingsdiensten bij elkaar voor een door de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (OFGV), het bedrijf Van Werven B.V. en adviesbureau MWH B.V. georganiseerde Landelijke Toezichthoudersdag. De achterliggende gedachte om een toezichthoudersdag te organiseren is om inzicht te verkrijgen in overeenkomsten en verschillen in de uitvoering van het toezicht. De uitkomsten kunnen verbetermogelijkheden bieden die toezichthouders ondersteunen om te komen tot meer eenduidig toezicht, door te leren van de oorzaken van verschillen in toezicht en daarmee bijvoorbeeld opleidingen te verbeteren en werkprocessen beter op elkaar af te stemmen. Het biedt de deelnemers ook input voor het implementatieproces van de VTH Kwaliteitscriteria 2.1.1 Van Werven B.V. heeft haar bedrijfslocatie in Biddinghuizen voor het onderzoek ter beschikking gesteld. Het bedrijf levert diensten en producten op het gebied van Infra en Bouwstoffen, Afvalinzameling en Recycling, ‘Biobased Products’ en Plastic Recycling. De voor het onderzoek gekozen bedrijfslocatie is een inrichting waar kunststoffen worden gesorteerd, gereinigd en vermalen. De ontstane grondstoffen worden door klanten van het bedrijf toegepast in nieuwe producten. Naast OFGV hebben de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) en de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN) deelgenomen aan het onderzoek. Van iedere omgevingsdienst waren drie toezichthouders aanwezig. Het doel van de Landelijke Toezichthoudersdag is om inzicht te krijgen in het niveau van uitvoering van het taakveld milieu (Wabo) bij omgevingsdiensten in Nederland. Hierbij staat het vergelijken van de uitvoering in de praktijk centraal. Een ringonderzoek is vooral geschikt om de kwaliteit van werkmethoden te toetsen en te verbeteren2. Er is gekozen voor een opzet waarbij de deelnemers van de verschillende omgevingsdiensten is gevraagd om ’in groepsverband’ een Wabo-inspectie (aspect milieu) uit te voeren zoals ze gewoon zijn binnen hun dienst te doen. Het bedrijf dat is gecontroleerd was ‘normaal’ in werking en de toezichthouders mochten alle relevante informatie opvragen en het aanwezige personeel aanspreken. Tijdens de controle kwamen de toezichthouders een breed scala aan milieuaspecten tegen. MWH heeft de overeenkomsten en verschillen in de voorbereiding en uitvoering van de inspectie en in de verwerking van de inspectieresultaten beoordeeld. Hierna is de opzet van de dag beschreven (hoofdstuk twee). In hoofdstuk drie zijn de bevindingen van de dag weergegeven. In hoofdstuk vier geven we onze conclusies en aanbevelingen.

‘Twee van de drie deelnemende omgevingsdiensten constateerden een opening in een brandwerende muur tussen twee bedrijfshallen waardoor niet aan de eisen voor brandwerendheid werd voldaan. Deze tekortkoming was niet in scene gezet.’

1 De set kwaliteitscriteria 2.1 zal conform het wetsvoorstel VTH wettelijk worden vastgelegd. De datum waarop alle overheidsorganisaties zullen moeten voldoen is 1 januari 2015. 2 De opzet bij een ringonderzoek is dat verschillende diensten allemaal gelijktijdig meten aan één ‘meetopstelling’. Deze manier van vergelijken geeft een goed beeld van de verschillende resultaten en is gebaseerd op de praktijk van ringonderzoeken bij geaccrediteerde meetdiensten, waar de kwaliteit van uitvoering al jaren vergeleken wordt.

-3-

2

Opzet van de dag

Om het onderzoek eenduidig en de resultaten vergelijkbaar te maken zijn de volgende randvoorwaarden gesteld: • • • • •

één te bezoeken bedrijfslocatie; vooraf is een aantal overtredingen van de milieuregelgeving (vergunning, Activiteitenbesluit) in scène gezet3; alle deelnemers hadden toegang tot dezelfde informatie; aan de toezichthouders is verzocht om zelfstandig een fysieke rondgang voor te bereiden en uit te voeren; de inspectie is uitgewerkt volgens een verstrekt format, zodat de resultaten met elkaar kunnen worden vergeleken.

De deelnemers kregen ter voorbereiding voorafgaand aan de toezichthoudersdag de vergunningen en de actuele plattegrond van het bedrijf toegestuurd. Op basis van die informatie zijn zij gevraagd zich voor te bereiden op het uitvoeren van een reguliere milieucontrole. Door de organisatie is een vaste route door het bedrijf uitgestippeld die de deelnemers moesten volgen. Bij elke groep toezichthouders liep iemand van de organisatie als ‘bedrijfsleider’ van Van Werven mee. Men kon aan deze persoon inhoudelijke vragen stellen over de bedrijfsvoering en de aanwezige installaties en voorzieningen. Hiermee is een zo uniform mogelijke controle gewaarborgd. De fysieke rondgang weerspiegelde een reguliere controle bij een dergelijk bedrijf. Voor de rondgang hadden de groepen 90 minuten beschikbaar. Op de vooraf vastgestelde route zijn in totaal 24 overtredingen in scène gezet. De overtredingen hadden betrekking op verschillende aspecten die behoren tot het kennisniveau van een toezichthouder. De overtredingen verschilden in karakter. De mix van overtredingen kwam overeen met de bedrijfspraktijk. De lijst met de in scène gezette overtredingen is bijgevoegd in de bijlagen van dit rapport. Doordat de bevindingen vastgelegd werden in het verstrekte format, konden de resultaten van de rondgang worden vergeleken op basis van: • • • • •

de omschrijving van de geconstateerde overtreding; welke wet- of regelgeving overtreden wordt; het toe te passen sanctiemiddel; de te stellen termijn voor het ongedaan maken van de overtreding en of en welk signaaltoezicht men constateert.

De gehele werkwijze per deelnemende omgevingsdienst is na afloop van de toezichthoudersdag geanalyseerd op: • een deel van de kwaliteitscriteria van de komende wet VTH, zoals opleiding, werkervaring en handhavingsbeleid/protocol • voorbereiding van de inspectie • uitvoering van de inspectie • opgevraagde informatie • verwerking van de inspectie »» opvolging van de inspectie: »» waarschuwing »» aanschrijving / voornemen tot opleggen dwangsom »» dwangsombeschikking »» bestuursdwang »» signaaltoezicht

3

‘Veel in scene gezette overtredingen zijn daadwerkelijk door de toezichthouders ontdekt. Jeroen van Drunen van MWH wees er op dat de score nog hoger kan zijn door anders te kijken. Hij gaf het voorbeeld van inspecteurs Bouwtoezicht, die beroepshalve meer omhoog kijken terwijl toezichthouders van een Waterschap vooral omlaag kijken.’

Door de toezichthouders geconstateerde overtredingen die niet in scène waren gezet, zijn door het bevoegd gezag van het bedrijf opgevolgd.

-4-

3 Bevindingen

VTH Kwaliteitscriteria 2.1 In de VTH Kwaliteitscriteria 2.1 worden de verschillende eisen uiteengezet waar toezichthouders aan moeten voldoen. Bij de beoordeling van de resultaten van het ringonderzoek is specifiek gekeken naar de kwaliteitscriteria 2.1 ten aanzien het aspect milieu. Aangezien Van Werven een (kunststof)afvalverwerkend bedrijf is, is bij de beoordeling uitgegaan van de standaard kernactiviteiten en de opleidingseisen voor een toezichthouder in de sector afval. Daarbij is Van Werven ook een IPPC bedrijf en valt onder klasse III. Klasse

VNG-publicatie Bedrijven en milieuzonering

Activiteitenbesluit

IPPC

BRZO

Opleiding en ervaring

I

Cat. 1 en 2

Type A en B

Nee

Nee

MBO, 3 jaar

II

Cat. 3.1 t/m 4.2

Type B en C

Nee

Nee

MBO of HBO, 3 jaar

III

Cat. 4.2 t/m 6

Type C, incl. IPPC

Ja

Ja

HBO + sectorkennis, 3 jaar

Om te voldoen aan de kwaliteitscriteria moet een toezichthouder minimaal een HBO studie hebben afgerond waarbij 5 jaar werkervaring is vereist binnen de sector afval (klasse I, II of III) waarvan minimaal 3 jaar in de klasse III. De aan het ringonderzoek deelnemende toezichthouders waren als groep allen voldoende opgeleid en hadden ieder ruime werkervaring. Niet van alle deelnemers is bekend of zij voldoen aan de criteria met betrekking tot werkervaring binnen de sector afval. Ook is niet bekend of de deelnemers voldoen aan de frequentie (minimaal vijf fysieke inspecties bij IPPC afval inrichtingen). Eisen aan medewerkers die deze vier activiteiten uitvoeren voor klasse I, II en III inrichtingen binnen de sector afval Opleiding Basisopleiding: - Relevante HBO

Aanvullende opleiding(en): - Zie klasse II algemeen

Werkervaring 5 jaar in de sector afval in klasse II of III, waarvan 3 jaar in klasse III

Aanvullende kennis Basiskennis: - Zie klasse III algemeen - Landelijk Afvalstoffen Plan - Specialismen geluid, geur, luchtkwaliteit, stof, externe veiligheid en groene wetgeving Diepgaande kennis: - Zie klasse III algemeen - Problematiek stortplaatsen - Acceptatie en verwerkingsbeleid - AO/IC afvalverwerkende inrichtingen

Frequentie Besteden van 2/3 fte aan deze vier activiteiten bij klasse III inrichtingen, waarvan 1/3 fte aan deze vier activiteiten bij klasse III inrichtingen in de sector afval.

Hoewel de deelnemende omgevingsdiensten op dit punt niet noemenswaardig van elkaar verschilden, waren ook voormalig gemeentelijk toezichthouders aanwezig. Zij zijn minder ervaren met het type bedrijf, omdat het een provinciale inrichting is. Deze toezichthouders waren echter juist meer bekend met de op het bedrijf van toepassing zijnde eisen uit het Activiteitenbesluit en konden deze expertise inbrengen. Daarbij merken we op dat de toezichthouders per omgevingsdienst in groepjes de controle hebben uitgevoerd. Daarmee wordt mede voldaan aan de spelregel uit de VTH Kwaliteitscriteria 2.1 omdat de MBO-er(s) werden ondersteund door HBO-er(s).

-5-

Spelregel: Activiteiten kunnen worden uitgevoerd door medewerkers met een lager opleidingsniveau dan de criteria voorschrijven, mits deze uitvoering gecontroleerd wordt door medewerkers die wel voldoen aan de gestelde eisen voor dit deskundigheidsgebied.

Vergelijk kernactiviteiten VTH – uitvoering ringonderzoek De landelijke kwaliteitscriteria schrijven meerdere activiteiten voor (zie kader) die een toezichthouder binnen zijn taakveld moet uitvoeren. Bij de beoordeling en vergelijking tussen de drie deelnemende omgevingsdiensten zijn deze activiteiten gebruikt als toetsingskader. Niet alle zeven activiteiten zijn beoordeeld4.

Activiteit 1. Maken van risicoanalyses op bedrijfsniveau en indien nodig vertalen naar bedrijfsspecifiek toezichtsplan met risico’s, beoordelingspunten en bijbehorende toezichtmethode en frequentie. 2. Administratief toezicht houden op basis van openbare en bedrijfsspecifieke documenten (inclusief het beoordelen van rapporten die naar aanleiding van de vergunning moeten worden ingediend, bijv. NRB toets). 3. Voorbereiden en uitvoeren van controles ter plaatse op basis van vergunningvoorschriften, rechtstreekse verboden, meldingen en/of de eisen uit het Activiteitenbesluit (of de gelijkwaardige voorzieningen). 4. Bevindingen rapporteren, overtredingen melden, optreden en ambtelijke vooraankondiging maken. Opstellen bezoekverslag/brief. 5. Handhaven bij (opnieuw) geconstateerde overtredingen conform sanctiestrategie. 6. Behandelen ongewone voorvallen 24 uur per dag, klachten, meldingen en verzoeken tot handhaven. 7. Tijdig signaleren welke specialisten en/of juristen moeten worden ingeschakeld en hun bijdragen op relevantie, toepasbaarheid en benodigde diepgang beoordelen. Ad: Kernactiviteiten zoals omschreven in de VTH Kwaliteitscriteria 2.1.

Voorbereiding van de inspectie Kernactiviteit voor het voorbereiden van de inspectie:

1. Maken van risicoanalyses op bedrijfsniveau en indien nodig vertalen naar bedrijfsspecifiek toezichtsplan met risico’s, beoordelingspunten en bijbehorende toezichtmethode en frequentie. Voorafgaande aan de toezichthoudersdag is aan de deelnemende omgevingsdiensten gevraagd het handhavingsbeleid / protocol toe te sturen. Eén omgevingsdienst heeft deze informatie toegezonden. Een onderlinge vergelijking van het handhavingsbeleid is hierdoor niet mogelijk geweest. Het is niet bekend om welke reden de andere twee omgevingsdiensten dit niet toegestuurd hebben. Een mogelijke oorzaak kan zijn dat nog niet alle omgevingsdiensten in Nederland beschikken over een handhavingsbeleid / protocol. Uit de praktijk blijkt dat bij verschillende omgevingsdiensten elke opdrachtgever (provincies, gemeenten) de omgevingsdienst verplicht om het eigen handhavingsbeleid toe te passen. Daardoor is er geen intern uniform beleid binnen die omgevingsdiensten, waardoor verschillen kunnen ontstaan bij het handhaven op een overtreding. 4 Activiteit nummer 6: “behandelen van ongewone voorvallen 24 uur per dag, klachten, meldingen en verzoeken tot handhaving” is niet meegenomen in het ringonderzoek.

-6-

Kernvragen voorbereiden - Wordt er voor de voorbereiding en uitvoering van de vergunningverlenings- en handhavingstaken gehandeld op grond van protocollen en werkinstructies? - Heeft mijn organisatie een uitvoeringsprogramma voor vergunningverlening en toezicht en handhaving? - Handelt mijn organisatie op basis van protocollen voor communicatie, informatiebeheer en informatie-uitwisseling? De deelnemers kregen vooraf dezelfde informatie: de vigerende vergunningen een actuele plattegrond. Elke deelnemer had de vergunningen en de plattegrond doorgenomen ter voorbereiding op de inspectie. Met die informatie werd de voorbereiding door de omgevingsdiensten verder verschillend ingevuld. Sommigen hadden de website van het bedrijf bezocht om zo meer te weten te komen over de bedrijfsactiviteiten en de omvang van de bedrijfslocatie. Eén van de medewerkers van een omgevingsdienst had in de vergunning voorschriften gearceerd die prioriteit hadden. De medewerkers van deze omgevingsdienst hadden ook een tablet, om informatie voorhanden te hebben en makkelijk te kunnen verwerken. Een andere omgevingsdienst had vooraf de LMA database (Landelijke Meldpunt Afvalstoffen) geraadpleegd. Verder lieten de omgevingsdiensten toch overwegend de rondgang de belangrijkste invloed hebben en gaven ze weinig invulling aan onderwerpen die prioriteit zouden moeten hebben.

5.2.4. Landelijke sanctiestrategie Het overnemen van de landelijke sanctiestrategie is verplicht. De uitwerking daarvan is opgenomen onder het BIG-8 element “Operationeel Beleidskader”. De landelijke sanctiestrategie wordt geoptimaliseerd en op maat gemaakt voor de afbakening van de kwaliteitscriteria en te komen tot een (nieuwe) landelijke handhavingstrategie (inclusief de interpretatie voor bouwaspecten en handreikingen voor de wijze waarop politie en OM zich binden aan de sanctie en/of handhavingstrategie). Deze nieuwe handhavingstrategie zal de huidige sanctiestrategie vervangen en wordt in 2013 verwacht. Het derde punt is dat niet alle omgevingsdiensten gebruikmaken van de hun ter beschikking staande middelen om informatie over een bedrijf te krijgen. Zeker in het geval van een afvalverwerker is inzage in LMA gegevens een zeer makkelijke en verhelderende bron van informatie. Door gebruik te maken van het LMA kan men de in te zetten tijd bij een bedrijf mogelijk beperken doordat specifieke vragen over aan- en afvoer van afvalstoffen uit de gegevens van het LMA gehaald kan worden. Dit kan zowel de voorbereidings-, uitvoerings- als uitwerkingstijd verkorten.

Kernvragen uitvoering Beschikt mijn organisatie over voldoende kwantitatieve en kwalitatieve voorzieningen en hulpmiddelen die de taakuitvoering informatietechnisch, inhoudelijk technisch, juridisch en administratief mogelijk maken?

De verwachting was ook dat sommige deelnemers een specifieke toezichtsmethodiek zouden hanteren: bijvoorbeeld een checklist specifiek voor afvalverwerkers, of voor kunststofinzameling en - verwerking. Ook had gekund dat een deelnemer door middel van vragen of een verzoek om een interview met de bedrijfsleiding, eerst aandachtspunten wilde vinden voor de rondgang. Geen van de omgevingsdiensten heeft voor een dergelijke benadering gekozen. Hiermee wordt niet voldaan aan kernactiviteit 1 van de VTH 2.1. Door te werken met bedrijfsspecifieke toezichtplannen kan naast een persoonlijke benadering per bedrijf ook een mogelijk tijdswinst per controle worden gewaarborgd. Door gebruik te maken van de ter beschikking staande middelen kan daarnaast ook de ondernemer ontlast worden doordat bedrijfsinformatie digitaal beschikbaar is.

-7-

Opgevraagde aanvullende informatie Kernactiviteit voor het opvragen van informatie bij de voorbereiding en uitvoering van een inspectie:

2. Administratief toezicht houden op basis van openbare en bedrijfsspecifieke documenten (inclusief het beoordelen van rapporten die naar aanleiding van de vergunning moeten worden ingediend, bijv. NRB toets). Bij de uitwerking van de bevindingen is er de mogelijkheid geweest om aan te geven welke administratie men zou willen inzien naar aanleiding van de controle. Het is niet mogelijk om alle door de deelnemers gevraagde informatie voorhanden te hebben. Slechts een beperkt deel van de gevraagde gegevens is daadwerkelijk overhandigd aan de toezichthouders. Waar geen administratie voorhanden was tijdens de dag is aangegeven dat deze informatie voldoet aan hetgeen opgevraagd is. Hiermee heeft elke deelnemer exact de beschikking gehad over dezelfde informatie. Opmerkelijk is dat alle drie de omgevingsdiensten inzage hebben gehad in het aanwezige certificaat van de brandmeldinstallatie. Geen van de deelnemers heeft geconstateerd dat het overhandigde certificaat al ruim 1 jaar verlopen was, hoewel de datum van verstrijken van de geldigheid op het certificaat vermeld werd. Een tweede opmerking is dat slechts één van de omgevingsdiensten de ijking van de weegbrug heeft opgevraagd. Juist bij een afvalverwerker is registratie van de weeggegevens belangrijk. Tijdens de dag is bewust in scène gezet dat de weegbrug niet geijkt was. De meeste toezichthouders vragen bij de uitvoering van de controle naar de benodigde administratie. Het verschil in de opgevraagde informatie lijkt te ontstaan door de verschillende achtergronden van de toezichthouders. Dit pleit wederom voor een onderlinge kennisdeling tussen de toezichthouders.

Uitvoering van de inspectie 3. Voorbereiden en uitvoeren van controles ter plaatse op basis van vergunningvoorschriften, rechtstreekse verboden, meldingen en/of de eisen uit het Activiteitenbesluit (of de gelijkwaardige voorzieningen). Alle omgevingsdiensten hadden voldoende aan de 90 minuten die voor de rondgang was uitgetrokken. In deze tijd werden de meeste in scene gezette overtredingen geconstateerd, plus een aantal aanvullende overtredingen. Figuur 1 geeft de verdeling naar Wabo-aspecten van het soort overtredingen weer. Uit de grafieken hierna blijkt dat door alle omgevingsdiensten op alle aspecten overtredingen geconstateerd zijn. Er is geen duidelijke conclusie te verbinden aan de geconstateerde verschillen anders dat dat het houden van een inspectie een persoonlijk iets is waarbij elke toezichthouder zijn eigen specialisme de voorkeur geeft bij de uitvoering. Onderlinge kennisdeling tussen de toezichthouders maar ook onderlinge kennisdeling tussen toezichthouders van verschillende diensten zorgen voor een beteren kennisdeling. Van de in scene gezette overtredingen is gemiddeld 55% geconstateerd door de deelnemers. Omdat Van Werven normaal in bedrijf was zijn er daarnaast nog overtredingen geconstateerd die niet in scene zijn gezet. Een deel van deze overtredingen komen overeen met in scene gezette overtredingen. Deze overtredingen zijn bij het vergelijken opgeteld bij de in scene gezette overtredingen. Het resultaat is weergegeven in Figuur 5.

Brandveiligheid Vergunning voorschrift alg. Bodem Administratieve overtreding Signaaltoezicht Lucht / geur Uitbreiding t.o.v. VV Geluid Administratie opgevraagd

Figuur 1: verdeling overtredingen naar Wabo-aspecten

-8-

Brandveiligheid

Brandveiligheid

Vergunning voorschrift alg.

Vergunning voorschrif

Bodem

Bodem

Administratieve overtreding

Administratieve overtr

Signaaltoezicht

Signaaltoezicht

Lucht / geur

Lucht / geur

Uitbreiding t.o.v. VV

Uitbreiding t.o.v. VV

Geluid

Geluid

Administratie opgevraagd

Administratie opgevra

Figuur 2: geconstateerde overtredingen Omgevingsdienst 1

Figuur 3: geconstateerde overtredingen Omgevingsdienst 2

Het viel op dat geen van de omgevingsdiensten, ook naarmate de rondgang vorderde, minder overtredingen waarnam vanwege tijdsdruk of afname van concentratie.

Brandveiligheid

Vergunning voorschrift

De conclusie op dit punt is dat het aantal geconstateerde overtredingen laag is. Dat er ook niet in scène gezette overtredingen zijn geconstateerd doet daar niets aan af. Verwacht mag worden dat omgevingsdiensten deskundige inspecteurs hebben laten deelnemen. Eerder bleek dat ze ‘op papier’ voldoende opgeleid en ervaren waren.

Bodem

Administratieve overtre Signaaltoezicht Lucht / geur Uitbreiding t.o.v. VV

Het was opvallend dat niet voor een methodiek werd gekozen, waarbij bijvoorbeeld eerst de naleving van de grootste risico’s wordt beoordeeld. Bij het type bedrijf van onderzoek kan gedacht worden aan brandveiligheidsvoorschriften en AV/AOIC (acceptatieprocedures, afvalmeldverplichtingen). Deze worden ook Figuur 4: geconstateerde vertredingen Omgevingsdienst 3 als diepgaande kennis benoemd in de kwaliteitscriteria. Bij voldoende tijd voor het uitvoeren van een controle kan deze worden aangevuld met onderwerpen van een lager risico. We merken op dat in het onderzoek een vaste route was opgenomen. Dit maakt het mogelijk dat deelnemers zich bewust aan de voor hen uitgezette route gehouden hebben.

- Zie klasse I, II en III algemeen - Technische procesvoering gevaarlijke stoffen - Acceptatie en verwerkingsbeleid - AO/IC afvalverwerkende inrichtingen

30

25 Aantal overtredingen

Tijdens de uitvoering van de controle zijn geen specifieke aandachtspunten naar voren gekomen. Wel lijkt het er op dat de voormalige provinciale toezichthouders meer moeite ondervinden met overtredingen die voortvloeien uit het Activiteitenbesluit. Waar voormalig provinciale medewerkers zich met name bij de uitvoering van de controle richten op de voorschriften uit de vergunning zijn naast de vergunningvoorschriften ook de algemene regels van het Activiteitenbesluit van toepassing (hoofdstuk 2 en 3).

Diepgaande kennis:

20

aantal extra gevonden overtredingen zowel in scene als extra gevonden (beide mogelijk)

15

aantal gevonden in scene gezette overtredingen

10

Totaal in scene gezette overtredingen

5

0 1

2

3

Omgevingsdienst

Figuur 5: aantal gevonden overtredingen per omgevingsdienst

-9-

Geluid

Administratie opgevraa

Uitwerking en opvolging van de inspectie 4. Bevindingen rapporteren, overtredingen melden, optreden en ambtelijke vooraankondiging maken. Opstellen bezoekverslag/brief. 5. Handhaven bij (opnieuw) geconstateerde overtredingen conform sanctiestrategie. Bij de uitwerking van de overtredingen is tijdens de dag gevraagd op welke wijze men tegen de overtreding zou optreden. De conclusie van de analyse is dat er bij de verschillende omgevingsdiensten grote onderlinge verschillen zijn in de wijze van optreden tegen overtredingen; zie figuur 6. Dit pleit voor een landelijk uniform handhavingsbeleid. Wij merken op dat er, ondanks een landelijk beleid, vrijheid moet blijven voor een toezichthouder en omgevingsdienst om gemotiveerd af te kunnen wijken van de handhavingsstrategie / handhavingsbeleid. In feite hebben alle omgevingsdiensten gekozen voor de ‘klassieke’ wijze van het constateren van overtredingen en het daarop aanschrijven van het bedrijf (of proces verbaal opmaken). We hebben geen initiatieven gezien die gericht waren op het beïnvloeden van het gedrag van de ondernemer. Om dat te kunnen doen is van belang het management van het bedrijf te bevragen over het eigen, interne toezicht en de manieren om naleving te borgen. Geen van de omgevingsdiensten heeft deze manier van toezicht benut.

20

waarschuwing

18

aanschrijvingen

16

dwangsommen

14

bestuursdwang

12 10 8 6 4 2

Eén van de in scene gezette overtredingen was een branddeur tussen twee bedrijfshallen. Deze branddeur moet wanneer hij niet in gebruik is, gesloten zijn. We hadden een houten wigje op de grond gelegd, maar ook werd de deur met een gewicht en borgpen open gehouden een van de omgevingsdiensten constateerden deze moedwillige overtreding.

0 OD1

OD2

Bij de overtreding van de maximale opslaghoogte (één meter onder de wand-hoogte) verschillen de sanctiemiddelen en met name de termijnen sterk. Een omgevingsdienst zou een dwangsombeschikking sturen met een termijn van één week. Een andere omgevingsdienst zou een Voornemen tot dwangsom sturen en een termijn van vier weken geven om de overtreding op te heffen. De derde omgevingsdienst zou een voornemen last onder dwangsom sturen maar verbond daar geen termijn aan. Overigens zou deze laatste omgevingsdienst als enige van de drie omgevingsdiensten wel brandweeradvies inwinnen en dus signaaltoezicht toepassen.

OD3

Figuur 6: verschillen in optreden tegen geconstateerde overtredingen per omgevingsdienst

Onder een grote openstaande ‘valdeur’ – bij brand- tussen twee hallen hebben we een pallet geplaatst. Deze overtreding werd niet door alle omgevingsdiensten gezien. Bij de niet gesloten brandwerende muur tussen twee hallen (niet in scene gezette overtreding) verschilden de sancties ook sterk. Een omgevingsdienst zou een voornemen last onder dwangsom sturen met een termijn van twee maanden, terwijl een andere omgevingsdienst bestuursdwang zou toepassen en de brandweer zou inschakelen. Het bedrijf heeft een automatische brandmeldinstallatie. Hiervan was het benodigde certificaat van keuring klaargelegd. Hoewel alle omgevingsdiensten het certificaat hadden ingezien, was twee omgevingsdiensten niet opgevallen dat de geldigheid sinds 2011 was verstreken. (De omgevingsdienst die dit wel had geconstateerd, zou het bedrijf aanschrijven met een voornemen last onder dwangsom en een termijn van vier weken.) Hoewel de omgevingsdiensten een actuele plattegrondtekening meekregen, constateerde slechts 1 van drie omgevingsdiensten een wijziging ten opzichte van de vergunning. Er waren twee wijzigingen die niet waren vergund: een verwijderde gasolietank en een uitbreiding van het machinepark.

- 10 -

Toepassing signaaltoezicht 7. Tijdig signaleren welke specialisten en/of juristen moeten worden ingeschakeld en hun bijdragen op relevantie, toepasbaarheid en benodigde diepgang beoordelen De Arbeidsinspectie zou door alle omgevingsdiensten ingeschakeld zijn bij een aantal overtredingen. De brandweer zou door twee van de drie om advies zijn gevraagd. Eén van drie omgevingsdiensten zou een overtreding aan het Waterschap doorgeven; één van drie omgevingsdiensten zou Bouwtoezicht benaderen naar aanleiding van een geconstateerde overtreding bij de brandwerende muur. Opvallend is dat geen van de omgevingsdiensten de politie inschakelt voor het laten opstellen van een proces verbaal (daarnaast is niet aangegeven dat men een BOA zou inschakelen om een proces verbaal te laten opstellen). Geen van de omgevingsdiensten heeft als signaaltoezicht benoemd om contact op te nemen met ILT voor transportgerelateerde (Eural) onderwerpen. Aangezien er door alle drie de diensten geconstateerd is dat er vaten opgeslagen werden met het biohazard symbool zou verdergaand onderzoek naar herkomst via bv. ILT een mogelijke optie zijn. Voor de overtreding met de biohazard vaten zou géén van de inspecteurs de GGD hebben ingeroepen. Daarbij hebben twee van de drie omgevingsdiensten het vat zelf geopend/ laten openen. Men zou zich kunnen afvragen of het openen van vaten waarop duidelijk ADR gevaarsetikettering aanwezig verstandig is zonder dat er beschermende maatregelen getroffen zijn. Het blijkt overigens dat alle toezichthouders weten van welke externe partner men gebruik kan maken bij het uitvoeren van hun taken.

‘Interessant was de aanpak van een vat met een sticker ‘biohazard’ (in scene). De ene groep had het vat geopend zodat ze konden kijken wat er in zat. De tweede groep had de bedrijfsleider gevraagd om het vat te openen en de derde groep vond dat bij een dergelijke sticker een vat nooit mag worden geopend.’

- 11 -

4

Conclusies en aanbevelingen

De methodiek van een ringonderzoek is benut om bij een aantal omgevingsdiensten inzicht te krijgen in het niveau van uitvoering van het taakveld milieu (Wabo). Als norm is gebruik gemaakt van de VTH Kwaliteitscriteria 2.1. De hierna weergegeven conclusies hebben betrekking op de kwaliteitscriteria. De aanbevelingen hebben een breder karakter.

Conclusies

1.

Er zijn belangrijke verschillen ‘tussen theorie en praktijk’

Op papier voldoen de omgevingsdiensten aan de VTH Kwaliteitscriteria, maar in de uitvoeringspraktijk zijn grote onderlinge verschillen te zien. Op basis hiervan constateren we het belang van het toetsen van de kwaliteit van toezicht en handhaving in de praktijk.

2.

Er is een noodzaak voor het uitwisselen van kennis

Gelet op het soort en het aantal geconstateerde overtredingen, de gestelde vragen en de verzoeken om aanvullende informatie, concluderen we dat de voor dit bedrijf ingezette toe-zichthouders zowel voldoende opgeleid als ervaren zijn. Toch varieerden de resultaten van de inspectie per omgevingsdienst zeer. Het aantal geconstateerde overtredingen bijvoorbeeld was flink lager dan vooraf door de organisatoren verwacht. Een belangrijke constatering is daarom dat de toezichthouders veel van elkaar kunnen leren. Het kennisniveau per persoon verschilt op detailniveau, met name op het vlak van branchespecifieke kennis. Steeds meer bedrijven vallen (geheel of deels) onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit en de meeste ex-provinciale medewerkers een beperkte ervaring met het besluit hebben, kan het in sommige gevallen / branches / type bedrijven de voorkeur hebben om (ook) gebruik te maken van gemeentelijk toezichthouders.

3.

Een meer op het bedrijf gericht inspectieplan of breed toezichtsplan kan een beter resultaat opleveren

Geen van de omgevingsdiensten hanteerde een specifieke, op de bedrijfsvoering georiënteerde en/of risicogebaseerde aanpak. Een dergelijke methode kan ervoor zorgen dat meer (aan zwaardere risico’s gerelateerde) overtredingen worden geconstateerd.

4. Er is behoefte aan een uniforme landelijke handhavingsstrategie De kwaliteit van toezicht en handhaving zijn zonder uniforme strategie in het geding. De resultaten van de toezichthoudersdag benadrukken de behoefte aan een uniform landelijk handhavingsbeleid. Dit sluit aan bij paragraaf 5.2.4 “Landelijke sanctiestrategie” van het wetsvoorstel VTH. De huidige mogelijkheden van eigen beleid maken het mogelijk dat een omgevingsdienst voor een overtreding een dwangsombeschikking stuurt, terwijl een andere dienst voor dezelfde overtreding directe bestuursdwang zou toepassen. Door een uniforme handhavingsstrategie en uniforme termijnen vast te stellen en deze onderling te toetsen ontstaat er meer eenduidigheid in de handhaving.

5.

De praktische uitvoering bij het Wabo-toezicht vertoont flinke onderlinge verschillen

Er zijn verschillen in de voorbereiding en praktische uitvoering van een inspectie: a.

Niet alle diensten maken gebruik van de hun ter beschikking staande middelen om extra informatie te vergaren. Ook verschillen de gebruikte middelen die tijdens de inspectie benut worden. b. De aanschrijvingstermijnen verschilden flink voor dezelfde of gelijksoortige overtredingen. c. Het informeren van handhavingspartners (signaaltoezicht) liep sterk uiteen

- 12 -

Aanbevelingen

1.

Organiseer periodieke ringonderzoeken

Een ringonderzoek is een geschikte methode om de uniformiteit en kwaliteit van de uitvoering van het toezicht te beoordelen. Zorg ervoor dat deze toets periodiek en met wisselende deelnemers wordt gedaan. Het is daarbij zinvol om ook handhavingspartners uit te nodigen, zoals de brandweer.

2.

Voldoen aan kwaliteitscriteria is een vereiste

Beschouw het voldoen aan de VTH Kwaliteitscriteria 2.1. als een basisvereiste. Toets daarnaast ook regelmatig het niveau van de uitvoering in de praktijk. Binnen veel organisaties vinden er juridische toetsen plaats van de opgestelde handhavingsbrieven. De juridische toets is echter inhoudelijk, op de gebruikte wetsartikelen. Er kan ook een kwaliteitstoets gedaan worden of de toezichthouder alle overtredingen heeft gezien tijdens de uitvoering van de controle. Naast een juridische toets zou een collegiale inhoudelijke toets met betrekking tot de uitvoering van de controle een goede aanvulling zijn om de kwaliteit en uniformiteit van toezicht de verbeteren.

3.

Deel kennis

Het onderling leren van elkaar en kennisdelen is belangrijk. Het uitwisselen van cursusaanbod tussen omgevingsdiensten zou hiervoor een geschikt middel kunnen zijn.

4.

Breng specialismen in kaart

Door duidelijk vast te leggen wat de specialismen van de toezichthouders zijn kan makkelijker van elkaars deskundigheid gebruikt gemaakt worden.

5.

Zet deskundigheid in

Zorg dat de deskundigheid van collega’s op het gebied van het Activiteitenbesluit bij provinciale inrichtingen wordt benut. Een opleiding voor de voormalig provinciale medewerkers ten aanzien van de regels uit het Activiteitenbesluit is uiteraard ook een optie.

6.

Gebruik data

Een beter gebruik van digitaal beschikbare informatie (in het geval van het betreffende bedrijf het raadplegen van de LMA database) kan de toezichtslast voor het bedrijf verminderen.

- 13 -

Bronnen en verwijzingen

www.ofgv.nl

www.mwhglobal.nl

www.linkedin.com/groups/ Omgevingsdiensten-20

www.infomil.nl/publish/pages/ 75656/ kwaliteitscriteria_2_1.pdf

- 14 -

Bijlage 1: Plattegrond route met overtredingen Legenda Foto locatie & richting

Gelegenheid: Locatie: Datum:

Landelijke Toezichthoudersdag Van Werven, Biddinghuizen 11 september 2013

- 15 -

Bijlage 2: Foto’s overtredingen

Foto nummer: Locatie: Uitleg:

1 Weegbrug IJking weegbrug is niet aanwezig


2 Stapelen bigbags

Stapelen bigbags niet toegestaan volgens de vergunning.

- 16 -



3 Vaten voorzien van ADR klasse 6

ADR sticker op vat, wat zit er in, maak je een vat open/ laat je hem openen.


4 Losse gasfles

Niet beschermd tegen omvallen gasfles op gasflessentransportkar

- 17 -



5 Lekbak vol met vloeistof PGS 15 / NRB - In de lekbak in de werkplaats staat een flinke laag ‘vloeistof’ in de lekbak.


6 Opslag vloeistoffen ADR geclassificeerd

PGS 15 / NRB / ADR - In de zeecontainer staat her en der een aantal vaten met gevaarlijke stoffen.

- 18 -



7 Brandmeldinstallatie

In de administratie is alleen maar een certificaat aanwezig van de keuring uit 2011.


8 Spie om branddeur vast te zetten Blokkering zelfsluitingsmechanisme én mogelijkheid tot slot op deur.

- 19 -


Foto nummer: 9 Locatie: Vastzetten branddeur Uitleg: Blokkering

zelfsluitingsmechanisme én mogelijkheid tot slot op deur.


- 20 -

10 Stoffilter niet aanwezig Alle maalmolens moeten zijn voorzien van een stoffilterinstallatie.




12 Opslag kunststof buiten vak

Te veel kunststof aanwezig in een vak buiten de markering die is aangegeven.

- 21 -

11 Stoffilter niet aanwezig Alle maalmolens moeten zijn voorzien van een stoffilterinstallatie.




13 Pallet onder branddeur Onder de roldeur staat een pallet opeslagen waardoor bij een calamiteit de roldeur niet volledig kan sluiten.

14 Omkasting maalmolen staat open Akoestisch onderzoek. De maalmolens in hal 3 zijn voorzien van een akoestische omkasting om ervoor te zorgen dat het binnen- niveau niet bij de 85 dB(A) uitkomt.

- 22 -



15 Stoffilter onder open en niet aanwezig

Alle maalmolens moeten zijn voorzien van een stoffilterinstallatie.


16 Bijgeplaatste maalmolen (niet vergund)

Op de plattegrondtekening moeten alle installaties staan ingetekend.

Foto nummer: 17 Locatie: Wasmachine kunststoffen

Foto niet beschikbaar

(bedrijfsspecifieke installatie waarvan geen foto’s gepubliceerd mogen worden)

Uitleg:

- 23 -

Binnen het bedrijf worden de materialen gewassen in verschillende waslijnen. Het bedrijf is niet aangesloten op de vuilwa- terriolering en er wordt dus niet geloosd.



18 Opslag buitenvakken

Vanuit de vergunning mogen de kunststoffen op het buitenterrein niet hoger dan één meter onder de keerwand worden opgeslagen.


- 24 -

19 Inname kunststoffen (ook voorzien van ADR-sticker) Acceptatiebeleid / LAP - Op het buitenterrein zijn vaten aanwezig waar gevaarlijke stoffen in hebben gezeten.



20 Opslag kunststoffen in gangpad Gebruiksbesluit Het buitenterrein moet voor de hulpdiensten vanaf meerdere wegen bereikbaar zijn.

Foto nummer: Locatie:

Uitleg:

21 Opslag van brandbare en niet brandbare kunststoffen in een vak

In de vergunning is een expliciet voorschrift opgenomen dat brandbare, en niet brandbare kunststoffen gescheiden moeten worden opgeslagen.


22 Bestrijdingsmiddelenkast staat open

In de werkplaats bij de micronisatiehal staat een kast met stickers die erop duiden dat er bestrijdingsmiddelen worden opgeslagen.

- 25 -



23 Ventilator in micronisatiehal Om de temperatuur in de micronisatiehal niet te hoog op te laten lopen heeft het bedrijf een ventilator in de deuropening gehangen.


24 Opslag emballage met ADR-stickers op patio

Tegenover de bestrijdingsmiddelenkast staan een aantal vaten opgeslagen zonder de juiste voorzieningen.

- 26 -

MWH is een wereldwijd advies- en ingenieursbureau dat strategische advies-, technische engineering-, bouw- en milieudiensten en ondersteuning levert aan opdrachtgevers in uiteenlopende bedrijfstakken bij het uitvoeren van projecten en programma’s gericht op water, energie, afval, natuurlijke hulpbronnen en infrastructuur. MWH telt bijna 8.000 medewerkers, verspreid over 35 landen op zes continenten.

CANADA

VERENIGD KONINKRIJK

VERENIGDE STATEN 70 kantoren

NEDERLAND BELGIË ITALIË

TURKIJE BAHREIN QATAR

MEXICO

CHINA PAKISTAN VERENIGDE ARABISCHE EMIRATEN

TAIWAN

INDIA THAILAND

VIETNAM FILIPPIJNEN

ETHIOPIË

PANAMA

MALEISIË

BRUNEI SINGAPORE

AUSTRALIË CHILI ARGENTINIË

NIEUW ZEELAND

MWH levert diensten en services over de gehele wereld.

MWH Global B.V. White Park, Poortweg 4, 2612 PA, Delft Tel: +31 15 751 16 00 www.mwhglobal.nl Facebook.com/mwhglobal Twitter.com/mwhglobal YouTube.com/mwhglobalinc

- 27 -

Landelijke Toezichthoudersdag Omgevingsdiensten

Recommend Documents