DOSSIER: De financiële crisis: eerste balans/La crise financière: un premier bilan
De financiële crisis en de verzekeringssector: “Tout va bien madame la marquise?” Lieve LOWET Partner, ICODA European Affairs
Veel inkt is al gevloeid over de gevolgen van de financiële crisis voor de bankensector en zijn toekomstige prudentiële regulering, over wat mis ging en over wat er zou moeten veranderen. Sommige commentaren zijn voorzichtig, nog anderen meer stoutmoedig1. In het kielzog van de stoutmoedigen behoort ook dit artikel dat echter nog een stap verdergaat: wat betekent de analyse over wat er mis ging met de banken voor de prudentiële regulering van de “andere” financiële sector, die van de verzekeraars die niet helemaal dezelfde karakteristieken heeft maar die toch ook en wel uitsluitend omgaat met risico’s. Deel één van dit artikel zal, bij wijze van opwarming, een korte situatieschets maken van Basel II of hoe banken gereglementeerd en gesuperviseerd worden2. Deel twee zal een aantal complicaties weergeven van essentiële tekorten van het Basel II-kader en deel drie zal dan implicaties behandelen van bovenstaande analyse voor de toekomstige regelgeving van de (Europese) verzekeringssector.
The Financial Crisis and the Insurance Sector: “Tout va bien madame la marquise?” Much has already been written about the consequences of the financial crisis for the banking sector and its future prudential legislation, about what went wrong and what should be changed. Some comments are cautious, but others are less so3. This article has to be seen in the wake of those calling for bold moves but it intends even to go a step further: what are the implications of the analysis about what went wrong with the banking sector for the prudential regulation of the “other” financial sector, the insurance sector, which does not have entirely the same characteristics as banks but which does as well, and exclusively, deals with risks. Part one of this article will, as a matter of warming-up, gives a short overview of Basel II and how banks are regulated and supervised4. Part two will explain a series of consequences as a result of some fundamental flaws in the Basel II-framework. Part three will draw conclusions from these analyses for the European insurance sector and essentially for its future regulation.
I.
Huidig bankentoezicht
A.
Essentiële karakteristieken van toezicht
Gelijk welk systeem van toezicht moet erop gericht zijn het globale risico voor de maatschappij te verkleinen zonder tegelij1.
2. 3.
4.
162
kertijd de mogelijkheid tot vernieuwing te blokkeren. Dit betekent dat zeepbellen moeten vermeden worden en dat de gevolgen van het falen van een of meerdere elementen waarop toezicht wordt uitgeoefend, kunnen beheerst worden zonder de gevolgen op de consumenten of belastingsbetalers te moeten afwentelen.
Zie bijvoorbeeld het rapport van de expertengroep door de Europese Commissie aangesteld o.l.v. Jacques De Larosière wiens conclusies t.a.v. onder andere de toekomstige supervisie van de financiële sector 25 februari 2009 werden bekendgemaakt. Voor een diepere studie zie bijvoorbeeld Basel II Implementation: in the midst of turbulence, CEPS Task Force report 2008, o.l.v. F. C. MUSCH, rapporteur R. AYADI. E.g. the report from the High level expert group appointed by the European Commission under the chairmanship of Jacques De Larosière whose conclusions and recommendations for the design of the future prudential supervision in Europe were announced 25 February 2009. For a more in depth study see e.g. Basel II Implementation: in the midst of turbulence, CEPS Task Force report 2008, chaired by F. C. MUSCH, rapporteur R. AYADI.
FI NANCIEE L FOR UM / BANK - EN FI NANCIE WE ZEN
2 00 9/2 -3
LARCIER
LIEVE LOWET
DE FINANCIËLE CRISIS EN DE VERZEKERINGSSECTOR: “TOUT VA BIEN MADAME LA MARQUISE?”
Daarom moet elk prudentiële systeem erop gericht zijn een ongebreidelde expansie van het zakencijfer te begrijpen om zeepbellen te voorkomen; een tweede consequentie is dat de mogelijkheid cash uit de onderneming te pompen ten voordele van de belanghebbende partijen (stakeholders) – zoals dividenden voor aandeelhouders, bonussen voor managers, prijsverminderingen of disconto’s voor cliënten of leden, en belastingen voor de staat – binnen de grenzen van het redelijke moeten blijven, t.t.z. zonder het voortbestaan van de onderneming in het gedrang te brengen. B.
Gevolgen voor de toezichthouder
Het spreekt vanzelf dat een toezichtssysteem met een goede greep op bovenvermelde objectieven regelmatig het voorwerp zal zijn van veel kritiek, vooral in goede tijden en wanneer het lobbywerk van de belanghebbende partijen zich gesterkt voelt door een gunstige conjunctuur. Toezichthouders zijn daarom en in zulk systeem blootgesteld aan regulatory capture. De theorie van regulatory capture kan gedefinieerd worden als de capture of regulators by the regulated5, het actieve zowel als passieve gedrag van de breedst mogelijke groep van autoriteiten en professionele verantwoordelijken om die praktijken te beschermen die ze vermoed worden politioneel te benaderen. “Regelgeving is helemaal niet het gevolg van het beschermen van het algemene belang maar een proces waarbij bepaalde belangengroepen proberen hun eigen belangen te promoten. Daardoor worden geleidelijk aan regulerende agenten overvleugeld door de sector die ze proberen te reguleren”6 (eigen vertaling). Een meer strikte definitie die de nadruk legt op het regulatory gedeelte van het concept en niet op capture7 is: “Het is een term die enkel gebruikt wordt om situaties aan te geven waarin het door de regering aangestelde regulerende agentschap dat moet handelen in het algemene belang in de plaats daarvan optreedt om commerciële of speciale belangen die de industrie of sector domineren, te begunstigen die ze vermoed worden te reguleren”8 (eigen vertaling). Inder-
daad, regulatory capture is specifiek relevant voor markttoezichthouders. Het gevolg van deze regulatory capture is dat er regels worden opgelegd, hoe goed bedoeld ook, die in fine uitdraaien op een voordeel van een oligopolie hetgeen op die manier een bijna georganiseerde competitievermindering inhoudt. Een tegengewicht, namelijk de roep om diversiteit in de sector te houden (zie verder), wordt niet altijd gehoord, en wordt zelfs minder en minder relevant naarmate het discours dat een “nieuw model” nodig is, luider wordt. We komen hier verder nog op terug. C.
Situatie: Basel II – het “nec plus ultra” van banktoezicht
Basel II kan essentieel worden samengevat als een bank specifiek prudentieel systeem gebaseerd op drie pijlers waarbij de eerste pijler, de kwantitatieve, en de meest essentiële, voor het merendeel der banken9 gebaseerd is op een Internal Ratings Based approach (van een aantal, maar niet alle, bankrisico’s10), die tezelfdertijd, en vooral omdat het Baselcomité niet voldoende competenties had om zelf een betere opvolging van Basel I uit te dokteren, deel uitmaakt van de sturingssystemen van het bankmanagement11. Deze IRB-methode gebruikt de Value at Risk aanpak, gebaseerd op historische gegevens, voor de calibratie van de eigen middelen: de toezichthouder bepaalt de vereiste eigen middelen die zouden moeten toelaten de verliezen van de bank te dekken voor het kredietrisico over een periode van één jaar en met een bepaalde probabiliteit (99,9%), ervan uitgaande dat de toekomstige voorwaarden die van het verleden benaderen12. Tegelijkertijd maken de objectieve elementen die gebruikt worden om dat risico te meten, tevens deel uit van de boekhoudkundige systemen (gebaseerd bv. op IAS39 idem FAS) en hangen ze dus in grote mate af van de parameters door de bank zelf bepaald. M.a.w. het berekenen van het minimaal prudentieel vereiste kapitaal is niet erg verschillend van de berekening van het economische kapitaal aangezien het er verschillende concepten van leent. De
5.
Zie Regulatory Capture: Causes and Effects, door G. MACMAHON at www.iipe.org/conference2002/papers/McMahon.pdf waarin ook voorbeelden uit de (Australische) verzekeringssector worden gegeven. 6. Zie bv. R. POSNER, economist en jurist, University of Chicago; “Regulation is not about the public interest at all, but is a process, by which interest groups seek to promote their private interest... Over time, regulatory agencies come to be dominated by the industries regulated.” 7. Capture is een term uit bv. schaken waarin de tegenpartij’s stukken worden uitgeschakeld of geimmobiliseerd. 8. “Regulatory capture is a term used to refer to situations in which a government regulatory agency created to act in the public interest instead acts in favor of the commercial or special interests that dominate in the industry or sector it is charged with regulating.” De theorie van de Regulatory capture wordt toegeschreven aan de Nobelprijswinnaar voor economie George Stigler, die één van zijn belangrijkste ontdekkers is. 9. Alternatief is het gebruik van eigen interne modellen na goedkeuring door de toezichthouder. 10. Enkel kredietrisico, marktrisico en operationeel risico. 11. Zie bv. J.-Ch. ROCHET, Le future de la réglementation bancaire, TSE (Toulouse School of Economics) Notes, n° 2, 12/2008. 12. De IRB approaches zijn gebaseerd op het academische werk van GORDY (2003) over kredietrisico modelering. De theoretische basis is het asymptotic single risk factor (ASRF) model van het kredietrisico.
L ARCIER
F ORU M FIN ANCIER / REVUE B ANCAIRE ET FINA NCIÈRE
2 0 09 /2 -3
163
DE FINANCIËLE CRISIS EN DE VERZEKERINGSSECTOR: “TOUT VA BIEN MADAME LA MARQUISE?”
toezichthouder is dus afhankelijk van de bank-eigen modellering van de activiteiten.
teiten, hoewel hij eigenlijk zo vroeg mogelijk deviante instellingen moet ontdekken en daarna dwingend moet tussenkomen. Deze afhankelijkheid die gepaard gaat met het opleggen van een bepaald risicobeheersingsmodel, maakt het moeilijk “fouten” in de modellen (IFRS of Basel II) te ontdekken want de toezichthouder neemt de risico’s waar met hetzelfde optimisme als de banktop13. Het kom er in de praktijk dus bijna op neer dat de gesuperviseerde zelf uitmaakt hoeveel eigen middelen er prudentieel nodig zijn. b)
Source: Basel II, CRD, long tail non life insurers.
II.
Complicatie: crisis legt essentiële tekorten van Basel II bloot
A.
Fundamentele tekortkomingen van Basel II
Basel II is ondertussen het voorwerp van behoorlijk wat reflecties. Ik beperk me daarom enkel tot die elementen die een directe relevantie hebben voor het toekomstige prudentiële verzekeringssysteem (Solvency II). a)
Geen “checks and balances”
De vervlechting van bedrijfs(management)- en prudentiële belangen, uitgedrukt in het gebruik van dezelfde modellen voor de vaststelling zowel van het economische als van het prudentieel vereiste kapitaal van een bank, kan worden beschouwd als wel de meest fundamentele tekortkoming. Deze vervlechting impliceert dat er geen evenwicht is tussen de belangen van beide partijen, geen checks and balances zoals de regels van deugdelijk bestuur ons influisteren, maar dat de schaal overhelt in de richting van regulatory capture althans in Pijler 1. Zoals uitgelegd sub II, C is daardoor het berekenen van het minimaal prudentieel vereiste kapitaal niet erg verschillend van de berekening van het economische kapitaal aangezien het er verschillende concepten van leent. De toezichthouder wordt dus afhankelijk van de bank-eigen modellering van de activi-
LIEVE LOWET
Inconsistent design
Onder Basel II wordt aan de toezichthouders onder Pijler 2 een behoorlijke discretie gegeven. Deze is echter eerder contraproductief gebleken, aangezien het de toezichthouders blootstelt aan politieke druk en mogelijke rechtszaken door de aandeelhouders van banken in moeilijkheden. Het is pijnlijk te moeten vaststellen dat enerzijds alle moeite wordt gedaan om prudentiële vereisten te harmoniseren terwijl anderzijds de toepassing overgelaten wordt aan de discretie van de nationale toezichthouder, elk met hun eigen politieke en wettelijke contexten14. Heeft Pijler 1 dan wel de juiste structuur15? c)
Excessief gebruik van “Fair Value”
Het excessieve gebruik van Fair Value heeft twee effecten als gevolg: het erkent winsten die worden gegenereerd die niet het gevolg zijn van monetaire stromen (cash flows), terwijl provisionering voor slechte tijden uit den boze zijn, waardoor de bank kansloos wordt in barre tijden. d)
Onaangepaste deconsolidatienormen
De onaangepaste deconsolidatienorm (SIC 12 en FIN 46 R) zorgde ervoor dat de orde van grootte van de liquiditeiten van ABCP m.b.t. de SPV of SIVs gesponsord door banken, werd onderschat16. e)
Ernstige onderschatting van het kredietrisico
Het gebruik van te optimistische modellen (essentieel VaR) zowel door de banken als de rating agencies heeft ertoe geleid het kredietrisico ernstig te onderschatten17. Er werd geen rekening gehouden met extreme gebeurtenissen (gebeurtenissen doen zich voor volgens een Gaussische
13. ROAM/H. RODARIE, Contributions to the reflection of the de Larosière group, Foundations of standards applicable in the financial sector: analysis of the crisis and proposals, februari 2009. 14. M. DEWATRIPONT en J.-Ch. ROCHET, The Treatment of Distressed Banks, januari 2009. 15. Zie noot 11. 16. Zie noot 13. 17. Meer concreet worden de interne modellen van de bank gebruikt om de probabiliteit van default (PD) te berekenen in het geval van IRB Basic en in het geval van IRB Advanced ook het verlies (LGD) en de correlatie tussen de kredietportefeuille en het macro-econimische risico.
164
FI NANCIEE L FOR UM / BANK - EN FI NANCIE WE ZEN
2 00 9/2 -3
LARCIER
LIEVE LOWET
DE FINANCIËLE CRISIS EN DE VERZEKERINGSSECTOR: “TOUT VA BIEN MADAME LA MARQUISE?”
probabiliteit). De modellen zijn te statisch en erkennen niet het feit dat financiële risico’s niet exogeen zijn maar voortvloeien uit het gedrag van economische agenten18. De kredietrisicowaardering via IRB gebruikt een formule die tegelijkertijd te simplistisch is om een goede “waarzegger” te zijn van kredietverliezen maar tegelijkertijd te complex is om te kunnen geëvalueerd worden door derde partijen (Pijler 2 zowel als Pijler 3) omdat calibratie van verschillende parameters daarvoor vereist is19. Studies die werden uitgevoerd vóór de kredietcrisis verwezen naar een onderschatting van 2 tot 5 keer het kredietrisico in de eerste 5 jaren van een krediet20. Tegelijkertijd werd kredietverlening verhoogd, gebruikmakend van de lage interestvoeten en volgens de meest optimistische hypotheses.
the mark-to-market valuations introduced by reforms in accounting systems. During a downturn, requirements to set capital aside and book losses as asset prices decline, may unduly restrain lending and weaken balance sheets of institutions that might otherwise more easily weather a storm, and thereby amplify and spread crisis effects”23,24. g) Onderschatting van de correlaties in geval van catastrofen De onderschatting van de correlatie of van de onvoorziene sequentie van externe factoren in geval van extreme gebeurtenissen heeft als voornaamste gevolg dat de voorziene en verwachte diversificatie zich niet realiseert25.
Charlie McCreevy, Europees Commissaris voor Interne markt en diensten, onderkende dit conceptuele tekort onlangs:
h) Onderschatting van de weerslag van het exclusief situeren van de veiligheidsmarge van een bank in kapitaal
“The fundamental flaw in the financial theory underlying value at risk models that justified unsustainable levels of leverage needs to be widely exposed. As I said before these models may well be right for 3651 days out of the 3652 days in a decade. But on the day they are wrong we have no idea how wrong they will be or with what devastating consequences”21.
De veiligheidsmarge van banken onder Basel II situeert zich exclusief in de eigen middelen, die ofwel extern worden aangetrokken ofwel intern groeien door gereserveerde of overgedragen winst maar niet nadat alle belanghebbende partijen en zeker aandeelhouders eerst langs de kassa gepasseerd zijn (zie ook sub III, B). Inderdaad, door de nadruk van het bankmanagement op het generen van stakeholder value, vaak vertaald als het maximaliseren van shareholder value, wordt het aanleggen van reserves teruggedrongen, gezien onder IFRS (en US GAAP) regels alleen equity risico’s absorbeert. Dat deze exclusieve situering niet de juiste oplossing is, wordt nu wel onderkend, zelfs door Europees Commissaris Charlie McCreevy:
f)
Ernstige onderschatting van de procyclicaliteit
Deze onderschatting wordt veroorzaakt door de synchronisatie van de bankbalansen in het geval van market shocks aangezien de activa geëvalueerd worden aan marktwaarde, verder verscherpt door berekening van vereiste eigen middelen op basis van het kredietrisico22. Deze analyse werd al in mei 2008 door de OESO onderkend waarbij tegelijkertijd de vinger op de wonde werd gelegd van de vervlechting van prudentiële kapitaalsvereisten met de boekhoudkundige normen (zie sub III, A, a)): “Another concern is the procyclicality inherent in capital adequacy requirements, and the procyclicality inherent in 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24.
25.
“Aside from this issue I am concerned about other procyclical elements that impact on the bank capital requirement regime, and in particular the issue of dynamic provisioning which enabled banks under the old accounting rules to build bigger buffers in good times in anticipation of portfolio impairment which invariably rises materially in less benign economic circumstances. The notion that
Zie ook B. MANDELBROT en R. L. HUDSON, The (Mis)Behaviour of Markets: A Fractal View of Risk, Ruin, and Reward, Basic Books, 2004. Zie ook noot 11. O. LE COURTOIS en Fr. QUITTARD-PINON, Risk neutral and actual default probabilities with an endogenous bankruptcy jump diffusion model (2006). Ch. MCCREEVY, Financial Markets & Economic Recovery – Restoring Confidence and responding to public concerns, 7th Annual Financial Services Conference, Brussel, 27 januari 2009. H. RODARIE, La crise financière 2007, 2008 et ensuite, COE-REXECODE, mei 2008, voor een verklaring van de procyclicaliteit in Basel II in tegenstelling tot Basel I. Dit punt werd ook bekritiseerd door bv. L. BRYAN, Breaking up the bank, 1988, chap. 5. OECD, Financial Market Highlights – May 2008: The Recent Financial Market Turmoil, Contagion Risks and Policy Responses, Financial Market Trends, 2008. Zie recent ook Ch. MCCREEVY, The Credit Crisis – Looking ahead, Institute of International & European Affairs, Dublin, 9 februari 2009: “I turn now to accounting standards and capital requirements. These have also exacerbated the markets’ recent problems because of rules that are ‘pro-cyclical’. When market liquidity becomes tight as of now – sales decisions and valuations based on the so-called ‘mark-to-market value’ reinforce the downward spiral: They result in further forced sell-offs, which in turn reinforce and amplify the falls in mark-to-market prices.” Zie ook Ch. MCCREEVY, sub 19: “Extrapolating the benefits of diversification to highly integrated global capital markets and then embedding the supposed benefits in prudential regulation is, it seems to me, a composition based on a fallacy.”
L ARCIER
F ORU M FIN ANCIER / REVUE B ANCAIRE ET FINA NCIÈRE
2 0 09 /2 -3
165
DE FINANCIËLE CRISIS EN DE VERZEKERINGSSECTOR: “TOUT VA BIEN MADAME LA MARQUISE?”
the creation of these buffers is a denial of shareholder rights is, in my view, utter nonsense”26.
Source: CRD, Basel II, long tail non life insurers.
i) Afwezigheid van een globale macroprudentiële visie op het banksysteem Het systeemrisico wordt enkel erkend in het Basel IImodel door de veiligheid van elke individuele bank te waarborgen met een faillissementswaarschijnlijkheidsgraad van 99,9% over een horizon van 1 jaar, zonder echter rekening te houden met een voor de banken essentieel liquiditeitsrisico (want geen deel van het mechanisme)27. Bovenvermelde tekortkomingen zijn niet exhaustief. Zij kunnen nog worden nog aangevuld door het gebruik van externe kredietnoteringen aan beide zijden, het feit dat het vereiste reglementaire kapitaal niet alle risico’s dekt, dat de design externalisering van risico’s stimuleert, dat er competitievertekening was tussen commerciële banken en zakenbanken (investment banks) want niet beiden onderworpen aan dezelfde reglementering,... B.
De gewijzigde natuur van het bankenlandschap
Gedurende de laatste twintig-dertig jaar heeft het bankenlandschap een structurele wijziging ondergaan, met als
LIEVE LOWET
essentieel gevolg een vermindering van de diversiteit van aanbod: er zijn bijvoorbeeld bijna geen banken meer in handen van familiale aandeelhouders en in sommige landen zijn er belangrijke structurele wijzigingen gebeurd, aldus is de diversiteit verminderend28. Dit betekent dat er relatief minder bankiers en banken zijn waarvoor het voortbestaan van de onderneming (en het voortbestaan om de leden te kunnen voorzien van de gewenste financiële diensten) een essentieel onderdeel is van de ondernemingsstrategie. Verder is het gewicht van de grote multinationale financiële groepen toegenomen, vaak met een erg verstrooid, uiteenlopend en internationaal aandeelhoudersschap, waarvoor en waardoor de vervlechting met het lokale economisch-sociale weefsel maar een bijkomstigheid is. Het management moet dus vaak, om het interne en externe discours naar al deze partijen te kunnen beheersen, zijn toevlucht nemen tot eenvoudige en in aantal beperkte, bottom-line objectieven. De impact van deze structurele wijzigingen betekent voor die groepen dat enkel een puur lokaal toezicht achterhaald is en de facto achterop hinkt op de maat van de financiële instellingen, zelfs indien efficiënt Europees georganiseerd29, maar ook dat er nieuwe reflecties nodig zijn over de potentiële maximale grootte van de financiële instellingen bijvoorbeeld in vergelijking met het bruto nationaal product of in vergelijking met de ontvangen belastingen en dat misschien de huidige concurrentievuistregels van 30-40% om van dominantie te kunnen spreken, moeten herdacht worden. C.
Implicaties voor de banksector
De sub A aangehaalde (maar onvolledige) tekortkomingen van Basel II, gekoppeld aan de sub B gewijzigde structuur dwingen tot een ernstige reflectie, temeer daar ook de structuur van het Europese bankentoezicht niet synchroon verloopt met de creatie van de Europese markt, door sommige banken extensief gebruikt maar in tijden van crisis duur betaald30. Hoewel de Europese Commissie daar lijkt op aan te sturen zoals McCreevy onlangs
26. Zie noot 21; zie ook noot 24: “Dynamic provisioning served many banks well in the past. In this turmoil it has served the Spanish banks well and I would like to see a return to it more broadly. A system that introduces significant counter-cyclicality, requiring banks to build up more substantial buffers in good times so that they can let them run down in bad times, makes sense not only from a micro viewpoint – reducing the risk of bank failure – but from a macro viewpoint too: It serves to restrain excessive expansion during booms. And it reduces the likelihood of a much diminished capital base in recessionary times which makes it more difficult for banks to lend, thereby preventing the kick-starting of sustainable recovery.” 27. Zie noot 11. 28. Zie bijvoorbeeld in Groot-Britannië waar de sector van de building societies volledig van uitzicht veranderde: “Diversity has been a strong feature of the UK financial services sector and demutualisations have weakened this, to the detriment of British consumers”, bron: Windfalls or Shortfalls? The true cost of Demutualisation, Short Inquiry, The All-Party Parliamentary Group for Building Societies & Financial Mutuals, maart 2006. 29. Efficient Europees toezicht bank/verzekering: zie bv. noot 1. 30. Cf. de opsplitsing van Fortis in een Nederlands bank- en verzekeringsdeel, een Luxemburgs deel en een Belgisch (Frans?) bank- en verzekeringsdeel in het weekend van 28 september en 3 oktober; of ook nog de bevriezing van de Kaupthing Bank Luxembourg (met vooral Belgische klanten) op 9 oktober door de Luxemburgse authoriteiten.
166
FI NANCIEE L FOR UM / BANK - EN FI NANCIE WE ZEN
2 00 9/2 -3
LARCIER
LIEVE LOWET
DE FINANCIËLE CRISIS EN DE VERZEKERINGSSECTOR: “TOUT VA BIEN MADAME LA MARQUISE?”
aanhaalde toen hij verwees naar de huidige CRD amendementen als “... only the beginning of a far more comprehensive review of the entire Basel 2 Accord which clearly requires some fundamental overhaul...”31, valt het af te wachten of de “fundamental overhaul” waarvan sprake de heilige huisjes van de vervlechting van belangen durft omver te gooien. Ook het zoeken naar bijvoorbeeld “eenvoudige ratio’s” (simple metrics) zoals een leverage ratio, waardoor elke willekeur van de toezichthouder (uit zelfbescherming) wordt vermeden, zou kunnen gezien worden als een stap in de goede richting32.
III. Implicaties voor de Europese verzekeringssector A.
Verzekeraars zijn geen banken
Veel commentatoren en vooral deze vanuit de verzekeringssector 33 onderlijnen dat er essentiële verschillen bestaan tussen de banken en de verzekeraars. Zo lazen we volgend waarschijnlijk goedbedoelde commentaar bij onze noorderburen: “Snel dalende aandelenkoersen kunnen, zoals het geval was bij Fortis, zelfs resulteren in een bank run, die snel kunnen leiden tot liquiditeitsproblemen voor de desbetreffende bank. Dit is geen realistisch scenario voor verzekeraars: uiteindelijke hebben verzekeraars geen ATM-machines”34. Het hoeft geen betoog dat daar anders over kan gedacht worden, 31. 32. 33. 34. 35.
36.
37.
38. 39.
indachtig wat er gebeurde met Ethias in oktober 200835. En was de “bank run” op Fortis niet eerder een institutionele run36, waarbij ATM-machines niet eens relevant waren? Hoewel er natuurlijk verschillen zijn tussen banken en verzekeraars37 is dat m.i. niet het pijnpunt. Beiden vervullen een vertrouwensfunctie naar de consument toe en de consument verwacht dat die functie naar behoren wordt vervuld. Het feit dat er daar bovenop nog een besmettingsgevaar38 is van bank naar verzekeraar, al of niet behorend tot dezelfde groep, ontneemt dit argument nog voor een deel de verdere wind uit de zeilen. B.
Implicaties van de tekortkomingen van Basel II voor de verzekeringssector
Zonder exhaustief te willen zijn, behandelen de volgende paragrafen toch een aantal fundamentele tekortkomingen van Solvency II die voortvloeien uit de verbondenheid met Basel II. De structuur van Solvency II imiteert Basel II. a) Zelfde fundamentele (i.e. in het fundament) tekortkoming: Geen “checks and balances” Het voorstel tot richtlijn dat momenteel ter discussie voorligt in de Raad en het Europees Parlement ter modernisering van het toezicht en de solvabiliteitsvereisten van de verzekeraars39, is gebaseerd op dezelfde geïntegreerde structuur tussen boekhoudkundige en prudentiële bereke-
Zie noot 21. Zie aanbevelingen van DEWATRIPONT en ROCHET, sub 14. CEA, Eight key messages on the financial turmoil november 2008. BCG en Verbond der Verzekeraars, Insurers learn lessons from credit crisis, 5 februari 2009. Ethias, een Belgische verzekeringsgroep, werd het onderwerp van een “verzekeringsrun” toen voormalig directeur-generaal Guy Burton op 17 oktober in de Franse krant La Tribune verklaarde 1,5 miljard euro vers kapitaal dringend nodig te hebben. Ethias heeft een belang van 5% in Dexia. Heel wat spaarders haastten zich naar de kantoren van Ethias om het geld van hun verzekeringsrekening op te vragen. Het verzekeringsproduct First werd beschouwd als een alternatief voor een spaarrekening. De depositogarantieregeling van 100.000 euro voor spaartegoeden werd ondertussen uitgebreid tot tak 21-producten zoals bv. de First “rekening”; zie bv. De Tijd 18 oktober 2008, “Topman Ethias zaait paniek bij spaarders” en “Ethias zoekt 1,5 miljard extra kapitaal”. Het concept van “silent bank run” of stille run op de bank bestaat erin dat binnen enkele uren klanten via de telefoon en internet enorme sommen kunnen versluizen van een bank waarvan er gefluisterd wordt dat ze in moeilijkheden verkeert, zonder wachtrijen aan de kantoren of zonder elke vorm van uiterlijke tekens van massale deposito opnamen. Dit was bv. het geval voor Fortis. Zie Uitspraak 24 november 2008, Ondernemingskamer Gerechtshof Amsterdam, 200.015.810/1: “...On Thursday 25/9/8 there was a rumour in the market that Fortis had turned to Rabo to have additional funding. This was not true, and denied by both Rabo and Fortis. During the week, but especially on Friday (dus 26/9/08) there was a massive outflow from customer deposits, with an amount of € 20 bio on Friday. Answering questions of Board members, Mr. Dierckx confirmed that on Monday and Tuesday (29 en 30/9) withdrawals from institutional and corporate clients increased substantially.” Zie ook J. LEBENS, insurance partner, Towers Perrin, US, “Insurance carriers must recognize that their risk is not just insurance risk. There is liquidity risk. There is market risk. There is investment risk” , in Deel 2, interview met Insurance Journal’s Andrew Simpson, 25 februari 2009. Zie definitie “kredietinstelling” in richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen (herschikking): een kredietinstelling is a) een onderneming waarvan de werkzaamheden bestaan in het van het publiek in ontvangst nemen van deposito’s of van andere terugbetaalbare gelden en het verlenen van kredieten voor eigen rekening; of b) een instelling voor elektronisch geld in de zin van richtlijn 2000/46/EG [13]. Er is geen equivalente definitie van “verzekeraar” noch in de eerste richtlijn 73/239/EEG van de Raad van 24 juli 1973 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en de uitoefening daarvan, noch in de richtlijn 2002/83/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 november 2002 betreffende levensverzekering die als levensverzekeraars vermeldt alle bedrijven waar krachtens artikel 4 een vergunning aan verleend wordt, waarbij artikel 4 naar de nationale wetgevingen verwijst. Zie begin van discussie over besmettingsgevaar onder punt IV, B, d. Amended Proposal for a directive of the European parliament and of the council on the taking-up and pursuit of the business of Insurance and Reinsurance (Solvency II) (recast), COM(2008) 119 final, 2007/0143 (COD) (geen Nederlandstalige versie beschikbaar).
L ARCIER
F ORU M FIN ANCIER / REVUE B ANCAIRE ET FINA NCIÈRE
2 0 09 /2 -3
167
DE FINANCIËLE CRISIS EN DE VERZEKERINGSSECTOR: “TOUT VA BIEN MADAME LA MARQUISE?”
ningen als Basel II, zowel voor de verzekeraar als de toezichthouder. De IFRS-normen voor de financiële tegoeden (IAS39) zijn dezelfde als deze voor de banken. De IFRS-normen voor verzekeringscontracten zijn nog volop ter discussie maar de richtlijn laat er geen twijfel over bestaan dat de waarderingen van de balansposten van de verzekeraars gebaseerd zijn op het Fair Value principe40. Pijler 1 laat verder de berekening van de eigen kapitaalvereisten toe op basis van (gedeeltelijke) interne modellen na goedkeuring door de toezichthouder, terwijl de standaardformule zo dicht mogelijk gecalibreerd wordt aan de huidige interne modellen. Het berekenen van het minimaal prudentieel vereiste kapitaal is, zeker in het geval van de berekening op basis van het interne model van de verzekeraar, niet erg verschillend van de berekening van het economische kapitaal aangezien het er verschillende concepten van leent. De toezichthouder wordt dus afhankelijk van de verzekeraar-eigen modellering van de activiteiten, hoewel hij eigenlijk zo vroeg mogelijk deviante instellingen moet ontdekken en daarna dwingend moet tussenkomen. Indien de banken door gebruik te maken van interne modellen, hun eigen middelen drastisch hebben kunnen verminderen, is er geen reden om te vermoeden dat hun alter ego’s, de verzekeraars, niet hetzelfde zullen doen. Dit betekent de facto dat ook in Solvency II de berekening van de solvabiliteitsvereisten gebaseerd op interne modellen of daarvan afgeleid niet echt verifieerbaar is en dat, ondanks alle goede bedoelingen, de grote verzekeringsgroepen zelf hun prudentiële vereiste middelen zullen kunnen bepalen: geen enkele toezichthouder zal zich de batterij specialisten kunnen veroorloven die grote verzekeraars in huis hebben met als enige bedoeling het efficiënte gebruik van kapitaal. b)
Inconsistente design
Solvency II is, net zoals Basel II, gebaseerd op een drie pijler architectuur, met een preciese kwantitatieve pijler 1, een flexibele kwalitatieve pijler 2 en een marktcontrole pijler 3. Terwijl er in pijler 1 een mathematisch erg gesofistikeerde en precieze formule wordt voorgesteld, wordt tegelijkertijd aan de toezichthouder de vrijheid gegeven het kapitaal discretionair aan te passen.
c)
LIEVE LOWET
Excessief gebruik van “Fair Value”
Artikel 74 van het Solvency II-voorstel introduceert de waarderingsgrondslag voor alle activa en passiva: “... based upon the current IFRS definition of fair value. Implementing measures will be developed setting out how the fair value of specific balance-sheet items should be calculated, in order to ensure that these items are valued consistently across all Member States...”41. De huidige crisis heeft de beperkte relevantie van het concept blootgelegd. In het geval van verzekeringen ontbreekt het begrip “markt” soms volledig, zelfs in normale tijden. d)
Ernstige onderschatting van het risico
Het gebruik van VaR aan 99.5% gebaseerd op een Gausse-curve laat niet toe de kost van de extremen correct te berekenen, met een onderschatting van het risico tot gevolg. Verder zijn er toch wel limieten aan het voorgestelde “model”: het totale risico van een verzekeringsmaatschappij wordt berekend door de resultaten te combineren per homogene risicomodule, die dan worden opgeteld en gecorrigeerd voor 1. correlaties en 2. met een diversificatieprincipe, beiden met een “verminderd risico” tot gevolg. M.b.t. de stabiliteit van de correlaties rijzen er toch wel vragen. En i.v.m. het diversificatie-effect is het nuttig te verwijzen naar een recent werkstuk van de IAIS42 dat bijvoorbeeld suggereert dat groepslidmaatschap zowel positieve als negatieve effecten heeft. Twee types risico die potentieel relevant zijn voor groepen, worden daarin erkend: reputation risk en contagion risk43. Volgens sommigen wordt er in de wandelgangen gefluisterd dat diversificatievoordelen eerder een mythe zijn en moet er nagedacht worden in welke mate dit besmettings- en reputatierisico de voordelen van diversificatie niet (volledig) teniet zou doen. Heeft Solvency II alleen maar de voordelen van het behoren tot een groep in rekening genomen? Of ook de nadelen? Indien niet, waarom niet? Is dit niet in tegenspraak met de “holistic approach” van Solvency II? Kunnen we dit riskeren naar de consument toe vooral in de huidige context?
40. Zie punt III, B, c). Art. 74 van het Solvency II-voorstel introduceert de waarderingsgrondslag voor alle active en passiva. 41. De expliciete verwijzing naar IFRS is te vinden in het explanatory memorandum to the Amended proposal for a directive of the European parliament and of the council on the taking-up and pursuit of the business of insurance and reinsurance (Solvency II) (recast), COM (2008) 119 final (26 februari 2008). 42. IAIS (International Association of Insurance Supervisors), Draft issues paper on group solvency assessment, november 2008, p. 8-10. 43. Er zijn voorbeelden in de huidige crisis waar verzekeraars, die deel uitmaken van een grotere groep, deelden in de klappen hoewel de verzekeraar strictu sensu solvabel was zoals bijvoorbeeld AIG, Fortis, KBC, ING,...
168
FI NANCIEE L FOR UM / BANK - EN FI NANCIE WE ZEN
2 00 9/2 -3
LARCIER
LIEVE LOWET
e)
DE FINANCIËLE CRISIS EN DE VERZEKERINGSSECTOR: “TOUT VA BIEN MADAME LA MARQUISE?”
Ernstige onderschatting van de procyclicaliteit
Het principe om eigen middelen te voorzien in relatie tot de risico-evaluatie is identiek aan Basel II. Het valt te verwachten dat daarom hetzelfde procyclisch effect zich zal voordoen. In dat geval zullen, bij een neerwaartse cyclische beweging, de eerste schadeclaims resulteren in een vermindering van de provisies gewaardeerd aan Fair Value waardoor de nood aan eigen middelen zakt en/of de eigen middelen worden verminderd, terwijl er meer eigen middelen nodig zullen zijn, zonder dat er ook maar een enkele euro aan schade werd uitbetaald, in geval het risico van de portefeuille omhooggaat. Zo diezelfde procyclicaliteit zich tegelijkertijd voordoet t.a.v. verschillende risico’s (bv. markt- en verzekeringsrisico) zal het een versterkend effect hebben. Dit is eens te meer verontrustend aangezien er van de verzekeringssector sociaal en economisch wordt verwacht zich anticyclisch te gedragen en een stabiliserende factor te zijn. f) Onderschatting van de weerslag van het exclusief situeren van de veiligheidsmarge van een verzekeraar in kapitaal Het principe om de veiligheidsmarge van de onderneming exclusief in de eigen middelen te situeren (temeer daar de provisies gewaardeerd zullen worden aan best estimate) zal het bedrijf toelaten te functioneren met net zoveel eigen middelen als de modellen suggereren en de overtollige eigen middelen ofwel af te romen naar elders in de groep indien nodig oftewel eruit te halen. Inderdaad, door de nadruk van het management op het genereren van stakeholder value, vaak vertaald als het maximaliseren van shareholder value, wordt het aanleggen van reserves teruggedrongen, gezien onder IFRS (en US GAAP) regels alleen equity risico’s absorbeert. Dit wordt wel onderkend door de Europese Commissie m.b.t. de banksector (zie supra) maar diezelfde gevolgtrekkingsoefening wordt nog niet gemaakt m.b.t. de verzekeringssector. g)
Imiteren van de horizon op een jaar
Wegens consistentie met het bankmodel heeft Solvency II ook de modelhorizon op één jaar gezet. Dit is in vergelijking met Solvency I een complete ommezwaai44. De Solvency II-standaardformule onderschat kortetermijnrisico’s en overschat langetermijnrisico’s. Hoewel het
getuigt van goed huisvaderschap om langetermijnrisico’s in langetermijnactiva te investeren, worden deze langetermijnactiva zoals aandelen en onroerend goed excessief “bestraft” (met een calibratie van 40%)45, hetgeen resulteert in een dubbele penalisatie van die verzekeraars die zich toeleggen op langetermijnrisico’s zoals professionele aansprakelijkheidsverzekeringen. Een voorbeeld van de impact die verdergaat dan de solvabiliteit van de verzekeraars: indien een verzekeraar 10 miljoen euro in aandelen wil investeren, moet hij daar ongeveer 4 miljoen euro kapitaal tegenover zetten. Dit lijkt zulks een afschrikking dat er moet gevreesd worden dat verzekeraars “en masse” wel eens uit deze institutionele markten zouden stappen46. In tijden van broodnodige economische groei lijkt dit niet de beste (politieke) keuze. Solvency II geeft wel een privilegie aan de ruimtelijke mutualisering van het risico namelijk via het diversificatieprincipe (voor alle klanten en voor alle risico’s) maar gaat volledig voorbij aan de mutualisering in de tijd tussen generaties van verzekerde partijen, aldus de “verzekerden berovend van de impact van tijd”47.
C.
Verdere reflectie nodig – voorstel tot verbetering
Zoals er momenteel een massale denkoefening bezig is om het bankentoezicht en zijn regels te verbeteren, zo zou er m.i. een gelijkaardige piste moeten bewandeld worden om te voorkomen dat de invoering van een op Basel II gebaseerde verzekeringsreglementering hetzelfde lot ondergaat. Het is correct te stellen dat Solvency II geen volledige “cut and paste” is van Basel II maar er zijn te veel gelijkenissen zoals hierboven aangetoond en er zijn van die te veel gelijkenissen toch een aantal fundamentele elementen die in Solvency II geen bevredigend antwoord hebben of zelfs niet eens ter discussie staan en die dus om de nodige moed vragen ze te herdenken, zeker nu de verzekeringssector bijna aan het einde is van meer dan vijf jaar reflectie over Solvency II (in een optimistische periode). Het wegwuiven van het argument met “we hebben Solvency II nodig” is maar half correct. De verzekeringssector heeft inderdaad een grondige vernieuwing nodig van Solvency I maar dit betekent niet dat er geen rekening moet gehouden worden met de lessen van Basel II, zeker nu het nog kan en de richtlijn nog niet goedgekeurd is.
44. Zie bv. J. AZEMA, Perseverare Diabolicum, in Solvabilité II – Pour une meilleure protection des assurés en Europe, Confrontations Europe, nr. 25, maart 2009. 45. Deze calibratie is gebaseerd op wat momenteel gehanteerd wordt in de Britse markt voor ICA’s (en dat daardoor ook in de interne modellen opduikt van de grote verzekeringsgroepen). Het zou met name erg moeilijk zijn voor de Britse toezichthouder na 2012 plots een andere calibratie er op na te moeten houden. De Australische toezichthouder calibreerde aan 15%, maar daardoor was er geen aansporing om interne modellen te ontwikkelen. 46. Zie noot 44. 47. Zie noot 13.
L ARCIER
F ORU M FIN ANCIER / REVUE B ANCAIRE ET FINA NCIÈRE
2 0 09 /2 -3
169
DE FINANCIËLE CRISIS EN DE VERZEKERINGSSECTOR: “TOUT VA BIEN MADAME LA MARQUISE?”
Enkele voorstellen48: – introduceren van een nieuwe Pijler 1 gebaseerd op eenvoudige elementen (simple metrics); – die niet voortvloeien uit een boekhoudkundige bewerking, bv. premies, schade-uitbetalingen, gegarandeerde terugkoopwaarden (en niet provisies); – transfereren van de huidige Pijler 1 naar Pijler 2; – erkennen van de stabiliserende rol van verzekeraars: herdenken van de horizon op één jaar?
LIEVE LOWET
– versterken van de finaliteit van de toezichthouders door aangepaste boekhoudkundige normen bv. door het systematisch reserveren van een deel van de meerwaarden op een belastingsvriendelijke wijze; uit te keren winst enkel indien gegenereerd door effectieve cash flows,... Tout va bien, madame la marquise?
48. Zie noot 13.
170
FI NANCIEE L FOR UM / BANK - EN FI NANCIE WE ZEN
2 00 9/2 -3
LARCIER
