Kvalifikační směrnice (1) Když zákon postrádá myšlenku (3) Novela zákona o azylu (7) Politický labyrint Somálska (10)

Hostis 1

„ D o k u d s e l e v n e n a u č í m l u v i t , b u d o u l ove c ké p ř í b ě hy v žd y u p ře d n o s t ň ova t l ovce “ ( K ‘n a a n ) Ročník I, Leden 2007

Čtvrtletník zaměřený na problematiku uprchlictví, azylu a s tím související ochrany lidských práv

Kvalifikační směrnice (1)

Když zákon postrádá myšlenku (3)

Vážený čtenáři,

dostává se Vám do ruky první číslo časopisu Hostis, časopisu zaměřeného na problematiku uprchlictví, azylu a s  tím související ochrany lidských práv. Slovo hostis je latinského původu a znamená zároveň nepřítel i  cizinec. Takto synonymně byl výraz užíván mj. v  římském právu do doby, než bylo konstituováno právo cizinecké. Od té doby uplynulo již více než dva tisíce let. Zdá se však, že uvedená záměna ještě nebyla z našich myslí, potažmo z našeho jednání, zcela vytlačena. Média o cizincích informují pouze v souvislosti s potřebou ekonomického a demografického růstu, k  němuž tito mohou sloužit jako vhodný nástroj, či v souvislosti se vzrůstající kriminalitou a  bojem proti terorismu. Omezování či porušování práv cizince nevnímá společnost jako újmu vlastní a státu je ve vztahu k této skupině obyvatel promíjeno více, než by tomu bylo ve vztahu k občanům českým. To vše v  souladu s  obecně rozšířeným míněním, že pokud se cizinci u nás nelíbí, může se přece vždy vrátit tam, odkud přišel. Zapomíná se ovšem na skutečnost, že mnozí z nich tuto možnost nemají.

Novela zákona o azylu (7)

Politický labyrint Somálska (10)

Redakce časopisu vychází z přesvědčení, že respektování práv osob, které na našem území hledají ochranu před pronásledováním, není pouze zájmem jich samotných, ale zájmem celé společnosti a zároveň povinností České republiky jakožto státu založeného „na úctě k právům a svobodám člověka a občana“ (Ústava). Jakkoliv je však úcta k právům člověka navenek hlasitě proklamována, pochopení jejich síly a víra v jejich blahodárný účinek není vždy samozřejmá. Pokud bychom chtěli užít nějaké srovnání, pak lidská práva nejvíce připomínají lva vypuštěného v listopadu 1989 z těsné klence komunistické diktatury, vzápětí však uloveného mocenskými strukturami státu a vsazeného opět do klece nové, tentokráte o něco prostornější. Lidé vychvalují jeho krásu a sílu, zároveň se jej však obávají a odmítají mu poskytnout svobodu. Strach šířený jeho lovci pak potrvá zřejmě až do doby, než se lev naučí mluvit a přesvědčí lid o svém přínosu. „Dokud se lev nenaučí mluvit, budou lovecké příběhy vždy upřednostňovat lovce.“ Ambicí tohoto časopisu pak není nic menšího, než lva mluvit naučit.

Vliv kvalifikační směrnice na interpretaci pojmu pronásledování v řízení o mezinárodní ochraně Jaroslav Větrovský Druhou polovinu loňského roku by bylo možno bez ostychu označit za období velkých změn v oblasti azylu a uprchlictví, alespoň co se České republiky týče. Nejvýznamnějšími událostmi bylo vypršení lhůty pro transpozici směrnice Rady č. 83/2004/ES ze dne 29. 4. 20041, tzv. kvalifikační směrnice, a schválení zákona č. 165/2006 Sb., jehož hlavním účelem bylo transponovat uvedenou směrnici do českého právního řádu. Tato novela zákona o azylu nabyla účinnosti dne 1. 9. 2006, přičemž lhůta pro transpozici směrnice skončila dne 10. 10. 2006. 1. Evropské azylové právo Kvalifikační směrnice je další normou evropského práva, jejíž úkolem je naplnit závazek založený čl. 63 Amsterodamské smlouvy2 a následně definovaný na setkání Evropské rady v  říjnu 1999 ve finském Tampere, tj. „vytvořit společný azylový systém založený na komplexní a souhrnné aplikaci Ženevské úmluvy3, a  zajistit tak, aby nikdo nebyl vrácen tam, kde mu opětovně hrozí pronásledování, tj. zachovat princip non-refoulement“4. Konkrétní cíl, jehož má směrnice dosáhnout, je pak dvojí: „používání společných hledisek pro identifikaci osob vyžadujících mezinárodní ochranu a zabezpečení minimální úrovně dobrodiní dostupného ve všech členských státech“5. Uplynutí lhůty pro transpozici směrnice má obecně ten důsledek, že se tato stává bezprostředně aplikovatelnou a sice ve všech svých částech, které nebyly zákonem do národního právního řádu náležitě přeneseny.6 I  bez dalšího hodnocení

kvality provedené transpozice se tedy lze oprávněně domnívat, že v  zájmu ochrany svých práv se budou žadatelé o  mezinárodní ochranu (azyl) jednotlivých ustanovení směrnice v řízení před soudy dovolávat. V  takovém případě se soudce ocitne v  poměrně složité právní situaci, neboť při aplikaci normy vnitrostátní bude vždy muset mít na zřeteli otázku její konformity nejen s  normou práva mezinárodního, ale nyní také s normou práva evropského. Situace soudu zřejmě bude o  to těžší, že jednotlivé úpravy nejsou vždy ve vzájemném souladu, a  bude tedy na něm posléze rozhodnout, kterému z možných ustanovení bude třeba dát přednost, či zda lze různost překlenout jinak, především výkladem. Vyloučit nelze ani postup podle čl. 234 Smlouvy ES a tedy iniciování ze strany národního soudu řízení o předběžné otázce před Evropským soudním dvorem. Ambicí tohoto článku je pak upozornit na některé zásadní novinky, které

směrnice přinesla a  které by zároveň při aplikaci v praxi mohli činit největší potíže.

2. Úskalí hledání společného pojmu pronásledování

Pojem pronásledování je v definici uprchlíka podle čl. 1 A Ženevské úmluvy pojmem stěžejním a  je hlavním klíčem od brány k mezinárodní ochraně. Nicméně je to právě tento termín, jehož interpretace zůstává navzdory úsilí UNHCR v rozhodovací praxi států roztříštěná. Nejednotnost výkladu prohlubuje i  fakt, že samotný pojem pronásledování není homogenní a  je tvořen několika dílčími prvky (pachatelé pronásledování, jednání považované za pronásledování, dostupnost národní ochrany atd.). Spory panují nejen ohledně výkladu obsahu těchto dílčích prvků, ale také ohledně toho, který prvek vlastně pojem pronásledování tvoří a  který stojí již samostatně a jako takový by měl být i zkoumán.7 Nicméně, bez společného pojmu pronásledoPokračování na straně 



Zpráva Ombudsmana: Ministerstvo porušuje v azylovém řízení na letišti zákon Martin Rozumek Dne 16.1. 2007 vydala kancelář Veřejného ochránce práv zprávu o  průběhu šetření ve věci nezákonného držení žadatele o azyl v přijímacím středisku na letišti Praha-Ruzyně. Stížnost postiženého cizince byla shledána jako opodstatněná a  bylo konstatováno porušení zákona ze strany Ministerstva vnitra, které dotyčného v  letištním prostoru drželo i  po uplynutí lhůty k  tomu stanovené. V  daném případě tento neoprávněný zásah trval 12 dnů. Celý případ by tím mohl být uzavřen, kdyby ovšem na letišti nebylo stejným způsobem drženo několik desítek dalších osob, jejichž osud je i nadále nejistý. Na konci června 2006 se na Veřejného ochránce práv obrátil prostřednictvím Organizace pro pomoc uprchlíkům pan S.K., státní občan Srí Lanky. Svojí stížností se domáhal konstatování porušení zákona o  azylu v  tom smyslu, že jeho držení v  přijímacím středisku na mezinárodním letišti Ruzyně je neoprávněné. Cizinec přicestoval na území České republiky na přelomu  května a června 2006 a vzápětí, dne 5.6. 2006, zde požádal o  azyl. Důvodem žádosti byla obava o život v důsledku probíhající občanské války v zemi1. Ministerstvo mu však žádost zamítlo jako zjevně nedůvodnou, přičemž toto rozhodnutí mu bylo doručeno dne 12.6. 2006. Podle § 73 odst. 2 písm. a) zákona o  azylu: „Ministerstvo dopraví cizince do jiného ministerstvem určeného azylového zařízení na území, jestliže nevydá rozhodnutí do 5 dnů ode dne zahájení řízení o udělení mezinárodní ochrany“. V  tomto případě bylo řízení zahájeno dne 5.6. 2006 a  rozhodnutí bylo cizinci předáno dne 12.6. 2006, tedy 7 dní po zahájení řízení. Dotyčný však do azylového zařízení na území nebyl převezen a to přesto, že lhůta 5 dnů v jeho případě evidentně uplynula. K  podané stížnosti se Ministerstvo vnitra vyjádřilo v tom smyslu, že důvody pro ukončení pobytu cizince ve středisku neshledává, neboť zákon spojuje převezení cizince do azylového zařízení na území se dnem „vydání“ rozhodnutí a  nikoliv se dnem „předání“ rozhodnutí. „Za vydání rozhodnutí (tj. otázku, která je pro posouzení věci klíčová) přitom (ministerstvo) považuje okamžik, kdy je žadateli oznámen čas a  místo pro předání rozhodnutí“ a  nikoliv tedy okamžik samotného předání rozhodnutí. Lhůta 5 dnů tak byla zachována,

Hostis

neboť rozhodnutí bylo vydáno již 7.6. 2006 a dne 12.6. 2006 bylo toliko doručeno. Proti této interpretaci se stěžovatel ohradil s tím, že „s ohledem na skutečnost, že správní orgán má pracoviště přímo v  prostorách přijímacího střediska, kam byl umístěn, a  na tomto pracovišti rozhodnutí vyhotovuje, je nutné za ‚jiný úkon k jeho doručení‘ považovat až samotné doručení rozhodnutí. Žádný jiný úkon správního orgánu (jako např. výzva k převzetí) totiž doručení nepředchází a vzhledem k umístění žalobce ani předcházet nemůže.“ S  tímto tvrzením se pak Veřejný ochránce práv více méně ztotožnil. Věc posoudil následovně: „Při interpretaci pojmu vydání rozhodnutí bude nutné především vycházet z  § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu, podle kterého se vydáním rozhodnutí rozumí ‚předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k  doručení (…), popřípadě jiný úkon k  jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám��;�������������������� ������������������� na písemnosti nebo zásilce se tato skutečnost vyznačí slovy: ‚Vypraveno dne:‘. Je zcela zřejmé, že v návaznosti na existenci lhůt ve správním řízení považoval zákonodárce za nezbytné stanovit jasné kritérium, které by umožnilo ověřit si dodržování těchto lhůt v praxi. (…) Za ‚jiný úkon k doručení rozhodnutí‘ tak nemůže být považován jakýkoliv úkon správního orgánu, který učiní v  souvislosti s  doručováním, ale pouze takový úkon, v jehož důsledku je správní orgán fakticky zbaven možnosti s  obsahem rozhodnutí nakládat a jehož účelem je zajistit dopravu z právní sféry odesílatele (správního orgánu) do právní sféry adresáta (účastníka řízení). (…) Stěžovatel se po celou dobu nacházel v přijímacím středisku Ruzyně, na stejném místě, jako se nachází detašované pracoviště ministerstva, tudíž k  doručení rozhodnutí mohlo dojít bezprostředně po jeho vyhotovení. (…) Za

Přibližně jedna třetina žádostí o  azyl v loňském roce byla po­dána na le­tiš­ ti Praha-Ruzyně

ročník I, číslo 1, leden 2007 pomoci interpretace zastávané ministerstvem by bylo možné výrazně prodlužovat pobyt žadatelů o  azyl v  přijímacím středisku Ruzyně nad rámec lhůty stanovené v  § 73 odst. 2 písm. a) zákona o azylu, neboť zákonem není stanoveno s jakým maximálním předstihem je možné účastníka řízení k převzetí rozhodnutí vyzvat. Taková interpretace proto otevírá potenciální prostor pro obcházení zákona. Vzhledem k tomu, že žadatel je po celou dobu pobytu v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště omezen na své osobní svobodě, je třeba třeba vnímat tuto záležitost zvláště citlivě.“ Poukaz na netransparentnost dodržování 5 denní lhůty, uvedený ve zprávě, je více než oprávněný. V době vyrozumění cizince o předání rozhodnutí není toto součástí spisu a to, zda již bylo vyhotoveno, či nikoliv tak nelze ověřit. V případě stěžovatele byla sice lhůta překročena „pouze“ o 2 dny, nicméně ve většině ostatních případů je tento přesah lhůty ještě delší. V době přílivu egyptských žadatelů o azyl činila až několik týdnů. Častá námitka ministerstva, že doručování rozhodnutí prodlužuje především nutnost obstarat pro tento úkon tlumočníka, se v případech Egypťanů rovněž ukázala jako lživá. K předání údajně již vyhotoveného rozhodnutí v několika případech ve lhůtě nedošlo, a  to přesto, že v  uvedené dny tlumočník v  přijímacím středisku prokazatelně byl (za účelem provedení pohovoru s  jinými žadateli). Tyto indicie tak skutečně vedou k potvrzení obavy Ombudsmana, že výklad ministerstva je pouze účelový a vede ke svévolnému  obcházení zákonem stanovených lhůt. Celá zpráva Veřejného ochránce práv je k dispozici na http://www.opu.cz 1

Srov. článek „UNHCR vyzývá přijmout uprchlíky ze Srí Lanky“, str. 12.

ročník I, číslo 1, leden 2007

Hostis

KDYŽ ZÁKON POSTRÁDÁ MYŠLENKU



Jaroslav Větrovský

Nástin současného stavu azylové politiky v ČR a její perspektivy Ačkoliv úplné statistické údaje za rok 2006 nebyly v době přípravy tohoto článku ještě k dispozici, dosavadní čísla naznačují, že loňský rok byl spolu s předchozím rokem co do počtu udělených azylů velice štědrý. Alespoň co se poměrů v České republice týče. Připočteme-li k tomu, že počet žadatelů o mezinárodní ochranu (azyl) v souladu s celosvětovým trendem oproti minulým letům zřetelně poklesl, pak zřejmě byl loňský rok z hlediska poměru udělených azylů a celkového počtu vydaných rozhodnutí nejpříznivější za celou dobu existence České republiky. Lze tedy na základě statistických výpočtů říci, že česká imigrační politika se ubírá tím správným směrem? A že azyl, jako její součást, čekají dobré časy? Jedním z velkých problémů v oblasti azylu, se kterým se potýká nejen Česká republika, je využívání řízení některými cizinci pro účely ekonomické migrace. Na vzniku, nebo přinejmenším zhoršení, této situace u nás nese velkou míru vinny změna zákona o  pobytu cizinců v  roce 2001. Jejím důsledkem bylo podstatné ztížení možnosti legálního pobytu cizince v  ČR. Tím došlo k vytvoření početné a neustále se obnovující skupiny osob, která se snaží získat oprávnění k pobytu, byť dočasné povahy, na základě zákona o azylu. Tedy jednoduše tím, že se stane účastníkem řízení o udělení azylu. Ministerstvo vnitra, resp. jeho odbor azylové a migrační politiky, se proti uvedenému nežádoucímu stavu snaží bojovat různými prostředky, avšak prozatím nepříliš úspěšně. Doposud jediným viditelným efektem tohoto boje bylo celkové oslabení postavení osob žádajících o mezinárodní ochranu, a to včetně těch, které tuto ochranu potřebují. Tvorba zákonů tam, kde chybí koncepce Za neúspěšnou snahou Ministerstva vnitra stojí příčin několik a samozřejmě ne všechny mají svůj původ na straně ministerstva. Za hlavní příčinu je nicméně možno označit absenci dlouhodobější strategie státu při řešení existujících problémů. Bezkoncepčnost se v posledních letech stala hlavním charakteristickým znakem české azylové politiky a navenek se projevuje mj. neustálými změnami zákona o azylu. Od roku 2001 byl zákon novelizován celkem 12x, přičemž třináctá novela právě prochází mezirezortním připomínkovým řízením. Nastolené tempo pak vede k situacím, kdy přijetí jedné novely často předchází vytváření novely další a výjimkou nejsou ani novelizace již novelizovaných ustanovení, někdy dokonce před nabytím jejich účinnosti. Časté změny zákona však kýžený pozitivní výsledek nepřinášejí. Naopak, smysl zákonné úpravy a  jejích jednotlivých změn se pod návalem dalších modifikací vytrácí a  jejich účel lze mnohdy vypátrat jen s  největšími obtížemi. To přirozeně vede ke ztrátě schopnosti orientace v azylovém systému a to nejen ze strany zainteresovaných institucí, ale především ze strany finálních adresátů norem, tedy samotných žadatelů o mezinárodní ochranu. Jak v obecnějších souvislostech uvádí prof. Pavel Holländer: „Hypertrofie psaného práva a jeho neustálá změna vede ke ztrátě přirozené způsobilosti společenského prostředí používáním práva, zvyky a obyčeji vstřebat jeho smysl a interpretovat jej praktickým užitím. Dynamika práva, jež neumožňuje pozvolné uvědomování si jeho obsahu, smyslu a účelu, nezbytně pak má za následek tlak na jeho autoritativní interpretaci, případně dotváření ze strany soudů.“1 Aplikovat normu, jejíž účel je jen těžko rozpoznatelný, však soud při nalézání práva staví do velmi obtížné pozice. Jedná se o  proces intelektuálně i  časově náročný. Vyžaduje ze strany soudce velkou dávku aktivismu, který někteří soudci, např. z důvodu své vytíženosti, nejsou schopni či ochotni vyvinout. Úloha soudů při výkladu normy tak bývá přenesena zpět na Ministerstvo vnitra, které se tím nepřímo stává jediným jejím interpretem. Tato interpretace, nejčastěji obsažená přímo ve vlastních rozhodnutích, je pak soudem pouze přejímána a  komunikována jako jeho vlastní. Fakticky jediným autorem výkladu smyslu a účelu normy zůstává Ministerstvo vnitra. Tato jeho pozice se sice na první pohled může jevit jako přiro-

zená (kdo jiný by mohl znát smysl normy lépe než její tvůrce), nicméně je třeba mít na zřeteli, že zájem správního orgánu reprezentující stát a zájem cizince na ochraně svých práv bývají často protichůdné. Nebezpečí účelovosti předloženého výkladu motivované politickými, bezpečnostními či ekonomickými zájmy státu je tak evidentní. Absence dlouhodobé koncepce s sebou nese i další negativa. Nově nastalé nežádoucí situace, které nicméně lze z velké většiny předvídat, nejsou řešeny za tím účelem předem vytvořenými prostředky regulace, ale v důsledku jejich absence pouze improvizovaně za pomoci prostředků stávajících. Dochází jen k  jejich modifikaci, většinou restriktivní. Klasicky se jedná o rozšiřování možností zbavení svobody, prodlužování její doby, prodlužování lhůt pro jednotlivé úkony správního orgánu atd. Tím ovšem tyto prostředky ztrácejí svojí dřívější legitimitu. Stávají se nástrojem svévolné represe, aniž by zároveň vedly ke zlepšení situace. Vina za tento vývoj je pak systematicky připisována samotným žadatelům o mezinárodní ochranu. Jakékoliv využívání práv garantovaných zákonem o azylu, včetně základního práva podat žádost o mezinárodní ochranu, je kvalifikováno jako jejich zneužívání a následně používáno jako argument pro omezení, popř. úplné odnětí těchto práv. Důsledky těchto zákonných úprav ale nejsou předvídány, což prakticky okamžitě vyvolává potřebu jejich změny. Tyto změny se však spíše než jako kvalitní právní normy prezentují jako „improvizovaná reakce na zděšené reakce praktického života“2. Zákon a idea, která by měla být zákonem institucionalizována, již jakoby netvoří jeden celek, ale existují odděleně. Absence myšlenky v zákoně však nutně vede k jeho neúčinnosti, realizace myšlenky bez zákonného zmocnění je neoprávněná. Přijetí nové zákonné úpravy tak neprovází nadšené očekávání nezbytné rekonstrukce azylového systému jako spíše obava z jeho další dekonstrukce. Praktický příklad: azylové řízení na letišti Ruzyně „Rozběhnutá řídící mašinérie produkuje stále neproniknutelnější směs právních norem … křečovité reakce vládních decizních pracovníků zesilňují převládající pocit anarchie … elita již nedokáže předvídat výsledek své vlastní činnosti.“3 Těmito slovy popisuje americký právník Alvin Toffler stav právního řádu v USA v polovině 80. let. Jeho slova by bylo možno bez nadsázky vztáhnout na tvorbu azylového systému v ČR. Demonstrovat to lze na přikladu v současné době velice aktuálním a sice systému příjímání a odmítání osob, které žádost o mezinárodní ochranu podaly v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha-Ruzyně. Role mezinárodního letiště v  přijímání žadatelů o  azyl byla dlouhou dobu spíše zanedbatelná, neboť letiště bylo pouze jedním z mnoha bodů státní hranice, přes který mohli cizinci ze třetích zemí do ČR proudit. Vzhledem k cenám letecké dopravy byla tato cesto využívána spíše sporadicky a převážná většina osob hledajících ochranu využívala cesty pozemní. I proto situace na letišti stála dlouhou dobu mimo pozornost kompetentních osob. Nicméně již v této době letištní azylová procedura neplnila ani jeden ze svých dvou hlavních úkolů: poskytnout ochranu osobám, které ji potřebují, a vrátit do země původu ty, kdo o  ní žádají neoprávněně. Množství osob vzešlých z  letištPokračování na straně  ní procedury, které azyl získal­y,



Hostis

byl minimální a  počet těch, Pokračování ze strany  které byly úspěšně dopraveni zpět do země původu nedosahoval ročně ani řádu desítek. Vzhledem k nízkému počtu žadatelů přicházejících přes letiště však tato skutečnost nebyla vnímána jako problém, který je nutné řešit. Zásadního obratu situace doznala po vstupu ČR do Evropské unie, kdy letiště Praha získalo postavení jediné vnější hranice ČR. Stalo se tak jediným místem, kudy cizinec mohl na území vstoupit, aniž tranzitoval přes jiný členský stát EU4, což logicky vedlo k oživení zájmu o něj. Počet cizinců, kteří na letišti požádali o azyl, začal konstantně narůstat. Tomu ovšem nebyl proces přijímání žádostí na letišti uzpůsoben a důsledkem nárůstu počtu žadatelů tak byl i nárůst doby, po kterou byla jejich žádost vyřizována. S tím pak nevyhnutelně bylo spojeno i prodloužení doby, po kterou byli žadatelé na letišti drženi, tedy zbaveni osobní svobody. Dodržení lhůty pěti dnů, se kterou zákon o azylu spojuje povinnost vydat rozhodnutí a popř. propuštění cizince do pobytového střediska, pak bylo dosaženo jejím obcházením, kdy do lhůty nebyla ministerstvem započítávána ani doba mezi projevením úmyslu a podáním žádosti, ani doba mezi vyhotovením a předáním rozhodnutí. Příslušný Městský soud v  Praze, již tak dost zatížený jinou agendou, pak nebyl schopen nárůst počtu azylových žalob vstřebat. Řízení o žalobě proti rozhodnutí tak v průměru trvalo 6–10 měsíců. Paradoxně tato činnost, resp. nečinnost soudu, dlouhou dobu fungovala jako jediný ventil, který vzrůstající pnutí letištní procedury tlumil. Zákon totiž pro případ, že rozhodnutí soudu nebylo vydáno do 30 dnů, nařizoval ukončení zbavení cizincovi svobody a jeho převezení do pobytového střediska na území. Tím se na letišti uvolnila kapacita přijímacího střediska pro nově příchozí osoby. Když zákon postrádá myšlenku Nefunkčnost celého systému se ministerstvo nakonec přece jen rozhodlo řešit, avšak způsob, jakým tak učinilo vzbuzuje spíše rozpaky. Zákonem č. 350/2005 Sb. prodloužilo lhůtu spojenou s vydáním soudního rozhodnutí ze 30 dnů na dnů 45. Za situace, kdy Městský soud rozhodoval ve lhůtách přibližně 5x delších, však tato změna neměla na řízení, jak se dalo předvídat, žádný dopad. Jejím jediným výsledkem bylo, že cizinec setrval na letišti o 15 dnů déle, než byl dopraven do pobytového střediska. To mělo za důsledek, že kapacita přijímacího střediska přestávala stačit a  cizinci zde držení tak nakonec byli přemisťováni do pobytových středisek stejně dříve, než 45 dnů skončilo. Proti tomu nebylo z pochopitelných důvodů ze strany dotčených cizinců nikdy nic namítáno. Otázka, která se v tomto směru nabízí, však je, zda zákon za situace, kdy správní rozhodnutí je vydáno ve lhůtě 5 dnů a soud o žalobě doposud nerozhodl, vůbec ministerstvu umožňuje cizince před vypršení 45 denní lhůty z přijímacího střediska přesunout. Znění § 73 odst. 2 zákona o azylu takovou možnost spíše vylučuje. Ani dřívější propouštění ci­zin­ců z  přijímacího střediska však zlepšení efektivity systému nepřineslo a  celý systém směřoval k  nevyhnutelnému kolapsu. Ten nakonec nastal v  souvislosti s masivním přílivem žadatelů o azyl z Egypta v polovině loňského roku. Ministerstvo danou situaci nezvládlo. Doba mezi projevem úmyslu požádat o azyl a přijetím samotné žádosti o azyl několikanásobně stoupla a stejně tak i doba mezi vyhotovením a předáním rozhodnutí. Pobyt žadatele v přijímacím středisku od jeho příchodu do okamžiku doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti tak stoupl ze zákonem předvídaných pěti dnů na dnů 30 a výjimkou nebyl ani pobyt ve středisku ještě delší. Ventil představovaný Městským soudem také přestal být dostačující a kapacita střediska byla i po jejím rozšíření zcela naplněna. Stávajícími prostředky nebylo možno situaci řešit. Ministerstvo vnitra však v důsledku dlouhodobé ignorance problému žádný jiný prostředek k  řešení situace, který by zákon předvídal, nemělo po ruce.

ročník I, číslo 1, leden 2007

Když myšlenka postrádá zákon Proto se uchýlilo k  využívání i  jiných dostupných prostředků, včetně těch, které zákon o  azylu neznal. Rozhodnutím Ministra vnitra byl ke dni 1. 7. 2006 zřízeno tzv. detašované pracoviště přijímacího střediska v  tranzitním prostoru mezinárodního letiště ve Velkých Přílepech. Toto „řešení“ problému však má jeden háček. Vytvoření přijímacího střediska v  tranzitním prostoru letiště ve smyslu § 73 zákona o  azylu i  mimo tranzitní zónu tohoto letiště uvedený zákon neumožňuje. Naopak, z daného ustanovení, včetně zde uvedeného názvu přijímacího střediska, lze dovodit, že jeho definičním znakem je, že se musí nacházet v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. Toto kritérium však zařízení ve Velkých Přílepech nesplňuje. Podle Přílohy 9 tzv. Chicagské úmluvy o  mezinárodním civilním letectví se za „přímý tranzitní prostor“ považuje „zvláštní prostor vytvořený na mezinárodním letišti schválený příslušnými státními orgány a pod jejich přímým dohledem, kde mohou cestující pobývat během tranzitu bez podání žádosti o vstup na území“. Podle § 2 odst. 7 zákona č. 49/1997 Sb. v  platném znění (zákon o civilním letectví) se letištěm rozumí „územně vymezená a vhodným způsobem upravená plocha včetně souboru staveb a  zařízení letiště, trvale určená ke vzletům a  přistávání letadel a k pohybům letadel s tím souvisejícím“. Z uvedených definic je zřejmé, že v zařízení ve Velkých Přílepech žádné detašované pracoviště přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště být vytvořeno nemůže, neboť není splněn základní požadavek pro takové přijímací středisko, tj. aby se nacházelo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. Objekt ve Velkých Přílepech nijak neslouží ke vzletům a přistávání letadel ve smyslu definice letiště (§2 odst. 7 zákona o civilním letectví), a tím se nemůže jednat ani o zvláštní prostor vytvořený na mezinárodním letišti ve smyslu Chicagské úmluvy. Zařízení ve Velkých Přílepech tak stojí zcela mimo zákon a Ministerstvo vnitra nemá žádné zákonné zmocnění žalobce do tohoto zařízení umístit a nutit jej se tam zdržovat. Kromě toho nucený pobyt cizince v zařízení, které se nenachází v tranzitním prostoru, ale na území, není slučitelné ani s čl. 5 odst. 1 písm. f) Evropské úmluvy, který je jinak na letištní řízení aplikován. Přemístěním žadatele do Velkých Přílep však ministerstvo sledovalo i jiný záměr. Změnit místo faktického pobytu cizince tak, aby byla změněna i místní příslušnost soudu. Zatímco totiž řízení před Městským soudem v Praze trvá v průměru 6–10 měsíců, Krajský soud v Praze je schopen učinit rozhodnutí ve lhůtě 45 dnů, což umožňuje ministerstvu nevpustit cizince na území. Ministerstvo tímto krokem tak nahradilo „nespolehlivý“ Městský soud v Praze „spolehlivým“ Krajským soudem v Praze. A jelikož pokrok ČR v ochraně základních práv jednotlivce mu neumožňuje manipulovat se samotnými soudy a soudci, manipuluje ministerstvo pobytem osob, a tím místní příslušností soudů. Konečný efekt je však totožný a zcela popírá smysl institutu zákonného soudce (srovnej např. rozhodnutí Ústavního soudu č. j. III.ÚS 232/95 z 22. 2. 1996). Uvedený závěr potvrzuje i skutečnost, že ke konci roku 2006 bylo v přijímacím středisku v Praze-Ruzyni, které má kapacitu min. 45 osob, umístěno asi 15 lidí, zatímco v zařízení ve Velkých Přílepech bylo osob asi 60. A k přesunům docházelo i  nadále. Moderní a  nákladně vybudované přijímací středisko na letišti tak zeje prázdnotou, neboť většina cizinců „se tísní“ v objektu bývalého zařízení pro zajištění cizinců. Teprve poté, co ministerstvo uvedenou bezprávní situaci fakticky vytvořilo, rozhodlo se uvést ji do souladu se zákonem. V návrhu další novely, která je momentálně ve stádiu mezirezortního připomínkového řízení, se tak objevují dvě nová ustanovení. Vytvořit přijímací středisko se stejným režimem jako na letišti i mimo toto letiště tak napříště, bude-li zákon v této podobě schválen, umožní nový § 73 odst. 1 a 5, který zní: „Za umístění v  přijímacím středisku na mezinárodním letišti se považuje i  umístění cizince, Pokračování na straně 

ročník I, číslo 1, leden 2007

Hostis

Dokončení ze strany  který učinil prohlášení o  mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, v jiném azylovém zařízení, byl-li do něj přemístěn z bezpečnostních, hygienických, kapacitních či jiných obdobně závažných důvodů. Pobyt cizince v  přijímacím středisku na mezinárodním letišti, jeho přemístění do jiného přijímacího střediska na mezinárodním letišti nebo jeho přemístění do jiného azylového zařízení podle odstavce 1 a pobyt v něm se nepovažují za vstup a pobyt na území.“ Zajistit, aby k přezkumu azylových rozhodnutí vydaných na letišti byl příslušný pouze Krajský soud v Praze pak má navrhované doplnění § 32 odst. 4, podle kterého: „K řízení o žalobě podané žadatelem o  udělení mezinárodní ochrany (žalobcem), který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště (§ 73), je místně příslušný Krajský soud v  Praze.“ Zde je třeba zdůraznit, že takovéto kasuistické určování místní příslušnosti, které v  právním řádu ČR nemá obdobu, však z  hlediska souladu s  ústavním pořádkem nemůže obstát5. Je zde tedy naděje, že ve výsledku schváleno nebude. Novela zákona také předpokládá úplné odstranění lhůty spojené s  vydáním soudního rozhodnutí a  odmítnutý žadatel o  azyl tak bude muset konce soudního přezkumu vyčkávat vždy v přijímacím středisku, bez ohledu na délku tohoto řízení. Bylo by však naivní se domnívat, že právě tudy vede cesta k  řešení situace. Za stavu, kdy ČR není schopna deportovat ani těch několik málo osob, jimž řízení o udělení azylu bylo ukončeno ještě v  době jejich pobytu v  přijímacím středisku na letišti, povede učiněné opatření pouze k bezbřehému zbavování svobody cizinců a k nárůstu počtu zařízení typu Velké Přílepy. Pesimistický závěr s komickou vložkou Ke zlepšení současné situace a  vypořádání se s  jevy novými neustálé obměny existujících instrumentů zjevně nepostačí. „Napětí mezi dobovými paradigmaty chování a externalitami



není řešitelné žádnými jednoduchými recepty. Až nárůst intenzity tohoto napětí a praktická zkušenost, že selhávání systému nelze odstranit nástroji plynoucími z dosavadních paradigmat, může přinést dostatečný impuls vedoucí ke změně.“6 Má-li však azylové řízení skutečně vést k ochraně práv jedince, který tuto ochranu potřebuje, měla by změna nastat co nejdříve. Prozatím to však vypadá, že spíše než jejich prozkoumáváním se ministerstvo opájí naivní představou, že budeli cizince dlouhodobě zbavovat osobní svobody, přestane být pro ně Česká republika vyhledávanou destinací. Tomu odpovídá i snaha bagatelizovat problém tvrzením, že ve 100 % případů jsou cizinci žádající o azyl na letišti ekonomičtí migranti7. Přístup Ministerstva vnitra k  problému tak více než cokoliv jiného připomíná léčebné metody dr.  Grünsteina v  Osudech dobrého vojáka Švejka: „…vypláchněte mu žaludek a dejte mu klystýr, ale pořádný, až bude volat všechny svaté, aby se to jeho revma leklo a vyběhlo. (...) Ještě za dvacet let se vám bude zdát, jak jste u mne simulovali.“8  Holländer, P.: Kolaps „soudcovského státu“: běží odpočítávání? In: Eds. Hloušek, V., Šimíček, V.: Dělba soudní moci v České republice, Brno, Masarykova univerzita, 2004, str. 21. 2 Holländer, P.: Ústavněprávní ar­gumentace—ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu, Praha, LINDE, 2003, str. 11. 3 Tamtéž. 4 Tranzit přes jiný stát EU způsobuje, že podle tzv. Dublinského nařízení je podaná žádost o  azyl v  drtivé většině případů posuzována nikoliv v ČR, ale v tomto prvním státě. 5 Viz článek „Připomínky k  novele zákona o  azylu—listopad 2006“ uveřejněný v tomto čísle. 6 Holländer, P.: Kolaps „soudcovského státu“: běží odpočítávání? op. cit. pozn. 1. 7 Tvrzení, které na obhajobu chystaných restriktivních opatření v rámci připravované novely zákona o azylu zaznělo z úst PhDr. Tomáše Haišmana, ředitele odboru azylové a migrační politiky MV! 8 Hašek, J.: Osudy dobrého vojáka Švejka, Praha, Československý spisovatel, 1975, 1. díl, str. 89. 1

http://alternatives-to-detention.org

 Pokračování ze strany  vání není možno ani mluvit o  společném azylovém systému. Toho si byli nutně vědomi i  autoři směrnice a  ustanovení týkající se pojmu pronásledování umístili do jejího popředí. Směrnice však neosahuje globální definici pojmu a omezuje se na demonstrativní, popř. taxativní výčet definičních prvků jejích dílčích aspektů.

3. Původci pronásledování

Článek 6: Mezi původce pronásledování nebo vážné újmy patří a) stát; b) strany nebo organizace ovládající stát nebo podstatnou část území státu; c) nestátní původci, lze-li prokázat, že původci uvedení v  písmenech a) a  b), včetně mezinárodních organizací, nejsou schopni nebo ochotni poskytnout ochranu před pronásledováním nebo vážnou újmou, které jsou uvedeny v článku 7. Čl. 6 směrnice definitivně zařazuje nestátní původce (soukromé osoby) za relevantní pachatele pronásledování. Postavení uprchlíka tak v  souladu s  tímto ustanovením musí být přiznáno i osobě, která je pronásledována jinými než státními orgány či osobami. V souladu s teorií subsidiarity mezinárodní ochrany vůči ochraně národní je však i nadále vyžadována přičitatelnost pronásledování státu původu. Ta je dána tehdy, jestliže stát, popř. strany či organizace alespoň podstatnou část státu ovládající, není schopen či ochoten poskytnout před špatným zacházením náležitou ochranu.

3.1. Pronásledování nestátními činiteli

Výsledné znění čl. 6, především díky jeho písm. c), bylo zainteresovanými subjekty hodnoceno většinou kladně. A to i navzdory skutečnosti, že dané ustanovení vede k určitému odklonu od definice uprchlíka obsažené v Ženevské úmluvě. Dle převažujícího názoru doktríny „ani Úmluva z roku 1951, ani přípravné práce na ní o  zdroji obávaného pronásledování příliš nevypovídají a  spojitost mezi pronásledováním a  vládními orgány není formálně vyžadována. Na druhou stranu Úmluva uznává existenci vztahu mezi ochranou a  strachem z  pronásledování. Uprchlík podle této Úmluvy musí být neschopen přijmout či musí odmítat ochranu státu nebo vlády.“8 Zatímco tedy podle Ženevské úmluvy je pro poskytnutí mezinárodní ochrany rozhodující postoj uprchlíka, který je buď neschopen přijmout nebo odmítá ochranu své vlasti, kvalifikační směrnice do této klíčové pozice staví stát, který není schopen nebo odmítá ochranu poskytnout. „V určitém směru se tak příčinný vztah obrátil. Již to není status uprchlíka definovaný jinými znaky, který vede k  ochraně. Je to potřeba ochrany, co umožňuje být považován za uprchlíka.“9 I  když se tedy směrnice častými proklamacemi o svém souladu se Ženevskou úmluvou snaží vzbudit opačný dojem, jsme svědky pozvolné emancipace evropského azylového systému vůči systému mezinárodní ochrany dle této úmluvy. Směrnicí učiněné označení nestátních

Hostis

činitelů jako možných pachatelů pronásledování neznamená, že se jedná v oblasti mezinárodní ochrany o novum. Nestátní činitelé byli jako relevantní zdroje pronásledování chápáni již před přijetím směrnice a  to jak UNHCR10 a  převážnou částí doktríny11, tak i velkou většinou smluvních států Ženevské úmluvy. V  tomto směru tedy panovala relativní shoda. Rozpor se však objevil ve způsobu chápání role státu při pronásledování ve vztahu k možnosti konstatování absence národní ochrany (a  následně vzniku potřeby mezinárodní ochrany). Zaznamenány byly dva základní přístupy. První z nich, teorie odpovědnosti12, razil tezi, že „pronásledování vykonané jednotlivci, ať už organizovanými či nikoliv, může být bráno v úvahu, pokud je podporováno nebo záměrně tolerováno státními orgány takovým způsobem, že dotyčný není ve skutečnosti schopen se dovolat jeho ochrany“13. Dle této teorie tak status uprchlíka mohl být přiznán pouze osobě, jíž byla způsobena újma nestátním činitelem a) nepřímo v  důsledku jednání státu (podpora) či b) v důsledku záměrné nečinnosti státu (tolerance). Odpovědnost státu tak byla podmíněna existencí jeho konání či nekonání způsobem směřujícím k poškozování práv jednotlivce. Odpovědnost však nebyla dána tehdy, jestliže pasivita státu nebyla záměrná a  byla způsobena jeho slabostí či úplným zhroucením. Tato teorie prosazovaná především Francií a Německem se také původně měla stát základem společného evropského azylového systému.14 Nakonec se však neprosadila a  kvalifikační směrnice je založena na tzv. teorii pronásledování15. Dle této teorie je za pronásledování stát odpovědný tehdy, jestliže neplní svojí základní povinnost, tj. neposkytuje svým občanům náležitou ochranu. Z pohledu této teorie je tedy lhostejné, zda je pasivita státu záměrná, či zda je vyvolána okolnostmi, kterým není schopen čelit. Jinak řečeno: „Jestliže dotyčný stát není z jakéhokoliv důvodu schopen poskytnout ochranu před skupinami působícími na jeho území, pak je splnění kritérií statusu uprchlíka završeno.“16

3.2. Nestátní činitelé v judikatuře českých soudů

V České republice je uchopení tohoto problému nejednotné, a to jak na úrovni soudu krajských, tak i v rámci samotného Nejvyššího správního soudu. Až doposud soudy v otázce pronásledování nestátními činiteli zastávaly dvojí přístup. V  horším případě neuznávaly nestátní činitele za pachatele pronásledování vůbec17 a  v  lepším případě pouze tehdy, jestliže stát takové jednání přímo podporoval či alespoň záměrně trpěl. Do této druhé skupiny patří např. rozsudek NSS č. j. 6 Azs 65/2005-42 ze dne 19. 1. 2006. Soud zde uvedl: „Nejvyšší správní soud k  tomu dodává, že ve své stabilní rozhodovací praxi vychází z  toho, že má-li být splněna podmínka odůvodněného strachu z pronásledování z některého

ročník I, číslo 1, leden 2007 z  důvodu uvedených v  § 12 odst. 1 zákona o azylu, musí k tomuto pronásledování docházet zásadně přímo ze strany veřejné, a to státní moci; za takové pronásledování lze však považovat i pronásledování nepřímé (a to stále ze zákona vypočtených důvodů) i  nelegálními strukturami za situace, kdy státní moc takovou perzekuci trpí, mlčky jí přihlíží či ji svou úmyslnou pasivitou umožňuje. Azylantem však není ten, kdo tvrdí, třeba i  věrohodně, že je pronásledován nestátními nelegálními strukturami, má z  jejích perzekuce odůvodněnou obavu, a  státní moc, přes zřejmé a  průkazné úsilí nezákonné aktivity potlačit, toho není z objektivních důvodů schopna.“ Rozhodnutí NSS je zde viditelně ovlivněno teorií odpovědnosti. Je třeba ale opět zdůraznit, že tato teorie se nakonec při vzniku směrnice neprosadila. Proto i  odklon od, slovy soudu, „stabilní rozhodovací praxe“ bude nevyhnutelný. V  souladu s  teorií pronásledování totiž v  konkrétním případě soudu nepřísluší zkoumat, co je příčinou toho, že stát ochranu neposkytuje, ale pouze konstatovat objektivně existující skutečnost, zda je schopen tak učinit či nikoliv. Pojem ‚schopen‘ totiž na rozdíl od pojmu ‚ochoten‘ neimplikuje subjektivní pohnutku státu ve vztahu zajištění ochrany. Důvodnost obavy z pronásledování nestátními činiteli bude nutno shledat „ve všech případech, kdy stát není (…) schopen poskytnout proti němu ochranu a to bez ohledu na to, zda v dotyčném státě existují či nikoliv kompetentní nebo efektivní vládní nebo státní orgány.“18 Toto pojetí také mnohem více odpovídá představám o  spravedlnosti a  absolutní nezcizitelnosti základních práv jednotlivce. Z  pohledu oběti násilí je totiž lhostejné, zda jí není poskytnuta ochrana před špatným zacházením v  důsledku svévole státu, či v důsledku okolností na vůli státu nezávislých. Zcela neodůvodněné by proto bylo poskytnout mezinárodní ochranu pouze osobě, jejíž země původu tak záměrně nečiní a  nikoliv osobě (stiženou stejným násilím), jejíž země původu tak i  přes veškerou svoji snahu není schopna učinit. Potřeba mezinárodní ochrany proto vyvstává všude tam, kde národní ochrana jednoduše není k  dispozici. Tento postoj také reflektuje přístup Evropského soudu pro lidská práva vyvozující ten samý závěr z absolutního zákazu porušení práv garantovaným čl. 3 Evropské úmluvy.19

3.3. Článek 6 v českém právním řádu

Čl. 6 směrnice byl do zákona o azylu vtělen rozšířením definice pronásledování uvedené v § 2 odst. 7 tohoto zákona. Srovnáme-li však znění obou ustanovení, zjistíme, že tak bylo učiněno způsobem nepříliš zdařilým. Zcela nepochopitelně zde bylo opomenuto zohlednit jako determinující faktor ochotu státu ochranu poskytnout a  do definice byla zakomponována pouze otázka jeho schopnosti tak učinit. Pojmy „být ochoten“ a  „být schopen“ však evidentně nePokračování na straně 

ročník I, číslo 1, leden 2007 Pokračování ze strany  jsou synonymní. Zatímco „schopen“ ignoruje subjektivní vztah státu k poskytování ochrany a  týká se pouze jeho objektivní možnosti tak učinit, pojem „ochoten“ se váže výhradně k jeho vůli ochranu poskytnout. Termín ‚ochoten‘ tak logicky dopadá na odlišné pole případů, neboť zohledňuje i situaci, kdy stát je sice fakticky schopen ochranu poskytnout, avšak z důvodů rozličných, nicméně vždy závislých na jeho vůli, tak nečiní. Bez ohledu na § 2 odst. 7 proto i  tyto situace, za splnění dalších podmínek, musí vést k  přiznání statusu uprchlíka a  tedy poskytnutí mezinárodní ochrany.

4. Poskytovatelé ochrany

Článek 7 1. Ochranu mohou poskytovat a) stát nebo b) strany nebo organizace, včetně mezinárodních organizací, které ovládají stát nebo podstatnou část území státu. 2. Má se zpravidla za to, že ochrana je poskytována, jestliže subjekty uvedené v odstavci 1 učiní přiměřené kroky k zabránění pronásledování nebo způsobení vážné újmy, mimo jiné zavedením účinného právního systému pro odhalování, stíhání a  trestání jednání představujících pronásledování nebo způsobení vážné újmy, a žadatel má k této ochraně přístup. 3. Při posuzování, zda určitá mezinárodní organizace ovládá stát nebo podstatnou část jeho území a poskytuje ochranu popsanou v odstavci 2, berou členské státy v úvahu případné pokyny obsažené v souvisejících aktech Rady. Článek 7 obsahuje výčet autorit, u  kterých se předpokládá schopnost poskytnout pronásledované osobě národní ochranu, a vyloučit ji tak z ochrany mezinárodní. Zdůraznit je třeba, že výčet poskytovatelů ochrany je konečný a nemůže být rozšiřován (např. o organizace nevládní).

4.1. Rizika nestátní ochrany

Ve výčtu je uveden samozřejmě stát a dále pak strany nebo organizace, které ovládají stát nebo podstatnou část jeho území. A právě zařazení mezinárodních institucí, či dokonce různých vzbouřeneckých hnutí, coby poskytovatelů ochrany, na stejnou úroveň jako stát vyvolává vlnu kritiky. Především pak ze strany UNHCR. Výhrady jsou vesměs dvojího charakteru. První skupina výhrad vychází z  neblahé historické zkušenosti, kdy přítomnost mezinárodních organizací nebyla schopna zabránit ani těm nejhorším masakrům. Druhou skupinu tvoří výhrady vycházející z  rozdílného mezinárodněprávního postavení mezinárodních organizací a státu. Namítána je především skutečnost, že „z pohledu mezinárodního práva mezinárodní organizace nejsou nositeli atributů státu. V praxi to mimo jiné znamená, že jejich schopnost prosadit právo je vysoce problematická.“20 „Mezinárodní organizace samozřejmě mo­ hou (jak tomu bylo v případě Kosova nebo Východního Timoru) být dočasně a po pře-

Hostis

chodnou dobu pověřeny výkonem určité správní mocí a  kontroly nad územím, nicméně takováto pravomoc nemůže být interpretována jako nahrazující celou škálu opatření obvykle spojených s  výkonem státní suverenity.“21

4.2. Omezenost případů aplikace čl. 7

Ze znění čl. 6 písm. c) a i z povahy věci je zřejmé, že zvažování možnosti ochrany ze strany státu či jiných nestátních entit přichází v úvahu pouze tehdy, je-li původcem pronásledování nestátní činitel (soukromá osoba). Autoři směrnice v tomto ohledu uvádějí: „Jestliže pronásledování nebo jiná vážná a  neoprávněná újma pochází od státu, takováto obava (z pronásledování – pozn. autora) je oprávněná, neboť, de facto, v zemi původu neexistuje účinný prostředek ochrany. Jestliže pronásledování nebo jiná újma pochází od nestátních činitelů, takováto obava je důvodná pouze tehdy, jestliže stát není ochoten nebo schopen účinně poskytnout ochranu proti nebezpečí způsobení újmy.“22 Uvedené logiky se drží i NSS (na rozdíl od některých soudů krajských), když v  jednom ze svých rozhodnutí uvádí: „Na základě stěžovatelkou uváděných informací pak vyvstává otázka, zda zůstávají státní orgány v  tomto ohledu pouze pasivní, či zda se na těchto jednáních i aktivně podílejí. Prokázalo-li by se totiž tvrzení o násilných aktivitách arménských státních orgánů vůči homosexuálům jako pravdivé, vystavovala by se stěžovatelka ohlášením svých potíží na policii skutečně ještě většímu nebezpečí, než jaké jí již tak nepochybně hrozilo. Takové chování ovšem jistě nelze po žadateli o  azyl spravedlivě požadovat.“23

4.3. Požadavek účinné ochrany

Otázka, která v  této souvislosti vzniká, je, nakolik musí být ochrana účinná, aby mohla být považována za poskytnutou. Směrnice v  tomto ohledu převzala většinový přístup členských států založený na premise, že „žijeme v  nedokonalém světě, (a  tudíž) jistá úroveň špatného zacházení se může objevit, a  to i  v  případě, že stát, u  kterého ochranu hledáme, podnikl kroky, aby tomuto zacházení zabránil“24. Čl. 7 odst. 2 proto od poskytovatelů ochrany vyžaduje učinit k ochraně jedince pouze „přiměřené kroky“. Nicméně je zřejmé, že hodnotícím kritériem, zda určité kroky jsou přiměřené či nikoliv, musí být jejich efektivita neboli jejich alespoň rámcová schopnost před pronásledováním jedince ochránit. Tento požadavek vyplývá mj. i  z  návrhu směrnice, kde její autoři uvádějí: „Otázka je, zda systém (ochrany) ve svém celku poskytuje dostatečnou ochranu, přístupnou všemu obyvatelstvu. Aby tento systém mohl nabídnout ochranu účinnou, musí být stát schopen a ochoten jej provozovat tak, aby byl schopen odvrátit vážné nebezpečí pronásledování či jiné vážné újmy.“ Za účelem zodpovězení položené otázky neboli zjištění, „zda stát podnikl nebo ne Pokračování na straně 

 Připomínky k novele zákona o azylu — listopad 2006 Jaroslav Větrovský

V  listopadu 2006 předložilo Ministerstvo vnitra k  mezirezortnímu připomínkovému řízení návrh další novely zákona č. 325/1999 Sb. (zákon o  azylu). V  pořadí to bude již třináctá změna tohoto zákona a  její obsah dává tušit, že třináctka bude v tomto případě číslo skutečně nešťastné. Jakkoliv novela měla původně především zajistit transpozici procedurální směrnice do českého právního řádu, hlavní dopad bude mít ve výsledku na změnu azylového řízení na letišti Praha-Ruzyně. Novela zavádí řadu restriktivních opatření, jako jsou např. rozšíření možností zbavení svobody cizince, prodloužení délky jejího trvání atd. Zároveň se snaží uzákonit celou řadu sporných opatření, které ministerstvo sice již fakticky uplatňuje, kterým však doposud chyběl zákonný rámec. Jedná se především o  možnost rozšířit přijímací středisko i mimo prostor tranzitní zóny (Velké Přílepy). Asi největší nevoli pak budí snaha obejít novelou ústavní princip zákonného soudce tím, že bude ad hoc stanovena příslušnost Krajského soudu v  Praze k  rozhodování ve všech azylových věcech zahájených v přijímacím středisku na mezinárodním letišti. Novela tak nejen, že snižuje již dosaženou úroveň kvality azylového řízení, ale svojí snahou manipulovat místní příslušností soudů připomíná dobu, kdy zákon byl pohým nástrojem k legitimizaci svévole státu.

Připomínky Organizace pro pomoc uprchlíkům k novele zákona o azylu naleznete na www.opu.cz .

Podle Výboru pro práva cizinců azylové řízení na letišti neodpovídá mezinárodním závazkům ČR Martin Rozumek Výbor pro práva cizinců, který funguje jako jeden z  orgánů Rady vlády pro lidská práva, se na své schůzi dne 23.1. 2007 zabýval situací cizinců umístěných v přijímacím středisku na letišti Praha-Ruzyně a v zařízení ve Velkých Přílepech. Podle jeho závěrečného usnesení způsob, jakým jsou cizinci v těchto zařízeních drženi, nesplňuje kritéria stanovená Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv. Výboru především vadí skutečnost, že zbavení svobody cizinců není časově nijak omezeno a cizinci není garantována možnost rychlého soudního přezkumu zákonnosti zbavení svobody. Výbor se také shodl, že by měly být státem podniknuty kroky k tomu, aby zajištění skupiny asi 39 Egypťanů ve Velkých Přílepech bylo neprodleně ukončeno. Mnozí z těchto lidí jsou zde zavřeni již více než šest měsíců bez jakékoliv vyhlídky možného ukončení tohoto stavu.

 Pokračování ze strany  přiměřená opatření, aby zabránil či potíral zásahy (do práv jednotlivce), nebo zda lze v  rozumné míře očekávat, že tak učiní,“ autoři směrnice vytvořili určité vodítko, kterým by se státy měly řídit. Situaci by měly hodnotit mj. z  následujících hledisek: a) Jaké podmínky panují v  zemi původu obecně? b) Podílel se stát na provedených zásazích (do práv jedince)? c) Jaký je obecně přístup státu k  předmětným zásahům? Existuje v  zemi zákon, který za násilné činy způsobené pachateli pronásledování stanoví trest, jenž by byl přiměřený ve vztahu k závažnosti takových zločinů? d) Mají domnělí pachatelé pronásledování vliv na státní úředníky e) Jsou případná oficiálně učiněná opatření účinná, anebo čistě formální? Je vůle pořádkových sil vyhledávat, stíhat a trestat zločince skutečná? f) Objevily se opakovaně v  minulosti případy, kdy stát odmítl poskytnout ochranu? Z  uvedeného tak vyplývá, že při zkoumání účinnosti ochrany by pozornost měla být zaměřena nejen na zákonné garance respektování základních práv jedince, ale také na faktickou schopnost a ochotu státu tyto garance prosazovat. Pro úplnost lze uvést, že tímto směrem jde také čl. 4 odst. 3 písm. a) směrnice, který požaduje, aby při posuzování žádosti o mezinárodní ochranu byly zohledněny „všechny významné skutečnosti týkající se země původu (…), včetně právních předpisů země původu a způsobu jejich uplatňování“. Čl. 7 odst. 2 pak sám hovoří o „zavedení účinného právního systému“. Čl. 7 odst. 2 tedy nelze interpretovat tak, že stát svoji povinnost poskytnout ochranu splnil vždy, podnikl-li v  tomto směru určité kroky, které však ve výsledku k ochraně práv jedince nestačily.25 Ve spojení s čl. 9 je nutno jej vnímat tím způsobem, že žádný stát není schopen zabránit ojedinělému či nahodile spáchanému příkoří. Pokud je ovšem toto příkoří pácháno systematicky, a  to i  přes snahu státu tomuto stavu zabránit, pak je nutno konstatovat, že stát jednoduše není schopen své obyvatele ochránit a  mezinárodní ochranu poskytnout. Nemá-li se institut azylu stát pouze zdánlivým a  iluzorním nástrojem ochrany práv člověka, je nezbytné, aby mezinárodní ochrana byla poskytnuta všude tam, kde stát neumožňuje svému občanovi výkon jeho základních práv realizovat. A  je zcela lhostejné, zda tento stav v daném státě existuje i  přes jeho, v  rámci existujících možností, maximální snahu zajistit opak. Kritérium efektivity ochrany musí být vnímáno jednotně a objektivně, a nikoliv proměnlivě ve vztahu k reálným možnostem toho kterého státu. Pouze tak lze dosáhnout její spravedlivé a nediskriminační aplikace.

Hostis

4.4. Článek 6 v českém právním řádu

ročník I, číslo 1, leden 2007

Co se týče transpozice čl. 7 do českého právního řádu, ta se omezila pouze na vtělení poskytovatelů ochranu do § 2 odst. 7 zákona o  azylu a  ostatní jeho části ponechala bez povšimnutí. To ovšem neznamená, že by hodnocení dalších výše uvedených aspektů spojených s přiměřeností a dostupností poskytnuté ochrany záviselo na zcela volné úvaze hodnotícího orgánu. Podle čl. 10 Smlouvy o  založení ES mají členské státy povinnost „zajistit výkon povinností vyplývajících z této smlouvy nebo vycházejících z úkonů orgánů Společenství“. Hodnotící orgány jsou tak povinny přistoupit při aplikaci národního práva k jeho tzv. eurokonformnímu výkladu. Jinými slovy národní orgány mají povinnost dát všem vnitrostátním předpisům takový výklad, který by byl v nejvyšší možné míře v souladu s kumunitárními pravidly.26 Obdobně lze také z čl. 95 odst. 1 ve spojitosti s  čl. 10 a  čl. 1 odst. 2 Ústavy vyvodit povinnost těchto orgánů interpretovat daná ustanovení zákona o azylu v souladu s  ratifikovanými mezinárodními smlouvami. Hodnocení by tak vždy mělo reflektovat skutečnost, že „všichni lidé mají užívat základní práva a  svobody bez diskriminace“ a státy by měly „zajistit uprchlíkům co největší možnost užívat těchto základních práv a svobod“.27

ho pohlaví nebo proti dětem. 3. V  souladu s  čl. 2 písm. c) musí existovat souvislost mezi důvody uvedenými v článku 10 a jednáním kvalifikovaným v odstavci 1 jako pronásledování. Vyčerpávající definici pronásledování směrnice nepřináší. A  to zcela záměrně proto, aby mohl být „reflektován neustálý vývoj forem pronásledování, které stojí na počátku statusu uprchlíka“28. Za současného respektování směrnicemi stanovených minimálních požadavků tak členské státy i nadále mají možnost jisté pružnosti v  rozhodování, které jednání by mělo být považováno za pronásledování, s ohledem na konkrétní okolnosti případu. Pilířem definice je čl. 9 odst. 1, který obecným způsobem vymezuje hlavní kritéria, která by pronásledování mělo splňovat. Podle tohoto ustanovení by se mělo jednat o jednání „dostatečně závažné“ a to buď „svou povahou nebo opakováním“, aby mohlo představovat „vážné porušení základních lidských práv“, zejména těch práv „od nichž se podle čl. 15 odst. 2 Evropské úmluvy o  ochraně lidských práv a základních svobod nelze odchýlit“. Za takové jednání je pak považován i „souběh různých opatření (…) dostatečně závažný“ vedoucí k témuž výsledku. V zásadě by tedy mělo jít o jednání „úmyslné, trvalé anebo soustavné, které znemožňuje jedinci návrat do země původu“29.

Článek 9 1. Za pronásledování ve smyslu čl. 1 odst. A Ženevské úmluvy je považováno jednání, které je a) svou povahou nebo opakováním dostatečně závažné, aby představovalo vážné porušení základních lidských práv, zejména práv, od nichž se podle čl. 15 odst. 2 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod nelze odchýlit nebo b) souběhem různých opatření, včetně porušování lidských práv, který je dostatečně závažný k tomu, aby postihl jednotlivce způsobem podobným uvedenému v písmenu a). 2. Za pronásledování ve smyslu odstavce 1 mohou být mimo jiné považována tato jednání: a) použití fyzického nebo psychického násilí, včetně sexuálního násilí; b) právní, správní, policejní nebo soudní opatření, která jsou sama o  sobě diskriminační nebo jsou prováděna diskriminačním způsobem; c) nepřiměřené nebo diskriminační trestní stíhání nebo trestání; d) odepření soudní ochrany, které vede k nepřiměřenému nebo diskriminačnímu trestu; e) trestní stíhání nebo trest za odepření výkonu vojenské služby za konfliktu, jestliže by výkon vojenské služby zahrnoval zločiny nebo jednání spadající do doložek o vyloučení uvedených v čl. 12 odst. 2; f) jednání namířená proti osobám určité-

Čl. 9 odst. 1 si zasluhuje zvýšenou pozornost. Zajímavý je především jeho odkaz na práva garantovaná Evropskou úmluvou, a  tím určité propojení ochrany poskytované na základě této úmluvy s  ochranou poskytovanou na základě Ženevské úmluvy. Tato tendence je vlastní celé směrnici a lze ji vystopovat i  v  dalších ustanoveních30. Ostatně proces „globalizace“ lidských práv, v jehož důsledku dochází k opuštění striktního oddělování uprchlického práva a práva lidských práv, se v čím dál tím větší míře objevuje nejen v právu evropském, ale rovněž v právu mezinárodním31. V neposlední řadě pak odkaz na Evropskou úmluvu vede ke zvýraznění role judikatury ESLP při rozhodování o přiznání uprchlického statusu, což, vzhledem k jejímu množství a kvalitě, nelze než hodnotit kladně. Podstatně menší nadšení vzbuzuje skutečnost, že výslovný odkaz na práva garantovaná Evropskou úmluvou se váže pouze na ta práva, od kterých smluvní státy podle čl. 15 odst. 2 nemohou odstoupit. Jedná se o právo na život, právo nebýt vystaven mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestu, právo na ochranu před otroctvím a  nevolnictvím a  o  zákaz trestu bez zákona. Je však nutné zdůraznit, že odkaz k  uvedenému ustanovení je uvozen slovem „zejména“. Proto, s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu a  s  ohledem na smysl ochrany poskytované na základě Ženevské úmluvy32, by za pronásledování mělo být považováno Pokračování na straně 

5. Akty pronásledování

5.1. Role Evropské úmluvy v řízení o mezinárodní ochraně

ročník I, číslo 1, leden 2007

Hostis

Pokračování ze strany  i  porušení dalších práv garantovaných Evropskou úmluvou, zejména pak práva na svobodu a  osobní bezpečnost. Zvolit opačný přístup, tj. „soustředit (se) na porušení základních lidských práv, která shrnuje čl. 15 odst. 2 Evropské úmluvy o lidských právech z roku 1950, a opomíjet soubor lidských práv v jejich celistvosti (…) by vedlo k nedůvodně zužujícímu používání výkladových pravidel, které předkládá kvalifikační směrnice“33.

rakteru hodnot, které dané právo chrání, by se totiž nutně jednalo o pronásledování i v případě, že dotyčný by musel v rámci svého postavení vykonávat např. jen domácí práce. Naproti tomu byl-li takový jedinec „pouze“ zbaven svobody v rozporu s čl. 5 Evropské úmluvy, nezbude než se zaměřit na to, zda byl tento zásah vzhledem k okolnostem případu a osobě postiženého vážný, tj. zaměřit se na dobu zbavení svobody, způsob, jakým k ní došlo, podmínky ve kterých se odehrávalo atd.

Ne každé porušení základních práv však musí být nutně považováno za projev pronásledování podle kvalifikační směrnice. Ta jako další kritérium stanoví, že se musí jednat o porušení „vážné“. Uvedené kritérium je ve své podstatě velmi pružné a závisí na orgánech posuzující žádost o  mezinárodní ochranu, zda vůči němu zaujmou interpretaci spíše restriktivní nebo naopak extenzivní. Hodnocení by se však nemělo omezit pouze na objektivně měřitelná kritéria, ale mělo by nechat vyniknout i prvek subjektivní. Předmětem hodnocení se tak nestává pouze míra krutosti či doba trvání špatného zacházení, ale rovněž fyzické a  mentální následky s  jednáním spojené, stejně jako pohlaví, věk či zdravotní stav oběti atd.34 Jinými slovy, rozhodující orgán by vždy měl vyjít ze skutečnosti, že každá „oběť se ve své jedinečnosti a nezaměnitelnosti liší od oběti jiné“ a že stejný zásah může z tohoto důvodu „vyvolat u různých osob rozdílné následky“35. Požadavek vážnosti zásahu však bude spíše spojen se zásahem do práv jiných, než která jsou uvedena v čl. 15 odst. 2 Evropské úmluvy. A to z toho důvodu, že práva uvedená v tomto ustanovení stojí v hierarchii lidských práv nejvýše a přestavují základní hodnoty demokratické společnosti. Samotná Evropská úmluva pak výslovně zakazuje jakékoliv jednání směřující k  porušení těchto práv, nepředpokládá jejich možné omezení a  státy se za žádných okolností nemohou zprostit své povinnosti tato práva chránit.36 Vážnosti zásahu do osobní sféry jedince je tak již vtělena přímo do obsahu daného práva a  je tomuto právu vlastní. Zkoumání „další“ vážnosti zásahu by tak bylo již nadbytečné. Jejich porušení je samo o sobě dostatečné k tomu, aby takové jednání bylo uznáno za akt pronásledování. Na druhou stranu, pokud dojde k  zásahu do práv, která nespadají pod čl. 15 odst. 2, pak nezbude než se zaměřit na vážnost jejich porušení a  zohlednit tedy i  další okolnosti, jako je intenzita zásahu, jeho dopad na oběť atd. Demonstrace těchto závěrů na konkrétním příkladu by mohla být následující: je-li jedinec držen v otroctví37, což v sobě mj. implikuje, že je majetkem jiné osoby38, je bez dalšího podroben pronásledování ve smyslu směrnice. A není již nutné dále zkoumat vážnost takového zásahu ve výše uvedeném smyslu, tj. jeho intenzitu, následky atd. Vzhledem k zásadnímu cha-

To, zda bude směrnice v  oblasti poskytování azylu přínosem či nikoliv, bude tedy záviset především na jednotlivých osobách aplikujících obsah směrnice při rozhodování v konkrétních případech a na míře citlivosti, s jakou k této činnosti budou přistupovat. Tento právní dokument ve své většině nepřináší rigidní příkazy, jak žádost o  mezinárodní ochranu posoudit. Její těžiště spočívá v  tom, že obsahuje pružná kritéria, která by při řešení jednotlivých případů měla národním orgánům sloužit jako určité vodítko. Tato kritéria jsou pak výslovně označena jako minimální a očekává se tedy jejich případné překročení v případech, kdy tak bude požadovat zájem na ochraně lidských práv. Účelem směrnice totiž není pouze sjednotit rozhodovací praxe v jednotlivých členských státech, ale zároveň zajistit, aby evropské právo skýtalo záruky pro realizaci základních práv na nejvyšší možné úrovni. A to nejen ve vztahu k jejím občanům.

5.2. Míra intenzity pronásledování

6. Závěr

 Celý název směrnice zní: Směrnice Rady č. 83/2004/ES ze dne 29. 4. 2004 o minimálních požadavcích na kritéria a statut státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti jako uprchlíků nebo jako osob, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany. 2 Dalšími předpisy evropského práva přijatými na základě uvedeného čl. 63 odst. 1 jsou nařízení Rady č. 343/2003 z 18. 2. 2003, kterým se stanovují kritéria a  mechanismy pro určení odpovědnosti členského státu za posouzení žádosti o  poskytnutí azylu podané státním příslušníkem třetí země v jednom členském státě (tzv. Dublinské nařízení nebo „Dublin  II“); směrnice Rady č. 2003/9/EC ze dne 27. 1. 2003 stanovící minimální požadavky pro přijímání žadatelů o  azyl a  směrnice Rady č. 2005/85/ES ze dne 1. 12. 2005 o minimálních normách pro řízení v  členských státech o  přiznávání a  odnímání postavení uprchlíka (dále jen procedurální směrnice) – lhůta pro transpozici této směrnice vyprší dne 1. 12. 2007. 3 Úmluva o právním postavení uprchlíků z r. 1951 a navazující Protokol z r. 1967, publikovaná ve Sbírce zákonů jako sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993. 4 Závěrečné prohlášení ze zasedání Evropské rady v Tampere, říjen, 1999, § 13. 5 Jílek, D.: Věčná idealita: společný pojem ´pronásledování‘. In: Jílek, D. a kol.: Společný evropský azylový systém: právní pojem pronásledování, Brno, Masarykova univerzita, 2005, str. 28. 1

 Srov. Král, R.: Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 16–27. 7 Srov. Větrovský, J.: Pronásledování nestátními činiteli a nutný podíl státu na pronásledování v evropském kontextu. In: Jílek, D. a kol.: Společný evropský azylový systém: právní pojem pronásledování, Brno, Masarykova univerzita, 2005, str. 152–156. 8 Goodwin-Gill, G. S.: The Refugee in International Law, Oxford, University Press, 1998, 2. vydání, str. 71–72. 9   Citace J. Sztuckiho podle: Carlier, J.-Y.: La définition du réfugié. In: Chetail, V (ed.).: La Convention de Geneve du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés 50 ans apres: Bilan et perspectives, Bruxelles, Bruylant, 2001, str. 69–70. 10 UNHCR: Agents of persecution – UNHCR Position, Geneva, 1995, § 4: „přiznání statusu uprchlíka podle Úmluvy je rovněž důvodné tam, kde je pronásledování pácháno nevládními složkami“. 11  Goodwin-Gill, G. S.: op. cit. v pozn. 8. 12 Accountability theory, théorie de la re­spon­ sa­bilité. 13 Rozhodnutí francouzské Státní rady (Conseil d’Etat) ve věci Dankha ze dne 27. 5. 1983. 14 Srov. Společný postoj vytvořený Evropskou Radou ze dne 4. 3. 1996 o harmonizovaném používání definice pojmu uprchlík ve smyslu čl. 1 Ženevské úmluvy, 96/196/SVV. 15  Persecution theory, théorie de la persécution, někdy také bývá označena jako protection theory. 16 Adan v. Secretary of State for the Home Department, UK House of Lords (1999). 17 Argumenty pro tento svůj mylný přístup se dokonce snažily vyvodit ze znění Ženevské úmluvy jako např. NSS v rozhodnutí č. j. 5 Azs 317/2005-68 ze dne 25. 1. 2006: „Zákonodárce v ustanovení § 12 zákona o azylu implementoval ustanovení čl. 1 odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, přijaté v Ženevě dne 28. 7. 1951 a Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků, přijatého v  New Yorku dne 31. 1. 1967, z něhož zřetelně vyplývá, že se musí jednat o represi ze strany státu z důvodu příslušnosti k  určité společenské vrstvě, resp. sociální skupině.“ 18 Horvath v. Secretary of State for the Home Department, UK House of Lords (2000). 19  Viz zejména případ Ahmed v. Rakousko (§ 44), kde podle soudu by vyhoštění stěžovatele do Somálska znamenalo porušení čl. 3 Evropské úmluvy, neboť v této zemi „pokračuje boj mezi různými klany o ovládnutí země a nefungují zde žádné státní orgány, které by mu byly schopny poskytnout ochranu“. 20  ������������������������������������������ UNHCR annotations for Articles 1 to 19 of the draft Council Directive on minimum standards for the qualification of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted, Geneva, November���������������� 2002. K tomuto tématu více viz např. Čepelka, Č., Šturma, P.: Mezinárodní právo veřejné, Praha, Eurolex Bohemia, 2003, str. 88–89 a 110–114. 21 UNHCR����������������������������������� ’���������������������������������� s observations �������������������������������� on the Euro­pe­­an Commis­sion’s proposal for a Coun­cil Directive on minimum standards for the qualifica6

Pokračování na straně 10

10 Dokončení ze strany  tion of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection, Geneva, November������� 2001. 22 Návrh kvalifikační směrnice připravený Komisí – COM (2001) 510 final, 2001/0207 (CNS), Brusel, 12. 9. 2001, str. 19. Obdobně též UNHCR‘s observations, op. cit. pozn. 22: „Tam kde pronásledování vychází od státu, otázka ochrany státem (nebo její absence) nevzniká. Absence ochrany státem není obecným požadavkem definice uprchlíka.“ 23 Rozsudek NSS č. j. 3 Azs 268/2005–59 z 2. 8. 2006. 24  Horvath v. Secretary of State for the Home Department, UK House of Lords (2001). 25 Srov. rozh. NSS č.j. 8 Azs 194/2005–65: „Pokud státní orgány negativní jevy potírají, pak nelze hovořit o pronásledování ani tam, kde možnosti státních orgánů nejsou dostatečné a tato opatření nemají trvalý efekt.“

Hostis

Více k této problematice viz Král, R.: Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 39–48. 27 Srovnej Preambuli Ženevské úmluvy. 28 Návrh kvalifikační směrnice, op. cit. pozn. 23, str. 22. 29 Tamtéž 30 Např. čl. 15 písm. b) směrnice. 31 Flauss, J.-F.: Les droits de l’hom­me et la Convention de Geneve du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. In: Chetail, V. (ed.): La Convention de Geneve du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés 50 ans apres: Bilan et perspectives, Bruxelles, Bruylant, 2001, str. 94. 32 Tj. „užívat základní práva a svobody bez diskriminace“, srov. její Preambule. 33 Jílek, D.: Věčná idealita: společný pojem‚ pronásledování‘, op. cit. pozn. 4, str. 36. 34 Viz např. rozhodnutí ESLP ve věci Irsko v. Velká Británie, § 162. 35 Jílek, D.: Věčná idealita: společný pojem 26

ročník I, číslo 1, leden 2007 ‚pronásledování‘, op. cit. pozn. 4, str. 37; Srovnej též Příručka UNHCR, § 37. 36 Viz např. rozhodnutí ESLP ve věci Chamaiev a 12 dalších v. Ruská federace a Gruzie, § 335, kde Soud uvedl: „Jak již Soud jasně a zřetelně uvedl, je si velmi dobře vědom velkých obtíží, se kterými se státy dnes setkávají, aby ochránily svoje obyvatelstvo před teroristickým násilím. Zároveň ale, přestože si je vědom těchto skutečností, Úmluva bezvýjimečně zakazuje jednání porušující čl. 3 (mučení, nelidské a  ponižující zacházení), ať už bylo jednání oběti jakékoliv.“ 37 Čl. 4 Evropské úmluvy „zákaz otroctví a  nucených prací“ je ustanovením vyjmenovaným v čl. 15 odst. 2 této úmluvy. 38 Hubálková, E.: Evropská úmluva o lidských právech a  Česká republika, Praha, LINDE, 2003, str. 113.

Informace o zemi původu • Informace o zemi původu • Informace o zemi původu tine plukovníka Abdullahiho. Ten předtím, le, jejichž hlavním zájmem bylo zachování Politický labyrint než se stal prezidentem přechodné vlády, vlastních obchodů. byl prezidentem prakticky nezávislého stáCestu k  skutečné moci Svazu otevřela Somálska tu Puntland, nacházejícího se v  severový- až neprozíravost americké zahraničí poliNa konci loňského roku snad všechny světové agentury přinesly zprávu o invazi etiopské armády do Somálska. První boje byly zaznamenány 20. prosince, avšak oficiální etiopská místa tehdy jakoukoliv přítomnost svých vojsk v  zemi popírala. Teprve o čtyři dny později ministr informací učinil prohlášení, ve kterém mj. uvedl: „Etiopská vláda učinila sebeobranné opatření a zahájila útok proti agresivní silám extremistického Svazu islámských soudů a cizím teroristickým skupinám.“ Jaký důvod ale měla Etiopie riskantní útok podniknout? A kdo jsou vlastně ony extrémistické islámské soudy? Od října 2004 vlastní Somálsko spíše iluzorní, nicméně mezinárodně uznávanou, vládu, tzv. Přechodnou federální vládu. Jejím sídlem bylo nejprve keňské Nairobi a  poté město Baidoa v  centrální části jižního Somálska. Za celou dobu své existence se přechodná vláda nedokázala usídlit v  Mogadišu a  hlavní město tak zůstalo v  rukou velitelů různých ozbrojených skupin (warlords). Vláda vznikla na základě několikaletého pracného vyjednávání všech zúčastněných stran a  měla v  zemi zaplnit politické vakuum způsobené občanskou válkou, která zde trvá od pádu režimu diktátora Siada Barrého roku 1991. Její vliv v zemi však byl zanedbatelný a  víceméně se omezoval na město, ve kterém sídlila. Sama pak byla uvnitř zmítána osobními spory mezi jejím prezidentem plukovníkem Youssoufem Abdullahim, prvním ministerem Ali Mohamedem Gedim a  předsedou Parlamentu Sharifem Hassanem Cheikh Adanem. Schopnost vlády se prosadit byla omezena i  kvůli tomu, že disponuje pouze minimální armádou, kterou tvoří především milice kmenu Majer-

chodní části Somálska a obydleného právě svazem klanů Majertine. Vláda na zbytku území Somálska byla rozdělena mezi místní velitele ozbrojených skupin konstituovaných na základě příslušnosti k určitému klanu, které se objevily v důsledku zhroucení státu v roce 1991. A na této skutečnosti nic nezměnilo ani to, že většina z velitelů byla v přechodné vládě jmenována ministry. Zakládajíce své ozbrojené skupiny na tzv. mooryaan, mladých a  většinou zdrogovaných výrostcích, ponořili tito velitelé většinu regionů, včetně hlavního města Mogadišo, do teroru a anarchie. Jejich špatně placené oddíly se po celé zemi dopouštěly únosů, krádeží, ozbrojených přepadení a znásilňování. Bez zisku nezůstali ani velitelé. Jejich příjmy pocházely především z  obchodu s  qatem (rostlina s  euforickými účinky), pašování dobytka a obchodu s mobilními telefony. A  právě jako výraz odporu proti stavu totální anarchie, který v zemi panoval, vytvořily v  roce 1996 skupiny hlásící se k islamistické politice první islámské soudy. Ty se pak v roce 2002 sdružily do Svazu islámských soudů, v  jehož čele stanul Cheikh Sharif Cheikh Ahmed. Z  hlediska kmenového zastoupení, jenž je v  Somálsku zásadní, je většina soudů tvořena členy klanového svazu Hawiyé a klanu Haber Gidir. Tato skutečnost pak může představovat určitou jejich slabinu, neboť jakkoliv jsou Hawiyové početní, jejich vliv je omezen na střední Somálsko a navíc nejsou ani vnitřně jednotní (první ministr přechodné vlády Gedi je např. sám Hawiyé). Politicky byl Svaz islámských soudů dlouhou dobu uskupením značně různorodým, sdružujícím od umírněných muslimů, přes radikály sympatizující s Al-Kajdou až po podnikate-

tiky. Poté, co se objevily zprávy o přítomnosti některých představitelů Al-Kajdy v Somálsku, stala se země objektem zájmu CIA, která v  něm spatřovala další potenciální Afghánistán. To vedlo Spojené státy k ochotě spojit se s kýmkoliv, kdo bude v  boji proti Al-Kajdě spolupracovat. Pro jednotlivé místní velitele, kteří se neustále snažili hledat další možné zdroje financí a navíc způsob, jak oslabit autoritu přechodné vlády i  islámských soudů, znamenala tato nabídka úplné terno. Za pomoci tajných zdrojů CIA tak v únoru 2006 došlo k vytvoření Aliance pro boj proti terorismu a  obnovení míru. Teoreticky měla Aliance bojovat proti teroristům z Al-Kajdy, ve skutečnosti však byla jejich činnost namířena přímo proti Svazu islámských soudů. První vzájemné boje na sebe nenechaly dlouho čekat. Začal vražedný konflikt, který na tři a půl měsíce zaplavil Mogadišo krví. Ukončen byl až úplným vítězstvím sil Svazu dne 16. června 2006. V  důsledku neúspěchu Aliance se proti strategii Washingtonu začaly ozývat první hlasy i ze strany samotných Američanů. Na nezbytnost „globálního přístupu k věci a nikoliv přístupu úzce zaměřeného na boj proti terorismu“ upozorňoval např. David Shinn, někdejší velvyslanec Spojených států v  Etiopii a  znalec poměrů v  regionu. Obdobně Michael Zorick, poradce působící na americké ambasádě v Keni, odsoudil zbytečné a  z  jeho pohledu kontraproduktivní financování velitelů místních ozbrojených skupin. Situace se navíc začala komplikovat tím, že se somálský konflikt pomalu transformoval v  konflikt mezinárodní. Zapojily se do něj dva okolní státy, Eritrea a  Etiopie, Pokračování na straně 11

ročník I, číslo 1, leden 2007

Hostis

11

Dokončení ze strany 10 které byly samy zapleteny do nekončícího vzájemného konfliktu. Od doby otevřených bojů, které probíhaly mezi léty 1998 a  2000 a  byly ukončeny křehkým příměřím, Addis-Abeba a Asmara nenalezly způsob, jak normalizovat vzájemné vztahy. I když válka mezi nimi momentálně neprobíhá, střetávají se obě země prostřednictvím konfliktů probíhajících na jiných místech kontinentu, Somálsko nevyjímaje. Tak se etiopské podpoře těší prezident Abdullahi, zatímco Asmara neustále hledá způsob, jak akce přechodné vlády zhatit. Eritrea minimálně pětkrát dodala množství zbraní islámským soudům, a  to nikoliv kvůli ideologickým sympatiím (vládnoucí režim v  této zemi je zásadně světský), ale z důvodů založených na rčení „nepřítel mého nepřítele je můj přítel“. Až donedávna obě strany jakékoliv své

zapojení do konfliktu popíraly. Činily tak tím spíše, že by takové aktivity v důsledku zbrojního embarga uvaleného na Somálsko rezolucí Rady bezpečnosti č. 733 z 23.1. 1992 musely být označeny za nelegální. Rezoluce však ve skutečnosti respektována nebyla. Internacionalizace konfliktu dokonce přesáhla hranice afrického kontinentu: Saudská Arábie se podílela na vyzbrojení islámských soudů a  některých velitelů ozbrojených skupin, Jemen a Egypt zásobují zbraněmi přechodnou vládu. Přechodná vláda se ve snaze o  vlastní přežití vehementně pokoušela najít podporu i  u  mezinárodního společenství. Prezident Abdullahi, obávajíce se hlavně svých ozbrojených „ministrů“, se domáhal ozbrojené intervence pod záštitou Africké unie, která by umožnila „nastolit mír“ a  „ochránit zákonnost“. Přestože podporu pro své záměry teoreticky získal, prak-

ticky se nenašel nikdo, kdo by měl dostatek politické vůle a peněz zasáhnout v tak problematickém místě jako je Somálsko. Nikdo, kromě Etiopie, která měla zájem jak kontrovat eritrejským aktivitám, tak zarazit islámským soudům jejich případné podvratné záměry proti Etiopii. Etiopie totiž měla mj. obavu, že jiná somálská vláda, než by byla ta vedená jejich spojencem Abdullahim, by mohla mít zájem na oživení separatistických ambicí etiopské provincie Ogaden, kde žije asi 4 milióny Somálců a  kde v  letech 1977–78 probíhal ozbrojený konflikt. Mír Somálsku však ozbrojená intervence Etiopie přinese jen těžko. (podle: Gérard Prunier: Liaisons dangereuses de Washington en Somalie, Monde Diplomatique, září 2006, celý článek na www.mondediplomatique.fr/2006/09/PRUNIER/13917)

Afghánistán

kterých jsme byli svědky v uplynulém roce, se pravděpodobně během dalších dvou let nezlepší. Země se nadále nachází v nestabilitě, vládne zde korupce, nezaměstnanost a vzkvétá obchod s drogami. Jednou z příčin táhnoucího se válečného konfliktu je fakt, že vzbouřenci stále nacházejí útočiště v  sousedních zemích. Během uplynulého roku zemřelo v důsledku bojů téměř 4000 lidí, z toho asi 1000 civilistů. Centrem nepokojů je jižní Afghánistán, který je základnou talibanských výbojů. Podle Integrated regional information networks (IRIN) — www.irinnews.org

je mimo jiné podezřelá z  útoků na nákladní automobily, které do západního Dárfúru vozí potravinovou pomoc. Dne 30. 12. byl v severním Dárfúru proveden letecký útok na několik vesnic. Vedení mírových sil Africké unie potvrdilo, že šlo o vládní vojenské letadlo. Odhaduje se, že v severním Dárfúru jsou čtyři miliony lidí závislých na humanitární pomoci. Za poslední tři roky bylo podle zdrojů OSN zabito nejméně 200 000 lidí a dva miliony musely opustit své domovy. www.irinnews.org

Na začátku prosince 2006 vydalo OSN zprávu o situaci v Afghánistánu, ve které zdůrazňuje neustálé zhoršování situace ,  rostoucí počet povstaleckých činů a intenzitu násilí, beztrestnost, vysokou míru korupce v policejních a soudních institucích a z toho plynoucí deziluzi až zoufalost Afghánců. Kromě zmíněných problémů se zpráva zabývá slabostí vlády a  křehkosti celého systému i problému vzkvétajícího obchodu s drogami. Ve své zprávě výbor OSN vyzývá k posílení vládní moci, ke kladení většího důrazu na lidská práva a  ochranu civilistů, výraznější regionální spolupráci a efektivnějšímu boji proti pěstování máku. Speciální zástupce OSN pro Afghánistán Tom Koenigs prohlásil, že tři čtvrtiny Afghánistánu jsou na dobré cestě ke splnění výzev OSN, zbylá část je v katastrofickém stavu. Koenigs varoval, že bezpečnostní, soudní i vládní problémy,

Súdán Arabské milice pokračují v západním Súdánu v  brutálních útocích na vesnice, stovky civilistů opouštějí své domovy a míří do provizorních uprchlických táborů. Koncem pro-

Turkmenistán Ve čtvrtek 21. 12. 2006 zemřel Saparmurat Nijazov, turkmenský prezident zvaný též Turkmenbaši, otec Turkmenů, tvůrce jednoho z nejvíce autoritářských režimů současnosti. Turkmenbaši, který vládl zemi železnou rukou od pádu Sovětského svazu a který tvrdě potíral všechny nesouhlasné projevy proti svému režimu, byl velmi kritizován světovými lidskoprávními organizacemi. Tyto organizace teď doufají v propuštění všech politických vězňů. Budoucnost země je po smrti svého vůdce nejistá. Ten po celou dobu své vlády soustředil veškerou moc jen do svých rukou a jasně neurčil žádného svého nástupce. Očekává se vývoj spíše směrem k politické nestabilitě. www.irinnews.org

Pobřeží slonoviny Vesnice v provincii Darfur zničená nájezdem milicí

Obyvatelé Afghánistánu se cítí bezmocní před pokračujícím násilím

since našli pracovníci OSN vesnici Abu Sakin v severním Dárfúru vypleněnou a vypálenou, její obyvatelé byli vyhnáni arabskými milicemi a zničení jejich obydlí je mělo odvrátit od pokusů o návrat. V  severodárfúrské metropoli El Fasher rostou případy únosů civilistů a útoků na policisty. Násilí je v Dárfúru všudypřítomné, arabská milicie „10 Jadjaweed“

Koncem listopadu se vyhrotil spor mezi prezidentem Laurentem Gbagbo a  předsedou vlády Charlesem Konan Banny. Armádní jednotky v bývalém hlavním městě Abidjan byly uvedeny v pohotovost. Armádu, stejně jako státní média, má nyní pod kontrolou prezident Gbagbo. V prvním týdnu v prosinci vyšli obyvatelé Pobřeží slonoviny do ulic, kde protestovali proti prezidentovým nařízením. Policie protivládní demonstrace rozehnala, dva lidé přitom byli zabiti. Zároveň vypukly nepokoje i  v  nárazníkoPokračování na straně 12

12 vém pásmu v západní části země, kde byl začátkem prosince vyhlášen zákaz vycházení. Situace v této oblasti je poznamenána neustálými střety mezi jednotlivými etniky, během nichž dochází k ničení majetku, obydlí a vyhánění obyvatel z vesnic. Od krátké občanské války roku 2002 je Pobřeží slonoviny rozdělené na severní část, kterou mají pod kontrolou povstalci, a  jižní, kterou kontroluje vláda. V zemi operuje 10 000 vojáků mírové mise OSN, kteří se snaží bránit střetům mezi povstalci, armádou a různými milicemi. V říjnu loňského roku měly v zemi proběhnout volby, ty však byly odloženy. Rada bezpečnosti OSN na doporučení Africké unie prodloužila Gbagbův mandát s tím, že některé prezidentské pravomoci převedla na předsedu vlády. www.irinnews.org

Demokratická republika Kongo Poslední týden v  prosinci byly stovky lidí donuceny opustit své domovy kvůli obnoveným střetům mezi vládními armádou

UNHCR vyzývá přijmout uprchlíky ze Srí Lanky UNHCR vydalo v prosinci 2006 stanovisko k  potřebě mezinárodní ochrany žadatelů o  azyl ze Srí Lanky, ve které také upozorňuje na zhoršení bezpečnostní situace v  zemi, rostoucí mezietncké násilí a absenci alternativy vnitřního útěku pro postižené osoby. Během roku 2006 se situace na Srí Lance výrazně zhoršila. Vláda ani LTTE (Tygři osvobození tamilského Ílámu) sice oficiálně příměří nevypověděli, organizace sledující vývoj v zemi (včetně OSN) se však shodly, že násilí, které v létě vypuklo na severu a východě země je nutno kvalifikovat jako vnitřní „ozbrojený konflikt“. Existují signály, že zúčastněné strany vtahují do konfliktu civilisty a nerespektují jejich práva vyhledat bezpečí či zůstat mimo domov. LTTE praktikuje povinné výcviky civilní obrany, a to i v oblastech kontrolovaných vládou. Vzrůstají ozbrojené útoky na skupiny obyvatelstva, častá jsou hromadná porušování lidských práv, včetně vypalování celých vesnic. Obě strany se uchylují k zastrašování civilního obyvatelstva, mimosoudním popravám a vystavování mrtvých těl na veřejných místech, což negativním způsobem ovlivňuje nárůst etnického napětí. Kromě LTTE a vládních jednotek jsou do bojů zapojeny také provládní polovojenské jednotky, které jsou zodpovědné za únosy, mučení a zabíjení civilistů. UNHCR upozorňuje, že rizikovou skupinou jsou především obyvatelé severu a  výcho-

Hostis

Hostis

ročník I, číslo 1, leden 2007

a  povstaleckými jednotkami na východě Demokratické republiky Kongo. Povstání bylo potlačeno s  pomocí jednotek OSN. Boje nejvíce postihly obyvatele vesnice Jomba a okolí v oblasti Severní Kivu. Boje vyhnaly stovky lidí z jejich domovů. Ti jsou nyní na cestě směrem k Ugandě. První den v roce byly v oblasti Ituri, severně od oblasti Kivu, obnoveny střety mezi armádou a  milicemi, které se odmítají zapojit do demobilizačního procesu. Boje vyhnaly z domovů na 4 000 lidí. www.irinnews.org

jako prostředek k doznání podezřelých policie používá jak u kriminálních případů, tak u  příslušníků opozice. Lidé v Guineji čekávají na soud v  celách i  několik let, někteří z  dotazovaných byli takto vězněni již více než 4 roky. Ve vězeních trpí lidé hladem, nemocemi, dochází k úmrtí vězňů. Policie nelidské praktiky používá i u dětí; při výsleších je bije, svazuje provazy, svázané zavěšují od stropu, pálí cigaretami nebo pořezává žiletkou, dokud se nepřiznají k činu, ze kterého jsou obviněni.

Guinea

Více informací na http://www.hrw.org

Organizace Human Rights Watch vydala v  prosinci zprávu o  špatném zacházení a mučení zadržených v Guineji. Do své zprávy HRW zakomponovala rozhovory s 35 lidmi, kteří prošli guinejským vězením. HRW informuje, že praktiky guinejských bezpečnostních sil často vedou k smrti zadržených. Viníci nejsou za své činy trestáni. Mučení du Srí Lanky tamilského původu. Jednotlivci podezřelí z  vazeb na LTTE čelí nebezpečí porušování lidských práv ze strany úřadů či vládou podporovaných polovojenských uskupení. Stejně tak i  ti, kteří odmítnou podporovat LTTE, a  ti, kteří jsou vnímáni jako stoupenci vlády, riskují vážné porušení lidských práv ze strany LTTE. Ta sebe samu vnímá jako jediného politického představitele tamilského obyvatelstva a netoleruje žádnou opozici. Ozbrojené skupiny násilně verbují do svých řad, a  to i  děti. Stát utlačuje tamilské obyvatele severu a  východu země omezováním svobody pohybu. UNHCR doporučuje vyřizovat pozitivně všechny žádosti o  azyl obyvatel severní a  východní Srí Lanky tamilského původu. Osoby, které jsou cíleně napadány kteroukoli ze zúčastněných stran konfliktu, by měly být uznány jako uprchlíci podle Ženevské úmluvy. V případě, že i přesto nelze určitou osobu za uprchlíka uznat, UNHCR doporučuje poskytnout takové osobě jinou formu ochrany. Je třeba vzít v úvahu, že na Srí Lance probíhá ozbrojený konflikt a že vnitřní přesídlení tamilských obyvatel severu a  východu země je prakticky nemožné. Doporučení UNHCR ohledně osob tamilského původu z  města Colombo je obdobné jako u těch ze severní a východní oblasti země. Tamilové žijící v  hlavním městě jsou oběťmi únosů, vražd, svévolných osobních a domovních prohlídek, obtěžování a omezování svobody pohybu. Rovněž u těchto osob alternativa vnitřního útěku prakticky neexistuje. V ohrožení života jsou místní novináři, v zemi je omezována svoboda slova. Ve své zprávě UNHCR zmiňuje i další dvě ohrožené skupiny – muslimy z  východní oblasti země a Sinhálce ze severní a východ-

ní oblasti. V případě jejich žádosti o azyl vybízí k  obdobným krokům jako u  Srílančanů tamilského původu. Muslimové jsou vnímáni jednotkami LTTE jako spolupracovníci vlády a jako takoví jsou v ohrožení života. Ti, kteří hledají útočiště v jiných částech země, jsou vládou nuceni k  předčasnému návratu do oblastí bojů, které jsou pro ně nebezpečné. Vláda jim nezajišťuje bezpečí. Sinhálci, kteří jsou jednotlivě pronásledováni, také nemají šanci bezpečně žít v jakékoli části Srí Lanky. Sinhálci původem ze severu a  východu země prchající před všeobecně špatnou situací mají jisté šance bezpečně žít v jiných částech Srí Lanky, jejich situace by ale v případě hodnocení žádosti o azyl měla být důkladně prozkoumána. UNHCR dále radí přezkoumat původně odmítnuté žádosti o azyl osob původem ze Srí Lanky s přihlédnutím k současné situaci popsané v této zprávě. Zdroj: UNHCR position on the international protection needs of asylum-seekers from Sri Lanka, v anglickém jazyce text publikován na www.unhcr.org/home/RSDLEGAL/ 4590f12a4.pdf.

Informace o zemích původu připravila Ester Lomová

Šéfredaktor: Jaroslav Větrovský / Redakce: Ester Lomová, Martin Rozumek / Jazyková korektura: Jan Chromý / Sazba: JOEL / Nevyžádané příspěvky se nevracejí / Otištěné články je možné použít k další publikaci i bez předchozího svolení vydavatele / Hostis vychází s podporou nadace OSF / Vydává: Organizace pro pomoc uprchlíkům / Adresa: Veletržní 24, 170 00 Praha 7/ tel. 220 397 355, fax. 233 371 258, e-mail [email protected]